El efecto de la reforma Kinnock en la independencia de la Comisión Europea

El efecto de la reforma Kinnock en la independencia de la Comisión Europea Rafael Carnicero Mazón Abril 2014

1. Introducción En este ensayo se pretende demostrar que la Comisión Europea goza de independencia gracias a los incentivos que tienen sus funcionarios. Estos incentivos se vieron reforzados con la reforma Kinnock, que tuvo lugar tras los escándalos que asolaron la Comisión en 1999 y que sirvieron como detonante para unas reformas que se hacían necesarias desde hacía tiempo. Esta necesidad de reformas se había puesto de manifiesto por la expansión y el cambio de funciones de la Comisión, que pasó a ser una administración de gestión, sin abandonar su función de administración de misión. Considero que los funcionarios tienen en general un fuerte sentido europeísta, que hace que pongan los intereses de la Unión por encima de los de sus naciones. Esto también se debe a que la Comisión es un imán que atrae a europeístas de todo el continente. Esta visión del papel de los funcionarios se ha visto reforzada con la reforma Kinnock, que ha permitido robustecer su independencia porque ha conseguido que prime la meritocracia sobre la politización, en especial en lo relativo al nombramiento de cargos. En la primera parte del ensayo, repaso la literatura previa sobre la reforma Kinnock y sobre las preferencias de los funcionarios; examino la cultura de la Comisión, centrándome en la importancia de nacionalidades e idiomas, soslayando si existe una cultura propia de la Comisión, formando un perfil de funcionarios y comisarios. En la segunda parte me centraré en la estructura de la Comisión y en la clasificación; en la tercera me centraré en la reforma Kinnock, refiriéndome a la oposición que encontró, la importancia del factor anglosajón en su conformación, y a las medidas que se adoptaron; y por último, en la conclusión se dirimirá si se cumple la hipótesis.

a. Hipótesis La Comisión Europea goza de independencia debido a que los funcionarios europeos tienen una visión supranacional de la Unión Europea y además tienen incentivos para preservar su visión independiente. Esta visión europeísta se ha reforzado con la reforma Kinnock que ha aumentado la independencia de la Comisión. b. Estado de la cuestión i. La reforma Kinnock Los autores que han estudiado la reforma Kinnock muestran posturas enfrentadas. Algunos autores como Kassim se muestran satisfechos con el resultado alcanzado porque consideran que en muy poco tiempo se han logrado llevar a cabo reformas de gran calado que la Comisión demandaba desde hace 1

mucho tiempo. Entre los principales aciertos de la reforma, señalan que fue principalmente administrativa, y no ética, (Nastaase, 2011) es decir, que la reforma no se centró en crear modos de conducta; además de la importancia de que quienes implantaron las reformas conocían la Comisión desde dentro, lo que les dio peso para poder llevarlas a cabo pese a las reticencias por el modelo y su nacionalidad. (Kassim, 2008) Los autores que consideran las reformas un éxito inciden en lo acertado de la implantación, reflejando la importancia de la comunicación entre quienes promovieron la reforma y los funcionarios (Stevens & Stevens, 2006)lo que hacía que los sindicatos tuvieran menos capacidad de explotar la falta de certeza y sospecha. Otros, en cambio, se muestran escépticos respecto a ella, como Levy, Pollitt, y Bouckaert, porque consideran que la reforma presta demasiado interés a cuestiones éticas y la Comisión sigue teniendo el mismo modelo administrativo basado en normas. (Marinovic, 2008). La reforma ha suscitado críticas porque ahora se considera que se dedica demasiado tiempo a asuntos éticos (Nastaase, 2011) lo que no va en línea con aumentar la eficiencia. Parte de la literatura lo considera un trabajo a medio hacer, y se ve como reformas que nacieron tras un escándalo. (Nastaase, 2011) Otra explicación de la reforma es que las normas de funcionamiento sirven para supervisar una organización que funciona siguiendo reglas. Así, asegurar el control es la forma más eficaz de lograr que un ente que funciona siguiendo reglas funcione. (Nastaase, 2011)

ii. La visión de los funcionarios Ellinas y Suleiman (Ellinas & Suleiman, 2011) entrevistaron a 200 funcionarios de la Comisión con el objetivo de determinar si tenían una visión supranacionalista o interinstitucional, y determinaron que su perfil es favorable al supranacionalismo y a una mayor integración. La principal tesis de los autores era que los funcionarios tienen un interés personal en que se expanda el rol de la Comisión, para aumentar su poder. Consideran que son independientes y que tienen en cuenta el interés de la Unión en su conjunto. Además, la concentración geográfica en Bruselas les hace adquirir un mayor compromiso con el organismo. Los autores confirman su hipótesis con los siguientes hallazgos: 1) en general, todos tienen una visión supranacional, pero los de los países que reciben más fondos, esta visión es aún mayor; 2), el hecho de que provengan de países menos partidarios de la integración y expansión no les hace más escépticos; 3) el área de trabajo afecta a su posición: los que se centran en la competencia son más supranacionalistas que los de otras áreas, como política exterior, o política social: a más potestad de la Comisión, una mayor visión supranacional; 4) no hay mucha diferencia entre los de más alto y más bajo rango, aunque cabría esperar que los más altos fueran menos institucionalistas debido al peso político de su elección; 5) respecto a su posición en asuntos controvertidos, también se alinean con la postura de la UE, y no con la de los votantes de sus países. iii. Definición de New Public Management La reforma Kinnock se engloba dentro del llamado New Public Management, surgido en los años ochenta en los países anglosajones. Consiste en introducir mecanismos de mercado en la actuación gubernamental consistentes en: medir 2

el desempeño del gobierno, introducir ideas de competición dentro de la administración, y otorgar mayor libertad de elección para ciudadanos, (Pollitt & Sorin, 2011). El New Public Management prefiere las organizaciones ligeras y adaptables, y también que estas operen con mecanismos de mercado como son las subastas para la adjudicadión de los contratos, y la remuneración de los funcionarios ligada al cumplimiento de objetivos. 2. Cultura de la Comisión La identidad cultural de la Comisión pasa por el espíritu europeísta de sus miembros. La diversidad, tamaño, y diferencias culturales han hecho difícil que se origine una identidad más fuerte. Los principales clivajes dentro de la Comisión son los idiomas y las nacionalidades. a. Idiomas Los idiomas son fundamentales en el funcionamiento de la Comisión porque sirven para reflejar división, simpatías o desprecios entre nacionalidades. Por ejemplo, un portugués habla en inglés con alguien cuya lengua materna sea el francés en discusiones formales, para que a este le cueste más responderle. El idioma francés ya no es el dominante en la Comisión porque las ampliaciones de la Unión Europea incluyeron a países anglófonos o a países cuyos funcionarios hablaban mejor inglés que francés. (McDonald, 1997) b. Nacionalidades A pesar del espíritu europeísta que prevalece, la división norte- sur es obvia en la Comisión, y crea falta de confianza entre culturas y nacionalidades, porque entre los funcionarios existen redes informales que conforman mecanismos de competición, sabotaje, y poder; redes que se crean entre nacionales. Los funcionarios se interesan especialmente por el efecto de las políticas en su país. Sus opiniones respecto a políticas están influidas por su nacionalidad. Los funcionarios destacan el efecto que una política pueda tener sobre su país. (McDonald, 1997) 3. Estructura de la Comisión En este ensayo, me centraré únicamente en las dos facetas de la Comisión y en la clasificación profesional de los funcionarios porque son las dos variables que considero más se vieron afectadas por la reforma Kinnock ya que los principales cambios que produjo se dieron en la estructura profesional y en los modos de trabajo, en concreto en los canales financieros y de supervisión del gasto. a. El doble papel de la Comisión Como la Comisión es una organización con un elevado papel político, es mucho más que una mera administración. La Comisión tiene dos roles: promueve políticas, pero también negocia con otros entes, como gobiernos y sector privado. Dentro de la literatura hay autores que establecen la diferencia entre la administración de gestión y la administración de misión. (Schön- Quinlivan, 2008). Según esta clasificación, la Comisión era al principio una administración de misión con un objetivo, propiciar la integración europea. Después pasó a ser 3

también una administración de gestión, cuyo cometido era también gestionar los programas, y esto supuso un cambio de cultura dentro de la organización. La reforma Kinnock introdujo cambios en la gestión de los programas al cambiar la forma en la que se presupuestaban y en la definición de los objetivos de cada dirección general.1 b. Clasificación profesional de los funcionarios i. Antes de la reforma Antes de la reforma Kinnock los funcionarios de la Comisión se agrupaban en cuatro grupos, de la A a la D, siguiendo el modelo francés de clasificación. (Nugent, 2001, p. 170). Para ser “A”, había que aprobar una oposición con exámenes escritos y orales. Era un proceso muy competitivo. Por ejemplo, en 1998 hubo 30.000 candidatos para 150 plazas. Una vez seleccionados, los funcionarios entraban en reserva, y las direcciones generales les seleccionaban si sus características eran apropiadas para un proyecto. Por ello, era necesario que se dieran a conocer para ser seleccionados lo que podía crear grandes diferencias entre los candidatos, porque quienes tuvieran conexiones previas partían con una gran ventaja para incorporarse a la Comisión, lo que reforzaba la falta de meritocracia del proceso. Este era el procedimiento originario, pero para los funcionarios categoría A2, y A1 también se permitía la entrada directa, a pesar de la resistencia de la Comisión a la entrada sin superar una oposición. Otra modalidad era la de los paracaidistas: quienes ocupaban puestos directivos sin haber formado parte de la Comisión con anterioridad. Provenían de los gabinetes de comisarios o de administraciones nacionales. La ventaja de estos procedimientos es que entraban nuevas ideas, pero suponían resentimiento de los funcionarios, y también entraba gente poco cualificada. (Nugent, 2001) Las promociones eran hechas por decisión de una junta excepto para los puestos de nivel A1 y A2. En ese caso eran hechas por el Colegio de Comisarios. Las promociones se daban a partir de tres años. Se tenía como criterio los informes que se hacen de todos los funcionarios. Pero había otros factores además que todos estos procedimientos aparentemente neutros. Para los puestos más altos, eran fundamentales conexiones políticas y nacionales. Y para los A1 y A2, existían cuotas nacionales. Estas cuotas tenían aspectos positivos y negativos. Los positivos eran que se generaba confianza, y también que hacen que la Comisión no se vea como algo remoto; era más sencillo enlazar con los países, y tenían más información sobre efecto de políticas en su país. Los aspectos negativos eran: la falta de meritocracia, al primar la nacionalidad por encima de los méritos; la rigidez; y la desmoralización de los funcionarios, porque hacer bien su trabajo no era sinónimo de promoción al primar la nacionalidad. (Nugent, 2001) Otros problemas causados por este método de selección eran que las oposiciones planteaban muchos problemas por hacer exámenes simultáneos en

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Ver infra “Medidas”

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tantas ciudades a la vez y por tener formato francés, es decir, exámenes que priman el conocimiento específico frente al general. (Spence & Stevens, 2006) Además la movilidad era escasa: entre 1990 y 1997 solo una media de 800 funcionarios por año se cambiaban de dirección general. (Spence & Stevens, 2006) ii. Después de la reforma Kinnock La reforma Kinnock introdujo cambios en el acceso a la Comisión para reforzar la meritocracia y evitar los “cambios de cromos” entre países. Se determinó que los puestos senior A1 y A2 se debían ocupar con personal de la Comisión u otros organismos de la Unión Europea. Tras la reforma, la nacionalidad no es determinante en los ascensos; los directores y directores generales deben cambiar de puesto de forma regular; Los directores generales que compartan nacionalidad con comisario deben cambiar de puesto; debe aumentar el número de mujeres; y los ascensos se realizarán por un panel encargado de examinar el progreso en la carrera. (Nugent, 2001) Los Estados se han resistido a estos cambios porque son una amenaza a las cuotas dentro de la Comisión. (Stevens & Stevens, 2006)

4. Reforma Kinnock a. Antecedentes de reforma Los problemas éticos de la Comisión que salieron a la luz tras los escándalos de finales de los 90 sirvieron como excusa para su renovación. (Nastaase, 2011). 2 b. Oposición Con frecuencia se considera difícil que las reformas administrativas puedan alcanzar el éxito por el path dependence. Sin embargo, en el caso de la reforma de la Comisión, su alcance fue más allá de lo propuesto inicialmente, porque se aprovechó la oportunidad para ocuparse de problemas que venían de antes, como la falta de compromiso con las auditorías. Así, las reformas no se limitaron al ámbito financiero y de control, sino que también se modificaron las políticas de personal. (Kassim, 2008) Los miedos al cambio se manifestaron en la Comisión. Así, las medidas encontraron secretismo en las negociaciones, y oposición entre los sindicatos (Kassim, 2008) que agrupaban a entre el 18 y 35% de los funcionarios (Spence & Stevens, 2006) porque la Comisión sigue el modelo francés y alemán de representación, que otorga gran poder de organización a los sindicatos, y éstos vieron su poder amenazado por las reformas. (Kassim, 2008) Tampoco los funcionarios eran fuertes partidarios de las reformas, porque la tradición pesa mucho en la Comisión, y los funcionarios se sienten herederos de Schumann. (Kassim, 2004) Por lo general, a los funcionarios no les interesan las labores administrativas o el día a día de la organización porque su prioridad es avanzar En 1999 salieron a la luz informes que reflejaban el nepotismo y la corrupción dentro de la Comisión. Para una narración detallada de los acontecimientos, ver (Kassim, 2004) y (Spence & Stevens, 2006) 2

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en los objetivos de la comisión (Kassim, 2008) por lo que no siempre tienen gran interés en las herramientas con los que llevan a cabo su labor. El abanico de nacionalidades hace que sea difícil crear una política organizativa compartida. (Kassim, 2008) Otro obstáculo fue la falta de liderazgo fuerte, necesario para implementar reformas, porque no existe un liderazgo así en la Comisión, ya que cada dirección general actúa por su cuenta y la cohesión escasea. (Kassim, 2008) Además, la Comisión sufre de falta de independencia, porque depende del Consejo, y del Parlamento, además de que sus trabajadores se rigen por las mismas reglas que los de las demás administraciones de la Unión. (Kassim, 2008) Reformar la política de contrataciones es especialmente complicado ya que las decisiones de personal y contratación se hacen a través de la Oficina Presupuestaria de la Unión (Kassim, 2008), lo que dificulta las reformas que pueda imponer la Comisión para ajustarse a sus características y necesidades. También la nacionalidad de Kinnock fue problemática, porque hizo que las reformas se consideraran anglosajonas, traídas por británicos, que debilitarían a sindicatos y al modelo continental de servicio público. (Spence & Stevens, 2006) c. Medidas (Kassim, 2008) Las reformas de Kinnock eran 98, divididas en varios encabezamientos. El primero era la cultura de servicio: la actividad de la Comisión giraría en torno a los conceptos de independencia, responsabilidad, accountability, eficacia, eficiencia, y transparencia. Se emplearía la Activity Based Management, que consiste en diseñar un programa de trabajo anual, que las direcciones generales deben evaluar al final de cada año. En cuanto a los Recursos Humanos,3 se propuso una carrera lineal, en la que todos los funcionarios pudieran ascender, y pasar al modelo up or out: los funcionarios podrían estar un máximo de cinco años sin ascender o serían expulsados; se crea un código de conducta, se mejora la descripción de cada puesto de trabajo, lo que permite comprobar falta de personal; se pasa a dos categorías de funcionarios: administradores y asistentes, lo que derivó en una simplificación escala salarial; y para ascender, se crea el career development review: modelo con el cual se acumulan puntos, y con un mínimo, se considera el ascenso. El programa de movilidad interna que obligaba a cambiar de puesto a los directores generales tras un período determinado tuvo importantes consecuencias para la independencia de la Comisión, ya que hizo que los directores generales se redistribuyeran lo que aumentó la independencia porque ya ningún país podía hacer suya ninguna dirección general. (Stevens & Stevens, 2006) En el ámbito financiero se descentralizaron los servicios, y los supervisores de cada programa autorizan los gastos; cada Dirección General elaboraría un plan general y a final de año un informe de las actividades llevadas a cabo. (Stevens & Stevens, 2006) Esto ha aumentado el control y responsabilidad de los directores generales. Respecto al control de las cuentas, se aumentó el control al pasar a hacer tres auditorías: una dentro de cada Dirección General, otra por cada servicio de auditorías, y la última por la corte de auditores (Stevens & Stevens, 2006) 3

Ver supra “clasificación de los funcionarios”

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5. Conclusión La reforma Kinnock logró reforzar la independencia y garantizar la identidad europeísta de la Comisión Europea porque consiguió que la institución pueda llevar a cabo su misión de ampliar la integración europea con mayores garantías de independencia respecto a los países y a la administración económica de la Comisión. Con la reforma Kinnock, se garantiza la meritocracia en los ascensos frente a los intereses de los estados miembros. El ideal europeísta de la Comisión se ha reforzado porque el nuevo modelo de carrera, en el cual priman los méritos y el progreso lineal frente a las cuotas nacionales, preserva la integridad de los funcionarios, al tener estos incentivos para hacer avanzar la misión de la Comisión. La administración económica de la Comisión también es más independiente porque ahora las direcciones generales tienen más poder de supervisión y de control sobre sus recursos. La Comisión es consciente de su deber de responsabilidad e independencia y aprovecha las ocasiones que tiene para reforzar su papel, como en la reforma Kinnock que consiguió más reformas que las solicitadas. El deseo de los funcionarios es que la Comisión tenga más poder para reforzar su estatus, por lo que no importa tanto su nacionalidad. Este objetivo de los funcionarios se ha ampliado con la reforma porque ahora su progreso en la Comisión depende de sus méritos, y no tanto de su nacionalidad y de las cuotas.

Bibliografía Comisión Europea, 2007. La Commission Européene 1958- 1972 Histoire et Memoires d´Une Institution. Luxemburgo: Office des publications officielles des Communautés européennes. Ellinas, A. A. & Suleiman, E. E., 2011. Supranationalalism in a Transitional Bureaucracy: the Case of the European Commission. Journal of Common Market Studies, 49(5), pp. 923-947. Kassim, H., 2004. A Historic Accomplishment: The Prodi Commission and Administrative Reform. En: D. G. Dimitrakopoulos, ed. The Changing European Commission. Manchester: Manchester University Press. Kassim, H., 2008. "Mission Impossible" but Mission Accomplished, the Kinnock Reforms and the European Commission. Journal of European Public Policy, 15:5(Agosto), pp. 648-668. Marinovic, D., 2008. Administrative Reform within the European Commission. Ensechede: University of Twente. McDonald, M., 1997. Identities in the European Commission. En: N. Nugent, ed. At the Heart of the European Commission. Londres: McMillan Press, pp. 54-69. Nastaase, E., 2011. Public Ethics Reforms at the European Commission: between Continuity and Innovation. Boston, EUSA Twelfth Biennial International Conference. Nugent, N., 2001. The European Commission. Londres: Palgrave . Pollitt, C. & Sorin, D., 2011. The Impact of the New Public Management in Europe: a Meta- Analysis. COCOPS Package 1. 7

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