\"El ámbito del Derecho punitivo: el concepto constitucional de sanción\", Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, 3ª época, núm. 2, 1999, págs. 115-139.

Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada

3." época. Núm. 2, 1999

(Separata)

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EDITORIAL UNIVERSIDAD DE GRANADA

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EL ÁMBITO DEL DERECHO PUNITIVO: EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE SANCIÓN The Scope of lhe Law of Punishment: lhe Conslilulional Concept of Sanclion AGUSTÍN RUlZ ROBLEDO

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BIBLID [0212-8217(1999); 2; 115-1391

SUMARIO I. Introducción. n. Los ilicitos privados. rn. Las cargas procesales y los recargos pecuniarios. IV Las actuaciones administrativas que deniegan peticiones, escogen entre varias solicitudes o imponen alguna obligación. V. Las expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad. VI. Las revocaciones de licencias y, en general, de cualquier autorización previa.

1.

INTRODUCCIÓN

Rousseau en su inmarcesible El contrato social distinguió tres tipos de leyes: las políticas, las civiles y las criminales, si bien estas últimas -agregaba el gincbrino- "en el fondo, más que un tipo particular de leyes son la sanción de todas las demás" (1). Sin duda, acertaba plenamente tanto al dividir en tres grandes categorías el ordenamiento jurídico, olvidándose de la summa divisio Derecho PúblicolDerecho Privado, como al resaltar el carácter instrumental de las leyes criminales, que son las garantes de la aplicación del Derecho pues aseguran su efectividad incluso contra la voluntad de sus destinatarios (2). Casi dos siglos y medio después, la visión tripartita del Derecho de Rousseau no ha quedado desfasada; es más, si [a Constitución española de 1978, con una posición en el sistema de fuentes desconocida en el constitucionalismo clásico (3),

* Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada. Jefe del Gabinete de Análisis de la Presidencia del Parlamento de Andaluda. (1) Jean Jacques ROUSSEAU, Du contrat social (1762), trad. de M" José Villaverde, Altaya, Madrid, 1993. p. 54. (2) Sobre la coacción como elemento esencial del Derecho pocos párrafos, de los muchos que se han escrito. son tan ilustrativos como éste de KELSEN: "si el orden social no hubiera de tener ya en el futuro el carácter de un orden coactivo y la sociedad pudiera existir sin "derecho", entonces la diferencia entre la sociedad del futuro y la de nuestra época sería inconmensura~ blemente mayor que la que hay entre tos Estados Unidos y la Babilonia antigua o entre Suiza y la a tribu de los Ashanti" [Teoría General del Derecho y del Estado (trad. de E. García Máynez), 2 ed .. UNAM, México, 1979, p. 22-23]. (3) La bibliografía sobre la evolución del concepto de Constitución y la posición de la Constitución de 1978 en el Ordenamiento jurídico es amplísima, bástenos aqui con citar dos Rev. Facultad de Derecho Univ. Gr.. 2, 1999. 115-139

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ha reforzado la unidad del O d . Derecho púbHc 1 r enaffiJento y difuminado la frontera entre el .t':o y e prIvado, también ha incrementado la autonomía del ius P uniendr' . ETI electo tanto en . te del De h d '.. . su vertiente de Derecho penal como en su vertienree o a rnmlstratIv . una plur I'd d d . . . o sancIOnador (4), el Derecho punitivo se rige por ~ J~. e prmCIplOS que, consagrados básicamente en el artículo 25 de la C ons ltuclOn no Se 1" enas . ' ap lean en el resto del Ordenamiento: legalidad de las ~ ./d,sanclOnes: .cuJpablhdad, Irretroactividad de las normas desfavor bl lplel a lDterdrcCIOD de la analogía, etc. Exagerando un poco odría a e~, que gran contraposición que cabe hacer hoy en el ord ,p. ?~Clr espanoI no es ya la de Derecho público versus Derech . enamIe.nto JundlCO sustalllivo (público y privado) contra D h' o prIvado, SIlla Derecho erec o Instrumental ( ..) ( ) Con carácter general, es fácil determinar si una PunItIVO 5. sector del Derecho o al otro No tem·e d norma pertenece a un . . n o en cuenta ahora 1 d . !US pUJliendi (la diferencia entre canden . as os vertientes del . . ar y sancIOnar) pod . d' actIvIdad punitiva de los poderes 'bl' .' rIamos eCIr que la · . .. pu ICOS consIste -to dI' d e f IOIClOn de García de Enterría- e man o a aquilatada n causar un mal, Con un fin aflictivo, a un

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t:ab~j.os que ya han alcanzado la categoria de clásico' . fltuclOn Como fuente del Derecho" en AAVV. s. Fr~ncls~o RUBIO LLORENTE, "La Con. 1979 1 r " La Cunstltucioll y l ji s '. va. ,pp. 53-78 [ahora en La forma del od . . as l/entes del Derecho, lEE rv:~drJd, 1993, ~p. ?9-98J y Eduardo GARCiA DE ~N;E (Es!udIOS sobre.ra ~OnstifIlCjóll), CEe, n tbun:1 COII.I·tlluclOnal. za ed, Civitas, Madrid, 1982. RRIA, La COI/Sllll/cion como norma y el () Como es de sobra conocido la teoria d ". ~,erecho penal y el Derecho administ;ativo sanco e u~ un~co lUS pUllielldi estatal formado por el ecada de 1970 para poder extender las garantías ~o~a ?r a elaboró el Tribunal Supremo en la do. como -en palabras de Enterria_ "un derech e pru~ero al segundo, hasta entonces concebi~ unIdad del "ordenamiento punitivo" ya desde su ~;¿~eslvo prebeccaria~o'> El TC ha admitido la aunq~e no sea la expresión más habitual, em leam 8/,1,:8 l., d.e ~ de JunIO. Ft. Jc. J; por eso, y doclrma .c~r. Eduardo GARCÍA DE ENTER:íA os aq.Ul pnnclplO de I~galidad punitiva". En la cho Adn1l1l1strativo Tomo 1I 4" ed c' Y. Tomas Ramón FERNANDEZ Curso d D ene t ' ' , ,lvJtas,Madfld 1993 p 168 , e ele~ . 00 rara una explicación de la capacidad .' ,. y ss (donde además también se lIlteresantísima propuesta para su reducción) Es:~clOnadora ~eneral de la Administración y una ra ~~ la Administración depende de su pr~ ia Ontra, consIderando que la potestad saneionado_ ~~mtIvo, Alejandro NIETO GARCÍA Derecrv A~ot~st.ad de gestión y no de un comLÍn poder nd, 1994, P: 80 y ss. Puede encontr~rse una exha~~'t~~Slrativo .S~.ncivnadol', 2" ed.. Tecnos, Masobre .el particular en losé SUAY RINCÓN S . .a exp~s~clOn de ras opiniones doctrinales ColegIO de Es~aña, Bolonia, 1989, pp. 34-49. anClO/tes adnw/lslralivas. Publicaciones del Real , . (5). La 1I11portancia de la distinción Derech . teonco, SInO que tiene no pocas consecuencÍas l?strwuentaVsustantivo no se limita al campo para que el TC considere que las Comunidades ~:;;~cas. As~, por ejemplo, ha sido fundamental pesar del silencio estatutario, cfr. la STC 87/1985 domas tlen~n ~ompetencias sancionadoras a co~p.arado, la Constitución canadiense es un b '. e 16 de Julto, Fr. Jc. o 8. En el Derecho PUOl!¡vO al atribuir competencias a'las prov' . uen eJem~lo del valor instrumental del Derecho les o de p . '6 lOClaS para "la Imposi '. d flSl n para sostener en su fuerza y valor l' ClOn e penas de multa, corpora~ 1876). En ~l plano teórico, la distinción derech cua qUle~ le~ de la provincia" (ar!. 92.15 BNA extremo a fmales del siglo pasado por BINDING susta~tlVO/l1lstrumental fue llevada hasta el p~r preceptos j~(r¡dicos destinados a castigar las ; ~ara ~Ulen el Derecho punitivo estaba formado ~~b.temas capllates de la teoria juridica del ESI n;a~~I~;;s de ras normas, cfr. Hans KELSEN eXlcO, 1987, p. 235 Y ss. a o ), trad. de Wenceslao Roces, Pomia: <

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ciudadano como consecuencia de su conducta ilegal, mal que consiste en "la privación de un bien o de un derecho" (6). Ahora bien, aunque el concepto de sanción no presente ninguna obscuridad (7), marcar la frontera entre una simple consecuencia negativa para el ciudadano, incluso restrictiva de derechos, y una sanción no siempre es una tarea fácil: ¿Hay "condena" -en la concreta acepción del articulo 25 de la CEcuando un Tribunal condena a una persona a pagar una cantidad en un pleito civil? ¿Es una "sanción" el recargo que deben abonar los particulares, en beneficio de la Administración, cuando ingresan su liquidación de la renta con posterioridad al plazo fijado? ¿Y cuando una Comunidad Autónoma expropia una finca? ¿Se "sanciona" a una empresa cuando el Ayuntamiento le revoca la licencia de apertura de su negocio? Según se responda a estas preguntas en un sentido o en otro nos encontraremos con la aplicación, ya del Derecho punitivo, ya del Derecho sustantivo, con sus principios y técnicas de interpretación distintas. El resultado de este deslinde es de gran importancia práctica, y para ello baste citar como prueba la muy distinta estrategia de defensa jurídica que cualquier abogado puede adoptar si unos determinados hechos se incluyen dentro de Derecho administrativo sancionador (con el plus de garantías jurídicas que contiene) o no. Pues bien, el objetivo del presente trabajo no es otro que el intentar acotar, lo más exactamente posible, el ámbito del Derecho punitivo. Para ello seguiremos una técnica rudimentaria, pero a nuestro juicio muy eficaz: dejaremos a un lado las infracciones y sanciones que así se califican en el Ordenamiento jurídico y nadie discute, para centrarnos en el análisis de los diversos casos dudosos (8) que ha debido resolver la jurisprudencia (tanto del rc como del rS), supuestos en los que se ha discutido si una norma jurídica tenía naturaleza punitiva o si una determinada acción de los poderes públicos podía ser calificada como una "condena" o "sanción" a los cfectos del artículo 25 de la Constitución. El mismo principio de simplicidad que nos ha llevado a escoger esta forma de trabajar nos conduce a seguir una exposición gradual, comenzando (6) Curso de Derecho Administrutivo, cit., p. 163. Una definición sunilar, pero que resalta con más claridad el rin aflictivo de la sanción es la propuesta por SUAY RINCÓN: una sanción administrativa es cualquier mal infligido por la Administración a un administrado "como consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con una finalidad puramente represora" (Jase SUAY RINCÓN, SanciOlles administratjvas, cit., p. 55). (7) Como ha señalado Francisco RUBIO LLORENTE: "La necesidad de precisar no viene. en consecuencia, de la inexistente oscuridad de los conceptos de potestad o de sanción, sino de las dudas interesadas o no que a veces se mani fíestan sobre que es lo que debe entenderse por privación de derechos y de la indefinición teórica del ámbito de la potestad sancionadora" ["La potestad sancionadora de la Administración el] la jurisprudencia constitucional", en Lalarma del poder, cit, p. 381}. (8) "Dudosos" en cuanto una parte alega la aplicación del art. 25 CE a llnos hechos concretos y la contraparte lo rechaza; no es, por tanto, sinónimo estricto de dificil solución y, mucho menos, de dificil en el sentido de que el litigio no se pueda "subsumir claramente en una norma jurídica" [Sobre este arduo asunto cfr. Ronald DWORKIN, Taking Rights Serioltsly, 1977 (trad. de Marta Guastavino: Los derechos en serio), Ariel, Barcelona, 1989, pp. 146 Y ss]. Rev. FaculTad de Derecho Univ. GI:. 2, 1999.1 [5-139

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por los casos más fáciles (los ilícito . cado~ (las expropiaciones-SanCión) s pnvados) hasta llegar a los más compli~ conVierten. en nuestra opinjón en ya. aquellos que ya cruzan la frontera y se , sancJOnes (las revocaciones-sanción).

11.

LOS lLicITOS PRIVADOS

. l. Un ciudadano puede ser e llosa cantidad por dejar mal aparc::ad:nado por Un Tribunal a pagar Una CUan que ?tro vehículo tenga un accidente o TI coche en la calle y originar con ell~ una lIlundación en un edT . ,porque olvide cerrar un "ti dan J I lelO o por cualquie d gn O que cause

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del qu: por, aCCIón u omisión causa d _ re ac~ado en términos tan 3m li .. no esta ?bl,lgado a reparar el daño ca: 3"otro, mterviniendo culpa o oe ~i o; (. el el prmclpio de legalidad . sado ) que no SOporta el más 1 g g nCJa, falta d sancionadora en su v f eVe cotejO con "cul e una enumeración de los supuesto er lente de ~ex Cerla (tipicidad): la pa extracontractual" impide s b s en que Se mcurre en la lIaro d nadas" en l· .. a er a priori q . a a ap IcaClon de dicho a r· J ue conductas serán "s . precisión r lCU o Por eso I . ancIO". .Y certeza exigible a las norm· .. ' e artIculo 1902 carece de l la Hnpcnosa exigencia d d . as pumtIvas, lo que el TC h d . a y de l · e pre etermlOación n · a enommado p;: s~ncIOn~s correspondientes" (10) .ormatlva de las conductas ilícitas o ¿es aplicable la garantía mat . .

~:~oa~;c~~o y, e~ general, a todo el ;~~:~~e~i~~;~cto de legalidad PUnitiva

a rrna c ara el Tnbunal SUpremo . . a respuesta negativa la ha culpa extracontractual (la preCIsamente analizando u quebra t 1 . muerte de un o · n SUpuesto derech~ :a~ci~~~~:io cOnstitucion~l. de lega1i~:~a~~e e~l~: f:brica): ~'no Se de

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y , con una base probato-

(9) Sobre la ap" ·ó·. TOS BRITZ, en Manu~~acl u )Unsprudencial de eSla res Onsa .. forales, Torno XXIV. Eder~L~A~-:LE)O el a/ii, Comen~riosb~~'~~l~qUili~/~o cfr. Jaime SAN. (10) STC 4211987 de' 7 d'e"d,b It 984 , p. 99 Y ss y la bibliogra~I,,,gIQ,. el."" y compilaciones buen n· , a n ft Jc 2 E a I cHada umero de sentencias t , . . . sre razonarnient J . SSTS(4") de 19 de febrero de ~~~~ ~~ TC como del TS, de este ~lti~~~o ~e ha rep~tido en un de 3 de marzo y 9 de ma r. J 188), 8 de noviembre de c r. por ejemplo, las de (J 1) L. STS (J') /020 1990 (Ar. 2133 Y 4223) ele 1988 (A,. 8790); SSTS (3'.5') si ·1 e de marzo de 1987 ,. nu ar se encuentra en la STS I• ' pon. Carretero Perez ( con.dena de un Tribunal a denio~ ) de 18 de junio de 1986 (Ar. 3572 Ar. 1712). Razonamiento honzontal, una "situación ju ·d· er una obra que invadía elementos ) en la que se recurrja la de negar la aplicación del p .0 ~c~ de estricro derecho privado" Ta b .~ornunes de una propiedad 588/1984, de 10 de octubrennf:'pJO de legalidad a los ilíciros ci~i1e m; ~ el T~ ¡la tenido ocasión de un simple ilicito de Datura~eJrm~ ~ue el desahucio y desalojo des~n SI, ?~r ejemplo, en Sil Auto d~ naturaleza sancionadora" Eza CIVil, que "en modo alguno puede c ati vlvl.enda es consecuencia mega qUe la obligación de I~s n sus AA 365/1990, de l5 de Octubre 0yn ~;:/Irse con una decisión aseguradores de cubrir los d ~ 1992, de 25 de ma o Rev. Facultad de Derecho Univ. GI: 2 1999 anos causados por sus asegurados s~a ..

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Sin duda, no le falta razón al Tribunal Suprcmo. En primer lugar, por una sencilla causa formal: el artículo 25 determina que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones ti omisiones que en el momento de produciTse no constituyan "delito, falta o infracción administrativa", de tal forma que no cabe incluir a los ilícitos civiles (12). Pero, también, por una causa material: extender el principio de legalidad y sus consecuencias a todo el Ordenamiento juridico, lejos de garantizar la seguridad de los ciudadanos, propiciaria que quedaran sin resolver (o resueltos en favor de los más taimados) multitud de conflictos que hoy se solventan aplicándoles la analogla, los principios generales dcl Derecho y las demás técnicas que completan las lagunas inevitables de las leyes (13). Seria volver al viejo dogma revolucionario de la ley como única fuente del Derecho, llevado hasta el extremo de obligar incluso a los jueces a consultar al Parlamento cuando tuvieran dudas sobre su interpretación (Ley francesa del re/eré legislatif de agosto de 1790). Como es de sobra conocido, la inviabilidad del sistema obligó a que el "reino de la lcy" tuviera que ser sustituido por la idea de la plenitud del Ordenamienro como única forma capaz de resolver los supuestos no previstos expresamente en las leyes(14).

un sanción, etc. Menos preciso es el TS en su STS (13) de 27 de mayo de 1988. pon. GonzalezAlegre (Ar. 4346), en la que se discutía la expulsión de un socio de una cooperativa por aplicación de los Estatutos: "la alegada infracción del articulo 25 de la Constitución [... ) está afecta, mas que a la situación del actor y recurrente, expedientado y contra cuyo acuerdo social resolviendo el expediente es objero propio de [a demanda y resolución judicial, a la constitucionalidad de los Estatutos, sobre lo que el Juzgado ya resolvió con todo acierto". (12) Por eso, quizás ganaría precisión el lenguaje jurídico si el verbo "condenar" y los términos similares se reservasen para ras sentencias penales y se sustituyeran por otras expresiones (ordenar o mandar, por ejemplo) en los demas ordenes jurisdiccionales. De esra forma se visualizaría mucho mejor lo que el TC ha debido razonar arduamente: "Para fundamentar su demanda en el artículo 25 de la CE, el recurrente introduce una falsa interpretación del termino 'condena', al considerar como tal el desahucio y desalojo de la vivienda, siendo asi que, como acertadamente pone de relieve el Ministerio Fiscal, la palabra 'condenar' aplicada a este caso no tiene el significado de consecuencia de un delito o de ulIa falla tanto penal como administrativa, que es a lo que se refiere el mencionado precepto, sino el de mandato judicial consecuencia de la pretensión formulada y resuelta por la Sentencia'· [ATe 588/1984. de 10 de octubre]. (13) En el caso concreto del art. 1902 el TS ha aplicado las técnicas de presunciones de la responsabilidad, de la inversión de la carga de la prueba, de la teoria del riesgo, elc., que ha snpuesto "una interpretación de las normas que en el fondo supone un nuevo sistema" para adecuarlo al principio social hoy imperante: "repartir todos aquellos perjuicios en que no se vea razón clara para que la víctima los soporte por sí sola"¡Luis DiEZ-PICAZa y Antonio GULLÓ , Sistema de Derecho Civil. Vol. 11, 4~ ed., Tecnos, Madrid, 1986, p. 613 Y 615. respectivamente]. (14) Cfr. Eduardo GARCÍA DE ENTERRiA, La lel/gua de los derechos. Lalormad/m del Derecho Púhlico europeo tras la Revolución Francesa, Alianza, Madrid, 1994, passim y en especial pp 125 Yss (de donde copiamos la expresión "reino de la ley"). También, Francisco BALAGUER CALLEJÓN, Fllenles del Derecho, 1. Principios del Ordenamiento Constitucional, Tecnos, Ma· drid, 1991, pp. 20-23 Y 141 Y ss. Una consecuencia de la plenitud del Ordenamiento es la transformación del papel del juez, que ya no es -al modo de Montesquieu- la boca que pronuncia las palabras de la ley, sino un auténtico creador del Derecho, cfr. Ignacio de aTTO, Derecho constituciollal. Sistema de Ji/entes, Ariel, Barcelona, 1987, pp. 284 Y ss . Rev. Facullad de Derecho Ullil!. Gr.• 2, 1999. 115-139

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AGusriN RUIZ ROBLEDO

Por eso, se hace necesario distinguir entre un concepto amplio de sanción, de imposición de un perjuicio para el sujeto que de alguna forma vulnera el Ordenamiento jurídico (responsabilidad que puede ser fijada por las normas generales o por los contratos particulares), y un concepto estricto, constitucional (15), la sanci6n originada por el incumplimiento del Derecho punitivo, que es la única sometida al principio de legalidad y demás garantías de este sector del Ordenamiento jurídico. S610 la relación de desigualdad que se produce en el Derecho punitivo entre el Estado y los ciudadanos y las graves consecuencias que para éstos suponen las penas y sanciones justifican el mantenimiento estricto del peio,cipio de legalidad, qu~ es tanto como afirmar que sólo los representantes de los clUdadanos) den:ocrátlcamente elegidos, pueden predeterminar las conductas que deben ser castigadas. Para decirlo con la prosa brillante de Beccaria. "s610 I~s leyes pueden decretar las penas de los delitos y esta autoridad deb~ resldu umcam~nte en el legislador) que representa a toda la sociedad unida por el contrato socIal" (16). . 2. La exclusi6n del Derecho civil del artículo 25 es tan absoluta que el Tnbunal Constitucional ha negado -con argumcntos muy solventes1 ·l·d .. . que a responsa b 1 I ad c.. e~. debe/o) regula?~ en el Código penal, se incluya dentro del. Derecho p~rntlvo:. esta responsabilIdad no constituye una sanción por un delito, falta o mfraccIón administrativa que es a la que se refiere el artículo 25.l dela CE consagrando y ampliando a las infracciones administrativas el vIeJo pnnclplO n~lllum crimen Illllla poena sine lege) sino que impone el deber dc reparar el dano causado. El hecho de que los preceptos que la regulan se encuentren en el Código Penal y de que sea exigible conjuntamente con la responsabIlidad penal y en la misma vía jurisdiccional es debido a evidentes razo~.es de carácter práctico, pero no puede enturbiar la distinción entre la sanClOn penal a que se refiere el citado artículo de la Constituci6n y la responsabilidad. que puede surgIr a consecuencia de un delito o falta, cuando éste, como es babltual, provoca un daño a la víctima que debe scr reparado" (17). .. ConvIe~e recordar que al negar carácter sancionador a la responsabilidad cIvIl ex de!lclo no s6lo se está impidiendo (como bace el Auto del TC) la

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. senil·do .(15). "Constitucional" . . en el sentido de recogido en la CE • pero 00 en e I di· e umco conslltllclOualmente admisIble, porque no impide un uso más amplio por olras normas subordinadas a la CE, como se verá más adelanle.

(16) Cesare ~ECCARIA, Dei delilli e delle pelle, J 764. trad. de Juan Antonio de las Casas (ed. d,~, Juan An~omo r:>eval), con la inclusión del "Comenlario al libro 'De los delitos y de la~ penas de Voltalfe, Alianza, Madrid, 1982; pp. 29~30. (17) ATe l6.1~1983, de·l3 de abril. También AATC 1293/1983, de 23 de noviembre, 88/ 1993, etc. Aun admitIendo estas "evidentes razones de carácter prác,,·co" la d t· h .. d 1 CP . . , oc nna a cntlca o que e regule de forma dlstlllta al ec la responsabilidad civil lo que Supone "un sistema dual con ~raves consecuencias y grandes inconvenientes", cfr. Xavier O'CALLAGHAN MUÑOZ C ~ P~?dfO de Derecho Civil. Tomo /l, Derecho de Obligaciones, Vol. JO. Teoría general de la ~bl;';;ClOII del colltrato y del (fcro ¡liciro. Edersa Madrid, 1987 p 309 Los ,'ec! d t •. E I1 . Id' ' . . . l' os e es a cnlica so b re e eglS a or ~?n sld~ ~an ~ompletamenle nulos que el nuevo CP mantiene su tradicional sistema de responsabilidad CivIl (Titulo V del Libro 1) dislinto al del CC. Rev. Facultad de Derecho Unív. Gr.. 2. 1999, 115-139

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admisión del recurso de amparo, sino que se permite la ínterpretación amplia que del concepto de "empleado" o "dependiente'.' del artículo 22 del C6digo penal viene haciendo la jurisprudencia para poder Im~oner a clert~s empres~s el pago de la correspondiente indemnización a las v~cu~as de d~htos co~ehdos por personas con ellas relacionadas. De lo contrano, SI se hubIera constd~rado que este artículo 22 era una norma sancionadora h~bri.a ~ue dester~ar esta I~t~r­ pretación extensiva por ser incompatible con el pnncIpIO de legalIdad pumtIva en su vertiente de lex striCla. Con claridad se aprecia el mayor margen interpretativo de los Tribunales en el ámbito del Derecho civil que en el del Dcrecho punitivo en cl caso de unos accionistas de una sociedad anónima condenados a pagar los salarios que no satisfizo la sociedad: "En el presente caso, los Jueces laborales han estimado, en interpretación de la legalidad ordinaria y a la luz dc las prucbas presentadas, que la sociedad an6nima y su personalidad diferen~iada encubrian en realidad la actividad de los boy recurrentes en amparo y aSI han IdentIfIcado a éstos como los auténticos receptores de la prestación de servicios de los trabajadores reclamantes en la instancia, condenándolos, .en ~onsecuencia, ju~to a la sociedad. No puede dccirse que los Tribunales ordinanos hayan manejado un ilicito penal o administrativo no previsto legalmente; más bien h~n extraído las consecuencias patrimoniales de la falta de realidad del ente SOCIal en el plano de la responsabilidad civil, y ello queda fuera del ámbito del articulo 25 de la CE" (18) 3. Precisamente, en el ámbito laboral se ha planteado con cierta frecuencia la aplicaci6n del articulo 25 a los despidos (el propio Estatuto de los trabajadores se refiere, incluso, al "despido disciplinario"). Sin embargo, el. Tribunal Constitucional ha rechazado esa posibilidad: "En cuanto a la alegaCIón de la inconstitucionalidad material del articulo 211 de la LPL, por cuanto permite mantener un despido, el cual constituye una sanción, en contradicción con el articulo 25.1 de la CE, que prohíbe la imposici6n de sanciones por bechos que en el momento de producirse no constituyan infracción) desconoce propiamente la indole de dicha disposición. Tanto el Ministerio Fiscal como la parte demandada señalan con raz6n que el ámbito de operatividad del articulo 25.1 de la CE se reduce a la imposición de condenas penales o de sanciones administrativas y no puede extenderse a aquellas sanciones que en virtud del ordenamiento privado puedan ser adoptadas por quien esté legitimado para ello, supuesto en que la corrección del exceso o del incumplimiento está amparada por la norma ordmaria, pero no por la conslitucional" (19). (18) ATC 109411987, de 13 de octubre. La doctrina dellevanfamien1O. del velo ta~bién era aplicada tradicionalmente por la jurisprudencia en el ámbito penal, lo que slll~duda era lD.co~pa~ tibie con el arto 25 de la CE, como el propio TS vino a reconocer en su STS(2 ) de 24 de Juho de 1989 (Ar. 6284), claro que después de que la reforma de 1983 legalizara esa doctrina con la creación del artículo 15 bis del ep. (19) STC 6911983, de 26 de julio. Ft. lc. 4°. Frente a la claridad de esle pronunciamiento ~e la Sala r, la Sala I~ dictó sólo unos días antes una sentencia más ambigua: '"No es por fID Rev. Facultad de Derecho Unív. Gr.. 2, 1999. 115~139

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Sin duda, los despidos, por muy disciplinarios que sean, como las relaciones laborales en general, no pueden incluirse dentro del Derecho punitivo porque no son los poderes públicos los que intervienen prima Jacie reprimiendo una actividad ilicita, sino que es un particular (el empresario) quien despide al trabajador o le impone una sanción. Desde Juego, no de forma arbitraria, sino conforme a la legalidad, porque la Constitución obliga a regular por ley las relaciones laborales, pero no en el artículo 25, sino en el 35.2 que establece que "la ley regulará un estatuto de los trabajadores". También pueden los tribunales del orden laboral aplicar, por analogia, algunas reglas del Derecho punitivo cuando se trate de analizar las sanciones en el seno de la empresa; pero las sanciones laborales no se integran dentro del ordenamiento punitivo del Estado (20). Desde la perspectiva de la confrontación empresarios/trahajadores, el hecho de que el principio de legalidad punitiva no sea aplicable al orden laboral nos parece que tiene un efecto neutro, en cuanto no es posible determinar en abstracto y a priori si favorecería a alguna de las partes, pero creemos que tiene el efecto beneficioso de no encorsetar excesivamente las relaciones laborales y permitir que los tribunales puedan resolver situaciones aplicando criterios de justicia material (como el pago de salarios por los propietarios de una sociedad anónima, que veíamos más arriba) que serían imposibles dentro del rígido mundo del Derecho punitivo. Dicho esto, no está de más recordar que la Constitución, por una parte, lejos de impedir que el Estado ejerza mediante ley su poder punitivo en el ámbito laboral, lo legitima claramente al configurar un Estado social, con un papel activo de los poderes públicos en el mundo económico (21); Ypor otra, si

admisible la alegada vulneración del artículo 25.1 de la Constitución [... ] ya que, en primer lugar. supone extender indebidamente el concepto de sanción asimilándolo a la simple consecuencia desfavorable de una actuación propia, cuando en ningún momento se ha pretendido en el proceso laboral seguido determinar las consecuencias y punición del delito, infracción o falta adminis· trativa alguna -supuestos éstos en los que serta posible traer a colación las disposiciones del artículo 25.1 de la Constitución-, sino las consecuencias de un despido improcedente, y después. como razón de fondo. no es posible aceptar que se tratare de un aplicación retroactiva de una norma" (STC 66/1983, de 21 de julio, Ft. Jc. 5°). Sin embargo. no hay duda de que la opinión del TC es la de negar la aplicación del art. 2S a los despidos laborales, como demuestran los numerosos autos de inadmisión sobre el panicular. Cfr. AATC 293/1982, de 6 de octubre, 555/1986. de 25 de junio, 853/1986, de 22 de octubre, ele. Vid. tambien1a STC 190/1988, de 17 de octubre, Ft. Jc, 3°. (20) La doctrina laboral tradicionalmente ha considerado que el despido disciplinario es Ulla "sanción", calificación a la que nada tenemos que objetar siempre que se emplee en un sentido amplio, de castigo por la infracción del ordenamiento. pero no en el sentido estricto del arto 25 CE. Cfr., José Luis MONEREO PÉREZ y M~ Nieves MORENO VIDA, "Forma y procedimiento del despido disciplinario. El despido nulo" en Efren BORRAJO DACRUZ (dir.), Comelllarios a las leyes laborales, Tomo 11, El despido, EDERSA. Madrid, 1994, p. 241 Y ss. (21) y así lo ha hecho en la Ley 8/1988. de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones de orden socia!. Esta ley vino motivada, precisamente, porque la Sala tercera del TS declaró en su sentencia de 10 de noviembre dc 1986 (Ar, 6647) que el R.O. dc 4 de diciembre. quc desarrollaba Re\'. Facultad de Derecho U"iv, GI:. 2. 1999, 1L5-139

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bien tiene artículos destinados específicamente a proteger a los ciudadanos de los poderes públicos (como el 25), otros muchos son aplicables en las relaciones imer privatos, impidiendo que tanto los empresarios como los trabajadores puedan atentar contra los derechos fundamentales (22).

JII. LAS CARGAS PROCESALES Y LOS RECARGOS PECUNIARIOS 1. Al excluir la posibilidad de que dentro de las relaciones illter privatos operen los principios y garantías del Derecho punitivo, reservándolos para las relaciones poderes públicos-particulares sólo hemos puesto un par de mojones en nuestra tarea de deslindar el concepto constitucional de sanción. Debemos afrontar ahora la cuestión más dificil: precisar cuándo una actividad de los poderes públicos que produce un perjuicio a un particular (23) es una sanción. Comenzando por el Poder Judicial, ya hemos visto que cuando los Jueces y Tribunales se limitan a aplicar el ordenamiento privado (Código civil, Ley de Sociedades anónimas, Estatuto de los trabajadores, etc.), no están sujetos al principio de legalidad punitiva, por más que condenen a la pérdida de un bien o derecho o al pago de una cantidad, Por eso, como presunción indicativa, podemos decir que los tribunales de los órdenes jurisdiccionales civil y laboral no suelen aplicar el articulo 25 de la Constitución. Adviértase bien que decimos

el artículo 57 del Estatuto de tos Trabajadores, era contrario a los principios constitucionales ?e legalidad y tipicidad, tal y como había criticado previamente la doctrina, cfr. ,Manuel GARCIA FERNÁNDEZ. "El proccdimiento sancionador por in~racción de las leyes soclale~", Re/adones Laborales, núm. 6.junio de 1986, p. 28 Y Juan GARCIA BLASCO. "Potestad sanCIOnadora de la Administración en materia laboral y principio de legalidad". Revista Espatiola de Derecho del Trabajo, núm. 26 (1986). pp 225. Sobre la proclamación en la CE del Estado social crr.• por toda la bibliografía, Ángel GARRORENA MORALES, El Estado español como Estado social y democrático de Derecho, Tecnos. Madrid, 1984. (22) Ejemplo de violación de la CE por parte empresarial son los despidos por l~otivos ideológicos calificados por el TC dc "radicalmente nulos" [SSTC 38/1981. de 23 de nOVIembre, ft. Jc. 7",47/1981, de 27 de marzo. ft. Jc. 5, 88/1985, de 19 de julio. Ft. Jc. 4°, etcl, Por parte de los trabajadores están los casos de huelga abusiva [SSTC 721l982. de 2 de dici~mbre. fls. Jc~. 25.4111984, de 21 de marzo, Ft. lc. r, 12611992, de 28 de septiembre, fe Jc, 3 ,etc}. Un curIOSO supuesto de violación conjunta es el caso del canon obligatorio ~or negociación de c~nveni~ {STC 9811985. de 29 de julio], Sobre la Dritlwirkllng, cfr. Jesús GARCIA TORRES Y Antolllo JlMENEZBLANCO. Del'ecllOsjjmdamentales y relaciol/eS en/re particulal'es, Civitas, Ma~r.id. 1,986 y Jua,n Fernando LÓPEZ AGUILAR, Derechos Fundamenta/es y libertad negocia/, Mlll1steno de JUsticia, Madrid, 1990. .. (23) Por una simple cuestión de claridad conceptual nos referimos ti la rel~cl~n, Poderes públicos-particulares, pero no es descartable qlle una Admínistració~ pueda, en el e~ercl~~o de sus competencias, sancionar a otra Administración pública cuando ésta mcum~la la leglslacl~n, como a veces nos recuerdan los periódicos. Lamentablemente con mas frecuencia de la que sena deseable, esos mismos periódicos señalan ejemplos de una relajación de la potestad puni~iva .cuan~o se trata de controlar a la Administración: construcción de Palacios de Congresos sm I1cencla de edificación, inauguración de campos de fútbol sin tener. terminadas. las medid~s .de seguridad, construcción de aparcamientos sin esperar los correspondIentes estudiOS arqueologlcos, etc. Rev. FaCilitad de Derecho Univ, Gr.. 2. 1999, 115-139

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que se trata de una tendencia, no de la imposibilidad absoluta de que estos tribunales apliquen el principio de legalidad, lo que deberán hacer cada vez que interpreten normas sancionadoras, como sucede -y es el primer ejemplo que nos viene a la cabeza- cuando los Presidentes de los tribunales ejercen las funciones de policía de estrados que le atribuye la Ley Orgánica del Poder Judicial, especialmente los poderes disciplinarios sobre los abogados (24). Pero apartados estos extremos, se mantienen todavía no pocas situaciones en las que el Tribunal Constitucional ha debido señalar si determinadas decisiones de los tribunales eran "sancionadoras" a los cfectos del artículo 25. Sin ánimo de ser muy precisos, agrupamos todos estos supuestos bajo la denominación de cargas procesales, en cuanto se producen colateralmente en el seno de un proceso. Siendo ya completamente imprecisos, incluimos también las cargas que se producen por el incumplimiento de ciertos plazos para realizar una obligación (normalmente de carácter tributario). 2. La primera carga procesal que puede ser tildada de sanción es, evidentemente, la "condena" en costas, expresión de honda raigambre en la jurisprudencia y el lenguaje jurídico, por más que la mayoría de las leyes que las regulan se refieran a su "imposición" (25). Pues bien, el Tribunal Constitucional ha negado categóricamente su inclusión en el Derecho punitivo: "es evidente que la condena en costas no constituye una sanción penal o administrativa, a las que se refiere aquel precepto constitucional -art. 25.1-; la condena en costas es, por el contrario, una contraprestación por los gastos originados por el proceso, contraprestación que se dirige, por un lado, a cubrir parcialmente los gastos del funcionamiento del servicio público de la justicia específicamente ocasionados, lo que es perfectamente lícito, puesto que la Constitución (art. 119) no ha impuesto, en todo caso la gratuidad del mismo y, por otro, a compensar a la contraparte del desembolso que le produce el ejercicio de sus derechos a la tutela judicial, desembolso que menoscaba o reduce el efecto de la satisfacción de sus pretensiones cuando resulta vencedora" (26). 3. Las medidas provisionales tomadas mientras se sustancia un pleito (fijación de una cantidad por alimentos, atribución provisional de la vivienda, etc.), por más que perjudiquen al interesado, no constituyen una sanción porque su fin es el de proteger a un tercero, no el de castigar una conducta. Veamos el ejemplo real de la protección de menores: "no entraña ninguna condena o sanción para el actor la adopción de la medida provisoria dicha [la guardia de unas niñas por su abuela], la cual por otra parte se vincula a la resolución del proceso penal en el que fue encausado y al que obedece su privación de liber(24) Sobre la constitucionalidad de esta potestad sancionadora que se ejerce de plano, sin procedimiento administrativo previo, cfr. la STC 19011991, de l4 de octubre. (25) Cfr. art. 109 CP, 239 y ss LEcrim, IJI LJCA, 10 LPJDFP, etc. (26) ATC 171il986, de 19 de febrero. Sobre la naturaleza de las costas procesales como "obligación" cfr. Victor MORENO CATENA, "Las costas procesales". en Valenlín CORTÉS DOMÍNGUEZ el alíi, Derecho procesal, Tomo I (Vol. TI). 6a cd., Tirant 10 Blach, Valencia, 1992. pág. 597 Y ss. Rev. Faculrad de Derecho Univ. GI:. 2, 1999. IIS-139

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tad, hecho que, por sí solo, determina la necesidad de protección provisional de las menores que el padre directamente y aunque posea la patria potestad no puede materialmente dispensarles" (27). 4. Esta idea de la compensación a la contraparte es muy importante para impedir que medidas procesales con evidentes efectos perjudiciales par~ el destinatario sean consideradas sanciones o condenas, con la subsecuente apltcación del principio de legalidad, que podría considerarse vulnerado en cuanto los mismos hechos habrían sido sancionados dos veces (non bis in idem). Por ejemplo, los intereses de demora no pueden considerarse sanción, ni siquiera en el caso de que el interés sea el 20% tal y como prevé la LO 3/1989 en su disposición adicional tercera, sino que "actúa como una especie de cont~a~a.r­ tida, y a la vez como estimulante de la diligencia del asegurado, del perJUlclO que para el perjudicado significan la necesidad de litigar y la demora en la reparación de los daños de los que directa y solidariamente debe responder [... ], 10 que comporta sustancialmente un efecto de equilibrio entre la situación del perjudicado y la del asegurado si éste no indemniza o consigna en un plazo razonable" (28). De esta forma, tampoco la obligación de abonar los salarios mientras se tramita un recurso de suplicación (art. 227 de la LPL de 1980) y la de depositar el importe de la condena en primera instancia se pueden considerar sanciones porque tienen la finalidad de proteger los derechos de los trabajadores, no la de punir la conducta del empresario (29). Por el contrario, el mandato del art. 170 (27) ATC 53S1t985, de 24 de julio de 1985. En el ATC 13.0/l9.87. de 9 .de di~iemb~e se niega que el precinto de una clínica por haber sido acusado su propletano del.de.lito. de mtruslsmo pueda ser considerado "ni aun analógicamente. como una condena penal, 111 slqUlera como nna sanción administrativa". (28) STC 237/J 993, de 12 de julio, Ft. lc. 2. También SSTC 5/~ 993. de 14 de en~ro, ~.t. Jc. 2" y 258/1994, dc 26 de septiembre. En sentido similar, el TC ha ~onslderado quc.la obl1gaclOn ~c abonar intcreses que establece el art. 921 de la LEC "posee esenCIalmente un canz compensatono o reparador del perjuicio causado al acreedor con la demora en el pago de una deuda" (STC 114/ 1992 de 14 de diciembre, Ft. ]e 4"). '(29) ATe 416/84, de 9 de julio. Tampoco la consignación de rentas para recurrir que establccen los arts. 148.2 LAU y \566 LEC ha sido considera una sanción por el TC (SSTC 104/ 1984, de II de noviembre, 46/1 989. de 21 de febrero y 115Jl992, de 14 de septiembre). Un supuesto limite es el recargo (entre un 30% y un SO%) que establece el art. 93 de la Ley General de la Seguridad Social en las prestaciones derivadas de accidente laboral cuando éste pr~ve~ga de una infracción del empresario, recargo que correrá únicamente por cuenta del empresano mfractor, sin que pueda asegurarse la responsabilidad empresarial. S.i se pone el acento .en que. se tr~ta de una norma en favor del accidentado, podrá consi.derarse que tlene una naturaleza llldemmzatona, pero sise resalta que el empresario no puede asegurar su respons~bilidad y que esta. vICne originada por la infracción de las medidas de seguridad en e~ traba~o parece que habna q.lle calificarla como una sanción. Esta última era la postura del extmto Tnbllnal Central de TrabaJO, que el TC hizo suya en un obitel' dicta de la STC 15811985, de 26 de.novie.~bre, Ft:, lc. 2°. Sin embargo. en la STC 81/ 1995. de 5 de junio, se resalla que ~sa aflfln~~lOn ~ue meramente incidental" (por 10 que no es jurisprudencia vinculante) y se deja la cues[¡on abierta a! declarar que para resolver el caso que origina el RA "es innecesario terciar e~ la polé~nica doctnnal sobre la naturaleza de esta figura juridica esclareciendo concretamente SI en pundad se trata ~e una genuina sanción administrativa" (Ft. le. 5"). Para la doctrina. cfr. Jase Luis MONEREO PEREZ, Re\'. FaCIlitad de Derecho Ulliv. Gr.. 2, 1999, 115-139

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de la antigua Ley de Procedimiento Laboral que exigía para recurrir una sentencia que, además de consignarse el importe de la condena, debía consignarse un 20% más, fue declarado inconstitucional por la STC 3/1983, de 25 de enero porque era un requisito que suponía una "cuantía desproporcionada y gravosa, y c~ple una función en último extremo sancionadora con base objetiva, y obstaculIza gravemente el derecho a la tutela judicial en su aspecto de acceso al recurso" (Fl. Jc. 6') 5. La contraparte que debe ser protegida puede ser incluso la propia Administración. Así, el Tribunal Constitucional ha considerado que el interés de demora que fija el articulo 58.2 b) de la Ley General Tributaria (en la nueva redacción que le da la Ley 10/1985, de 26 de abril) consistente en un 25% más del interés legal del dinero no tiene naturaleza sancionadora "pues su sala finalidad consis~e en ~isuadir a los contribuyentes de su morosidad en el pago de las deudas rnbutanas y compensar al erario público por el perjuicio que a éste supone la 110 disposición tempestiva de todos los fondos necesarios para atender a los gastos públicos. Los intereses de demora no tienen naturaleza sancionadora, sino exclusivamente compensatoria o reparadora del perjuicio causado por el retraso en el pago de la deuda tributaria [...]; más que una penalización en sentido estricto. son una especie de compensación específica, con arreglo a un módulo objetivo, del coste financiero que para la Administración tributaria supone dejar de disponer a tiempo cantidades dinerarias que le son legalmente debidas" (30). Para llegar a esta conclusión, el Tribunal Constitucional previamente había considerado que el incremento del 25% sobre el interés legal del dinero no "es desproporcionado. dado los tipos de interés existentes en el mercado financiero". Este razonamiento parece el criterio fundamental para señalar cuándo un recargo pierde su naturaleza reparadora de un perjuicio causado a la Administración para transformarse (dado lo desorbitado del recargo) en un tipo de sanción encubierta, las cuales -en palabras del TC- "no tienen cabida en un Estado de derecho" (31). Límite que, en opinión de la mayoría de la doctrina financiera, habia traspasado el "recargo único" del articulo 61.2 de la Ley General Tributaria, en su redacción de la Ley 10/1985 (32). Sin embargo, el Tribunal

E~ ,:cargo de .prestaciones por incumplimiento de medidas de seguridad e higiene en el trabajo, C1vn3s, Madnd, 1992. i" totum. y en especial p. 72 Y ss. (donde se defiende brillantemente el carácter de "sanción compleja unilaria" del recargo). (30) STC 76/1990, de 26 de abril, Fe Jc. 9" b. (JI) STC 22/1985, de 15 de enero, Ft. Jc. 6. (32) D~;ho a.rlículo decia.así en 1985 (posteriormente ha sido modificado por las leyes 18/ 91. Y 25/95): Los l~gresos realizados fuera de plazo sin requerimiento previo, comportarán asimismo ~l abon~ de Interés .de demora, con exclusión de las sanciones que pudieran ser exigibles por las infraccIOnes cometidas. En estos casos. el resultado de aplicar el interés de demora no p.od~ ser inferior al diez por ciento de la deuda tributaria". Esto supone que quien ingrese al día slgUlent~. de .conc~uir el plazo ~~frirá un recargo con un interés del 3600% anual (según la convenclon fmanclera de contabilizar 360 días al alio), de donde cabe deducir su carácter sancioRev. FaCilitad de Derecho Univ. GI:. 2, 1999. 115.139

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Constitucional ha hilado más fino y ha negado que para calificar la naturaleza jurídica de los recargos la única alternativa posible sea sanción/medida resarcitoria; por el contrario, entre ambas puede "haber otro tipo de figuras con finalidades características, que, aunque en parte coincidentes, no lo sean por entero con las propias de aquellos dos tipos" (33). Y éste es el caso del arl. 61.2 de la LGT, que el Te termina por calificar. después de un exhaustivo -y quizás un tanto reiterativo- análisis, como una "medida de cstimulación": aunque algullos "rasgos externos del recargo le confieren cierta imagen sancionadora, en la medida en que constituye la respuesta a una conducta en principio tipificada como ilícito tributario y que consiste en una especie de multa o penalización económica", no constituye una sanción "porque carece de la finalidad represiva. retributiva o de castigo". Esta afirmación se apoya en dos datos: que el legislador no la incluye dentro de las sanciones (lo que no es un "argumento definitivo. pero no puede desconocerse su valor indiciario") y que su cuantía es muy inferior al de las multas. "especialmente cuando se trata de una cifra descendente a medida que el tiempo transcurre y que en último término llega a desaparecer ----cuando el interés de demora alcanza el diez por ciento de la deuda tributaria-". Admitamos que un recargo del 10% por retraso en el ingreso de la deuda tributaria no sea una sanción encubierta, cuando la multa correspondiente está entre el 50% y el 300% (art. 87 LGT para las sanciones graves, como es dejar de ingresar la deuda tributaria) y cuando con él se consigue un doble fin: estimular el pago puntual de la deuda y "estimular que una vez producido el retraso, el pago, aunque tardío, se efectúe de manera voluntaria, evitando así la puesta en marcha de los mecanismos de inspección y sanción de la Administración" (Fl. le. 5'). Ahora bien, si el elemento que decide cn última instancia que el recargo único es una "medida de estimulación" y no una sanción encubierta es su cuantía ("si alcanzase o se aproximase al importe de las sanciones. podría concluirse que se trataba de una sanción", dice la misma STC en su FI 4°), entonces no hay más remedio que concluir que la redacción que la Ley 18/1991 da a este artículo 61.2 de la LGT supuso la creación de una sanción porque el ingreso extemporáneo de la deuda tributaria tenía una estimulacióll plenamente equiparable a la multa del articulo 87: un recargo que no engloba el interés de

nador. Cfr. Juan 1. ZORNOZA PÉREZ. El sistema de infracciones y sanciones triburarias. Civitas, Madrid, 1992. p. 225. También (con amplia bibliografia) Manuel GUERRA, "Algunas ideas sobre el Régimen Sancionador en las Fianzas de Arrendamiento en la Comunidad Autónoma de Andalucía", Revisra Andaluza de Administración Pública. núm. 21, enero-febrero-marzo de 1995, pp 99-100. (33) STC 1641l995. de 13 de noviembre, Ft. Jc. 4°, Las citas que se realizan a continuación son de este Ft. lc y del 5". El voto particular del Magistrado Mendizabal Allende niega la posibilidad de un fertillm gemu entre el efecto "fisiológico" (interés de demora) y el "patológico~ (la sanción) del incumplimiento del deber de "puntualidad tributaria". Esta doctrina se reitera en las SSTC 1711t995, 198/1995, 44/1996 Y 141/1996. Rev. Facllirad de Derecho Vniv. GI'.. 2. 1999, 115-139

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" de la deuda dejada de ingresar en plazo

ISTRATlVAS QUE DENIEGAN PETlCIORIAS SOLICITUDES O IMPONEN ALGU-

or, retributivo o de castigo, es esencial para reta de los poderes públicos con una consecuendano tiene o no naturaleza sancionadora. Así, no en las resoluciones que podemos llamar a instanue la Administración actúa a requerimiento de un mprobar si el solicitante cumple con los requisitos ~ repuesta de la ~dministración fuese negativa, no Debatla de sancIón porque su fm no es penalizar una conducta DO tiene anímus puniendi. Es más, ni siquiera hay una privación de ' ~ cIInlcho porque -; .ido "",hlJldo eol.,ic.lrncme por l. j""s""",,,nc,. del T,ibuoll Sup"",o, Una "a miJo den"" l. nllu... len jUl'idlCs de .... n>ed,,," licce UnU eOllKC"eoeil' práclotll ;"'''''''0''1