El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: algún progreso, pocas esperanzas

Sección III. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: algún progreso, pocas esperanzas. Fernando Jiménez, Universidad de Murcia En: Isabel Wences, Mario Kölling y Sabrina Ragone (coord.) (2014) La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Una perspectiva académica. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, pp. 135-147.

Al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) se le otorga en la ley un relevante papel cuyo desempeño será decisivo para mejorar los niveles de transparencia en el funcionamiento de las administraciones públicas españolas. No en vano se trata del órgano encargado de promover la transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, salvaguardar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las normas de buen gobierno (art. 34). De hecho, en general en todos los países que han introduciendo legislación sobre el acceso a la información pública la tendencia ha sido la de establecer autoridades especializadas a las que se responsabiliza de la promoción de los objetivos de la ley. Un caso especialmente interesante en este sentido es el de Australia. Este país, cuya legislación sobre el derecho de acceso a la información pública data de 1982, carecía de un comisionado encargado de velar por la aplicación de la ley. Tras años de dificultades en el ejercicio de este derecho por parte de los ciudadanos, se aprobó una nueva ley en 2010 que ha introducido una Oficina del Comisionado de Información al que se le han encargado estas tareas (Hazell y Worthy, 2010: 353; www.oaic.gov.au). En un país como España en el que las instituciones públicas funcionan con un notabilísimo nivel de opacidad, la suerte que corra este órgano de nueva creación marcará con seguridad el éxito o el fracaso de la ley de transparencia (LTBG). Como muestran los sucesivos informes anuales de tuderechoasaber.es, el nivel de respuesta adecuada de las administraciones públicas españolas a las demandas de información formuladas es bajísimo1. Pasar de una cultura de opacidad a una de transparencia será, por tanto, una tarea complicada en la que el CTBG tendrá una gran responsabilidad.

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Sólo un 13% de las 654 solicitudes de información enviadas a lo largo de 2013 recibieron una respuesta satisfactoria. En el 57% de los casos, tales solicitudes fueron directamente ignoradas.

Pero, ¿tiene el CTBG un diseño legal adecuado para cumplir con los fines que le asigna la ley? Hay que reconocer que éste es uno de los aspectos que más ha cambiado desde el anteproyecto aprobado por el Gobierno en la primavera de 2012. En aquel primer texto no se creaba ninguna autoridad independiente y la resolución de las reclamaciones que pudieran presentarse ante el incumplimiento del derecho de acceso a la información se atribuían a la Agencia de Evaluación y Calidad de los Servicios Públicos (AEVAL). Éste fue uno de los elementos que más críticas recibió en el anteproyecto. La AEVAL, una agencia de las de la Ley 28/2006, de 18 de julio, tiene una dependencia orgánica y política demasiado estrecha del Gobierno como para llevar a cabo la tarea que se le encomendaba en el anteproyecto con suficientes garantías de autonomía y credibilidad. El proyecto de ley enviado a las Cortes incluyó un derecho de veto al nombramiento por parte del Gobierno del presidente de la AEVAL que se ponía en manos de la mayoría absoluta de la Comisión de administraciones públicas del Congreso, pero seguía siendo una medida claramente insuficiente. Por último, durante la tramitación parlamentaria de este proyecto, el Grupo Popular presentó una enmienda para incluir un nuevo Título III en el texto legal que daba lugar a la creación de este nuevo órgano. Frente a la naturaleza subordinada al Gobierno de la AEVAL, el nuevo CTBG se diseñaba como una de las conocidas como “administraciones independientes” de la Disposición Adicional décima de la LOFAGE, entre las que se cuentan la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), el Consejo de Seguridad Nuclear, o el Museo de El Prado, entre otras, unos órganos de la administración a los que se dota de una autonomía reforzada respecto del Gobierno y la AGE. Por tanto, comparando con la opción de la AEVAL, este cambio ha supuesto una notable mejora tanto desde el punto de vista del reforzamiento de la autonomía de este órgano, como de la considerable ampliación de sus competencias. Por lo que se refiere al primero de estos dos aspectos, el nombramiento del Presidente del CTBG corresponde al Gobierno a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, previa comparecencia de la persona propuesta ante la Comisión competente del Congreso en cuyo seno deberá obtener el refrendo de la mayoría absoluta de tal

órgano. Además, la ley avanza algunas salvaguardas más: la persona propuesta debe ser una persona de reconocido prestigio y competencia profesional y no podrá aspirar a prolongar su mandato de cinco años. De esta manera, se incentiva el comportamiento independiente del Presidente del CTBG al evitar posibles componendas para aspirar a una prórroga de su mandato y se evita el reparto en cuotas de esta posición de poder entre los principales partidos al tratarse de un órgano unipersonal. Por último, se tasan las posibles razones para un cese anticipado de la persona que ocupe este cargo aunque, a diferencia de lo que sucede en la AEPD, es el Gobierno en exclusiva el que aprecia si tales razones para el cese están presentes2. En cuanto a la ampliación de competencias de este órgano con respecto a las reconocidas a la AEVAL en el anteproyecto, las diferencias son también notables. Mientras que el papel de la AEVAL quedaba circunscrito a la resolución sobre las reclamaciones del derecho de acceso a la información pública, al CTBG se le ha acabado por confiar una panoplia mucho más amplia de funciones en el texto definitivo de la ley. De hecho, en lo que constituye una llamativa singularidad del CTBG cuando lo comparamos con el resto de autoridades especializadas en el ámbito del derecho de acceso a la información pública en el plano internacional, las funciones de este órgano no se limitan a velar por el cumplimiento de las obligaciones legales en cuanto a la publicidad activa y pasiva, sino que se extienden también a la vigilancia sobre el Título II de la ley correspondiente al así llamado buen gobierno y cuyo contenido ya se ha analizado en los capítulos precedentes. Las funciones del CTBG están distribuidas entre sus dos órganos componentes: su Presidente y la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno. Ésta última está compuesta por el Presidente de la CTBG, un Diputado, un Senador y por un representante de cada uno de los siguientes organismos: el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, la AEPD, la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (art. 36.2). Entre sus relevantes

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Tales causas son las siguientes: expiración de su mandato de 5 años, a petición propia o por separación acordada por el Gobierno, previa instrucción del correspondiente expediente por parte del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, por incumplimiento grave de sus obligaciones, incapacidad permanente para el ejercicio de su función, incompatibilidad sobrevenida o condena por delito doloso (art. 37.2). Es desde luego cuestionable que el procedimiento por el que pueda declararse la separación del cargo ante el incumplimiento grave de las obligaciones de Presidente del CTBG corresponda en exclusiva al Ministro de Hacienda y al Gobierno sin que intervenga en ningún momento el Congreso.

funciones se encuentran las siguientes3: adoptar recomendaciones para mejorar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley; asesorar a los sujetos obligados por la ley cuando lo soliciten (una tarea que será esencial sobre todo en los primeros años de rodaje de la ley); informar preceptivamente todos los proyectos normativos estatales que desarrollen estas materias o que tengan alguna relación con las mismas (lo que le asegura un amplio campo de influencia potencial); evaluar el grado de aplicación de la ley mediante una memoria anual que se presentará a las Cortes; promover la elaboración de recomendaciones y directrices de buenas prácticas en estas materias; realizar actividades de formación y sensibilización con las que mejorar el conocimiento de las materias reguladas en la ley; o colaborar con órganos de naturaleza análoga dentro y fuera del país. Aunque estas funciones son muy relevantes y de su cumplimiento satisfactorio depende en gran medida el cambio cultural que necesitamos introducir en el funcionamiento de nuestras instituciones públicas para reducir su nivel de opacidad, cuando las comparamos con las que tiene atribuidas el Presidente de la CTBG queda claro que es éste último el que concentra los verdaderos poderes ejecutivos con los que cuenta la institución. Como se comentaba más arriba, uno de esos poderes es realmente singular comparado con las tareas que reúnen las autoridades especializadas en el derecho de acceso en otras legislaciones. Al Presidente del CTBG se le atribuye la capacidad para instar el procedimiento sancionador ante los incumplimientos de las obligaciones contenidas en el Título II sobre el buen gobierno, que nada tiene que ver con el derecho de acceso a la información pública. Aunque el órgano sancionador competente sea distinto (el Ministro de Hacienda o el Consejo de Ministros según corresponda), este órgano tendrá que motivar su decisión de no incoar un procedimiento de sanción que haya sido solicitado por el Presidente del CTBG. Como dice Emilio Guichot (2014: 349), se trata de “un auténtico test a la capacidad de vigilancia y a la independencia del Presidente”. Sin embargo, como el propio Guichot señala, “será difícil que el CTBG pueda ejercer de forma generalizada esta competencia, pues necesitaría unos medios de los que difícilmente dispondrá”.

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Lo cierto es que el art. 38 atribuye estas funciones al CTBG directamente y no habla de la Comisión, pero como ese mismo artículo detalla también en su punto 2 las funciones del Presidente, se entiende que el 38.1 se debe referir a las tareas que corresponden a la Comisión.

En lo que se refiere a las competencias en materia de acceso a la información pública, el Presidente desempeñará tareas ejecutivas y de asesoramiento. Entre éstas últimas están las siguientes: responder las consultas que, con carácter facultativo, le planteen los órganos encargados de tramitar y resolver las solicitudes de acceso a la información 4; y adoptar criterios de interpretación uniforme de las obligaciones contenidas en la ley, una importante tarea para aclarar y concretar los criterios de aplicación de la normativa. En cuanto a las competencias ejecutivas, al Presidente se le atribuyen dos muy importantes. Por un lado, es al Presidente del CTBG al que corresponde conocer las reclamaciones que puedan presentarse en aplicación del art. 24 de la ley (las que se refieren a la publicidad pasiva o acceso a la información pública). Esta competencia es especialmente poderosa ya que el Presidente actúa con potestad decisoria y ejecutiva sustituyendo la vía del recurso administrativo que pudiera plantearse ante el órgano que decidió en primera instancia sobre la petición de información. Es una competencia, por tanto, muy notable que refuerza el papel del CTBG en la aplicación de la ley. La única pega es que, frente al alcance que llega a tener esta competencia en otras autoridades especializadas de otros países (véanse los casos especialmente de Reino Unido, Irlanda o Suiza), en el caso español el Presidente del CTBG no puede conocer ni resolver las reclamaciones que se hagan ante las decisiones tomadas por los organismos públicos señalados en el art. 2.1f), es decir, la Casa Real, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas. Por otro lado, la otra competencia ejecutiva del Presidente del CTBG consiste en velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa recogidas en el Cap. II del Tít. I de la ley. En principio cabe suponer que esta competencia implicará la posibilidad de que el Presidente dicte resoluciones que incluyan medidas que pongan fin al incumplimiento de estas obligaciones de transparencia activa e, incluso, que inicie un procedimiento para imponer medidas disciplinarias al infractor ya que la ley considera que el incumplimiento reiterado de estas obligaciones supone una infracción grave. Sin 4

Como señala acertadamente Emilio Guichot (2014: 348), el alcance de esta competencia puede dar lugar a algunos problemas: “Si se refiere a los sujetos, el objeto o el procedimiento, no parece plantear objeciones, pero si se trata de concretar conceptos indeterminados y ponderar entre derechos y bienes públicos y privados, esta competencia pudiera ‘contaminar’ la posible reclamación posterior de que pueda conocer el propio Presidente en ejercicio de su competencia contemplada en la letra anterior”.

embargo, la ley no ha desarrollado mucho esta competencia y habrá que esperar a lo que determine el reglamento o la propia práctica de la institución. De hecho, en estos momentos la letra de la ley presenta una notable ambigüedad como señala Emilio Guichot (2014: 348): ¿Puede ejercer el propio CTBG la potestad disciplinaria, como parece sugerir la redacción y la justificación de la enmienda de la que trae causa 5, o sólo instar a su ejercicio al órgano competente en materia disciplinaria en cada uno de los sujetos obligados? Son cuestiones que deberían haberse resuelto de forma terminante en este apartado, pero no se ha hecho así, con lo que quedarán a lo que pueda precisar el Estatuto de funcionamiento del CTBG o la práctica de la aplicación de la LTBG. Como vemos, a falta de conocer el reglamento de funcionamiento del CTBG y, sobre todo, mientras no se pueda observar su funcionamiento en la práctica comenzando por el nombramiento del primer Presidente del organismo, es complicado encontrar una respuesta tajante a la pregunta que nos hacíamos al principio sobre la idoneidad de este órgano para garantizar el cumplimiento satisfactorio de los fines que le atribuye la ley. Con el fin de anticipar una respuesta lo más fundada posible, se hace necesario comparar las características del CTBG con las de autoridades similares en ordenamientos de nuestro entorno tanto en lo que se refiere a las garantías para su funcionamiento con suficiente independencia del Gobierno, como a los poderes de que se les dota. Comenzando por el segundo de estos dos aspectos, la creación de una autoridad especializada que vele por el derecho de acceso a la información pública está muy extendida entre los países que regulan este derecho6. Normalmente esta autoridad se encarga de resolver las reclamaciones ante las peticiones de información insatisfechas, aunque siempre cabe un recurso posterior a los tribunales, y cumple labores de asesoramiento, formación y sensibilización. Sólo en el caso de las legislaciones más antiguas como la sueca no se preveía la creación de estas autoridades especializadas, aunque las leyes suecas reservan importantes tareas en este ámbito al ombudsman7. Las 5

Está justificada del siguiente modo: “El cumplimiento de las obligaciones de publicidad establecidas por la Ley deben ser objeto de control por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que iniciará las actuaciones necesarias para impedir el incumplimiento y sancionará como corresponda”. 6 Un estudio comparado de estos órganos en Díaz y Bringas Valdivia (2007). Véase también Guichot (2014: 332-335). 7 No obstante, hay que tener en cuenta que la primera ley sueca que reguló el derecho de acceso a la información pública data de 1766 y que de acuerdo con el art. 1 del Cap. 2 de la Ley de Libertad de Prensa (uno de los cuatro instrumentos legales que conforman la Constitución de este país), “todo ciudadano sueco tiene derecho al libre acceso a los documentos oficiales con la intención de alentar el

leyes de las décadas de 1980 y 1990 solían distinguir y distribuir tareas diferentes en dos tipos de autoridades especializadas, una encargada del derecho a la información pública y la otra a la protección de los datos privados. Este es el caso de las legislaciones de países tales como Francia, Italia, Portugal o Bélgica. Sin embargo, la tendencia más reciente ha sido la de concentrar en una única institución ambas tareas como en el caso de Reino Unido, Suiza, Hungría, Irlanda o Eslovenia8. En cuanto al alcance de los poderes de estas autoridades especializadas, en algunos casos sus decisiones no pasan de ser meras recomendaciones como en Francia, Portugal o Bélgica, mientras que en las leyes más recientes como las de Alemania, Reino Unido, Hungría, Irlanda o Eslovenia, las decisiones de estas autoridades tienen una mayor fuerza para obligar y pueden ser impugnadas ante un tribunal. Si nos detenemos en alguno de estos últimos casos, como por ejemplo el del Reino Unido, podemos observar que los poderes del Comisionado para la Información tienen un mayor alcance que en el caso español y, sobre todo, están mucho mejor definidos que en la LTBG. Así, la Parte IV de la Ley británica de Libertad de Información del año 2000 desarrolla todos esos poderes y los procedimientos que han de seguir el Comisionado y las autoridades afectadas por sus decisiones, distinguiéndose entre tres tipos diferentes de pronunciamientos por parte del Comisionado que marcan una graduación cada vez mayor de su fuerza para obligar: las decision notices (sección 50), las information notices (sección 51) y las enforcement notices (sección 52). Es más, de acuerdo con la sección 55 y el anexo (schedule) 3 de la ley, el Comisionado puede conseguir de un juez la autorización para entrar, registrar e incautar documentación en los locales de alguna autoridad pública que esté resistiéndose a cumplir con sus obligaciones legales en este campo y con las advertencias previas que haya podido ir recibiendo. Algo que desde luego queda bastante lejos de lo que puede hacer nuestro CTBG. Por lo que se refiere a las garantías para un funcionamiento independiente de esta autoridad con respecto al poder del Gobierno, debemos partir del hecho de que el papel de este tipo de órganos se mueve en un terreno muy delicado para los gobiernos por lo libre intercambio de opinión y la disponibilidad de la información más completa”. Toda esta tradición constitucional hace bastante innecesario en el caso sueco contar con una autoridad especializada en la materia. Todas las administraciones públicas suecas están ya suficientemente imbuidas de esta cultura de la transparencia. 8 Emilio Guichot sostenía en un estudio de 2011 los inconvenientes que podría tener esta solución para el caso español una vez que ya se había creado con anterioridad la AEPD (Guichot, 2011: 47-49).

que su labor se ve expuesta en todas las latitudes a grandes presiones. La alta sensibilidad política de la tarea que desarrollan estas autoridades especializadas al garantizar el derecho de acceso supone que las tensiones con los gobiernos serán inevitables en muchos momentos de su actuación. Para poder llevar a cabo un trabajo tan delicado como éste sin que sufra ninguna merma su crédito como autoridad no sometida a los intereses y deseos del gobierno en cada momento crucial, es necesario que se reúnan al menos dos condiciones. Por un lado, se necesita un diseño normativo de tal órgano que refuerce su independencia tanto por el sistema de nombramiento, como por las garantías para su funcionamiento autónomo. Pero, por otro, y más importante aún que la primera condición, es que la práctica del órgano así como el comportamiento de los gobiernos permitan que aquél desarrolle su labor con independencia de criterio y sometiendo sus decisiones no a las necesidades a corto plazo del gobierno, sino a las reglas generales que vaya estableciendo a partir de la resolución de casos concretos. De hecho, cuando comparamos la capacidad para actuar con independencia de este tipo de autoridades en otros países, encontramos casos en los que un órgano cuya autonomía no estaba demasiado reforzada en el texto de la ley ha sabido, sin embargo, establecer una doctrina sólida y respetada que le ha permitido solventar con éxito determinados pulsos con el gobierno. Evidentemente esto exige un respeto por parte del gobierno hacia las decisiones de estas autoridades, incluso en los casos en los que el ejecutivo cuenta con un poder de veto sobre las mismas (como suele ocurrir en los países anglosajones). Y exige también un auto respeto por parte de quienes conducen la autoridad especializada hacia la labor que desempeñan, que no puede quedar supeditada a otros intereses. Teniendo en cuenta estas premisas, podemos llevar a cabo una comparación en el tratamiento que reciben estas instituciones en distintas legislaciones. Para ello, se han seleccionado 4 indicadores de los que usa el Global Right To Information (RTI) Rating para evaluar las leyes de acceso a la información en todos los países que las han creado9. Estos 4 indicadores reúnen información sobre diversas garantías legales para asegurar la independencia de las autoridades especializadas en la aplicación de la ley. Se 9

Se pueden ver todas esas evaluaciones, así como el ranking entre los diversos países en http://www.rtirating.org/ . La evaluación se basa en 61 indicadores en los que se pueden obtener hasta un máximo de 150 puntos. España ocupa el lugar 73º de 97 países con una puntuación de 70 puntos. El Global RTI Rating es una iniciativa de las ONG Access-Info (http://www.access-info.org/) y Centre for Law and Democracy (http://www.law-democracy.org/).

trata de los indicadores 38, 39, 40 y 52, cuya descripción aparece en la Tabla 1. Se ha escogido a un grupo de países que ocupan diferentes posiciones a lo largo del ranking: Serbia, puesto 1º; México, 7º; Reino Unido, 27º; Irlanda, 37º; EEUU, 45º; España, 73º; y Alemania, 94º.

Tabla 1: Indicadores del Global RTI Rating sobre independencia autoridad especializada Ind.

Descripción ESP RU IRL ALE SERB MEX EEUU El sistema de nombramiento les protege de 38 0 1 2 2 2 2 0 influencias políticas y de despidos arbitrarios Informa al Parlamento y su presupuesto lo 39 0 1 2 2 2 2 0 aprueba el Parlamento Prohibición de nombrar personas con fuertes 40 vinculaciones políticas y exigencia de 0 0 1 0 2 2 0 experiencia profesional Inmunidad legal para el órgano y para los 52 0 1 2 0 1 0 0 informantes de buena fe Fuente: http://www.rti-rating.org/. La puntuación máxima para cada uno de estos cuatro indicadores es de 2 puntos.

Como puede observarse en la Tabla 1, las leyes que parecen garantizar mejor sobre el papel la independencia de este tipo de autoridades son la serbia de 2003 10, la irlandesa de 199711 y la mexicana de 200212. La alemana13 sólo obtiene 4 puntos, la británica14 3 y las española y estadounidense15 0. Pese a que los indicadores escogidos son bastante útiles para valorar las garantías legales de independencia con las que los legisladores han querido dotar al órgano de supervisión de la aplicación de la ley de acceso a la información pública, está claro que no todas las claves de esa independencia se encuentran en el texto de la ley.

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Ley de libre acceso a la información de importancia pública (2003). Una versión en inglés en: http://www.rti-rating.org/files/pdf/Serbia.pdf 11 Ley de libertad de información (1997). Su texto está accesible en: http://foi.gov.ie/freedom-ofinformation-act-1997/ 12 Ley federal de transparencia y acceso a la información pública gubernamental (2002). Accesible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf 13 Ley federal que regula el acceso a la información en manos del Gobierno Federal (2005). Texto en inglés en: http://www.rti-rating.org/files/pdf/Germany.pdf 14 Ley de libertad de información (2000). Accesible en: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/36/contents 15 Ley de libertad de información (1966, pero reformada en 1996). Accesible en: http://www.justice.gov/oip/foia_updates/Vol_XVII_4/page2.htm

El ejemplo británico es suficientemente ilustrativo de lo que se quiere decir. Aunque sobre el papel su Comisionado para la Información no parece haber sido diseñado con grandes garantías de independencia, la práctica de la institución lo ha convertido en una figura clave ampliamente respetada y cuyas resoluciones van convirtiendo en una realidad bastante sólida el derecho de los ciudadanos británicos a acceder a la información pública. En este sentido, más allá de los datos estadísticos cuantitativos sobre las reclamaciones presentadas ante las decisiones del Comisionado y su tasa de éxito16, hay determinadas decisiones concretas que alcanzan una gran resonancia pública y que se convierten en verdaderas pruebas de fuego sobre la independencia de la institución respecto del Gobierno. En el caso británico, durante los cinco primeros años de vida de la institución (2005-201017) hubo dos casos enormemente polémicos que le sirvieron al Comisionado para demostrar su independencia de criterio. En febrero de 2008, tras la negativa del gobierno a publicar las actas de los consejos de ministros de 2003 donde se tomó la decisión de intervenir militarmente en Iraq por estar excluidas de la ley británica, el Comisionado decidió que el Gobierno tenía que hacerlas públicas al prevalecer el interés público sobre los motivos para considerar estos documentos exentos (Comisionado para la Información RU, 2008). La decisión del Comisionado fue respaldada por el Tribunal de la Información que resuelve las reclamaciones contra sus decisiones (Tribunal de la Información RU, 2009). El Gobierno británico utilizó entonces por primera y única vez el poder de veto que le permite ignorar estas resoluciones, algo que fue muy criticado por la prensa18. El segundo caso se refiere a los gastos de los miembros del Parlamento. Anticipándose a los efectos de la ley de 2000, el Parlamento británico ya había hecho pública información sobre los gastos de los diputados. Sin embargo, tras la entrada en vigor de la ley, las peticiones de información que solicitaban datos más detallados se multiplicaron. La ansiedad de los parlamentarios se reflejó en diversos intentos para enmendar la ley y/o dejar fuera de la misma al Parlamento. El Comisionado falló a favor de que la información se publicase en un buen número de casos. Al final, la publicación de estas informaciones llevó a la dimisión de un buen número de parlamentarios, incluido el Speaker de los Comunes, y de varios ministros. En ambos casos se reforzó la 16

Un estudio sobre esto que compara a países de la Commonwealth en Hazell y Worthy (2010). La ley británica de 2000 tardó 5 años en entrar en vigor. 18 En esa crítica coincidieron tanto los diarios conservadores (The Times, 2009) como los progresistas (Guardian, 2009). 17

figura del Comisionado y se demostró que mantenía una posición firme favorable a garantizar un amplio acceso a la información pública. El caso británico sirve otra vez para ilustrar un aspecto que es absolutamente central para que las leyes de transparencia y los comisionados que velan por su aplicación puedan hacer realidad el derecho de acceso a la información pública. Se trata de que las principales fuerzas políticas y, en especial, los gobiernos muestren una firme voluntad política para apostar por este derecho ciudadano. Las tensiones políticas que se generan alrededor de los casos concretos de petición de información pública llevan en muchas ocasiones a que los gobiernos den marcha atrás y reformen los regímenes de transparencia en un sentido restrictivo. Esto mismo ocurrió en el caso británico cuando durante 2006 y 2007 hubo algunos intentos para modificar la ley. En concreto, tras el primer año de aplicación de la ley (2005), el Gobierno consideró seriamente establecer unas tasas más altas para los solicitantes de información escudándose en los altos costes que generaban. Al mismo tiempo, un parlamentario de los Comunes puso en marcha una proposición de ley para excluir al Parlamento del ámbito de aplicación de la ley (la Maclean Bill). Ninguno de esos dos intentos tuvo éxito. En su lugar, el entonces Primer Ministro Gordon Brown, pronunció en 2007 un sonado discurso que supuso un importante espaldarazo a la ley: “la información pública no pertenece al gobierno. Pertenece al público en cuyo nombre se gobierna. Siempre que sea posible, ése debería ser el principio orientador de la aplicación de nuestra ley de libertad de información 19” (Brown, 2007). ¿Qué cabe esperar del CTBG español? Ya hemos comentado que la fórmula finalmente aprobada en la ley es considerablemente más sólida que la solución que anticipaba el texto del anteproyecto de ley de la primavera de 2012. Pero, ¿es esta mejora suficiente para garantizar un CTBG que fije criterios propios en la aplicación de la ley sin supeditarlos a las necesidades que pueda tener el Gobierno en cada momento? Sólo la observación atenta de la práctica de esta institución podrá permitir contestar esta pregunta. No obstante, hay determinados indicios que no permiten albergar grandes esperanzas sobre el papel del CTBG. En primer lugar, el diseño normativo del órgano. Como se observa en la Tabla 1, se podría haber hecho mucho más para crear un órgano

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“[P]ublic information does not belong to government. It belongs to the public on whose behalf government is conducted. Whenever possible that should be the guiding principle behind the implementation of our FOI Act”.

con una autonomía más reforzada. Al CTBG ni lo nombra el Parlamento, ni es responsable ante él, ni su presupuesto depende del legislativo, ni su composición se arma a partir de un personal que sea ajeno a los partidos y al que se exija una sólida experiencia profesional20. Es cierto que se le equipara con las llamadas “administraciones independientes” de la LOFAGE, pero ya hemos experimentado el corto recorrido que tiene esto en un país como el nuestro. Como dice Jesús FernándezVillaverde (2014): “la mayoría de los políticos españoles nunca ha interiorizado el espíritu del Estado de derecho y la idea de controles y contrapesos. Mientras que formalmente proclaman su adhesión a tales principios, nuestros políticos piensan que las normas, como en el viejo pase foral, se acatan, pero no se cumplen”. Lo que ha dado lugar a una política de nombramientos para los altos cargos que dirigen los organismos de control que asegurara la dependencia de estos órganos del gobierno de turno fuera del partido que fuera. Por último, otro indicio que no anima a tener grandes esperanzas sobre el CTBG tiene que ver con la debilidad de la voluntad política que han demostrado los partidos políticos españoles en torno al derecho de acceso. Hemos sido el último país de cierto tamaño de la UE en aprobar una ley de transparencia. Cuando lo hemos hecho no hemos diseñado un texto demasiado ambicioso y ni siquiera hemos garantizado este derecho como un derecho fundamental, algo que al margen de sus implicaciones jurídicas sí que hubiera tenido un efecto simbólico. Todas estas razones llevan a no ser demasiado optimistas en cuanto a lo que cabe esperar del CTBG. No obstante, sólo la práctica de la institución, comenzando por la selección de su primer presidente, así como el diseño efectivo de este organismo que haga el gobierno al redactar su estatuto, podrá decirnos si el CTBG va a desarrollar un papel clave en la consolidación de una cultura de la transparencia en los asuntos públicos en nuestro país. Referencias BROWN, Gordon (2007): “Speech on liberty”, accesible en: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20071204130731/number10.gov.uk/p age13646 (Último acceso: 19 de mayo de 2014)

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Este requisito es sólo para el Presidente del CTBG, pero no para los miembros de la Comisión.

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