El Crecimiento Económico y la Gestión del Patrimonio Arqueológico en el Perú

EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y LA GESTIÓN DEL PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO EN EL PERÚ1

Kevin Luis Ricci Jara2

INTRODUCCIÓN En América Latina y El Caribe, luego de la llamada “década perdida”, a partir de los años 90’ se emprendió una serie de ajustes estructurales que propiciaron el crecimiento de la actividad económica, manteniéndose en el siglo XXI a un mejor ritmo en comparación de las décadas pasadas. En este contexto el Perú desde el 2001 al 2012 ha alcanzado promedios de crecimiento superiores en la región, incluso en el 2009 tras la crisis financiera internacional en los EE.UU. En el año 2013 mantuvo un lugar destacado (Asbanc 2014) a pesar a los menores índices a comparación de los 6% de fecha precedentes, llegando a tener de 5.02% a 5.01% en el último mes3 según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). El 2014 ha significado para la región una desaceleración en su crecimiento, llegando a denominarse por algunos como “el fin de la década de oro de las economías de América Latina”. El Perú no fue exonerado a este efecto, teniendo una tasa entre 2.5% y 2.9% hacia los meses finales, señalándose como causante la caída del precio de los metales, la reducción del gasto público y la menor inversión privada. Frente a este contexto el gobierno del presidente Ollanta Humala optó por una seria de reformas que mejoraría este llamado “bache” del crecimiento económico basado en la generación de confianza en las inversiones privadas. Entre estas medidas encontramos la modificación de decretos que establezcan la reducción de plazos definidos para la obtención del Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA)4, la aplicación del Silencio Administrativo Positivo (El Comercio 24/05/2013), sumado a la simplificación de procedimientos que involucren al patrimonio cultural.

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Publicado: http://caminantederegiones.blogspot.com/2015/03/el-crecimiento-economico-y-la-gestion.html Bachiller en Arqueología por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Trabajo final modificado del Diplomado de Gestión del Patrimonio Arqueológico de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. 3 Consultar: http://www.inei.gob.pe/prensa/noticias/economia-peruana-crece-por-15-anos-consecutivos-7441/ 4 Es un documento oficial emitido por el Ministerio de Cultura que expresa el contenido o no de vestigios arqueológicos en un área específica de manera oficial y técnica. La solicitud de dicho documento tiene como finalidad la utilización del predio para la realización de una actividad económica como la minería, la agricultura o la explotación energética; la construcción de vías de comunicación, instalación de plantas de producción, levantamiento de estructuras inmobiliarias; entre otros. La emisión del CIRA es responsabilidad de la Dirección de Arqueología de la sede central del Ministerio de Cultura como también de las Direcciones Regionales de Cultura correspondientes. 2

MARCO LEGAL Entre las medidas tomadas por el ejecutivo para retomar mejores índices de crecimiento encontramos los llamados paquetes económicos los cuales han incluido en los dos últimos años normas, entre decretos y leyes, que han involucrado la preservación y existencia del patrimonio arqueológico tanto de carácter directo como condicionante. En el año 2009 se publicó el Decreto Supremo N°009-2009-ED que regularía el Silencio Administrativo referido al Patrimonio Cultural, especialmente en la expedición del CIRA, que de cumplir el plazo establecido se procedería a la ejecución del proyecto solicitado. Este es el primer antecedente legislativo del uso del Silencio Administrativo Positivo (Valencia 2013). El año 2013 fue crucial en la legislación con referencia al patrimonio arqueológico. En el mes de mayo, con el Decreto Supremo N°054-2013-PCM y N°060-2013-PCM, se establecen disposiciones especiales para los procedimientos administrativos de autorizaciones y/o certificaciones para los proyectos de inversión, acogiendo el funcionamiento del Silencio Administrativo Positivo tanto para la emisión del CIRA como para la aprobación del Plan de Monitoreo Arqueológico (PMA). El 30 de mayo del 2013 el Ministerio de Cultura aprobó la Directiva N°001-2013-VMPCIC/MC, estableciéndose las normas y procedimientos para la emisión del CIRA en el marco de los mencionados. Este documento detalla los procedimientos administrativos y uniformiza los criterios, revalorando la operación del Silencio Administrativo Positivo. Para el caso específico de la minería, se elaboraron decretos que cumplan con las disposiciones para la formalización de la pequeña minería y minería artesanal expuestos en el Decreto Legislativo N°1105. En el mes de marzo del año 2013 se publicó el Decreto Supremo N°003-2013-MC que aprobaba y regulaba el Procedimiento Simplificado para el Otorgamiento del Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (PROSIC) en el área en el que se desarrolle la actividad minera. El CIRA se condicionaría a la extensión del área a evaluar, si ésta comprende 10 hectáreas o menor la supervisión de campo sería suficiente, caso contrario se emprendería un Proyecto de Evaluación Arqueológica de Reconocimiento con excavaciones (PEARCE) con plazos particulares. Recientemente en diciembre se publicó el Decreto Supremo N°005-2014-MC que modifica al anterior, como el aumento de hectáreas del área a evaluar, de 10 a 100, o más; con un nuevo plazo de 20 días hábiles para la obtención del CIRA a través de la supervisión de campo en un área no mayor 100 ha. En el mes de julio se publicó la Ley N°30230 que tiene como objetivo simplificar procedimientos y permisos para “promover y dinamizar” la inversión en el país. Este texto modifica el artículo 22° de la Ley N°28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, y lleva a la publicación de la Resolución 364 por el Ministerio de Cultura que elimina el TUPA (Texto Único de Procedimiento Administrativo), el cual ha vuelto a ser publicado con especificaciones para la administración del Patrimonio Cultural de la Nación en el Anexo N°1 del Decreto Supremo N°001-2015-MC.

Juramento de Diana Álvarez como ministra de Cultura en julio del 20135

PROBLEMÁTICA Para el caso específico de la obtención del CIRA, éste se ha convertido en uno de los requisitos formales indispensables para todo interesado, empresa o institución, para el desarrollo de una actividad específica en una determinada área. Si bien no tendría que ser un proceso engorroso y condenado a la negación, costoso en su inversión de tiempo y dinero, tampoco tendría que ser ejecutado de forma poco responsable, es por ello que estas normas expuestas son un reto para la administración responsable en cada dirección. El tiempo como factor indispensable ha sido gestionado a través de los sucesivos decretos publicados en los últimos años, pasando desde 10 días calendario a 20 días hábiles, como en el caso de la actividad minera en un área de inspección de 100 hectáreas. En los casos mencionados, desde el 2009 se hace uso del silencio positivo administrativo que sea mantenido en las posteriores publicaciones a pesar de las críticas por su uso, considerándose incluso de ilegal pues vulneraría la Ley N°27444 (Ley del Procedimiento Administrado General) y la Ley N°29060 (Ley del Silencio Administrativo), tal como expone Fabricio Valencia (2013). En cuanto al área de interés, en términos generales, se ha pasado de tener como referencia espacial de gestión de 5 a 100 hectáreas con plazos temporales de tramitación casi 5

Imagen tomada de: http://ejerciciosdelamemoria.blogspot.com/2014/03/diana-alvarez-calderon-ministrade.html

invariables (de 12 a 20 días hábiles). Debemos de tener en cuenta que el territorio no reconoce los fines a los que se destina, ni la presencia de los restos arqueológicos se rigen a su extensión, pues puede que ciertamente en una gran área no se encuentren vestigios arqueológicos, como también, que en pocos kilómetros puede reconocerse una ocupación prehispánica muy intensa. El problema es la manera de cómo se debe evaluar, si dicha área puede ser abordada de forma adecuada en el tiempo previsto y con un registro suficiente para cumplir con el objetivo. Con respecto a la forma, el método esencial e invariable a lo largo de los decretos es la inspección ocular. Dicho trabajo está sujeto a ciertas variables; primero, para su realización se necesita de un ejecutor, el arqueólogo responsable, el cual debe de contar no solo con la experiencia sino también con la capacitación necesaria de registrar restos arqueológicos que por su naturaleza puede presentarse en diferentes espacios y tener diferentes atributos. Un segundo elemento es el territorio a evaluar, además del tiempo y la geografía. Estos factores condicionan el acceso, la percepción ocular, la capacitación del profesional, el uso de instrumentos e incluso el recorrido de toda el área en inspección. Es bastante claro que no es lo mismo recorrer la sierra en tiempos de lluvias que la costa en pleno verano. Un complemento a dicha inspección es la reciente iniciativa por usar drones (Vehículos aéreos no tripulados). En una entrevista a la actual titular del Ministerio de Cultura, Diana Álvarez Calderón, se menciona que el uso de drones y georradares acelerarían la obtención del ansiado CIRA (El Comercio 22/12/2013). Frente a ello, debe de reconocerse las limitaciones de su uso, sujeto a las condiciones físicas de cada región, la visibilidad de los restos arqueológicos (disposición sobre el suelo y monumentalidad), capacidad de registro en áreas extensas, como 100 hectáreas, y el costo para su adquisición y mantenimiento. La promulgación de la Ley 30230 para dinamizar la inversión privada en los inmuebles tiene una repercusión directa al patrimonio cultural. Fabricio Valencia (2014) identifica tres modificaciones a la Ley 28296, de los cuales el primero vale recalcar. La eliminación del adjetivo “previo” a la autorización del Ministerio de Cultura a toda obra que involucre un bien inmueble integrante del Patrimonio Cultural de la Nación. En el plano jurídico había un carácter obligatorio, que como menciona el autor, “no permitía una interpretación distinta a la literal”. Ahora, aunque la omisión no signifique que se haya eliminado la labor de autorizar del Ministerio de Cultura, la libertad de poderse emprender obras ya no necesariamente previas dicha manifestación no es inocente, incluso cuando hay la posibilidad de haber autorizaciones en vías de regularización. Por otro lado, debe de tenerse en cuenta que los bienes culturales inmuebles en cuestión incluyen a todas sus manifestaciones, es decir, prehispánicos, coloniales y republicanos. El autor resalta que el aparente no inconveniente con los inmuebles prehispánicos no tiene validez al existir casos en los que éstos forman parte de la propiedad de algunas personas, naturales o jurídicas. Esta misma ley modificada señala la condición de intangibilidad a todo bien inmueble exclusivamente prehispánico (Punto 1 del Artículo 6°), con el cambio éste se ve amenazada

pues la autorización de obras no discrimina el tipo de bien cultural inmueble, sencillamente involucra a todos, prehispánicos, coloniales y republicanos (Valencia 2014). Luego de la eliminación del TUPA como consecuencia de la mencionada ley le siguió la publicación de uno nuevo por medio de la aprobación de un decreto supremo. Este nuevo documento de procedimientos administrativos considera el “Retiro de Condiciones de Patrimonio Cultural de Nación” con el fin regularizar los requerimientos abriendo así una posibilidad a la destrucción o alteración de bienes inmuebles como caso específico. REFLEXIONES FINALES A estas alturas del proceso de modificación del camino legal para la agilización y simplificación de procedimientos, la cuestión ya no es si el fin lo justifica o si es la única forma de ver al patrimonio, como un “bache” a las inversiones en el país. Para el caso particular del CIRA, ahora se debate si es todavía necesaria esta documentación o si el Catastro Arqueológico Nacional es suficiente. Daniel Cáceda (2014) recoge el pronunciamiento de la premier Ana Jara y muestra su preocupación acerca de su calificación al CIRA, considerándolo como “uno de los candados para hacer actividades de carácter exploratorio.” Ante esto el SIGDA sería el reemplazante como catastro arqueológico, a pesar de sus limitaciones. De realizarse esta intención sería otro atentado al patrimonio arqueológico pues de ninguna manera esta base de datos puede ocupar el lugar del trabajo de campo, ya que con todos sus inconvenientes es necesaria su ejecución. Que no sorprenda medidas complementarias a las expuestas en este escrito por parte del gobierno de turno para reanimar el crecimiento económico poniendo en peligro el patrimonio arqueológico6. En el mes de noviembre el encargado del Ministerio de Economía y Finanzas, Alonso Segura, identificó catorce problemas que estarían afectando las inversiones en el Perú, ofreciendo ante ello soluciones que formarían parte del cuarto paquete reactivador de la economía. Una sexta medida establecería que las inspecciones oculares se pronuncien únicamente sobre el área solicitada en el CIRA, esto por las respuestas negativas al encontrarse restos arqueológicos en zonas próximas al área en cuestión (El Comercio 19/11/2014). Esta forma de definir el crecimiento económico y su desaceleración bajo detrimento del patrimonio cultural ha puesto en escena la conversación entre el Estado con los particulares o con el Estado mismo, estableciéndose una suerte de compromiso forzoso en pos del patrimonio. En el caso del primero se ha usado un doble discurso, en palabras de Eliseo Talancha, una enfrenta del “Estado versus el Estado”, entre lo que se dice y lo que se hace, entre la protección y el desconocimiento de normas. En este segundo rol se vulnera el principio de jerarquía jurídica, como es el caso del silencio administrativo positivo (Valencia 2013), se aprueban decretos sobre las leyes ya existentes (Valencia 2014), admite 6

Entre los principales retos del Ministerio de Cultura para el 2015 se incluye la implementación de normativa para agilizar la ejecución de proyectos de inversión pública y privada (Ministerio de Cultura 22/09/2014).

definiciones débiles como el de intangibilidad o presunción (De la Puente 2008, Shady 2008), se pasa por alto principios como el de “no regresión”, o no incorpora derechos como al patrimonio cultural (Talancha 2012). De tal forma que se asume la idea que la gestión del patrimonio arqueológico se limita a procedimientos administrativos y legales que el contexto impone, a pesar de tener las herramientas para asumir una postura más benefactora de los trabajos arqueológicos, como exigir la publicación de informes, la capacitación de estudiantes en este tipo de proyectos o generar un interés público sobre estos. Del otro lado, el inversionista tiene la obligación de transitar por los trámites y responsabilizarse de los pagos y la inversión que conlleva la presentación de proyectos que el reglamento indica y la protección mínima exige. El problema no está en la iniciativa de éste, sino en la responsabilidad del Estado de su gestión, ya que el interés tiene puntos a favor como la identificación de restos arqueológicos, su delimitación, su declaración como Patrimonio Cultural de Nación, o hasta la evaluación de su estado legal en el caso de inmuebles. De esta relación puede considerarse al Ministerio de Cultura como el equilibrio, como parte del primero y de su rol de protección del patrimonio, e interlocutor con el segundo, de tal forma que la arqueología no sea un obstáculo. Para ello el Estado debe dar sustento para una correcta supervisión y mediación, no solo de carácter presupuestal, sino con la capacitación del personal, o permita una comunicación más estrecha con las otras carteras. Esta institución no solo debe ejecutar o mediar sino que puede proponer y participar del crecimiento económico, en el marco de un desarrollo sostenible, como la puesta en valor, aunque se reconozcan limitaciones como la monumentalidad entre otros. El 2015 se muestra como un reto, a medida que el crecimiento económico tiene dificultades para alcanzar los índices de anteriores años, las respuestas a estos nos prepara para nuevas propuestas y publicaciones de decretos con efecto acumulativo en prejuicio del patrimonio. Por ahora nos queda esperar que el hilo de la madeja siga corriendo hasta ver el final de todo lo enunciado, pero al menos nos deja la impresión de la constante intensión de sacar a los restos arqueológicos del camino y el procedimiento se reduzca a lo más mínimo. El Ministerio de Cultura ha pasado a ser un medio más por el que el inversionista tiene que transitar, a pesar de los esfuerzos para que pueda llevarse de la mejor manera, como la inclusión de tecnología y la incorporación de la informatización para la agilización del procedimiento, se tiene todavía limitaciones que se suman a la presión de los otros ministerios y el mismo ejecutivo. El objetivo no estar en contra de la inversión y el crecimiento económico, pero si el Estado no separa un fondo adicional para la implementación de medidas e iniciativas, la adquisición de drones, la contratación de más arqueólogos, para una gestión y protección del patrimonio arqueológico, sencillamente se está condenando a muchos de estos a su destrucción y alteración.

BIBLIOGRAFÍA CITADA: Asbanc (2014) “Perú en el siglo XXI: Entre los líderes del crecimiento económico de la región”. Asbanc Semanal, N°93, Año 4. Viernes 24 de Enero. Cáceda, Daniel (2014) “¿Extinguir el CIRA es romper un candado para la inversión privada?” Domingo 24 de Agosto. Instituto de Investigaciones y Estudios Socio Territoriales. http://iiest.org.pe/2014/08/extinguir-el-cira-es-romper-un-candado-para-la-inversion-privada/ De la Puente, Juan Pablo (2008) “Minería y restos arqueológicos”. RPDE. 283-300pp Shady, Ruth (2008) “Política Cultural en el Perú y la situación del Patrimonio Arqueológico”. International Journal of South American Archaeology, N°2. 6-17 pp. Talancha, Eliseo (2012) “La constitucionalización del Derecho al Patrimonio Cultural”. Revista América Patrimonio N°3. Política y Legislación Patrimonial. Chile. 27-35 pp. Valencia, Fabricio (2013) “El Decreto Supremo N° 054-2013-PCM y el Silencio Administrativo referido al Patrimonio Cultural de la Nación”. Blog Patrimonio Cultural, Fabricio Alfredo Valencia Gibaja. Publicado el 31 de mayo del 2013. Disponible en: http://blog.pucp.edu.pe/item/176229/eldecreto-supremo-n-054-2013-pcm-y-el-silencio-administrativo-referido-al-patrimonio-cultural-dela-naci-n Valencia, Fabricio (2014) “La Ley N°30230 y sus modificatorias a la Ley N°28296 – Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación”. Blog Patrimonio Cultural, Fabricio Alfredo Valencia Gibaja. Publicado el 27 de noviembre del 2014. Disponible en: http://blog.pucp.edu.pe/item/190028/la-leyn-30230-y-sus-modificatorias-a-la-ley-n-28296-ley-general-del-patrimonio-cultural-de-la-naci-n