El desperdicio de alimentos en la Unión Europea: ¿un nuevo desafío para el Derecho agroalimentario?

~1~ El desperdicio de alimentos en la Unión Europea: ¿un nuevo desafío para el Derecho agroalimentario? Luis González Vaqué*

* Dirección electrónica: [email protected] (el autor agradece a la Dra. Leire Escajedo sus atinadas observaciones relativas a un primer borrador del presente artículo).

«Obviously, the solution is not for rich countries to send old tomatoes or stale bread over to poor countries after saving them from the rubbish bin» Tristram Stuart1 I. Introducción Mucho se ha escrito sobre la urgente necesidad de reducir la pérdida y el desperdicio de alimentos2, aunque, en realidad se ha hecho poco al respecto… En este contexto, teniendo en cuenta que se trata de un tema muy complejo y que resulta imposible de analizar de forma exhaustiva en un artículo como el presente, hemos optado por dedicarnos especialmente a las iniciativas y actividades llevadas a cabo, en curso o proyecto en la Unión Europea (UE). Debido a estas limitaciones, nos ocuparemos de dichas iniciativas de forma resumida, después de exponer, en el siguiente epígrafe y asimismo sucintamente, cuál es el alcance del problema planteado. Nuestro objetivo final es que el presente artículo sirva para poder identificar qué disposiciones, nuevas o modificadas, adoptadas en el ámbito del Derecho agroalimentario (incluyendo medidas de Soft Law y autorregulación) podrían servir o ser utilizadas para paliar la pérdida y el desperdicio de alimentos; en este sentido, puesto que se trata de una materia relativamente nueva, al menos para nosotros, mucho nos tememos que las 1 “Waste: Uncovering the Global Food Scandal”, Penguin, 2009, 451 págs. 2 Veánse, por ejemplo: ABELIOTIS, K., “Food Waste within Households: A Review on the Generated Quantities and Potential for Prevention”, Harokopio University, 2014, 10 págs. (este estudio se encuentra disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 19.8.2014: http://athens2014.biowaste.gr/pdf/abeliotis_chroni_et_al.pdf); BOTO, I., “Lutter contre le gaspillage alimentaire en temps de crise”, Bureau de Bruxelles du CTA, 2012, 47 págs. (documento disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 18.8.2014: http://brusselsbriefings.net.2value-test.nl/wpcontent/uploads/2013/02/r22fr.pdf); CEDERBERG, C., GUSTAVSSON, J. y SONESSON, U., “Pérdidas y desperdicio de alimentos en el mundo”, FAO, 2012, 72 págs.; HODGES, R. J., “Postharvest losses and waste in developed and less developed countries: opportunities to improve resource use”, Journal of Agricultural Science, Vol. 149, Sup. S1, 2011, págs. 37-45; KAKITANI, R. y otros, “Desperdício de alimento no pré-preparo e pós-preparo em um refeitório industrial”, Revista Ciências do Ambiente OnLine, Vol. 10, núm. 1, 2014, págs. 30-35 (disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 18.8.2014: http://www2.ib.unicamp.br/revista/be310/index.php/be310/article/viewFile/407/328); LIPINSKI, B. y otros, “Reducing Food Loss and Waste”, World Resources Institute, 2013, 40 págs. (disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 18.8.2014: http://unep.org/wed/docs/WRIUNEP-Reducing-Food-Loss-and-Waste.pdf); RATINGER, T., “Food Loses in the Selected Food Supply Chains”, Technology Centre of the Academy of Science of the Czech Republic, 2014, 26 págs. (disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 18.8.2014: http://www2.ib.unicamp.br/revista/be310/index.php/be310/article/viewFile/407/328); y RUTTEN, M. M., “What economic theory tells us about the impacts of reducing food losses and/or waste: implications for research, policy and practice”, Agriculture & Food Security, 2013, núm. 2, págs. 1-13 (disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 18.8.2014: http://www.biomedcentral.com/content/pdf/2048-7010-2-13.pdf).

~2~ conclusiones tampoco serán exhaustivas y que se reducirán a proponer una serie de pistas a explorar y sugerir posibles soluciones (aunque sean de efectos reducidos o insuficientes a corto plazo) que merecen ser estudiadas desde una perspectiva jurídica. Tras analizar lo (¿poco?) que se ha hecho realmente para resolver el problema que nos interesa3, si por lo menos contagiamos inquietudes y provocamos debates entre nuestros colegas especializados en la legislación alimentaria (dentro y fuera de la UE), habremos logrado en gran parte el objetivo propuesto. II. Un problema muy complejo y de difícil (¿imposible?) solución 1. Datos básicos Antes de centrarnos en las actividades de la UE en relación con el tema que nos interesa, para ofrecer una panorámica general del mismo, nos parece oportuno hacer referencia a los “Hallazgos clave”4 en los que se basa el programa SAVE FOOD de la FAO, una iniciativa mundial sobre la reducción de la pérdida y el desperdicio de alimentos, en la que muy modestamente participamos: • Alrededor de un tercio de los alimentos producidos en el mundo para el consumo humano (aproximadamente 1.300 millones de toneladas anuales) se pierde (se tira) o desperdicia. • Las pérdidas y el desperdicio de alimentos ascienden a aproximadamente 680.000 millones USD en los países industrializados y a 310.000 millones USD en los países en desarrollo. • Los países industrializados y en desarrollo desperdician aproximadamente la misma cantidad de alimentos (670 y 630 millones de toneladas, respectivamente). • Las tasas más altas de desperdicio se concentran en los grupos de frutas y hortalizas y raíces y tubérculos.

3 Por lo que se corre el peligro de que se convierta, como ha ocurrido con lo tratado en las sucesivas (y rutinarias) reuniones de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, que ni siquiera son ya noticia, pues insisten monótonamente en un tema reiterativo y reafirmado que apenas interesa a los que escriben y teorizan sobre él: en efecto, por su, a menudo, contradictoria faramalla y excesos de huera oratoria, la citada iniciativa (?) ha servido más para que aumenten los escépticos en relación con esa ecología burocrática, que para lograr resultados concretos (véase: VIDRERAS PÉREZ, C., “Estudio sobre las pérdidas de alimentos desde una perspectiva española”, BoDiAlCo, núm. 8, 2014, pág. 24). Dicha autora se refiere también como otro ejemplo de ineficacia a la inútil celebración, el 16 de octubre de cada año, del Día Mundial de la Alimentación, proclamado en 1979 (!) por la Conferencia de la FAO (ibidem, pág. 25). Con su habitual ironía, VIDRERAS PÉREZ, C. compara esa inutilidad a la de la ceremonia ya tradicional que tiene lugar en Bruselas para conmemorar el día de la movilidad: los políticos llegan con sus coches oficiales, se montan en unas bicicletas y, luego, una vez se les ha fotografiado en tan ecológica actitud, vuelven a sus despachos en los mismos coches en los que llegaron… La citada autora, en los límites de lo políticamente correcto, compara esa rutina oficialista “con la no menos habitual homilía de un párroco dedicada casi exclusivamente al sexto mandamiento en una iglesia con apenas veinte feligresas cuya edad media es de 70 años y que aprovechan la ocasión para rezar el rosario…” (ibidem). De todos modos, resulta irónico que VIDRERAS PÉREZ, C. no se refiera a que, precisamente, 2014 ha sido declarado “Año europeo contra el desperdicio de alimentos” (véase: RUIZ CÉSPEDES, S., "2014 Año europeo contra el desperdicio de alimentos: Algunas contradicciones para la sostenibilidad ", 2014, 11 págs., un documento de trabajo presentado en el XXI Congreso anual de EBEN-España, y disponible en: http://web.upcomillas.es/eben/documentos/eben_alum_form_Ruiz_Cespedes.pdf). 4 Sic en la siguiente página de Internet, consultada el 25.8.2014: http://www.fao.org/savefood/hallazgos-clave/es/ (véase también: MAYORAL, A., “FAO: El Foro Global sobre Seguridad Alimentaria y Nutrición”, BoDiAlCo, núm. 9, 2014, pág. 23).

~3~ • Las pérdidas y el desperdicio anuales en el mundo alcanzan aproximadamente un 30 % para los cereales; entre un 40 y un 50 % para los cultivos de raíces, frutas y hortalizas; un 20 % para cultivos oleaginosos, carne y productos lácteos; y un 30 % para el pescado. • Cada año, los consumidores de los países ricos desperdician casi tantos alimentos (222 millones de toneladas) que la producción de alimentos neta total del África subsahariana (230 millones de toneladas). • La cantidad de alimentos que se pierden o desperdician cada año equivale a más de la mitad de los cultivos de cereales anuales del mundo (2.300 millones de toneladas en 2009/10). • El desperdicio per cápita de alimentos por consumidor es de 95 a 115 kg/año en Europa y América del Norte, mientras que en el África subsahariana y en Asia meridional y sudoriental esta cifra representa solo de 6 a 11 kg/año. 2. Su impacto económico y ambiental No cabe duda que la pérdida y el desperdicio de alimentos tienen un impacto socioeconómico y ambiental muy negativo. A nivel económico, representan una inversión despilfarrada que puede reducir los ingresos de los agricultores y aumentar los gastos de los consumidores5. En cuanto a la protección del medio ambiente, la pérdida y el desperdicio de alimentos causan una serie de efectos, incluyendo la utilización ineficiente de agua y tierra, que a su vez conduce a la disminución de los ecosistemas naturales6 Las pérdidas son causadas esencialmente por un funcionamiento ineficaz de las cadenas de suministro, y se deben por ejemplo a insuficiencias en infraestructuras y logística, a la carencia de tecnología, a la falta de formación y de los correspondientes conocimientos y capacidades de gestión de los agentes que intervienen en la cadena alimentaria7, así como a la imposibilidad de acceder a los mercados. El desperdicio de alimentos ha adquirido unas dimensiones tales que debe considerarse un problema de alcance mundial que afecta a todos los eslabones de la cadena alimentaria, desde el campo hasta la mesa de los consumidores8. En efecto, se producen despilfarros en las tierras de cultivo, en las industrias de transformación, en las empresas de distribución y en las casas de los consumidores; como hemos visto, se despilfarra en los países industrializados y en los países en desarrollo. La pérdida y desperdicio de alimentos genera un sector paralelo al productivo que implica una larga serie de externalidades negativas9. 5 Véase, sobre este tema en general, el siguiente documento de trabajo: “Contabilidad de costo total del despilfarro de alimentos”, 2013, 19 págs. (disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 2.9.2014: http://www.fao.org/fileadmin/templates/nr/sustainability_pathways/docs/FWF_EForum_Working_Paper_Spanish.pdf). 6 Véase también el documento de trabajo citado en la nota anterior. 7 Según VIDRERAS PÉREZ, C. falta una cultura anti-despilfarro agroalimentario tanto a nivel profesional como doméstico… ¡e incluso administrativo! (véase la obra de dicha autora citada en la nota 3, pág. 23). 8 Véase: GRUBER, L.M. y otros, “LCA study of unconsumed food and the influence of consumer behavior”, ponencia elaborada para la 9th International Conference LCA of Food, San Francisco, octubre 2014 (disponible en la siguiente página de Internet: http://lcafood2014.org/papers/214.pdf). 9 Véase: MAYORAL, A., obra citada en la nota 4, pág. 24.

~4~ El tema del despilfarro de alimentos se contrapone al problema fundamental del abastecimiento de alimentos, gravemente comprometido por una serie de factores, entre ellos la limitación de los recursos naturales con respecto al número creciente de habitantes en el mundo y el escaso acceso a la comida de las capas más pobres de la población. Las causas del desperdicio no son siempre las mismas: cambian, como explicaremos más adelante, en función del nivel de la cadena alimentaria 10, del tipo de producto o también del lugar en que se produce el despilfarro. Si dividimos la cadena en cinco sectores (producción agrícola, gestión y almacenamiento, tratamiento, distribución y consumo), se observa que diversos comportamientos en cada uno de ellos conducen al descarte de alimentos perfectamente comestibles11: desde las pérdidas en la cosecha y el almacenamiento, pasando por el transporte en condiciones poco seguras, hasta los errores de envasado y los malos hábitos de los consumidores finales en la compra y la utilización de los productos alimenticios12. Por lo que respecta a los países industrializados, la mayor parte del despilfarro se concentra en las últimas fases, es decir, en la distribución y el consumo, debido sobre todo a la superabundancia de alimentos producidos; en los países en desarrollo se concentra en las primeras fases, por la falta de técnicas agrícolas avanzadas, sistemas e infraestructuras de transporte eficientes (por ejemplo, la cadena del frío) y posibilidades de almacenamiento seguras. Las informaciones y datos que hemos consultado13 ponen de manifiesto que muchos alimentos producidos pueden ser reutilizados para fines alimenticios en vez de ser eliminados como cualquier otro residuo. Así se evitarían las notables repercusiones ambientales y económicas, aparte de las éticas que conlleva la eliminación14. En efecto, hemos que insistir en que la producción de alimentos en exceso que no consumimos conlleva un alto coste en términos ambientales, desde la utilización de energía y recursos naturales (sobre todo, el agua) hasta las emisiones de gases a la atmósfera. Además del daño ambiental que se causa produciendo comida que después no se consume, hay que tener en cuenta los costes de tratamiento y eliminación de lo que, finalmente, ya son residuos, y la pérdida de beneficios de las empresas productoras.

10 O agroalimentaria (véase: MAYORAL, A., obra citada en la nota 4, pág. 25). Cabe subrayar, como hace este autor, que en la Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de enero de 2012, sobre cómo evitar el desperdicio de alimentos: estrategias para mejorar la eficiencia de la cadena alimentaria en la UE (DO C 227E de 06.08.2013, p. 25) se utiliza a menudo la expresión “cadena agroalimentaria”. 11 Véase también: MAYORAL, A., obra citada en la nota 4, pág. 26. 12 Ibidem, 26-27. 13 En el presente artículo hemos tratado de limitar al máximo citar datos estadísticos, pues estos envejecen rápidamente, y, en muchos casos, nacen ya anticuados pues se refieren a dos o tres años antes de su publicación (de todos modos, en la mayoría de las abundantes obras que se enumeran en las no menos numerosas notas a pie de página se encuentran las estadísticas que pueden servir para completar nuestra exposición). 14 Las implicaciones éticas del desperdicio alimentario, que en las reflexiones institucionales se mencionan de forma muy velada, son un tema controvertido: GJERRIS, M. se planteó las siguientes cuestiones: “¿qué hace que nos parezca más reprobable despilfarrar alimentos que despilfarrar otros bienes de consumo? ¿Quizás el hecho de que esa comida puede usarse para que otra persona coma”? ¿Acaso no sirve la ropa que no usamos para vestir a alguien, las viviendas que tenemos vacías para dar alojamiento…? ¿Debemos vincular la reflexión sobre el despilfarro al hecho de la pobreza alimentaria?” (véase la Ponencia de dicho autor presentada en el Congreso “Internacional Urban Solidarity: Towards a better use of Food and Housing Resources”, Bilbao, mayo de 2014).

~5~ Nos encontramos ante un grave problema para los países desarrollados, en los cuales con frecuencia resulta más barato tirar alimentos que utilizarlos o reutilizarlos, y los consumidores pueden permitirse el lujo de despilfarrar alimentos. El desperdicio de alimentos es a menudo el resultado de la negligencia o de una decisión consciente de tirarlos. Por consiguiente, el suministro de alimentos no sólo debe aumentar de manera notable para poder satisfacer la futura demanda de alimentos, que se espera que aumente significativamente debido al progresivo aumento de la población, la renta per cápita y el uso de cultivos para biocombustibles, sino también porque, salvo escasas pero honrosas excepciones, el despilfarro no deja de crecer. Hay dos opciones, que no son excluyentes entre sí, para satisfacer esta renovada demanda de alimentos en el futuro15:

•

aumentar la producción de alimentos; y

•

reducir la pérdida y el desperdicio de alimentos.

3. Definición de desperdicio de alimentos Cabe preguntarse en primer lugar qué entendemos por “pérdida y desperdicio de alimentos"; la respuesta es que, en principio, nos referimos a las partes comestibles de las plantas y animales que se cosechan o crían para el consumo humano, pero que finalmente nadie consume16. En un interesante documento de la FAO de 201217, la pérdida de alimentos se define como “la disminución, en la cadena trófica, de la masa alimentaria comestible durante las etapas de producción, poscosecha, elaboración y distribución”. Por lo que se refiere a la UE, hasta la fecha no existe a nivel comunitario una definición de desperdicio de alimentos18; en el Reino Unido el Waste and Resources Action Programme (WRAP) lo ha definido como “… all food and drink discarded throughout the entire food chain” y distingue entre19: 15 Veáse: LIPINSKI, B. y otros, obra citada en la nota 2, pág. 1. 16 Veáse: LIPINSKI, B. y otros, obra citada en la nota 2, pág. 1 [VIDRERAS PÉREZ, C. estima que esta definición es incompleta porque parece excluir los alimentos procesados industrialmente, fabricados artificialmente, etc. (véase de dicha autora citada en la nota 3, pág. 24)]. Cabe subrayar en este sentido que en el art. 2 del Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO L 031, 1.2.2002, p.1) se establece una definición más amplia de alimento, que incluye las bebidas y sustancias inorgánicas, como el agua, la sal, etc. 17 Veáse: “Contabilidad ambiental de las pérdidas y desperdicio de alimentos: Documento de exposición de conceptos, FAO, 2012, 8 págs., disponible en: http://www.fao.org/fileadmin/templates/nr/sustainability_pathways/docs/Food_Wastage_Concept_Note _web_es.pdf. 18 Como reconoce en PE en el punto 15 de su Resolución de 19 de enero de 2012, citada en la nota 10 [véanse, sobre el alcance del problema: Preparatory Study on Food Waste across EU 27, European Commission (DG ENV) (2010) 213 págs.; y RUTTEN., M. y otros, Reducing food waste by households and in retail in the EU, LEI Wageningen UR, 2013, 156 págs. (publicación disponible en: http://edepot.wur.nl/290135)] 19 Véase el Informe del Waste Reduction Action Plan (WRAP) titulado “Household Food and Drink Waste in the United Kingdom 2012”, que puede consultarse en: http://www.wrap.org.uk/sites/files/wrap/hhfdw-2012-main.pdf.pdf.

~6~ • unavoidable waste [“waste arising from food and drink preparation that is not, and has not been, edible under normal circumstances” (“this includes egg shells, pineapple skin, apple cores, meat bones, tea bags and coffee grounds”)]; • possibly avoidable (“food and drink that some people eat and others do not, such as bread crusts and potato skins”); y • avoidable waste (“food and drink thrown away because it is no longer wanted or has been allowed to go past its prime. It includes foods or parts of foods that are considered edible by the vast majority of people”). Hemos de subrayar que la citada definición del WRAP se refiere a la comida que se desperdicia en todos los eslabones de la cadena alimentaria, no sólo durante el consumo final. Este desperdicio es el resultado de disfunciones y desequilibrios de diversa índole en dicha cadena de suministro, debido a la interacción de diferentes factores como, por ejemplo, las relaciones contractuales, las normas sobre la forma y aspecto de los productos alimenticios, los plazos de entrega o el etiquetado. En este contexto, la pérdida y desperdicio de alimentos pueden verse afectados por la legislación aplicable a dichos productos (normas de comercialización, las disposiciones relativas a la higiene de los alimentos, la obligatoriedad de indicar la fecha de consumo, las normativas relativas a la salud animal, etc.)20. Por su parte, la doctrina ha tratado también de definir precisamente el concepto de pérdida de alimentos: así, por ejemplo, se ha dicho que se refiere “… a la disminución de la masa de alimentos comestibles en la parte de la cadena de suministro que conduce específicamente a los alimentos comestibles para el consumo humano”21 (teniendo también en cuenta que las pérdidas de alimentos tienen lugar en las etapas de producción, poscosecha y procesamiento de la cadena de suministro de alimentos22). En particular, "la pérdida de alimentos" se refiere a los alimentos que se derraman, echan a perder e incurren en una disminución anómala de la calidad, tales como golpes o marchitamiento, o que se pierden antes de llegar al consumidor23. La pérdida de alimentos es el resultado no deseado de un proceso agrícola o una limitación técnica en el almacenamiento, la infraestructura, el envasado o la comercialización24.

20 Véase: “Counting the cost of food waste: EU food waste prevention”, House of Lords papers 154 2013-14, TSO, 2014, pág. 8. Cabe añadir que las medidas legislativas pueden influir en el desperdicio de alimentos en diferentes formas: así, por ejemplo, puede afirmarse que, hasta cierto punto algunas normativas fomentan el citado desperdicio o al menos dificultan su reducción, en tanto en cuanto impiden aprovechar alimentos que son aptos para el consumo humano pero que han dejado de ser comercializables. 21 Veáse: CEDERBERG, C., GUSTAVSSON, J. y SONESSON, U., obra citada en la nota 2, pág. 2. 22 Veáse igualmente: PARFITT, J. y otros, “Food waste within food supply chains: quantification and potential for change to 2050”, Phiosophical Transactions of the Royal Society, Vol. 365, núm. 1554, 2010, pág. 3065 (disponible en: http://rstb.royalsocietypublishing.org/content/365/1554/3065.full). 23 Véase: MAYORAL, A., obra citada en la nota 4, págs. 26-27. 24 Ibidem.

~7~ Las pérdidas de alimentos que ocurren al final de la cadena alimentaria (venta minorista y consumo final) se conocen como «desperdicio de alimentos», y en este influye más el comportamiento de los vendedores minoristas y los consumidores25. El desperdicio de alimentos hace referencia a los alimentos que son de buena calidad y aptos para el consumo humano, pero que no se consumen porque se descartan, ya sea antes o después de que se estropeen. En alguno de sus documentos la FAO lo ha definido como “el descarte de alimentos aptos para el consumo, normalmente por obra del minorista y el consumidor”26. Por supuesto, en el presente artículo al aludir a las pérdidas o el desperdicio de alimentos nos referimos únicamente a los productos destinados al consumo humano, por lo que quedan excluidos tanto los piensos como los productos que no son comestibles. Por definición, las pérdidas de alimentos o el desperdicio son masas de alimentos que se tiran o desperdician en la parte de las cadenas alimentarias que conducen a productos comestibles destinados al consumo humano. Lo que ocurre es que los alimentos que estaban destinados en un principio al consumo humano pero que el azar ha sacado27 de la cadena alimentaria humana se consideran pérdidas o desperdicio de alimentos, incluso cuando posteriormente son utilizados para un uso no alimentario (pienso, bioenergía, etc.). Este enfoque distingue entre usos no alimentarios planeados y usos no alimentarios no planeados, que aquí se han tenido en cuenta como pérdidas28. En nuestra opinión, tan importante o más que la definición de desperdicio alimentario, es identificar los tipos de pérdidas de alimentos y desperdicio. Entre la documentación y referencias bibliográficas consultadas nos parece especialmente útil la lista que reproducimos a continuación, en la que se distinguen cinco fronteras del sistema en las cadenas de suministro de alimentos29 de los productos básicos vegetales y animales y se detallan los siguientes aspectos: “Productos vegetales básicos y no básicos: Producción agrícola: pérdidas debidas a daños mecánicos y/o derrames durante la cosecha (por ejemplo, trilla o recolección de la fruta), la separación de cultivos en la poscosecha, etc. Manejo poscosecha y almacenamiento: pérdidas debidas a derrames y al deterioro de los productos durante el manejo, almacenamiento y transporte desde la finca de explotación a la distribución. Procesamiento: pérdidas debidas a derrames y al deterioro de los productos durante el procesamiento industrial o doméstico (por ejemplo, producción de zumo, enlatado y cocción de pan). Las pérdidas pueden ocurrir cuando se 25 Veáse: PARFITT, J. y otros, obra citada en la nota 22, págs. 3065-3066. 26 Veáse el documento citado en la nota 17 en el que también se encuentra la siguiente definición de despilfarro de alimentos: “alimentos que se pierden por descomposición o desaprovechamiento”; y, como aclaración adicional, se indica que “por lo tanto, la expresión [despilfarro de alimentos] abarca aquí tanto la pérdida como el desperdicio de los alimentos” (en todo caso, puesto que, en nuestra opinión, en español la diferencia entre desperdicio y despilfarro es nimia y equívoca, en el presente artículo ignoraremos esta última noción). 27 Sic en CEDERBERG, C., GUSTAVSSON, J. y SONESSON, U., obra citada en la nota 2, pág. 2. 28 Véase también: CEDERBERG, C., GUSTAVSSON, J. y SONESSON, U., obra citada en la nota 2, pág. 2. 29 Sic en CEDERBERG, C., GUSTAVSSON, J. y SONESSON, U., obra citada en la nota 2, pág. 2.

~8~ separan los cultivos que no son apropiados para el procesamiento o durante las etapas de lavado, pelado, troceado y cocción, o al interrumpir procesos y en los derrames accidentales. Distribución: pérdidas y desperdicio en el sistema de mercado (por ejemplo, mercados mayoristas, supermercados, vendedores minoristas o mercados tradicionales). Consumo: pérdida y desperdicio durante el consumo en el hogar. Productos animales básicos y no básicos: Producción agrícola: las pérdidas de carne de bovino, de cerdo y de ave se deben a las muertes de animales que se producen durante la cría; las pérdidas de pescado tienen su origen en los peces que se desechan durante la pesca; las pérdidas de leche, por su parte, se deben a la disminución de la producción de leche ocasionada por la mastitis en vacas lecheras. Manejo poscosecha y almacenamiento: las pérdidas de carne de bovino, de cerdo y de ave se deben a las muertes que se producen durante el transporte al matadero y a los animales que se desechan en este; las pérdidas de pescado tienen su origen en los derrames y el deterioro que se producen durante el congelado, envasado, almacenamiento y transporte tras la descarga; las pérdidas de leche, por su parte, se deben a los derrames y al deterioro durante el transporte entre la granja y la distribución. Procesamiento: las pérdidas de carne de bovino, de cerdo y de ave se deben a los derrames en el desbarbado durante la matanza y el procesamiento industrial adicional (por ejemplo, producción de salchichas); las pérdidas de pescado tienen su origen en los procesos industriales como el enlatado o el ahumado; las pérdidas de leche, por su parte, se deben a los derrames que tienen lugar durante el tratamiento industrial (por ejemplo, pasteurización) y la transformación de la leche (por ejemplo, queso y yogur). Distribución: pérdidas y desperdicio en el sistema de mercado (por ejemplo, mercados mayoristas, supermercados, vendedores minoristas o mercados tradicionales). Consumo: pérdida y desperdicio durante el consumo en el hogar.”30 III. La política para prevenir y evitar el desperdicio de alimentos en la UE 1. Consideraciones generales Por descontado, la Comisión Europea es en la actualidad consciente de la magnitud del problema planteado por el desperdicio de alimentos31, aunque algunos autores le reprochan haberse interesado hasta la fecha preferentemente por los residuos como

30 Fuente: CEDERBERG, C., GUSTAVSSON, J. y SONESSON, U., obra citada en la nota 2, págs. 2-3 [véase también la figure 1 (pág. 12), relativa a “The language of food waste along the supply chain”, en el documento de la Cámara de los Lores citado en la nota 20]. 31 Véase la siguiente página de Internet, consultada el 3.9.2014: http://ec.europa.eu/food/food/sustainability/index_en.htm.

~9~ tales32. En efecto, como veremos a continuación, ha sido preciso esperar hasta 2011 para que tanto la Comisión como el Parlamento Europeo (PE) empezaran a poner de manifiesto su preocupación al respecto y a proponer diversas iniciativas para moderar el mencionado despilfarro33. 2. Comisión: “Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos” (2011) Si seguimos un cierto orden cronológico tendremos que referirnos en primer lugar a la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones titulada “Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos” 34. Dicha hoja de ruta se refería al modo en el que se podría conseguir un crecimiento basado en el consumo eficiente de recursos, algo esencial para un futuro de bienestar y prosperidad; identificaba, además, los sectores de la economía que consumen más recursos y proponía instrumentos e indicadores que podrían ayudar a canalizar la acción en el contexto europeo e internacional. Entre los objetivos del documento en cuestión se encontraban la competitividad y el crecimiento basado en una menor utilización de recursos en la producción y el consumo de bienes, así como en la creación de empresas y oportunidades de empleo a partir de actividades como el reciclado, la mejora del diseño de los productos, la sustitución de materiales y la ecoingeniería. En relación al tema del que nos ocupamos en el presente artículo, en la citada hoja de ruta se afirmaba que “en 2020 […] la eliminación de residuos alimenticios comestibles se habrá reducido a la mitad en la UE”35 y la Comisión se comprometió a seguir “evaluando la mejor manera de limitar los residuos a lo largo de la cadena de suministro alimenticio, y [a examinar] fórmulas para reducir el impacto medioambiental de las pautas de producción y consumo de alimentos”36 3. PE: Resolución sobre cómo evitar el desperdicio de alimentos (2012) 3.1 Alcance e importancia La Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de enero de 2012, sobre cómo evitar el desperdicio de alimentos: estrategias para mejorar la eficiencia de la cadena alimentaria en la UE (2011/2175(INI))37 es un documento cuya importancia no ha 32 Véase, por ejemplo, VIDRERAS PÉREZ, C., obra citada en la nota 3, pág. 27. 33 Así lo afirma, por lo menos, MAYORAL, A. en la obra citada en la nota 4, pág. 26. 34 Documento COM(2011) 571 final de 20.9.2011. 35 Véase el apartado 5.1 del documento COM(2011) 571 final citado en la nota anterior. 36 Véase también el apartado 3.1 (“Addressing food”) del Commission Staff Working Paper “Analysis associated with the Roadmap to a Resource Efficient Europe – I” (SEC/2011/1067 final) en el que se explica de que “reductions in the wastage of food can allow the EU economy to meet citizens' desires for food and drink with significantly fewer inputs” y se concluye que “reduction in food waste would also cut the resource impacts of unnecessary production and costs of collection, treatment and elimination of waste food” (no disponemos de la versión española de este documento). 37 Citada en la nota 10 (véase también el Informe, de 30 de noviembre de 2011, sobre cómo evitar el desperdicio de alimentos: estrategias para mejorar la eficiencia de la cadena alimentaria en la UE,

~ 10 ~ ignorado la doctrina38 pues además de abundante información, contiene interesantes propuestas. Por esta razón trataremos a continuación de analizar dicho contenido y, para facilitar su comprensión39 lo diseccionaremos para que sea (relativamente) fácil identificar aquellas materias que en el futuro pueden precisar la adopción de medidas legislativas, distinguiéndolas de las que únicamente precisen la publicación de meras recomendaciones que no sean de obligatorio cumplimiento, acuerdos interprofesionales, campañas de información, etc.

3.2 Datos y estadísticas En su la Resolución de 19 de enero de 2012 el PE tuvo en cuenta, inter alia: • que cada año se pierden en Europa más alimentos sanos y comestibles (según algunas estimaciones, hasta el 50 %) a lo largo de todos los eslabones de la cadena agroalimentaria hasta llegar, en algunos casos, al consumidor, y que se convierten en residuos40; • que un estudio publicado por la Comisión cifra la generación anual de residuos alimentarios en los en su día 27 Estados miembros en unos 89 millones de toneladas, o sea, 179 kilos por habitante, con grandes variaciones entre países y entre los diversos sectores, y ello sin contar los residuos de alimentos de origen agrícola generados en el proceso de producción ni los descartes de pescado arrojados al mar41; • que son alarmantes cifras publicadas por la FAO, que muestran que en la actualidad 925 millones de personas en el mundo corren riesgo de desnutrición, lo que hace aún más remota la perspectiva de realizar los Objetivos de Desarrollo del Milenio antes de 2015, incluido el de reducir a la mitad la pobreza y el hambre42; • que, habida cuenta de que las pérdidas después de la cosecha ascienden al 14 % de la producción total y de que otro 15 % se pierde en la distribución y en los residuos domésticos, podrían obtenerse tres quintas partes del

disponible en la siguiente página de Internet: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+REPORT+A7-2011-0430+0+DOC+XML+V0//ES. Sobre la Resolución del PE de 19 de enero de 2012, véanse: MAYORAL, A., obra citada en la nota 4, págs. 25-26; y PLANCHENSTAINER, F., “They Collected What Was Left of the Scraps: Food Surplus as an Opportunity and Its Legal Incentives”, Trento Law and Technology Research Group - Research Paper No. 13, 2013, págs 10 y 26, disponible en: http://eprints.biblio.unitn.it/4094/1/Trento_Lawtech_Research_Paper_13.pdf; así como el documento de la Cámara de los Lores citado en la nota 20, págs 7-8. 38 Véase, por ejemplo, VIDRERAS PÉREZ, C., obra citada en la nota 3, pág. 29 (así como las referencias bibliográficas citadas en la nota anterior). 39 Por lo menos éste es nuestro objetivo... 40 Véase el considerando “A” de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012 (véanse las notas 10 y 37). 41 Ibidem, considerando “B”. 42 Ibidem, considerando “D” (en el considerando “E” se recuerda “que, con arreglo al estudio de la FAO, el aumento previsto de la población de 7.000 a 9.000 millones de habitantes requerirá un incremento mínimo del 70 % del abastecimiento de alimentos en 2050”.

~ 11 ~ incremento de los suministros totales necesarios para 2050 simplemente si dejáramos de desperdiciar alimentos43; • que un menor desperdicio de alimentos comportaría un uso más eficiente de las tierras y una mejor gestión de los recursos hídricos, lo que tendría consecuencias beneficiosas en todo el sector agrícola a escala mundial y significaría una notable contribución a la lucha contra la malnutrición en el mundo en desarrollo44; • que en Europa y en América del Norte45, durante las décadas pasadas, cuando la producción de alimentos era abundante, los residuos alimentarios no tenían prioridad en las políticas y por eso hubo un aumento global a lo largo de la cadena alimentaria46; • que la amenaza para la seguridad alimentaria viene acompañada de efectos contrapuestos en las economías más ricas, como la obesidad, las enfermedades cardiovasculares y los cánceres asociados a una dieta excesivamente rica en grasas y proteínas, hasta el punto de que la población mundial hipernutrida es tan numerosa como la malnutrida y desnutrida47; • que la seguridad alimentaria es un derecho fundamental de la humanidad que se realiza a través de la disponibilidad, el acceso, la utilización y la estabilidad temporal de una alimentación sana, suficiente, adecuada y nutritiva48; y • que el Foro de Alto Nivel sobre la Mejora del Funcionamiento de la Cadena Alimentaria49 y la Mesa Redonda Europea sobre Consumo y Producción Sostenible trabajan para mejorar la eficiencia y la sostenibilidad a lo largo de la cadena alimentaria50. 43 Véase el considerando “F” de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 44 Ibidem, considerando “H”. 45 Véanse sobre los EE.UU.: BLOOM, J., “American Wasteland: How America Throws Away Nearly Half of Its Food (and What We Can Do About It)”, 2011, 201 págs.; y GUNDERS, D., “Wasted: How America Is Losing Up to 40 Percent of Its Food from Farm to Fork to Landfill”, Natural Resources Defense Council (NRDC), 2012, 26 págs. (disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 18.8.2014: http://www.nrdc.org/food/files/wasted-foodIP.pdf?mkt_tok=3RkMMJWWfF9wsRonuqjPZKXonjHpfsX56%2BwoXaS1lMI%2F0ER3fOvrPUfGjI4ATMphI %2FqLAzICFpZo2FFUH%2BGbbIFU8g%3D%3D). Por lo que se refiere al Brasil, véase: BORGES, R.F., “Panela furada: o incrivel desperdicio de alimentos no Brasil”, Columbus Cultural, 1991, 124 págs. 46 Ibidem, considerando “K”. 47 Ibidem, considerando “M”. 48 Véase el punto 1 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012, en el que se afirma también “que la producción alimentaria mundial está comprometida por una serie de factores, entre los que se encuentran el carácter finito de los recursos naturales frente a una población mundial creciente y el acceso restringido a los alimentos por parte de las categorías de población más vulnerables” (sobre el derecho a la alimentación, véanse: “La Declaración de Barcelona ‘Los derechos alimentarios del hombre’”, Ajuntament de Barcelona, 1992, 514 págs.; y NARULA, S., “The Right to Food: Holding Global Actors Accountable under International Law”, Columbia Journal of Transnational Law, Vol. 44, 2006, págs. 691-778). 49 Véase, sobre este Foro, que se reunió por primera vez el 16 de noviembre de 2010, la siguiente página de Internet: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/food/competitiveness/forum_food/index_en.htm. 50 Véase el considerando “V” de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012.

~ 12 ~ Añadiremos que el considerando “J”, en el que se afirma “que el desperdicio de alimentos por los consumidores en los países en desarrollo es mínimo”, ha suscitado una cierta polémica y opiniones divergentes51. 3.3 ¿Un nuevo enfoque para la política sobre los residuos alimenticios? A partir del contenido de todas estas consideraciones52, el PE concluyó que: • resulta inaceptable “el hecho de que todos los días se tire una cantidad considerable de alimentos, a pesar de ser perfectamente comestibles53, [...] por los problemas medioambientales y éticos y los costes económicos y sociales del desperdicio de alimentos, que plantean retos en el plano del mercado interior para las empresas y también para los consumidores”54; • “el desperdicio de alimentos tiene causas diversas: exceso de producción, mal acondicionamiento del producto (tamaño o forma mal concebidos), deterioro del producto o del envase, normas de comercialización55 (problemas de aspecto o envase defectuoso), y mala gestión de existencias o estrategias comerciales inadecuadas”56; • “para limitar al máximo los residuos alimentarios, es preciso implicar a todos57 los actores de la cadena agroalimentaria y precisar las diferentes causas de desperdicio por sector”58; • existe cierta confusión “en torno a la definición de las expresiones desperdicio de alimentos y biorresiduo [aunque se] considera que generalmente se entiende por desperdicio de alimentos el conjunto de productos alimenticios descartados de la cadena agroalimentaria por razones económicas o estéticas o por la proximidad de la fecha de caducidad, pero que siguen siendo perfectamente comestibles y adecuados para el consumo humano y que, a falta de posibles usos alternativos, terminan eliminados como residuos, lo que genera externalidades negativas desde el punto de vista del medio ambiente, costes económicos y pérdida de beneficios para las empresas”59;

51 Véase, por ejemplo, MAYORAL, A., obra citada en la nota 4, págs. 28-29 (cabe señalar de todos modos que, en el considerando “J”, se recuerda también “que en estos países el desperdicio de alimentos se debe principalmente a limitaciones financieras y técnicas en toda la cadena de producción de alimentos”). 52 Y otras que, brevitatis causae, hemos omitido. 53 La cursiva es nuestra. 54 Véase el punto 3 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 55 La cursiva es nuestra. 56 Véase el punto 4 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 57 La cursiva es nuestra. 58 Véase el punto 6 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 59 Ibidem, punto 14.

~ 13 ~ • “los requisitos de calidad aplicables al aspecto exterior, tanto los impuestos por la legislación europea o nacional como por normas internas de las empresas, que determinan sobre todo el calibre y la forma de la fruta y la verdura frescas, dan lugar a muchos descartes innecesarios, lo que aumenta la cantidad de alimentos desperdiciados”60; • son dignas de encomio “las iniciativas ya adoptadas en diversos Estados miembros con vistas a recuperar, a escala local, los productos invendidos y descartados a lo largo de toda la cadena alimentaria para redistribuirlos a los grupos de ciudadanos que se encuentran por debajo del umbral de ingresos mínimos y carecen de poder adquisitivo”61 e igualmente merecen una mención “la valiosa contribución aportada, por una parte, por los voluntarios que clasifican y distribuyen los productos [a nivel local] y, por otra, por las empresas profesionales que están desarrollando sistemas y acciones contra el desperdicio”62; y • “la inversión en métodos que disminuyan el desperdicio de alimentos podría dar lugar a una reducción de las pérdidas sufridas por las empresas agroalimentarias y, por lo tanto, a precios más bajos de los alimentos, posibilitando así un mejor acceso a los alimentos por parte de los grupos de población más pobres”63. 3.4 Acciones, actividades e iniciativas a desarrollar Como ya hemos anunciado más arriba, trataremos de desglosar las diversas acciones, actividades e iniciativas que se han de desarrollar según el PE, atendiendo a las instituciones o grupos interesados que se espera las lleven a cabo, así como si precisan o no la adopción de medidas legislativas. Permítasenos añadir ahora que, debido a la redacción ambigua de algunas propuestas y a la muy amplia noción de las medidas legales del Derecho de la UE, no estamos seguros de que el esquemático desglose en cuestión sea irreprochable… No obstante, confiamos en que sea de cierta utilidad la segmentación que proponemos a continuación. • Por lo que se refiere al Consejo, a la Comisión, a los Estados miembros y a los agentes de la cadena alimentaria, el PE propuso las acciones que enumeramos seguidamente y que, en principio, no exigen la adopción de medidas legislativas:

60 Ibidem, punto 18. 61 Ibidem, punto 22. 62 Ibidem (véase también el punto 24 de la Resolución del PE, de 19 de enero de 2012, relativo al

“trabajo realizado por empresas y asociaciones profesionales en los ámbitos público, privado, académico y asociativo en lo relativo a la concepción y la aplicación a escala europea de programas de acción coordinados para luchar contra el desperdicio de alimentos”). MAYORAL, A. destaca al respecto la labor de los bancos de alimentos (véase la obra de dicho autor citada en la nota 4, págs. 29-30; así como: COQUE, J. y otros, “Los Bancos de Alimentos: Estudio de un caso en España”, ponencia presentada en el VII Congreso Internacional Rulescoop “Economía social: identidad, desafíos y estrategias”, Valencia, septiembre de 2012, que puede consultarse en: http://www.congresorulescoop2012.es/wpcontent/uploads/2013/05/72_Coque_Gonz%E1lez_y_Torres.pdf). 63 Véase el punto 25 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012.

~ 14 ~ - el urgente estudio del “el problema del desperdicio de alimentos a lo largo de toda la cadena de suministro y de consumo y [que se] formulen directrices64 sobre vías de mejora de la eficiencia de la cadena agroalimentaria sector por sector y las apoyen, y les insta a que incluyan esta cuestión como prioritaria en la agenda política europea”65; - la adopción de “una estrategia coordinada, seguida de acciones concretas a escala europea, incluido el intercambio de mejores prácticas, con miras a mejorar la coordinación entre los Estados miembros con el fin de evitar el desperdicio de alimentos y mejorar la eficiencia de la cadena alimentaria, [lo que] podría lograrse fomentando las relaciones directas entre productores y consumidores66 y acortando las cadenas de suministro de alimentos67, pidiendo a todas partes interesadas que asuman más responsabilidades compartidas y alentándolas a intensificar la coordinación con el fin de continuar mejorando la logística, el transporte, la gestión de existencias y el envasado”68; - el desarrollo del intercambio de las “mejores prácticas, combinando los conocimientos obtenidos en los foros y las plataformas pertinentes, como el Foro del Comercio Minorista de la UE sobre la Sostenibilidad69, la Mesa Redonda sobre Producción y Consumo Sostenible de Alimentos70, el Foro de Alto Nivel sobre la Mejora del Funcionamiento de la Cadena de Suministro de Alimentos71, la Red informal de Estados miembros denominada ’Los amigos de la alimentación sostenible’72, el Foro de Bienes de Consumo73, etc.”74; - “una acción conjunta mediante inversiones en el ámbito de la investigación, la ciencia, la tecnología, la enseñanza, el asesoramiento y la innovación en agricultura a fin de reducir el desperdicio de alimentos y educar a los

64 La cursiva es nuestra [en opinión de MAYORAL, A., estas directrices serían medidas de Soft Law (véase la obra de dicho autor citada en la nota 4, págs. 28-29)]. 65 Véase el punto 2 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 66 La cursiva es nuestra. 67 Idem. 68 Véase el punto 10 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 69 Que es una plataforma multilateral creada con el fin de intercambiar buenas prácticas en materia de sostenibilidad en el sector minorista de la UE y de determinar las oportunidades para fomentar una producción y un consumo sostenibles o los obstáculos que se oponen a ello (véase: http://ec.europa.eu/environment/industry/retail/index_en.htm). 70 Véase: MAYORAL, A. obra citada en la nota 4, pág. 29. 71 Véase la nota 49. 72 Véase: MAYORAL, A. obra citada en la nota 4, pág. 29. 73 Antes CIES - El Foro Empresarial de Alimentos que gestiona la Iniciativa Mundial de Seguridad Alimentaria (GFSI). 74 Véase el punto 11 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012.

~ 15 ~ consumidores y estimularlos para que adopten comportamientos más responsables y conscientes para prevenir el desperdicio de alimentos”75; - la formulación de “directrices para luchar contra el desperdicio evitable76 de alimentos y que hagan un uso más eficiente de los recursos en su sector de la cadena agroalimentaria, y que trabajen constantemente por mejorar la transformación, el envasado y el transporte a fin de reducir el desperdicio innecesario77 de alimentos”78; y - campañas de información en las “que las partes interesadas […] reconozcan y expliquen el valor nutricional de los productos agrícolas que presentan formas o calibres imperfectos, con el fin de reducir el volumen de productos desechados”79. • Si nos referimos a la Comisión, podemos distinguir dos apartados: ♦ Materias que, en principio, no exigen la adopción de medidas legislativas 80: - el fomento del “conocimiento de los trabajos en curso tanto en el Foro de Alto Nivel sobre la Mejora del Funcionamiento de la Cadena Alimentaria como en la Mesa Redonda Europea sobre Consumo y Producción Sostenible, también en lo referente a las recomendaciones acerca de cómo combatir el desperdicio de alimentos”81; - el estudio de “las causas y las consecuencias de que cada año se tiren, desperdicien y conviertan en residuos en Europa cerca del 50 % de los alimentos producidos, y que vele por la realización en este contexto de un análisis exhaustivo del despilfarro y una evaluación de sus repercusiones económicas, medioambientales, nutricionales y sociales”82; 75 Ibidem, punto 17 (véase también: SEGRÈ, A., “Gaspillage et éducation alimentaire”, Dipartimento di Scienze e Tecnologie Agro-alimentari Alma Mater Studiorum - Università di Bologna, 2014, 5 págs. 76 La cursiva es nuestra. 77 Idem. 78 Véase también el punto 17 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 79 Véase el punto 20 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012, que se refiere especialmente a los transformadores y minoristas [véase también el punto 21 en el que el PE, con idéntico objetivo, “insta a la Comisión y a los Estados miembros a que fomenten el intercambio de mejores prácticas y promuevan campañas de sensibilización de la opinión pública sobre el valor de los alimentos y los productos agrícolas y las causas y las consecuencias del despilfarro de alimentos y los modos de reducirlo, fomentando así una cultura científica y cívica orientada por los principios de sostenibilidad y solidaridad” (la cursiva es nuestra)]. 80 En algunos ámbitos se ha optado por utilizar la expresión de “medidas no intervencionistas”, incluyendo en ellas alguna de las que nosotros calificaremos más delante de legislativas. Se trata, probablemente de una terminología adoptada con fines políticos que, sin embargo, nos parece inusitada y equívoca desde una perspectiva jurídica (y conducente a un enfoque inadecuado de la problemática en cuestión). 81 Véase el punto 2 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012 (cabe preguntarse si las

recomendaciones en cuestión pueden calificarse como Soft Law; en nuestra opinión la respuesta es negativa). 82 Véase el punto 3 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012.

~ 16 ~ - la evaluación del “impacto de una política coercitiva en lo referente al desperdicio de alimentos”83; - “un análisis de toda la cadena alimentaria para detectar los sectores en los que se desperdician más alimentos y decidir qué soluciones se pueden poner en práctica para evitarlo”84; - la cooperación “con la FAO para establecer objetivos comunes85 de reducción del despilfarro mundial de alimentos”86; - la concepción de “iniciativas específicas sobre los residuos alimentarios en el marco de la iniciativa emblemática Una Europa que utilice eficazmente los recursos87 a fin de que este asunto reciba tanta atención y suscite tanta sensibilización como el problema de la eficiencia energética, ya que ambos son igualmente importantes para el medio ambiente y para nuestro futuro”88; - la consideración, “al elaborar las políticas de desarrollo, [de la pertinencia de apoyar] acciones encaminadas a reducir el desperdicio a lo largo de toda la cadena agroalimentaria en los países en desarrollo, en los que son problemáticos e inadecuados los métodos de producción, la gestión posterior a la cosecha, las infraestructuras y los procesos de transformación y envasado”89; - el fomento de “la modernización [del] equipamiento e infraestructura agrícolas [de los países en desarrollo] a fin de reducir las pérdidas posteriores a la cosecha y aumentar el plazo de conservación de los alimentos”90; - una mayor concreción en “los medios para hacer posible una mejor participación de las empresas agroalimentarias, los mercados mayoristas, las tiendas, las cadenas de distribución, la restauración de colectividades

83 Ibidem, punto 5. 84 Ibidem, punto 6. 85 La cursiva es nuestra. 86 Véase el punto 7 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 87 Véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las regiones “Una Europa que utilice eficazmente los recursos - Iniciativa emblemática con arreglo a la Estrategia Europa 2020 [documento COM(2011) 21 final de 26.1.2011, disponible en la siguiente página de Internet: http://ec.europa.eu/resource-efficienteurope/pdf/resource-efficient_europe_es.pdf]. 88 Véase el punto 8 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 89 Ibidem, punto 12. 90 Véase igualmente el punto 12 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012, en el que se señala también que el PE “considera además que la mejora de la eficiencia de la cadena agroalimentaria puede contribuir también a que estos países alcancen la autosuficiencia alimentaria”.

~ 17 ~ pública y privada, los restaurantes, las administraciones públicas y las ONG en las prácticas contra el despilfarro”91; - la elaboración y publicación, “en colaboración con los Estados miembros, de recomendaciones sobre las temperaturas de refrigeración basadas en pruebas de que unas temperaturas inadecuadas o no idóneas hacen los alimentos prematuramente no aptos para el consumo y a provocan un desperdicio innecesario92”93; - la aclaración, contando también con los Estados miembros, del “sentido de las indicaciones de fechas en las etiquetas de los alimentos (Consúmase preferentemente antes del, Fecha límite, Fecha de caducidad) con objeto de reducir la incertidumbre sobre la comestibilidad de los alimentos y de facilitar al público información precisa, en particular la comprensión de que la indicación de la duración mínima Consúmase preferentemente antes del... hace referencia a la calidad, mientras que la indicación Fecha de caducidad se refiere a la inocuidad, de manera que los consumidores puedan tomar decisiones bien fundadas”94; y - la publicación de “un manual de fácil lectura sobre la utilización de productos próximos a la fecha de caducidad, velando a la vez por seguridad de los alimentos donados y de los alimentos para animales, y basándose en las mejores prácticas de las partes interesadas de la cadena alimentaria, con el fin, por ejemplo, de equilibrar la oferta y la demanda de manera más rápida y efectiva”95; ♦ Materias que exigen la adopción de medidas legislativas: - la aprobación de “medidas prácticas96 para reducir a la mitad el desperdicio de alimentos para 2025 y, al mismo tiempo, prevenir la generación de biorresiduos”97; - la adopción de “una política de tratamiento de residuos coercitiva aplicable a todos los eslabones de la cadena alimentaria aplicando el principio de que quien contamina, paga”98;

91 Ibidem, punto 25. 92 La cursiva es nuestra. 93 Véase el punto 31 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012, en el que asimismo se “señala que unos niveles armonizados de temperatura en toda la cadena de suministro pueden mejorar la conservación de los productos y reducir el desperdicio de alimentos transportados y vendidos a través de las fronteras”. 94 Véase el punto 32 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 95 Ibidem. 96 La cursiva es nuestra [opinamos que tales medidas deben ser de obligatorio cumplimiento (véase una opinión contraria en la obra de MAYORAL, A. citada en la nota 4, págs. 29-30)]. 97 Véase el punto 3 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 98 Ibidem, punto 5.

~ 18 ~ - el establecimiento de “objetivos específicos de prevención de los residuos alimentarios para los Estados miembros como parte de los objetivos de prevención de residuos que deben alcanzar los Estados miembros antes de 2014, tal y como recomienda99 la Directiva marco sobre residuos de 2008100”101; - la reorientación de “las medidas de apoyo al nivel de la UE por lo que se refiere a la distribución de productos alimenticios entre las personas más desfavorecidas de la Unión, a las ayudas de la UE para el suministro de leche y determinados productos lácteos a escolares y al programa de fomento del consumo de fruta en la escuela, con miras a evitar el desperdicio de alimentos”102; - la introducción de un definición armonizada de desperdicio de alimentos mediante la presentación de “una propuesta legislativa103 que defina la tipología de desperdicio de alimentos y, en este contexto, que establezca también una definición de residuos de alimentos para biocombustibles o biorresiduos aparte de los residuos alimentarios ordinarios, pues se utilizan para fines energéticos”104; - la inserción “en las próximas propuestas legislativas relativas a la agricultura, el comercio y la distribución de productos alimenticios [de] medidas ambiciosas105 [a] fin [de que se haga un uso eficiente de los recursos para luchar contra el desperdicio de alimentos”106; - la elaboración de “directrices sobre la aplicación del artículo 5 de la Directiva Marco sobre residuos (2008/98/CE)107 que define los subproductos, habida cuenta que la falta de claridad jurídica en la legislación de la UE con respecto a la distinción entre residuo y no residuo podría mermar el uso eficiente de los subproductos”108; - el examen de las “posibles modificaciones de las normas que regulan la contratación pública de servicios de restauración de colectividades de manera que, en caso de igualdad de todas las demás condiciones, se 99 La cursiva es nuestra [la utilización de esta forma verbal permite a algunos autores considerar que no se trata de adoptar medidas de obligado cumplimiento (véase, por ejemplo, VIDRERAS PÉREZ, C., obra citada en la nota 3, págs. 27-28)]. 100 Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (DO L 312 de 22.11.2008, p. 3). 101 Véase el punto 9 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 102 Ibidem, punto 13. 103 La cursiva es nuestra. 104 Véase el punto 15 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 105 La cursiva es nuestra. 106 Véase el punto 17 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 107 Véase la nota 100. 108 Véase el punto 19 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012.

~ 19 ~ conceda prioridad en la adjudicación de contratos a las empresas que garanticen una redistribución gratuita entre las categorías de ciudadanos sin poder adquisitivo de los productos invendidos y que promuevan acciones concretas para reducir el desperdicio en eslabones anteriores de la cadena, dando por ejemplo preferencia a los productos agrícolas y agroalimentarios producidos lo más cerca posible del lugar de consumo”109; - la evaluación y fomento de “medidas que puedan reducir el desperdicio de alimentos en los primeros eslabones de la cadena, como el etiquetado con doble fecha110 (fecha límite para la venta y fecha límite de consumo) y las ventas con descuento de alimentos próximos a la fecha de caducidad o dañados”111; y - la asignación en “la futura política agrícola común [de las] financiaciones necesarias para fomentar la estabilidad del sector primario, por ejemplo a través de la venta directa y los mercados locales y de todas las medidas de promoción de la cadena de suministro corta o de kilómetro cero”112. • Por otra parte se atribuye a los Estados miembros113:

109 Ibidem, punto 28. 110 La cursiva es nuestra. 111 Véase el punto 30 de la Resolución del PE, de 19 de enero de 2012, en el que también se menciona “… que la optimización de los envases y su uso eficiente puede desempeñar un importante papel de prevención del desperdicio de alimentos por medio de la reducción del impacto ambiental total de los productos, entre otros medios, con el diseño industrial ecológico, que comprende medidas como la diversificación del tamaño de los envases para ayudar a los consumidores a adquirir cantidades adecuadas y evitar el consumo excesivo de recursos, el asesoramiento sobre cómo almacenar y utilizar los productos, y el diseño de los envases para aumentar la vida útil de los productos y mantener su frescura, velando siempre por el uso para el envasado y la conservación de materiales adecuados que no sean perjudiciales para la salud ni para la duración de los productos”. 112 Véase el punto 33 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 113 Véanse sobre la situación en algunos Estados miembros: “Les Français et le gaspillage alimentaire”, TNS, 2012, (este estudio se encuentra disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 25.8.2014: http://www.tnssofres.com/points-de-vue/429EDB0D812C410FA5E6FACD4DAF4F9A.aspx); FILIPOVÁ, A. y otros, “Social Responsibility and Food Waste in the Czech Republic”, University of Economics, Prague, 2014, 8 págs. (disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 19.8.2014: http://www.g-casa.com/conferences/milan/paper/2/Filipova-Food_waste.pdf); HENNINGSSON, S., “The value of resource efficiency in the food industry: a waste minimisation project in East Anglia, UK”, Journal of Cleaner Production, Vol. 12, nº 5, 2004, págs. 505–512; KOIVUPURO, H. y otros, “Influence of socio-demographical, behavioural and attitudinal factors on the amount of avoidable food waste generated in Finnish households”, International Journal of Consumer Studies, Vol. 36, núm. 2, 2012, págs 183–191; MENA, C. y otros, “The causes of food waste in the supplier–retailer interface: Evidences from the UK and Spain”, Resources, Conservation and Recycling, Vol. 5, nº 6, 2011, págs. 648–658; PARRY, A. y QUESTED, T., “New estimates for household food and drink waste in the UK”, WARP, 2011, en la siguiente página de Internet, consultada el 25.8.2014: http://www.wrap.org.uk/sites/files/wrap/New%20estimates%20for%20household%20food%20and%20 drink%20waste%20in%20the%20UK%20FINAL%20v2%20(updated%207thAugust2012).pdf]; y VIDRERAS PÉREZ, C., obra citada en la nota 3, págs. 23-32. Sobre Suiza, véase: BERETTA, C. y otros, “Quantifying food losses and the potential for reduction in Switzerland”, Waste Management, Vol. 33 núm. 3, 2013, págs. 764–773 (este artículo se encuentra disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 18.8.2014: http://ac.els-cdn.com/S0956053X12005302/1-s2.0-S0956053X12005302main.pdf?_tid=23f3efae-2701-11e4-a44900000aacb35d&acdnat=1408384838_c303cda403275416c237832fef37c5e5).

~ 20 ~ - el fomento de “la introducción de cursos de educación sobre los alimentos en todos los niveles de enseñanza, incluida la enseñanza secundaria, para enseñar, por ejemplo, cómo almacenar, cocinar y eliminar alimentos y alentar de este modo un mejor comportamiento”114; - “la creación de incentivos económicos destinados a limitar el desperdicio de alimentos”115; y - estímulo y apoyo a “las iniciativas orientadas a incentivar la producción sostenible a pequeña y mediana escala vinculada a los mercados y el consumo local y regional”116. • A los minoristas: - su participación “en programas de redistribución de alimentos a los ciudadanos sin poder adquisitivo y que adopten medidas que permitan la aplicación de descuentos a los productos próximos a caducar”117; Para completar este esquema, que trata de presentar resumidamente las propuestas del PE, nos referiremos ahora a las que son difíciles de clasificar, por ejemplo, la que nos informa de que dicha Institución comunitaria: “16. Opina que todos los Estados miembros deberían permitir que los comerciantes reduzcan sustancialmente el precio de los alimentos frescos por debajo del coste de producción cuando estén próximos a la fecha límite para la venta118, con el fin de reducir la cantidad de alimentos invendidos que se tiran y de ofrecer a los consumidores que disponen de menos ingresos la posibilidad de adquirir alimentos de calidad elevada a precios más baratos”. Otras sorprenden por su limitado, pero significativo, alcance: “29. [El PE] pide a la Comisión que dé ejemplo atajando el desperdicio de alimentos en las propias instituciones de la Unión y que adopte medidas urgentes y necesarias para reducir la gran cantidad de alimentos que se tiran todos los días en los comedores de las diferentes instituciones europeas”. 4. Comisión: “Plan de acción europeo para el comercio minorista” (2013) En enero de 2013, la Comisión publicó una Comunicación titulada “Plan de acción europeo para el comercio minorista”119 en la que anunciaba que, en el contexto de 114 Véase el punto 26 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012. 115 Ibidem, punto 33. 116 Ibidem, punto 21. 117 Ibidem, punto 23. 118 La cursiva es nuestra. 119 Documento COM(2013) 36 final de 31.1.2013 [la doctrina ha criticado por su escaso interés los apartados dedicados al desperdicio de alimentos (así, por ejemplo, MAYORAL, A. en la obra citada en la nota 4, pág. 30, afirma que no sabe si debe “… maravillarme o escandalizarme por el hecho de que, salvo error u omisión por mi parte, no se cite [en el documento COM(2013) 36 final] la Resolución del

Comentado [a1]: Creo que falta texto

~ 21 ~ las plataformas existentes en la UE, apoyaría a los minoristas en la adopción de medidas para reducir el despilfarro de alimentos sin comprometer la seguridad alimentaria (sensibilización, comunicación, facilitación de la redistribución a los bancos de alimentos, etc.), por ejemplo a través del “Acuerdo del Sector Minorista sobre los Residuos”120; también se comprometió a “… desarrollar una política a largo plazo121 sobre el despilfarro de alimentos…” (véase la acción núm. 6, en el apartado 3.4.2, titulado precisamente “Reducir el despilfarro de alimentos”). Puesto que tampoco podemos extendernos en el análisis de la citada Comunicación, nos limitaremos a transcribir parcialmente a continuación lo que se expone en el citado apartado 3.4.2: “Para lograr que las decisiones de consumo se ajusten a modelos sostenibles, es vital promover una sensibilización y ayudar a los consumidores a luchar contra el despilfarro de alimentos. Ese despilfarro se debe principalmente a: i) las ineficiencias de la cadena de suministro; ii) las ineficiencias en la gestión de existencias; iii) las estrategias de marketing; y iv) las normas de marketing (el producto se deshecha por motivos ligados al envase, sin que su calidad alimentaria o su seguridad se vean afectadas). […] El papel de los minoristas, en su calidad de intermediarios, es crucial de cara a la reducción del despilfarro de alimentos. El Foro del Comercio Minorista de la UE sobre la Sostenibilidad122 es una plataforma multilateral creada con el fin de intercambiar buenas prácticas en materia de sostenibilidad en el sector minorista de la UE y de determinar las oportunidades para fomentar una producción y un consumo sostenibles o los obstáculos que se oponen a ello. Fue creado a raíz del Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles y una Política Industrial Sostenible123 y está estudiando ya posibles soluciones a problemas medioambientales fundamentales, entre ellos el despilfarro de alimentos, mediante la acción común voluntaria124.” El citado apartado se completa con la previsión de dos acciones: • la núm. 6, a la que ya hemos hecho referencia; y • la núm. 7:

Parlamento Europeo, de 19 de enero de 2012, sobre cómo evitar el desperdicio de alimentos: estrategias para mejorar la eficiencia de la cadena alimentaria en la UE” . 120 El Acuerdo del Sector Minorista sobre los Residuos (http://ec.europa.eu/environment/industry/retail/event_2012/pdf/retail-agreement-on-waste.pdf) fue firmado en octubre de 2012, con ocasión de la reunión anual del Foro del Comercio Minorista, por 19 empresas y asociaciones del sector, que se comprometieron a llevar a cabo al menos dos iniciativas de sensibilización sobre la reducción de residuos antes de mediados de 2014. 121 La cursiva es nuestra. 122 Véase la nota 69. 123 Véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones relativa al Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles y una Política Industrial Sostenible [COM(2008) 397 final de 16.7.2008]. 124 Véase la nota 119.

~ 22 ~ “A través del diálogo con las partes interesadas, la Comisión definirá una serie de buenas prácticas para hacer que las cadenas de suministro sean más respetuosas con el medio ambiente y sostenibles, y para minimizar el consumo de energía de los establecimientos de venta minoristas. La Comisión alentará a los minoristas en el marco de los foros existentes a que apliquen esas buenas prácticas.” 5. Otros documentos comunitarios Lamentablemente, ya casi hemos superado el espacio previsto, por lo que no podremos analizar en esta ocasión otros muchos documentos comunitarios que se refieren directa o indirectamente al desperdicio de alimentos125. Sin embargo, nos parece oportuno mencionar que, en el párrafo 37 del VII Programa general de acción de la Unión en materia de medio ambiente hasta 2020 “Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta”126, que entró en vigor el 17 de enero de 2014, se indicaba que “la Comisión debe presentar una estrategia global para combatir la generación innecesaria de residuos alimenticios y apoyar activamente a los Estados miembros en la lucha contra la producción excesiva de residuos de alimentos”. De todos modos, como ha subrayado la doctrina, en este Programa persiste la noción de generación innecesaria de residuos alimenticios como un problema fundamentalmente ecológico127. Más reciente es la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones “Hacer frente a las prácticas comerciales desleales en la cadena de suministro alimentario entre empresas”128. En ella, se declara que los efectos directos de las mencionadas prácticas comerciales desleales, en particular cuando se aplican de manera imprevisible así como las modificaciones imprevisibles de las cláusulas contractuales pueden dar lugar asimismo a un exceso de producción y conducir por tanto a un despilfarro innecesario de alimentos. IV. Conclusiones En primer lugar resulta necesario precisar que no es ni será posible erradicar el desperdicio de alimentos (no en vano, el propio PE, en su Resolución de 19 de enero de 2012, se refiere casi siempre al desperdicio innecesario o evitable…).

125 Sin olvidarnos de las numerosas preguntas formuladas a la Comisión por los miembros del PE y sus correspondientes respuestas. 126 Véase el anexo de la Decisión nº 1386/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de noviembre de 2013 (DO L 354 de 28.12.2013, p. 171) y la siguiente página de Internet: http://ec.europa.eu/environment/pubs/pdf/factsheets/7eap/es.pdf (véase, sobre este Programa: FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “El Séptimo Programa Ambiental de la Unión Europea, 20132020”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 41-42, 2013, págs. 71-121). 127 La dimensión “ecológica”, o quizás más precisamente, la dimensión “física” del despilfarro (por el espacio que ocupa) es la más indiscutible: son residuos que hay que gestionar. (véase, por ejemplo: MAYORAL, A., obra citada en la nota 4, págs. 27-28). 128 Documento COM(2014) 472 final de 15.7.2014.

~ 23 ~ Dicho esto, afirmamos que sí es urgente disminuir a su mínima expresión dicho desperdicio. Y, a nuestro juicio, algunas medidas adoptadas en el ámbito del Derecho alimentario pueden ser útiles y eficaces a tal fin; nos referimos, por ejemplo, a una urgente definición del concepto de desperdicio alimentario aplicable a toda la legislación comunitaria sobre esta materia, a la adopción de normativas con un nuevo enfoque sobre el tratamiento de residuos aplicables a todos los eslabones de la cadena alimentaria, al establecimiento de objetivos de prevención de los residuos alimenticios mediante medidas de obligatorio cumplimiento, al desarrollo del art 5 de la Directiva Marco sobre residuos129, a la adaptación de las disposiciones que rigen la política agrícola común al nuevo objetivo prioritario de la disminución de la pérdida y desperdicio de alimentos, a una renovada reglamentación referente a la distribución de productos alimenticios entre las personas más desfavorecidas de la Unión, a una modificación de las normativas que regulan la contratación pública de servicios de restauración de colectividades según los criterios indicados en el punto 28 de la Resolución del PE de 19 de enero de 2012, a la revisión del Reglamento (UE) nº 1169/2011130 en lo referente a la indicación en el etiquetado de las fechas de consumo (seguida por una campaña de formación e información de los consumidores), a la regulación de la contratación comercial evitando determinadas prácticas comerciales desleales, etc. Probablemente esta lista de prioridades no será aceptable para algunos, o excesivamente ambiciosa o demasiado limitada para otros… No obstante, nos parece que puede servir de base para que los juristas especializados en el estudio, interpretación y desarrollo de la legislación en la UE reflexionen sobre las medidas legales que puede colaborar a paliar el grave problema que plantea el desperdicio de productos agrarios y alimenticios: Affaire à suivre!

Resumen La pérdida o el desperdicio de alimentos se producen a lo largo de toda la cadena alimentaria, desde la producción agrícola inicial hasta el consumo final en los hogares. En la Unión Europea (UE), los alimentos se desperdician de manera significativa en la etapa del consumo, lo que significa que se desechan (se tiran) incluso si todavía son adecuados para el consumo humano. También se detectan pérdidas importantes al principio de las cadenas de suministro de alimentos. En los países de ingresos bajos, los alimentos se pierden principalmente durante las primeras etapas y las etapas intermedias de la cadena de suministro de alimentos y se desperdician muchos menos alimentos en el consumo. En este artículo el autor se refiere a las pérdidas que se producen a lo largo de toda la cadena alimentaria, evalúa su

129 Véase la nota 100. 130 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la información alimentaria facilitada al consumidor y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n° 1924/2006 y (CE) n° 1925/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan la Directiva 87/250/CEE de la Comisión, la Directiva 90/496/CEE del Consejo, la Directiva 1999/10/CE de la Comisión, la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 2002/67/CE, y 2008/5/CE de la Comisión, y el Reglamento (CE) n° 608/2004 de la Comisión (DO L 304 de 22.11.2011, p. 18). Véanse, sobre el Reglamento nº 1169/2011: “Le nouveau règlement sur l'étiquetage des aliments au sein de l'UE”, Revue du droit de l'Union Européenne, núm. 2, 2013, págs. 267-284; BREMMERS, H., “An Integrated Analysis of Food Information to Consumers: Problems, Pitfalls, Policies and Progress”, Proceedings in Food System Dynamics, 2012, págs. 614–627 (artículo disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 27 de febrero de 2013: http://131.220.45.179/ojs/index.php/proceedings/article/view/262/243); y NIHOUL, P. y VAN NIEUWENHUYZE, E., “L’étiquetage des denrées alimentaires: une pondération réussie entre intérêts contradictoires?”, Journal de droit européen, Vol. 20, núm. 192, 2012, págs. 237-243.

~ 24 ~ trascendencia y analiza sus causas, así como las posibles maneras de prevenirlas a nivel europeo (UE). Palabras clave: desperdicio de alimentos, pérdida de alimentos, medidas de prevención, Derecho alimentario, Unión Europea Abstract Food is lost or wasted throughout the supply chain, from initial agricultural production down to final household consumption. In the European Union (EU) food is to a significant extent wasted at the consumption stage, meaning that it is discarded even if it is still suitable for human consumption. Significant losses also occur early in the food supply chains. In low-income countries food is lost mostly during the early and middle stages of the food supply chain; much less food is wasted at the consumer level. The article highlights the losses occurring along the entire food chain, and makes assessments of their magnitude. Further, it identifies causes of food losses and possible ways of preventing them in the EU. Keywords: food waste, food losses, measures of prevention, Food Law, European Union

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