EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE EN MÉXICO: VISIÓN E INCIDENCIA DE LA AGENDA LOCAL 21

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES DR. JOSÉ MARÍA LUIS MORA

“EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE EN MÉXICO: VISIÓN E INCIDENCIA DE LA AGENDA LOCAL 21”

T E S I S QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRA EN COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO P R E S E N T A LORENA ELIZABETH VERA MÁRQEZ

DIRECTOR DE TESIS: DR. PRUDENCIO MOCHI ALEMÁN

MÉXICO, D.F.,

AGOSTO 2014

Esta investigación fue realizada gracias al apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

Agradecimientos

Significando este trabajo el cierre de un ciclo de formación académica importante, me es grato agradecer a quienes me rodearon y apoyaron de muchas formas en este proceso, especialmente a mi familia, quienes incondicionalmente están conmigo impulsando el desarrollo de mis sueños y metas en la vida. A mis padres, hermanos y tíos, quienes siempre me tienden ambas manos y el corazón entero; a Rubén, Ateo, Yoko, Gatush, Franky y Poke por llenar mi corazón y alma de alegría; y a mis queridos amigos que habitan en mis pensamientos y corazón.

Un especial agradecimiento a quienes me apoyaron en el desarrollo de la tesis y en el transcurso de la Maestría: mi director de tesis Dr. Prudencio Mochi, mi tutor en el Instituto Mora Dr. Simone Lucatello; y para quienes me dedicaron un poco de su tiempo para realizar entrevistas y consultas: Edgar Villaseñor Franco (ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad); Lorena San Román (Universidad para la Cooperación Internacional), Ruo Calderón Salas (MAPLE A.C), Carlos Mendieta (Fundación Tlaloc), Luis Arturo Palacios, David Morales González y Agustín Herrera Berthely (INAFED).

A todas las personas que me apoyaron con información para lograr la investigación: Porfirio Ramos Ramiro; Mateo Castillo y Alicia Jiménez-Elizondo (Secretaría de la Carta de la Tierra Internacional); Itzel Alcérreca y Julio Ruíz Zúñiga (ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad); Doctor Jesús Guadalupe Martínez Ponce de León (Universidad de Guadalajara); Luis Espada Recarey (Universidad de Vigo, España); Armando Montoya Figueroa (PROFEPA); y Diego González Machín (Organización Panamericana de la Salud).

A mis compañeros de generación por su disposición y trabajo en equipo para potenciar todo momento y aprendizaje durante los dos años, en particular a Analí por su amistad.

A todos, gracias por permitirme aprender y compartir un poco de sus ideas para hacer de este, un mundo mejor.

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Índice

Agradecimientos ...................................................................................................................... i Índice....................................................................................................................................... ii Listas de figuras, mapas y tablas ......................................................................................................... iv

Introducción ............................................................................................................................ 1 Capítulo 1. Desarrollo Local Sustentable como marco conceptual multidimensional ......... 11 1.1 Identificación del espacio local, sus actores y dinámicas ........................................................... 11 1.2 Vínculo del Desarrollo local con la sustentabilidad .................................................................... 21 1.3.¿Porqué el interés de impulsar la Sustentabilidad como modelo del desarrollo? ........................................................................................................................................................... 24 1.3.1.Sustentabilidad de ayer y hoy y la necesidad de replantear el modelo de Desarrollo ............ 25 1.3.2 Ética para la sustentabilidad .................................................................................................... 37 1.4 Conclusiones ............................................................................................................................... 41

Capítulo 2. Agenda Local 21: Hacia una gestión local responsable y sustentable del desarrollo .............................................................................................................................. 45 2.1 Programa 21: Marco general de la Agenda Local 21 .................................................................. 46 2.2 Agenda Local 21, una herramienta de planificación, integración y cohesión social. ................. 51 2.3 Promoción de la Agenda Local 21 y el Desarrollo Local Sustentable a nivel internacional ........ 57 2.3.1 La incidencia de diferentes Actores Internacionales ............................................................... 57 2.3.2 Procesos Regionales: América Latina y el Caribe ..................................................................... 62 2.3.3 Agendas 21 temáticas: Cultura y Turismo................................................................................ 64 2.4 Conclusiones ............................................................................................................................... 68

Capítulo 3. Análisis de la implementación de la Agenda Local 21 y el impulso del Desarrollo Local Sustentable en México ................................................................................................ 71

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3.1 Agenda Local 21 como herramienta impulsora del Desarrollo Local Sustentable en México .... 75 3.1.1 Casos de Agenda Local 21 en México: Participación de actores externos y organismos internacionales .................................................................................................................................. 76 3.1.2 Agenda 21 Estatal..................................................................................................................... 87 3.1.3 Instrumentos derivados o inspirados en la Agenda Local 21................................................... 90 3.2 Análisis FODA de la implementación de la Agenda Local 21 en México y la promoción del Desarrollo Local Sustentable ............................................................................................................. 94 3.2.1 Factores internos: Fortalezas y Debilidades en la implementación de la Agenda Local 21 en México………………. ............................................................................................................................. 97 3.2.2 Factores externos: Oportunidades y Amenazas en el impulso a la Agenda Local 21 y al Desarrollo Local Sustentable en México ......................................................................................... 102 3.2.3 Matriz FODA y Estrategias...................................................................................................... 106 3.3 Conclusiones ............................................................................................................................. 112

CONCLUSIONES ...................................................................................................................115 Bibliografía ..........................................................................................................................123 Anexos.................................................................................................................................135

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Listas de figuras, mapas y tablas FIGURA 1. Desarrollo Sustentable……………………………………………………………….………………….21 FIGURA 2. Conceptualización del Desarrollo Sustentable con base en el sistema-tierra. International Global Biosphere Programme………………………………………………....33 FIGURA 3. Carta de la Tierra………………………………………………………………………….………………..38 FIGURA 4 Manifiesto por la Vida…………………………………………………………………….……..………..40 FIGURA 5. Definición del Programa 21………………………………………………...............................47 FIGURA 6. Descripción del Programa 21…………………………………………………………………………48 FIGURA 7. Fases de la Agenda Local 21…………………………………………………………………………..53 FIGURA 8 Proceso de los Consejos Nacionales de Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe……………………………………….……..........................................................64 FIGURA 9. Lista plana de factores FODA – Ámbito Interno (Proceso de la AL21 en México)……………………………………………………………………………………………………..101 FIGURA 10. Lista plana de factores FODA – Ámbito Externo (Contexto de México en el impulso a la AL21 y al DLS…..…………………………………………………………………….105 FIGURA 11. Matriz FODA……………………………………………………………………………………………..107

MAPA 1. Mapa del IDH de Municipios de México con Agenda Local 21 o con procesos iniciados……………………………………………….…….. …………………………………….……….95

TABLA 1. Número de Municipios por Estado, con Agenda Local 21 o con procesos iniciados……………………………………………………………………………………………………..96

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Introducción El tema del desarrollo local ha ido aumentando su presencia en el ámbito internacional, en especial en los esquemas de cooperación, lo cual ha generado la necesidad de repensar y replantear conceptos, términos y esquemas tradicionales. En primera instancia, se ha tenido que desarrollar una concepción más amplia de los actores en la escena internacional, rompiendo los paradigmas clásicos donde se ubica sólo al Estado como actor y conductor de las relaciones internacionales de una Nación, reconociendo así a los gobiernos locales como agente de sus estrategias en el fomento de su desarrollo.1 Sin embargo, no sólo se trata de considerar un tipo de actor en la escena internacional, sino de entender la complejidad de las relaciones que van a implicar el aumento de las dinámicas en este plano, donde actores de todos los niveles (nacionales, regionales y locales) van a buscar incidir en las estrategias y decisiones globales, las cuales finalmente van a tratar de ser adaptadas en sus diferentes órdenes. Es decir, se trata de un proceso multidireccional tanto en su establecimiento como retórica y especialmente en su aplicación, lo que sugiere también la necesidad de establecer nuevos esquemas para considerar la participación y actuación de los actores locales en los procesos. Pero, ¿por qué habría de considerarse a los actores locales como importantes en la escena internacional? En realidad, lo local tiene mucho que decir, en especial cuando se pretende establecer un marco de gobernanza global en temas que son de interés para todos y de repercusión inmediata en lo local, en particular, cuando se trata del tema de la sustentabilidad ya que implica la consideración del patrimonio universal, que es el planeta tierra, y los recursos que sustentan la vida en esta.

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Es necesario poner en la mesa que el tema se hace más complejo, por la necesidad de reconocer que a nivel local no solamente surge el gobierno como actor en el ámbito internacional y de la cooperación, sino que también se distinguen y manifiestan otros actores como grupos de la sociedad civil, empresarios, grupos de personas (migrantes o indígenas), por mencionar algunos los cuales han comenzado a incidir en los procesos internacionales en diferentes formas, esquemas y temas, y el interés que estos persiguen es muy genuino por tratarse de su realidad inmediata local y territorial.

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El término de sustentabilidad es promovido en un principio como un llamado en la búsqueda de medidas que contribuyan a la preservación del patrimonio común de la humanidad,2 mediante la utilización de nuevas formas de gestión de los recursos naturales y una orientación en el desarrollo tecnológico y en reformas institucionales que se realicen de forma armónica para satisfacer las necesidades y aspiraciones humanas sin comprometer el capital natural para la perdurabilidad de la vida de las siguientes generaciones. Sin embargo, ha sido evidente a casi treinta años de su fomento, que la promoción del Desarrollo Sustentable en general ha sido poco entendida y poco lograda en su planteamiento, comprensión y su aplicación en todos los niveles, y se ha debido principalmente al molde al cual el mismo término fue sometido, haciendo creer que éste es concebido como una reformulación del modelo de desarrollo capitalista (neoliberal) pero que en realidad ha sido fomentado para sostener un capitalismo con cara más “humanizada”, promoviéndose un reformismo más no una auténtica Revolución en la concepción del modelo de desarrollo en sí y su implicación cultural El Desarrollo Sustentable se conceptualiza en base a tres pilares: económico, social y ambiental, y las estrategias para adoptar el término en los diferentes sectores que implican los procesos de desarrollo han generado una perversión del término de sustentabilidad en todos sus sentidos, especialmente debido a intereses del mismo sistema que han promovido el enfoque de alguno de los pilares (normalmente el económico). Así, el concepto es adoptado por muchos actores en los ámbitos internacional y nacional en Estrategias y Programas de amplio espectro, promoviendo una idea de “pensar global y actuar local”, donde se ha procurado la introducción de la idea de que los recursos naturales nos son comunes a todos y que el impacto en lo local repercute a nivel global, pero no se promueve una comprensión real de la interrelación de las problemáticas generadas por el modelo neoliberal y que repercute directamente en los sistemas sociales y los sistemas naturales.

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Ideas plasmadas en el Informe Brundtland en 1987 y presentado en la Comisión Mundial sobre el medio ambiente y el desarrollo de Naciones Unidas.

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Esto nos ha llevado a generar un desequilibrio en la relación entre el hombre y la naturaleza de dimensiones globales, y es evidenciado por el daño ambiental causado principalmente por el excesivo crecimiento poblacional y la demanda de recursos para mantener los esquemas de desarrollo creados en la sociedad. Sin embargo, el daño a la naturaleza es más tangible en la escala local, y como señalan Borja y Castells (1997), “la importancia estratégica de lo local reside en su consideración como centro gestor de lo global.” Al ser el territorio el escenario para lograr una gestión más próxima de los recursos locales, es una situación que exige también el fortalecimiento del papel y la capacidad de actores locales para la implementación de programas que permitan aproximarnos a un desarrollo del territorio más sustentable (Morales, 2006). Uno de los factores clave en el proceso del desarrollo local sustentable es la conformación social del territorio, el cual está integrado por diferentes actores, sectores y grupos sociales que inmersos en diferentes dinámicas operacionales, tienen en común el territorio. La sinergia entre los actores es crucial para generar una fuerza endógena que se puede traducir en la consolidación de una identidad, la construcción de valores, la formación de una ética y de dinámicas armoniosas que pueden verse reflejadas en una mejora en la calidad de vida. Entre los actores debe existir el entendimiento de la red causal de acciones con la que se incide directa o indirectamente, y para bien o para mal, en los procesos de desarrollo del territorio. El territorio se puede considerar como una unidad de estudio delimitada en función de una construcción social, cultural y política dada en un espacio específico (Alburquerque, 2002), y en el que las relaciones de poder entre los actores y el gobierno, van a determinar el régimen local, especialmente en los procesos de planeación y gestión del territorio. En particular, partiendo de la teoría de la gobernanza en la que Kooiman (2005) señala a la estructura del cogobierno, como una forma organizada de interacción entre todos los actores locales basados en conceptos de coordinación, cooperación y colaboración y ubicando su interacción en los diferentes niveles, y complementando el concepto con lo que señalan Rodríguez y Lucatello (2013), al considerar una “gobernanza 3

territorial” como un conjunto de procesos complejos

a través del cual se toman

decisiones en materia de desarrollo urbano o territorial y dan forma a una ingeniería de intervención en el. Este será el marco para el análisis del instrumento que promueve procesos de planificación en el marco de un cogobierno, como es la Agenda Local 21 (AL21) cuyo cometido es la difusión del Desarrollo Sustentable y su aplicación a nivel local. La estrategia de la AL21 para la inserción de la sustentabilidad en el modelo de desarrollo, da pié no solamente a integrar el cuidado del medio ambiente sino a la movilización de múltiples actores que a nivel local logren articular visiones, formas y modos de organización así como de concepción de la participación como fortalecimiento de la democracia, mediante las cuales generan un mayor entendimiento en las problemáticas locales y así mismo, dejan claras las líneas principales de conflicto para su óptima solución. La AL21 es un instrumento que se elaboró a partir de la Conferencia de Río de Janeiro en 1992, a través del cual se pretende difundir y aplicar a nivel local el concepto de Desarrollo Sustentable que comenzó a adoptar y promover el discurso internacional. Esta herramienta contempla la movilización de actores locales y la generación de redes para la agilización en la aplicación del concepto así como la adopción de un esquema de gobernanza en el que se permita la inclusión de los diferentes actores locales en la planeación, el ordenamiento y la toma de decisiones del territorio. Sin embargo, el tratar de aterrizar a nivel local el concepto de sustentabilidad a través de la AL21 como un instrumento marco, ha resultado más complejo de lo que se imaginaba, al tener que adaptar a las muchas realidades diversas y complejas, los métodos para poder contemplar en general las recomendaciones que en esta se establecen para avanzar en el proceso del desarrollo sustentable, especialmente por el dinamismo de temáticas que implica la sustentabilidad y por las metodologías participativas, principalmente en la planificación del desarrollo local. La importancia de retomar la AL21 hoy en día radica en que ésta es el primer antecedente de la difusión local del desarrollo sustentable, y es un modelo que se pretende seguir impulsando con mayor 4

vigor a partir de la Estrategia del llamado Post-2015, que es la estrategia elaborada por la gobernanza internacional que dará seguimiento a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). El contar en el año 2002 con 6,416 autoridades locales en todo el mundo que reportaron haber comenzado con procesos para elaborar las AL21 (ICLEI-PNUD, 2002), nos permite tener una base para analizar las formas, logros, dificultades y retos por los que el nivel local se ha enfrentado para la adopción del desarrollo sustentable. Aunque en muchas partes del mundo, especialmente en Europa, ha sido adoptado el instrumento y aplicado bajo diversas metodologías, en México se han detectado muy pocos casos de generación e implementación de la AL21 y lo que llama la atención es la diversidad de actores que la promueven. Estos actores enmarcan su quehacer en el impulso del desarrollo local sustentable, pero también promueven el fortalecimiento de los gobiernos locales mediante procesos de descentralización y la creación de Redes mediante acciones de capacitación, asistencia técnica y asesoría, especialmente para aplicarlos en el diseño e implementación de programas locales de desarrollo sustentable. Ideológica y políticamente en México, los procesos participativos para la planificación como los promueve la AL21, no han podido ser parte de la cultura democrática promovida, ya que estos se han usado más como prácticas clientelistas y corporativistas, generando vicios que se enraizaron tanto en la sociedad como en el gobierno. Sin embargo, poco a poco y debido a la movilización de la misma sociedad, se han fortalecido las prácticas institucionales de auténtica participación en diferentes procesos para el desarrollo local, incluso también existen casos de comunidades que han establecido prácticas sustentables mediante procesos de cohesión, coordinación, visión a largo plazo y procesos participativos, como el caso de los Pueblos Mancomunados de Oaxaca y otros Pueblos indígenas. Además de la conformación del orden en la planeación local y la búsqueda de cohesión social, la AL21 considera como canales y refuerzo para la ejecución de la misma, la coordinación de los gobiernos locales con las distintas dependencias federales para la búsqueda y consecución de apoyos y líneas estratégicas, y el fortalecimiento de procesos 5

descentralizados, especialmente en el desarrollo de las actividades paradiplomáticas al servir como enlace entre instancias oficiales con otros gobiernos u organismos multilaterales (Velázquez y Schiavon, 2010). Es necesario hacer notar que a nivel local se han desarrollado otros canales para llegar a estas mismas instancias y a otras a nivel nacional

e

internacional

como

Actores

no

gubernamentales

y

Movimientos

internacionales que además apoyan los procesos de descentralización. La mirada local se ha vuelto evidente al entender que muchos de los conceptos sustentables globales recaen en la voluntad política y empresarial, la cual continúa en una dinámica neoliberal de producción y libre intercambio, es decir, intereses muy fuertes y de gran poder político son los que establecen las reglas del juego. Por ello, los esfuerzos por replantear muchas de las estrategias sustentables pensadas a nivel macro y con el entendido de su adaptación a las realidades locales han resultado más eficientes y realistas en su ejecución local ya que permiten ser moldeadas a las prácticas tradicionales, más que los grandes esfuerzos internacionales al querer establecer estrategias estandarizadas en todo el planeta, donde pretenden unificar prácticas y estrategias. Sin embargo, no basta con identificar estrategias y replantear instrumentos de aplicación local, sino que falta profundizar en el entendimiento y respeto por la diversidad de los modelos de desarrollo así como de las relaciones sociales que los conforman, y en la misma dinámica local y regional poder establecer los mejores canales para su promoción, ejecución y fortalecimiento. En este sentido la mirada a la descentralización y la generación de redes, tanto del actuar Nacional como en la Cooperación Internacional salen a flote para el fortalecimiento de los procesos de desarrollo local. A través del presente estudio se pretende ahondar en los conceptos principales que dan sustento al tema propuesto respondiendo a la siguiente pregunta de investigación: ¿Cómo contribuye y cómo se refleja la Agenda Local 21 en los procesos de Desarrollo Local Sustentable en México? Como apoyo para la pregunta principal de investigación y para contar con algunas precisiones en el tema, también responderemos las siguientes preguntas:

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•

¿Porqué considerar el modelo del cogobierno como el adecuado para el análisis de los procesos que se promueven a través de la Agenda Local 21?

•

¿En la perspectiva del Desarrollo Local, en qué reside la importancia de considerar la sustentabilidad como un modelo de desarrollo y no como un enfoque?

•

¿En qué ha aportado el Programa 21 y las Agendas Locales 21 en el ámbito de la gobernanza internacional y cuáles han sido las dificultades para su adopción en México?

•

Para el caso de México, ¿por qué sería pertinente la adopción de los procesos que fomenta la Agenda Local 21?

La hipótesis central del trabajo busca argumentar que La Agenda Local 21, como herramienta para la promoción de un desarrollo local sustentable en México, ha tenido un déficit en el proceso debido a la poca sensibilización de la sociedad en general y en particular de las autoridades en sus diferentes niveles, a pesar de los esfuerzos de diferentes actores y del marco institucional que se ha creado en México para facilitar su promoción (Indirectamente, a través de la promoción de procesos participativos en la planificación, y la consideración e inclusión de la sustentabilidad en lo local). Esta hipótesis de investigación atenderá los siguientes objetivos: Objetivo principal: Presentar cómo ha sido el impulso de la Agenda Local 21 para detonar procesos de Desarrollo Local Sustentable y presentar mediante un análisis FODA las características de este proceso en México. Objetivos secundarios: 

Analizar el concepto del Desarrollo local sustentable para determinar las características que se resaltarán en los procesos de la Agenda Local 21.

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

Mostrar cómo el Programa 21 contempla la integración de la sustentabilidad al discurso internacional, así como en lo local y hacer notar la versatilidad del instrumento y las formas en que algunas instituciones comenzaron a variar en su quehacer para la promoción de este.



Revisar y analizar cómo se ha promovido la Agenda Local 21 en México y mediante un análisis FODA se generarán recomendaciones para su promoción y continuidad en el contexto nacional e internacional.

Para la realización de la presente investigación se planteó un análisis cualitativo para lo cual se efectuó una revisión de fuentes directas e indirectas, tales como bibliografía especializada, informes institucionales, estadísticas referentes al tema y entrevistas con actores que han estado directamente involucrados en el proceso que se analiza. En este estudio se considera la Agenda Local 21 como marco de incidencia o influencia en la adopción y difusión del Desarrollo Local Sustentable en México, por lo que a través de un análisis FODA se identificarán las fortalezas y las debilidades de las estrategias para adaptar a nivel Nacional, Regional y local los procesos de la Agenda Local 21, en particular en la planificación del gobierno. Este análisis facilita la realización de un diagnóstico para la construcción de propuestas estratégicas, en este caso recomendaciones que permitan reorientar el rumbo nacional, especialmente al identificar la capacidad de respuesta del tema en el ámbito coyuntural del Post 2015. Como factor externo se va a considerar la configuración del marco del Desarrollo Local Sustentable en México. En este se localizarán las oportunidades y las amenazas, ambas de manera directa o indirecta afectan positiva o negativamente en la implementación de la AL21. Como factores internos se considerarán todo lo referente a lo local (Estatal y municipal), ubicando como fortalezas y debilidades la diversidad de los esfuerzos por la implementación de la AL21 en el país. Para el análisis, se generarán unas listas planas de FODA que han influido en la implementación de la AL21 y el impulso del Desarrollo Local Sustentable en México y se realizará la matriz de donde se podrán

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determinar algunas estrategias de los 4 puntos (DA, DO, FA, FO) maximizando y minimizando elementos. En la estructura de la investigación se aborda en el primer capítulo como marco teórico y conceptual, el tema de desarrollo local y su vínculo directo con la sustentabilidad. Estos serán los términos rectores y objetivos del instrumento que se analizará como caso de estudio: La Agenda Local 21. Además, se hará hincapié en la importancia de contemplar la sustentabilidad como modelo del desarrollo así como su replanteamiento en la retórica y su comprensión antes de su implementación. En el segundo capítulo se analizan las generalidades del Programa 21 como la base de la Agenda Local 21 y se revisa la Agenda local como herramienta estratégica para la planificación, integración social y su función como promotor de la sustentabilidad a nivel local. Se presentará el esfuerzo de las diferentes instituciones en la promoción del instrumento así como la experiencia del proceso regional en América Latina, el cual es uno de los modelos que se promueven en México. También retomaremos dos de las agendas temáticas que se impulsaron a nivel internacional y que basaron su quehacer en el discurso de la sustentabilidad y la idea de la Agenda Local 21, pero adaptándose a su sector en particular: turismo y cultura. Al ser el Desarrollo Local Sustentable y la Agenda Local 21 ambos conceptos originados de una construcción social, en la que su concepción va a ser determinada según el contexto histórico y los actores que estén en juego para su promoción como concepto, es necesario entender los antecedentes y concepciones de ambos para poder observar y comprender los procesos por los que han pasado y se han moldeado a sus diferentes realidades. Habiendo hecho una revisión del marco teórico-conceptual de nuestro trabajo de investigación, nos trasladaremos a nuestro universo de estudio que es el caso de la promoción e implementación de la Agenda Local 21 en México, en el marco del Desarrollo Local Sustentable, el cual

será desarrollado en el capítulo tres, donde tendremos

oportunidad de observar que México es un país muy dado a adoptar y apropiarse de los 9

instrumentos que han surgido a nivel internacional, especialmente en el tema ambiental, adaptando así su estructura administrativa, política y presupuestal en los niveles nacional, estatal y local para cumplir con los compromisos adquiridos. A partir de la investigación en los casos donde se ha detectado el impulso de la Agenda Local 21 o donde se han iniciado algunos de los procesos que esta promueve, se hará una revisión en las siguientes administraciones que siguieron a estos esfuerzos para detectar si se ha logrado la integración de la sustentabilidad en el sistema local, especialmente en los Planes de acción, de desarrollo o de gobierno, y en la adopción de procesos participativos en la planificación, y la movilización de recursos a través de la cooperación descentralizada. Se presentarán también, los casos de dos instrumentos a nivel nacional que han pretendido promover (a su entender) la sustentabilidad a nivel local a través del fortalecimiento de la administración local y el turismo. Finalizaremos el trabajo con un análisis FODA de la situación en México para hacer una crítica al proceso del Programa 21 y la Agenda Local 21 en México y dar pié a algunas recomendaciones para enfatizar la importancia de los esfuerzos, especialmente en el marco de discusión internacional donde se plantearán los nuevos objetivos globales enfocados al desarrollo sustentable y que invariablemente requerirán de su implementación local para su consecución.

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Capítulo 1. Desarrollo Local Sustentable como marco conceptual multidimensional 1.1 Identificación del espacio local, sus actores y dinámicas Para abordar el tema del desarrollo local sustentable hay que tener en cuenta algunos referentes para su análisis y correcta ubicación. Primero haremos referencia a que los procesos de desarrollo responden a un entorno inmediato y a la diversidad de grupos y dinámicas que conforman un espacio al que llamaremos local. Vázquez Barquero señala que el punto de partida de un proceso de desarrollo para un espacio determinado, lo constituye un conjunto diverso de recursos naturales, históricos, culturales, humanos, tecnológicos, económicos, institucionales y materiales que forman su potencial de desarrollo (Almaguer et.al. 2012:11), lo que podemos ubicar como los diferentes procesos que se generan al interior de este espacio. Sin embargo, todo proceso de desarrollo local también cuenta con la correlación de procesos externos a este espacio, tanto a nivel inmediato como global, como señala Arocena (2002), debido a que en cualquier referencia de lo local, implicará la pertenencia a una inscripción global y en su análisis, debe implicarse una referencia de ello ya que siempre existirá una correlación en los procesos de desarrollo. Es importante que se señale esta doble mirada del proceso de desarrollo local: la introspectiva, ubicando el espacio físico y el potencial interno al que se puede llamar endógeno es decir, la construcción de la dinámica social; y la mirada a los alrededores de éste, con el fin de ubicar que existen fuerzas externas3 que incidirán en el proceso de desarrollo ya sea directa o indirectamente, y de forma voluntaria o involuntaria, y que redundará en beneficios o en la generación de obstáculos para la realización del proceso de desarrollo local.

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Considerando diferentes actores, instrumentos internacionales, fenómenos naturales y procesos como la misma globalización.

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Para comprender el concepto del desarrollo local como un conjunto de procesos sociales, debemos remitirnos a considerar otro concepto espacial de desarrollo: el territorio. Este hace referencia a una superficie terrestre, a una escala geográfica de un proceso (Boisier, 2001); un proceso de transformación del entorno destinado a mejorar su organización para bien de la sociedad que se encuentra asentada en él, o que se beneficia de sus recursos. (Hernández et.al., 2012) Ambas definiciones hacen referencia a un espacio terrestre del cual hace uso una sociedad determinada en función de sus procesos. Para el enfoque de desarrollo territorial, Alburquerque y Dini (2008) señalan que este requiere partir de las circunstancias específicas de cada ámbito local, su medio físico y ambiental, sus recursos humanos, materiales, técnicos y financieros, teniendo en cuenta las necesidades y aspiraciones de la gente, así como sus organizaciones, instituciones y cultura, e indagando sus potencialidades locales y las oportunidades derivadas del dinamismo externo existentes; es decir, tomando en cuenta las miradas introspectiva y externa a la que hicimos referencia. A partir del análisis anterior, generaremos una definición propia, no con la idea de generar un concepto nuevo sino para facilitar la comprensión de nuestra unidad de análisis. En este caso, se hará referencia al desarrollo local como aquel de una sociedad local organizada que establece sus procesos en base a los vínculos arraigados en su territorio y a las circunstancias específicas de su ámbito. Es decir, se trata de una sociedad que ubica los ciclos naturales de su territorio y se adapta para poder generar un progreso en los procesos sociales y económicos, por ejemplo, determinados cultivos, criaderos o actividades que requieren insumos primarios locales para su producción. En esta definición se pueden considerar dos o más localidades administrativas y por ende, hablar de una suerte de red de desarrollo en donde las localidades comparten el territorio para sus procesos y que en el mejor de los casos generan estrategias conjuntas para enfrentar problemáticas comunes o alianzas para la promoción un desarrollo territorial. Para ubicar los referentes en los que el desarrollo local se basa, destacaremos, en primera instancia la relación de los diferentes grupos que conforman el territorio, en particular, las relaciones e interacciones que mantiene el gobierno local con los diferentes 12

actores y grupos de la sociedad civil, relación indispensable que se debe generar y mantener de forma armónica para lograr un orden y consistencia en el proceso de desarrollo local, a lo que llamaremos gobernanza. Esta puede ser definida como un sistema complejo de interacciones4 en un proceso de gestión administrativa5 que implica un equilibrio dinámico entre la participación y demandas de los actores de la sociedad civil interesados y la capacidad del sistema político (aparatos burocráticos de gestión local) para responder de manera legítima y eficaz, configurando principios y normas para regular acuerdos e instituciones que solucionen las problemáticas planteadas. (Fontaine et.al., 2007:17; Camou, 2001: 36 y Kooiman, 2005) Considerando que la gobernanza hoy en día se estima ya no como un sistema de gobierno unidireccional sino que abarca una multidimensionalidad de dinámicas,6 y que dentro de la misma teoría de la gobernanza existen diferentes tipos, nosotros haremos referencia al concepto que maneja Kooiman (2005) de cogobierno, en donde se considera una estructura horizontal y los diferentes actores cooperan, se coordinan y colaboran a nivel individual, con organizaciones, con el Estado, con redes, etc., para lograr un desarrollo local ordenado. Así, al analizar al cogobierno se entenderá que se trata de un proceso de desarrollo local en el que, como señalan Alburquerque y Dini (2008), la articulación y sinergia de los actores territoriales con las instituciones sociales representativas a los actores locales, amplían la participación en la generación de estrategias y en la toma de decisiones y fomentan el diálogo y la cooperación con los sectores público, privado, grupos de la sociedad civil y ortos grupos locales y territoriales. Esta interacción puede ser la detonadora para lograr un potencial de visión y manejo que se pueda ver reflejado en la resolución de problemáticas locales así como en la generación de estrategias para el uso 4

Es decir, la dinámica de interacciones entre tres componentes esenciales que abre la noción de gobernanza más allá del Estado y la hace aplicable a cualquier actor: naturaleza de los problemas, la capacidad de conducción del sistema social para enfrentar los conflictos, y la naturaleza de los proyectos de los actores. 5 Con gestión administrativa no nos enfocamos en las cuestiones burocráticas, sino en toda la organización de la dinámica social y económica de la comunidad. 6 Pineda (2009), contempla las dinámicas de representación, las dinámicas de participación y de toma de decisiones, el proceso de rendición de cuentas, y las formas particulares de llevar a cabo las decisiones en políticas públicas; como aspectos centrales de la relación entre gobierno y sociedad que configuran la legitimidad, justicia y efectividad del proceso de gobernanza.

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de los recursos productivos y el aumento en el potencial de la gestión local para mejorar el nivel de vida. Además, tomando en cuenta que la relación del hombre con su territorio, debido a la proximidad, va a registrar de forma permanente aspectos de la personalidad individual y colectiva, la cual permite definir a una sociedad local como un sistema de acción sobre un territorio limitado, capaz de producir valores comunes y bienes localmente gestionados (Arocena, 2002). Sobre el aspecto de identidad, Boisier (2001:11) señala que en el desarrollo local, las tradiciones deben ser cuando menos tan importantes como el marco legal y que las relaciones interpersonales y las tradiciones familiares y sociales, son de mayor importancia que las relaciones mediadas por instituciones. Estas características son la base de la cohesión social y en particular, la estrecha asociación con la cultura local y sus valores, lo que determinará la fuerza endógena del desarrollo, como señala Garofoli (1995): “…la capacidad para transformar el sistema socio-económico; la habilidad para reaccionar a los desafíos externos; la promoción de aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas específicas de regulación social a nivel local que favorecen el desarrollo de las características anteriores. En otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local.”

La característica endógena permite definir de manera consensuada el rumbo y estilo de desarrollo deseado por la sociedad local, ya que estará determinado por los intereses de las sociedades las cuales velarán por el cumplimiento de sus objetivos, y los suscribirán en estrategias, planes o el instrumento que les proporcione una fuerza legítima para la consecución de su desarrollo. Como mencionan Zárate y Artesi (2007: 22): “La endogeneidad supone la capacidad de definir colectivamente la direccionalidad del desarrollo, el que si bien puede compartir valores humanos universales, se preocupa por la compatibilidad cultural de la sociedad en la que se crean, reformulan y materializan. La experiencia cultural de las sociedades locales definen las cualidades que adoptan las instituciones.”

Lo endógeno debe estar presente en los planos político, económico, científico, cultural (Boisier, 2001 y 2005) y principalmente en lo social y administrativo, ya que debe significar

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“un fuerte proceso de articulación de actores locales y de variadas formas de capital intangible” (Boisier, 1999), dando fuerza así a las formas de organización social establecidas en cada sociedad. El desarrollo local para poder ser consistente en la planificación e impulso en sus procesos,

además

de

endógeno,

debe

también

presentar

características

de

descentralización política territorial, una mayor autonomía y una alta responsabilidad. Con el fin de poder actuar conforme a sus estrategias y costumbres, se requiere una distribución de poder organizada internamente y el manejo de instituciones propias, contando con recursos y presupuesto así como con normas de funcionamiento propias. De esta forma se podrán aprovechar de manera ventajosa, como comenta Morales (2006), las oportunidades locales tecnológicas, informáticas y comerciales ofrecidas por dicho proceso. Uno de los papeles predominantes en el cogobierno del desarrollo local, en particular en los procesos de crecimiento y cambio estructural, son los diferentes actores que conforman la sociedad local, y que hacen sinergia en su territorio (Stohr: 1987, en Hernández et.al., 2012) como el gobierno local, las empresas, las organizaciones de la sociedad civil, instituciones locales, los centros de educación, partidos políticos, grupos de mujeres, niños y jóvenes, sindicatos y los otros grupos que conforman la sociedad local. En el cogobierno, los procesos de desarrollo local deben ser impulsados y creados por la misma sociedad, es decir, se trata de un fenómeno de construcción social en un determinado territorio el cual será condicionador y condicionado por, y desde las acciones de los actores y las comunidades locales (Pino, 2010 en Hernández et.al., 2012). En este sentido, entre los impulsores o actores del desarrollo local que se deben encontrar en primer instancia es el Gobierno Local, quien es el responsable de liderar y promover los procesos de desarrollo ya que es el eslabón de gobierno entre el ámbito nacional y la sociedad local, lo que equivale a la gestión político-administrativa de la localidad y que debiera ser designada a través de cargos de elección popular y representativos a la población del territorio. A este actor le corresponde mantener el vínculo con el Gobierno 15

Central y su sociedad y por ende, son los referentes elegibles más obvios para la descentralización del Estado (Hernández et.al., 2012). Cada uno de los diferentes actores cuentan con un rol importante dentro de los procesos de desarrollo local, así encontramos a diferentes actores como señalan Hernández, et.al (2012): las empresas del tipo micro, pequeñas, medianas y grandes, para los ámbitos de la producción, comercio y servicio; los centros de formación y/o capacitación para contar con un capital humano que desarrolle las potencialidades que ofrecen los diversos territorios; la participación del gobierno central para la articulación de las dinámicas locales con las nacionales e internacionales en áreas y aspectos estratégicos; y la sociedad civil organizada con la cual se pueda consultar y decidir sobre las mejores prácticas y estrategias que dirijan el desarrollo local. Uno de los actores que se han definido en los últimos años son los agentes de desarrollo local, los cuales se pueden definir como aquél activista, analista y portador de propuestas que tiendan a capitalizar mejor las potencialidades locales, es decir, desarrolla sus funciones a través de iniciativas con un claro carácter público (Marodey, Arocena y Alburquerque en Carvajal, 2011). Los Agentes se pueden considerar desde individuos, organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales, empresas e instituciones; Madorey señala (Carvajal, 2011) que se van a considerar como un actor dotado de conocimientos, pero también provisto de habilidades relacionadas con el liderazgo, la disposición y habilidad para negociar y generar consensos y de procesar información. En este sentido, el mismo gobierno local, puede ser un agente de desarrollo al trascender su dinámica burocrática y promover y organizar auténticos procesos de desarrollo en su localidad. Para fortalecer la correlación entre los diferentes actores y el concepto de endogeneidad, se promueve el desarrollo de un capital sinergético, como señala Boisier (2000), el cual es la capacidad social para promover acciones en conjunto dirigidas a fines colectiva y democráticamente aceptados, con el conocido resultado de obtenerse así un

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producto final que es mayor que la suma de los componentes,7 es decir, podemos considerarla como una parte interna del proceso de cogobierno. Sin embargo, hay que destacar que no se trata de concebir lo local como un sistema cerrado, sino que siempre es importante considerar el factor exógeno para la promoción de los procesos de desarrollo local, y contemplar que estos vayan en concordancia con lo que es y quiere la sociedad y que esta misma sea quien refuerce el conjunto de su capital sinergético, así como señalan Hernández, et.al (2012): “Los actores sociales son dueños de un saber y destrezas que les permiten ser gestores de su propio desarrollo, para lo cual es necesario ayudarles a construir las herramientas para mejorar adecuadamente sus conocimientos y están en mejores condiciones de afrontar riesgos y desafíos.”

Además de contar con el apoyo de actores e instituciones locales para reforzar capacidades de la sociedad local, es importante también contemplar y fomentar el intercambio y la cooperación entre localidades, territorios así como con sus respectivos actores e instituciones. Esto se puede realizar a través de Foros para que los diferentes actores locales conozcan las formas y proyectos de las comunidades aledañas y puedan generar

acuerdos

sobre

proyectos

estratégicos

y

concretar

compromisos

y

emprendimientos, impulsando y construyendo colectivamente su propia visión de futuro (Alburquerquer y Dini, 2008). Algunas veces, los actores lograrán consolidarse como agentes impulsores de los procesos de desarrollo y otras veces requerirán encontrar un actor externo a sus procesos para explorar nuevas áreas o técnicas para impulsar. Una forma puede ser a través de la Cooperación descentralizada, la cual puede ser considerada como Cooperación territorial.8 La Cooperación territorial se ha definido por la Unión Europea (2012) como: “la colaboración entre cuerpos administrativos o actores políticos en Europa, representando sus respectivos territorios, y que pueden integrar otros tomadores de decisiones siempre y cuando su involucramiento sea en el mismo marco institucional. Esta no sólo se ha desarrollado como un 7

Integra los capitales tangibles e intangibles siguientes: el capital económico, cognitivo, simbólico, cultural, institucional, psicosocial, social, cívico y humano. 8 El concepto de cooperación territorial si bien se ha desarrollado principalmente por los europeos, podemos tomar de sus experiencias aquellas cuestiones que se puedan apegar más a otras realidades para ejercerlas a favor del desarrollo local al que hacemos referencia.

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objetivo de cohesión política, sino como la base de una Política Europea de Vecinos, un nuevo instrumento legal que les permite operar en una red de ciudades tomando retos económicos, sociales y ambientales.”

Este tipo de cooperación puede contribuir al desarrollo local mediante la generación de competitividad, integración regional, creación de una red de ciudades y la unificación en los ecosistemas naturales divididos por fronteras políticas y administrativas. En Europa, este tipos de cooperación se aplica en 19 países9 bajo el esquema de ESPON-European Spatial Planning Observation Network, y ubicando figuras como: ciudades hermanas o gemelas, transfronteriza, interregional, trasnacional y trascontinental, manejándose diferentes niveles y operados en proyectos o programas.10 Aunque no hay un marco de trabajo ideal establecido para la cooperación territorial, los proyectos que existen cuentan con buenas relaciones entre los diferentes actores y también es posible considerarla como redes a nivel local constituidas, a diferencia de otras redes de niveles más amplios o políticos, por ciudadanos. Como señala Navarro (2002: 6): “en las formas locales de articulación de las decisiones encontraríamos con relativa frecuencia a los ciudadanos como actores de la red, esto es, presentes en foros, grupos y otras fórmulas relacionales que aseguran su participación en los procesos decisorios.”

Hay que recordar que a partir de 1970 la cooperación internacional comenzó a utilizar un enfoque de participación de los beneficiarios de los proyectos de desarrollo en diferentes etapas de su implementación, así como la incorporación de comunidades marginadas y alejadas del sistema político y económico, sosteniendo que: “la participación activa de los beneficiarios de programas de desarrollo generan propiedad en los mismos, facilita la ejecución y ancla los proyectos a las necesidades locales, siendo, por lo tanto, el mecanismo por excelencia para alcanzar y proveer efectivamente a los pobres” (Natal, 2008:309)

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Bélgica, Bulgaria, República Checa, Alemania, España, Finlandia, Francia, Grecia, América Latina, Marruecos, Noruega, Rusia, Polonia, Suiza, Eslovaquia, Turquía, Ucrania y Reino Unido. 10 Entre las áreas temáticas más populares o frecuentes son: cultura, educación, turismo, protección ambiental y desarrollo de infraestructura. Otras pueden ser cuidado social y salud, transferencia de tecnologías, planeación espacial, empleos transfronterizos, movilidad y transporte, manejo sustentable de áreas rurales, e intercambio económico.

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Además de ser un mecanismo para poder entender las necesidades reales de los beneficiarios, este autor señala que los donadores comenzaron a considerarlo como un impulsor para hacer a los gobiernos más responsables ante su ciudadanía y para hacer más viable el éxito de los proyectos.11 En este sentido, la participación ciudadana en el ámbito local es hasta cierto punto lógica si consideramos que éste es el nivel de gobierno más próximo al ciudadano y donde se pueden articular de una manera más efectiva los procesos de desarrollo. Es de importancia el fomento de la participación de todos los actores de la sociedad local tanto en los procesos internos como para la construcción misma de su planificación local, con la idea de que sean ellos mismos los principales impulsores de su desarrollo, con plena autonomía para formular proyectos que se ajusten al máximo a sus necesidades y peculiaridades de su entorno local, así como su articulación con otras sociedades locales para el intercambio de experiencias y buenas prácticas entre diferentes actores en sus territorios. Este proceso se asemeja a los impulsados por el cogobierno, como señala Ziccardi (2004:12): “cualquier proyecto que pretenda abrir espacios de participación ciudadana, deberá plantearse claras estrategias que le permitan reforzar el sector asociativo, buscar la participación del ciudadano no organizado y potenciar un cambio hacia una cultura más participativa.”

Esta misma autora señala que los procesos en los que se pretende involucrar la participación de la ciudadanía suelen ser generalmente positivos, pero tiene dificultades para institucionalizarse. Esto lo podemos entender al reconocer la existencia de una asimetría de los actores en la arena local y al juego de poder que inevitablemente surge por la diversidad de intereses y especialmente en los procesos de planificación donde se debe generar un consenso en las prioridades en el corto y mediano plazo, y la falta de acuerdos desemboca en un rezago o hasta la interrupción de los procesos mismos debido

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En el ámbito internacional se generaron escuelas o enfoques diversos para el tema de la participación como la OIT, la Escuela de Cornell, la Escuela UNRISD-Instituto de Investigación para el Desarrollo Sustentable de las Naciones Unidas, y la Escuela Racionalista. Cada una con sus particularidades con respecto a su consideración de la gente en las diferentes etapas de la participación, en la misma metodología a usar y en los beneficios a obtener de este proceso, así como en el fortalecimiento de los gobiernos locales como instituciones rectoras de su desarrollo local.

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a los tiempos cortos de gobierno o por la decadencia en la participación de parte de la ciudadanía, porque ésta va agotando su entusiasmo inicial. El vínculo de la participación ciudadana con el gobierno local es crucial para generar legitimidad a los procesos de desarrollo y reforzar el cogobierno. Fung (2006) señala que al contar con un mayor alcance de la participación, los procesos participativos incluyentes y las decisiones o políticas resultantes, estarán revestidas automáticamente de mayor legitimidad.12 Ziccardi (2004) ubica como las principales funciones de la participación ciudadana: otorgar legitimidad al gobierno, la promoción de una cultura democrática, y hacer más eficaces la decisión y gestión públicas. Así se puede observar que el cogobierno se trata de un proceso de responsabilidad compartida y confianza entre los grupos que confirman la sociedad local, incluyendo el gobierno, y “se trata de que la ciudadanía se involucre en diferentes grados y etapas en el ejercicio de gobierno, a fin de otorgar mayor eficacia a las decisiones públicas” (Ziccardi, 2004:246) Una de las formas de empoderar a los grupos locales en los procesos del cogobierno en el impulso del desarrollo local, es con su integración en los procesos de planificación y en la generación de acciones de seguimiento, monitoreo y evaluación, con el fin de identificar avances y logros de su desarrollo local. Puede ser mediante la formación de un órgano representativo que facilite la comunicación y el dialogo entre el gobierno local con los grupos locales y que de seguimiento, aunque no debe ser un mero instrumento consultivo o decorativo, sino más apegado a un foro ciudadano de toma decisiones vinculantes, en el que se refleje el trabajo de los grupos desde la planeación hasta su ejecución a través de proyectos o un Plan de Gobierno. Como parte de los procesos del cogobierno en el desarrollo local, hemos identificado las dinámicas que más apremian para nuestro trabajo de investigación, siendo la identificación e importancia de los diferentes actores así como las dinámicas que 12

Fung (2006) también ubica variaciones importantes participación: quiénes participan; cómo se comunican los cómo las decisiones se vinculan con las políticas públicas abordan tres problemas importantes de la gobernanza efectiva

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entre las dimensiones de los mecanismos de participantes y arriban a decisiones conjuntas; y o la acción pública, proceso mediante el cual se democrática: legitimidad, justica y gobernanza

movilizan su participación para impulsar iniciativas y estrategias para un proyecto común de desarrollo local. Es un proceso que además, tiene un enfoque multidimensional ya que puede referirse a cualquier dimensión del desarrollo local, y por ello se refuerza y busca alianzas para su ejecución con la cooperación entre múltiples actores y diferentes niveles de gobierno.

1.2 Vínculo del Desarrollo local con la sustentabilidad Al ubicar una escala de desarrollo local con características territoriales, endógenas y descentralizadas, entenderemos que el vínculo que cuenta la sociedad local con el territorio tanto en su modo de vida como sus tradiciones, hace referencia directa a la relación con los recursos naturales y la biodiversidad con la que cuenta el ecosistema del territorio en el cual habitan. Debido a la relación de la sociedad local con su territorio, entenderemos que existe una conexión entre la forma de organización y la forma de acercarse y cuidar su medio, como señalan Zárate y Artesi (2007), la capacidad de la sociedad en su territorio para auto-organizarse, creando condiciones de sustentabilidad del ecosistema, incluidos los impactos antrópicos. FIGURA 1 Desarrollo Sustentable El término de Desarrollo Sustentable se muestra por primera vez como sustainable development y al español este puede ser traducido como desarrollo sostenible o sustentable implicando grandes diferencias conceptuales. El término oficial en español, en Naciones Unidas, es el de sostenible, aunque en México el término que se ha usado es el de sustentable. En el presente documento se tomará el nombre de sustentable como sinónimo de sostenible para efectos de universalizar el tema. DEFINICION Desarrollo Sustentable es el tipo de desarrollo que garantiza la satisfacción de las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. (Brundtland. 1987)

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El concepto de sustentabilidad no debe entenderse como la integración de los pilares sociales, económicos y ambientales en la planificación del desarrollo, como lo establecen en Brundtland, sino que es mucho más integral e implica un razonamiento de los ciclos de la naturaleza en correlación con los ciclos de la vida humana en sociedad, para entender las causalidades entre los temas sociales, ubicando así aspectos de la cultura, salud, educación, administración, política, economía y de producción, por mencionar algunos, con lo que sucede en el entorno inmediato y los recursos con los que cuenta el territorio, abarcando la comprensión de ciclos naturales de la tierra y los recursos para su correcto uso y valoración, Por ello, necesitamos entender los vínculos y el razonamiento que se ha utilizado para identificar los factores que hacen o no sustentable una acción en lo local, identificando por ejemplo el uso de buenas prácticas locales y territoriales cuya relación con el medio esté arraigada a algún significado cultural, antes de preferir la sustitución de estas prácticas por nueva tecnología para la explotación de los recursos. Los espacios locales adquirieron cada vez mayor protagonismo en los procesos de reestructuración productiva, donde las instituciones sociales y gubernamentales, y los diferentes grupos en general cobraron relevancia en su capacidad de intervención. Al ser la sustentabilidad, al igual que lo local, una multidimensionaldad de aspectos (ambientales, culturales, económicos, sociales, institucionales, éticos, etc), ésta obliga a realizar adaptaciones en las formas de gestión y planificación tanto públicas como privadas. (Alburquerque y Dini, 2008) Esta es una de las razones por la que comenzó a ser predominante la idea de generar Planes de Desarrollo Sustentable como estrategia para la acción local o territorial y consensuada por los actores locales. Para poder entablar una relación con el desarrollo local y la sustentabilidad, se han generado novedosos enfoques, como el propuesto por Leff (2009), la llamada Complejidad ambiental,13 por ser el espacio donde se articulan la naturaleza, la ciencia y la cultura. Sin 13

Ésta es considerada como una nueva racionalidad y un nuevo pensamiento sobre la producción del mundo a partir del conocimiento, la ciencia, la tecnología.. Esta se considera como un proceso de reconstrucción de

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embargo, aunque se cuenta con conceptos novedosos que sugieren nuevas racionalidades, hoy en día no se han logrado consolidar los trabajos entre diferentes disciplinas que permitan generar un pensamiento integral. Como señala Del Roble (2011), a pesar de las perspectivas del trabajo científico que han sido expresadas mediante la multidisciplinariedad, la interdisciplinariedad y la transdisciplinariedad, las cuales han procurado superar las limitaciones del esquema científico convencional, aún no se ha logrado una forma de investigación científica que asegure un análisis apropiado de las características de la complejidad ambiental. Además de las tendencias científicas o interdisciplinarias, uno de los instrumentos con los que se puede entender y estructurar la complejidad ambiental es el ordenamiento territorial con el cual se puede establecer un orden en el uso del territorio para poder regular la relación del medio y la naturaleza con los procesos de la sociedad. Este instrumento se ha desarrollado en muchos países con la idea de generar un uso sustentable del territorio. Hernández et al.,(2012) consideran que éste implica la prevención y corrección de desequilibrios territoriales; la identificación y distribución de las actividades en el espacio según ciertos criterios y prioridades; y la concepción y gestión sustentable de las actividades para una calidad ambiental. Es en realidad uno de los instrumentos más racionales14 que existen hoy en día, pero su aplicación puede ser demasiado compleja cuando ésta se realiza sobre asentamientos existentes, donde difícilmente se pueden revertir tendencias, principalmente en lo urbano. Hoy en día, cada vez más, se está potenciando el impulso a lo local para el fomento de la sustentabilidad. Ha sido indicado a nivel internacional por muchos instrumentos y declaraciones oficiales como la Carta de la tierra15 (2000) y el documento “El futuro que

identidades donde se hibrida lo material y lo simbólico y se construyen nuevas visiones, se despliegan nuevas estrategias de producción sustentable e incluso se promociona una democracia participativa. 14 Racionales en cuanto a que permite al hombre el uso de una lógica para la determinación de espacios en un territorio para desarrollar las actividades sociales. 15 Trata de promover el fortalecimiento de las comunidades locales, habilitándolas para que puedan cuidar sus propios ambientes y asignar la responsabilidad ambiental en aquellos niveles de gobierno en donde puedan llevarse a cabo de manera más efectiva.

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queremos”.16 Aunque el posicionamiento del nivel local en el tema de la sustentabilidad es un tema que se ha venido impulsando desde tiempo atrás a nivel internacional para su atención en la agenda internacional, podemos ver que hoy en día se sigue impulsando para que el tema quede dentro de la agenda internacional en la Estrategia del Post 2015.17 El posicionar la temática ayudará a reforzar los trabajos efectuados hasta el momento, aunque la labor no ha sido sencilla debido en particular a que los tiempos políticos en las administraciones públicas locales no permiten que las estrategias iniciadas puedan consolidarse política y administrativamente y generar un continuo en sus estrategias de desarrollo que demuestren una sustentabilidad en sus procesos, dejando también de lado las alianzas políticas e institucionales que se lograron en una administración, las cuales no son retomadas, prefiriendo comenzar de nuevo un ciclo político, haciendo que cualquier proceso de desarrollo local no logre consolidarse.

1.3. ¿Porqué el interés de impulsar la Sustentabilidad como modelo del desarrollo? La ciencia y la tecnología no pueden realizar transformaciones milagrosas, del mismo modo que no pueden hacerlo las leyes del mercado. Las únicas leyes verdaderamente férreas con las cuales nuestra cultura finalmente tendrá que ajustar

cuentas,

son

las

leyes

de

la

naturaleza.

Enzo Tiezzi

A pesar de que el término de sustentabilidad, desde su lanzamiento como concepto, plantea la idea de regenerar la relación entre el hombre y la naturaleza, éste ha sido 16

La Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución 66/288 (2012) recalca que la participación amplia del público y el acceso a la información y los procedimientos judiciales y administrativos son esenciales para promover el Desarrollo Sustentable; y se requiere la implicación efectiva y la participación activa de las autoridades locales para lograrlo. Además se reconocen como fundamentales la gobernanza local y la promoción de procesos regionales. 17 La Asamblea General de Naciones Unidas está trabajando por la definición de los nuevos Objetivos de Desarrollo Sustentables. Paralelamente existe un fuerte movimiento de organizaciones de la sociedad civil que están tratando de incidir en la adopción del objetivo de Desarrollo Urbano sustentable, una iniciativa que intenta posicionar el nivel local en el tema del Desarrollo Sustentable. Esta iniciativa es apoyada por: Sustainable development solutions network, UN Habitat, The global network of cities, Local and Regional Governments-UCLG, Cities Alliance e ICLEI-Local Governments for sustainability.

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replanteado y modificado a mono-temas a merced de quienes tienen algún interés particular que defender, moldeando el concepto y promoviéndolo oficialmente en todo el mundo. Esto ha generado la pérdida de su esencia y la desconfiguración de la complejidad del mismo, generando una deconstrucción del término que difícilmente puede ser traducido a políticas públicas, especialmente por la contradicción conceptual que genera el discurso de la sustentabilidad en el contexto de la globalización y un sistema capitalista que promueve prácticas de extracción, producción y consumo a la vez que promueve el cuidado y la integración del ambiente en todas las disciplinas. El término fue planteado en el marco de una sociedad en crecimiento exponencial, primordialmente bajo un modelo de desarrollo consumista y un modelo de producción, que debido a la creciente demanda, ha sido poco respetuoso con los ciclos de la naturaleza. Además, y no como consecuencia del término sino por la idea de homogeneizar formas de vida y sistemas sociales, se perdieron de vista muchas de las comunidades locales con culturas y sistemas de organización distintas a la modernidad, pudiendo ser los procesos de colonización los más agresivos.18 Sin embargo, las primeras críticas al funcionamiento de la sociedad moderna mundial y los primeros llamados de atención, se generaron en buen tiempo para haber tomado en serio la problemática y de alguna forma, reducir los impactos a los que hoy en día nos enfrentamos.

1.3.1. Sustentabilidad de ayer y hoy y la necesidad de replantear el modelo de Desarrollo En la historia de la humanidad se ha observado que el hombre constantemente ha modificado su entorno en aras de adaptarlo a sus necesidades. Un ejemplo claro es la llamada Revolución verde, mediante la cual se buscaba elevar las tasas de productividad 18

Un ejemplo es el caso de la Tribu Dewamich en Estados Unidos, quienes contaban con un profundo vínculo con su territorio y la relación de su comunidad con la naturaleza. Ellos se llamaron a sí mismos salvajes por no poder comprender lo que el desarrollo del otro y su visión desvinculada y mediática con la naturaleza significaban: “cómo es que el caballo humeante de hierro puede ser más importante que el búfalo, que nosotros sacrificamos solamente para sobrevivir” (Carta del Jefe Seattle, 1855) Anexo 1.

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agrícola en base a una producción extensiva de gran escala y con el uso de alta tecnología reflejada en fertilizantes químicos, pesticidas, herbicidas, tractores y otra maquinaria pesada (Ceccon, 2008). Esta necesidad de aumento de alimento, básicamente va de la mano con las tendencias en el aumento de la población en el planeta la cual ya había sido criticada por Malthus en su Primer ensayo sobre la población en 1798.19 Sin embargo, es a partir de la década de 1970 que se comienza a configurar una institucionalización para el tema del desarrollo y sus múltiples dimensiones, derivada en particular por la preocupación del vínculo con el ambiente. A pesar de que las primeras Conferencias Internacionales, Estudios, Informes y Declaraciones de la Organización de las Naciones Unidas enfocadas al medio ambiente fueron dirigidos al sistema internacional y los Estados como actores rectores del sistema, comenzaron a generarse recomendaciones tanto a las administraciones nacionales como las locales, para asumir responsabilidades en su jurisdicción y velar por los principios de ordenación integral de los recursos naturales de la tierra así como la promoción y el uso de la Cooperación Internacional para apoyarse en el proceso.20 La Conferencia de Estocolmo en 1972 fue el parte aguas para la institucionalización de los temas ambientales, la politización del tema ambiental en las agendas nacionales y regionales, el comienzo de la creación de legislaciones e instituciones ambientales en todo el mundo y el marco en la creación de una Gobernanza ambiental internacional.21 Sin embargo, a pesar de los avances en cuestiones ambientales y de desarrollo durante la década de 1970, se les restó importancia política en la década de los ochenta, principalmente debido a las crisis económicas. En este sentido, el sector que toma las riendas de una reestructuración en el sistema internacional es el económico, el cual

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Malthus afirmó que la capacidad de crecimiento de la población es infinitamente mayor que la capacidad de la tierra para producir alimentos para el hombre. La población aumenta en progresión geométrica y los alimentos sólo aumentan en progresión aritmética. 20 Declaración de Estocolmo, 1972. 21 En este mismo contexto comenzaron a surgir instrumentos internacionales para la protección del medio ambiente y los recursos naturales, los cuales se han logrado mantener vigentes hasta nuestros días y también ha evolucionado su concepción de conservación, introduciendo factores sociales del desarrollo en sus prácticas mediante la promoción de actividades productivas.

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desafortunadamente también abarca los temas ambientales alineándolos a su merced, como se evidenciará en la concepción del Desarrollo Sustentable. El discurso internacional que velaría por la relación del hombre con la naturaleza logró mantenerse, pero se quedó catalogado el tema ambiental como soft power, entendido éste como la habilidad de obtener un comportamiento a través de la atracción y el convencimiento (Nye, 1990), evidenciado principalmente a través del multilateralismo y el creciente institucionalismo ambiental, mediante los cuales se logran fijar y promover pautas de acción con principios universales a escala mundial y conseguir que nuevas temáticas se observen en el marco del desarrollo y el medio ambiente.22 En 1987 la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo presenta en su informe “Nuestro Futuro Común” o Informe Brundtland,23 el concepto del Desarrollo Sustentable. Con un enfoque optimista y con la convicción de que es posible para la humanidad construir un futuro más próspero, más justo y más seguro, el Informe lo presenta como un nuevo modelo y alternativa al patrón de desarrollo vigente y lo definió como “aquel que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”, y está basado en tres pilares: económico, social y ambiental, y cuya interacción resultaría en un modelo de sustentabilidad. Sin embargo, equiparar el sistema económico con el social y el ambiental, es la mayor debilidad del concepto planteado en Brundtland debido a que el modelo capitalista de desarrollo en el que estamos inmersos, valora más la producción y generación de riqueza y capital, que los procesos de un desarrollo que genere una calidad de vida digna a la sociedad en general y un ambiente sano.

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Desafortunadamente lo que se puede evidenciar es que a través del soft power, los intereses políticos son los que finalmente determinan las acciones, y los temas ambientales son adoptados bajo pocas líneas jurídicamente vinculantes. 23 El informe apela por la distribución equitativa de los recursos mediante el apoyo de los sistemas políticos y garantizando una más efectiva participación ciudadana en los procesos de decisión a niveles nacional e internacional. Se señalan temas como reducción de la pobreza, mejora en los niveles de educación, especies y ecosistemas en peligro, fuentes renovables de energía e industrias con tecnología anti-polución, y el tema de la descentralización y empoderamiento de autoridades locales.

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A partir de la definición de Desarrollo Sustentable de la Comisión Bruntland, se comenzó a popularizar el concepto. A esto se puede dar una lectura positiva en el sentido de que la necesidad de un cambio de paradigma requería de una difusión a nivel internacional que captara la atención de los políticos, pero también de los científicos, de las diferentes instituciones y sectores involucrados en los procesos del desarrollo y hasta impregnar con el sentido del término al ser humano ordinario del planeta. Pero en la lectura negativa se puede observar que la popularización del término sólo generó confusión, ya que éste es demasiado general e impreciso y no indica, como señala Del Saz (2008) los costes necesarios para alcanzarlo ni su distribución entre los distintos países, ni cuáles serían las estrategias, dejando así muy abierta la interpretación del concepto. Para 1992, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) o también llamada la Cumbre de la tierra, celebrada en Río de Janeiro, se promueve el lema de “Pensar global y actuar local”, y se establecieron los parámetros internacionales y líneas a seguir a nivel local para la promoción del Desarrollo Sustentable en el mundo, definiendo principios que atendían a la responsabilidad de la sociedad ante las problemáticas ambientales.24 El objetivo principal de la reunión de Río es el establecimiento de una alianza mundial y la agilización de nuevos niveles de cooperación entre Estados, sectores clave y personas. En este contexto, se aprobaron cinco instrumentos marco muy importantes para el impulso del Desarrollo Sustentable: la Declaración sobre los Bosques, la Convención sobre el Cambio Climático (CCC), 25 el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), la Convención contra la Desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en África (CCD) y el Programa 21. Con estos instrumentos se pretende difundir la idea de una sustentabilidad global, al entender finalmente que bajo ciertas líneas de acción en común, toda la 24

Entre los principios que se proclaman se encuentran: responsabilidades comunes pero diferenciadas, la participación y el acceso a la información, la responsabilidad e indemnización de víctimas por contaminación o daños ambientales, el criterio de precaución, el criterio del que contamina paga y la resolución pacífica de controversias. 25 La CCC abrió un camino particular al entendimiento del desarrollo sustentable con el modelo de desarrollo imperante, pues es el primer instrumento que intenta hablar el mismo idioma del capitalismo neoliberal al tratar de establecer una equivalencia de precios a los gases de efecto invernadero que se pretende reducir a través del Protocolo de Kyoto en 1997.

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humanidad estaría sintonizada para vivir de una forma que le permitiera perpetuarse como raza en el planeta. De los cinco instrumentos de Río, el Programa 21 toma su nombre haciendo referencia a la preparación como sociedad global hacia el Siglo XXI y este es concebido como el instrumento para generar una asociación mundial donde todos los Estados se comprometen a mantener un diálogo continuo y constructivo para lograr pautas que generen procesos para un Desarrollo Sustentable.26 Más adelante se abordará este Programa 21 al ser del que emana nuestro instrumento de análisis: Agenda Local 21. Los esfuerzos de Río se fueron evaluando en las siguientes reuniones y Convenciones de Naciones Unidas, además, diversos informes demostraron el incumplimiento de muchas recomendaciones hechas desde la década de 1970, demostrando así los pocos o nulos avances efectivos en la comprensión de la dimensión real de la sustentabilidad en el modelo del desarrollo.27 El hecho de contar con las actas de las reuniones y nuevas recomendaciones que no presentaban cuestiones nuevas sino que ratificaban las medidas promulgadas previamente, da cuenta de que a pesar de las tempranas llamadas de atención a nivel internacional, las problemáticas no sólo continúan sino que se han ido agravando, lo cual habla de pocas medidas efectivas que se han tomado al respecto. A partir de los esfuerzos internacionales se ha generado una amplia institucionalización para el tema del Desarrollo Sustentable aunque de forma fragmentada, ya que los temas que inciden no necesariamente se miran entre ellos para sumar estrategias integrales y por ende, cada una implementa el Desarrollo Sustentable

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Con el Programa 21 aparecen las líneas por las cuales transitar para poder encauzarse por un Desarrollo Sustentable, abandonar prácticas insostenibles de consumo y el establecimiento de sistemas de contabilidad ecológica y económica integrada, entre otras recomendaciones de tipo jurídico, social, mecanismos de cooperación y sin dejar de lado las propuestas para la obtención de recursos y mecanismos de financiación. 27 En la Conferencia de Río se presentó el informe “Más allá de los límites del crecimiento” el cual fue elaborado por el mismo equipo de trabajo del Club de Roma. En este se alertaba la situación debido al incumplimiento de las recomendaciones de 20 años atrás. También, dos años más tarde se presenta el trabajo de Donella H.Meadows, Jorgen Randers y Dennis L. Meadows titulado: “Límites del crecimiento: a los treinta años”; señalando que el peligro aumenta, así como la necesidad de adoptar medidas.

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con la mirada particular de su temática. Uno de los problemas es que al momento de establecer los tres pilares para el Desarrollo Sustentable como se estableció en el Informe de Brundtland, se separan las temáticas sociales, ambientales y económicas generando una ruptura en la concepción integral del desarrollo y evitando la comprensión de la necesidad de integración de los ciclos de los pilares para poder acceder a la idea de sustentabilidad, además de la transversalidad de temáticas que requieren estrategias conjuntas. Para dar seguimiento a la CNUMAD, se crea en 1992 la Comisión sobre Desarrollo Sustentable (CDS) la cual dará supervisión a la ejecución del Programa 21 y será la encargada de reportar los avances en la Cumbre Mundial del Desarrollo Sustentable celebrada de 2002 en Johannesburgo cuyo resultado fue el esquema para la implementación del Programa 21, una Declaración política y la creación de Acuerdos de tipo II.28 Para inicios del siglo XXI, la realidad se entiende mucho más compleja, principalmente después de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos y el inicio de la Guerra contra el terrorismo, factor que va a diluir la atención a la consecución de los últimos compromisos internacionales adoptados en la Cumbre del Milenio en el año 2000: los Objetivos del Desarrollo del Milenio-ODM.29 En el presente milenio, la última reunión sucedida en torno al Desarrollo Sustentable fue la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible realizada en Río de Janeiro en 2012, también llamada Río+20.30 En ésta se presenta el documento “El futuro que queremos” por resolución de la Asamblea General 66/288, en 28

Estos acuerdos hacen referencia a alianzas entre Naciones Unidas y la comunidad mundial, abarcando además de gobiernos, a empresas y grupos de la sociedad civil. Estos acuerdos se enmarcan en el objetivo 8 de la Declaración del Milenio, el cual promueve estrategias de cooperación pero enfocados más a cuestiones económicas que sociales, es decir, se preocupan más por estabilizar el modelo de libre mercado que en el fomento real a una vida digna y un desarrollo sustentable. 29 Los Objetivos fueron establecidos en la Cumbre del Milenio celebrada en el año 2000 y organizada por Naciones Unidas con el tema general de “La función de las Naciones Unidas en el siglo XXI”, y su bandera emblemática son los 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio para acabar con la pobreza. Estos fueron considerados como la hoja de ruta a seguir para afrontar las desigualdades e injusticias del modelo de desarrollo a nivel mundial con una proyección al 2015. 30 En esta cumbre se analizaron las líneas estratégicas que se seguirán a partir del 2015, tiempo en el que los ODM terminan su legado para dar paso a un análisis crítico de la dificultad de su realización así como para mostrar los resultados obtenidos en 15 años.

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el que se renueva el compromiso en favor del Desarrollo Sustentable, manteniendo un enfoque antropocentrista y siguiendo la línea de los tres pilares planteados desde Brundtland, aunque considerándolo como un proceso inclusivo. A partir de éste se está dando un fuerte impulso a programas y estrategias que ya se han ido impulsando como la economía verde y a las modalidades de consumo y producción sostenibles,31 como instrumentos que ofrecen alternativas en la formulación de políticas, sin embargo, aunque es necesario establecer un valor a los recursos naturales y su aprovechamiento, es muy cuestionable la estrategia economicista de querer usar esta valoración para integrarla al sistema económico y financiero, lo cual refleja más que un vínculo con el desarrollo de la sociedad, una estrategia para continuar fortaleciendo el pilar económico y con ello, continuar fomentando al sistema capitalista, especialmente porque no se ha logrado llevar de la mano con la generación de conciencia con respecto al uso y la explotación de la vida del planeta. Actualmente se hace mucho énfasis en el fortalecimiento de la cooperación internacional y se pretende fortalecer la Gobernanza Ambiental Internacional mediante la creación de un Foro político de alto nivel de carácter intergubernamental y universal para reemplazar a la CDS, y se fortalecerá al PNUMA como principal autoridad ambiental mundial, dotándolo de mayores recursos y aumentando su influencia y capacidad para cumplir su mandato. Sin embargo, a pesar de que el marco institucional para abordar el Desarrollo Sustentable parecía ir cobrando forma, se configuró más como un gran aparato burocrático de lo ambiental. A nivel internacional se firman documentos vinculantes y otros que sólo sugieren a los gobiernos nacionales la modificación de ciertas pautas de comportamiento en los estilos de desarrollo, tratando de moldear el modelo insustentable del capitalismo al concepto del Desarrollo Sustentable. Paso a paso se han ido dando las recomendaciones para lograrlo, teniendo en cuenta en los informes que las problemáticas aumentan, así como los tratados y Convenciones firmados por la mayoría de los gobiernos del mundo, en donde a través de estos instrumentos manifiestan sus intenciones para velar por un Desarrollo Sustentable”. Pero… ¿Qué ha pasado al respecto? Difícilmente se 31

Ambos impulsados por el PNUMA.

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logra apreciar una comprensión de parte de los actores involucrados, de la necesidad y urgencia por comprender lo que en verdad implica el Desarrollo Sustentable, especialmente cuando éste se basa en un esquema que prioriza el pilar económico de su modelo. Actualmente se habla de continuar promoviendo el Desarrollo Sustentable en instrumentos, políticas,32 y el lenguaje cotidiano, pero es necesario comprender que el Desarrollo Sustentable considerado como el balance entre los tres pilares, no se puede seguir considerando de la misma forma ya que se ha demostrado que no es un modelo que logre establecer el balance que pretende. En el presente, se está trabajando un concepto para la formación de la Agenda Post 2015 con el nombre de “Límites planetarios”, al respecto, Rockström, et.al., (2013) sugieren que el Mundo debería continuar manteniendo sus límites planetarios a través del desarrollo de nuevas tecnologías y nuevas reglas globales del juego, mediante seis transformaciones estructurales: transformación de la energía (a través de una economía baja en carbono), en seguridad alimentaria (de-carbonización del sistema energético, intensificación de la producción de comida y reducción de residuos), sustentabilidad urbana (buen manejo de las ciudades), transformación de la población, manejo de biodiversidad, y la transformación en la gobernanza pública y privada. Todo esto no implica un cambio verdadero en la concepción del Desarrollo Sustentable sino que trata de dejar muy claro que serán las mismas pautas que se han estado trabajando donde la tecnología pretenda adaptar al sistema social en los sistemas ambientales, para que el sistema económico pueda seguir dominando. Es importante entender que las esferas sociales, económicas y ambientales no pueden seguir siendo concebidas como iguales para sistematizar el Desarrollo Sustentable, al contrario, es primordial comprender que la base de toda la vida en el planeta es el sistema ambiental o la biosfera, y que el sistema económico es un subsistema de la sociedad para su ordenamiento. Entendiendo esto, podemos redibujar el 32

Como los Objetivos de Desarrollo Sustentables que se trabajarán como estrategia a partir del 2015, como seguimiento a la estrategia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

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esquema de esferas, tal vez como propone el International Global Biosphere Programme, para comprender que el funcionamiento estable del sistema tierra es un prerrequisito para la vida de la sociedad y su futuro desarrollo. Adaptar el Desarrollo Sustentable a la realidad del siglo XXI implica moverse a un esquema de integración real:

FIGURA 2: Conceptualización del Desarrollo Sustentable con base en el sistematierra. International Global Biosphere Programme.

Muchos de los conceptos que se han generado para describir el desarrollo de otra forma que no sea a través de la sustentabilidad, han surgido básicamente por la necesidad de resaltar alguno de los tres pilares (económico, social o ambiental), como el Desarrollo humano y el desarrollo inclusivo que establecen como base a la sociedad, o el desarrollo sostenible o economía verde que se dirigen en primer instancia a la economía. 33

El Desarrollo Sustentable no significa tener que considerar el tema ambiental en cada una de las actividades como si fuese un componente más o un indicador, sino que se debe comprender que la interrelación es mucho más profunda que un simple tema ambiental como el agua, el ozono o los bosques; sino que se trata de todo un sistema que ofrece bienes y servicios ambientales y que sostiene todos los tipos de vida en el planeta tierra. No se trata de moldear la biosfera a las necesidades del hombre ni mucho menos de la economía, sino todo lo contrario, hay que comprender los ciclos de la naturaleza y establecer pautas sociales que los respeten, permitiendo un desarrollo de la sociedad en armonía con los ciclos biológicos. No ha sido posible comprender esta relación de los sistemas debido a que en la perspectiva neoliberal, los problemas ecológicos surgen por no haber asignado derechos de propiedad y precios a los bienes comunes, además de no haberlos integrado al sistema económico. Nunca se admitirá de parte de los economistas neoliberales, que el problema ha sido resultado de la acumulación de capital y por fallas del mismo mercado (Leff, 1998). Además, la globalización ha logrado permear en todo el mundo un concepto de sustentabilidad basado en las leyes del libre mercado y la lógica del capital y junto con el discurso neoliberal afirman la desaparición de la contradicción entre ambiente y crecimiento, asignando a los mecanismos de mercado como el medio más certero y eficaz para internalizar las condiciones ecológicas y los valores ambientales al proceso de crecimiento económico (Leff, 2005). Estos enfoques pueden encontrarse en los múltiples instrumentos internacionales que se han promovido y en los enfoques nuevos que se han integrado para flexibilizar sus mandatos. En cambio, aquellos en los que ha perdurado la visión del mantenimiento sano del medio ambiente, han quedado como acuerdos no vinculantes y muchos no son ratificados por países donde los conflictos de interés por la propiedad, uso y explotación de recursos, no conviene normar para la conservación. Aún a sabiendas de las grandes problemáticas ambientales, prima la necesidad económica sobre los derechos de apropiación de los recursos, por lo tanto, como comenta Leff (2001), sin una nueva teoría

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capaz de orientar el Desarrollo Sustentable, las políticas ambientales seguirán siendo subsidiarias de las políticas neoliberales. Se debe reconocer que no es posible concebir la sustentabilidad bajo el capitalismo, aún a pesar de las múltiples sugerencias de cambiar hábitos de consumo y producción (base del sistema capitalista), debido a los fuertes intereses de actores económicos. Generalmente estas medidas se disfrazan con términos verdes o amigables para intentar integrarse a la idea de la sustentabilidad y pervirtiendo el mismo discurso y concepto en sí, cuando en realidad sólo se resisten al cambio; como comenta Yala (2011:8), “…el sistema ya trazó el camino hacia su próximo salto modernizador: la mercantilización de la naturaleza misma y de su conservación, la venta de derechos de contaminación, las inversiones en energías renovables o en tecnologías de mitigación de daños, en donde todo aquello promete jugosas ganancias en los mercados del futuro.”

Además del Desarrollo Sustentable, otras manifestaciones importantes han surgido, incluso antes de este concepto y otras más nuevas cuyas bases no varían del enfoque económico, tales como la economía ambiental y la economía ecológica y hoy en día la economía verde.33 Sin embargo, se han desarrollado otros enfoques que sugieren una mayor integridad entre diferentes procesos sociales como el concepto de “Desarrollo integral” que considera el MISP-Planificación Estratégica Sostenible Multisectorial, el cual contempla al Desarrollo Sustentable como un desarrollo con bases amplias, en el sentido geográfico, sectorial y temporal, y holístico, en el sentido de considerar seis dimensiones del bienestar humano: social, económica, ecológica, política, cultural y espiritual. También han surgido “alternativas al desarrollo” las cuales apuntan a generar otros marcos conceptuales a la base ideológica del desarrollo tradicional basada en la economía. En base a otras cosmovisiones distintas, donde no existen conceptos como 33

Enfoque presentado por el PNUMA en el marco de la reunión de Río+20. Este se enfoca en el pilar económico de la sustentabilidad, el cual considera sigue siendo un objetivo vital a largo plazo, y para alcanzarlo es necesario enverdecer la economía (PNUMA, 2011).

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progreso o desarrollo, encontramos el buen vivir, sumak kawsay, o bien vivir, suma qamaña, el cual está vinculado a la cosmovisión indígena andina.34 Otros modelos alternativos de desarrollo o cuestionamientos que intentan reformular los aspectos económicos y sociales del desarrollo contemporáneo se pueden destacar el modelo de Ecodesarrollo,35 ¿Catástrofe o Nueva Sociedad?,36 El otro desarrollo,37 y el Desarrollo a escala humana.38 La variedad de enfoques mencionados así como otros que escapan al presente trabajo, son señal de intentos por salir del enfoque tradicional de desarrollo para poder ofrecer a sus sociedades un estilo de vida digno, sin embargo, debido a la interrelación entre factores e interdependencia a nivel global, no ha resultado sencillo el poder fomentarlos. Yala (2011) señala que aunque las nuevas ideas muestran una real preocupación por el destino de sus países, han sufrido diversas presiones por la inserción de estos en el sistema del mundo actual donde la promoción de derechos colectivos, 34

Aunque adquiere connotaciones particulares en Bolivia y en Ecuador, en todos los casos se hace referencia a las comunidades, principalmente pueblos indígenas originarios con un enfoque endógeno y biocéntrico. 35 El Ecodesarrollo fue un término desarrollado por Ignacy Sachs en 1973, con el cual se postula la necesidad de fundar nuevos modos de producción y estilos de vida en las condiciones y potencialidades ecológicas de cada región y localidad, así como en la diversidad étnica y la autoconfianza de las poblaciones locales para una gestión racional de los recursos, de forma participativa (Leff, 2001). El mismo Sachs (2012) lo consideró como la posibilidad de un nuevo paradigma de desarrollo a favor de la participación de la sociedad civil organizada en interacción con un diálogo político abierto, haciendo hincapié en la necesidad de confiar más en las propias fuerzas y en la originalidad de proyectos locales. Entre algunos campos de aplicación del concepto contempla: nutrición, vivienda, energía, industrialización de recursos renovables y conservación de recursos. Se comenzaron a promover el uso de energías alternativas que se ajusten a los diferentes estilos de vida y cultura, impulsando la idea de que el llamado entonces tercer mundo avance más en la aplicación de soluciones novedosas que los países industrializados. Considera como un fuerte componente el cambio institucional, promoviendo una autoridad horizontal; el involucramiento de la población en la elaboración de ecoestrategias, la investigación y ejecución de las acciones; un sistema de educación activo donde se involucre a los alumnos en acciones de desarrollo; y un sistema de integración de las zonas rurales a la economía nacional. También considera la Cooperación Internacional como complemento secundario para el ecodesarrollo (Sachs, 1973). 36 Modelo Mundial Latinoamericano en 1975, coordinado desde la Fundación Bariloche, y liderado por Amílcar O. Herrera. 37 El otro desarrollo, es expuesto en la Declaración de Cocoyoc, 1974. Con esta idea se apuesta por un desarrollo orientado a la satisfacción de las necesidades. Este concepto alimenta el Índice de Desarrollo Humano que se lanzaría en 1990, integrado junto con aportes de Amartya Sen sobre las “capacidades”. 38 El Desarrollo a escala humana, es un concepto elaborado por el economista Manfred Max-Neef, y se basa en tres postulados centrales: el desarrollo se enfoca en las personas y no en los objetos, distingue satisfactores de necesidades, y la pobreza es un concepto plural que depende de las necesidades insatisfechas (Max-Neef et al., 1993).

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territoriales, de consulta previa para los pueblos indígenas, y de la Naturaleza y respeto a la Pachamama (Madre tierra), chocan frontalmente con la demanda agresiva de materias primas formulada desde los viejos y nuevos centros hegemónicos del mundo. El contar con diferentes cosmovisiones y formas de entender el desarrollo es hoy en día una señal positiva de que con la globalización no se ha logrado homogeneizar el pensamiento y la racionalidad del modelo del Desarrollo Sustentable y se han mantenido y han surgido nuevas formas de entender el desarrollo de la sociedad, en base no sólo al sistema capitalista el cual materializa la vida en el planeta.

1.3.2 Ética para la sustentabilidad “El Desarrollo Sustentable será una realidad solo si trabajamos arduamente en lograr que nuestras sociedades tengan un cambio real en sus valores éticos”.

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“Deberíamos de partir del principio de que la ética ambiental debe ser al mismo tiempo un código de comportamiento social y político” (Ángel y Ángel, en Leff, 2002:12)

Como hemos podido observar, una de las dificultades del término de Desarrollo Sustentable ha sido el establecer tres pilares como esferas con el mismo peso en la implicación del desarrollo, y considerar que para este es suficiente el mantener un vínculo que las interrelacione. Más que la teoría en sí del término universalmente adoptado, es la concepción del ser humano la que determina los valores que se le van a asignar a cada una de estas esferas. A nivel internacional, todas las Convenciones ambientales internacionales en sus declaraciones e instrumentos velan por el impulso de una ética global normativa mediante la cual se establecen los criterios generales, las acciones institucionales y los actos a nivel individuo para poder encaminarnos a una sustentabilidad. Sin embargo, los mismos instrumentos, a pesar de establecer principios muy válidos para la mediación de 39

Entrevista con Lorena San Román, Ciudad de México, 13 de Marzo de 2014.

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la relación hombre-naturaleza, hacen también hincapié en el mantenimiento del sistema económico dominante, generando contradicción en los ámbitos políticos y éticos, los cuales, desafortunadamente, no han aprendido a ir de la mano y hace evidente el manejo del sistema político movido por los intereses económicos. Se ha hablado de principios y criterios para orientar las acciones de los gobiernos, las instituciones internacionales y la ciudadanía en sí desde1970, a partir del primer Día de la Tierra y en la Conferencia de Estocolmo en 1972, pero en particular, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo es uno de los primeros instrumentos donde se enumeran 27 principios para el impulso del Desarrollo Sustentable y se estipulan la necesidad de una armonía con la naturaleza para poder tener una vida digna (Principio 1), señalando principios como la solidaridad mundial, responsabilidades comunes pero diferenciadas, participación ciudadana, aplicación del criterio de precaución, el fomento de la cooperación e instrumentos como la evaluación del impacto ambiental, etc. Sin embargo, en el impulso al desarrollo se sigue optando por un crecimiento económico y el uso de instrumentos económicos como la internalización de los costos ambientales o el criterio del que contamina paga, ideas y principios económicos que van perfilando al medio ambiente a una economía de mercado. FIGURA 3 CARTA DE LA TIERRA MISIÓN: promover la transición hacia formas sustentables de vida y una sociedad global con base en un marco ético compartido ampliamente que incluye: el respeto y el cuidado de la comunidad de vida; la integridad ecológica; los derechos humanos universales; el respeto a la diversidad; la justicia social y económica; la democracia; y una cultura de paz. A partir del año 2000 comenzó un movimiento para la promoción de principios éticos universales que vincularan en particular el cuidado del ambiente: la Iniciativa de la Carta de la tierra.40 Lo más valioso de la Carta es que respeta la diversidad y en base a ésta, 40

La Carta comenzó como una iniciativa de las Naciones Unidas, pero se desarrolló y finalizó como una iniciativa de la sociedad civil y que actualmente cuenta con el respaldo de más de 4800 organizaciones tanto

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busca aspectos en común para adoptar una ética global, proceso que la globalización tiende a desfigurar con el concepto de Desarrollo Sustentable al tratar de homologar formas y fondos como si se tratara de iguales en todo el mundo. En el mismo contexto de la Carta de la tierra surgió la Declaración del Milenio, con la que se abordarían mediante los Objetivos de Desarrollo los temas de paz, seguridad, desarrollo, derechos humanos y las libertades fundamentales. Para contribuir al proceso también desde la óptica educativa, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba en el 2002 el Decenio de las Naciones Unidas de la Educación para el Desarrollo Sostenible para el período 2005-2014, encomendando esta tarea a la UNESCO. Mediante este tipo de directrices se espera contribuir en los procesos de sensibilización y capacitación de los ciudadanos y tomadores de decisiones para hacer frente a los retos del presente y el futuro. En el año 2003, el PNUMA en una iniciativa conjunta entre el PNUD, la CEPAL, el Banco Mundial y el Consejo de la tierra, publican el “Manifiesto por la vida: por una ética para la sustentabilidad”, resultado de una reflexión diálogo y debate sobre los principios éticos que deben orientar los compromisos y prácticas de los actores y grupos involucrados en la gestión del Desarrollo Sustentable.41 En este se estipula que actualmente lo que vivimos es una crisis social, en particular, una crisis moral de instituciones políticas. Se destaca que el discurso del “Desarrollo Sustentable” resulta en una falacia al tratar de promover el mantenimiento de los procesos económicos en balance con la conservación de la naturaleza, y no se ha traducido en una ética como cuerpo de normas de conducta que reoriente los procesos económicos y políticos hacia una nueva racionalidad social y hacia formas sustentables de producción y de vida.

de organismos gubernamentales como internacionales. Esta promueve una alianza entre diferentes actores para una gobernabilidad efectiva, promoviendo la sustentabilidad, bajo el respaldo y apoyo de grupos que no son sólo los gobiernos nacionales. 41 Derivado de un Simposio sobre Ética Ambiental y Desarrollo Sustentable celebrado en Bogotá, Colombia, en mayo del 2002.

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FIGURA 4 MANIFIESTO POR LA VIDA Se nutre de un conjunto de preceptos, principios y propuestas para orientar los comportamientos individuales y colectivos, así como las acciones públicas y privadas orientadas hacia la sustentablidad: - Ética de una producción para la vida, enfrentando la contradicción mundial entre opulencia y miseria y optando por la justicia social. - Ética del conocimiento y diálogo de saberes, impulsando la interdisciplinariedad y la comprensión de la complejidad ambiental. - Ética de la ciudadanía global, el espacio público y los movimientos sociales. - Ética de la gobernabilidad global y la democracia participativa - Ética de los derechos, la justicia y la democracia, fundándose en el reconocimiento de la otredad y la diferencia y promoviendo el pluralismo. - Ética de los Bienes comunes y del Bien Común - Ética de la diversidad cultural y de una política de la diferencia - Ética de la paz y el diálogo para la resolución de conflictos - Ética del ser y el tiempo de la sustentabilidad

Estos instrumentos han servido de base y han sido adoptados por múltiples instituciones y organizaciones de la sociedad civil que se han dedicado a impulsarlos como parte de sus premisas y acciones, fomentando y tratando de generar una conciencia ciudadana, así como la aplicación de la ética en la vida cotidiana de cada uno como ciudadano, como institución o como gobierno. Sin embargo, no basta con tener una Carta, una Declaración o un instrumento “no vinculante” para orientar a la sociedad a un estilo de vida sustentable. Para ello se necesita que la sociedad en su conjunto cree conciencia, aplique y actúe cotidianamente bajo los principios y valores que sean acordes con la idea de la sustentabilidad, es decir, no basta con que sólo se conozcan estas herramientas, sino que lo que importa es que sus preceptos sean apropiados por la gente, y debe ir de la mano de la consciencia y aplicación de principios éticos del gobierno y los servidores públicos en todos sus niveles, pues desafortunadamente, la historia ha demostrado que es debido a esta desvinculación ética que la sustentabilidad no se ha podido constituir, manteniendo regímenes y sociedades corruptas que sólo usan el discurso para posicionarse y no ponen en práctica 40

los principios y las acciones que realmente se requieren para contar con una vida sustentable. La promoción de una conciencia de la sociedad sobre la crisis actual y sobre la importancia del Desarrollo Sustentable a través de la sensibilización, capacitación y educación de nuestras sociedades, integrando las múltiples dimensiones y la participación ciudadana basada en valores éticos, es indispensable para lograr un cambio de actitud y lograr así una mejor calidad de vida.

1.4 Conclusiones En el esfuerzo de definir al desarrollo local e identificar los actores y dinámicas que son propias de éste, pudimos observar que la sinergia o capital sinergético que se genera entre los actores, es la dinámica más importante en una sociedad local para el impulso de un Desarrollo Local Sustentable al generar legitimidad en los procesos impulsados y al obtenerse un valor agregado en el proceso, el cual puede traducirse en consolidación de la identidad, la edificación de valores y la formación de una ética en la construcción de una mejora en su calidad de vida y el entendimiento de los ciclos naturales para lograr sus procesos. Sin perder de vista que el Desarrollo Local Sustentable en sí, trata de procesos de organización social que están insertos en un espacio y tiempo determinados, los referentes que debemos tener en cuenta para poderlo comprender, así como el proceso de la Agenda Local 21 (Capítulo 2), es la interacción entre los diferentes grupos que conforman al territorio para poder generar una relación de cogobierno como forma de organización horizontal, donde el gobierno local toma en cuenta a los diferentes actores y entre ellos colaboran y se coordinan para lograr objetivos comunes mediante la generación de estrategias.

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La cohesión social generada en un territorio será la fuerza endógena del Desarrollo Local Sustentable, el cual estará reforzado con la capacidad misma de la sociedad local, la posibilidad de descentralización en los procesos administrativos del gobierno central, así como con el apoyo de actores externos para el desarrollo de procesos territoriales. El papel de todos los actores de la sociedad local es de relevancia al momento de contemplar la sustentabilidad debido a la compleja red causal de las acciones de cada uno en el desarrollo del territorio, en particular de los actores que se vuelven agentes de desarrollo al momento de promover procesos y ejecutar proyectos locales con repercusiones directas en el territorio y todo lo que lo compone: actores y procesos de la sociedad local, medio ambiente y biodiversidad. Al comprender que la causalidad va más allá de las fronteras políticas de un territorio, uno de los componentes con los que se puede fortalecer el proceso del Desarrollo Local Sustentable es mediante los procesos de cooperación que puedan generar o ser capaces de localizar los diferentes actores locales y desarrollar con territorios vecinos, administraciones centrales (incluso internacionales), agencias de cooperación, empresas, agentes externos y muchos otros actores que hacen de la cooperación una herramienta para el Desarrollo Sustentable, especialmente los que consideran enfoques de participación de los beneficiarios de los proyectos. A pesar de que se cuenta con un amplio marco internacional que promueve el Desarrollo Sustentable así como estrategias para su implementación en el nivel local, aún se carece de un compromiso real por hacer caso de los lineamientos tanto por los tiempos políticos locales los cuales no permiten consolidar procesos de mediano y largo plazo, y por la misma dinámica neoliberal que no permite despegarse fácilmente de sus procesos depredadores y de incremento de producción y generación de capital a costa del bienestar social. Incluso las nuevas tendencias sólo disfrazan con nuevos términos, toda la dinámica capitalista que hoy en día demuestran la modificación de ciclos biológicos de la naturaleza a nivel global. Por esta razón, es únicamente mediante la reconfiguración real del concepto de la sustentabilidad y la adopción de una ética y principios que logren ser cumplidos, que ésta pueda promoverse como tal; sino, que seguirá siendo el concepto que disfraza con términos verdes y amigables y grandes 42

discursos, lo que los poderosos empresarios se niegan a aceptar: un cambio en el modelo de producción y la vuelta a la mirada local. Específicamente para la promoción del Desarrollo Sustentable (siendo éste el paradigma adoptado por la mayoría) se han generado diversos instrumentos que intentaron plasmar lineamientos y formas de adaptar principalmente los sistemas de gestión y administración en los diferentes niveles de organización de la sociedad, ubicando el marco internacional, el nacional y el local, en particular a través del Programa 21 y la Agenda Local 21, instrumentos que abordaremos a continuación.

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Capítulo 2. Agenda Local 21: Hacia una gestión local responsable y sustentable del desarrollo Los temas de desarrollo local y sustentabilidad se vinculan a nivel internacional especialmente a través de la promoción que hace Naciones Unidas al Programa 21, en el marco de la reunión de Río en 1992,42 donde además de ser una reunión parte aguas en el planteamiento para problemáticas ambientales como el cambio climático, la desertificación, la pérdida de biodiversidad, y la generación de instrumentos internacionales marco para su atención, se comprende también que el Desarrollo Sustentable es una tarea que va más allá de la generación de políticas públicas nacionales, sino de planificación y de atención a niveles donde la interacción entre los procesos sociales y ambientales son más cercanos, es decir, el nivel local. Es a partir de entonces, por el tema ambiental y su lema de “Pensar global y actuar local”, que comienza el auge de la acción local y junto con este, la cooperación descentralizada, ubicada ésta como la búsqueda que realizan directamente los estados, municipios y otros actores no gubernamentales, para localizar y movilizar recursos43 con diferentes actores internacionales y nacionales, sin hacer uso de los canales nacionales y oficiales para la cooperación, reformulando así la estructura de la cooperación tanto en sus formas y canales, como en sus actores. Esta resulta ser una etapa de exploración ya que no se contaban con marcos normativos ni esquemas establecidos para su ejecución, incluso muchas de las facultades locales en el marco de la cooperación, a pesar de ser ejercidas hoy en día, aún no cuentan con un marco legislativo vigente y adecuado para su pleno ejercicio. Considerando el proceso de globalización y la herramienta de la cooperación internacional como articuladores de los procesos de desarrollo mundial a nivel local, se 42

El Programa 21 fue preparado y consensuado desde 1990 en cuatro reuniones preparativas a la Conferencia de Río, así como los otros documentos que de esta Convención emanaron. 43 Entendiendo recursos como los insumos necesarios para el desarrollo de algún proyecto, pudiendo ser recursos monetarios, intercambio de información y buenas prácticas, capacitación, metodologías, por mencionar algunas.

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presentan como una vía de acceso para impulsar temáticas que incidan tanto en el desarrollo, como el cuidado del medio ambiente, la reducción de la pobreza y otros como los reflejados en los Objetivos del Desarrollo del Milenio. Estas temáticas fueron impulsadas por Naciones Unidas en el marco del entendimiento de una creación de gobernanza mundial, estableciendo líneas generales de acción principalmente para apoyar en los procesos de desarrollo de los países menos adelantados. Es a partir de la década de 1990 que se da un auge en el tema del Desarrollo Local Sustentable, cuando se reconoce que a nivel local recae el mayor peso de la ejecución de las grandes Convenciones y líneas internacionales para el desarrollo y también es el momento en que “el territorio local asume la responsabilidad de gestionar la sustentabilidad del desarrollo” (Morales, 2006), principalmente como reacción al proceso de globalización y movilización de políticas macroeconómicas para el desarrollo, los cuales no reflejaban a nivel local una mejora en los procesos sociales.

2.1 Programa 21: Marco general de la Agenda Local 21 En el esfuerzo de aterrizar el concepto de sustentabilidad fomentado a partir de Brundtland y reforzando los tres pilares que lo constituyen, se lanza el Programa 21. Este es un instrumento que pretende impulsar la integración del medio ambiente en todos los aspectos a los que hace referencia el desarrollo y promueve que sea a través de un ordenamiento y una planificación a mediano y largo plazo en la que se considere la opinión de los diferentes grupos que conforman la sociedad. El Programa, al ser generado y adoptado por las Naciones integrantes de la ONU, cuenta con una visión muy enfocada en la cooperación internacional en el apoyo y complemento de los esfuerzos nacionales, especialmente en la movilización de recursos financieros dirigidos a los países que más lo requieran apoyándolos en sus procesos de desarrollo, el cuidado del ambiente y su inserción en la economía internacional. Sin embargo, aunque responde a una visión tradicional de la cooperación, es uno de los primeros grandes pasos que dan pié a la 46

descentralización de los procesos de cooperación, al reconocer a los gobiernos locales y los grupos de la sociedad civil como actores relevantes para la consecución del Desarrollo Sustentable. El Programa 21 cuenta con elementos en su discurso que se contradicen ya que reconoce la existencia de una crisis ambiental y hace un llamado de atención para unir esfuerzos a nivel internacional y “encaminar” al mundo por un Desarrollo Sustentable, enfocando de forma “equilibrada” e integral el cuidado del ambiente y atendiendo las problemáticas sociales más urgentes. Sin embargo, también se puede leer este Programa como el razonamiento occidental y economicista para el Desarrollo Sustentable, ya que de muchas formas es difícil considerar sustentable un proceso basado en la esperanza de que la economía internacional sea la que dicte el equilibrio entre el medio ambiente y el desarrollo, especialmente con la liberalización del comercio y la adopción de políticas macroeconómicas como principales métodos (Programa 21:2). El reto del programa es que todas las naciones logren apropiarse de las recomendaciones y propuestas metodológicas, y que se piense que la sustentabilidad permeará en el desarrollo por considerar lo ambiental en cada una de las estrategias, programas, planes, políticas y procesos nacionales de corte económico y social. FIGURA 5 Definición del Programa 21 Es el instrumento que ayuda a identificar todas las aristas del desarrollo y pretende encaminar hacia un proceso sustentable a través de la integración de las necesidades y visiones de los diferentes grupos que conforman la sociedad y que coexisten en un territorio, con el fin de construir un plan de gobierno que trascienda los asuntos de representación política y se apoye y fomente procesos de cooperación.

A pesar de ser un instrumento sesgado en la promoción de un Desarrollo Sustentable con visión economicista, cuenta con algunas fortalezas como la visión de integración y participación de diferentes grupos en la aplicación de éste, ya que no sólo considera Estados y Organismos internacionales, sino que logra hacer una lectura de la necesidad de 47

cohesión en los distintos niveles, sectores y disciplinas para un verdadero entendimiento del desarrollo en el que se detone una estrategia y acciones conjuntas para lograr objetivos comunes. Esta visión se asemeja a lo que el cogobierno establece en el sentido de integrar y hacer sinergia con los actores territoriales para la consecución de objetivos comunes. El Programa 21 detalla en 365 páginas, 40 temas44 y 101 áreas de Programas divididos en cuatro secciones, donde se describen cada una de éstas, ofreciendo un panorama general mundial de los temas, presentando objetivos generales y bases para la acción, las cuales atienden a objetivos y actividades específicas, es decir, establece paso a paso los lineamientos para su ejecución. También se describen y recomiendan algunos medios para la ejecución de cada una, específicamente orientándose a temas de financiación, ciencia y tecnología, recursos humanos y aumento de la capacidad. Algunas veces, las orientaciones o recomendaciones están dirigidas a todos los países, otras a los países en desarrollo o los países desarrollados, y algunas veces se contemplan a los organismos de financiación o a diversos organismos y programas bilaterales y multilaterales. FIGURA 6 Descripción del Programa 2145 Secciones del Programa 21 Sección I - Dimensiones Sociales y Económicas Sección II - Conservación y Gestión de los Recursos para el Desarrollo Sección III - Fortalecimiento del Papel de los Grupos Principales Sección IV - Medios de Ejecución

Para la ejecución del Programa 21, es de gran relevancia la consideración del involucramiento de todos los actores de la sociedad. En primera instancia, los gobiernos deberán establecer un diálogo continuo con todos los grupos y sectores que conforman su 44 45

Para revisar todas las temáticas, ver Anexo 2. Para ver más detalle de las secciones del Programa 21 ver Anexo 3.

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comunidad para encauzar las acciones bajo una misma línea que sea coherente con las necesidades de cada gobierno. En este punto comienza a cobrar importancia el papel de las autoridades locales como principales actores y coordinadores del proceso de implementación del Programa 21 a nivel local, al mencionarse que: “Las autoridades locales se ocupan de la creación, el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura económica, social y ecológica, supervisan los procesos de planificación, establecen las políticas y reglamentaciones ecológicas locales y contribuyen a la ejecución de las políticas ambientales en los planos nacional y subnacional”(Programa 21, 1992:28.1).

Es relevante también el papel de los otros actores que tienen funciones clave en el apoyo de los procesos y la promoción del Desarrollo Sustentable, como las organizaciones de la sociedad civil organizada, las cuales serán el puente entre las organizaciones internacionales y los gobiernos (nacionales y locales) y permitirán la generación de una “red mundial que debería utilizarse, investir de facultades y fortalecerse para apoyar las actividades en pro de objetivos comunes”, (Programa 21,1992:27.3) mediante la generación de mecanismos adecuados de comunicación. Por su parte, las empresas y las industrias, deberán velar por los principios y criterios de la sustentabilidad tanto en sus procesos internos de producción así como en su funcionamiento en lo local. También se propone que la comunidad científica y tecnológica se integre en un proceso de difusión de información para reforzar científica y tecnológicamente la generación de estrategias así como trasladar el conocimiento a todos los actores de la sociedad para fomentar el conocimiento y comprensión de los procesos que implica el Desarrollo Sustentable. El mismo Programa señala que: “Será necesario reforzar los planteamientos multidisciplinarios existentes y preparar más estudios interdisciplinarios entre la comunidad científica y tecnológica y los encargados de adoptar decisiones, y con la ayuda del público en general, para integrar iniciativas y conocimientos prácticos en el concepto de desarrollo sostenible.” (Programa 21:31.1)

Para dar seguimiento al tema del Desarrollo Sustentable y asegurar la ejecución del Programa 21, se creó la Comisión para el Desarrollo Sostenible (CDS), un organismo de alto nivel considerado como la piedra angular del marco intergubernamental de 49

gobernanza del Desarrollo Sustentable (Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas, 2013). La CDS, aunque en un inicio resultó fundamental para lanzar iniciativas e introducir nuevos temas en los debates intergubernamentales, con el tiempo fue perdiendo prestigio y eficacia principalmente en la integración de los tres pilares del Desarrollo Sustentable y fue reconocida más como una comisión ambiental. Para reforzar sus acciones y aumentar sus funciones se establecieron el Plan para la ulterior ejecución del Programa 21, en 2002, y el Plan de Aplicación de las Decisiones de Johannesburgo, y se generó un programa de trabajo plurianual con temas particulares para cada ciclo. Sin embargo, en 2012, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible se decidió establecer un foro político de alto nivel de carácter intergubernamental y universal para reemplazar a la CDS, el cual dará continuidad a partir del 2015 a la aplicación del Desarrollo Sustentable, aunque su formato y sus aspectos organizativos serán basados en la CDS (A/67/757, del 26 de febrero de 2013). Es necesario resaltar que cuando surge la necesidad de promover el Desarrollo Sustentable como nuevo paradigma del desarrollo, desde 1968 en el Club de Roma, se consideró la necesidad de contar con un marco de principios y valores que generaran una ética acorde a la sustentabilidad y que pudiera ser difundida a partir de La Conferencia de Río en 1992, es así como se forma el Consejo de la Tierra el cual se encargó de generar la Carta de la Tierra. Esta es una iniciativa apoyada por gobiernos nacionales, locales y organizaciones de la sociedad civil y es establecido en el año 2000, después de un largo pero fructuoso proceso de consultas y revisiones. La iniciativa de la Carta de la tierra hace la promoción de la Agenda Local 21 como parte de sus principios,46 y ha logrado un importante avance en el proceso de aprendizaje, reflexión y concientización en todo el mundo con la promoción de conferencias, intercambio de ideas y el fomento del debate en torno al movimiento.

46

Específicamente en el principio 5b: Prevenir daños al ambiente y, cuando los conocimientos sean limitados, optar por ser cautelosos; Prestar atención especial, en la toma de decisiones, a las consecuencias acumulativas, de largo plazo y de naturaleza global de las acciones individuales y locales.

50

El Programa 21 y su proceso de más de veinte años, ha sido un claro reflejo del pensamiento y la cultura occidental en los aspectos de cómo hacer políticas, y estratégicamente para fomentar los procesos de desarrollo según las formas de concebirlo con el modelo neoliberal. Este fue muy ambicioso por intentar integrar los temas que implica el Desarrollo Sustentable, dio prioridad al pilar económico sobre el ambiental y el social, no se apropió de un marco ético como la Carta de la Tierra, y trató de abarcar todas las temáticas que inciden en el desarrollo, sin lograr mostrar la interrelación que éstas requieren para el Desarrollo Sustentable, sin embargo, sí logró establecer los temas y los vínculos donde la cooperación internacional pudiera movilizarse con éxito, aunque no se hace mención de los resultados ni de los efectos generados tanto a nivel internacional (como parte del impacto en el medio ambiente) como en lo nacional y en lo local.47

2.2 Agenda Local 21, una herramienta de planificación, integración y cohesión social. El Programa 21 no solamente considera lo local como elemento colateral en su implementación, sino que en repetidas ocasiones reconoce que es en este nivel donde se deben ubicar muchos de los procesos y propuestas señaladas en el mismo para incidir en el Desarrollo Sustentable. De manera general, los temas donde se contemplan el rol y las acciones para el fomento del Desarrollo Sustentable a nivel local, se refieren a propugnar un enfoque de actividades locales adaptadas, mediante la: “Aplicación de políticas y estrategias que promuevan niveles de financiación suficientes y se centren en políticas integradas de desarrollo humano, un aumento del control local de los recursos, el fortalecimiento de las instituciones locales y aumento de la capacidad, así como una mayor participación de las organizaciones no gubernamentales y de las autoridades locales como mecanismos de ejecución”. (Programa 21: 3.4-b)

47

Lo que más adelante se cuestionaría sobre la eficacia y eficiencia de la cooperación.

51

Lo estipulado nos permite ubicar los principales referentes que interesan para el análisis: la necesidad de una planificación que permita el fortalecimiento del desarrollo local, una mayor participación social y una autoridad local que sea agente del desarrollo. Todos estos los hemos ubicado anteriormente como elementos del cogobierno, sin embargo, a través de la AL21 se va a reforzar ese concepto agregando el elemento de la cooperación para facilitar la ejecución de los proyectos en el Desarrollo Sustentable. En el capítulo 28 del Programa 21 se hace mención a las autoridades locales y se establece el mandato para la creación de la Agenda Local 21 (AL21) con la intención de llevar a cabo todo el proceso a nivel local. Al ser una estrategia marco, es decir, general y amplia, la AL21 permite su adaptación a las diferentes realidades globales, por lo que a pesar de contar con pasos generales para su elaboración, las fases del proceso van a estar determinadas tanto por la localidad como por la institución o actor que lo difunda. Este mismo capítulo establece que para 1994 debía haberse generado un aumento en los niveles de cooperación y coordinación entre autoridades locales, y para 1996, las autoridades locales en su mayoría ya debían haber comenzado un proceso de consultas con su población local para llegar a un consenso sobre el Programa 21. La metodología en general se basa en la creación de un Plan de Gobierno de largo plazo basado en procesos participativos mediante los cuales se intentará integrar la opinión y visión de todos los grupos y sectores de la sociedad local. Aunque es abierta en las formas para su realización, sí se consideran algunos aspectos esenciales en el proceso de elaboración de la AL21, señalando siete fases:48

48

Para ver el detalle de cada una de las fases, referirse al Anexo 4.

52

FIGURA 7 Fases de la AL21 FASE PREVIA Caracterización de la localidad FASE I Acercamiento con los distintos grupos que integran el territorio FASE II Diagnóstico Integral FASE III Diseño del programa de acción: AL21 FASE IV Implementación de la AL21 FASE V Seguimiento y control de la AL21 FASE VI Evaluación y retroalimentación

En estas fases se recomienda que exista una amplia participación de los grupos y de los sectores que conforman la sociedad local, una eficiente directriz de las autoridades locales para el desarrollo del proceso de la AL21 y la creación de un mecanismo para dar seguimiento en todas las fases, que sea el vínculo directo con la sociedad para informar sobre los avances y que sea el que observe la implementación, dé seguimiento y promueva la evaluación y retroalimentación de ésta. Aunque no existe una forma única para aplicar la metodología básica de la AL21, será en función de la realidad municipal que en cada ejercicio se defina su propia estrategia, considerando las formas de acercamiento y participación ciudadana así como en base a las necesidades, recursos técnicos, operativos y financieros de su localidad. El uso de metodologías participativas significará un refuerzo en el esquema del cogobierno y redundará en una mayor cohesión social, sin embargo, por ser un proceso participativo, la gestión del gobierno local se vuelve muy observada, y se espera que éste resulte en un gobierno al servicio de su sociedad, evitando así actos de corrupción. En primera instancia cabe recalcar la idea de la necesidad de un liderazgo en el gobierno local para la implementación y coordinación del proceso. Este debiera ser el 53

actor con mayor facilidad para convocar e involucrar en el proceso de planificación a todos los actores políticos, técnicos, empresariales y públicos,49 velando por un proceso transparente e incluyente. Idealmente, el proceso de la AL21 debiera ser iniciativa de las autoridades locales, aunque estas no necesariamente conocen el instrumento, por lo que la ayuda en la difusión por terceros como OSC u otras instituciones nacionales e internacionales siempre ha sido requerida y considerada como parte del proceso de sensibilización y difusión del mismo. Sin embargo, aunque la idea sea promovida por un agente externo, las autoridades locales son las que idealmente deben tener el liderazgo para convocar y transmitir aquello de lo que están convencidos: promover la idea del Desarrollo Sustentable a nivel local buscando lograr un equilibrio dinámico y versátil que se traduzca en una mejora continua en su calidad de vida. Las diferencias entre generar un proceso de AL21 por parte de la autoridad local o a través de un tercero, es el costo de la “asesoría” y la experiencia en el manejo del proceso (como el manejo de metodologías participativas, ubicación de actores, sectores y sus dinámicas, ya que como externos, no se involucran directamente sino que son facilitadores en el proceso de elaboración de la AL21). Para que el proceso se pueda realizar sin apoyo de un externo, es necesario que la administración local designe gente que se encargue del proceso, conozca el Programa 21 y sepa cómo manejarlo al nivel local, que tenga experiencia en el manejo de las metodologías participativas, la convocatoria y manejo de grupos, que impulse y coordine el mecanismo de seguimiento y sepa cómo elaborar la AL21. Cabe aclarar que no es común que las autoridades locales cuenten con la capacidad para desarrollar el proceso por sí solos, sin contar con una directriz que les apoye en su proceso. El reto de la AL21 reside más en la apropiación y el seguimiento por parte de los grupos que conforman la sociedad, más que en el esfuerzo de la administración local del momento, pues se pretende que ésta pueda trascender los tiempos de cambios políticos 49

Como comenta Aguado (2005), se trata no solamente de integrar a las autoridades locales sino vincular a toda la administración y equipo técnico del gobierno local con el proyecto, con la finalidad de que el conjunto sea consciente de la necesidad de cooperar entre ellos para avanzar hacia la consecución de los objetivos comunes previamente establecidos.

54

al generar una conciencia y un compromiso real en la sociedad. Por ello es importante que cada uno de estos grupos comprenda su rol con respecto al Desarrollo Local Sustentable, ubicando sus responsabilidades así como sus oportunidades al respecto. Con la AL21 se trabajan directamente los principios de responsabilidad compartida y colaboración, ya que se busca generar consensos y diálogos con todos los grupos que inciden en el desarrollo de su localidad con el fin de establecer una base sólida para realizar estrategias de Desarrollo Sustentable, que atiendan las urgencias más apremiantes así como los temas de interés para todos, considerando a los ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil,50 empresarios e industrias locales, empresas privadas, etc., y recordando que al ser mayor el alcance de la participación de los diferentes grupos de la sociedad local en todos los procesos, se contará con un resultado de mayor legitimidad. Para avanzar en la implementación y coordinación de las AL21 se recomienda generar mecanismos como los Consejos nacionales y locales para el Desarrollo Sustentable mediante los cuales se “legitimiza el papel de la sociedad civil como socia de los gobiernos en la creación de políticas para la implementación de una agenda del Desarrollo Sustentable, así como para pasar de la agenda a la acción”.51 Estos permitirán una continuidad con los proyectos a mediano y largo plazo e identificarán indicadores que servirán como vehículo de comunicación que permitirán mostrar los avances conseguidos de una forma comprensible para la comunidad y con ellos se podrán evaluar los logros obtenidos con las acciones emprendidas y también pueden servir como instrumentos de retroalimentación que permitirán modificar las actuaciones llevadas a cabo en caso de que se perciba que se han desviado de su trayectoria inicial y no han cumplido con sus objetivos (Aguado, 2005). Es fundamental recordar, como también señala Aguado (2005), que la principal misión de la AL21 es ayudar a los municipios en su camino de transición hacia la 50

Wences (2010) señala que el término o la categoría de sociedad civil cuenta con una intensa carga normativa que la asocia a otros proyectos tales como autonomía, deliberación, participación en toma de decisiones, construcción de consenso y gestión del disenso, entre otros, dotándola de sentido y trasfondo simbólico y práctico. Ésta cobra relevancia porque porta la promesa de una relación crítica con los sistemas económico y político. 51 Entrevista con Lorena San Román, citada previamente.

55

sustentabilidad, percibiendo de este modo la AL21 como un proceso en vez de un producto. Este proceso puede fortalecerse con la promoción de la cooperación, coordinación en el intercambio de información, experiencias y asistencia técnica y ser promovido por las autoridades locales y las asociaciones municipales, tal como lo señala el Programa 21. Por otra parte, hay que recordar que los Planes de Desarrollo (a través de los procesos participativos) surgen de la AL21, y al ubicar las problemáticas y las líneas estratégicas y prioritarias para su solución construyen los proyectos con los cuales se pragmatizan las necesidades y la visión de la sociedad local y de la idea misma de la sustentabilidad. Es a través de los proyectos que se dará una solución práctica a las problemáticas y es el punto estratégico donde también podemos vincular abiertamente el papel de la cooperación, considerando la necesidad de coordinación entre los planos local y estatal, el nacional y el internacional, así como los sectores público y privado. Así podemos abrir un abanico de posibilidades en el apoyo a los procesos locales, considerando el apoyo de instituciones como las organizaciones de Naciones Unidas, los órganos intergubernamentales internacionales y regionales, las organizaciones no gubernamentales e incluso el intercambio de experiencias con otras ciudades mediante redes de cooperación regional, nacional e internacional. Establecer la AL21 ofrece elementos positivos al desarrollo local por generar principalmente un aumento en la concienciación social, además de un compromiso político, la definición de políticas integrales, el desarrollo de líneas estratégicas específicas, la intensificación de las relaciones entre localidades y otros actores y el fortalecimiento en la participación e implicación de la ciudadanía en las decisiones y las actividades. También busca reforzar y coordinar los marcos institucionales, las estructuras administrativas, los órganos competentes adecuados y la creación o refuerzo de programas sectoriales para incidir exitosamente y no duplicar esfuerzos.52 Es decir, es un esfuerzo integral para el fomento de una cultura de la sustentabilidad a nivel local.

52

En apoyo al tercer pilar del Desarrollo sustentable, la AL21 también busca detonar un aumento de la capacidad productiva de los recursos locales económicamente rentables.

56

2.3 Promoción de la Agenda Local 21 y el Desarrollo Local Sustentable a nivel internacional El Programa 21 es muy claro al recomendar el uso de mecanismos de cooperación para la difusión del mismo, tanto a nivel nacional como local. Es por ello que la mayoría de las Instituciones internacionales se dieron a la tarea de generar iniciativas y Programas específicamente para la difusión de la AL21 y del Desarrollo Sustentable, algunas logrando captar completamente el concepto de la sustentabilidad e integrándolo en su quehacer y otras fraccionándolo a una temática específica.

2.3.1 La incidencia de diferentes Actores Internacionales El Desarrollo Sustentable y la AL21 han sido difundidos en muchas partes del mundo por diferentes organismos e instituciones internacionales, nacionales y locales.53 Hay que recordar que el mismo Programa 21 establece que “Todos los organismos del sistema de las Naciones Unidas tienen un cometido clave que desempeñar en la ejecución del Programa 21 dentro de sus respectivas esferas de competencia” (Programa 21:38.4), y con el fin de evitar la duplicación de funciones y esfuerzos, se definieron las funciones de cada organismo de las Naciones Unidas, y cada uno estableció sus estrategias para llevar a cabo el mandato. Entre los organismos que se contemplan en el Programa 21 se encuentran: la Asamblea General, el Consejo Económico y Social, la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible-CDS, el Secretario General, el Comité Administrativo de Coordinación, el Órgano Consultivo de alto nivel, el Programa de Naciones Unidas para el Medio AmbientePNUMA, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo-UNCTAD, la Oficina de las Naciones Unidas para la Región Sudanosaheliana, los Organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas y organizaciones afines, y otras organizaciones intergubernamentales pertinentes.

53

Para ver el listado de los organismos que promueven el Desarrollo Sustentable dirigirse al sitio web: http://www.un.org/es/globalissues/environment/agencies.shtml (Revisado el 03 de abril, 2014)

57

Tanto la CDS como la División de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas- DDS promueven directamente el seguimiento de la AL21 y los temas de Desarrollo Sustentable en todo el marco del Sistema de Naciones Unidas. Pero en general, para los otros organismos, el tema de la AL21 es promovido a través de iniciativas o programas piloto enfocados en algunas de las líneas que promueve el Programa 21, como UN-Hábitat que trabaja directamente en la promoción del desarrollo con los gobiernos locales, y el PNUMA que hace una fuerte promoción en el papel de los nueve grupos de la sociedad civil. Generalmente las iniciativas se realizan en coordinación y alianza con otras instituciones para aumentar los recursos y así, el alcance del Programa54. En general, se pide a todos los organismos y programas bilaterales y multilaterales mejorar la coordinación mundial de las actividades de ordenación de los recursos terrestres, así como la

adopción de medidas para promover la transferencia de

experiencias sobre prácticas sustentables aplicables a los países en desarrollo. Otro de los mandatos generales es el de impulsar cambios en la concepción de la relación ambiente y desarrollo en todos los sectores de la sociedad y movilizar una mayor financiación internacional para los programas de las autoridades locales así como permitir la actuación de múltiples actores para el desarrollo de estos programas. “Las organizaciones y grupos importantes no gubernamentales son importantes copartícipes en la ejecución del Programa 21. Debería ofrecerse a las organizaciones no gubernamentales pertinentes, así como a la comunidad científica, el sector privado y los grupos de mujeres, la oportunidad de colaborar y establecer relaciones apropiadas con el sistema de las Naciones Unidas. Debería prestarse apoyo a las organizaciones no gubernamentales de los países en desarrollo y a sus redes autónomas.” (Programa 21, 1992: 38.42)

Además del papel de la CDS para dar cuenta de la situación en cada país en los avances y la implementación de la AL21, son muy enriquecedores los reportes y análisis

54

Para poder ahondar en los esfuerzos de los principales organismos de Naciones Unidas con respecto a la Agenda Local 21, referirse al Anexo 5.

58

independientes sobre los procesos de la AL21 en distintos países del mundo,55 en los que se han analizado diferentes factores como el progreso en la AL21, los cambios en la modalidad de gestión, la sobre posición de otros enfoques e instrumentos con enfoque sustentable, la evaluación de los programas, la comprensión del Desarrollo Sustentable, el papel e incidencia de otros grupos, los diferentes programas creados en el marco de la AL21 y la marginalidad del instrumento (Aguado, 2005). Los resultados de los análisis son muy variados debido la diversidad de cada uno de los estudios lo cual nos refleja que no hay una estructura fija para el análisis, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de las AL21 y mucho menos existe una certeza para el éxito de la misma. Otros actores de importante incidencia para la realización de Programas o iniciativas encaminadas a desarrollar la AL21 son los Fondos y Bancos regionales e internacionales como fuente primaria para el financiamiento de acciones de protección especialmente en el ramo del medio ambiente y en la región de América Latina y el Caribe, como el caso del Fondo Mundial para el medio ambiente (GEF), el Fondo Multilateral del Protocolo de Montreal, el Banco Interamericano de desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC). Los recursos para el apoyo de los programas además de las fuentes internacionales y multilaterales, debemos reconocer los aportes bilaterales a través de los mismos gobiernos y las agencias de cooperación, Alemana (GIZ), Estados Unidos (USAID), Australia (AUSAID), Brasil (ABC), Canadá (CIDA), España (AECID), Japón (JICA), Reino Unido. También se destaca el papel de algunas Fundaciones como las Fundaciones Friedrich Ebert, la Friedrich Naumann y la Konrad Adenauer (Alemanas), entre muchas otras. Todos los recursos bilaterales a través de los gobiernos o sus agencias de cooperación o fundaciones, se realizan bajo la dinámica de proyectos particulares con objetivos 55

Como los que se han realizado para Japón, Portugal, Canadá, Bélgica, Australia, Austria, Reino Unido, algunas ciudades de Estados Unidos, Indonesia, Alemania, Noruega, Bolivia, Paquistán, Chad, Benín y Burkina Faso, Mauritania, Vietnam y Uganda.

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específicos. Estos actores siempre tenderán a transmitir y enfatizar sus valores e ideologías, pero actuarán bajo los principios internacionales y en particular de los temas que se estén impulsando. Finalmente, uno de los organismos que no forma parte del sistema de Naciones Unidas, aunque sí es considerado miembro observador, y que ha fungido como enlace entre los gobiernos locales del mundo con las convenciones internacionales de Río (en particular el Programa 21 y la implementación de la AL21) es ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad. Esta organización ha sido contemplada desde el inicio del Programa 21 como referente para promover el Desarrollo Local Sustentable y la AL21.56 Mediante su actuación, ICLEI busca insertar la sustentabilidad en el lenguaje local así como lograr una coordinación de políticas entre las autoridades locales, actuando como intermediario y facilitando información y asesoramiento técnico, estratégico y político. Para fortalecer su trabajo, ha establecido alianzas con otros organismos como la iniciativa Resilient Communities & Cities Partnership,57 la iniciativa Just, Peaceful and Secure Communities & Cities,58 en 2001 con el Secretariado de la Naciones Unidas y el Programa Capacidad 21 del PNUD,59 el Open Society Institute (OSI)60 y la Unión Internacional de Autoridades Locales (hoy CGLU) con el Ministerio Holandés de Cooperación para el Desarrollo.61 ICLEI junto con el PNUD, han elaborado un seguimiento y evaluación de los progresos de la AL21 que se han logrado mediante una encuesta a las autoridades locales, 56

Para tener más información de ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, ver el Anexo 6. Esta iniciativa fue lanzada en la Cumbre de Johannesburgo y apoya el desarrollo de una mayor resistencia en las instituciones, la infraestructura y la vida social y económica de las ciudades y pueblos de todo el mundo. 58 Este iniciativa comenzó en América Latina con el proyecto de las Agendas de Seguridad Local en 2003 59 Se realizó una encuesta mundial sobre los procesos de la Agenda Local 21, documentando la medida en que las autoridades locales han respondido al Programa 21. 60 Elaboraron en conjunto el Proyecto LA21 Incentive Grants Project (IGP),1997-2000 en el que integra la disposición de la subvención, la formación y el apoyo programático a los interesados en las iniciativas de planificación de AL21 en 18 ciudades de África, América Latina y Turquía 61 Se promovió el Proyecto LA21 Charters mediante el cual se promovió la aplicación de planes de acción para las AL21, su establecimiento y asistencia a largo plazo y las asociaciones Norte-Sur entre los gobiernos locales. Participaron veinte gobiernos locales en el periodo de 1997 a 2001. 57

60

documentando así el avance en el impulso de este proceso en todas las regiones del mundo. Se generaron dos importantes

reportes sobre este avance, el último fue

presentado en Johannesburgo en 2002 y participaron 633 gobiernos locales y 146 asociaciones de gobiernos locales, representando a 113 países. Las principales conclusiones se concretaron en los siguientes puntos: 

6,416 autoridades locales en 113 países se encontraban en el año 2002 en proceso de elaboración de un proyecto de AL21 o se habían comprometido a ello.



Hasta entonces, se habían realizado Campañas Nacionales en 18 países contabilizando 2,640 procesos de AL21.



En el 73% de los municipios con AL21 se habían establecido grupos de agentes formales.



La AL21 aparecía integrada dentro del sistema municipal, en el 59% de los municipios.



La gestión del agua destacaba como una prioridad común para los municipios de todas las regiones del mundo con independencia de su situación económica.



Todos los municipios demandaban un mayor impulso de las administraciones centrales y denunciaban el insuficiente apoyo financiero.

Este informe sirvió también para confirmar las grandes diferencias regionales en el desarrollo de los programas de AL21. Por ejemplo, en África el objetivo principal de las AL21 se situaba en la lucha contra la pobreza y en Europa, se evidenció la preocupación por los problemas ambientales. Además de ICLEI, otros actores que se deben considerar en el papel de impulsores de los procesos de la AL21 son los Consultores y las Asociaciones Civiles, los cuales se han constituido como importantes voceros de la conciencia del Desarrollo Sustentable y de la necesidad de la promoción de procesos participativos para la planificación y gestión local y que redunden en beneficios directos para las sociedades locales. Todos ellos actúan bajo 61

una ética personal, y su objetivo es la generación de cohesión social mediante metodologías participativas y bajo el marco de la sustentabilidad y el desarrollo integral. Estos actores se encuentran constituidos bajo diferentes figuras legales y podemos encontrarlas en todo el mundo. Su actuar es desde local y regional hasta internacional. Ellos realizan mucho trabajo de difusión “Hormiga”, es decir, por persona, escuelas, instituciones, empresas, etc., y promueven temas y conceptos específicos del Desarrollo Sustentable y la AL21. La diferencia de estos actores, es que ellos dedican mucho de su tiempo a pequeños grupos, más que a las instituciones, lo cual hace de su labor, la base más sólida de la concienciación.

2.3.2 Procesos Regionales: América Latina y el Caribe Todos los actores mencionados tienen incidencia directa tanto a nivel local como regional en los procesos y la promoción de la AL21, ya sea a través de sus oficinas regionales con proyectos específicos en un país o mediante procesos regionales. Aunque no ahondaremos en varias regiones, sí señalaremos que cada región ha adaptado su visión para lograr la elaboración de las AL21 (Europa en particular), se elaboraron diversos instrumentos como apoyo metodológico para la puesta en marcha del instrumento y facilitar los procesos. Son muchos los instrumentos que hoy en día existen, algunos han sido resultado del mismo proceso de la localidad para su implementación, como los casos de las Islas Canarias, Andalucía, Barcelona, País Vasco, las Provincias de Alicante y Castilla y las Universidades de Cantabria y Alcalá.62 También se elaboraron otros instrumentos que responden más a dinámicas regionales como: -

Metodología de implantación de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP),

-

Manual de Planificación y Gestión de las Agendas 21 de las ciudades (Unión Iberoamericana de Municipalistas),

62

Todos estos cuentan con Guías metodológicas para la elaboración de la AL21 en su localidad y fe elaborada por las autoridades correspondientes.

62

-

Guía elaborada por el Consejo de Municipios y Regiones de Europa

-

Manual de planificación para la AL21 elaborado por ICLEI Global (es un documento en el que se plantean los enfoques de planificación, métodos e instrumentos que se han usado en diferentes casos en el mundo para implementación de la AL21).

En el caso del proceso regional en América Latina y el Caribe, la promoción de las AL21 comenzó a partir de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo. Se llevó a cabo la Primera Conferencia post Johannesburgo de los Gobiernos Locales Latinoamericanos “Compromisos para el Desarrollo sustentable, de la agenda a la acción”, en la ciudad de Ñuñoa, Chile, (17-19 de Octubre de 2002) y en ésta se aprueba la “Carta de las Municipalidades Latinoamericanas para el Desarrollo Sustentable o La Carta de Ñuñoa” en la que se reconoce el rol de los gobiernos locales latinoamericanos y su compromiso para implementar el desarrollo sustentable así como alentar a la sociedad a adoptar una cultura de sustentabilidad, igualdad, democracia, paz, justicia, seguridad, sin pobreza y de buen gobierno. Con la Carta, los gobiernos locales se comprometen a cumplir con los Acuerdos de Johannesburgo e implementar los procesos de las AL21 a nivel nacional y llama a la generación de una Red de AL21 para la región. En este mismo contexto se constituye la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sustentable a través del “Proyecto Ciudadanía Ambiental Global”, dirigido por el PNUMA y su oficina regional. En ésta se insta a la generación de procesos participativos y la implementación del P21 a nivel nacional y local. Una particularidad de esta iniciativa es que se promueve la construcción de una práctica ética en el fomento del Desarrollo Sustentable, en base a un marco ético como la Carta de la Tierra. 63 En el marco de esta iniciativa se elabora la “Guía para la planificación estratégica sostenible local, dirigida a América Latina y el Caribe” (también conocido como el Manual de Ciudadanía Ambiental Global, 2005). Esta fue elaborada por el PNUMA junto con el Consejo de la Tierra, el Programa Latinoamericano de Desarrollo Local y Combate a la Pobreza, la 63

Las únicas A21 que tienen relacionadas el tema de la ética a través de la Carta de la Tierra son las de América Latina y el Caribe, específicamente los procesos de AL21 que son basados en la metodología MISP, desarrollada a partir de la creación del Manual del Programa Ciudadanía Ambiental Global del PNUMA.

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Universidad para la Cooperación Internacional y la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA). Además se contó con recursos del GEF-Fondo Global para el Medio Ambiente y del Banco Interamericano de Desarrollo. Entre los avances en la implementación del Programa 21 en América Latina y el Caribe se cuenta que, para el año 2002, 22 países de la región ya habían establecido sus Consejos Nacionales de Desarrollo Sustentable:

FIGURA 8 Proceso de los Consejos Nacionales de Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe. Proceso por Consejo creado Proceso iniciado iniciarse Centroamérica y 8 México (8 países) Caribe (18 países) 7 3 8 Zona Andina (5 2 1 2 Países) Cono Sur (5 países) 5 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del 2002 proporcionados en entrevista con Lorena San Román, citada previamente. Para observar a detalle la tabla, ver el Anexo 7.

A nivel nacional, además de constituir los Consejos, los países que trabajaron para una Agenda 21 Nacional fueron Bolivia (1993, 1996 se publica), Brasil (1995, 2002 se publica) y República Dominicana (1998), y se comenzaron también procesos de AL21 en la mayoría de los países de la región.

2.3.3 Agendas 21 temáticas: Cultura y Turismo Además de contar con la AL21 como una herramienta específica para la integración del Desarrollo Sustentable en la planificación local, algunas organizaciones internacionales la 64

adoptaron y adecuaron a su tema o sector particular, como son los casos de la cultura y el turismo. Esta situación nos puede indicar la fuerza y el protagonismo de los sectores por querer integrar en su quehacer, los términos de la sustentabilidad. Aunque esto no necesariamente nos sugiere que la hayan adoptado como la idea holística que implica su consideración de la sustentabilidad en el desarrollo. La Agenda 21 de la Cultura es un instrumento considerado como orientador de las políticas públicas de cultura y como contribución al desarrollo cultural de la humanidad. Su objetivo es promover la cultura como el cuarto pilar del Desarrollo Sustentable a través de la difusión internacional y la implementación local de la Agenda 21 de la Cultura.64 Fue aprobada el 8 de mayo de 2004 en Barcelona durante el IV Foro de Autoridades Locales para la Inclusión Social de Porto Alegre y es coordinada por la Organización Mundial Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU). Esta cuenta con el aval de la UNESCO y es considerado como el primer documento de alcance mundial que propone políticas y acciones de ciudades y gobiernos locales para el desarrollo cultural. Esta Agenda contiene 67 artículos, centrados en 5 temáticas que describen el marco de relaciones entre las políticas culturales y los derechos humanos, la gobernanza, la sustentabilidad y el desarrollo, la inclusión social y la economía. Los artículos están estructurados en: Principios, Compromisos y Recomendaciones. A través de la Agenda 21 de la Cultura se promueve el intercambio de experiencias y el aprendizaje mutuo así como el trabajo en red y el desarrollo de proyectos enfocados en el desarrollo cultural. También se analiza el contexto de la cultura mundial y se acuerdan los mensajes clave de las ciudades y los gobiernos locales realizando trabajo de difusión para generar sensibilización, lobby y desarrollo de políticas. Actualmente se promueve la inclusión de la cultura, en la Agenda de desarrollo Post-2015, como un objetivo dentro de los Objetivos de Desarrollo Sustentable al ser esta reconocida como motor y como medio del Desarrollo Sustentable y sugiriendo que el enunciado del Objetivo sea “Garantizar la sostenibilidad de la cultura para el bienestar de todos”. 64

En junio de 2007, el número de ciudades, gobiernos locales y organizaciones de todo el mundo que estaban vinculados a la Agenda 21 de la cultura alcanzaba la cifra de 225.

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La promoción de una gobernanza cultural a nivel local se basa particularmente en cuestiones relacionadas con la diversidad cultural y el diálogo intercultural. Consideran como principios de un buen gobierno la transparencia informativa y la participación ciudadana en la concepción de las políticas culturales, en los procesos de toma de decisiones y en la evaluación de programas y proyectos. Principalmente se busca mediante la Agenda 21 de la Cultura, la plenitud de la ciudadanía asegurando el derecho de libre expresión y convivencia armónica. Sin embargo, conociendo su quehacer, podemos observar que ésta se ha enfocado mucho en la forma en cómo mantener el derecho de la diversidad cultural en la mesa a través de iniciativas, políticas y programas, cuando está enmarcado en el Programa 21 y el Desarrollo Sustentable, es decir, no se ocupa en el fondo de velar por la promoción de una “cultura sustentable” y estudiando, analizando y debatiendo la definición de esta así como los principios a seguir, como lo ha logrado hacer la Carta de la Tierra con la que verdaderamente se ha tratado de impulsar una cultura de sustentabilidad a través de valores y principios que encaminen la relación de la sociedad con su medio de forma armónica. En el caso del Programa 21 para el Turismo, la Organización Mundial del Turismo participó en la reunión de Río en 1992, cuando fue creado el Programa 21, e inspirados en este proceso, en 1995 junto con el Consejo Mundial de Viajes y Turismo y el Consejo de la Tierra elaboran el Programa 21 para la Industria de los Viajes y del Turismo (A21T). 65 Es a partir de entonces que comenzaron a adoptarse términos como Turismo Sustentable en los programas y procesos de desarrollo turístico, realizando Foros, Congresos y publicaciones para fomentar prácticas de planificación local así como guías para reducir el impacto ambiental que causa la explotación del turismo en diferentes escalas y se ha comenzado a valorar el tema de reducción de riesgos por desastres naturales en zonas turísticas.

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En esta se reconocen los procesos de consulta participativos y de inclusión social que propone la AL21 así como el papel clave de las autoridades municipales en la orientación de un desarrollo turístico sustentable.

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Oficialmente en 1997, la Asamblea General de la ONU establece en el Plan ulterior para la ejecución de Programa 21, que la CDS: “debería desarrollar un programa de trabajo internacional sobre turismo sustentable orientado a la adopción de medidas, en cuya elaboración participaran la Organización Mundial del Turismo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, la Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica y otros órganos pertinentes”.

En ese momento, junto con la UNESCO y el PNUMA, la OMT comienza a impulsar la aplicación de la Agenda 21 para el Turismo-A21T y se fijan las bases para la promoción de un turismo sustentable impulsando conceptos como Ecoturismo y vinculando temáticas como cambio climático, ética, pobreza y en general, la transformación verde del sector. Además de irse adaptando a las terminologías que van siendo impulsadas en el ámbito internacional, también se trabajó en la creación de indicadores para medir la información que será utilizada por los gestores y los responsables del desarrollo en el momento de la toma de decisiones y para la creación de diagnósticos en la implementación de esta agenda como herramienta en la gestión de un Plan de Desarrollo Sustentable El esfuerzo del sector turístico por insertarse en las nuevas tendencias que presenta el Desarrollo Sustentable se ha traducido en un beneficio en lo general por la inclusión de actividades recreativas dentro de ambientes naturales donde su infraestructura y adaptación genera mucho menos impacto,66 a comparación de las actividades que implica que en la visión del turismo tradicional de alto impacto que hubieran significado en la transformación y eliminación del sitio para su planeación,67 lo que proporciona la posibilidad de un acercamiento de los turistas con el ambiente natural, sus ciclos y la biodiversidad local. Sin embargo también han seguido otros vicios que impactan negativamente al desarrollo local como la concesión de empresas extranjeras para la construcción de establecimientos turísticos, visión que fortalece al “Desarrollo Sustentable del Turismo”, considerando en sí el desarrollo del sector y no de la comunidad 66

Considerando actividades desde observación de aves, interpretación de senderos, visitas a Unidades de Manejo para la Conservación de vida Silvestre, paseos en manglares, entre muchas otras. 67 Como la generación de parques acuáticos, campos de golf o grandes centros portuarios.

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donde ese sector se desarrolla, es decir, no considera el impulso en lo local para generar su desarrollo como “Municipio turístico sustentable”.

2.4 Conclusiones El Programa 21 y la Agenda Local 21 han sido pioneros en establecer las pautas para llegar a un Desarrollo Sustentable y llevar los temas que implica el desarrollo así como su aplicación, en los diferentes niveles, estableciendo el marco global para su planeación e implementación. En este capítulo hemos revisado y señalado las características de ambos instrumentos de planificación, uno como marco general y otro como articulador de los mandatos globales a nivel local, ubicando sus contradicciones conceptuales en particular el sesgo del Desarrollo Sustentable al pilar económico. A diferencia del nivel nacional donde se generan estrategias y líneas de acción muy generales, en el nivel local la AL21 se enfrenta directamente con las problemáticas territoriales, con las cuales viven día con día, así como con la diversidad de grupos que conforman la sociedad local, quienes son afectados directos de éstas y de alguna forma generadores o agravantes directos o indirectos de alguna problemática que degrada su calidad de vida y la de su territorio. Esto hace más evidente el entender que existirán diferentes situaciones locales en función de las realidades físicas, económicas, políticas y culturales de cada territorio considerado. El tomar en cuenta la opinión de los diferentes grupos de la sociedad local para los procesos de planificación, ejecución, desarrollo y evaluación de los Planes de gobierno, no sólo se va a reflejar en una mayor cohesión social y el fortalecimiento de procesos de cogobierno, sino que permeará más allá de las interrelaciones hasta la generación de una conciencia que demuestre la comprensión de las problemáticas reales y la complejidad de la sustentabilidad en los procesos de desarrollo local. Desafortunadamente, el Programa 21 no escapa de fomentar el Desarrollo Sustentable bajo los tres pilares establecidos en Brundtland, por lo que hace un fuerte énfasis en las cuestiones ambientales y sociales, y a la vez promueve el basarse en prácticas económicas insustentables como las prácticas de libre comercio y la adopción de 68

políticas macroeconómicas como facilitadores del Desarrollo Sustentable. Sin embargo, se debe reconocer que es el primer esfuerzo en la promoción de un concepto que intenta integrar las cuestiones ambientales a las políticas y estrategias de gobierno en el nivel nacional y en especial el nivel local, en donde la vulnerabilidad y los efectos por la degradación ambiental se hacen evidentes afectando tanto la estabilidad de la sociedad como del territorio. Aunque no es un instrumento fácil de abordar por la extensión, la variedad y la complejidad de los temas interrelacionados, sí establece líneas generales para su ejecución, especialmente haciendo énfasis en la consideración de la interrelación de las cuestiones ambientales con los temas sociales así como en la integración de los diferentes grupos de la sociedad local y los medios de ejecución del Programa, en particular en la creación de organismos que ayuden a coordinar los diferentes intereses y estimular la cooperación y la coordinación del proceso. Debido a que es un Programa pensado a nivel global pero para su ejecución local, es muy versátil en su adaptación, lo que permite que en cada caso se adopte la metodología que mejor convenga, tanto para el tipo de organización de la sociedad local como para los promotores de la misma, y para las diferentes etapas desde la convocatoria de los actores, la generación del Plan de acción, la elección de los indicadores, y el seguimiento y la evaluación del mismo, por lo que podemos encontrar una gran variedad metodologías que se han aplicado en todo el mundo. También hay que resaltar que es a partir de los proyectos que emanan del proceso de la AL21, que se pragmatizan las necesidades y la visión de la sociedad local para dar una solución práctica a las problemáticas priorizadas, y que es a partir de esta fase que se pueden considerar los mecanismos de cooperación descentralizada para ampliar el abanico de posibilidades para su ejecución y en apoyo a los procesos de Desarrollo Local Sustentable. La inserción de la sustentabilidad en el quehacer de las diferentes instituciones de Naciones Unidas y otros organismos internacionales, además de haber facilitado la 69

promoción del discurso y la repartición de recursos para diferentes estrategias, también ha generado que el concepto de la sustentabilidad no sea ampliamente comprendido por el sesgo temático que cada institución le imprime, y se sigue considerando en general como una cuestión ambiental, dejando de lado los procesos participativos y de consulta, generándose únicamente documentos de lineamientos para incluir el tema de la sustentabilidad en las políticas temáticas. A pesar de que hoy en día se sabe que se continuará impulsando a nivel global el término de la sustentabilidad mediante la generación de Objetivos globales enfocados en el Desarrollo Sustentable, es indispensable analizar las líneas de la sustentabilidad que se estarán impulsando, ya que según las estrategias observadas hasta el momento, por parte de las organizaciones de Naciones Unidas como el PNUMA, harán énfasis en proyectos del modelo económico antes que en procesos sociales y participativos, dejando así de lado mucha de las líneas estratégicas de la Agenda Local 21. Así como pudimos observar que existen una gran la variedad de metodologías y reacciones generales por región debido a las diferentes situaciones que se viven en cada una de ellas, se entenderá igual o más complejo el caso de México, el cual analizaremos a continuación.

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Capítulo 3. Análisis de la implementación de la Agenda Local 21 y el impulso del Desarrollo Local Sustentable en México Hacer una revisión de cómo fue el proceso de la AL21 en México nos permitirá entender la adaptabilidad generada en el país para dar respuesta y corresponder a los mandatos establecidos en el Programa 21, especialmente el esfuerzo generado para su adaptación a nivel local, resaltando la diversidad de actores que han participado al respecto. México es un país muy activo en la esfera internacional y ha tratado de estar presente en las reuniones más decisorias del orden internacional. No ha sido la excepción para el tema de la sustentabilidad, donde una delegación participó activamente en las reuniones de preparación para la Cumbre de Río en 1992, (y en adelante en las reuniones consecutivas al tema), llevando como marco los principios ambientales que la nación había adoptado con anterioridad. El país comprendió la importancia de los acuerdos y Convenciones surgidas en Río, adaptando paulatinamente su marco legal, institucional y estratégico para atender especialmente los temas de Diversidad Biológica, Reforestación y Cambio Climático, pero también sobre procesos de planificación, inclusión de la participación ciudadana y cooperación descentralizada como elementos que fortalecerán el DLS. Para atender el Programa 21 (P21), la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) fue la que tomó la batuta en el tema y generó campañas y documentos de difusión de información, sin embargo, no logró implementar una estrategia nacional. En particular, la Dirección General de Planeación de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, hoy SEMARNAT, dio el seguimiento a las acciones nacionales realizadas para atender los compromisos adquiridos a partir de Río, sin embargo, se dio prioridad a las estrategias que emanaron de Convenios vinculantes como la Convención Marco sobre Cambio Climático y el Convenio sobre Diversidad Biológica, restando así prioridad al Programa 21. Al realizar los envíos de actualización al

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CDS sobre el quehacer nacional en respuesta a lo establecido en Río,68 también se reconoce el trabajo de México atendiendo otros temas como desertificación, la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de flora y FaunaCITES, el Protocolo de Montreal sobre sustancias agotadoras de la capa de ozono, el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, por mencionar algunos. Es decir, los temas emanados de la Cumbre de Río, en México se ubican en el sector del medio ambiente, generando así el primer sesgo para la estrategia del Programa 21 mediante el cual se pretende hacer llegar a nivel local el esquema del desarrollo sustentable.69 En particular para el P21, la SEMARNAT estableció una propuesta metodológica a través de la Dirección General de Planeación: "Propuesta para construir la Agenda 21 de México",70 la cual establecía a grandes rasgos el fomento al monitoreo constante de la situación local por parte de las autoridades locales y la difusión de la información para provocar una corresponsabilidad entre los sectores y una cultura democrática para la toma de decisiones. Se consideró adecuado el institucionalizar el proceso de la AL21 para generar una coordinación, esto a través del Comité de Planeación para el DesarrolloCOPLADES y el Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal-COPLADEMS, así como a través de los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable,71 además de revisar y adecuar las políticas municipales y los instrumentos jurídicos, normativos, económicos y financieros existentes para instrumentar las propuestas nacidas de la etapa de planeación. A pesar de haber contado con una estrategia para la difusión del Programa 21 y de su aplicación en lo local a través de la AL21, la mayoría de las estrategias quedaron 68

Estos reportes se enviaban a la Comisión de Desarrollo Sustentable con el formato y temática a reportar previamente establecidos. 69 En este sentido, podemos entender que el esfuerzo que se desprendió de la Semarnat para el fomento del Desarrollo sustentable y de la AL21 estuvo sesgado a una visión ambiental, más que integral y holística. 70 Hoy en día Dirección General de Planeación y Evaluación. Este documento no se consiguió en original, la información que se consiguió es del texto" AL21 Criterios para su construcción en México – Semarnap, y puede ser consultado en: http://www.unida.org.ar/Bibliografia/documentos/Desarrollo_Sustentable/GST/docs%20modulo%207/Age nda%2021%20Local%20Criterios%20para%20su%20Construcci%F3n%20en%20M%E9xico.htm (Visitado el 3 de febrero del 2014) 71 Estos se crearon en 1995, ahondaremos en el tema más adelante.

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únicamente en proyecto y no lograron ser difundidas al grado que se deseaba y se requería para poder contar con una base social sólida e informada así como procesos bien instruidos e institucionalizados para llevarlos a cabo, y por ello en general, fue poco percibida, prevaleciendo en la sociedad civil y la misma administración pública (en sus diferentes niveles), el desconocimiento y el desinterés por impulsar y dar continuidad verdaderamente a los instrumentos con los procesos correspondientes, atendiendo razones diversas de fondo y especialmente por el término de tiempos del gobierno local, conveniencia, corrupción, prioridad a otras temáticas, etc. En particular los procesos de planeación participativa y el pensamiento progresista con respecto al desarrollo, ha sufrido un sesgo en México, especialmente por no ser parte de los principios políticos de los grupos gobernantes.72 Fue hasta el final de la década de 1980 y 1990 que en México se comenzó a aplicar la planificación participativa en algunos proyectos, esto aprovechando que en el contexto regional se estaban consolidando procesos de democratización y con ello, la búsqueda de construcción de mejores relaciones entre gobierno y ciudadanía, fortaleciendo a los gobiernos locales e incluyendo la participación ciudadana en los procesos decisorios.73 En México, a pesar del sesgo en cuestiones de planeación participativa y del pensamiento progresista, han existido intentos desde principios de la década de los

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Prueba de ello es el caso del Instituto Nacional de Investigaciones sobre Recursos Bióticos - INIREB, el cual tenía como objetivo la descentralización de la investigación científica y avanzar en la investigación aplicada sobre los recursos naturales del país, abarcando estudios pioneros a nivel internacional sobre el agroecosistema cafetalero, granjas integradas, chinampas, y agroforestería, los cuales fueron el inicio de la agroecología como una disciplina moderna. Este instituto formó a algunos de los mejores ecólogos nacionales e internacionales que hoy en día se dedican a promover lo poco que alcanzó la institución a promover. El cierre de la institución fue un signo vital de cómo serían en adelante políticamente bloqueados, poco atendidos o desconocidas las cuestiones de investigación y pensamiento progresista en el país. El INIREB en colaboración con la Secretaría de Educación Pública, realizó un programa piloto de secundarias agropiscícolas, en las cuales se recibían a estudiantes que fueran hijos de campesinos y pescadores de la zona piloto para brindarles no solamente la enseñanza formal secundaria, sino que su instrucción tuviera un enorme énfasis en el conocimiento, aprovechamiento sustentable, manejo y conservación de los recursos bióticos de la región. Blog: Dr. Arturo Gómez-Pompa http://gomezpompa.blogspot.mx/2011/03/15-el-inireb_11.html (Visitado el 23 de marzo del 2014). 73 Un ejemplo es el caso del INIFAP - Instituto Nacional de investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias, especialmente aplicados en el medio rural. Sin embargo no llegaron a formar parte de las estrategias generales o nacionales, quedando sólo en proyectos promovidos por la cooperación internacional.

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noventa para impulsar las AL21 y los Consejos de Desarrollo Local Sostenible. La intención de algunos de los primeros ecologistas inmersos en la administración pública federal, se reflejó en el acercamiento al Consejo de la Tierra en 1994, acordando que para 1996 se contaría con una Agenda 21 Nacional además de la creación de los Consejos de Desarrollo Local Sustentable, los cuales darían seguimiento e impulso a los procesos de las AL21. Sin embargo, debido a las líneas del gobierno federal de considerar y promover escasamente los procesos participativos y en la planificación y observación del ejercicio gubernamental, únicamente se autorizó la creación de los Consejos de Desarrollo Sustentable, hoy conocidos como los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable.74 Estos Consejos hoy en día, como su nombre lo indica, son órganos de consulta de las políticas y de evaluación y seguimiento del quehacer del sector ambiental y sus diferentes instituciones, sin embargo sus recomendaciones y en general su actuación no es vinculante en la ejecución real y su quehacer no está debidamente coordinado con los procesos de Planificación local, generando duplicidad de trabajo en diagnósticos y planes de trabajo. Además, como comenta Lorena San Román,75 "…a pesar de que en México se fomentó la creación de Consejos Nacionales y Locales, sus miembros hasta hoy se preguntan ¿como para qué están?, ya que en teoría estos fueron constituidos para poner en práctica el P21 y la AL21, para que se cumpla la planificación participativa, ¿Qué pasa en el Consejo si no tienen una AL21 para dar seguimiento?".

La creación de estos instrumentos para dar seguimiento a una estrategia que no se logró consolidar por parte del gobierno nacional, como es el caso de la Agenda 21 Nacional, fueron reconsiderados como instrumento para dar respuesta a mandatos del gobierno mexicano estipulados en la Carta Magna, en la Ley de Planeación, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente-LGEEPA y el Reglamento Interior de la SEMARNAT, al ser el canal ideal para dar cabida a las consultas ciudadanas, las cuales legitimarán los procesos democráticos promovidos por la Nación y facilitarán la participación de la ciudadanía en la política 74 75

Para mayor información de los Consejos Consultivos se puede consultar el Anexo 8. Entrevista con Lorena San Román, previamente citada.

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ambiental y en el análisis de temas nacionales e internacionales en materia de medio ambiente y recursos naturales.76 El gobierno Mexicano a pesar de contar con una activa participación en reuniones internacionales, especialmente en las Cumbres y Convenciones ambientales, no logra elaborar una postura nacional integral para dar respuesta al Programa 21 y las AL21, lo cual dejó un vacío en la directriz del tema. Sin embargo, en México sí se ha logrado promover la AL21, aunque a través de diferentes actores. Este esfuerzo se ha visto plagado de diferentes circunstancias que han dificultado en general su implementación, pero paulatinamente han logrado ir insertando los procesos de la AL21 en el país.

3.1 Agenda Local 21 como herramienta impulsora del Desarrollo Local Sustentable en México En el contexto en el que se da el auge al Programa 21, la SEMARNAT integra en su quehacer, además de la creación de los Comités de Desarrollo Sustentable, la promoción de las AL21 a través de talleres de gestión ambiental, especialmente aquellos dirigidos a los Planes Municipales de Desarrollo. En 1996 se expuso el tema en los 11 municipios del Estado de Aguascalientes y en un año el municipio de San Francisco de los Romo fue nombrado sede del proyecto piloto de apoyo a la Agenda 21 "nuestra comunidad, nuestro ambiente”.77 Desafortunadamente no se cuenta con mayor registro del seguimiento de la SEMARNAT al proyecto y al parecer, fue la única iniciativa para apoyar el proceso del fomento de la AL21 en los Estados y municipios del país.

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Para ahondar sobre la Adopción de la sustentabilidad en el marco del desarrollo local en México, dirigirse al Anexo 9. 77 Este proyecto buscó difundir los contenidos de la Agenda 21, promover la participación social y apoyar las acciones ambientales en el municipio. También se elaboró una estrategia de comunicación comunitaria relacionada a la Agenda 21 que ha incluido la producción y emisión, desde 1996, de una serie de programas radiofónicos en la radio universitaria y la elaboración y distribución de boletines informativos.

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A pesar de no contar con una línea clara del gobierno nacional con respecto al Programa 21 y mucho menos a lograr que a nivel local pudiera efectuarse el proceso con la AL21, el ánimo y la bandera de este fueron adoptados y liderados en pocos casos por autoridades locales y en su mayoría por Organizaciones de la Sociedad civil con las limitantes que ello significa, principalmente por la escases de recursos para impulsar todo el proceso de las AL21 y el personal operativo y capacitado que se requiere para cada uno de estos. Con la participación de consultores expertos que cuentan con una amplia conciencia del Desarrollo Sustentable y los procesos de planificación participativa, así como su amplia experiencia en su labor en dependencias de Naciones Unidas y en distintas instituciones nacionales, internacionales y organizaciones de la sociedad civil, fue que en México se pudo comenzar a promover los procesos de la AL21 a niveles municipal y estatal. Los grupos de Sociedad Civil e instituciones internacionales que han intervenido en el impulso y financiamiento para el proceso en México encontramos a ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, la Universidad para la Cooperación Internacional-UCI, el Consejo de la Tierra y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), por mencionar los más relevantes.

3.1.1 Casos de Agenda Local 21 en México: Participación de actores externos y organismos internacionales En general, no es posible establecer un criterio estándar para describir todos los casos en México donde se ha intentado comenzar el proceso de la AL21, ya que cada uno fue adoptando la metodología que consideraron más adecuada además de que a nivel local, cada caso cuenta con un contexto social, ambiental, político, cultural y económico muy particular. Mucha de la información del proceso a nivel local, ha sido recopilada en entrevistas por parte de la gente que ha estado involucrada directamente en los procesos ya que difícilmente se cuenta con registros públicos de los procesos y el seguimiento de cada uno.

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Como pionero en el caso de México se encuentra Mateo A. Castillo Ceja, quién en su función como Presidente del Consejo Estatal de Ecología de Michoacán promovió procesos de implementación de la AL21 en el municipio de Morelia y en el de Cotija de la Paz, en el Estado de Michoacán.78 El primer caso de AL21 en México es en el municipio de Morelia. Este primer ejercicio "tuvo un buen proceso de participación ciudadana y un par de administraciones pusieron en marcha algunas acciones propuestas por la ciudadanía”.79 Como una iniciativa de la administración municipal 1999-2001, se emprendió el proceso para definir la creación de la AL21 del municipio y a partir del periodo de gobierno municipal 2002-2004, a iniciativa del Presidente Municipal quien se apropió de los procesos de planeación, participación y el impulso de la sustentabilidad, comenzó el proceso para definir la "Agenda 21 del Municipio de Morelia”.80 Se convocaron los sectores de la sociedad local y se generaron talleres para dar a conocer el marco general y las herramientas de participación social, para definir la Agenda, la creación del diagnóstico ambiental y la definición en orden de prioridad de los problemas en términos de su posible solución en el corto, mediano o largo plazo así como las estrategias y líneas generales de acción. Después del proceso de consulta se trabajó con la información y se generó un documento resumen de los resultados arrojados por los talleres. "El definir la Agenda 21 del Municipio de Morelia es sólo el primer paso en el proceso. Debe continuarse con una consulta pública más amplia que permita, por parte de todos los sectores, la adopción de los compromisos derivados de las políticas definidas en dicha Agenda" (Agenda 21 Morelia, 2011:02).

La Agenda 21 de Morelia se logra reflejar en el Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011 mediante la creación en 2010 del Programa "Morelia Verde, el ejemplo eres tú", incluso se 78

El Sr. Mateo Castillo fungió como Titular de la Unidad Coordinadora de Participación Social y Transparencia de la SEMARNAT y actualmente es miembro del Consejo Internacional de la Carta de la Tierra. 79 Entrevista con Edgar Villaseñor Franco, Ciudad de México, 18 de Diciembre de 2013. 80 Iniciativa llevada a cabo con el Presidente municipal C. Fausto Vallejo Figueroa, en su segundo de tres periodos (1994/1995, 2002/2004 y 2007/2011) en el Gobierno Local del Municipio de Morelia. Posteriormente fue gobernador del Estado de Michoacán en el periodo de 2012-2015 (hasta 2014). Para ver el documento de la Agenda 21 de Morelia dirigirse a: http://www.flipsnack.com/mx/flip-preview/ftp5b3mj/

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elaboró un Manual de Administración Sustentable mediante el cual se pretendía incorporar criterios ambientales en las políticas y procedimientos del Ayuntamiento, así como su difusión entre la ciudadanía.81 Sin embargo, aunque se genera un cambio de administración que no vuelve a contemplar como tal la AL21 como instrumento para dar continuidad al desarrollo Municipal y su planificación, la administración local estableció su mandato actual en el marco de un desarrollo integral sustentable, identificando los valores sociales, promoviendo una "Suma de voluntades" así como mecanismos de seguimiento y evaluación. Para el caso del municipio de Cotija de la Paz en el Estado de Michoacán, aunque únicamente se cuenta con el dato de que en el 2004 se realizó un Taller Agenda 21 Local en el Ayuntamiento de Cotija, junto con su Programa de Desarrollo Integral-PRODISCO y el Secretariado Nacional de la Carta de la Tierra, se desconoce en la información pública sobre la publicación de la AL21. Sin embargo, se cuenta con documentos que expresan su consideración: como instrumento rector en el Plan de Desarrollo Municipal 2012-2015 para los procesos de planeación; en la creación del Programa de Ordenamiento Ecológico del Municipio en 2007,82 en el Programa de Desarrollo Integral de Cotija (PRODISCO) del gobierno del periodo 2005-2008 en el que se muestra un proceso de planeación integral mediante consultas con los diferentes sectores de la sociedad; y cuentan con un Consejo Ciudadano de Planeación para el Desarrollo Integral Sustentable de Cotija- COPLADISCO desde el 2005, con la misión de ser un órgano auxiliar, asesor, de expresión, consulta y opinión ciudadana para el Ayuntamiento. Como segundo actor impulsor de las AL21 en México podemos considerar al Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente - PNUMA por medio sus Oficinas Regionales para América Latina y El Caribe (ORPALC) a través de su Programa Ciudadanía

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Notas periodísticas del 14 y 15 de Junio del 2010: El sol de Morelia http://www.oem.com.mx/elsoldemorelia/notas/n1672480.htm y Cambio de Michoacán http://www.cambiodemichoacan.com.mx/vernota.php?id=127260 (Revisadas el 19 de marzo del 2014). 82 Al considerar que el Programa "forma parte del Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable del municipio de Cotija con una proyección a 30 años, denominado Agenda 21 Local" (POE, 2007).

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Ambiental Global-CAG.83 Este Programa del PNUMA, en alianza con ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad y la Asociación de Municipios de México A.C. – AMMAC,84 realizaron una convocatoria y difundieron la iniciativa en todo el país. El proyecto decidió realizarse en 16 municipios (9 en el Estado de México y 7 en otras regiones del país) para el periodo de 2004-2005.85 En todos los municipios se realizaron foros con la ciudadanía, mesas de trabajo y capacitaciones. En el caso de los 9 municipios del Estado de México, se realizaron las consultas ciudadanas y se avanzó en la elaboración de algunas de las AL21, sin embargo, por falta de apoyo de parte de la administración municipal y de la Secretaria de Medio Ambiente del Estado, el proceso quedó trunco. En la mayoría de los otros casos, la AL21 no terminó tan arraigada o concluida y con la nueva administración perdió el seguimiento. El caso más exitoso que impulsó esta iniciativa es el del Municipio de Ciudad Valles en el Estado de San Luis Potosí, ya que fue el único que logró elaborar una AL21, especialmente porque el gobierno en turno estuvo involucrado y la adoptó como pilar de las políticas públicas del municipio. Durante el periodo de 2004 -2006 del gobierno municipal,86 se establece el medio ambiente y la ecología como prioridad, haciendo lo necesario para establecer una política ambiental que diera sustento al futuro del municipio. En este marco es que se decide participar en la convocatoria del Programa CAG y se firma una carta de entendimiento donde el Ayuntamiento de Ciudad Valles se compromete a "ser un participante activo en el programa, participar en todas las actividades que se realicen, capacitar funcionarios municipales y a la sociedad en los

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Se puede observar mayor detalle de la iniciativa en el Anexo 10. Es importante señalar que la alianza de ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad con la Asociación de Municipios de México A.C. – AMMAC se genera en apoyo de esta última con ICLEI-Global, durante su proceso de constitución legal como OSC en México, proceso al que da seguimiento el Mtro. Edgar Villaseñor Franco, quién ha fungido como representante de la oficina de ICLEI en México desde entonces. El seguimiento del tema de la AL21 se realiza a través de ICLEI como veremos a continuación, no como parte de los proyectos de AMMAC. 85 Los Municipios participantes en la iniciativa fueron: Acapulco, Amecameca, Ciudad Valles, Ecatepec de Morelos, El Oro, Guasave, Ixtapan de la Sal, La Paz, Miahuatlán de Porfirio Díaz, Naucalpan, Nicolás Romero, Querétaro, San Miguel de Allende, Toluca, Uruapan y Valle de Bravo. 86 Presidente Municipal Lic. Jorge Terán Juárez. 84

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temas del programa, así como crear la Mesa Valles87 e implementar la AL21" (AL21 de Cd. Valles, 2005:02). "El inicio de la agenda local 21 nos permitirá estructurar una nueva gobernabilidad, donde sociedad y gobierno trabajemos juntos para cristalizar la visión que tenemos de Ciudad Valles a largo plazo y los valores éticos con los que debemos actuar y ofrecer la seguridad a nuestras futuras generaciones" (Agenda Local 21 de Ciudad Valles, 2005:01).

El proceso de Ciudad Valles cuenta con una amplia convocatoria y participación de todos los sectores de la sociedad civil. Se realizaron tres consultas ciudadanas en diferentes delegaciones, en donde se trabajó con aproximadamente 600 personas en mesas de trabajo donde se establecieron los sentimientos de la comunidad así como su visión a largo plazo del municipio, y se trabajaron los temas de educación, manejo integral de basura, agua, servicios, empleos, flora, fauna, cultura, contaminación, sociedad, recogiendo las problemáticas, las propuestas de solución y las acciones con las que los ciudadanos estaban dispuestos a comprometerse. Con la información extraída de las mesas de trabajo, se dio forma al documento que constituiría la AL21, dándola a conocer al Cabildo y es aprobada por unanimidad el 13 de junio del 2005, mismo día que es presentada al público. Este documento se considera como un Instrumento de gestión que contiene un diagnóstico general del municipio (físico, ambiental y socioeconómico), y la propuesta de AL21 con un Plan de acción donde se plantea la creación del Consejo Local para el Desarrollo Sustentable-CLDS y la metodología para su operación mediante la definición de objetivos y estrategias. Establece un apartado de Programas de actuación o acción, que será responsabilidad del CLDS y significa la expresión concreta de la implementación de la AL21, y exige un sistema de evaluación y seguimiento mediante la creación de indicadores específicos para cada caso, así como un espacio para la retroalimentación en todos los 87

La Mesa Valles tiene el objetivo de trabajar en la educación y concientización de la sociedad en los temas de Biodiversidad; Cambio Climático; Capa de Ozono y Aguas y quedo conformada por 48 miembros de la sociedad civil y funcionarios públicos, contemplando integrantes de Asociaciones religiosas; Funcionarios públicos; Educadores; Medios de comunicación; Empresarios; Jóvenes; Organizaciones no gubernamentales; Habitantes del área rural y de la zona indígena. Esta se reúne una vez al mes para discutir los temas del programa y las propuestas para trabajar.

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niveles y por todos los responsables. La evolución en la implementación de la AL21 en Ciudad Valles fue exitosa durante la siguiente administración, especialmente gracias a la sólida constitución del CLDS, el cual se encargaba del monitoreo y seguimiento de la AL21 y de ser el enlace con la autoridad, sin embargo, la "siguiente administración congeló el Consejo”,88 inhabilitándolo y truncando el proceso que ya se había gestado con éxito. La Coordinadora General del Proyecto CAG, la MSc. Lorena San Román Johanning, una vez concluida la iniciativa, continuó el proceso de difusión y coordinación de AL21 en México, logrando por su parte, a través de la Universidad para la Cooperación Internacional,89 promover los procesos en seis municipios en México: Barrancas de Cuernavaca (2006-2009), Apizaco (2009), Othón P. Blanco (2010), Cozumel (2011), Bacalar (2012) e Irapuato (2014).90 La particularidad de los procesos impulsados por la UIC destacan en que en todos es necesario que se cuente con el interés y compromiso del gobierno local y del Cabildo para su implementación, lo que otorga solidez al proceso y, además, se integra en el proceso la elaboración de la Carta de la Tierra con la idea de llevar a los ciudadanos una reflexión de los valores éticos que deberían tener o reforzar para lograr un mejor municipio apegado a un Desarrollo Sustentable. Se utiliza la metodología de Planificación Estratégica Multisectorial Sostenible (MISP por sus siglas en inglés), la cual integra aspectos interdisciplinarios (económicos, socio-culturales y ecológicos) y se ejecuta con la participación de los grupos de la sociedad civil. "Con ésta se logra una planificación para el desarrollo más acorde con las necesidades reales de una comunidad, ya que integra todas las aspiraciones e intereses de sus integrantes y todos los aspectos del desarrollo" (Agenda 21 Isla Cozumel, 2011). En todos los procesos puede observarse que la metodología no sólo ordena los pasos que se 88

Entrevista con Edgar Villaseñor Franco, previamente citado. Un poco más de información sobre la UCI se puede ver en el Anexo 11. 90 Cabe mencionar que existe una diferencia grande en los esquemas de promoción de las AL21 ya que el PNUMA contaba con recursos especiales destinados al fomento de estos procesos, aunque siempre implicó la consideración de recursos locales para su construcción, más no implicaba el pago de un recurso para el desarrollo de estos procesos, como en el caso del segundo esquema. 89

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desarrollan para elaborar la AL21, sino la forma en que éste se presenta en el documento final, siendo una forma de estandarizar la presentación del instrumento, el cual más adelante puede facilitar estudios comparativos mediante la selección de indicadores desarrollados en el proceso de la AL21. La experiencia en el desarrollo de la metodología se muestra sólida en todos los procesos, principalmente al observar el alto grado de asistencia en las consultas, así como el interés que muestran los actores de los diferentes sectores de la localidad en la integración de la AL21 de su municipio, lo que genera una sensación no sólo de interés por generar consensos locales en la planificación sino de un proceso de cohesión y compromiso social. "Como ejemplo de este vínculo entre los diferentes grupos de la sociedad local, se puede decir que la AL21 no se puede hacer si no se cuenta con el acuerdo del Cabildo”.91 Lo que podemos constatar es que a través de estas experiencias se han generado procesos exitosos de formación de AL21, aunque la ejecución, el seguimiento, la evaluación y la retroalimentación de estas queda en manos directamente de los actores locales. Con respecto a los casos de AL21 promovidos por la UCI, específicamente en el municipio de Cuernavaca, a pesar de que describen procesos participativos en la formación de sus Planes Municipales de Desarrollo-PMD y de contar con el ejercicio y publicación de la AL21 Barrancas de Cuernavaca, en ninguno de los PMD se hace referencia a ésta. Lo que sí se puede destacar es que para el periodo de 2006-2012, el Gobierno del Estado de Morelos generó un "Programa Sectorial de la Agenda XXI, en su aspecto ambiental para la zona Metropolitana de Cuernavaca." Éste fue elaborado a través del Fondo metropolitano y se construyó en base a dos sistemas de indicadores: de los resultados de la Agenda Desde Lo Local e indicadores ambientales, "donde se evalúan, mediante parámetros de medición establecidos los datos duros de los aspectos del medio ambiente, económicos y sociales" (Programa Sectorial, 2006-2012) ,con el fin de contar con un diagnóstico e identificar mediante procesos participativos los programas, obras y

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Entrevista con Lorena San Román, previamente citada.

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acciones que conduzcan a lograr una sustentabilidad en la región con una visión al año 2030. En éste se reconoce la Agenda 21 de Barrancas de Cuernavaca pero no se retoma. En Cozumel, el PMD 2013-2016 sí contempla el seguimiento a la AL21 y, en Bacalar es interesante que el instrumento se esté trabajando desde los inicios de la creación del municipio donde se tendrá oportunidad de observar el éxito o no de la AL21 y su permeabilidad en el proceso de planificación y concienciación en el fomento de un Desarrollo Local Sustentable, así como de los procesos de cooperación descentralizada que este pueda desencadenar en su primer periodo de administración local para el periodo 2013-2016. Otro de los actores que han dedicado un espacio al impulso de las AL21 en México es ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, Secretariado para México, Centroamérica y el Caribe,92 con la titularidad del Mtro. Edgar Villaseñor Franco, quién además era el Coordinador para América Latina de la Red de Municipios del Programa CAG. Como parte de su portafolio de proyectos, la AL21 es uno de los procesos que promueven con los gobiernos locales a través de una campaña de difusión anual en la que dan a conocer a los municipios en México su quehacer y diversidad de proyectos y plataformas con el fin de buscar su afiliación y comenzar a desarrollar los proyectos de interés local. Aunque cabe resaltar que de toda su cartera de proyectos, la AL21 no es uno de los que tenga mucha audiencia, porque implica un proceso de largo plazo que apenas logra ser asimilado por la administración de los gobiernos locales, en periodos de 3 años. Gracias a la alianza con otras instituciones nacionales e internacionales, principalmente para la consecución de financiamiento, se han generado estrategias para trabajar los procesos de la planeación participativa que conlleva la AL21 y sus otros proyectos, con diversos municipios en todo el territorio mexicano, contando con algunos casos en donde se ha comenzado a desarrollar el proceso de la AL21. Se desarrolló en conjunto con el INDESOL para el periodo 2010-2011, la promoción de la AL21 en 5

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Para saber más sobre la actividad de ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, Secretariado para México, Centroamérica y el Caribe, referirse al Anexo 12.

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municipios de la Huasteca Potosina: Tancanhuitz, Tamuín, Tamazunchale, Aqismón y Tanquián de Escobedo. Se realizaron 20 talleres capacitando a funcionarios locales y ciudadanía de los municipios, sin embargo, sólo el municipio de Tamuín concluyó el proceso de elaboración de la AL21. También han promovido la AL21 en los municipios de Corregidora (proceso del que no se tiene información ni registro de seguimiento) en el Estado de Querétaro y del municipio de Veracruz (2010). En este último comenzaron a realizarse foros de consulta ciudadana pero no se arraigó el compromiso y no se concluyó el esfuerzo. Generalmente los procesos se detienen por falta de compromiso de los municipios y “el temor de sentar a grupos contrarios al del gobierno en turno” (Informe ICLEI, 2011). En otra ocasión, en conjunto con el gobierno del municipio de Aguascalientes, ICLEI asesoró al equipo implementador del proceso mediante capacitaciones y pláticas de sensibilización. Hoy en día, el municipio contempla la AL21 en su PMD y se ha apropiado de la importancia de la educación ambiental y la difusión de información a sus ciudadanos para la sustentabilidad de sus acciones. Para el proceso de promoción e implementación de la AL21, se contó con el respaldo de Mateo Castillo y de Lorena San Román, lo que da a ICLEI aliados importantes y solidez en sus procesos. En Aguascalientes también ha significado la apropiación de los principios de la Carta de la Tierra. Son pocos los procesos de AL21 que ha promovido ICLEI y no se han hecho más porque no cuenta con un recurso destinado específicamente a la promoción y generación de AL21, el cual pudiera existir como el caso de otros proyectos como el Programa de Acción Climática Municipal-PACMUN93 el cual cuenta con recursos de la Embajada Británica para su implementación.

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El PACMUN, es un Programa iniciativa de ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad con el que se busca fortalecer las capacidades institucionales de los municipios mexicanos al mejorar la planeación y generación de políticas públicas a partir del conocimiento de su vulnerabilidad a los efectos del cambio climático. Se establecen medidas de mitigación, adaptación y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) generadas en la comunidad utilizando una metodología con tres pilares: Inventarios (diagnóstico de GEI), Mitigación, y Vulnerabilidad y Adaptación. Este Programa cuenta con la asistencia técnica del INECC y financiamiento de la Embajada del Reino Unido en México.

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"Hoy la única posibilidad de que ICLEI continúe haciendo un proceso de AL21 es que un municipio socio y al corriente lo solicite, aunque es difícil que alcancen a entender el proceso que éste implica y no es prioritario para ellos, pero es parte de la cartera de ICLEI”.

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Independientemente de los procesos del PNUMA e ICLEI, como últimos esfuerzos por desarrollar la AL21 al que haremos referencia es el caso del Municipio de Ensenada el cual se realizó en 2006 y el de Río Verde en 2010. Para el primer caso se generó un proyecto que fue patrocinado por el Fondo Mixto (FOMIX) constituido por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología- CONACYT, el Gobierno del estado de Baja California, y la participación y apoyo del Ayuntamiento de Ensenada. Este fue iniciado por un grupo Promotor conformado por Investigadores de instituciones académicas como el Centro de Investigación Científica y Educación Superior de Ensenada-CICESE, el Centro de Enseñanza Técnica y Superior-CETYS, la Universidad Autónoma de Baja California, el Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal de Ensenada-COPLADEM, el Instituto Municipal de Investigación y Planeación de Ensenada, B.C.-IMIP, el XVIII Ayuntamiento Municipal de Ensenada, el Gobierno del Estado de Baja California, CONACYT y contaron con el apoyo y la colaboración de Lorena San Román y de Mateo Castillo Ceja. Se realizaron con éxito los talleres de consulta y se generó un documento en el que se dio cuenta del proceso y las campañas de información. Se realizó un listado de los pasos a seguir para desarrollar las propuestas que se habían vertido en el documento y una Matriz de Colaboración que señalaba la interrelación en el contexto institucional estatal, incluso contemplando el proceso de la transición de las administraciones estatal, municipal y legislativo estatal. Pero a pesar de los esfuerzos y la coordinación de los grupos promotores, la iniciativa no tuvo eco en la siguiente administración y hasta la fecha no se retomó la propuesta. En el caso del Municipio de Río Verde, en San Luis Potosí, se creó con visto bueno del Cabildo en 2010, un Consejo ciudadano por la sustentabilidad de Río Verde el cual tiene como función el “Fortalecer la gestión de la sustentabilidad en el municipio y 94

Entrevista con Edgar Villaseñor Franco, previamente citado.

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promover Agenda 21 Local” (Ayuntamiento de Río Verde, 2010). Vale la pena señalar que en, Río Verde, como lo señala el Periódico Oficial del Estado, consideran al: “Plan de Acción Agenda 21 Local”: Documento no vinculante de referencia para la planeación de largo plazo del municipio, donde se establecen de forma equilibrada los objetivos, estrategias y líneas de acción para lograr el desarrollo sustentable del municipio, producto de un proceso participativo entre la sociedad y sus autoridades”.

Una de las funciones del Consejo es involucrar al gobierno municipal y acercarlo a la sociedad local, proponer soluciones a los problemas locales y fomentar por medio de la educación, la idea de la sustentabilidad. Este esfuerzo de las organizaciones de la sociedad civil no contó con algún respaldo externo como hemos podido observar en los casos revisados y no existe información de que haya podido trascender el papel del Consejo con respecto a la promoción de la AL21 en Río Verde, lo que puede significar que el Consejo únicamente se creó para atender algún compromiso político. En general, lo que se ha observado es que mediante los foros de sensibilización, la gente se anima y quiere desarrollar el proceso que implica la AL21, se comprende la dimensión de la necesidad de un Desarrollo Sustentable, pero no siempre es la misma reacción que acompaña a las administraciones o los Cabildos en los municipios, ya que en general, los procesos implican una abierta observación de los grupos de la sociedad civil al manejo y gestión de los recursos locales. Es por ello que, como comenta Lorena San Román: "Hasta que no salga el gobierno que no apoya el impulso de la AL21 en su municipio, no es posible impulsarla, ya que en esta situación aunque la AL21 sea impulsada por otros grupos, el gobierno no la tomará en cuenta, y lo que se busca es que se generen cambios de verdad, y eso en gran medida lo ejecuta y hace el gobierno en turno”.

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Al ser la AL21 un documento complejo y emanado de la comunidad internacional, muchos funcionarios locales la consideran como un libro muy amplio y poco fácil de implementar.

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Entrevista con Lorena San Román, previamente citada.

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"Muchos creen que AL21 es un libro y que terminado éste se cierra el tema”.96 Es por ello que además de realizar los procesos para elaborar la AL21, es necesario generar las estructuras adecuadas para dar seguimiento de la misma y continuamente estar sensibilizando a la gente y recordando lo que es y lo que implica el desarrollo sustentable. Se han mencionado todos los casos donde se ha ubicado el impulso del proceso de la AL21, sin embargo en México también se han presentado casos donde se ha querido realizar la Agenda 21 Estatal-A21E, como revisaremos a continuación.

3.1.2 Agenda 21 Estatal En la mayoría de casos donde se ha promovido la Agenda 21 Estatal (A21E), ha quedado únicamente en la creación de Consejos de participación para la discusión, en trabajo de grupos temáticos y en la generación de instituciones para el tema del Desarrollo Sustentable como el caso de Querétaro. En otros casos como Puebla y Tlaxcala, se lograron establecer Agendas Ambientales estatales y los procesos fueron impulsados por grupos de OSC y académicos.97 En particular señalaremos dos casos emblemáticos para ilustrar el esfuerzo por las Agendas 21 Estatales: Estado de México y el Distrito Federal. Para el caso del Estado de México, el proceso de la A21E comenzó al darse cuenta de que se contaba con una base social interesante, representativa y de diferentes sectores de la sociedad que estaban participando en la convocatoria de los procesos de la AL21 que se estaban impulsando en nueve municipios del Estado en el marco del Programa Ciudadanía Ambiental Global del PNUMA en el año 2003. Este proceso era ampliamente promovido por el Consejo Consultivo de Desarrollo Sustentable y la Dirección de

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Entrevista con Edgar Villaseñor Franco, previamente citado. Información del documento "Agenda 21 Local. Criterios para su Construcción en México", SEMARNATPNUD. 97

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Concertación y Participación Ciudadana98 y de la Secretaria del Medio Ambiente del Estado de México además de contar con el apoyo directo del PNUMA (con Lorena San Román), del Secretario Regional de la Carta de la Tierra (con Mateo Castillo) y el Coordinador Latinoamericano de la Red de Municipios del Programa CAG (con Edgar Villaseñor), entre quienes se realizó un esfuerzo muy articulado. "De todos los integrantes del Consejo surgieron los líderes locales de los municipios que querían generar la AL21”,99 así se organizaron foros de participación y de sensibilización a los temas de la AL21 y la Carta de la Tierra. En 2003 se realiza un Congreso de las organizaciones ambientalistas de la sociedad civil del Estado, de donde emana una declaratoria en la que éstas se reconocen como actores principales para la sustentabilidad. Se organizaron siete foros regionales de participación ciudadana en los que se sensibilizó a los participantes sobre la AL21 y la Carta de la tierra y mediante dinámicas de trabajo se obtuvo información sobre la visión que se tiene del municipio a treinta años, las problemáticas, los escenarios deseables, los valores de los ciudadanos a incorporar en la estrategia y a lo que se comprometen para llegar a ello. En un encuentro de trabajo para procesar la información de los foros participaron diferentes representantes del Consejo de Desarrollo Sustentable del Estado de México, la Agencia de Cooperación de Alemania-GIZ, el Instituto Tecnológico de Monterrey, la Universidad Autónoma del Estado de México así como líderes sociales, maestros, organizaciones, y personal de la Dirección de concertación y participación ciudadana. En esta última reunión se fija la fecha para la presentación de la agenda y se hicieron invitaciones especiales para que el evento se realizara durante una de las sesiones ordinarias del Consejo Consultivo. Desafortunadamente no se contempló que no existía el apoyo de los niveles superiores en la Secretaría, cuestión que terminó truncando el proceso mediante un 98

El Director se propia de los temas de AL21 y la Carta de la Tierra, y considera que las A21 es un legado que quisiera dejar, así como el fomento de la internalización de los principios de la Carta de la Tierra, por parte de los que participaran en los procesos. 99 Entrevista con Carlos Mendieta, Ciudad de México, 11 de abril de 2014.

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llamado para ordenar la cancelación del evento, justo un día antes de su publicación. "Hubo un desencanto y ánimo de frustración, no hubieron espacios para la retroalimentación y coincidió con el cambio de titular del Consejo Consultivo”.100 El tema se queda como una herida que algunos entendieron como la dinámica normal con el gobierno y no hubo mucho clamor al respecto, lo tomaron sólo como una indicación y así lo asimilaron, y no se quiso violentar el orden ni verse involucrados para no verse perjudicados en un futuro. El proceso de la A21E "tuvo una connotación política que requerían para dar fuerza a las acciones con miras a procesos electorales”.101 Sin embargo, al final de cuentas el gobierno Estatal no tomó en cuenta el proceso y "la gente del Estado de México perdió interés, y se sintió frustrada, porque se había hecho con poco dinero y de ellos. Fue una situación crucial para las AE21 en México y una jugada política muy negativa. Hubiera podido ser la única A21E en México”.102 Para el caso de la Agenda para el Distrito Federal, por parte del Gobierno local se elaboró un documento con título: "Hacia la Agenda XXI de la Ciudad de México" el cual se pretende sea la base de la A21DF: "…se pretende sea un punto de partida y no de llegada respecto a la definición de nuestra Agenda XXI. Se somete a la consulta ciudadana con la pretensión de ser enriquecido y en su caso modificado, para de esa manera convertirse en la Agenda de las personas que vivimos en la Ciudad de México" (GDF,2004).

La impresión de este documento contó con recursos de la Fundación Friedrich Ebert y en este se muestra la complejidad urbana y ambiental de la Ciudad y se describen los temas de las dimensiones económicas, las tendencias sociales, las áreas naturales, de desarrollo rural, urbanas, agua en la zona metropolitana, atmósfera y calidad del aire, residuos sólidos, cambio climático, transporte, energía y educación. Esta publicación se presentó en un acto público y a partir de ésta, lo que se realizó como proceso de participación fue a 100

Entrevista con Carlos Mendieta, previamente citado. Entrevista con Edgar Villaseñor Franco, previamente citado. 102 Entrevista con Lorena San Román, previamente citada. 101

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través de una consulta electrónica. El documento presentado fue elaborado por investigadores, y resulta muy valioso como documento de informe, pero no cuenta con un proceso de planeación participativa y tampoco se generó estructura ni Consejos ciudadanos para su impulso y seguimiento.

3.1.3 Instrumentos derivados o inspirados en la Agenda Local 21 En México al no contar con una línea rectora del proceso de la AL21, diferentes organizaciones comenzaron a desarrollar Programas e instrumentos considerando solo algunas de las partes del Programa 21 como el establecimiento de indicadores para la generación de diagnósticos y dejando de lado principalmente los procesos participativos y de planificación a largo plazo. Los instrumentos que se considerarán en este apartado son: Agenda Desde Lo Local-INAFED, Agenda 21 para el turismo y Agenda 21 Local Universitaria. La Agenda Desde lo Local fue impulsada por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal-INAFED103 y se considera "inspirada por la AL21", sin embargo al mirar rápidamente a este instrumento podemos ver que únicamente se trata de una evaluación del municipio con respecto a su desarrollo institucional. Mediante la Agenda se pretende generar un diagnóstico del quehacer de la Administración local y certificar las "prácticas verdes”,104 mediante un Sistema de Información para Gobiernos locales-SIGLO, cuyo último fin es el de identificar las áreas de oportunidad y aportar los elementos necesarios para que los gobiernos locales alcancen las condiciones mínimas, que les permitan ejercer de forma más eficiente y transparente los recursos. 103

El INAFED es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, antes llamado Centro Nacional de Desarrollo Municipal (CEDEMUN). Es el organismo público encargado de establecer procedimientos de planeación, enlace, comunicación y acuerdo, que permitan una coordinación adecuada de las políticas públicas, estrategias y acciones en el ámbito de un federalismo basado en el respeto recíproco y la cooperación, el fortalecimiento de los gobiernos locales a partir de la profesionalización de la función pública, la transparencia, rendición de cuentas y la participación ciudadana en los tres órdenes de gobierno. 104 El término verde no tiene ninguna connotación ambiental, sino que se refiere al máximo grado obtenido por medio de la evaluación.

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Esta agenda está basada en una metodología que adopta el INAFED, enfocados en lo concerniente a la evaluación y generación de procesos de medición en las gestiones locales que promueve el Programa 21, pero en ningún momento considera el elemento de la participación ciudadana ni la planificación, quedándose sólo en la actuación administrativa del gobierno local. Mediante este se evalúa la gestión municipal ubicando cuatro cuadrantes del desarrollo: institucional, económico, social y ambiental. Se identifican treinta y nueve indicadores (que son en realidad temáticas) y 270 parámetros (que se refieren a las actividades que el municipio debiera estar realizando en función de un tema en particular). La evaluación se realiza considerando el avance en la aplicación de la administración local con respecto a cada uno de los parámetros, basando su evaluación en un sistema de semáforos (verde, amarillo y rojo) representando así el grado de avance cumplido, y al ubicarse en "verde", se le otorga al municipio un reconocimiento en el marco de una ceremonia y un foro llamado "Foro Internacional Desde lo Local”. 105 “Muchos municipios participan en este proceso y en mayor o menor medida el INAFED ha tenido recursos para promoverlo y someter a los Municipios a un proceso de evaluación, y no está mal, es bueno que un gobierno municipal se autoevalúe y mejore sus procesos internos, lo que es un error es creer que esto es AL21 y que sólo esos indicadores son los únicos que evalúan la gestión municipal”.

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La Agenda Desde lo local fue revisada y modificada en 2013 de acuerdo a los ideales de la administración en turno. El nombre tentativo que tendrá es el de "Programa Agenda para el Desarrollo Municipal" el cual seguirá basado en un autodiagnóstico y mantendrá el enfoque en el Desarrollo Institucional, agregando un sistema de evaluación para los niveles de gestión y de desempeño (efectividad). Ahora tendrá un mayor énfasis en las atribuciones legales establecidas en el 115 constitucional,107 y busca reforzar las atribuciones que son recurrentes entre los gobiernos estatal y federal. Lo más importante 105

El proceso de evaluación está avalado por un Consejo Nacional y una instancia verificadora, generalmente una institución de educación superior la cual revisa cada uno de los documentos presentados para cada parámetro como evidencia. 106 Entrevista con Edgar Villaseñor Franco, previamente citado. 107 Para ello se agrega en el proceso una segunda fase en la que se consideran los 12 servicios públicos que el municipio está facultado para implementar a nivel local y que tienen implicación directa en la calidad de vida de la población.

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para el tema que nos ocupa, es que este nuevo Programa del INAFED ya no considera estar inspirado en la AL21 pero sí plantea una nueva estrategia que puede ayudar más a los municipios a comprender la relación de sus atribuciones así como la operación y coordinación con temas concurrentes. El segundo instrumento que hay que destacar es la Agenda 21 para el Turismo Mexicano la cual es promovida desde 2002 por SECTUR en conjunto con la SEMARNAT, considerándose como parte de la AL21 y promoviendo el trabajo en conjunto y la participación de los sectores empresarial con el social (academia, organizaciones no gubernamentales y comunidad), y el gubernamental para trabajar hacia el Desarrollo Sustentable y la preservación de la cultura y los recursos naturales de los destinos turísticos. Considera como base la aplicación de un sistema de indicadores para obtener un diagnóstico, abarcando cuatro temáticas: Medio Ambiente, Entorno Socioeconómico, Desarrollo Urbano y Turismo. Con este se impulsa a la creación de un Plan de Acción con prioridades y responsabilidades definidas, así como la creación de un Comité Local de Turismo Sustentable. La estrategia de SECTUR busca aumentar la competitividad y diversificación de los destinos turísticos del país en el marco de la sustentabilidad. La participación en este programa facilita a los municipios la obtención de asesorías y de recursos de las instituciones de SECTUR (CPTM y FONATUR) y SEMARNAT (CONAGUA, INECC, CONANP, IMTA, CONAFOR y PROFEPA), así como de otras dependencias federales. A partir del 2011 cambia de nombre a "Programa de Turismo Sustentable en México" y enmarca su estrategia en tres componentes: el monitoreo y evaluación de la Sustentabilidad Turística (a través de un Sistema de Indicadores de Sustentabilidad para el Turismo);108 una Agenda Intersectorial de Sustentabilidad; y la Promoción de mejores

108

Este sistema de indicadores cuenta con la misma dinámica del semáforo implementada por el INAFED y evalúa la condición de los indicadores en: favorable, preventiva y prioritaria.

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prácticas ambientales en empresas y destinos.109 Se ha implementado el sistema de indicadores en 108 municipios al 2011 y se han creado 79 Comités de Turismo Sustentable. El último caso que consideraremos como instrumento derivado de las AL21 es la Agenda 21 Local Universitaria-A21LU o Programa PROMESA-Programa de Ordenamiento, Mejoramiento del Entorno y la Sostenibilidad Ambiental de la Universidad de Guadalajara.110 Este Programa surge del compromiso de la misma Universidad por la sustentabilidad, y para contar con un sistema de Gestión Ambiental, con el fin principal de fomentar y fortalecer los niveles de conciencia y congruencia institucional y comunitaria. Engloba cinco subprogramas en ejes clave: LEA (Lineamientos de Educación Ambiental), GEO (Gestión del Entorno y su Ordenamiento), GOTA (Gestión, Ordenamiento y Tratamiento del Agua), LUCE (Lineamientos para la Utilización y Consumo de Energía), 5R's (Reducción, Reutilización, Reciclado y Revalorización de Residuos). La A21LU cuenta con una certificación del PROFEPA (2005) y se han creado y publicado diversos ordenamientos y directrices para buenas prácticas ambientales. La implementación de la A21LU es un ejemplo en el sector de la educación, del compromiso ante la sustentabilidad pero enfocado, como el caso del INAFED, en la operación y organización administrativa de la institución más que en la búsqueda de una planificación que integre la participación de los actores que conforman la comunidad local y únicamente se les contempla en la implementación de las actividades previamente acordadas. En general, estos ejemplos nos permiten observar que debido a la complejidad de la AL21 y debido a la falta de una directriz nacional para su implementación, diferentes actores de sectores varios han tratado de adaptar a su entender, alguno de los componentes de ésta, reduciendo el proceso a la generación de diagnósticos a través de la 109

Este componente lo impulsa a través de la certificación ambiental de empresas y destinos turísticos, tanto de la Profepa (Calidad Ambiental turística y Zona turística limpia) o con la Certificación Australiana EarthCheck, para empresas o destinos turísticos. 110 Este programa es promovido por el Dr. Jesús G. Martínez Ponce de León del Centro Universitario de Ciencias Exactas e Ingenierías, Universidad de Guadalajara.

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implementación de indicadores y dejando de lado el componente participativo. Además, el simplificar en demasía los procesos de la AL21 y sin fomentar una comprensión integral de la sustentabilidad, puede generar una distorsión de la misma, como comenta Edgar Villaseñor: "Algunos funcionarios municipales creen que están llegando al Desarrollo Sustentable sólo porque, como gobierno, están cumpliendo en algunos de los cuadrantes propuestos por el INAFED”.111 El saber que hoy en día nos encontramos con visiones tan sesgadas del Desarrollo Sustentable, no sólo nos conduce a la conclusión de la escasa sensibilidad de las administraciones públicas locales en el tema, sino a la poca atención que se ha dado en la difusión del tema en la educación para poder permear a nivel cultural.

3.2 Análisis FODA de la implementación de la Agenda Local 21 en México y la promoción del Desarrollo Local Sustentable Una vez contando con el esbozo de la situación en México en cuanto a la implementación de la AL21, realizaremos un análisis general, descriptivo y crítico basado en la metodología del FODA, para dar cuenta de las situaciones que el país ha enfrentado con la adopción e implementación de la AL21 y el DLS, y finalmente realizaremos una matriz FODA para sintetizar los elementos de ambos procesos, y ubicar algunas estrategias para continuar con el impulso de la AL21 y el fortalecimiento de los procesos del DLS en México. En México han sido pocos los procesos de AL21 que se han iniciado, considerando que el país está formado por 32 Entidades Federativas y estas se subdividen en un total de 2 mil 440 municipios y 16 Delegaciones. En esta investigación se localizaron 35 casos donde se ha impulsado el proceso de las AL21, pero únicamente se pudieron consultar nueve documentos concluidos, lo cual nos sugiere en general poco éxito en la consolidación del proceso. Muchos de los casos no pudieron trascender de los ejercicios de consulta y la mayoría no contaron con una apropiada formalización del proceso, lo cual 111

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Entrevista con Edgar Villaseñor Franco, previamente citado.

se refleja en la poca claridad institucional y la falta de documentación con respecto de la AL21. MAPA 1.

Fuente: Elaboración propia en base a la información de la investigación y al Informe del PNUD (2014).

El mapa representa una aproximación de los municipios donde se han ubicado procesos para la implementación de la AL21, 112

112

En el mapa no se señalan todos los municipios donde se ubicaron procesos para la implementación de la AL21 debido a la proximidad entre ellos y el tamaño de la imagen, especialmente para el caso de los Estados de San Luis Potosí y el Estado de México.

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TABLA 1. Número de municipios por Estado con AL21 o con procesos iniciados 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Estados Estado de México San Luis Potosí Sinaloa Oaxaca Michoacán de Ocampo Guanajuato Querétaro Guerrero Quintana Roo Morelos Tlaxcala Aguascalientes Veracruz Tamaulipas Baja California

Municipios 9 7 1 1 3 2 2 1 3 1 1 1 1 1 1

Es de importancia señalar que en México se usa el término “local” para referirse a cualquier unidad político-administrativa por debajo del Gobierno Nacional, haciendo referencia tanto a los Estados como a los Municipios. Por ello, cuando se trata el tema del desarrollo local, se puede estar tratando de cualquiera de las dos unidades referidas. En nuestro análisis, consideramos una división de las AL21, haciendo referencia como AL21 sólo a las realizadas en los municipios, y los procesos Estatales fueron denominados como A21 Estatal, con el fin de facilitar la distinción de los procesos. Al utilizar el mapa desarrollado por el PNUD sobre el Índice de Desarrollo Humano en los Municipios del país, nos permite observar que la distribución de lugares donde se han iniciado y desarrollado procesos para generar las AL21, no necesariamente se relaciona con los índices de salud, ingreso y educación,113 ya que podemos observar que

113

Con objeto de reflejar las condiciones de bienestar en los municipios y dada la disponibilidad de información a este nivel de desagregación, se ajustaron los indicadores empleados en cada índice componente del idh municipal. En la dimensión de salud, se toma la tasa de supervivencia infantil como base para aproximar la información que proporcionaría la esperanza de vida al nacer. En el Índice de

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no hay un patrón que facilite la comprensión del porqué se han impulsado procesos de AL21 en los municipios, al observar que: o 14 municipios que ubican su IDH por debajo del IDH Nacional o 8 municipios ubican su IDH en el rango de la media Nacional o 11 municipios ubican su IDH por encima del IDH Nacional 114 El análisis del IDH no es una línea del presente trabajo, sin embargo, el hacer énfasis en esta relación nos demuestra que los procesos participativos para la planificación no son exclusivos de municipios con un alto, bajo o medio IDH.

3.2.1 Factores internos: Fortalezas y Debilidades en la implementación de la Agenda Local 21 en México Para comenzar con el análisis es importante recordar que se contó con un intento de establecer una Estrategia Nacional para la promoción e implementación del Programa 21 y las AL21, que aunque sólo quedó como propuesta, nos indica que sí hubo quien reconoció la importancia y fortaleza del instrumento y los procesos para su implementación. Desafortunadamente no se logró el convencimiento de las autoridades competentes para la ejecución de la Estrategia, demostrando que tampoco se ha considerado un tema prioritario en la Administración Pública Federal, lo que dificulta la permeabilidad del tema a través de este canal.115 Además, el hecho de haberse generado los Consejos de Desarrollo Sustentable nos deja también un antecedente que logró Educación se observan los años promedio de escolaridad y los años esperados de escolarización con el fin de formar el índice combinado de educación. Para aproximar la dimensión de ingreso, se considera el ingreso municipal per cápita ajustado al Ingreso Nacional Bruto (inb) anual en dólares estadounidenses ajustados por paridad de poder de compra (ppc). Los tres índices se agregan mediante el uso de la media geométrica y dan como resultado el idh. Éste se expresa en valores entre cero y uno, donde uno corresponde al máximo logro posible y cero establece que no existe avance alguno. (PNUD, 2014:14). 114 Para ver más información de los IDH de los municipios, ver el Anexo 13. 115 El hecho de contar con una línea por parte de la autoridad Federal, facilita su atención en los otros niveles de gobierno debido a la alineación de las temáticas, metas y estrategias que deben ser atendidas en todos los niveles de gobierno para un periodo determinado.

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filtrarse como un brazo de la estrategia, aunque con carácter de consultivos, evitando así la posibilidad de ser instrumentos auténticamente democráticos,116 que representen las prioridades en consenso de todos los grupos de la sociedad local, y también queda el tema del Desarrollo Sustentable en el sector ambiental, siendo esto un sesgo para la comprensión del mismo. Con el proceso de la AL21 se pretende reforzar la dinámica de la sociedad local con la planeación y operación del gobierno, fortaleciendo la sinergia con actores territoriales para lograr objetivos comunes y generando legitimidad en el proceso de cogobierno. Ubicando el papel de las autoridades locales como uno de los actores clave para liderar, detonar y orquestar el proceso, pudimos observar que en los casos exitosos revisados, efectivamente se contó con el interés y liderazgo de las autoridades locales en la coordinación del proceso, sin embargo, difícilmente se ha logrado una transición efectiva entre periodos de gobierno local ni una continuidad en el proceso, lo que nos sugiere muy poca aprehensión real de la sustentabilidad por parte de los grupos que conforman la sociedad, y por ende, poco ejercicio efectivo de cogobierno. En general, los procesos de la AL21 son complejos y requieren de un tacto especial para poder convocar e incluir a los diferentes actores de la sociedad local, quienes muchas veces tienen conflictos internos, especialmente por la falta de un interés y objetivos comunes de desarrollo. Una dificultad en la cohesión local es la falta de conocimiento sobre objetivos comunes y las formas de poderlo lograr, así como una cohesión social o identidad para impulsarlo. Teniendo como marco este tipo de contextos que en mayor o menor grado no se cuenta con una cohesión o identidad para encaminar una estrategia conjunta, es difícil que el representante del gobierno local logre disminuir la tensión y logre incluir a los diferentes sectores de la sociedad en los ejercicios participativos de planificación local. Por ello, en el impulso de estos procesos se explica el surgimiento de actores intermediarios y externos en los procesos locales, quienes han adoptado el impulso de las AL21 en su quehacer. La importancia de estos radica en ser los facilitadores 116

Es decir, la opinión de los grupos consultivos no necesariamente va a ser considerada en las decisiones, especialmente cuando éstas van en contra de algún interés particular en el gobierno o sector.

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y traductores de la AL21 para su entender en cada uno del los sectores de la sociedad local, utilizando metodologías semejantes mas no homologadas y bajo diferentes esquemas, algunos con recursos propios, otros como consultorías o siendo una institución puente en la consecución de recursos.117 Los actores impulsores de los procesos de la AL21 en México han estado activos desde inicios del año 2000 hasta la fecha y es importante tomar en cuenta que los proceso en general les demanda mucho tiempo para poder cumplir con éste, ya que implica desde la coordinación de reuniones para sensibilización de grupos coordinadores y la organización del proceso en sí, en el que se llevan a cabo las grandes convocatorias para realizar los foros de consulta de los diferentes grupos de la sociedad local, el seguimiento del procesamiento de la información adquirida en los talleres junto con un grupo destinado a ello, entre otras actividades. Todas las actividades no sólo implican tiempo sino también recursos para su movilización e implementación, por lo que es comprensible la cantidad de esfuerzos logrados si únicamente han sido tres los principales impulsores de las AL21 en todo el país.118 Se debe tomar en cuenta que los facilitadores encaminan el proceso de la AL21 pero en sí, el seguimiento y la implementación de la Agenda debe hacerse directamente por las autoridades locales junto con el Comité creado para esta tarea, con el fin de continuar con el proceso incluyente, y para ser quienes exijan el cumplimento de ésta. En México, los procesos de AL21 no vincularon en general al Consejo de la SEMARNAT con el Consejo creado por el proceso local de la AL21,119 y a menos que este último cuente con un estatus jurídico de independencia a la administración local, en el siguiente periodo de gobierno fácilmente puede ser diluido, haciendo muy evidente que no se logra transmitir 117

Además, al no contar con una estrategia general, cada promotor implementa la metodología que considera más adecuada, y así se realizaron Foros, consultas, análisis FODAS, entre otras actividades para avanzar en el proceso. Aunque todas ofrecen información válida y genuina, el no contar al menos con un estándar en la presentación del proceso y el seguimiento, dificulta el poder hacer una comparación y observación de la evolución de los mismos. 118 En 2014 se están impulsando los procesos para la creación de la AL21 de Irapuato y la A21 Estatal de Morelos, con la guía y coordinación de la UCI. 119 Los Consejos de la Semarnat únicamente van a responder a los procesos de la misma secretaría, fraccionando así la integralidad del proceso de la sustentabilidad.

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la importancia de la continuidad requerida en los procesos y del desarrollo sustentable en general. El no contar con el apoyo de un Consejo Nacional que se sugiere en el mismo Programa 21para dar seguimiento a estos procesos, genera un cierto desconcierto tanto de la administración local, por no saber cómo y a quién dar cuenta del avance, los logros y problemáticas encontradas en el proceso así como el acercamiento con todos los grupos en la promoción de la observación, retroalimentación y reajuste o actualización del mismo para su continuidad. Los Consejos locales también deben contar con el vínculo de otros Consejos para lograr una suerte de Red que logre generar el intercambio de experiencias, así como estimular la cooperación y movilización de recursos con los diferentes actores y escalas: regionales, nacionales e internacionales.120 Es importante retomar que los procesos de las AL21 en México fueron acompañados también por la Carta de la tierra, principalmente para promover valores éticos para el Desarrollo Sustentable, y sensibilizando así desde las autoridades locales como a todos los grupos de la sociedad local. Al ayudarse de ésta como herramienta para reforzar la concienciación de la sociedad, podemos revisar en la evolución de los diferentes casos en México, qué tan arraigado ha quedado el tema en la sociedad y en los funcionarios. Como se pudo observar, en algunos casos aunque no se contó con el seguimiento del instrumento de la AL21 como tal, sí se lograron algunos buenos resultados como el tener en consideración el antecedente de la AL21en las administraciones locales siguientes y la continuación en la promoción de un Desarrollo Sustentable mediante la creación de Programas o mecanismos de participación. En otros casos donde se ha logrado los procesos para la AL21 parece alentador que se contemple el seguimiento a la AL21 en los PMD, aunque hoy en día es prematuro saber que tan arraigado quedó el proceso y los principios en la sociedad local. Finalmente, considerando que se cuenta con casos exitosos en los procesos de AL21, se debe mencionar la construcción de vínculos locales positivos que se han 120

Aquí es donde las Asociaciones de Municipios pueden jugar un papel importante en la promoción de las AL21, así como ya han logrado comenzar con el tema de la sustentabilidad, tanto en la promoción de los conceptos como en la capacitación y sensibilización de los funcionarios en diversas temáticas del desarrollo sustentable.

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generado gracias a estos procesos y por otro lado, la problemática que se genera al quedar trunco el proceso desalentando a los actores locales de estas dinámicas participativas en la consecución de objetivos comunes, evitando esquemas de cohesión social y generando un descontento y poca confianza a las autoridades en general. En resumen, podemos considerar la siguiente lista plana de los factores que surgieron y se han suscitado en el proceso de promoción e implementación de las AL21 en México: FIGURA 9 LISTA PLANA DE FACTORES FODA - ÁMBITO INTERNO (Proceso de la AL21 en México) FORTALEZAS F1. Antecedente de Estrategia nacional y los Consejos de Desarrollo Local Sustentable - Se generó un borrador de estrategia nacional así como material de difusión - Se constituyeron los Consejos y siguen vigentes bajo la SEMARNAT. F2. Actores y consultores activos - Actores que han impulsado desde el año 2000 la AL21 en México y que siguen impulsando procesos de AL21 en el país. F3. Construcción de vínculos positivos por los procesos - Casos exitosos de AL21 - Diferentes actores han creado vínculos fuertes con diferentes actores locales debido a la construcción de los procesos, así hayan sido exitosos o no. F4. Relación de la AL21 y los PMD - Reflejo de las AL21 en los PMD y otras estrategias locales. F5. Uso de la Carta de la tierra como marco para una ética del desarrollo sustentable. DEBILIDADES D1. No ha sido tema prioritario - Por eso no se implementó la estrategia para el P21 y las AL21 - Poco conocimiento e interés de las autoridades locales y los grupos de la sociedad - No se generó vinculación con los COPLADES para impulsar la planificación sustentable del desarrollo D2. Diferentes metodologías según el actor que la impulsa 101

Actores del sector público federal: SEMARNAT Actores externos: ICLEI-Gobiernos Locales por la sustentabilidad, Universidad para la Cooperación Internacional, entre otros. D3. Falta de continuidad - Escasa comprensión en los diferentes niveles, de la complejidad de la sustentabilidad y la AL21 - No se retoman procesos exitosos de participación comunitaria en los cambios de gobierno - No se genera un vínculo del Comité local con los comités de otras dependencias ni cuenta con un estatus jurídico vinculante con los procesos de planeación local ni de independencia con respecto a las autoridades locales D4. Implicación de tiempo, recurso y capacitación - Poca capacidad del gobierno local en general para lograr implementar por sí sola la AL21 - Resulta un proceso costoso en muchos sentidos (social y económicamente) - Necesidad de los gobiernos locales de contar con un tercero para el impulso de las AL21 D5. Desencanto de los actores locales - Desencanto de los grupos y sectores locales cuando no se concretan los procesos. -

3.2.2 Factores externos: Oportunidades y Amenazas en el impulso a la Agenda Local 21 y al Desarrollo Local Sustentable en México En sí, todos los esfuerzos por tratar de implementar el Programa 21 "son un compromiso no sólo con la sustentabilidad sino que refleja el apoyo al desarrollo sustentable, pero de nada sirve el esfuerzo si no se llevan a cabo las acciones”.121 Con esta declaración sustentaremos los factores externos del análisis al considerar el marco del DLS en México como apoyo u obstáculo en la promoción de la sustentabilidad y de los procesos participativos para la planificación de un Desarrollo Sustentable que implica la AL21. Hemos observado que la actuación de México a nivel internacional en el tema del Desarrollo Sustentable ha estado presente desde sus inicios, incluso en las etapas de

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Entrevista con Edgar Villaseñor Franco, previamente citado.

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construcción y definición del término en sí y actualmente sigue siendo muy partícipe en las reuniones de seguimiento. A la par, el sistema mexicano se ha ido adaptando para responder según considere el marco internacional, aunque muchas veces en detrimento de lo que la misma nación ha ido construyendo. En el sector ambiental, que fue el que adoptó los compromisos de Río, se contaba con gente muy crítica y progresista cuyas ideas trascendieron mejor en el exterior que en el país debido a las líneas políticas nacionales. Además, a pesar de ser muy activo el país en las reuniones internacionales, al momento de querer aplicar en políticas y estrategias los compromisos adquiridos, se pierde mucha de la esencia, debido a los intereses y visiones de los dirigentes del país o del sector. Como vimos con los ejemplos de los sectores de turismo, educación y gobernación (con el caso de INAFED), el concepto de la sustentabilidad fue retomado y aplicado de varias formas, al grado de muchas veces distorsionar el significado del mismo Desarrollo Sustentable, reduciéndolo al cumplimiento de indicadores que sólo miden la organización y gestión administrativa o el impulso de un sector especifico como el empresarial, y no reflejan su incidencia en el desarrollo de su territorio ni en la calidad de vida de la sociedad local. Al ir concentrando la atención en los temas ambientales del Programa 21, la mayoría de los temas que son transversales no tuvieron el mismo impacto en el impulso de la sustentabilidad, rezagando muchas de las estrategias que eventualmente fueron impulsando organismos internacionales y así, pudieron ser introducidas a través de los distintos sectores como el caso de Sagarpa, y en los sectores de salud, turismo, energía, educación, por mencionar algunos. A pesar de no contar con la estrategia nacional para la promoción de la AL21, se fueron creando los mecanismos que pudieron darle un impulso a este instrumento pero finalmente no han contado con un sustento ideológico para lograr su permanencia. En el marco de procesos de democratización en el país, se han generado diversos mecanismos de participación y ha existido una mayor apertura a ideas progresistas, sin embargo, estos se han enfocado a la consecución de intereses de grupos dirigentes del gobierno, generando así programas y estrategias más "populares y de asistencia" que participativas 103

y generadoras de conciencia. En este sentido, a pesar de que se cuentan con múltiples mecanismos de participación, consulta y su integración en la planeación local, como lo establece la misma legislación nacional, muchas veces quienes asisten a las reuniones son designados por la misma autoridad a la que se va a "cuestionar" o "aprobar" alguna propuesta, dejando así de lado la representatividad de los diferentes grupos de la sociedad y sus intereses genuinos y facilitando así el consentimiento de ciertas líneas de actuación. El marco legal e institucional que se fue moldeando no logra fomentar el entendimiento del Desarrollo Sustentable de forma integral, sino que se fraccionó de tal forma que la sinergia en los temas se fue comprendiendo a destiempo tanto a nivel federal con respecto al contexto internacional, como en el mismo interior del país. Sin embargo, organizaciones de la sociedad civil han tenido un papel clave en el proceso del fomento del Desarrollo Sustentable y de la AL21, especialmente por la convicción y pasión por la difusión del conocimiento y el fomento de la sustentabilidad como lo han hecho en diferentes formas Organizaciones de la Sociedad Civil como ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, MAPLE A.C. y la Fundación Tláloc, entre muchas otras. Con esto podemos considerar que es gracias a este tipo de actores, junto con los promotores de los procesos de la AL21, que el tema del Desarrollo Sustentable y los procesos de planificación participativa se promueven a nivel local en México. A pesar de contar con un marco general disperso en el tema de la sustentabilidad, en México se han generado múltiples instrumentos, Programas y esfuerzos institucionales, especialmente en la administración pública federal, para reforzar el tema del DLS en diferentes áreas. Estos esfuerzos desarticulados son esfuerzos que tienen que considerarse y atenderse bajo una estrategia que los integre y fortalezca. También, el impulsar procesos regionales y de cooperación internacional y descentralizada ayudará en la consolidación de Estrategias para las AL21 y el DLS y posicionar los temas a nivel nacional y las prácticas exitosas a nivel nacional e internacional.

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Sin embargo, una de las grandes deficiencias en el sistema de administración pública local es la falta de preparación de las administraciones locales, atendiendo a los requisitos para ser parte del sistema, al poco apoyo de instituciones federales y locales en el impulso de un gobierno que trabaje para una sociedad local y junto con ella, y el corto plazo de gobierno el cual dificulta el seguimiento a estrategias de mediano y largo plazo. Esta situación, aunada a una falta de sensibilización de la sociedad en general, dificulta el entendimiento de la sustentabilidad aplicada al desarrollo y de los procesos que la AL21 promueve. Resumiendo, en la siguiente lista plana de los factores positivos y negativos que se han generado en el contexto para el impulso del la AL21 y el DLS en México, podemos observar: FIGURA 10 LISTA PLANA DE FACTORES FODA-ÁMBITO EXTERNO (Contexto de México en el impulso a la AL21 y al DLS) OPORTUNIDADES O1. México es muy activo en el ámbito internacional - Actuación de México (ámbito federal, estatal y local), especialmente en los temas ambientales - Actualmente está inmerso en el desarrollo de la Estrategia Post 2015, donde se puede impulsar la importancia de las AL21 O2. Más planeación participativa e ideas progresistas O3. Marco jurídico e institucional - Ampliación (por decreto) de tiempos administrativos a nivel local - Consejos Consultivos - SEMARNAT O4. Instrumentos, Programas y esfuerzos institucionales - Múltiples instrumentos participativos - Instrumentos derivados e inspirados - Programas y estrategias que han iniciado proyectos promoviendo el DLS O5. Cooperación internacional y procesos regionales - Gran incidencia de Agencias de cooperación, Embajadas y procesos regionales que tienen interés en el impulso de temáticas que fortalecen el DLS

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AMENAZAS A1. No ha sido prioridad para México y tiene poca audiencia el tema de AL21 a nivel internacional - México fue poco efectivo en la aplicación del P21 y las AL21 - Estrategia Post 2015 donde el tema puede no ser considerado prioritario - Concepción del DS y su planteamiento fraccionado en las diferentes instituciones A2. Poco vínculo entre consejos y mecanismos de participación (poca representatividad) - Hay muchos mecanismo de participación, lo que disipa a fuerza de los mismos - No se generó un vínculo de los CDS con otros consejos que también atendieran estas temáticas en las diferentes instituciones y sectores A3. Falta de preparación de las autoridades locales - Falta de sensibilización y comprensión de la complejidad de la sustentabilidad - Falta de apoyo de parte de instituciones federales A4. Cultura cortoplacista - Costumbres locales de cambios de administración sin continuidad A5. Falta de cohesión social local - Poca comunicación entre los diferentes sectores y grupos de la comunidad local para perseguir objetivos comunes - Corrupción en todos los niveles administrativos

3.2.3 Matriz FODA y Estrategias Para el análisis FODA, consideraremos la opción de la continuación del esfuerzo de implementación de las AL21 en México, ya que actualmente a pesar de no ser un tema de “moda” sí es vigente y reviste de mayor importancia en el marco de la estrategia del Post 2015 donde se impulsan Objetivos de Desarrollo Sustentable los cuales eventualmente se buscará aplicar a nivel local. También se considerará el impulso de medidas para reforzar el DLS en base a los procesos que promueve el Programa 21, lo que resultará en un antecedente para las próximas estrategias. A partir del análisis de los factores identificados, se puede observar su interrelación en la siguiente matriz, de la cual surgirán propuestas estratégicas para contribuir en el impulso de las AL21 y del DLS en México: 106

FIGURA 11 Matriz FODA FACTORES Fortalezas INTERNOS (Proceso de la AL21 en México) F1. Antecedente de Estrategia nacional y los Consejos F2. Actores y consultores activos F3. Construcción de vínculos positivos por los procesos FACTORES F4. Relación de la AL21 y los EXTERNOS PMD (Contexto de México F5. Uso de la Carta de la tierra en el impulso a la AL21 y al DLS)

Debilidades

Oportunidades

FO (Maxi-Maxi)

DO (Mini-Maxi)

Estrategia para maximizar tanto las F como las O

Estrategia para minimizar las D y maximizar las O

1. Elaborar material de difusión con casos exitosos y la correlación de esfuerzos nacionales e internacionales al respecto.

1. Fortalecer la difusión de información sobre la sustentabilidad en su concepción más amplia e integral, en todos los niveles y sectores.

2. Establecer alianzas entre actores y determinar una estrategia de impulso del DLS, comenzando con los procesos de planificación y operación.

2. Revisar y establecer una normatividad más estricta en la conformación de la administración local así como fortalecer y hacer obligatorios los programas de capacitación de las administraciones locales, sus vínculos en temas concurrentes y considerar los mecanismos de participación como apoyo.

FA (Maxi-Mini)

DA (Mini-Mini)

Estrategia para fortalecer las F y minimizar las A

Estrategia para minimizar tanto las A como las D

1. Elaborar material de

1. Revisar y establecer una

O1. México activo en el ámbito internacional O2. Mas planeación participativa e ideas progresistas O3. Marco jurídico e institucional O4. Instrumentos, Programas y esfuerzos institucionales O5. Cooperación internacional y procesos regionales

Amenazas

A1. No ha sido prioridad para México y tiene poca

D1. No ha sido tema prioritario D2. Diferentes metodologías D3. Falta de continuidad D4. Implicación de tiempo, recurso y capacitación D5. Desencanto de los actores locales

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audiencia el tema de AL21 a nivel internacional A2. Poco vínculo entre consejos y mecanismos de participación (poca representatividad) A3. Falta de preparación de las autoridades locales A4. Cultura cortoplacista A5. Falta de cohesión social

difusión con casos exitosos y la correlación de esfuerzos nacionales e internacionales al respecto.

normatividad más estricta en la conformación de la administración local así como fortalecer y hacer obligatorios los programas de capacitación de las administraciones locales, sus vínculos en temas concurrentes y considerar los mecanismos de participación como apoyo. 2. Revisar la conformación y los vínculos entre los Consejos y mecanismos similares para poderlos hacer corresponder de forma integral.

Las cinco estrategias derivadas del análisis de los factores FODA además de ser complementarias al atender más de dos de los cuadrantes, podemos observar que en realidad sirven para atender en general todos los factores, esto por estar todos encuadrados en el marco del DLS: 1. Elaborar material de difusión con casos exitosos y la correlación de esfuerzos nacionales e internacionales al respecto. (F1, F2, F3, F4, F5, O1, O2, O3, O4, O5, D1, D3, D5, A1, A2) Contar con un material de información y una buena difusión de los casos y procesos exitosos con respecto a la AL2,1 retoma el antecedente único en el país en este esfuerzo dando cuenta de la importancia de las diferentes estrategias de los actores e instituciones involucradas. En este se puede revisar el vínculo con los PMD y la relación de la Carta de la tierra, especialmente en los resultados de los procesos de desarrollo local. También se puede dar evidencia del marco nacional que se ha constituido para el fortalecimiento de mecanismos de participación y de fortalecimiento de la administración local, la posibilidad de ampliación del tiempo administrativo local y otros programas y estrategias de diferentes instituciones federales y locales. México puede posicionar sus logros al respecto de las AL21 a nivel internacional, especialmente en el marco de las Estrategias 108

del Post 2015 donde muchos de los oferentes y diferentes mecanismos de cooperación están poniendo mucha atención para la construcción de sus próximas estrategias. Es un buen momento para retomar este esfuerzo nacional ya que es el antecedente más sólido de tratar de llevar a nivel local la sustentabilidad, y tomando en cuenta que a partir del 2015 el tema de la sustentabilidad volverá a ser un pilar importante en el marco internacional con los Objetivos de Desarrollo Sustentable. La importancia que se dé al esfuerzo nacional en el tema puede reactivar la mirada de muchos de los procesos que fueron iniciados y los vínculos que fueron forjados y que por diversas cuestiones no se lograron. 2. Establecer alianzas entre los actores que fomentan las AL21 y las Instituciones que desarrollan procesos como los promovidos por la AL21 y determinar una estrategia de impulso del DLS, comenzando con los procesos de planificación y operación. (F1, F2, F3, F4, F5, O1, O2, O3, O4, O5, D1, D3, D4, D5, A1, A2, A3, A4) Esta estrategia atiende todos los cuadrantes del análisis debido a que se centra en la parte modular de la problemática local: la planificación y la operación, las cuales se busca sean en el marco de la sustentabilidad. Con ésta se pretende generar un orden en la correlación de metas desde el nivel internacional, nacional, estatal y local pero que en su atención se pueda operar eficiente y ordenadamente el nivel local. Encontrando las mejores formas y estableciendo jurídica y administrativamente su proceso, México puede posicionarse a nivel regional e internacional con sus prácticas, reforzando el trabajo de la AL21 y alineando muchos de los esfuerzos aislados o duplicados de diversas instituciones nacionales e internacionales y dejando claros los rubros donde el nivel local requiere de apoyo de la cooperación internacional o de esfuerzos regionales o federales para su mejor desempeño. El contar con un orden bien establecido en la operación en el nivel local ofrece un fortalecimiento en la administración local y a los actores locales un panorama amplio y claro de todos los procesos, alentándolos a adoptar metas comunes y una mayor sinergia entre ellos para lograrlos y fortaleciendo así un esquema de cogobierno. Contar como aliados a los actores que fomentan las AL21 ofrece una ventaja por su amplio 109

conocimiento en las metodologías y Estrategias necesarias que a nivel local se pueden ejercer. 3. Revisar y establecer una normatividad más estricta en la conformación de la administración local así como fortalecer y hacer obligatorios los programas de capacitación de las administraciones locales, sus vínculos en temas concurrentes y considerar los mecanismos de participación como apoyo.(D1, D3, D4, D5, O1, O2, O3, O4, O5, A2, A3, A4, A5, F2, F3, F4, F5) (F2, F3, F5, O1, O2, O3, O4, O5, D4, D5, A1, A3, A4) Es indispensable contar con requisitos de formación mínimos indispensables para poder aspirar a puestos de administración pública local, ya que es debido a la poca preparación de estos funcionarios que se dificulta reforzar los procesos del desarrollo local. Además, es imprescindible que se enseñe al equipo de las administraciones locales, las formas y estrategias para la planificación, la atención de metas desde el nivel internacional, nacional, estatal y local, los mecanismos para la operación local en todas las temáticas así como las concurrencias con los diferentes niveles de gobierno, aprovechando que existen muchas instituciones atendiendo temas muy específicos y apoyándose en los diferentes mecanismos de participación para fomentar la observación de los ejercicios administrativos. 4. Revisar la conformación y los vínculos entre los Consejos y mecanismos similares para poderlos hacer corresponder de forma integral. (D3, D5, A2, A4, A5, F1, F2, F3, F4, F5) Actualmente, existe una gran cantidad de mecanismos participativos cuyas funciones se limitan a temas muy particulares provocando la generación de muchos grupos que atienden temas específicos, muchas veces eso genera una falta de interés de los diferentes grupos locales en participar, ya que cada una demanda tiempos y procesos distintos y normalmente pocos resultados que se ven reflejados en el aumento de la calidad de vida a nivel local. El poder contar con una correspondencia entre estos 110

mecanismos fortalecería el entendimiento del proceso de la sustentabilidad, al no tener las temáticas separadas, y principalmente fortalecerá el papel de todos los grupos y sectores de la sociedad local, ayudando en la comprensión de la continuidad para estos procesos y fomentando la comunicación del quehacer y las prácticas en todos los ámbitos del desarrollo local. 5. Fortalecer la difusión de información sobre la sustentabilidad en su concepción más amplia e integral, en todos los niveles y sectores. (D1, D3, D5, O1, O2, O3, O4, O5, F1, F2, F5, A1, A3, A4, A5) La difusión de información es indispensable para hacer llegar las ideas y conceptos a todos. Ubicando desde las escuelas en todos los niveles, los sectores públicos y privados y la administración pública en todos los niveles. El concepto de sustentabilidad se vuelve más complejo debido a que normalmente se fraccionan todos los procesos, basándonos en sociales, económicos o ambientales. Cuando se logre conjuntar en el razonamiento de la gente los procesos y su interrelación con otros factores y prácticas culturales, el modelo del desarrollo sustentable se reflejará como parte de la vida cotidiana local. Pero es necesario entender lo que se va a difundir y no basarse sólo en lo que dicte el marco internacional al respecto, sino mostrando lo que se pretende impulsar en el país y teniendo en cuenta a donde se quiere encaminar la estrategia local. Estas Estrategias que surgen del análisis FODA son consideradas únicamente para retomar los esfuerzos realizados hasta el día de hoy con respecto a la AL21 en México, reforzar la figura de la administración local y principalmente difundir el concepto del Desarrollo Sustentable para lograr una comprensión más real. Con el trabajo en general, no se pretende concluir la necesidad del impulso del instrumento como tal, sino, reconocer su valor en cuanto a los procesos que determina, y evolucionar en su implementación a nivel local y Nacional para lograr un auténtico modelo de Desarrollo Sustentable. Por ello, también es necesario no sólo reforzar las instituciones que se fueron derivando del proceso como los Consejos Consultivos de la SEMARNAT, sino 111

en ser verdaderamente críticos al pensar si es esta Secretaría la que debe estar liderando los procesos del Desarrollo Sustentable, y si las otras instituciones que inciden en procesos de desarrollo están en sintonía y logrando comprender las estrategias para lograrlo.

3.3 Conclusiones Hemos podido realizar una revisión de cómo ha sido el proceso de adopción e implementación de la AL21 en el país, ubicando que en general, este proceso no ha logrado consolidarse e implementarse exitosamente y logrando proyectar muchas de las dinámicas que suceden en México que no permiten la consolidación de una estrategia para un DLS. Enmarcando el caso de la AL21 en México bajo el cogobierno como modelo para fomentar el DLS, ha resultado poco efectivo al ubicar la falta de interés entre los diferentes actores del territorio para poder lograr objetivos comunes que detonen procesos de DLS. Esto se puede explicar por la asimetría de poder que se ha configurado a nivel nacional, donde se hace evidente que la política, movida por intereses particulares, es la que va a manipular el rumbo y estilo del desarrollo, antes que la promoción de auténticos procesos de desarrollo que fomenten la planificación participativa donde los actores estén ubicados en una base más neutral, la cual implica, en su mayoría de veces, el tener que ceder en estrategias ante prioridades que afectan a grupos más vulnerables. A partir del análisis FODA pudimos hacer un reconocimiento de los factores positivos y negativos que han acompañado el proceso de las AL21 y que inciden o no en procesos de DLS en México. En éste podemos distinguir que en general, se trata de procesos políticos y sociales, con mayor énfasis en el ámbito político, debido a que se reconoce el instrumento como parte de la gobernanza ambiental internacional, pero al no ser vinculante, no se le da el peso suficiente para poder implementarlo llevando sólo a la

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creación de un borrador de estrategia nacional y la instalación de Consejos para dar seguimiento a nada en particular.122 Si bien la AL21 debe ser la base para la generación de la A21E y éstas a su vez la base para la Agenda Nacional o P21, en México, la administración pública federal consideró la construcción de este proceso de forma invertida, como normalmente se acostumbra en los Planes Nacionales de Desarrollo y por ende, no se considera el trabajo de inducción a esta herramienta a nivel local logrando únicamente una difusión muy escasa y poco efectiva. Los dos casos revisados de A21E, la del Distrito Federal y del Estado de México, se pueden considerar como las dos caras del reflejo de lo que hubiese figurado una agenda nacional: 1) al haberse construido sin la base social mediante mecanismos participativos y únicamente creando un documento marco con líneas generales que no necesariamente atienden a cada una de las realidades locales, ó 2) al promoverse y efectuarse procesos de planificación local participativa y no ser reconocidos por los niveles superiores. Como reacción a esta situación donde ni la administración pública federal ni la local toman las riendas para fomentar el uso de esta herramienta, incluso muchas veces por desconocimiento de la misma, la actuación de los actores externos como el caso de ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, y personas como Mateo Castillo y Lorena San Román, han logrado introducirla a nivel local y han impulsado los procesos correspondientes para su fomento. El principal papel de estos actores ha sido la sensibilización lograda con los actores de los territorios ya que no se limitan a las autoridades y cabildos, sino que han logrado acercarse a los actores de los diferentes sectores que se desarrollan en cada territorio. El P21 al ser el instrumento marco para difundir el Desarrollo Sustentable, logra comenzar a permear el concepto en diferentes sectores e instituciones nacionales los cuales fueron adoptando algunas de las recomendaciones y las fueron incluyendo en su 122

Para ver a detalle el cuadro de incidencia política y social de los factores del análisis FODA, remitirse al Anexo 14.

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quehacer y estrategia, lo que no se traduce en una comprensión real de la complejidad de la sustentabilidad y lo vemos reflejado en los instrumentos generados por INAFED o SECTUR, específicamente con los procesos de las AL21 o únicamente considerando el concepto de la sustentabilidad en las estrategias de Sagarpa y los sectores de salud y energía, por mencionar algunos casos. Aunque el Desarrollo Sustentable no ha sido plenamente adoptado como un modelo de desarrollo en México, sí ha permeado en el lenguaje de la administración pública, tanto en la planificación como en la operación a través de estrategias y proyectos. Además, el marco internacional aún maneja el término en muchas de sus estrategias marco donde México está suscrito y que periódicamente debe responder con los avances observados en determinados ámbitos. Debido a que en México se tiene iniciado el proceso de las AL21, que aunque comparativamente no se refleja como prioritario, en la actualidad se continúan desarrollando los procesos para lograrlas, incluso hemos logrado detectar algunas estrategias con las que se podría impulsar el esfuerzo realizado, considerándolo como un antecedente de las próximas estrategias que se desarrollarán a partir de la Agenda Post 2015 y que puede detonar una comparación en el impulso de los nuevos proyectos entre municipios con el antecedente de la AL21 y otros que no lo tengan. A partir del marco conceptual planteado y el desarrollo del proceso en México a través de la metodología del FODA, podemos también comprobar la hipótesis planteada en el trabajo, afirmando que en México el impulso de la AL21 como herramienta para la promoción de un desarrollo local sustentable ha sido tardío y lento, especialmente por la falta de sensibilización de los actores y sectores locales y multinivel y promovido básicamente por actores externos a la autoridad local o nacional. Sin embargo, se cuenta con un marco jurídico e institucional a través de los cuales es posible retomar los procesos de la AL21 que más se adecúen a las realidades locales del país, ya sea la planificación participativa, la sensibilización social de los actores del territorio o los procesos de cooperación para la ejecución de los proyectos planteados en las estrategias. 114

CONCLUSIONES Es posible decir que la principal aportación de la AL21 es que se considera como la única herramienta emanada del nivel más macro de la política, el discurso y la gobernanza internacional, destinada a transmitir e implementar el Desarrollo Sustentable al nivel político más micro, el nivel local, donde el discurso se mide con la vida día con día y la gobernanza, aunque se pronuncia de la misma manera que en lo global, se resuelve no con votos sino con las acciones diarias de cada habitante de la localidad. Este instrumento ha contribuido a la promoción del Desarrollo Sustentable en todo el mundo y se han desarrollado casos exitosos de comprensión, implementación y seguimiento del modelo aunque en la gran mayoría de casos, existen elementos tanto del sistema internacional como el nacional que no han permitido que el concepto permeé en las estrategias, políticas y hasta en la conciencia de su sociedad. El objetivo planteado en el trabajo fue hacer un esbozo de cómo ha sido el proceso de la AL21 en México, especialmente buscando encontrar el vínculo con la detonación de procesos de DLS como propone el instrumento, en particular en lo referente a la planificación participativa y el apoyo en la cooperación descentralizada para la ejecución de los proyectos emanados del mismo proceso de la AL21. Para esto, analizamos en el primer capítulo, bajo el marco del cogobierno, las relaciones de sinergia necesaria de parte de los actores locales para lograr procesos de Desarrollo Sustentable; y se hizo hincapié en la necesidad de considerar la sustentabilidad como un modelo, más que como un complemento del desarrollo ya que implica un cambio de paradigma. A partir de estos conceptos se realizó un análisis del Programa 21 en donde ubicamos el mandato de su implementación a nivel local y la variabilidad en las metodologías para su aplicación local en todo el mundo. Finalmente, revisamos como caso de estudio los procesos de implementación de la AL21 en México y a partir de un análisis FODA ubicamos las características positivas y negativas tanto a nivel local como nacional, en el fomento de este instrumento y desarrollamos algunas estrategias y recomendaciones para el tema.

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Los principales hallazgos del análisis nos permiten ubicar los referentes importantes en el tema de la AL21 en México:  Actores que impulsan y facilitan el proceso. A nivel institucional la promoción de los procesos se dio a través del Consejo de la Tierra, el Programa de las Naciones Unidad para el Medio Ambiente junto con la Asociación de Municipios de México A.C., ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, la Universidad para la Cooperación Internacional y Organizaciones de la Sociedad Civil. A nivel personal, hay actores que en su trayectoria no han dejado de promover los procesos de la AL21 como Mateo Castillo, Lorena San Román y Edgar Villaseñor.  La notable ausencia de una línea Nacional para su promoción. Debido a que no existió una estrategia nacional para la difusión del instrumento, prevalece en general la ignorancia en el tema, en todos los sectores y niveles, especialmente en la sociedad local. Aunado a esto, la falta de preparación de las autoridades locales no favorece el panorama en el impulso a estos procesos.  Los casos exitosos de AL21 y los intentos comenzados. Todo proceso comienza con una sensibilización del tema con las autoridades de la localidad y los actores y sectores que inciden en los procesos de desarrollo, así que en todos los esfuerzos mínimo se da a conocer el concepto y la problemática del Desarrollo Sustentable, los principios de la Carta de la tierra, los beneficios de las AL21, sus procesos y la metodología. Además de hacer labor de concientización, se generan vínculos entre actores locales y se ha visto que en varios casos se retoma la AL21 en los Planes Municipales de Desarrollo.  Las Instituciones y Programas generados. Se cuenta actualmente con los Consejos Consultivos así como un marco legal e institucional que 116

promueven el impulso de procesos participativos, de planeación y de cooperación descentralizada que se aplican a nivel local. También es importante reconocer aquellos instrumentos que se derivaron o inspiraron de la AL21 para tratar de incidir de forma positiva en los procesos que promueven. En el desarrollo del trabajo de investigación a pesar de confirmar la hipótesis planteada, no se logró ahondar sobre los procesos de cooperación descentralizada desencadenados de las AL21 ya que difícilmente se concluyen los procesos y otros no cuentan con el seguimiento para su implementación, a partir de donde se detona la cooperación descentralizada. Algunos puntos generales que se retoman a manera de conclusión, nos ayudarán a cerrar el análisis y las preguntas que nos hicimos en el planteamiento de la investigación, y nos guiará a una reflexión en el tema de la AL21, especialmente sobre las líneas futuras del instrumento y los procesos que promueve: 1. El Desarrollo Sustentable a nivel local, debe contar con una sinergia entre los actores locales capaz de lograr una relación de cogobierno en los procesos de planificación y operación y en función de la construcción de un capital sinergético como fuerza endógena, y que se puede reforzar con procesos de cooperación descentralizada. 2. La sociedad local necesita comprender la red causal de las acciones de cada uno de los actores para poder crear un compromiso real y multinivel con respecto a la sustentabilidad. Acceder a una ética por la sustentabilidad permitirá reconfigurar el concepto y hacer más clara su complejidad y su adaptabilidad a nivel local. 3. El Desarrollo Sustentable es un concepto que difícilmente logra materializar la Cooperación Internacional, especialmente a nivel local, debido a la especificidad de los proyectos. Ésta, como herramienta, va a reforzar aspectos de un tema específico para lograrlo y complementar el esquema integral de la sustentabilidad. 117

La Cooperación Internacional al querer abarcar un enfoque multidimensional como el que requiere el Desarrollo Sustentable, se vuelve multi-dispersa ya que intenta abarcar muchos ámbitos que no son fáciles de integrar en proyectos. 4. El P21 es una herramienta considerada como “la agenda global para el Desarrollo Sustentable, y al asumirlo se tiene el compromiso de traducirlo en acciones tangibles.” (Manual Flacma, 2005). Entonces, se parte de un marco global (P21) donde el primer paso para su traducción a nivel local (AL21) es el proceso de sensibilización de los actores locales y la generación de un plan para su ejecución donde se pragmatizan las necesidades y visión de la sociedad local. La ejecución de la AL21 se apoyará en la cooperación internacional y descentralizada. Este proceso genera una dialéctica y una narrativa en el tema del Desarrollo Sustentable. 5. La experiencia internacional y nacional pone de manifiesto que no existe una metodología homogénea para la identificación de los procesos en la AL21 para la promoción del Desarrollo Sustentable, ni tampoco un documento o formato común para ir evaluando estos procesos. Tampoco se logró una valoración del Programa, de su seguimiento, y del potencial del trabajo en red. 6. En base al esquema promovido por el P21 y la AL21, se ubican procesos de planificación a largo plazo, integración de actores para generar estrategias diferenciadas con metas comunes (procesos participativos) y la promoción de cooperación Internacional y descentralizada como apoyo en la ejecución de los proyectos. Ubicándonos en el caso de México y haciendo una comparación según el análisis realizado, en general se carece de una planificación a largo plazo en todos los niveles, los procesos participativos fomentados por las autoridades se han impulsado más por prácticas clientelistas, paternalistas y asistencialistas y, finalmente, aunque existen los procesos de cooperación descentralizada, en general persiste la poca capacidad local para impulsarla.

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7. En México, el DLS en el marco de un cogobierno que fomente los procesos de las AL21 aún es difícil que se generalice como práctica local, sin embargo, se están generando más y nuevos espacios para su promoción y los actores externos continúan apoyando los procesos. De alguna forma, a partir de la creación de los Consejos para el Desarrollo Sustentable se comienza a generar un fortalecimiento “relativo” con respecto a las AL21, especialmente porque a pesar de contar con el instrumento, no se cuenta con la estrategia que le daría sentido a su existencia. 8. El DLS como marco conceptual de nuestro análisis nos permite ubicar además de la complejidad de los procesos locales y de la AL21, la diversidad de formas en que esta se ha traducido (instrumentos y estrategias) a nivel nacional, pero también las limitantes a las que se enfrenta el término como la complejidad de las relaciones de poder entre los actores locales para lograr una sinergia mínima que conduzca a la consecución de objetivos y metas comunes y la más crucial que es evitar que la concepción del término se conciba únicamente como cuestión ambiental. 9. En México se puede traducir la AL21 como un instrumento sensato que conduce a la indiscreción, ya que fomenta procesos participativos y de cogobierno, especialmente en la planificación, y promueve la observación, seguimiento y retroalimentación por parte de todos los actores de la sociedad local para su involucramiento en el proceso. Esto implica que la administración local queda al descubierto y que la operación de la misma debe basarse en una lógica horizontal y respondiendo a las prioridades comunes. Se trata de un esquema de transparencia y rendición de cuentas que a nivel local, en México, aún es difícil de adoptar plenamente. 10. Existen diferencias metodológicas y enfoques que diferencian el quehacer de los actores que han impulsado las AL21: Mateo Castillo se dirige a cabildos y OSC, PNUMA con el CAG mantuvo un enfoque de inclusión en actores para la difusión de información, ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad tiene formas más institucionales al acercarse directamente con los gobiernos locales y la UCI solicita 119

como requisito de cualquiera que solicite el apoyo para el proceso, la aprobación del cabildo. 11. Considerando el enfoque territorial para el impulso del Desarrollo Sustentable, la posibilidad de generar Agendas Locales Regionales o la Estatal, va a implicar una coordinación transversal con las diferentes localidades que estén involucradas, promoviendo así la generación de una Red de cooperación de AL21, como un instrumento de apoyo en los procesos regionales a la que se le debe generar sus mecanismos más adecuados para un seguimiento pertinente del proceso de Desarrollo Sustentable, tratando de integrar a todos los actores locales y dando pauta a consolidar y generar nuevas sinergias entre estos. 12. Por último, y no menos importante, es necesario comprender que para poder adoptar el Desarrollo Sustentable como modelo a nivel local, a partir de las AL21, este debe fungir como proceso de concientización ya que se requiere generar un cambio de paradigma para lograrlo. Para finalizar, es importante mencionar que a partir del análisis realizado se identifican algunos elementos que serán de utilidad para la conformación de futuras líneas y agendas de investigación en los temas y en particular en la arena de la Cooperación Internacional: 13. Analizar y comprender la modalidad de desarrollo que pretende establecer a partir de la gobernanza global. Estando en el ámbito de la gobernanza internacional en tiempos de discusión para el establecimiento de los Objetivos de Desarrollo Sustentable, es imperante primero comprender el concepto real de Desarrollo que se promoverá en una estrategia de mediano plazo a partir del 2015 y compararlo con el concepto y la operación establecidos a partir de Brundtland y de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para ubicar las formas que no han resultado idóneas y retomar (especialmente a partir de la cooperación internacional), los esfuerzos que han generado resultados que inciden en el desarrollo, en especial en la escala local y regional.

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14. Fortalecer Redes de cooperación local a nivel mundial. En muchas localidades de países se ha aplicado la AL21 y aunque no es un tema en boga, es uno de los instrumentos más sólidos para poder difundir el Desarrollo Sustentable por lo que reforzar las redes de cooperación que se han logrado en organizaciones como ICLEI, a nivel global, y mantener en alto los procesos promovidos por el instrumento (incluso con un la adaptación o cambio de nombre de la red a Agenda para el Desarrollo Sustentable, por ejemplo) puede generar una mayor aprehensión de los procesos y facilitará la comprensión y adaptación de las estrategias futuras establecidas en el ámbito internacional y que necesariamente su aplicación recae en la escala local y regional, donde podrá impactar o no en sus procesos particulares de desarrollo. 15. Observación y crítica a reacciones de organismos internacionales. Además de comprender las líneas y conceptos que se promoverán a nivel internacional a partir de la Estrategia del Post 2015, es primordial identificar cómo reaccionarán los organismos internacionales y las prácticas que promoverán para incidir en los trabajos de la estrategia. Por ejemplo, el PNUMA ha estado impulsando estrategias con enfoque economicista a través de sus proyectos de Economía y Empleos Verdes y Consumo y Producción Sostenible, entre otros, donde parece prioridad la inclusión de los temas ambientales y los recursos naturales al esquema de la economía, antes que resolver problemáticas de los procesos de desarrollo en lo social, como la correcta distribución de alimentos para luchar contra hambrunas, por mencionar una problemática.

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--NOTA-Uno de los mayores logros que implicado la Agenda 21 Local ha sido su contribución a incorporar la temática ambiental en la escala local. La movilización de la comunidad, la canalización de las iniciativas por parte de instituciones locales o regionales, dispara una serie de procesos de debate, puesta en dialogo de los temas ambientales que resulta enriquecedor y sinérgico en el orden local. Así, al ser el Programa 21 un instrumento internacional que se pretende aterrizar a lo local, nos obliga a reflexionar sobre aquello que es realmente importante para la humanidad, lo que nos "Comuna" como sociedad mundial, es decir, aquello que nos es común a todos, esto con el fin de establecer las bases y parámetros básicos de una estrategia global. A partir de esto, se debe entender que el instrumento del Programa 21 se pretende hacer llegar a todos los países del mundo, pero la AL21 se quiere difundir en cada uno de los municipios de esos países donde el esfuerzo no sólo se quintuplica, sino que requiere mucho más que la firma y ratificación de un instrumento no vinculante, sino la ejecución real de la retórica global. En este sentido, lo que nos comuna como sociedad mundial son los ciclos interrelacionados de la naturaleza y la vida humana, más que los sistemas económicos y sociales, es decir, no nos comuna el capitalismo ni la democracia, sin embargo, son dos conceptos que se agregan a lo ambiental para poderlos esparcir en cada rincón del planeta, especialmente por ser el modelo que más conviene a los países que establecen las reglas del juego en el concierto internacional. La necesidad de un nuevo enfoque de desarrollo en el que se integren las cuestiones relativas al medio ambiente y al desarrollo socioeconómico, ya quedó reflejada en la Resolución de las Naciones Unidas de 1989, que acordaba la celebración de la Cumbre de Río en 1992: "La causa mayor del deterioro continuo del medio ambiente global es el insostenible modelo de producción y consumo de los países industrializados y la degradación ambiental asociada a la pobreza de los países en desarrollo". Comprender y establecer las mejores estrategias para borrar las brechas conceptuales de los países, y enfocarse en el bienestar y la calidad de vida de la sociedad, sin necesidad de basarse en los procesos estandarizados de desarrollo y reconociendo la diversidad local, permitirá fomentar los procesos de Desarrollo Local Sustentable y cada uno será diferente y complementario con los procesos regionales, y no dependiente de los procesos globales. 122

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Proceso

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SEMARNAT (2011), Acuerdo por el que se crean los consejos consultivos para el desarrollo sustentable de la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales, México, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Sunyer Martín, Pere y Ana Peña Del Valle Isla (2008), “Quince años de desarrollo sostenible en México”, en Diez años de cambios en el Mundo, en la Geografía y en las Ciencias Sociales, 1999-2008. Actas del X Coloquio Internacional de Geocrítica, Universidad de Barcelona. Unión Europea (2012), TERCO “European territorial co-operation as a factor of growth, jobs and quality of life”, Diciembre. Velázquez Flores, Rafael y Jorge A. Schiavon (2010), “Marco Normativo e Institucional de la Cooperación Internacional Descentralizada de los gobiernos locales en México”, en Esther Ponce y Gabriela Sánchez (coords.), Cooperación Internacional para el desarrollo local: Aspectos estructurales, experiencias, oportunidades y limitaciones, México, Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, pp.29-57. -------- (2014), “Los tres niveles de análisis y las relaciones internacionales de los gobiernos locales de México”, Teoría y práctica de la paradiplomacia, Zidane Zeraoui, México, Instituto Tecnológico de Monterrey. Wences Simon, María Isabel (2010), “Sociedad Civil y ecologismo” en José Ignacio Cases Méndez (ed), Catástrofes medioambientales, La relación social y política, Valencia, Tirant Lo Branch pp.29-47. World Commission on Environment and Development (1987), Our Common future, World Commission on Environment and Development. Zárate, Rubén y Liliana Artesi (2007), “Ciudadanía y territorio. Crítica y construcción para iniciativas de desarrollo endógeno”, en Rubén Zárate y Liliana Artesi (coords), Ciudadanía, territorio y desarrollo endógeno. Resistencias y mediciones de las políticas locales en las encrucijadas del neoliberalismo, Buenos Aires, Editorial Biblos, pp.21-46.

132

Zicardi, Alicia (coord.) (2004), Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito local, México, Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Sociales, Consejo Mexicano de Ciencias Sociales, Instituto Nacional de Desarrollo Social.

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Anexos Anexo 1. Carta del Jefe Seattle al presidente de los Estados Unidos Anexo 2. Temáticas y áreas de programas del Programa 21 Anexo 3. Descripción del Programa 21 Anexo 4. Detalle de las fases generales para la AL21 Anexo 5. Organismos Internacionales con incidencia directa en la promoción de la Agenda Local 21 Anexo 6. ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad Anexo 7. Proceso de los Consejos Nacionales de Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe Anexo 8. Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable Anexo 9. Adopción de la sustentabilidad en el marco del desarrollo local en México Anexo 10. Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina y El Caribe (ORPALC): Programa "Ciudadanía Ambiental Global" Anexo 11. Universidad para la Cooperación Internacional Anexo 12. ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad. Secretariado para México, Centroamérica y el Caribe Anexo 13. Índice de Desarrollo Humano en los municipios con procesos de AL21 en México. Anexo 14. Incidencia Política y Social de los Factores FODA

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ANEXO 1 Carta del Jefe Seattle al presidente de los Estados Unidos Nota El presidente de los Estados Unidos, Franklin Pierce, envía en 1854 una oferta al jefe Seattle, de la tribu Suwamish, para comprarle los territorios del noroeste de los Estados Unidos que hoy forman el Estado de Washington. A cambio, promete crear una "reservación" para el pueblo indígena. El jefe Seattle responde en 1855.

El Gran Jefe Blanco de Washington ha ordenado hacernos saber que nos quiere comprar las tierras. El Gran Jefe Blanco nos ha enviado también palabras de amistad y de buena voluntad. Mucho apreciamos esta gentileza, porque sabemos que poca falta le hace nuestra amistad. Vamos a considerar su oferta pues sabemos que, de no hacerlo, el hombre blanco podrá venir con sus armas de fuego a tomar nuestras tierras. El Gran Jefe Blanco de Washington podrá confiar en la palabra del jefe Seattle con la misma certeza que espera el retorno de las estaciones. Como las estrellas inmutables son mis palabras. ¿Cómo se puede comprar o vender el cielo o el calor de la tierra? Esa es para nosotros una idea extraña.si nadie puede poseer la frescura del viento ni el fulgor del agua, ¿cómo es posible que usted se proponga comprarlos? Cada pedazo de esta tierra es sagrado para mi pueblo. Cada rama brillante de un pino, cada puñado de arena de las playas, la penumbra de la densa selva, cada rayo de luz y el zumbar de los insectos son sagrados en la memoria y vida de mi pueblo. La savia que recorre el cuerpo de los árboles lleva consigo la historia del piel roja. Los muertos del hombre blanco olvidan su tierra de origen cuando van a caminar entre las estrellas. Nuestros muertos jamás se olvidan de esta bella tierra, pues ella es la madre del hombre piel roja. Somos parte de la tierra y ella es parte de nosotros. Las flores perfumadas son nuestras hermanas; el ciervo, el caballo, el gran águila, son nuestros hermanos. Los picos rocosos, los surcos húmedos de las campiñas, el calor del cuerpo del potro y el hombre, todos pertenecen a la misma familia. Por esto, cuando el Gran Jefe Blanco en Washington manda decir que desea comprar nuestra tierra, pide mucho de nosotros. El Gran Jefe Blanco dice que nos reservará un lugar donde podamos vivir satisfechos. Él será nuestro padre y nosotros seremos sus hijos. Por lo tanto, nosotros vamos a considerar su oferta de comprar nuestra tierra. Pero eso no será fácil. Esta tierra es sagrada para nosotros. Esta agua brillante que se escurre por los riachuelos y corre por los ríos no es apenas agua, sino la sangre de nuestros antepasados. Si les vendemos la tierra, ustedes deberán recordar que ella es sagrada, y deberán enseñar a sus niños que ella es sagrada y que cada reflejo sobre las aguas limpias de los lagos hablan de acontecimientos y recuerdos de la vida de mi pueblo. El murmullo de los ríos es la voz de mis antepasados. Los ríos son nuestros hermanos, sacian nuestra sed. Los ríos cargan nuestras canoas y alimentan a nuestros niños. Si les vendemos nuestras tierras, ustedes deben recordar y enseñar a sus hijos que los ríos son nuestros hermanos, y los suyos también. Por lo tanto, ustedes deberán dar a los ríos la bondad que le dedicarían a cualquier hermano. Sabemos que el hombre blanco no comprende nuestras costumbres. Para él una porción de tierra tiene el mismo significado que cualquier otra, pues es un forastero que llega en la noche y extrae de la tierra aquello

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que necesita. La tierra no es su hermana sino su enemiga, y cuando ya la conquistó, prosigue su camino. Deja atrás las tumbas de sus antepasados y no se preocupa. Roba de la tierra aquello que sería de sus hijos y no le importa. La sepultura de su padre y los derechos de sus hijos son olvidados. Trata a su madre, a la tierra, a su hermano y al cielo como cosas que puedan ser compradas, saqueadas, vendidas como carneros o adornos coloridos. Su apetito devorará la tierra, dejando atrás solamente un desierto. Yo no entiendo, nuestras costumbres son diferentes de las suyas. Tal vez sea porque soy un salvaje y no comprendo. No hay un lugar quieto en las ciudades del hombre blanco. Ningún lugar donde se pueda oír el florecer de las hojas en la primavera o el batir las alas de un insecto. Mas tal vez sea porque soy un hombre salvaje y no comprendo. El ruido parece solamente insultar los oídos. ¿Qué resta de la vida si un hombre no puede oír el llorar solitario de un ave o el croar nocturno de las ranas alrededor de un lago?. Yo soy un hombre piel roja y no comprendo. El indio prefiere el suave murmullo del viento encrespando la superficie del lago, y el propio viento, limpio por una lluvia diurna o perfumado por los pinos. El aire es de mucho valor para el hombre piel roja, pues todas las cosas comparten el mismo aire -el animal, el árbol, el hombre- todos comparten el mismo soplo. Parece que el hombre blanco no siente el aire que respira. Como una persona agonizante, es insensible al mal olor. Pero si vendemos nuestra tierra al hombre blanco, él debe recordar que el aire es valioso para nosotros, que el aire comparte su espíritu con la vida que mantiene. El viento que dio a nuestros abuelos su primer respiro, también recibió su último suspiro. Si les vendemos nuestra tierra, ustedes deben mantenerla intacta y sagrada, como un lugar donde hasta el mismo hombre blanco pueda saborear el viento azucarado por las flores de los prados. Por lo tanto, vamos a meditar sobre la oferta de comprar nuestra tierra. Si decidimos aceptar, impondré una condición: el hombre blanco debe tratar a los animales de esta tierra como a sus hermanos. Soy un hombre salvaje y no comprendo ninguna otra forma de actuar. Vi un millar de búfalos pudriéndose en la planicie, abandonados por el hombre blanco que los abatió desde un tren al pasar. Yo soy un hombre salvaje y no comprendo cómo es que el caballo humeante de hierro puede ser más importante que el búfalo, que nosotros sacrificamos solamente para sobrevivir. ¿Qué es el hombre sin los animales? Si todos los animales se fuesen, el hombre moriría de una gran soledad de espíritu, pues lo que ocurra con los animales en breve ocurrirá a los hombres. Hay una unión en todo. Ustedes deben enseñar a sus niños que el suelo bajo sus pies es la ceniza de sus abuelos. Para que respeten la tierra, digan a sus hijos que ella fue enriquecida con las vidas de nuestro pueblo. Enseñen a sus niños lo que enseñamos a los nuestros, que la tierra es nuestra madre. Todo lo que le ocurra a la tierra, le ocurrirá a los hijos de la tierra. Si los hombres escupen en el suelo, están escupiendo en sí mismos. Esto es lo que sabemos: la tierra no pertenece al hombre; es el hombre el que pertenece a la tierra. Esto es lo que sabemos: todas la cosas están relacionadas como la sangre que une una familia. Hay una unión en todo.

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Lo que ocurra con la tierra recaerá sobre los hijos de la tierra. El hombre no tejió el tejido de la vida; él es simplemente uno de sus hilos. Todo lo que hiciere al tejido, lo hará a sí mismo. Incluso el hombre blanco, cuyo Dios camina y habla como él, de amigo a amigo, no puede estar exento del destino común. Es posible que seamos hermanos, a pesar de todo. Veremos. De una cosa estamos seguros que el hombre blanco llegará a descubrir algún día: nuestro Dios es el mismo Dios. Ustedes podrán pensar que lo poseen, como desean poseer nuestra tierra; pero no es posible, Él es el Dios del hombre, y su compasión es igual para el hombre piel roja como para el hombre piel blanca. La tierra es preciosa, y despreciarla es despreciar a su creador. Los blancos también pasarán; tal vez más rápido que todas las otras tribus. Contaminen sus camas y una noche serán sofocados por sus propios desechos. Cuando nos despojen de esta tierra, ustedes brillarán intensamente iluminados por la fuerza del Dios que los trajo a estas tierras y por alguna razón especial les dio el dominio sobre la tierra y sobre el hombre piel roja. Este destino es un misterio para nosotros, pues no comprendemos el que los búfalos sean exterminados, los caballos bravíos sean todos domados, los rincones secretos del bosque denso sean impregnados del olor de muchos hombres y la visión de las montañas obstruida por hilos de hablar. ¿Qué ha sucedido con el bosque espeso? Desapareció. ¿Qué ha sucedido con el águila? Desapareció. La vida ha terminado. Ahora empieza la supervivencia. FIN

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ANEXO 2 Temáticas y áreas de programas del Programa 21123 Sección 1 - Dimensiones Sociales y económicas 1. Dimensiones Sociales y económicas 2. Cooperación Internacional para acelerar el Desarrollo Sostenible de los países en desarrollo y políticas internas conexas. (comercio, estímulo de políticas económicas) a. Fomentando el desarrollo sostenible mediante la liberalización del comercio; b. Logrando que el comercio y el medio ambiente se apoyen mutuamente; c. Proporcionando recursos financieros suficientes a los países en desarrollo y haciendo frente a la cuestión de la deuda internacional; d. Alentando la adopción de políticas macroeconómicas favorables al medio ambiente y el desarrollo. 3. Lucha contra la pobreza a. Capacitación de los pobres para el logro de una subsistencia sostenible 4. Evolución de las modalidades de consumo a. Cuestión de las modalidades insostenibles de producción y consumo b. Elaboración de políticas y estrategias nacionales para fomentar la transformación de las modalidades insostenibles de consumo 5. Dinámica demográfica y sostenibilidad a. Desarrollo y difusión de conocimientos sobre la relación que existe entre las tendencias y los factores demográficos y el desarrollo sostenible; b. Formulación de políticas nacionales integradas de medio ambiente y desarrollo teniendo en cuenta las tendencias y los factores demográficos; c. Ejecución de programas integrados de medio ambiente y desarrollo a nivel local, teniendo en cuenta las tendencias y los factores demográficos. 6. Protección y fomento de la salud humana a. Satisfacción de las necesidades de atención primaria de la salud, sobre todo en las zonas rurales; b. Lucha contra las enfermedades transmisibles; c. Protección de los grupos vulnerables; d. Solución del problema de la salubridad urbana; e. Reducción de los riesgos para la salud derivados de la contaminación y los peligros ambientales 7. Fomento del Desarrollo Sostenible de los recursos humanos a. Suministro de vivienda adecuada para todos; b. Mejoramiento de la administración de los asentamientos humanos; ICLEI c. Promoción de la planificación y la ordenación sostenible del uso de la tierra;

123

Documento consultado en línea en el sitio web de Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, División de Desarrollo Sostenible: http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/agenda21sptoc.htm

140

d. Promoción de la integración de la infraestructura ambiental: agua, saneamiento, avenamiento y manejo de desechos sólidos; e. Promoción de sistemas sostenibles de energía y transporte en los asentamientos humanos; f. Promoción de la planificación y gestión de los asentamientos humanos en las regiones propensas a los desastres; g. Promoción de actividades sostenibles en la industria de la construcción; h. Promoción del desarrollo de los recursos humanos y el aumento de la capacidad para el adelanto de los asentamientos humanos. 8. Integración del Medio Ambiente y el Desarrollo en la adopción de decisiones a. Integración del medio ambiente y el desarrollo a nivel de políticas, planificación y gestión; b. Establecimiento de un marco jurídico y reglamentario eficaz; c. Utilización eficaz de instrumentos económicos e incentivos de mercado y de otro tipo; d. Establecimiento de sistemas de contabilidad ecológica y económica integrada. Sección II. Conservación y gestión de los recursos para el desarrollo (p.79) 9. Protección de la atmósfera a. Consideración de las incertidumbres: perfeccionamiento de la base científica para la adopción de decisiones; b. Promoción del desarrollo sostenible: a. Desarrollo, eficiencia y consumo de la energía; b. Transporte; c. Desarrollo industrial; d. Desarrollo de los recursos terrestres y marinos y aprovechamiento de las tierras; c. Prevención del agotamiento del ozono estratosférico; d. Contaminación atmosférica transfronteriza. 10. Enfoque integrado de la planificación y la ordenación de los recursos de tierras 11. Lucha contra la deforestación a. Mantenimiento de las múltiples funciones de todos los tipos de bosques, tierras forestales y regiones forestadas 12. Ordenación de los ecosistemas frágiles: Lucha contra la desertificación y la sequía a. Fortalecimiento de la base de conocimientos y elaboración de sistemas de información y observación sistemática respecto de las regiones propensas a la desertificación y la sequía, y de los aspectos económicos y sociales de esos sistemas; b. Lucha contra la degradación de las tierras mediante, entre otras cosas, la intensificación de las actividades de conservación de suelos, forestación y reforestación; c. Elaboración y fortalecimiento de programas integrados para la erradicación de la pobreza y la promoción de sistemas de subsistencia distintos en las zonas propensas a la desertificación; d. Fomento de los programas amplios de lucha contra la desertificación e integración de esos programas en los planes nacionales de desarrollo y en la planificación ecológica nacional; e. Elaboración de planes amplios de preparación para la sequía y de socorro en casos de sequía, incluidos arreglos de autoayuda, para las zonas propensas a la sequía, y formulación de programas para hacer frente al problema de los refugiados ecológicos; f. Fomento y promoción de la participación popular y la educación sobre el medio ambiente, con especial hincapié en la lucha contra la desertificación y las actividades para hacer frente a los efectos de la sequía.

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13. Ordenación de los ecosistemas frágiles: Desarrollo sostenible de las zonas de montaña a. Generación y consolidación de conocimientos sobre la ecología y el desarrollo sostenible de los ecosistemas de montaña; b. Promoción del aprovechamiento integrado de las cuencas hidrográficas y de otros medios de vida. 14. Fomento de la agricultura y el desarrollo rural sostenibles a. Estudio, planificación y programación integral de la política agrícola en vista del aspecto multifuncional de la agricultura, sobre todo en lo que respecta a la seguridad alimentaria y el desarrollo sostenible; b. Logro de la participación popular y fomento del desarrollo de los recursos humanos para la agricultura sostenible; c. Mejoramiento de la producción agrícola y los sistemas de cultivo mediante la diversificación del empleo agrícola y no agrícola y el desarrollo de la infraestructura; d. Planificación de los recursos de tierras, e información y educación para la agricultura; e. Conservación y rehabilitación de tierras; f. Agua apta para la producción sostenible de alimentos y el desarrollo rural sostenible; g. Conservación y utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la producción de alimentos y la agricultura sostenible; h. Conservación y utilización sostenible de los recursos zoogenéticos para la agricultura sostenible; i. Lucha integrada contra las plagas agrícolas; j. Nutrición sostenible de las plantas para aumentar la producción de alimentos; k. Transición a la energía rural para mejorar la productividad; l. Evaluación de los efectos sobre los animales y las plantas de la radiación ultravioleta causada por el agotamiento de la capa de ozono estratosférico. 15. Conservación de la diversidad biológica 16. Gestión ecológicamente racional de la Biotecnología a. Aumento de la disponibilidad de alimentos, piensos y materias primas renovables; b. Mejoramiento de la salud humana; c. Aumento de la protección del medio ambiente; d. Aumento de la seguridad y establecimiento de mecanismos internacionales de cooperación; e. Establecimiento de mecanismos que faciliten el desarrollo y la aplicación ecológicamente racional de la biotecnología. 17. Protección de los océanos y de los mares de todo tipo, incluidos los mares cerrados y semicerrados, y de las zonas costeras, y protección, utilización racional y desarrollo de sus recursos vivos. a. Ordenación integrada y desarrollo sostenible de las zonas costeras y las zonas marinas, entre ellas las zonas económicas exclusivas; b. Protección del medio marino; c. Aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos marinos vivos sujetos a la jurisdicción nacional; d. Aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos marinos vivos sujetos a la jurisdicción nacional; e. Solución de las principales incertidumbres que se plantean respecto de la ordenación del medio marino y el cambio climático;

142

f.

18.

19.

20.

21.

22.

Fortalecimiento de la cooperación internacional y de la cooperación y la coordinación regionales; g. Desarrollo sostenible de las islas pequeñas. Protección de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce: aplicación de criterios integrados para el aprovechamiento, ordenación y uso de los recursos de agua dulce. a. Ordenación y aprovechamiento integrados de los recursos hídricos; b. Evaluación de los recursos hídricos; c. Protección de los recursos hídricos, la calidad del agua y los ecosistemas acuáticos; d. Abastecimiento de agua potable y saneamiento; e. El agua y el desarrollo urbano sostenible; f. El agua para la producción sostenible de alimentos y el desarrollo rural sostenibles; g. Repercusiones del cambio climático en los recursos hídricos. Gestión ecológicamente racional de los productos químicos tóxicos, incluida la prevención del tráfico internacional ilícito de productos tóxicos y peligrosos a. Expansión y aceleración de la evaluación internacional de los riesgos de los productos químicos; b. Armonización de la clasificación y el etiquetado de los productos químicos; c. Intercambio de información sobre los productos químicos tóxicos y sobre el riesgo que entrañan los productos químicos; d. Organización de programas de reducción de riesgos; e. Fomento de la capacidad y los medios nacionales para la gestión de los productos químicos; f. Prevención del tráfico internacional ilícito de productos tóxicos y peligrosos. g. Fortalecimiento de la cooperación internacional relativa a varias de las áreas de programa. Gestión ecológicamente racional de los desechos peligrosos, incluida la prevención del tráfico internacional ilícito de desechos peligrosos. a. Promoción de la prevención y la reducción al mínimo de los desechos peligrosos; b. Promoción y fortalecimiento de la capacidad institucional en materia de gestión de desechos peligrosos; c. Promoción y fortalecimiento de la cooperación internacional en materia de gestión de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos; d. Prevención del tráfico internacional ilícito de desechos peligrosos Gestión ecológicamente racional de los desechos sólidos y cuestiones relacionadas con las aguas 124 cloacales. a. Protección de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce: aplicación de criterios integrados para el aprovechamiento, ordenación y uso de los recursos de agua dulce (capítulo 18); b. Fomento del desarrollo sostenible de los asentamientos humanos (capítulo 7); c. Protección y fomento de la salubridad (capítulo 6); d. Evolución de las modalidades de consumo (capítulo 4). Gestión inocua y ecológicamente racional de los desechos radiactivos. a. Promoción de la gestión inocua y ecológicamente racional de los desechos radiactivos

Sección 3. Fortalecimiento del papel de los grupos principales 124

Las esferas de programa incluidas en el presente capítulo del Programa 21 están estrechamente relacionadas con las siguientes áreas de programas de otros capítulos del Programa 21.

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24. Medidas mundiales en favor de la mujer para lograr un desarrollo sostenible y equitativo 25. La infancia y la juventud en el desarrollo sostenible a. Promoción del papel de la juventud y de su participación activa en la protección del medio ambiente y el fomento del desarrollo económico y social 26. Reconocimiento y fortalecimiento del papel de las poblaciones indígenas y sus comunidades 27. Fortalecimiento del papel de las organizaciones no gubernamental: asociadas en la búsqueda de un desarrollo sostenible 28. Iniciativas de las autoridades locales en Apoyo del Programa 21 29. Fortalecimiento del papel de los trabajadores y sus sindicatos 30. Fortalecimiento del papel del comercio y la industria a. Fomento de una producción limpia b. Fomento de la responsabilidad empresarial 31. La comunidad científica y tecnológica a. Mejoramiento de la comunicación y la cooperación entre la comunidad científica y tecnológica, los encargados de adoptar decisiones y el público b. Fomento de códigos de conducta y directrices en lo relativo a la ciencia y la tecnología 32. Fortalecimiento del papel de los agricultores Sección IV. Medios de ejecución 33. Recursos y Mecanismos de financiación 34. Transferencia de tecnología ecológicamente racional, cooperación y aumento de la capacidad 35. La ciencia para el desarrollo sostenible a. Refuerzo de la base científica para la ordenación sostenible; b. Aumento de los conocimientos científicos; c. Mejoramiento de la evaluación científica a largo plazo; d. Aumento de la capacidad científica. 36. Fomento de la educación , la capacitación y la toma de conciencia a. Reorientación de la educación hacia el desarrollo sostenible; b. Aumento de la conciencia del público; c. Fomento de la capacitación 37. Mecanismos nacionales y cooperación internacional para aumentar la capacidad nacional en los países en desarrollo 38. Arreglos institucionales internacionales 39. Instrumentos y mecanismos jurídicos internacionales 40. Información para la adopción de decisiones a. Reducción de las diferencias en materia de datos; b. Mejoramiento del acceso a la información.

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ANEXO 3 Descripción del Programa 21 Secciones del Programa 21

Temáticas que aborda

-

Describe las problemáticas del sistema que lo hacen insustentable (pobreza, modalidades insostenibles de producción y consumo y la lucha por la reducción de los riesgos para la salud en grupos vulnerables de zonas rurales y urbanas).(Programa 21 Capítulos 3, 4 y 6)

-

Se mencionan formas y métodos para integrar la dinámica del crecimiento poblacional y los asentamientos humanos a la distribución de servicios y vivienda (Programa 21, Cap.5), sin embargo, no se considera como una problemática central a la tendencia de crecimiento exponencial de la población, la cual es la detonadora de la desestabilización planetaria por el aumento de demanda de recursos para su subsistencia y sostenibilidad del sistema.

-

A pesar de considerar como una de las principales problemáticas las modalidades insostenibles de producción y consumo, promociona el comercio y la adopción de políticas macroeconómicas como principales métodos para fomentar el desarrollo sustentable.

-

Sugiere el diseño de un sistema de contabilidad ecológica y económica integrada. Este es uno de los puntos donde se hace muy evidente

Sección I Dimensiones Sociales y Económicas

el intento de integrar lo ambiental al sistema económico, al destacar: “determinar con más exactitud la función fundamental del medio ambiente como fuente de capital natural y como sumidero de los subproductos generados por la producción de capital por el hombre y por otras actividades humanas.” (Programa 21:Cap. 8)

Sección II Conservación y

-

Impulsa una planificación y ordenación sostenible de la tierra y los asentamientos humanos, así como la integración de los temas ambientales y del desarrollo a las políticas de planeación y gestión urbanas. (Programa 21, Cap.9 y 10)

-

Hace un llamado a intensificar las iniciativas internacionales existentes que atienden estas temáticas y en el fortalecimiento de la cooperación a través de organizaciones no gubernamentales activas en esta esfera y la generación de redes para el intercambio de experiencias y la movilización de apoyo técnico y financiero nacional e internacional.

-

Se tratan temas como atmósfera, deforestación, desertificación y sequía, biodiversidad, océanos, mares, agua dulce, productos y desechos

145

Gestión de los Recursos para el Desarrollo

tóxicos, peligrosos o radioactivos, desechos sólidos y aguas cloacales. -

Se promueve la utilización de enfoques integrados para la planificación y la ordenación de los recursos y ecosistemas frágiles.

-

Se hace mucho énfasis en la protección, prevención y reducción de riesgos, conservación y uso/aprovechamiento sustentable de recursos.

-

Se enfatiza el uso de mecanismos de cooperación internacional, en especial los acuerdos y convenios internacionales ya adoptados, para apoyar en las diversas temáticas así como en el intercambio de buenas prácticas para la gestión y en innovación tecnológica.

Sección III

-

Fortalecimiento del Papel de los Grupos Principales

Considera que el involucramiento de nueve grupos sociales detectados en la toma de decisiones, los procedimientos y mecanismos promovidos, facilitará el cumplimiento eficaz de las diferentes áreas del Programa.

-

Los grupos a los que se hace referencia son mujeres, niños y jóvenes, poblaciones y comunidades indígenas, organizaciones no gubernamentales, autoridades locales, los trabajadores y sus sindicatos, el comercio y la industria, la comunidad científica y tecnológica y los agricultores.

-

Promueve la consulta y el diálogo, así como la promoción e inclusión de estos grupos para complementar, con una auténtica participación de la sociedad, la puesta en práctica de las actividades referentes al desarrollo sustentable.

-

Se insta a la generación de mecanismos para velar por la pertinencia y el beneficio generado por la participación hacia estos grupos y se enfatizan las cuestiones de la educación para la sensibilización, evitar discriminación y fomentar la igualdad en ocupaciones, oportunidades y actividades, especialmente en el sector productivo y la economía.

-

Abarca los temas de Recursos y Mecanismos de financiación, ciencia y transferencia de tecnología, educación, capacitación, mecanismos de cooperación, jurídicos, institucionales y administrativos.

-

Considera en todos los ámbitos, la búsqueda de financiamiento, acceso e intercambio de tecnologías y buenas prácticas con la finalidad de generar un aumento de la capacidad y conciencia hacia las prácticas de desarrollo sustentable.

-

La educación, la capacitación y la toma de conciencia, se consideran como elementos vinculados y transversales a la totalidad del Programa. En este punto, se generarán e integrarán a los procesos instrumentos como la Carta de la Tierra, con la idea de reforzar la educación, el conocimiento y la concienciación en general a todos los grupos de la sociedad y los funcionarios.

-

Enfatiza la integración de temas del medio ambiente y el desarrollo en

Sección IV Medios de Ejecución

146

todas las disciplinas de estudio así como el respeto de “las necesidades definidas por la comunidad y los diversos sistemas de conocimientos, incluidas la ciencia y la sensibilidad cultural y social.” (Programa 21:36-5b) -

Se exhorta a la creación de organismos consultivos nacionales para coordinar los diversos intereses y estimular la cooperación, movilización de recursos y coordinación para la participación internacional.

Fuente: Elaboración propia a partir del Programa 21.

147

ANEXO 4 Detalle de las fases generales para la AL21 FASE PREVIA Caracterización de la localidad

Antes de preparar el proceso participativo y de convocatoria, es necesario elaborar una caracterización de la localidad, elaborando un diagnóstico territorial completo.

FASE I

Esta fase comienza con la convocatoria de los diferentes grupos en donde se debe lograr captar la atención de estos para comenzar con el proceso de sensibilización, establecer asociaciones y convencerles de la importancia de su participación en las consultas, especialmente a través de pláticas y talleres de información. Con este ejercicio se puede ir moldeando una filosofía de futuro para la sociedad que refleje el camino y la dirección de la sustentabilidad local. Es recomendable abarcar a todos los grupos así como sectores, partidos políticos locales y la aceptación del proceso por parte del Cabildo o Parlamento Estatal.

Acercamiento con los distintos grupos que integran el territorio

FASE II Diagnóstico Integral

FASE III Diseño del programa de acción: AL21

FASE IV Implementación de la AL21

FASE V

148

Se organizan talleres y Foros y mediante metodologías participativas se pretende conocer la realidad local desde una perspectiva integral, es decir, abarcando todas las áreas y actores. A partir de la caracterización de la localidad se van a detectar las problemáticas, observar las potencialidades y oportunidades, así como sus limitaciones y amenazas. Es un análisis con enfoque técnico a través del cual se podrán seleccionarán indicadores, y será el primer paso para poder determinar objetivos y líneas estratégicas de acción con el fin último de facilitar la gestión local. A partir de esta fase se organizan grupos con representantes de los sectores y diferentes grupos locales para que den seguimiento, participen e informen sobre las siguientes fases. En esta fase se deben definir los objetivos y líneas estratégicas de actuación sobre los que se asentará cómo quieren que sea el futuro del territorio, se definen los valores que se quieren promover y las prioridades. A este documento se le ha llamado Plan de Acción Local, Programa de actuaciones, Plan Estructural, Plan de Gobierno, etc. Esta es una de las etapas cruciales debido a que en esta debe quedar bien establecido y claro, quién hará qué para cada línea estratégica, y se deberá contemplar la capacitación de los responsables así como hacer de conocimiento los canales, herramientas, estrategias y vínculos con los actores estratégicos para su correcta ejecución. Esta etapa requiere un involucramiento y compromiso de los diferentes actores, especialmente de quienes darán seguimiento

Seguimiento y control de la AL21

puntal a cada estrategia. Es indispensable considerar un sistema o plan que indique los pasos a seguir y poder determinar y valorar el balance entre los objetivos propuestos y los resultados que se van obteniendo durante el proceso.

FASE VI

Esta es una etapa de corte, donde se observan los avances, obstáculos o retrocesos en la implementación de las líneas de acción propuestas y el proceso general de la AL21. Esta se recomienda se realice con una metodología mixta, que contemple datos cuantitativos y aspectos cualitativos de los resultados y se enriquezca la información para poder contar con una retroalimentación que no sólo califique el esfuerzo y los resultados sino que sea propositiva y genere un sentido de continuidad en el proceso. Esta no es la fase final del proceso sino la que permite pausar el proceso, mas no deteniendo la dinámica que este lleva, para dar continuidad y perfeccionar las técnicas aplicadas, así como el reacomodo de objetivos y el replanteamiento del proceso.

Evaluación y retroalimentación

Fuente: Elaboración propia a partir de diversas fuentes.

149

ANEXO 5 Organismos Internacionales con incidencia directa en la promoción de la Agenda Local 21 Organismo

Relación con Programa 21 y Programas e iniciativas fomentadas

Comisión sobre el Desarrollo Sostenible – CDS

-

Vigila los progresos que se realizaran en la ejecución del Programa 21, y las actividades relacionadas con la integración de los objetivos ambientales y de desarrollo en todo el sistema de las Naciones Unidas. - Examina la información que presentan los gobiernos sobre las actividades que llevan a cabo para ejecutar el Programa 21 así como sus progresos. - Reciben y analizan información pertinente de las organizaciones no gubernamentales, incluyendo las de carácter científico y privado, en el marco de la ejecución general del Programa 21. - Fomenta el diálogo entre los diferentes actores y el SNU.

División de Desarrollo Sostenible – DDS

-

-

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos - HÁBITAT

-

-

-

150

Funge como secretaría de la CDS, facilitando y gestionando sus procesos, incluidos sus períodos de sesiones y otras actividades que se realizan entre períodos de sesiones, y preparando informes del Secretario General y documentos de antecedentes para los eventos. Provee el liderazgo en la promoción y coordinación en la implementación del tema del desarrollo sustentable en la agenda de las Naciones Unidas mediante el apoyo en los procesos intergubernamentales, el análisis y desarrollo de políticas, el desarrollo de capacidades a nivel de los países, la coordinación interinstitucional y la gestión del conocimiento, la comunicación y la divulgación.

Fue considerado en el Programa 21 en sus capítulos 7, 21 y 28 en los que se hace referencia al fomento del Desarrollo sostenible de los recursos humanos, la gestión ecológicamente racional de los desechos sólidos y lo relacionado con aguas cloacales y la Iniciativa de las autoridades locales. Específicamente se pide que promueva sus herramientas para facilitar la documentación y directrices de vigilancia así como los indicadores de calidad de la vivienda; el fortalecimiento de la gestión urbana principalmente en la sistematización de datos (junto con PNUD y PNUMA); y el apoyo a las ciudades orientándolas en su desarrollo en forma sostenible y fortaleciendo sus servicios sobre las estrategias de las autoridades locales. Entre los Programas y estrategias que ha lanzado se pueden ubicar entre otros esfuerzos:

o o o o

Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente - PNUMA

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD

- Se contempla como uno de los Programas que impulsan la normatividad ambiental así como el fomento a la integración de los diferentes grupos que componen la sociedad civil. - Junto con la FAO, UICN, BM, OIMT, ONUDI, OIT, OMM, OMS, OCDE, UNESCO, OMT y otros organismos, se pretende que generen un enfoque racional y global de la explotación sostenible y ecológicamente racional de los ecosistemas así como la prestación de apoyo técnico en la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de estos. - Hace una fuerte promoción en la inclusión y participación de los nueve grupos principales y actores relevantes (considerados en el Programa 21) y su inserción en la gobernanza de los procesos ambientales. - Es miembro fundador de la Alianza por el Principio 10 de Río (2002), sobre el acceso a la información, la participación del público y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

-

-

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura - FAO

Programa de Ciudades Sostenibles Programa de Agendas 21 Locales. Alianza para las Ciudades Estrategia Ambiental Urbana

-

-

-

Se le contempla en múltiples capítulos del Programa 21 especialmente para cuestiones de protección y fomento de la salud humana, integración de la mujer, jóvenes y niños en asuntos relacionados con el medio ambiente y el desarrollo, el fortalecimiento de la institución para aumentar su capacidad, y como importante impulsor y generador de capacidades nacional, así como de procesos consultivos para mejorar la movilización y coordinación de fondos de la comunidad internacional. Junto con el PNUMA, deben suministrar la asistencia necesaria, haciendo hincapié en la creación o el aumento de la capacidad nacional y para generar programas de capacitación en planificación y ordenación del medio ambiente con miras al desarrollo sostenible en el plano regional.

Es la coordinadora sectorial de cuatro capítulos importantes del Programa 21 - planificación y ordenación integradas de los recursos de la tierra, lucha contra la deforestación, desarrollo sostenible en las zonas de montaña y el fomento de la agricultura y el desarrollo rural sostenible. Está activamente involucrada en la implantación de otros capítulos tales como la lucha contra la desertificación y la conservación de la diversidad biológica, y en otras áreas del Programa 21, en particular del cambio climático y energía sostenible. Entre los Programas y estrategias que ha lanzado se pueden ubicar entre otros esfuerzos: o Programa Mundial contra el hambre

151

o

Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura - UNESCO

-

-

Organización Mundial de la Salud - OMS

-

-

Código de conducta para un manejo responsable de las pesquerías

En particular el capítulo 36 del Programa 21 reconoce su papel e insta a formar un Programa Internacional de educación ambiental en colaboración con el PNUMA, otros órganos competentes del sistema de las Naciones Unidas, los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y otras entidades; así como fortalecer el intercambio de información en la promoción de la educación sobre el medio ambiente, el desarrollo y la conciencia del público. Promueve el fomento a la formación multidisciplinaria. Entre los Programas y estrategias que ha lanzado se pueden ubicar entre otros esfuerzos: o Iniciativa Educación para todos o Iniciativa Información para todos o Decenio de las Naciones Unidas de la educación para el desarrollo sostenible (2005-2014), o RedPEA (Red del Plan de Escuelas Asociadas de la UNESCO) o Más de 600 Cátedras y más de 60 Redes UNESCO en 125 países, o Programa LINKS (sobre los Sistemas de Conocimiento Locales e Indígenas) o Salvaguarda el patrimonio cultural, natural, inmaterial, y subacuático a través de Convenciones.

Es el organismo coordinador en lo concerniente al capítulo 6 del Programa 21, que se refiere a la protección y al fomento de la salud humana, destacando cinco áreas principales: satisfacción de las necesidades de atención primaria de salud, sobre todo en las zonas rurales; lucha contra las enfermedades transmisibles; protección de los grupos vulnerables; solución del problema de la salubridad urbana; y reducción de los riesgos para la salud derivados de la contaminación y los peligros ambientales. Entre los Programas y estrategias que ha lanzado se pueden ubicar entre otros esfuerzos: o Programa de Ciudades Sanas. o Programa de Municipios y Comunidades Saludables (para la región de América Latina y el Caribe) o Iniciativa de Rostros, voces y lugares

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales de los Organismos de las Naciones Unidas, 2014.

152

ANEXO 6 ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad es una asociación internacional de medio ambiente para autoridades locales. Su objetivo es apoyar a las autoridades locales en temas que permitan llegar al desarrollo sustentable, a través de actividades de capacitación, asistencia técnica y asesoría, en el diseño e implementación de proyectos, y brindando el apoyo para la búsqueda de medidas y recursos para lograrlo. También han adoptado los principios de la Carta de la Tierra como guía de acción local. Su misión es: Construir y dar apoyo a un movimiento mundial para lograr mejoras tangibles en las condiciones ambientales locales y en el desarrollo sustentable global a través de acciones locales acumulativas. Trabaja bajo ocho ejes temáticos o agendas:  Ciudades Sustentables  Ciudades Resilientes  Ciudades de Bajas Emisiones de Carbono  Ciudades Biodiversas  Ciudades Eficientes en el Uso de Recursos  Infraestructura Urbana Inteligente  Economía Urbana Verde  Comunidades Felices y Saludables Abordan diversas temáticas y áreas de trabajo: Eficiencia Energética; Administración Sustentable del Agua; Energías Renovables; Cambio Climático; Agenda Local 21; Planeación Sustentable; Transporte Sustentable; Turismo Sustentable; Biodiversidad; Edificación Inteligente y Manejo Integral de los Residuos Sólidos. Promueve un modelo de Eco-presupuesto (ecoBudget) como un sistema de gestión ambiental que incluye la toma de decisiones participativa y que crea un marco para el uso adecuado (gasto) de los recursos naturales. Cuentan con un Consejo, un Comité Ejecutivo Global, 8 Comités ejecutivos Regionales, un Secretariado general y 12 oficinas Regionales en todo el mundo.

Fuente: Elaboración propia a partir de fuentes oficiales.

153

ANEXO 7 Proceso de los Consejos Nacionales de Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe PAIS

CREADO

PROCESO INICIADO

PROCESO POR INICIARSE

Centroamérica y México Belice

+

Costa Rica

+

El Salvador

+

Guatemala

+

Honduras

+

México

+

Nicaragua

+

Panamá

+

Caribe Antigua y Barbuda

+

Aruba

+

Anguila

+

Bahamas

+

Barbados

+

Bermuda

+

Bonaire

+

Cuba

+

Curazao

+

Dominica

+

República Dominicana

+

Granada

+

Guyana

+

Guadalupe

+

Haití

+

Islas Vírgenes Británicas

154

+

Curazao Dominica

+ +

Zona Andina Bolivia

+

Colombia Ecuador

+ +

Perú

+

Venezuela

+

Cono Sur Argentina

+

Brasil

+

Chile

+

Paraguay

+

Uruguay

+

Fuente: Entrevista con Lorena San Román, citada previamente.

155

ANEXO 8

CONSEJOS CONSULTIVOS PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE



Espacios de participación colectiva donde la sociedad y el gobierno convergen para mejorar las condiciones de gobernabilidad ambiental.



Creados en 1995 por la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (hoy SEMARNAT) para dar respuesta al Programa 21 y cumplimiento a la LGEEPA.



Objetivo: fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales, así como de los bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable.



Estructura: a partir de 2011 se crean un Consejo Consultivo Nacional, seis Consejos Regionales y treinta y dos Consejos Núcleo (Estatales). Cuentan con una Secretaría técnica que da seguimiento a los trabajos del CCDS, un Grupo operativo, Comisiones técnicas y Grupos de trabajo.



Los Consejos Núcleo están constituidos por 18 personas, 14 de ellos representando a los sectores académico, empresarial, organizaciones de jóvenes; de mujeres y/o con perspectiva de género; no gubernamentales, pueblos y comunidades indígenas y social.

Fuente: Elaboración propia a partir de fuentes oficiales.

156

ANEXO 9 Adopción de la sustentabilidad en el marco del desarrollo local en México Como hemos podido observar, el desarrollo sustentable se ha difundido en el marco del Programa 21 y la AL21, incluso, en algunas ocasiones se ha sectorizado al ser adoptado principalmente por el sector ambiental, lo que genera una diversidad de estrategias, visiones y acciones en el entender de otros sectores, resultando en una interrelación entre actores y sectores que no necesariamente es correctamente identificada. En este sentido, destacando procesos de la AL21 como la planeación, la participación social y la cooperación descentralizada, podemos decir que en México se cuenta con un amplio margen de instituciones que hacen uso de estos procesos que fortalecen el DLS, como la generación de instrumentos a nivel local y mediante Programas y Proyectos generados en instituciones federales y dirigidos a lo local. También es necesario comentar que en México existen muchos procesos comunitarios antiguos que realizan prácticas que podrían considerarse sustentables, aunque explícitamente no se les llama así, estos demuestran una cohesión social y una estrategia de coordinación y visión de largo plazo y el uso de métodos participativos, como el caso de los pueblos mancomunados de Oaxaca.125 Uno de los componentes más fuertes promovidos por la AL21 que no fueron desarrollados en el apartado de los casos de AL21 en México, son los procesos de cooperación descentralizada debido a la falta de ejecución y seguimiento de las AL21 ya que estos procesos comienzan a partir de la ejecución de los proyectos planteados en los 125

Estos Pueblos son ocho comunidades zapotecas de la Sierra Norte, fundadas hace 400 años, en 1995 firmaron un acuerdo comunal para elaborar un programa de desarrollo sustentable que incluye un manejo conservacionista de bosques, suelos y agua, educación, salud, vivienda y sanidad. Cuentan con una Asamblea Comunitaria, formada desde 1900 por comuneros con gran autoridad y es asistida por dos instancias: el Consejo de Ancianos y el Consejo de Gente Sabia. La Asamblea Comunitaria en turno elige miembros para servir en el comisariado, constituido por los ejecutivos y la autoridad administrativa. Además, dos consejos operan junto con el anterior: el Consejo de Vigilancia y el Consejo de Consejeros. Finalmente, las autoridades municipales que demanda el gobierno federal son elegidas por consenso entre los comuneros de las comunidades correspondientes. Todos estos cargos son obligatorios y no reciben ninguna compensación por sus actividades. La elección de cada oficina es por un voto en la Asamblea Comunitaria, y para llegar a una alta posición, una persona debe pasar por lo menos por una baja posición. (Toledo y Zapata, AÑO).

157

Planes de gobierno, sin embargo, al ser un componente importante del mismo proceso, destacaremos que en México se ha generado un marco en el que se impulsa la cooperación descentralizada así como la libertad de actuación de los gobiernos locales en la dinámica de la cooperación, fortaleciendo su figura como agente capaz de movilizarse para promover o conseguir recursos.

Marco jurídico e Institucional "El desarrollo no es deber de un solo actor, ni siquiera de uno tan central como lo es el Estado. El crecimiento y el desarrollo surgen de abajo hacia arriba, cuando cada persona, cada empresa y cada actor de nuestra sociedad son capaces de lograr su mayor contribución". (PND 2013-2018:13) Haciendo un breve recuento del marco jurídico nacional en el que se considera al Desarrollo Sustentable, podemos notar en primera instancia a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 25 menciona que: "Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático...". Además, entre las Leyes, la LGEEPA integra la sustentabilidad en 1996, y la define en su artículo 30 como: "El proceso evaluable mediante criterios e indicadores del carácter ambiental, económico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras.”

Esta definición nos da cuenta de la ampliación del marco de entendimiento de las diferentes instituciones para el desarrollo de lo establecido por el Programa 21, especialmente en la generación de sistemas integrados de contabilidad que incluyeran los temas del medio ambiente y el desarrollo (Programa 21:8.41) así como al llamado para establecer 158

indicadores de desarrollo sustentable (Programa 21:40.4). La LGEEPA

promueve la sustentabilidad como un proceso en el que se fomenta una mejora en la calidad de vida. Además del cuidado del ambiente y la conservación de los recursos naturales, también se incorporaron en la legislación el fomento de la participación social y la consideración de los diferentes grupos de la sociedad civil en estas dinámicas así como la promoción de la educación e información ambiental. Se integran también principios económicos, mecanismos de mercado así como la consideración de indicadores ambientales los cuales darán pie a la generación de instrumentos de medición y evaluación como la Evaluación de Impacto Ambiental. También se destaca la aparición de las Auditorías ambientales y la figura del delito ecológico y con ésta, la denuncia popular. Por otra parte, además de la legislación del sector ambiental, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (2001) considera en su artículo 3º al Desarrollo Sustentable en el marco de una visión de territorio, definiendo así al Desarrollo Rural Sustentable: "El mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservación permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio".

Además de las legislaciones, los Planes rectores de gobierno de las administraciones Federales (Planes Nacionales de Desarrollo) también enmarcan el tipo de desarrollo que impulsan, y fácilmente se puede notar la diferencia de cómo han adoptado el concepto de la sustentabilidad en el desarrollo que cada una promueve, ubicando desde la fuerte influencia del concepto definido a partir de Río en el PND 1995-2000, con un fuerte sesgo en el pilar económico en el PND 2001-2006, en base a un Desarrollo Humano Sustentable para el periodo 2007-2012 y finalmente en la promoción de un crecimiento sostenido y sustentable para el periodo 2013-218.

159

Sustentabilidad en el marco de los Planes Nacionales de Desarrollo 1995-2000

En esta administración se ve claramente la influencia del discurso de Río, al considerar que: "La responsabilidad que tenemos para con nuestros hijos y el deber que tenemos para con nuestro país, nos obliga a alcanzar un crecimiento económico sustentable. El Plan propone adoptar políticas claras para detener el deterioro ecológico, como estimular la inversión en infraestructura y la actualización y difusión de tecnologías limpias, y velar por el cumplimiento de las normas de protección ambiental. Además, se reforzará la aplicación del principio de que quien contamine, pague, y quien incumpla con la norma, sea castigado".(PND 19952000:11)

2001-2006

En este se considera la sustentabilidad pero en el marco de la economía: "Para lograr el bono de la sustentabilidad ambiental necesitamos crear las condiciones para un desarrollo distinto, sustentado en el crecimiento, pero en el crecimiento con calidad, con calidad ambiental" (PND 2001.2006:55).

2007-2012

Su planificación se basa en el marco de un Desarrollo Humano sustentable, el cual define como "el propósito del desarrollo consiste en crear una atmósfera en que todos puedan aumentar su capacidad y las oportunidades puedan ampliarse para las generaciones presentes y futuras". En esta administración se consideró como uno de los ejes principales el de la Sustentabilidad ambiental.

2013-2018

En esta administración se hace uso del término de la sustentabilidad para tratar diferentes temáticas y en particular refiriéndose al fomento de un "crecimiento sostenido y sustentable". Logra establecer bajo la línea de un "México incluyente", la promoción del ordenamiento territorial en zonas urbanas y el desarrollo de ciudades sustentables y competitivas. Hace más referencia a un crecimiento verde incluyente y el uso sustentable de los recursos naturales así como el impulso de la sustentabilidad en el turismo.

Fuente: Elaboración propia a partir de los Planes Nacionales de Desarrollo Respectivos. La sustentabilidad en el marco del gobierno federal únicamente genera la pauta por la cual se va a organizar y planificar la administración a nivel local, aunque también se cuenta

160

con una Ley de Planificación de 1983,126 la cual regula el ejercicio de la planeación nacional del desarrollo y señala una coordinación necesaria entre los tres niveles de gobierno y sobre la participación social. A partir de esta se genera la Ley Estatal de Planeación la cual establece los principios y las bases para coordinar las actividades de planeación del Estado con los municipios y aquellas que garanticen la participación activa y democrática de los sectores sociales. Además se cuenta con la Ley Orgánica Municipal que determina la facultad del Ayuntamiento para participar en la planeación de su desarrollo. Es importante señalar esto porque las legislaciones son uno de los primeros referentes a los que el nivel local acude para adecuar las líneas de su quehacer local y de ahí, que pueda ser un primer filtro para el fomento de la sustentabilidad. Sin embargo, como hemos podido observar, se ha promovido la sustentabilidad de formas diferentes, tanto en el marco del eje económico o como una estrategia del sector ambiental, sin lograr generar una comprensión de lo que el desarrollo sustentable implica. El marco jurídico da la pauta para la creación de las instituciones que darán sustento a las actividades a realizar para lograr las estrategias planteadas por los gobiernos tanto a nivel federal como estatal y municipal. En este sentido, a nivel local, se cuentan con instituciones que ayudan a ordenar los procesos de Planificación y que integran elementos de inclusión de los diferentes sectores en la toma de decisiones, especialmente cumpliendo con los mandatos de la Constitución y las diferentes leyes que hacen promoción de un sistema democrático, considerando así la participación e inclusión de la sociedad local en la planificación y del desarrollo local. Entre las instituciones se puede mencionar el Comité de Planeación de Desarrollo Estatal y Municipal-COPLADES y

126

En su artículo 2° dice: La planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable del país y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano.

161

COPLADEMUN,127 el Centro Estatal para el Desarrollo Municipal-CEDEMUN, el Instituto Municipal de Investigación y Planeación-IMIP (1995), entre muchas otras. Además de la promoción de estas instituciones a nivel local, se ha promovido también la integración de una visión territorial y regional, tanto en el otorgamiento de recursos específicamente para esta escala como los Fondos Metropolitanos, como para fomentar la cooperación y el intercambio de buenas prácticas como las Redes, Confederaciones y las Asociaciones de Municipios.128 Estas asociaciones además, son buenos conductores de procesos de cooperación descentralizada los cuales también son fomentados por la federación a través de la Dirección General de Coordinación Política de la Secretaría de Relaciones Exteriores,129 y la Dirección de Asuntos Internacionales de la Dirección General Adjunta de apoyo al Desarrollo de los Gobiernos Locales del INAFED,130 y otras organizaciones como ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad.131

127

Surgen en 1998 "a partir de la creación del Ramo 33 del presupuesto de la federación, se asignan recursos a los municipios destinados a política social y uno de los requisitos para operarlos es la institucionalización de la participación de la ciudadanía" (Ziccardi, 2004) Estas instituciones se crearon con la finalidad de promover y contribuir en la formulación, actualización, instrumentación y evaluación de los Planes de Desarrollo y está integrado por los diferentes sectores que conforman la sociedad local como funcionarios del sector público estatal, federal y municipal y por representantes de organizaciones sociales y empresariales e instituciones académicas. 128 Las Asociaciones más reconocidas son Asociación Mexicana de Municipios de México, A.C.-AMMAC, Asociación de Alcaldes de Acción Nacional A.C.-ANAC (2004), Federación Nacional de Municipios de México A.C.-FENAMM (1997), la Asociación de Autoridades Locales de México A.C.-AALMAC (1997), y la Conferencia Nacional de Municipios de México-CONAMM (2009). 129 A través de la creación de micro-sitios como un espacio de información, orientación y apoyo a las autoridades locales mexicanas para el mejor ejercicio de sus relaciones internacionales. También se imparten asesorías y capacitación a los funcionarios estatales y municipales para la atención y vinculación de diversos asuntos locales a nivel internacional. 130 El INAFED es la instancia que coordina la administración pública federal para el diseño de políticas públicas para el federalismo y el desarrollo municipal. Además de ser vínculo con Organismos internacionales para municipios o Asociaciones, para las instancias locales nacionales, se organizan foros y capacitación para fomentar la cooperación descentralizada en diferentes temáticas a nivel local. 131 ICLEI hace promoción del trabajo de las administraciones locales mediante el intercambio de buenas prácticas y la participación en Foros internacionales y en la gobernanza de ICLEI Global.

162

Programas, figuras e instrumentos adaptados para la promoción del DLS en el marco de los procesos de la AL21 en México Las legislaciones establecen la conformación de mecanismos de participación para asesorar y apoyar en la consulta, ejecución y el seguimiento los programas y proyectos locales que se promueven por las diferentes instituciones y por la misma administración local, y en el contexto de una nación democrática, cada vez ha sido mayor el interés de la ciudadanía por la rendición gubernamental de cuentas, por lo que se interesan en formar parte de Consejos Asesores, Cabildos abiertos, Consejos ciudadanos, Comités de colonos, Contralorías sociales, Fideicomisos de obra o programas de presupuesto participativo, por mencionar algunos.132 A nivel sectorial y de promoción federal, la SEMARNAT es la que cuenta con la mayoría de los programas que inciden directamente en la sustentabilidad local y en la consideración de la participación social local para su ejecución. Directamente en la Secretaría a través de la UCPAST, se impulsa y fortalece los órganos de consulta y participación del sector ambiental, creados para que la ciudadanía interactúe con el gobierno, exponga sus opiniones y se involucre en la toma de decisiones en temas como vida silvestre, áreas protegidas, bosques, agua, humedales, desertificación y ordenamiento ecológico, la mayoría actuando con carácter consultivo y otros de coordinación, concertación y seguimiento.

132

Una de las problemáticas de estas figuras es que "en muchas ocasiones, están constituidos por miembros poco representativos para la comunidad o son designados por las mismas autoridades". (Ziccardi, 2004).

163

Consejos de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Consejos de Cuenca - Desde 1996, hoy en día son 26 Consejos.

Son órganos de coordinación y concertación de la Comisión Nacional del Agua, para formular y ejecutar programas y acciones para la mejor administración de las aguas, el desarrollo de la infraestructura hidráulica y los servicios respectivos y la preservación de los recursos de las cuencas. Formados por representantes de organizaciones de la sociedad civil y del sector académico, de vocales usuarios (representantes de los diferentes sectores existentes en la Cuenca: agrícola, industrial, público urbano, servicios, etc.), del gobierno federal y estatal.

Consejo Técnico Consultivo Nacional para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre (CONAVIS) - 2009

Órgano de carácter consultivo y de apoyo de la SEMARNAT, el cual propicia y fomenta la participación equilibrada de la sociedad en la conservación, protección y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre. Emite opiniones o recomendaciones en el desarrollo de proyectos y recuperación de vida silvestre así como en temas que requiera la Secretaría en esta materia. Lo conforman representantes del sector académico y de investigación, de organizaciones no gubernamentales, de productores y empresarios y del sector social y privado con experiencia en la materia. También participan como invitados, servidores públicos del sector ambiental y de otras dependencias federales.

Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONAP) - 1996

Es un órgano de consulta que apoya al Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales en la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de la política de áreas naturales protegidas de carácter federal. Conformado por representantes de organizaciones no gubernamentales, de carácter social y privado, de instituciones académicas y centros de investigación, de agrupaciones de productores y empresarios y servidores públicos de diversas dependencias del gobierno federal, así como personalidades de reconocido prestigio en la materia.

164

Consejo Nacional Forestal (CONAF) - en 1992 era el Consejo Técnico Consultivo Nacional Forestal (CTCNF), en 2003 cambia a CONAF.

Es un órgano de carácter consultivo y de asesoramiento en las materias que señala la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y en las que se le solicite opinión. Funge como órgano de asesoría, supervisión, vigilancia, evaluación y seguimiento en la aplicación de los criterios e instrumentos de política forestal previstos en esta Ley e invariablemente se le solicita su opinión en materia de planeación forestal, reglamentos y normas. Conformado por Consejeros titulares y suplentes nombrados por los sectores académico, profesional, social, industrial, organizaciones no gubernamentales, comunidades indígenas, gobierno federal y consejos estatales.

Sistema Nacional de Lucha contra la Desertificación y la Degradación de los Recursos Naturales (SINADES) - 2002

Tiene como finalidad la coordinación de los esfuerzos del Gobierno Federal, Estatal y Municipal, y las organizaciones de la sociedad civil contra la desertificación y la degradación de los recursos naturales.

Comité Consultivo Nacional para la

Es un órgano de consulta de la SEMARNAT, cuyo objeto es asesorar sobre producción, generación, transporte, almacenamiento, venta, uso, manejo, tratamiento y disposición final de sustancias químicas, contaminantes orgánicos persistentes y residuos peligrosos sujetos a convenios internacionales con la finalidad de proteger el medio ambiente. Conformado por representantes de los sectores empresarial, académico y de organizaciones de la sociedad civil, así como servidores públicos de dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, que tengan atribuciones en la gestión de sustancias químicas, contaminantes orgánicos persistentes y residuos peligrosos.

Gestión Integral de Sustancias Químicas, Compuestos Orgánicos Persistentes y Residuos Peligrosos Sujetos a Convenios Internacionales en Materia Ambiental - 2011

Comités de Ordenamiento Ecológico para 6 regiones: - Comité de Ordenamiento Ecológico Marino del Golfo de California - Comité de Ordenamiento Ecológico Marino y Regional del Pacífico Norte - Comité de Ordenamiento Ecológico Marino y Regional del Pacífico Centro Sur

Son las instancias responsables de dar seguimiento a los programas de ordenamiento ecológico en los que participan autoridades gubernamentales y representantes de la sociedad que intervienen en el área a ordenar, fortaleciendo el carácter participativo, adaptativo y transparente del ordenamiento ecológico. Están integrados por un órgano ejecutivo y un órgano técnico. La Secretaría coordina los comités de los procesos de ordenamiento ecológico general del territorio y los marinos, y participa en la formulación y aprobación de los ordenamientos

165

- Comité del Ordenamiento Ecológico Territorial de la Cuenca del Río Tuxpan - Comité de Ordenamiento Ecológico Marino y Regional del Golfo de México y Mar Caribe - Comité Regional del Ordenamiento Ecológico Territorial para la Región Mariposa Monarca

Comité Nacional de Humedales(CNH) 2006

regionales y locales que coordinan los gobiernos estatales y municipales, sobre todo en los que cuentan con Área Natural Protegida de competencia de la Federación.

Fomenta el intercambio de información y experiencias respecto al conocimiento, manejo y rehabilitación de humedales. En él participan las dependencias del sector público responsables del tema ambiental y otras dependencias gubernamentales, Organizaciones No Gubernamentales, la academia, la iniciativa privada, las comunidades locales y el público en general. Entre sus objetivos centrales se encuentra el asesorar a la Secretaría y sus órganos sectorizados en los ámbitos de su competencia relacionados con humedales.

Fuente: Elaboración propia a partir de diversas fuentes.

Además del marco jurídico e institucional que establecen las directrices para ordenar a nivel local las estrategias, en este caso para la sustentabilidad y los temas que hemos considerado como la planificación, la participación social y los procesos de descentralización, a nivel operativo se han desarrollado Programas e instrumentos que en particular fomentan el Desarrollo Local Sustentable y que han sido promovidos por diferentes actores: Instituciones Públicas Federales, Organizaciones de la Sociedad Civil y por diversas Instituciones internacionales. Entre algunas de las figuras de participación promovidas por la SEMARNAT que involucran a las comunidades locales se pueden mencionar el Programa de Vigilancia Comunitaria en Áreas Naturales Protegidas y sus Zonas de Influencia (PROVICOM) 133 y el

133

Este otorga apoyos para que se generen Comités de Vigilancia Comunitaria con la finalidad de que realicen actividades de tipo preventivo, como una estrategia para promover la participación social en acciones de vigilancia y monitoreo, así como de fungir como un instrumento de difusión para fomentar la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad en las ANP, sus zonas de influencia y en las Regiones Prioritarias para la Conservación (RPC).

166

Programa de Conservación para el Desarrollo sostenible (PROCODES).134 Por otro lado, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación-SAGARPA, promueve el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria-PESA desde el 2002 y cuenta con apoyo de la FAO.135 Este último, contempla un componente de fortalecimiento de la gestión local y promueve la participación ciudadana en distintos niveles: Consejos Municipales, Consejos y comités comunitarios, Organizaciones locales de productores y redes, y el Establecimiento de mecanismos de ahorro y micro financiamiento. En general estos programas actúan en zonas de alta y muy alta marginación y con un enfoque territorial. Además del impulso del gobierno Federal, actores de la sociedad civil también han generado un importante trabajo en el fomento del Desarrollo Local Sustentable en México. Uno de los principales es ICLEI-Gobiernos locales por la sustentabilidad, quienes están desarrollando para el periodo de 2011-2015 el Programa "Plan de Acción Climática Municipal-PACMUN. Esta es una iniciativa de ICLEI que cuenta con asistencia técnica del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático-INECC y es financiado por la Embajada del Reino Unido en México. Este Programa únicamente se enfoca en el fortalecimiento de las capacidades institucionales en los municipios básicamente para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, estableciendo estrategias para identificar las vulnerabilidades locales ante el cambio climático, así como las líneas de acción para su adaptación. ICLEI facilita a los gobiernos locales el establecimiento de relaciones estratégicas o alianzas entre los municipios participantes, organismos y asociaciones nacionales e internacionales, y gobiernos locales en todo el mundo.136

134

Este programa Fomenta la corresponsabilidad, porque el subsidio se obtiene a través de la suscripción de compromisos entre la comunidad y la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP). Se puede implementar en acciones y proyectos dirigidos a la protección, manejo y conservación de las áreas protegidas. 135 En particular el PESA se basa en una estrategia con metodología participativa fomentando los procesos de diagnóstico y planificación participativa con la comunidad. 136 Se inició el programa con 9 municipios piloto y actualmente se cuenta con un total de 250 municipios que están desarrollando su PACMUN, de los cuales, 61 ya están reportando acciones de adaptación y mitigación.

167

También en México se han generado organizaciones que promueven el tema de la sustentabilidad a nivel local, como el Movimiento Alternativo por la Ecología-MAPLE A.C, el cual trabaja en Cuajimalpa desde 2002 con grupos de comuneros, ejidatarios y autoridades locales con el propósito de impulsar la AL21 en Cuajimalpa y en la búsqueda de la promoción de un desarrollo local sustentable.137 Se logró constituir el Consejo Consultivo ciudadano de Cuajimalpa en el que participan con procesos participativos con un grupo de ejidatarias, comuneros y ciudadanos, aunque debido a los procesos burocráticos se ha avanzado muy lento para la constitución de la Agenda21. 138 Otra Asociación Civil que desde 2001 promueve la sustentabilidad es la "Fundación Tlaloc", y cuenta con experiencia en proyectos de desarrollo comunitario, gestión social y educación ambiental. Se consideran un puente para empoderar a las comunidades y los diferentes grupos de la sociedad. La organización busca la construcción de una ciudadanía ambiental no sólo poniendo a disposición información sino que abre espacios y actividades e invita a realizarlas para ejercer y movilizar la información a través de Programas de Radio, un Decálogo sustentable, Reforestación, entre muchas otras.139 Finalmente, el impulso en la promoción del Desarrollo Local Sustentable, también ha sido apoyado por organismos internacionales como el PNUMA, PNUD, la FAO, la OPS así como Agencias de Cooperación y Fundaciones de diferentes países. Todos ellos han ido acercando algunos proyectos promovidos en el ámbito internacional para su aplicación en México y en localidades específicas y también son importantes donantes para la ejecución conjunta de proyectos en el país tanto promovidos por los organismos federales como a nivel local. Sólo por mencionar algunos, el PNUD junto con la SEMARNAT desarrollaron el proyecto de "Construcción de ciudadanía y espacios de participación para el desarrollo sustentable" (2008-2013), la FAO actualmente tiene varios proyectos para fortalecer el PESA, como el de "Lograr la sustentabilidad de los Proyectos Estratégicos de Seguridad Alimentaria (PESA) a través de un Sistema de Conservación de Suelo y Agua con un 137

El Presidente de la Asociación es Rúo Calderón. El sitio web de la organización es: mapleac.org Entrevista con Rúo Calderón, Ciudad de México, 25 de Abril de 2014. 139 El Presidente de esta organización es Carlos Mendieta, quien estuvo participando en el proceso de la Agenda 21 del Estado de México y cuya experiencia le motivó a seguir promoviendo los procesos de la AL21. 138

168

enfoque regional en los municipios marginados de México" y otros como el de "Fitomejoramiento participativo en granos básicos como herramienta para el fomento de la seguridad alimentaria y la conservación de la diversidad genética" (Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Veracruz).140

140

No ahondaremos en el trabajo de estas instituciones internacionales pero si vale la pena mencionar que la OPS en México trabajó bajo siete rubros temáticos del Programa 21: Satisfacción de necesidades de atención primaria de la salud, en particular en zonas rurales; 2) Lucha contra las enfermedades transmisibles; 3) Protección de los grupos vulnerables; 4) Solución de los problemas de la salubridad urbana; 5) Reducción de los riesgos para la salud derivados de la contaminación y los peligros ambientales, así como mitigación y adaptación a los cambios ambientales, en especial el climático; 6) Riesgos emergentes, y 7) Cobertura Universal en Salud. Recientemente se publicó un documento con los resultados del trabajo de la OPS en México: "Salud en el Desarrollo sostenible 1992-2012" por la Secretaría de Salud y la OPS en México.

169

ANEXO 10 Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente Oficina Regional para América Latina y El Caribe (ORPALC) Programa "Ciudadanía Ambiental Global" 

Este programa piloto involucró a seis Redes ciudadanas y mediante éstas se capacitaron a líderes de comunidades en 4 temas globales ambientales: agua, biodiversidad, cambio climático y capa de ozono. La idea era generar una red de información para que estos pudieran llevar los mensajes a sus grupos. Se pretende la formación de una Ciudadanía Ambiental como componente estratégico del proceso de construcción de la democracia.



Se crea con el principal objetivo de formar en América Latina y el Caribe una ciudadanía que esté consciente de sus derechos y responsabilidades ambientales.



Cuenta con financiamiento del Fondo para el Medio Ambiente Global-GEF, del Banco Interamericano del Desarrollo (BID) y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).



Se aplicó en el periodo de 2003 a 2005 en siete países: Argentina, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, Perú y México, abarcando un total de 51 municipios. En México se dirigió el Programa a 16 municipios: Acapulco, Amecameca, Ciudad Valles, Ecatepec, El Oro, Guasave, Ixtapan de la Sal, La Paz, Miahuatlán de Porfirio Díaz, Naucalpan, Nicolás Romero, Querétaro, San Miguel de Allende, Toluca, Uruapan y Valle de Bravo.



Participan 6 redes temáticas de la región: Parlamento Latinoamericano (PARLATINO) Consumers Internatonal (CI) Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) / Asociación de Municipios de México, A. C. (AMMAC) – ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, Comisión de Educación y Comunicación (UICN-CEC) Asociación Mundial de Radios Comunitarias (AMARC) Consejo Latinoamericano de Iglesias (CLAI)



En 2004 se realizó el Primer Taller Nacional del Programa Ciudadanía Ambiental Global. PNUMA-Asociación Mexicana de Municipios, A.C.(AMMAC), en San Miguel de Allende, Guanajuato.

Fuente: Elaboración propia a partir de diversas fuentes.

170

ANEXO 11 UNIVERSIDAD PARA LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL - UCI

La UIC es fundada en abril de 1994 por un grupo de académicos como respuesta a la necesidad de contar con profesionales líderes, capaces de inducir y conducir, con una perspectiva global, los cambios requeridos en el desarrollo económico, ambiental, sociocultural y político de los países de América Latina y el Caribe. Prioriza su labor en seis áreas clave: Educación superior a nivel de postgrado, Educación profesional especializada, Capacitación y educación para el desarrollo, Consultorías y servicios de asistencia técnica, Desarrollo de proyectos e Investigación aplicada. Con más de 100 proyectos de cooperación ejecutados en 15 países desde el 2002, la UCI se posiciona como una institución que enseña y realiza con el respaldo de profesionales especialistas en la gestión de proyectos, quienes conducen con experiencia los programas en las áreas de cooperación, educación y ambiente. En el área ambiental defienden su objetivo de fortalecimiento de buenas prácticas, competencias y conocimientos, para responder a las necesidades actuales de acciones responsables, desarrollo sostenible, optimización de recursos y procesos. Con una cartera activa de proyectos y consultorías, ha dedicado un fuerte componente a la implementación de Agendas Locales 21 en México, Brasil, Costa Rica y Panamá.

Fuente: Elaboración propia a partir de diversas fuentes.

171

ANEXO 12 ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad Secretariado para México, Centroamérica y el Caribe La Oficina de ICLEI en México fue aprobada por el Consejo Mundial de ICLEI en el año 2007 y se constituyó formalmente como Asociación Civil en el país en abril de ese mismo año; desde entonces su Junta Directiva constituida por gobernadores y alcaldes en función, es el órgano máximo de gobierno. En 2011, el Comité Mundial de ICLEI aprobó la formación de dos Secretariados para cubrir la región de Latinoamérica, ampliando el quehacer de la oficina México renombrarlo como Secretariado para México, Centroamérica y el Caribe (MECS). En México ha logrado desarrollar un liderazgo como organización de la sociedad civil ante las autoridades locales con la promoción del concepto de sustentabilidad mediante el apoyo a su comprensión, aprehensión y aplicación a nivel local. También ha ampliado y consolidado los canales de aplicación para las temáticas de participación, transparencia para el fortalecimiento de la gobernabilidad y otros mecanismos e intercambios de buenas prácticas que pudieran promoverse a través de la cooperación y la vinculación de múltiples actores de la escena local, nacional e internacional. Respondiendo al movimiento mundial para lograr mejoras en las condiciones ambientales locales y en el desarrollo sustentable global a través de acciones locales acumulativas, apoya a sus socios en la movilización y apoyo a sus iniciativas locales, ayuda a desarrollar y fortalecer capacidades locales, apoya el intercambio de experiencias entre los gobiernos locales, trabaja con gobiernos locales y organizaciones aliadas con el fin de implementar iniciativas locales para la sustentabilidad, ayuda a implementar programas y políticas ambientales, proporciona soporte técnico y consultoría, y promueve el papel del gobierno local como un agente implementador del desarrollo. Entre los programas que se promueven en México, como parte de la cartera de proyectos están Agenda 21, Switch, Eficiencia energética, Ciudades biodiversas, Carbonn y el Programa de Acción Climática Municipal (PACMUN). ICLEI genera alianzas empresariales, creando diversos mecanismos de coordinación y cooperación para acercar a diversos proveedores a los Gobiernos Locales y organiza, colabora y promociona activamente actividades nacionales e internacionales de diversas temáticas, entre las que destacan: obras y servicios públicos, sustentabilidad, agendas ambientales municipales, cambio climático, energía renovable, construcción sustentable y responsabilidad social. Fuente: Elaboración propia a partir de diversas fuentes.

172

ANEXO 13 Tabla del Índice de Desarrollo Humano en los Municipios de México que han desarrollado procesos de AL21

Caso - AL21

Año y Promovente

1 Nicolás Romero 2005, AMMAC PNUMA CAG 2 Toluca 2005, AMMAC PNUMA CAG 3 Ixtapan de la 2005, AMMAC Sal PNUMA CAG 4 Valle de Bravo 2005, AMMAC PNUMA CAG 5 Ecatepec de 2005, AMMAC Morelos PNUMA CAG 6 Amecameca 2005, AMMAC PNUMA CAG 7 Naucalpan de 2005, AMMAC Juárez PNUMA CAG 8 El Oro 2005, AMMAC PNUMA CAG 9 La Paz 2005, AMMAC PNUMA CAG 10 Ciudad Valles 2005, AMMAC PNUMA CAG 11 Guasave 2005, AMMAC -

Estado

Estado de México Estado de México Estado de México Estado de México Estado de México Estado de México Estado de México Estado de México Estado de México San Luis Potosí Sinaloa

Total de Total de Municipi habitantes os en el en el Estado Estado

Total de habitantes en el Municipio

IDH Estatal

IDH Municipal

IDH Nacional

Variación de la Media (Mpio/Nac)

125

15,175,862

366,602

0.69

0.743

0.739

0.004

125

15,175,862

819,561

0.69

0.765

0.739

0.026

125

15,175,862

33,541

0.69

0.666

0.739

-0.073

125

15,175,862

61,599

0.69

0.682

0.739

-0.057

125

15,175,862

1,656,107

0.69

0.752

0.739

0.013

125

15,175,862

48,363

0.69

0.706

0.739

-0.033

125

15,175,862

833,779

0.69

0.775

0.739

0.036

125

15,175,862

34,446

0.69

0.661

0.739

-0.078

125

15,175,862

253,845

0.69

0.731

0.739

-0.008

58

2,585,518

167,713

0.644

0.765

0.739

0.026

18

2,767,761

285,912

0.708

0.754

0.739

0.015

173

PNUMA CAG 12 Miahuatlán de Porfirio Díaz 13 Uruapan 14 San Miguel de Allende 15 Querétaro 16 Acapulco de Juárez 17 Bacalar 141

2005, AMMACPNUMA CAG 2005, AMMACPNUMA CAG 2005, AMMACPNUMA CAG 2005, AMMAC PNUMA CAG 2005, AMMAC PNUMA CAG 2012-2013, UCI

Oaxaca Michoacán de Ocampo Guanajuato Querétaro Guerrero

18 Las Barrancas de Cuernavaca 19 Apizaco

2006-2009, UIC

Quintana Roo Morelos

2009, UIC

Tlaxcala

20 Cozumel

2011, UIC

Quintana Roo 21 Othón P. Banco 2010, UCI- BM Quintana Roo 22 Aguascalientes (SEMARNAT,1996) Aguascalient es 23 Corregidora ICLEI Querétaro

570

3,801,962

41,387

0.594

0.637

0.739

-0.102

113

4,351,37

315,350

0.637

0.729

0.739

-0.01

46

1,081,651

160,383

0.663

0.669

0.739

-0.07

18

1,827,937

801,940

0.671

0.799

0.739

0.06

81

0

789,971

0.602

0.749

0.739

0.01

9

1,325,578

0

0.704

0

0.739

0

33

1,777,227

365,168

0.71

0.828

0.739

0.089

60

1,169,936

76,492

0.703

0.787

0.739

0.048

9

1,325,578

79,535

0.704

0.765

0.739

0.026

9

1,325,578

244,553

0.704

0.748

0.739

0.009

11

1,184,996

797,010

0.704

0.789

0.739

0.05

18

1,827,937

143,073

0.671

0.868

0.739

0.129

24 Veracruz

2010 ICLEI

Veracruz

212

7,643,194

552,156

0.69

0.797

0.739

0.058

25 Morelia

Mateo Castillo

Michoacán

113

4,351,037

729,279

0.637

0.783

0.739

0.044

26 Cotija

Mateo Castillo

Michoacán

113

4,351,037

19,544

0.637

0.65

0.739

-0.089

141

El municipio de Bacalar en 2010 aún estaba integrado en el municipio de Othón P. Blanco.

174

27 Tancanhuitz

2010-2011

28 Tamuín

2010-2011

29 Tamazunchale

2010-2011

30 Aqismon

2010-2011

31 Tanquian de Escobedo 32 Tamaulipas

2010-2011

33 Ensenada

2008 – Grupo promotor 2010 - Consejo Ciudadano para la Sustentabilidad 2014 - UCI

34 Río Verde

35 Irapuato

SEMARNAT 142

San Luis Potosí San Luis Potosí San Luis Potosí San Luis Potosí San Luis Potosí Tamaulipas Baja California San Luis Potosí

Guanajuato

58

2,585,518

21,039

0.644

0.679

0.739

-0.06

58

2,585,518

37,956

0.644

0.687

0.739

-0.052

58

2,585,518

96,820

0.644

0.674

0.739

-0.065

58

2,585,518

47,423

0.644

0.577

0.739

-0.162

58

2,585,518

14,382

0.644

0.667

0.739

-0.072

43

3,268,554

0

0.688

0

0.739

0

5

3,155,070

579,765

0.762

0.745

0.739

0.006

58

2,585,518

91,924

0.644

0.685

0.739

-0.054

46

1,081,651

529,440

0.663

0.744

0.739

0.005

Fuente: Elaboración propia, en base a la Base de Datos del IDHM 2010, nueva metodología e INEGI.

142

En el documento no se indica cuál municipio de Tamaulipas es en el que se trabajó, por lo que no es posible establecer los valores para completar la tabla.

175

ANEXO 14 Incidencia Política y Social de los Factores FODA Ámbito Político Fortalezas F1. Antecedente de Estrategia nacional y los Consejos F2. Actores y consultores activos F3. Construcción de vínculos positivos por los procesos F4. Relación de la AL21 y los PMD F5. Uso de la Carta de la tierra Debilidades D1. No ha sido tema prioritario D2. Diferentes metodologías D3. Falta de continuidad D4. Implicación de tiempo, recurso y capacitación D5. Desencanto de los actores locales Oportunidades O1. México activo en el ámbito internacional O2. Mas planeación participativa e ideas progresistas O3. Marco jurídico e institucional O4. Instrumentos, Programas y esfuerzos institucionales O5. Cooperación internacional y procesos regionales Amenazas A1. No ha sido prioridad para México y tiene poca audiencia el tema de AL21 a nivel internacional A2. Poco vínculo entre consejos y mecanismos de participación (poca representatividad) A3. Falta de preparación de las autoridades locales A4. Cultura cortoplacista A5. Falta de cohesión social

Ámbito Social

* * * * * * * *

* * *

* *

* * * * *

*

* *

*

* * *

* *

Fuente: Elaboración propia a partir de diversas fuentes.

175