El Banco Mundial y el discurso medioambiental. Análisis del impacto de un proyecto de desarrollo en una comunidad indígena de Salta.

Society for Applied Anthropology – 70th Annual Meeting March 24-27, 2010 - Mérida, México “Vulnerabilities and Exclusion in Globalization”

Titulo: El Banco Mundial y el discurso medioambiental. Análisis del impacto de un proyecto de desarrollo en una comunidad indígena de Salta. (World Bank and Environmental Discourse: The Impact of a Development Project in an Indigenous Community in Salta.)

Marina Weinberg Introducción En 1983, después de años de dictadura militar, fue inicado en Argentina un proceso de apertura democrática. Al final de esa década, la victoria presidencial de Carlos S. M. marcó la introducción al pais de reformas neoliberales. Ajustes estructurales marcaron y expandieron profundas inequidades sociales, económicas y politicas, que ya estaban presentes, provocando además, el desmantelamiento del estado social. Durante esta etapa de desarrollo del neoliberalismo (desde el año 1989 hasta el 2001), el pacto entre la sociedad y el estado fue roto, principalmente por la reducción de la intervención de este último. Argentina, asi como muchos paises de America Latina, cumplió con todos los requisitos de la receta neoliberal, al mismo tiempo que formuló cambios constitucionales que reincorporaban a la escena social y política a muchos sectores que habían sido acallados durante el periodo anterior. En este contexto tuvo lugar un proceso de re-emergencia de movimientos indígenas con un fuerte clivaje étnico. (Albó 1997; Briones 1998 y 2005; Sieder 2002; 1

Yashar 2005). Además, diversas agencias de financiamiento y bancos multinacionales promovieron los derechos de los pueblos originarios al mismo tiempo que facilitaron, y en algunos casos impusieron, reformas neoliberales como una estrategia para reconfigurar las relaciones entre naciones periféricas y centrales. Luego de la llamada por algunos autores “crisis del neoliberalismo” del año 2001, se observó en el país un proceso de renacionalización del estado, al menos a nivel discursivo, poniendo en marcha nuevamente políticas relacionadas con el estado benefactor aunque manteniendo, y en algunos casos inclusive reforzando, la lógica neoliberal. En medio de una lenta y leve recuperación de la economía nacional, se ha observado desde dicha crisis, que junto con el retorno estatal ha habido una reducción en el financiamiento internacional que llegaba a través de proyectos de desarrollo durante la década anterior. En el año 2000, el Banco Mundial aprobó en Argentina la ejecución del Proyecto de Desarrollo de Comunidades Indigenas (DCI). Este modelo de desarrollo incluyó múltiples actores: la comunidad local, agencias gubernamentales provinciales y nacionales, ONG’s locales y finalmente agentes del Banco Mundial. Dicho proyecto (DCI) tuvo como objetivo promover el mejoramiento en la protección y manejo de recursos naturales asi como apoyar el desarrollo sustentable de las comunidades. Este modelo de intervención basado en el marco teórico-metodológico de desarrollo comunitario procuró crear una asociación con las comunidades en lugar de imponer políticas externas. Sin embargo, una vez comenzada su ejecución, resultó difícil establecer cuál era el nivel de “agencia” que tenían las comunidades. En este trabajo examinaré desde una perspectiva antropológica, el impacto local de políticas globales, a

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través del proyecto DCI del Banco Mundial implementado en varias comunidades indígenas de Argentina. Basándome en el caso particular de la Comunidad kolla de Finca Santiago, asentada en la provincia de Salta al noroeste del pais, exploraré de qué manera este proyecto afectó procesos políticos locales, promoviendo al mismo tiempo el fortalecimiento de identidades indígenas a nivel nacional y la emergencia de nuevos rasgos relacionados con preocupaciones medioambientales contenidas en debates globales, que se han multiplicado en los últimos años. (Agrawal, 2005; Berglund, 2006; Di Chiro, 1999; Forsyth, 2003;).

El problema Como dije anteriormente, durante la década de los 90’s, el estado nacional argentino redujo las responsabilidades que históricamente había asumido. Este nuevo panorama se contrapuso al vivido durante casi un siglo, en el cual este ocupaba, bien o mal, espacios públicos y contorlaba de alguna manera, los privados. En tal caso, se podría suponer que es a partir de este desprolijo (aunque probablemente también estratégico) alejamiento, que las agencias entraron en escena. Así, para el caso que nos compete, según Siffredi y Spadafora, si bien el Banco Mundial ya preveía “...salvaguardar los territorios indígenas y llevar adelante proyectos de salud y educación, es alrededor de comenzada la década de los 90’s que el organismo define una política participativa, incorporando a los indígenas no solo en el diseño e implementación de proyectos sino también en los beneficios sociales y económicos provinientes de ellos (Spadafora y Siffredi 2001:108). Para entender este interés en el desarrollo de las comunidades indígenas, dira Cavanagh, el hecho de que en los 90’s el Fondo Monetario Internacional, y en mayor medida el Banco

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Mundial, modificaran su accionar buscando imprimir un rostro social a las políticas libradas sobre el ‘mundo periférico’, tuvo una doble motivación: por un lado, facilitar formas de desarrollo alternativo para que los países pobres puediesen pagar la deuda externa; por el otro, refrenar las crisis sociales que, aún cuando recurrían a lenguajes diversos, solieron coincidir en su postura crítica hacia el ‘neoliberalismo’. (op.cit. 109). Si bien la emergencia de la orientación neoliberal del estado Argentino puede rastrearse hasta el último período de la dictadura militar durante la década de los 70’s, fue a partir del primer mandato del ex-presidente Carlos Saul M. en 1989 que las políticas orientadas al mercado se desarrollaron ampliamente. Al mismo tiempo, como dije anteriormente, el estado nacional promocionó la inclusión de grupos tradicionalmente excluidos mientras experimentaba la reducción de algunos de sus poderes y obligaciones. El desmantelamiento de la mayor parte de sus funciones marcó la etapa neoliberal, a la vez que facilitó el ingreso de nuevos actores como ONG’s y agencias multilaterales de financiamiento como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, los cuales pusieron en marcha un enorme numero de programas sociales y proyectos de desarrollo, otorgando altos niveles de “empowerment”, en sus propios términos, a estos sectores sociales excluidos. (Edelman 2002; Carrasco, Strepin, y Weinberg 2009; Ferradás 2003; Mayo 2005). En este contexto, para cualificar como beneficiarios, los pueblos indígenas debieron ofrecer un discurso lo suficientemente homogéneo que les permitiese mostrar un elevado nivel de unidad hacia adentro, independientemente de cómo fuesen las relaciones u organización política de cada grupo en la práctica. Las reglas del juego de los entes estatales primero y de los grandes organismos financiadores después, los obligaron a

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producir, por lo menos en un nivel discursivo, una cohesión y coherencia internas que raramente se han encontrado en estos espacios institucionales. De acuerdo a las perspectivas de desarrollo anteriores, los grupos indígenas habian sido vistos como “atrasados”, como el obstáculo al mismo desarrollo, e inclusive fueron evaluados como incapaces de decidir qué era “lo mejor” para el desarrollo de sus propias comunidades. Desde los años 90’s, con las nuevas orientaciones medioambientales, las agencias comenzaron a considerar a estos grupos de manera romantizada, viéndolos como los mejores “socios”. Las comunidades indígenas, o sus líderes, han aprendido a administrar distintas facetas identitarias en función de las coyunturas e interlocutores. Así, dirán Morin y Saladin d’Anglure “Su ambigüedad también los conduce en ocasiones, a anteponer argumentos primordialistas y escencialistas para legitimar su etnicidad.” (Morin y Saladin d’Anglure, 1997:185). Se reivindica o dialoga desde un lugar distinto cada vez, ya que “...si antes eran ‘salvajes’ a civilizar, hoy deben ocultar sus marcas de ‘civilización’ para recibir apoyo como indios.” (Gallois, 2001:12). Es decir, los organismos multilaterales y las ONG´s reivindicarán a esos grupos que antes, a su parecer, no podían decidir por sí mismos, como planificadores por excelencia debido a sus formas de vida sustentable. Y luego, si las agencias consideran que no demuestran las marcas de “indianidad” requeridas, se les quitan los fondos. Al mismo tiempo, se vuelve a filtrar en estos préstamos , en palabras de Escobar, “...el discurso liberal del desarrollo sustentable a partir del cual se hace implícita la creencia de que debe ser (una vez más!) la mano benevolente de Occidente la que salve a la tierra.” (Escobar, 1995:13). En este sentido, la noción de naturaleza construida por los organismos internacionales ha estado fuertemente

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relacionda con perspectivas pre-modernas, a través de las cuales el medioambiente es considerado como algo pristino, intocable y externo al control humano. Por eso, las grandes metas han sido no sólo recomponer la naturaleza sino también “conservarla” como algo impoluto. (Robbins 2004; Zimmerer 2000). Sin embargo, siguiendo a Lefebvre, se ha discutido esta noción, postulando que cualquier espacio es, ALREADY, una construcción politica e ideológica. Es decir que estos espacios “naturales” considerados intactos ya han sufrido varios procesos de producción de politicas deliberadas que dan forma a lo que hoy llamamos medioambiente. (Lefebvre 2008; Schwartz 2006; Smith 1996; Tsing 2005; Whatamore 2002).

El caso En el año 2000, se puso en marcha el Proyecto de Desarrollo de las Comunidades Indígenas (DCI), a través del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas. Se eligieron tres comunidades de todo el país para llevar a cabo dicho programa, las cuales debían contar con el título legal de sus territorios para poder recibir este subsidio. El objetivo propuesto fue “…establecer las bases para el desarrollo a través de iniciativas que surjan de cada comunidad y para la gestión de los recursos naturales en las tierras indígenas. Ello incluyó el fortalecimiento de la organización social y la cultura, la formulación de planes locales para el desarrollo y recursos naturales y la comprobación de métodos innovadores para abordar problemas socioeconómicos y ambientales.” (BM, 2000:6). Asimismo, se procuró que a mediano plazo los proyectos iniciados fuesen sustentables por sí mismos y que no estuviesen reemplazando tareas y responsabilidades que le incumben al Gobierno (nacional y provincial).

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Para llevar a cabo el desarrollo del Proyecto DCI, se estableció un grupo de trabajo conformado por un director, un sub-director y una unidad de manejo local (UML). Esta última estuvo compuesta por un equipo técnico constituido por técnicos externos y un consejo consultivo, conformado por dos representantes de cada comunidad. La conformación de esta UML generó algunos inconvenientes ya que según algunos pobladores, “el perfil que pedía el BM era el de un ‘blanco’. Nunca una persona de la comunidad podía cumplir con los requisitos. O al menos, no en ése entonces. Por último, hubo también grupos de trabajo local integrados por “promotores” de cada comunidad. Las condiciones para la presentación de proyectos fueron complejas e intrincadas, por lo que resultó extremadamente difícil armarlos; y debido a las distancias, a los pocos recursos para comunicarse y a la falta asistencia técnica, los tiempos de presentación y aprobación fueron tremendamente largos. De hecho, el proyecto figura con fecha de inicio en el año 2000 y debido a todo tipo de inconvenientes recién comenzó a ser tangible para la comunidad a fines del año 2003. Como elemento a destacar, cabe decir que el Consejo Kolla de Finca Santiago, la maxima autoridad politica en la ecomunidad, el cual fue organizado cuando comenzo el litigio por la tenencia legal de sus territorios, funcionó desde el comienzo de la implementación del DCI como único interlocutor. Para el desarrollo inicial se propusieron tres líneas de trabajo que incluían una gran diversidad de proyectos dentro de distintas áreas: Programa económico-productivo y de sistematización del uso sustentable de los Recursos Naturales, Programa de Mejoramiento de calidad de vida y Programa de recuperación de identidad cultural y fortalecimiento institucional. A partir del mes de abril de 2004 se reorganizaron estas líneas en dos componentes: A.“Fortalecimiento sociocultural” y B.“Manejo sustentable de

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los recursos”. Algunos de los proyectos que se desarrollaron fueron: A. Ampliación y equipamiento de las sedes de los Consejos Kollas, Mejoramiento, ampliación y equipamiento de escuela, centro de salud y hospital, Fortalecimiento institucional (presupuesto para cada comunidad), Rescate de la historia y la cultura de Finca Santiago, Desarrollo de ecoturismo, Riego; y B. Fondo rotatorio (presupuesto para cada comunidad), Provisión de agua corriente a domicilio (zona alta), Proyecto de zonificación (diagnóstico para conocer los recursos y alcances de cada zona), Proyecto de riego, Mejoramiento de ganadería, Construcción de camino carretero y Proyecto de artesanía en madera. Todos estos proyectos fueron diseñados a partir de un relevamiento que se realizó en las comunidades para conocer cuáles eran las necesidades y prioridades que ellos planteaban. La ejecución de los mismos mantuvo el orden de preferencia expresado. Si bien la selección de Finca Santiago para incorporarse al proyecto DCI fue recibida por los pobladores con entusiasmo, hubo también algunos elementos que generaron sospechas. Por ejemplo, la envergadura de un financiamiento de 5 millones de dólares para las comunidades indígenas generó desconfianza inmediatamente. Se sostuvo que el aparente interés del Banco Mundial en el desarrollo de las comunidades indígenas de Sudamérica (y los préstamos tan desmedidos) estaba ocultando sus verdaderas intenciones: esto es, se les da dinero a los pueblos originarios para que cuiden y mantengan los pocos bosques y selvas que aún no han sido devastados por los grandes capitales. A casi 10 años del inicio de la ejecución del DCI, estas versiones algo conspirativas no resultan tan descabelladas. Asi como durante la década de los 80’s la noción de “comunidad” fue un boom en las áreas de desarrollo, una década más tarde “participación”, “governance” y

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“empoderamiento” devinieron fundamentales. Esta nueva estrategia de las políticas participativas y “desde abajo” dio a las instituciones un halo de benevolencia. En este sentido la noción de “participación” ha funcionado como un slogan políticamente democrático y económicamente atractivo para conseguir fuentes de inversión. Finalmente, la estrategia del Banco Mundial basada en la participación de la comunidad local, resultó ser tambien más eficiente y efectiva respecto de los costos. Siguiendo esta lógica, debido a que los mismos agentes locales de las comunidades fueron quienes debieron iniciar y cumplir con la ejecución de los proyectos (garantizando además la aceptación en la comunidad), devinieron en los responsables casi absolutos por el éxito o fracaso de los mismos. Por un lado, las agencias internacionales hicieron responsables a los representantes locales de la ejecución de los proyectos. La imagen romantizada que los indígenas trataron de brindar pareció estratégica para alcanzar ciertos objetivos aunque al mismo tiempo no garantizó resultados positivos para ellos. Por el otro, la población local esperó que los respresentates comunales respondiesen a sus necesidades y resolviesen todos sus problemas. Desde la perspectiva comunal, la cara visible (y definitivamente más accessible) del desarrollo, fue la gente que ellos conocian, sus familiares y vecinos. Como consecuencia, la entera responsabilidad de hacer que las cosas funcionasen recayó sobre sus representantes y no sobre el Banco.

Conclusión Retomando la idea del alejamiento (total o parcial) de los gobiernos con respecto a las políticas de desarrollo dirigidas a las comunidades indígenas, dirá Iturralde que “Es especialmente preocupante constatar que, si bien las organizaciones indígenas han

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levantado una crítica muy aguda al modelo de desarrollo impuesto, no han formado claramente propuestas acerca de cuál es el desarrollo autónomo deseable y se han limitado en insistir en que son ellos quienes deben asumir el control de las decisiones y de los recursos. El reclamo es por la autogestión del mismo desarrollo que se critica”. Esta situación ha sido observable en Finca Santiago, en donde si bien se han planteado críticas muy duras contra el proyecto, se siguieron aceptando las condiciones impuestas ya que aparentemente el dinero otorgado por el DCI se les presentó como una de las pocas salidas existentes para iniciar el camino hacia el desarrollo de su comunidad, asi como tener acceso a cierta información y formación técnica que les sirviese en el futuro y para trabajar con otras agencias y organismos. Según la evaluación de medio término del proyecto, algunos alcances positivos atribuidos por la comunidad indígena fueron la busqueda de alternativas al desarrollo económico, el incremento en la participación local, el haber recibido entrenamiento y apoyo técnico y la incorporación de miembros comunales al equipo de ejecución del proyecto. Por otra parte, deficiencias y problemas también fueron señaladas, ya que la presencia del Banco Mundial en el espacio local generó inconvenientes dentro de la comunidad, de la comunidad con diversas agencias provinciales, y finalmente con otras comunidades. Mientras el desmantelamiento del estado benefactor marcó la primer etapa neoliberal en Argentina, esta nueva era que algunos llaman “postliberal” (Postero 2007; Yashar 2005), recuperó algunos de los principios del estado social con la urgencia de reducir la extrema crisis. El gobierno debió reacomodar vinculos entre sectores privados y publicos, agencias estatales y no estatales, y finalmente relaciones entre la sociedad y estado. Los grupos indígenas, una vez mas, estuvieron entre los sectores afectados. En

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este contexto, numerosas agencias nacionales han puesto en marcha proyectos de desarrollo, y se ha he hecho evidente el aumento de la participación de antropólogos en espacios de trabajo que habian sido anteriormente ocupados por disciplinas mas tecnicas como ingenieria y agronomia, buscando quiza poder hacer un analisis mas social y detallado de los contextos en los que se trabaja. La predominancia del discurso y practica del desarrollo por tantos años debe ser explorada reconociendo cambios en las estrategias, discursivas y practicas utilizadas pero tambien aceptando que hay una lógica que se ha mantenido sin cambios desde el mero establecimiento del paradigma de la modernización. El hecho de que el discurso desarrollista haya sido reemplazado por el medioambiental ayudaria a sostener esta afirmación si consideramos que el discurso dominante es todavia guiado por el mundo occidental y basado en intereses politicos y económicos de una pequeña fracción de la sociedad. Aunque los scenarios hayan cambiado, la supremacia de un sector ha hecho posible la reproducción de este modelo. La introducción de varias estrategias y mecanismos, como el reemplazo del modelo “desde arriba” (top-down) al “desde abajo” (bottom-up), la incorporación de actores históricamente relegados a traves de los discursos de “empoderamiento”, y la creación de nociones como comunidades autogestionadas, han ayudado a reproducir de algun modo, este modelo haciendolo mas “vendible” y “amigable”. Por otra parte, la emergencia de movimientos sociales contrarios a las mas profundas ideas que la lógica del desarrollo propone, tambien genera optimismo respecto de posibles alternativas al paradigma dominante. Asi como estos discursos han utilizado el conocimiento indígena local, grupos locales han usado ideas globales para llevar a

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cabo sus propias demandas. Resulta evidente que los sectores subalternos (beneficiarios de los proyectos de desarrollo) han sufrido cierto nivel de determinación por las estructuras politicas y económicas pero resulta tambien necesario reconocer la capacidad de estos actores en la creación de alternativas, o al menos, optimización de las oportunidades otorgadas, a las imposiciones que los sectores dominantes vienen ejerciendo desde hace mas de medio siglo.

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