El control judicial de razonabilidad en la aplicación de las multas de la Ley Nacional de Lealtad Comercial (2014)

Voces: LEALTAD COMERCIAL ~ LEY DE LEALTAD COMERCIAL ~ REVISION JUDICIAL ~ PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ MULTA ~ GRADUACION DE LA PENA ~ ADMINISTRACION PUBLICA ~ FACULTADES DISCRECIONALES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ~ FACULTADES DE ORGANISMO PUBLICO ~ INTERPRETACION ~ INTERPRETACION JUDICIAL ~ JURISPRUDENCIA ~ DEFENSA DEL CONSUMIDOR ~ CONSUMIDOR ~ DERECHOS DEL CONSUMIDOR ~ USUARIO ~ DERECHOS DEL USUARIO Título: El control judicial de razonabilidad en la aplicación de las multas de la ley nacional de lealtad comercial Autor: López, José Ignacio Publicado en: DJ03/04/2014, 6 Cita Online: AR/DOC/352/2014 Sumario: I. Introducción. II, La Ley Nacional de Lealtad Comercial y su encuadre constitucional. III. La graduación de multas como facultad discrecional de la Administración. IV. Recorrido Jurisprudencial. V. Conclusiones. I. Introducción Los tiempos actuales se hallan signados por el consumo y este fenómeno reviste un interés tan importante que ha sido abordado por distintas disciplinas de las ciencias sociales. El consumo ha sido definido por el antropólogo platense Néstor García Canclini como "el conjunto de procesos socioculturales en los que se realizan la apropiación y los usos de los productos". (1) El ciudadano necesita consumir para llevar adelante sus necesidades diarias: la alimentación, los servicios públicos, su vestimenta, su entretenimiento, entre muchos otros, son los elementos a través de los cuales se viabiliza. Desde allí, la fidelidad en las prácticas de comercio tienen una inmensa relevancia y el rol del Estado para ejercer un control sobre ellas es un aspecto central que despierta la atención jurídica. Justamente, en este último punto podremos la mirada: en el poder sancionador con que cuenta la Administración al detectar infracciones a las normas que tutelan el correcto funcionamiento de los mercados. Más precisamente, este artículo busca aportar una mirada sobre la graduación de las multas previstas en Ley de Lealtad Comercial, (2) su aplicación por la autoridad competente y la posterior revisión judicial. Trataremos de brindarle al lector una propuesta esquemática que atraviese los principales puntos a tener en cuenta, a saber: la génesis y el bien jurídico que tutela la ley 22.802, las faltas que se consignan como pasibles de sanción, algunas consideraciones sobre la discrecionalidad de la administración en la graduación de las multas y, un recorrido, breve por cierto, de algunos casos que la jurisprudencia exhibe. Nuestro interés se centra en un aspecto nodal del derecho administrativo como ser el control judicial de la discrecionalidad de la Administración pero, en este análisis, acotado a un aspecto específico como ser la razonabilidad en la graduación de las multas reguladas en la ley citada ut supra. II. La Ley Nacional de Lealtad Comercial y su encuadre constitucional Para efectuar un análisis ordenado de la norma que nos ocupa es necesario partir desde la Constitución Nacional, cúspide del orden jurídico. Puntualmente referimos a sus previsiones en materia de defensa de los consumidores y usuarios, receptada con la reforma constitucional del 1994 en el artículo 42. Por su claridad, trascribimos el precepto constitucional: "Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno. Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios.La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control." Estos derechos previstos en la manda constitucional, pertenecen a una dimensión colectiva o supraindividual de los sujetos dada su vinculación con la "relación de consumo". (3) Los sujetos de esta tutela jurídica se caracterizan por su desprotección frente al prestador, distribuidor, comerciante o productor de un bien o servicio público. La doctrina refiere que "estos derechos procuran superar la situación de desigualdad y equilibrar la ‘relación de consumo' a partir de la intervención estatal a favor de consumidores y usuarios (parte más débil) que limita la irrestricta libertad de contratación de empresarios y proveedores (parte más fuerte) en forma permanente y

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habitual sin depender de la existencia de una situación de emergencia". (4) Con un marcado carácter protectorio, el artículo 42 de la Carta Magna plantea distintos supuestos: por un lado, fija derechos concretos de consumidores y usuarios; por otro, obligaciones estatales para el resguardo de los mismos y, por último, contiene indicaciones al Poder Legislativo para regular aquellos aspectos referidos a la relación de consumo, en tanto mecanismos de solución de conflictos y marcos regulatorios de los servicios públicos, con la debida participación de los actores que la cláusula prevé. En cuanto al catálogo de derechos enunciado en la manda constitucional existe una profusa doctrina (5) a la cual remitimos en razón de que exceden la finalidad del presente trabajo. En cambio, sí referiremos a aquellos que concretamente interesan a la temática bajo análisis dado que tanto el correcto funcionamiento de los mercados como el derecho a una información adecuada y veraz son objeto de tutela por la Ley de Lealtad Comercial. a. correcto funcionamiento de los mercados La teoría económica postula como condición esencial de un mercado equilibrado la existencia de competencia. La misma constituye "un quehacer o actividad que se cumple en el mercado por parte de quienes concurren a él como proveedores de bienes o servicios. Viene de competir, que significa ‘contener', ‘rivalizar', con el fin de lograr preferencias o ventajas". (6) Agregando, además, que "esta posibilidad, ejercitada de una manera espontánea, libre, sin trabas ni limitaciones, como no sean las propias de la producción, distribución o comercialización, es lo que se busca o anhela". (7) En ese orden, la norma bajo estudio busca evitar la deslealtad. La cual consiste, básicamente, en privar al consumidor de su derecho a la libre elección, reconocido en el artículo 42 de la Constitución Nacional y conformado por la posibilidad, estando previa y debidamente informado, de elegir entre varios bienes o servicios con la garantía de estar protegido en su salud, seguridad e intereses económicos. Este derecho debe "proteger la posición del empresario, garantizar la autonomía del consumidor y controlar el poder económico asegurando la ‘par condictio concurrentium'". (8) b. derecho a una información adecuada y veraz La Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que la ley 22.802 "regula materias cuya protección interesa al Estado Nacional en beneficio de todos los habitantes, esto es, la defensa de la buena fe en el ejercicio del comercio y la protección de los consumidores para que puedan acceder a una información fidedigna sobre los elementos que han de adquirir y constituye uno de los métodos idóneos para el cumplimiento de los deberes constitucionales impuestos al Estado para una mejor protección de sus ciudadanos al regular la garantía prevista expresamente en el Art. 42 de la Constitución Nacional". (9) El derecho de información también tiene previsión en los artículos 4, 8 y concordantes de la ley 24.240 de Defensa del Consumidor, la cual se integra con la norma bajo examen por imperio del artículo 3 de la primera. (10)

Justamente en ese orden, la doctrina ha apuntado que la exigencia constitucional a la información adecuada y veraz tiende al equilibro en la relación de consumo y, también, contribuye a preservar el adecuado funcionamiento del sistema económico en su conjunto. (11) Vistos los aspectos constitucionales vinculados directamente con la Ley de Lealtad Comercial, a continuación, su análisis en concreto. Dicha norma tiene por finalidad evitar que los consumidores sean inducidos a error o falsedad en la adquisición de mercaderías o la contratación de servicios, protegiéndose, de este modo, el derecho de aquéllos a una información adecuada, completa y veraz en relación al consumo. Por su parte, la jurisprudencia ha destacado que "se pretende preservar la lealtad en las relaciones comerciales, que abarca los derechos de los consumidores y los de los competidores y, que con una incorrecta publicidad de precios se puede producir desvíos o captación potencial de clientela por medio de métodos contrarios a la lealtad en las relaciones comerciales". (12) III. La graduación de multas como facultad discrecional de la Administración La Ley 22.802 no solo consagra una serie derechos para los consumidores sino que también, fundamentalmente, fija deberes y obligaciones para los comerciantes. En base a ello, delimitó un régimen administrativo para amparar adecuadamente la referida "relación de consumo" consistente en la competencia de la autoridad nacional y las autoridades provinciales con potestades de control, fiscalización y sanción ante la comprobación de incumplimientos a las previsiones de la norma. Esta asignación de competencias, refiere Gonzalo Permuy Vidal, revela el interés del Estado en la tutela de la relación de consumo, aspecto que torna al derecho del consumidor como "ámbito fértil para ser abordado desde la óptica del derecho público". (13) Así, la Ley de Lealtad Comercial prevé un sistema de derecho público administrativo para tutelar al consumidor; la Administración ejerce su poder sancionador en casos de incumplimientos comprobados. Consecuentemente, infracciones referidas a la identificación de mercaderías, a la denominación de origen que

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las mismas deben contener, a la publicidad y a la promoción mediante premios son supuestos pasibles de una multa que va desde cien pesos ($ 100) hasta quinientos mil pesos ($ 500.000). (14) De esta forma, la escala para fijar la multa nos pone al frente de un tema nodal: la discrecionalidad de la Administración. La historia del concepto discrecionalidad atraviesa el desarrollo del derecho administrativo. Así, existió una primera concepción que identificaba la discrecionalidad con la ausencia de norma. En una etapa posterior, las corrientes comenzaron a ligar la noción con la legalidad, en sentido restringido, es decir, únicamente con la ley. De esta forma, el actuar de la Administración sólo era habilitado bajo condición de existencia de una norma del Congreso que así lo autorizara. Por último, las teorías abandonaron un legalismo exacerbado y pasaron a comprender que el proceder administrativo está enmarcado en un complejo de normas. De esta forma, la doctrina sostiene que "hoy, la fuente de la discrecionalidad no es la ‘falta o ausencia de la ley', tampoco únicamente la ‘norma previa', sino la unidad del orden jurídico conformada por la Constitución, la ley, los reglamentos y los principios generales del derecho, estén o no en la Constitución". (15) Asimismo, explica Domingo Sesín cómo el avance de dichas etapas se caracterizó por la vinculación gradual de la Administración a la juridicidad. (16) La primera etapa se liga al concepto de vinculación negativa de la Administración a la ley, lo cual representaba que todo su actuar estaba permitido en tanto la norma no lo prohibía. La discrecionalidad en este estadio se definía por la ausencia de norma que delineara la conducta administrativa correspondiente, por tanto, daba un amplio espacio de acción. En ese orden, la práctica administrativa ponía de manifiesto, por principio, la libertad y lo reglado era la excepción, siendo incluso el concepto enfrentado al de discrecionalidad, la cual era definida como la actividad que no está sujeta a reglas ni condiciones. (17) Estas ideas tuvieron anclaje en nuestro país hasta la década del setenta y principios de los ochenta cuando la jurisprudencia y las leyes de procedimiento y proceso administrativo que se fueron dictando cambiaron la concepción. El siguiente período se sustenta en la vinculación positiva de la Administración a la ley. Los desarrollos teóricos marcaban que el actuar era legítimo en tanto la norma lo permitiera expresamente. En este marco, la discrecionalidad debe derivar necesariamente de una ley que expresamente la permitiera. Estas nociones surgen como contrapartida de la libertad al actuar administrativo admitida en la fase anterior. Así, se trató de ponerle un firme marco, la ley, al obrar de la Administración. El último tiempo, impulsado por el poder de los sucesos, representa una amplitud con respecto al marco normativo en el cual la Administración se debe desenvolver. Se limita el apego exagerado únicamente a la ley y se pasa a concebir, sin abandonar su vital importancia, que el devenir de los organismos del Estado está vinculado con todo el orden jurídico. En razón de ello es que se abandona el concepto de "legalidad" y se comienza a hablar de "juridicidad", aspecto de mayor amplitud que engloba a todo el ordenamiento. Por otra parte, definir el concepto de discrecionalidad ha constituido una ardua tarea de la doctrina administrativista. Desde una calificada doctrina española de mucho arraigo en nuestro país, se ha referido respecto de la misma, que constituye "una libertad de elección entre alternativas igualmente justas, o, si se prefiere, entre indiferentes jurídicos, porque la decisión se fundamenta normalmente en criterios extrajurídicos, no incluidos en la Ley y remitidos al juicio subjetivo de la Administración". (18) Desde la perspectiva nacional, Barraza la ha conceptualizado como "una potestad que detenta el órgano administrativo que le permite obrar con un cierto margen de libertad para decidir en varios sentidos, los que no resultarían contrarios al ordenamiento jurídico, siempre que aquellas decisiones se encuentren dentro de los limites y condiciones que el referido ordenamiento impone, y cuyo objetivo es evitar la arbitrariedad o irrazonabilidad por parte del órgano administrativo detentador de la potestad discrecional". (19) Ahora bien, con directa referencia a las sanciones administrativas, el tema que nos ocupa, la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que la facultad de graduación de la sanción entre el mínimo y el máximo previsto en la ley es materia propia del poder administrador, pero no escapa al control de razonabilidad que corresponde al Poder Judicial con respecto a los actos de la Administración Pública, incluso cuando se trata de facultades discrecionales de la Administración. (20) Así pues, la razonabilidad con que se ejercen las mentadas facultades es el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia. (21) En la misma línea, la Procuración General del Tesoro tiene dicho que "en lo que concierne al quantum de la multa impuesta y teniendo en cuenta los parámetros indicados en la norma, el poder administrador cuenta con un margen de ponderación, por lo que dicha facultad sólo se encuentra sujeta al límite de la razonabilidad. La graduación de la sanción queda librada a la prudente discrecionalidad de la autoridad de aplicación". (22)

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De lo dicho ut supra queda claro que la graduación de la multa es una facultad discrecional de la Administración sólo sujeta al examen de razonabilidad. Dicho test corresponde al poder judicial el cual no debe sustituir el criterio de la Administración, debe controlar que el mismo se encuentre dentro de los márgenes razonables y no se trate de una conducta que configure una arbitrariedad manifiesta. Ahora bien, esto abre otro escenario complejo, se trata ni más ni menos que de esta cuestión: determinar los límites del mentando control judicial. En esa línea, resulta oportuno recordar las palabras de Agustín Gordillo quien ha sostenido: "nunca la actividad administrativa es enteramente discrecional o enteramente reglada, ‘ella dispone en cada caso de un cierto margen de apreciación, pero está siempre apretada, más o menos estrechamente, por ciertas disposiciones legales'". (23) En consecuencia de esto afirmó: "el ‘acto discrecional', como acto irrevisible, es un absurdo". (24) Así y desde la óptica del control de la discrecionalidad, los principios que lo guían son, por un lado, la interdicción de arbitrariedad, cuyo fundamento lo podemos encontrar en las normas de la Constitución Nacional (Arts. 18, 19 y 28) como en los Tratados Internacionales (Convención Americana de Derechos Humanos). Con referencia a esos cuerpos jurídicos, por su rol preponderante, señalamos al artículo 19 de la Carta Magna, del cual surge el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico. De esta manera, según lo ha sostenido Cassagne: "resulta evidente que si nadie está obligado a hacer lo que la ley o el derecho no mandan, la Administración no puede ordenar conductas contrarias a la ley ni al derecho ni privar de lo que la ley (en sentido amplio) no prohíbe. En otros términos, al estar la Administración sujeta a la ley y al derecho, el precepto contiene la regla de la prohibición de arbitrariedad que se configura así como un principio general de derecho público...". (25) Por otro lado resta el principio de razonabilidad. Diferentes criterios se aplican para evaluar su cumplimiento en actos estatales. Uno de ellos consiste en llevar a cabo un análisis de relación, entre los fines que se procuran con el dictado del acto y los medios elegidos para alcanzarlos. Es decir, para que sea razonable, el acto administrativo debe mostrar que su contenido resulte idóneo para lograr la finalidad perseguida. Otro razonamiento es el que examina, con mayor rigurosidad que el anterior, que entre el contenido del acto y su finalidad exista relación de proporcionalidad, constatando así, que el medio seleccionado por la Administración no exceda —por su desproporción- al fin público perseguido. (26) Dicho esto, retornamos al específico punto bajo análisis y en orden al control judicial, se destaca que la Ley de Lealtad Comercial no contiene criterios para graduar la sanción. Por ello, algunos tribunales (27) han señalado que es menester tener en cuenta que dicha norma conforma un sistema protector en conjunto con las leyes de Defensa de la Competencia (22.262) y de Defensa del Consumidor (24.240). De esta manera han apuntado al artículo 49 de esta última norma que establece: "En la aplicación y graduación de las sanciones previstas en el artículo 47 se tendrá en cuenta el perjuicio resultante de la infracción para el consumidor o usuario, el grado de intencionalidad, la gravedad de los riesgos, o de los perjuicios sociales derivados de la infracción y su generalización, la reincidencia y las demás circunstancias relevantes del hecho. Se considerará reincidente a quien habiendo sido sancionado por una infracción a esta ley incurra en otra de similar naturaleza dentro del término de tres años". IV. Recorrido Jurisprudencial La jurisprudencia muestra en una abrumadora mayoría que las decisiones del organismo competente en la graduación de las multas, como facultad discrecional expresamente considerada, son confirmadas por el poder judicial sin inmiscuirse en ese reducto de posibilidades válidas previstas por el legislador. La justicia ha puntualizado reiteradamente cómo esta materia pertenece al ámbito de las facultades discrecionales de la Administración y que las mismas, solo son revisables en casos excepcionales. (28) De esta forma, se ha sostenido que "la determinación y graduación de la sanción es resorte primario de la autoridad administrativa, principio que solo cede ante una manifiesta arbitrariedad". (29) Este razonamiento impera en la mayoría de los casos y se puede constatar efectuando un simple examen de las causas resueltas por los tribunales federales, donde los agraviados impugnaron la graduación de la multa. Sin embargo, existen casos donde la autoridad judicial, teniendo en cuenta diferentes criterios, modificó la graduación de la multa por infracciones a la Ley de Lealtad Comercial. Veremos en este punto algunos de esos precedentes en los cuales se ejerció un control de razonabilidad basado en distintos motivos: 1. Las características del local La Cámara Federal de Apelaciones de La Plata redujo a la mitad una multa de mil pesos que la Dirección Provincial de Comercio de la provincia de Buenos Aires le impuso a una panadería ubicada en la localidad de Monte Grande, partido de Esteban Echeverría. En dicho establecimiento se había constatado que en los productos allí ofrecidos, concretamente, facturas, tortas, bizcochos, pan, galletas, entre otros, no se exhibía lista y/o marcación de precios a la vista del público consumidor. (30)

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Para así resolver, basándose en la razonabilidad, el tribunal ponderó las características del local, el hecho de tratarse de una única infracción y que el sumariado no registraba antecedentes. De esta forma entendió que constituían motivos suficientes para apartarse de lo resuelto por la autoridad administrativa. (31) 2. Ausencia de intencionalidad y buena fe de la empresa infractora La Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires redujo la multa a una empresa de magnitud al ponderar la ausencia de intencionalidad y la buena fe expresadas en el actuar concomitante a la fecha de la sanción. En el plano fáctico, el organismo competente detectó que en supermercados de la Ciudad de Buenos Aires se comercializaban snacks envasados que contenían en su interior juguetes, de los cuales, ninguno poseía en su paquete el rotulado exigido por la norma —artículos 1 incisos a, b y 4 de la ley 22.802-, como así tampoco mención de ningún tipo sobre las condiciones de uso, edad o seguridad de los mismos. Con estos hechos, la Administración le aplicó una multa de cien mil pesos ponderando, a los fines de la graduación, los múltiples incumplimientos constatados, el hecho de que los productos se comercializaran ampliamente en el ámbito de la ciudad y el público al cual iban dirigidos, es decir, chicos menores de edad. La causa llegó a la cámara, la cual consideró para disminuir la multa, la conducta de la empresa, concomitante con la fecha de la sanción, que efectuó publicaciones en medios gráficos de gran circulación dado precisiones sobre los juguetes, como así también, dispuso el retiro inmediato y voluntario de los productos del mercado. El tribunal valoró que al datar del mismo día, tanto la publicación como la sanción, no se podía determinar si la misma fue antes o después de la notificación de la multa, por tanto, cabía pronunciarse por la buena fe de la empresa y con base en esos argumentos redujo un diez por ciento la multa impuesta. (32) 3. El giro comercial del establecimiento La Cámara Nacional en lo Penal Económico redujo cuantiosamente una sanción impuesta a una empresa unipersonal. El caso se originó cuando el organismo de aplicación constató la publicación en un periódico de un aviso donde se ofrecía un servicio de vuelos, sin indicar el precio total de contado que efectivamente debe abonar el consumidor final, su razón social y domicilio en el país. (33) Con estos hechos le fijó una multa de doscientos mil pesos. La sumariada apeló la sanción y, en instancia judicial, tras acreditar aspectos fácticos que la desligaron de responsabilidad con respecto a consignar el domicilio en el país y la razón social —ya que ambos constaban en el aviso objetado- la cámara sostuvo que en función del giro comercial del establecimiento —empresa cuya única titular era la sumariada y con solo cuatro años de actuación- el monto resultaba "excesivo" y ordenó su reducción a la suma de veinte mil pesos. (34) 4. Antecedentes de infracción a la norma 4. 1 Reducido número de antecedentes Un aspecto común a varios de los precedentes que la jurisprudencia exhibe encontramos la reducción de la multa impuesta por la autoridad administrativa en función de la ponderación de los antecedentes de infracciones a la norma que posea la sumariada. Así, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico dispuso la reducción en veinte mil pesos de la multa impuesta a una empresa en razón de la publicidad de una bebida gaseosa, difundida en un matutino de circulación nacional, en la cual se detectaron informaciones inexactas o que podían inducir al error, engaño o confusión de los consumidores. (35) Tras acreditar la infracción a la norma, la cámara valoró que la firma solo registraba un antecedente de violación a la ley 22.802, las características de la infracción y las circunstancias caso. Con base a dichos argumentos, consideró que debía reducir el monto de la multa, fijado en sesenta mil, pesos a la suma de cuarenta mil pesos. (36) 4.2 Inexistencia de antecedentes También se han ordenado reducciones en función de la inexistencia de infracciones anteriores. En ese orden, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico resolvió un caso en el cual un comercio de venta de prendas textiles fue hallado en infracción a una resolución reglamentaria (37) de la ley 22.802 por ofrecer al público los productos indicando su composición en idioma extranjero, en el caso las piezas decía "100% cotton". Frente a dicha comprobación la Dirección Nacional de Comercio Interior le impuso una multa de veinticinco mil pesos, la cual fue apelada ante la cámara, quien al resolver el pleito consideró la ausencia de infracciones anteriores a la norma y dispuso reducir la multa a dos mil quinientos pesos. (38) Asimismo, la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario ordeno reducir una multa impuesta sobre un comercio de venta de perfumes en función de la decisión que dispuso la sanción valoraba, a efectos de la graduación, antecedentes de infracción a la normativa que se encontraban prescriptos, circunstancia que originaba, según la misma ley 22.802, la imposibilidad de considerarlo reincidente. (39) 5. Otros supuestos

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La Cámara Federal de Apelaciones de La Plata dispuso la reducción de una multa impuesta sobre una cooperativa de la localidad de Bahía Blanca. En los hechos, frente a una denuncia de un particular, la oficina de defensa del consumidor del municipio constató que en el local sindicado se promovían sorteos mediante publicidad en medios gráficos y folletería distribuida en el comercio donde condicionaba la entrega de cupones —necesarios para participar en el sorteo- a la compra de productos con un mínimo que debía ser de treinta pesos. Ante ello, la autoridad de aplicación comprobó que la conducta se hallaba en infracción al artículo 10 inciso b de la ley 22.802 y aplicó una multa de cincuenta mil pesos sobre la cooperativa. La cámara redujo la sanción basándose en que el valor de mercado del automotor objeto del premio era inferior al monto de la multa fijado. (40) En otro caso a señalar, la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo federal ordenó reducir una sanción fijada sobre una sociedad anónima de venta de inmuebles. En el plano fáctico, la autoridad administrativa verificó que la empresa publicitaba para la venta, lotes de tierras expresando su valor en dólares estadounidenses, en infracción a las normas reglamentarias de la ley 22.802 que establecen la obligación de consignar los valores en moneda de curso legal forzoso en nuestro país y le impuso una multa. La cámara consideró acreditada la sanción pero ponderó que "ciertas prácticas, como la expresión del valor de un inmueble en dólares, es de uso y costumbre frecuente tratándose de bienes registrables e inmuebles, porque la referencia del dólar permite al eventual consumidor, tener una apreciación más certera de la realidad económica que afectará al producto que pudiera adquirir el potencial cliente". Con esos argumentos más la ausencia de antecedentes de la infractora, dispuso reducir la sanción impuesta. (41) Por otro lado, la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario redujo una multa impuesta por la Dirección General de Comercio del Ministerio de la Producción de la provincia de Santa Fe respecto a un comerciante de indumentaria minorista por no exhibir los precios al consumidor de acuerdo con las exigencias de la normativa vigente. En este caso, en base a los elementos que aportó el infractor, el tribunal dio por probado que las prendas de vestir que se comercializaban en el local tenían los precios a la vista en etiquetas pre-impresas y que, de esa forma el infractor, los colocaba en la vidriera para su exhibición. Además, añadió el comerciante, que consideraba que con estos recaudos se cumplimentaba con el deber de información al consumidor, y que desconocía que debía volver a publicar los precios en forma apartada. Agregó también que a partir de la inspección exhibe los precios en la forma adecuada. Con esos elementos, la cámara rosarina consideró atendible, sumado a la ausencia de antecedentes y la posición en el mercado del comercio, reducir la multa a la mitad. (42) V. Conclusión A modo de culminación, sostenemos en primer lugar, que la tutela de los derechos de los consumidores y usuarios reviste en nuestro ordenamiento jurídico un interés central. Tal es así que el constituyente, con base en el proceso normativo que le antecedió, (43) lo plasmó en la Ley Fundamental consignando, de esta forma, el interés general en la máxima consagración de estos derechos y en dotar tanto al Estado, en todos su órdenes, como a los ciudadanos de adecuadas herramientas para su debido resguardo. En esa línea, la Ley de Lealtad Comercial le otorga a la Administración la facultad de controlar su cumplimiento y, en caso de verificar infracciones, iniciar un procedimiento administrativo que concluye con la resolución que impone la multa al sumariado. Este poder sancionador encuentra fundamento en el correcto funcionamiento de los mercados y la protección de los consumidores en la relación de consumo, los cuales constituyen aspectos medulares para los tiempos que corren. Ahora bien, este poder sancionador que posee la Administración no es ilimitado, al contrario, tiene un encuadre normativo que pena con una multa a los que infrinjan las previsiones tanto de la ley 22.802 como sus decretos y resoluciones reglamentarias. En este orden, a los fines de la graduación de la sanción, existe un mínimo y un máximo dentro del cual puede moverse la Administración, lo que constituye una facultad discrecional. Por tanto, dentro del marco jurídico que la ley le otorga puede fijar su monto legítimamente siempre sujeta al límite de razonabilidad. Justamente en esa inteligencia, la autoridad encargada de aplicación debe fundar con precisión la concurrencia de la conducta sancionable, las circunstancias fácticas, los atenuantes y agravantes del caso y, en ese proceso, fijar el quantum de la sanción el cual debe ser proporcional. En consecuencia de tal proceder, la Administración ejercerá sus facultades discrecionales ajustadas a derecho. Lamentablemente, lo antes descripto no siempre ocurre, por tanto, el control judicial deviene necesario en muchos casos para corregir sanciones que no cumplen con el juicio de razonabilidad o que constituyen manifiestas arbitrariedades.

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En tales casos la actuación de la justicia cumple una función esencial a los fines de que la conducta comprobada como punible reciba una sanción justa que guarde proporcionalidad en las medidas que involucra y con respecto a los fines que la norma persigue o presenta. Ello debe ser así, dado que una sanción desproporcional torna al acto carente de razón suficiente transformándolo en un acto irrazonable, lo que constituye una forma de arbitrariedad como señaló la doctrina, (44) siendo pasible de ser objetado en su constitucionalidad. Ahora bien, los jueces en resguardo de la juridicidad debe ser celosos en el "test de razonabilidad" pero no ir más allá, es decir, deben evitar inmiscuirse en asuntos que no le competen por la simple razón que la norma le ha concedido expresamente esa facultad a la Administración. En caso contrario, veremos el paso de la discrecionalidad administrativa a la discrecionalidad judicial, lo cual desvirtúa la base misma del sistema. Por tanto, concluimos que la amplia revisión judicial de las conductas de la Administración, tanto de los hechos como del derecho, que felizmente impera con base al principio de tutela judicial, debe encontrar como límite la materia discrecional que expresamente le concede el ordenamiento jurídico, la cual debe permanecer exenta de dicho control, en tanto sea razonablemente ejercida. No obstante lo cual, destacamos, la justicia ha ido encontrando y utilizando herramientas que le permiten efectuar un examen sin afectar el centro de las facultades discrecionales, respetando, de esta forma, el principio republicano de división de poderes. (1) GARCÍA CANCLINI, Néstor, Consumidores y ciudadanos. Conflictos multiculturales de la globalización, Grijalbo, México, 1995, p. 43. (2) Ley de facto 22.802 (B.O. 11/05/1983). (3) Sobre la relación de consumo, Ricardo Lorenzetti sostiene que debe ser conceptualizada en forma amplia: "de modo que abarque todas las situaciones en que el sujeto es protegido: antes, durante y después de contratar; cuando es dañado por un ilícito extracontractual, o cuando es sometido a una práctica del mercado; cuando actúa individualmente o cuando lo hace colectivamente. Siendo la relación de consumo el elemento que decide el ámbito de aplicación del derecho del consumidor, debe comprender todas las situaciones posibles". LORENZETTI, Ricardo L., Consumidores, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2003, p. 74. (4) QUIROGA LAVIÉ, Humberto, BENEDETTI, Miguel Ángel, CENICACELAYA María de las Nieves, Derecho Constitucional Argentino, Rubinzal Culzoni, t. I, Santa Fe, 2009, p. 338. (5) Véanse las obras de LORENZETTI, Ricardo L., Consumidores, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2003; FARINA, Juan M., Defensa del consumidor y del usuario, Astrea, Buenos Aires, 2004; STIGLITZ, Gabriel A., Defensa de los consumidores de productos y servicios, La Rocca, Buenos Aires, 1994; WAJNTRAUB, Javier H., Protección jurídica del consumidor, Depalma, Buenos Aires, 2004, entre muchas otras. (6) MOSSET ITURRASPE, Jorge, Defensa del Consumidor, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2003, p. 217. (7) Ídem. (8) CONTE-GRAND Julio, "Perspectiva económica y jurídica", en Defensa del consumidor. (Lorenzetti, R. y Schötz, G -Coord.-) Obra colectiva, Ábaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 2003, p. 56. (9) CSJN. Fallos 324:1276. Del dictamen del señor Procurador Fiscal que la Corte hizo suyo. (10) El cual prescribe: "Las disposiciones de esta ley se integran con las normas generales y especiales aplicables a las relaciones de consumo, en particular la Ley 25.156 de Defensa de la Competencia y la Ley 22.802 de Lealtad Comercial o las que en el futuro las reemplacen.En caso de duda sobre la interpretación de los principios que establece esta ley prevalecerá la más favorable al consumidor.Las relaciones de consumo se rigen por el régimen establecido en esta ley y sus reglamentaciones sin perjuicio de que el proveedor, por la actividad que desarrolle, esté alcanzado asimismo por otra normativa específica". (11) CONTE-GRAND, Julio, ob. cit., p. 48. (12) CNPenal Económico, sala B, 13/06/2000, "Tevecompras 2001 S.R.L. s/dato s/inf. ley 22.802" (causa 43.787). El Derecho, 191-30. (13) PERMUY VIDAL, Gonzalo, "El reparto de competencias entre nación y provincias en el ejercicio del poder de policía de consumo", en Defensa del consumidor. (Lorenzetti, R. y Schötz, G -Coord.-) Obra colectiva, Ábaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 2003, p. 514. (14) Art. 18 de la ley 22.802. (15) SESÍN, Domingo J., Administración Pública. Actividad reglada. Discreción y técnica, Depalma, Buenos Aires, 2004.

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(16) Superación del concepto de "legalidad", pues este comprende la vinculación de la Administración con todo el plexo normativo y no solamente con la ley del parlamento. (17) Véase SANTAMARÍA DE PAREDES, V., Curso de derecho administrativo. Establecimiento Tipográfico de Ricardo Fé. Madrid. 1988. 2ª ed., p. 72 y ss.; GARRIDO FALLA, F., El tratamiento jurisprudencial de la discrecionalidad administrativa. Rev. Adm. Públ. Española. Madrid. Nro. 13, 1954, p. 143 y ss. (18) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo. Thomson Civitas y La Ley. Buenos Aires. 2006. P. 466 y ss. (19) BARRAZA, Javier I., Las facultades discrecionales de los órganos administrativos para imponer sanciones y los límites del control judicial a las referidas potestades. Algunas consideraciones en torno a los conceptos jurídicos indeterminados. LA LEY, 1998-D, 671 (20) "Demchenko Iván". CSJN. Fallos: 321:3103. (21) "D´Argenio Inés". CSJN. Fallos 308:727, "Dulcilo S.A.". Fallos 313:153, entre otros. (22) PTN. Dictámenes 261:121 (23) GORDILLO, Agustín, Derecho Administrativo. Fundación de Derecho Administrativo. Buenos Aires. 2012, t. V, p. IADA-VI-3. Con cita a WALINE, Marcel, Droit Administratif, Paris, 1959, 8ª ed., p. 414. (24) GORDILLO, Agustín, ob. cit. p. ADA-VI-3 (25) CASSAGNE, Juan C., La Prohibición de arbitrariedad y el control de la discrecionalidad administrativa por el Poder Judicial. LA LEY, 2008-E, 1274. (26) Véase GELLI, María A., Constitución de la Nación Argentina. Comentada y Concordada. La Ley. Buenos Aires. 2005. p. 331 y también en El caso Smith (o la razonabilidad cuestionada). LA LEY, 2002-B, 790. (27) Criterio sostenido por la Cámara Nacional en lo Contencioso y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en los autos "Compumundo S.A. c. GCBA s/otras causas trámite directo ante la cámara de apel.", Sala II, 20/04/2010; "Carrefour Argentina S.A. c. GCBA s/otras causas trámite directo ante la cámara de apel.", Sala I, 25/03/2004 y también por la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata. Sala I. In re "J. R. Arg. S.A. Acta 3247, 3361 y 3773. Pilar", 18/11/2009, Expte. Nro. 4620/I. (28) La Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal afirmó que "... la apreciación de los hechos, la gravedad de la falta y la graduación de las sanciones pertenecen al ámbito de las facultades discrecionales del Tribunal Administrativo, en cuyo ejercicio éste no debe ser sustituido por los jueces, a quienes sólo cabe revisarlas en caso de irrazonabilidad o arbitrariedad manifiesta". CNCAFed., sala III. 07/02/2012. "Ditecar S.A. c. DNCI-DISP. 161/11. (Expte. Sol: 179108/10)" Expte. Nro. 18.470/11. (29) CNCont.Adm.Fed., sala V, 27/05/1997. "Musso, Walter c. Prefectura Naval Argentina". (30) En infracción a la Resolución 07/2002 de la ex Secretaría de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor, reglamentaria de la ley 22.802 (art. 12 inc. i) (31) CFed. La Plata, sala III, 10/04/2012, "González Paula Cecilia Acta N° 12590 - Monte Grande (Esteban Echeverría)". Expte. 6496/III. (32) TSJ. Ciudad de Buenos Aires. 03/06/2004. "Pepsico Snacks Argentina S.A. c. GCBA s/otras causas con tramite directo ante la Cámara de Apel.", Expte. RDC 377/0. (33) Lo que constituye infracción a los artículos 2 y 8 de la Resolución 7/2002 de la ex Secretaría de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor, norma reglamentaria de la ley 22.802. (34) CNPenal Económico, sala A. 26/11/2007. "All Vacations de Mirta Gumersina Diaz s/Ley 22.802" (causa 57.058) (35) La Administración consideró infringidos los artículos 5 y 9 de la ley 22.802. (36) CNPenal Económico, sala B. 14/09/2007 "Pepsico de Argentina S.R.L. s/Inf. Ley 22.802" (causa 55.857). (37) Resolución 287/2000 de la Secretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor.

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(38) CNPenal Económico, sala B, 11/10/07, "José Huespe e Hijos SAIC s/Inf. Ley 22.802" (causa 56.618). (39) CFed. Rosario, sala B, 13/07/12, "Fanny Perfumerías s/Inf. Ley Nac. N° 22.802" (causa 4634-P) (40) CFed. La Plata, sala III, 19/04/2011, "Bernetti, Alfredo Jesús c. Cooperativa Obrera Ltda. Expte. 6007/III. (41) CNCont.Adm.Fed., sala IV, 30/03/2010. "Haras Los Cerros S.A. c. DNCI -Disp 449/08 (Expte S01:370618/06)". Expte. 18.543/08. (42) CFed. Rosario, sala A, 03/08/2012. "Frattini, Elvira A. - Indumentaria. San Martín 944 - Local 7 - V. Const. Pcia. de Santa Fe s/Presunta Inf. Ley Nac. N° 22.802 - Resol. 7/02 Art. 5 y 6 - Exhibición de precios" (causa 4286-P). (43) Las leyes 22.262 de Defensa de la Competencia (B.O. 06/08/1980); 22.802 de Lealtad Comercial (B.O. 11/05/1983); 24.240 de Protección del Consumidor (B.O. 15/10/1993). (44) CASSAGNE, Juan C., La Prohibición de arbitrariedad y el control de la discrecionalidad administrativa por el Poder Judicial, LA LEY, 2008-E, 1274.

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