El Acuerdo de adhesión de la UE al Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales - Análisis de la motivación del TJUE para la declaración de su (in) compatibilidad con el Derecho comunitario

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El acuerdo de adhesión de la UE al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales: análisis de la motivación del TJUE para la declaración de su (in)compatibilidad con el Derecho comunitario Luis González Vaqué Sumario: I. Introducción II. Las relaciones entre la Unión y el CEDH III. Sobre la admisibilidad de la solicitud de dictamen de la Comisión IV. Sobre el fondo 1. Observaciones preliminares: las características específicas inherentes a la naturaleza misma del Derecho de la Unión 2. Sobre la compatibilidad del acuerdo previsto con el Derecho primario de la Unión 2.1 Sobre las características específicas y la autonomía del Derecho de la Unión 2.1.1 La aplicación del Art. 53 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE 2.1.2 Sobre el principio de confianza mutua entre Estados miembros 2.1.3 Sobre la posibilidad de formular una solicitud de opinión consultiva en virtud del Protocolo nº 16 por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro que se haya adherido a dicho Protocolo 2.1.4 Sobre el Art. 344 TFUE 2.1.5 Sobre las características específicas del Derecho de la Unión por lo que respecta al control jurisdiccional en materia de PESC 2.2 Otras consideraciones 2.2.1 Sobre el mecanismo del “codemandado” 2.2.2 Sobre el procedimiento de intervención previa del TJUE V. Conclusión

I. Introducción El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (“CEDH”) es un acuerdo internacional multilateral celebrado en el seno del Consejo de Europa 1. El CEDH entró en vigor el 3 de septiembre de 1953. Todos los miembros del Consejo de Europa son Partes Contratantes de dicho Convenio. 1 El Consejo de Europa fue creado mediante un acuerdo internacional firmado en Londres el 5 de mayo de 1949, que entró en vigor el 3 de agosto, con el fin de lograr una unión más estrecha entre sus miembros. Su objetivo consiste en salvaguardar y promover los ideales y los principios del patrimonio común de sus miembros y favorecer el progreso económico y social en Europa. En la actualidad son miembros del Consejo de Europa 47 Estados europeos, entre ellos los 28 Estados miembros de la Unión Europea (véase la siguiente página de Internet, consultada el 13.5.2015: http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/PoliticaExteriorCooperacion/ConsejoDeEuropa/Paginas/Inicio.aspx).

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La problemática adhesión de la Comunidad Europea al mencionado Convenio ya fue objeto de un dictamen del Tribunal de Justicia (TJUE) en 1996: en dicho dictamen se declaraba que, en el estado del Derecho comunitario entonces vigente, la Comunidad carecía de competencia para adherirse al CEDH2. Posteriormente, en 2000, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión proclamaron la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, a la que el Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, confirió el mismo valor jurídico que los Tratados. Dicho Tratado modificó asimismo el Art. 6 del Tratado UE, disponiendo, por una parte, que los derechos fundamentales garantizados por el CEDH y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de la UE como principios generales, y, por otra, que la Unión se adherirá al CEDH3. Respecto a dicha adhesión, el Protocolo nº 84 dispone, no obstante, que el Acuerdo en cuestión debe cumplir determinados requisitos dirigidos fundamentalmente a que se refleje la necesidad de preservar las características específicas de la Unión y del Derecho de la UE y a que se garantice que la adhesión no afecte a las competencias de la Unión ni a las atribuciones de sus instituciones. A raíz de una recomendación de la Comisión, el Consejo adoptó el 4 de junio de 2010 una decisión por la que autorizaba la apertura de las negociaciones relativas al acuerdo de adhesión. La Comisión fue designada negociador. El 5 de abril de 2013, las negociaciones concluyeron con un acuerdo sobre los proyectos de instrumentos de adhesión. En este contexto, la Comisión se dirigió el 4 de julio de 2013 al TJUE para solicitar su dictamen sobre la compatibilidad del Proyecto de acuerdo con el Derecho de la UE, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 218.11 TFUE. La solicitud de dictamen objeto de nuestro estudio5 estaba redactada en los siguientes términos: 2 Dictamen 2/94 del Tribunal de Justicia de 28 de marzo de 1996 [Identificador Europeo de Jurisprudencia: ECLI:EU:C:1996:140]. Véanse, sobre este Dictamen: Fernández Sola, N., «La adhesión de la Comunidad Europea al Convenio Europeo de Salvaguarda de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales - Comentario al Dictamen 2/94 del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas», Noticias de la Unión Europea, núm. 144, 1997, 41-55; Flauss, J.F., «L'avis 2/94 de la Cour de justice des Communautés européennes du 28 mars 1996», Bulletin des droits de l'homme, núm. 6, 1996, 1-19; Lejeune, Y. y Schutter, O., «L’adhésion de la Communauté à la Convention européenne des droits de l’homme. A propos de l’avis 2/94 de la Cour de justice des Communautés», Cahiers de droit européen, núm. 5 – 6, 1996, 555-606; y Rofes Pujol, M. I., «Crónica de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas», Cuadernos Europeos de Deusto, núm. 15, 1996, 148-155 (y, sobre este tema en general: Aymeric, P., «Quelle adhésion de l´Union européenne à la CEDH pour quel niveau de protection des droits et de l´autonomie de l´ordre juridique de l´UE?», Revue generale de droit international public, Vol. 115, núm. 1, 2011, 77-112). 3 Art. 6.2 del Tratado UE (véase, sobre el Art. 6 TEU: Smedberg, A., «The legally binding Charter and the EU’s accession to the ECHR Consequences of Art 6 TEU for the autonomy of EU law and fundamental rights protection within Europe», Faculty of Law, Lund University, 2013, 78 págs. (disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 29.6.2015: http://lup.lub.lu.se/luur/download?func=downloadFile&recordOId=4276286&fileOId=4284264). 4 Protocolo (nº 8) sobre el apartado 2 del Art. 6 del Tratado de la Unión Europea relativo a la adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. 5 A la que se adjuntaban: el Proyecto revisado de Acuerdo de adhesión de la Unión Europea al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales; el Proyecto de Declaración de la Unión Europea a realizar en el momento de la firma del Acuerdo de adhesión; el Proyecto de regla a añadir a las Reglas del Comité de Ministros para la supervisión de la ejecución de las sentencias y de los términos de los acuerdos

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«¿Es compatible con los Tratados el Proyecto de Acuerdo de adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales[, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950; en lo sucesivo, “CEDH”]?». Mediante el Dictamen 2/136, de 18 de diciembre de 2014, el Pleno del TJUE dio respuesta a dicha cuestión declarando que: «El acuerdo de adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales no es compatible con el artículo 6 TUE, apartado 2, ni con el Protocolo (nº 8) sobre el apartado 2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea relativo a la adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales»7. Tal como se explica en el apartado 258 del citado Dictamen, el TJUE resolvió « que el acuerdo previsto no era compatible con el artículo 6 TUE, apartado 2, ni con el Protocolo nº 8 UE, por cuanto: — puede afectar a las características específicas y a la autonomía del Derecho de la Unión, en la medida en que no garantiza la coordinación entre el artículo 53 del CEDH y el artículo 53 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, no previene el riesgo de que se vulnere el principio de confianza mutua entre los Estados miembros en el Derecho de la Unión y no contempla articulación alguna entre el mecanismo instituido por el Protocolo nº 16 y el procedimiento de remisión prejudicial establecido en el Art. 267 TFUE; — puede afectar al artículo 344 TFUE, en la medida en que no excluye la posibilidad de que se planteen ante el TEDH [Tribunal Europeo de Derechos Humanos] litigios entre Estados miembros o entre éstos y la Unión, relativos a la aplicación del CEDH en el ámbito de aplicación material del Derecho de la Unión; amistosos en los asuntos en que sea parte la Unión Europea; el proyecto de Memorándum de Acuerdo entre la Unión Europea y X [Estado no miembro de la Unión Europea]; y el Proyecto de Informe explicativo del Acuerdo de adhesión de la Unión Europea al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, así como el documento «Proyectos de instrumentos de adhesión» o «Acuerdo previsto». 6 Identificador Europeo de Jurisprudencia: ECLI:EU:C:2014:2454 (véase la siguiente página de Internet, consultada el 14.5.2015: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?qid=1431555220542&uri=CELEX:62013CV0002). 7 Véanse, sobre este Dictamen: «The EU’s Accession to the ECHR – a “NO” from the ECJ!», Common Market Law Review, Vol. 52, núm. 1, 2015, 1-16; Eeckhout, P., «Opinion2/13 on EU accession to the ECHR and judicial dialogue: autonomy or autarky?», Fordham International Law Journal, Vol. 38, núm. 4, 2015, 955-992; Jacqué, J. P. «CJUE - CEDH: 2-0», Revue trimestrielle de droit européen, Vol. 50, núm. 4, 2014, 823-831; Lambrecht, S., «The Sting is in the Tail: CJEU Opinion 2/13 objects to draft agreement on accession of the EU to the European Convention on Human Rights», European Human Rights Law Review, núm. 2, 2015,.185-198; PETIT, N. y otros, «La adhésion de l'UE à la CEDH: l'obsession du contrôle? CJUE, Plén., 18 décembre 2014, avis 2/13», Revue des affaires europeennes, núm. 4, 2014, 815-830; Sauron, J. L., «L’avis 2/13 de la Cour de justice de l’Union européenne : la fin d’une idée anachronique?», Gazette du Palais, núm. 1, 2014, 4-6; y Weber, M., «Vereinbarkeit des EMRK-Beitritts der EU mit dem Unionsrecht», Newsletter Menschenrechte, núm. 1, 2015, 3-11 (véase también el artículo de Popov, A. titulado “L’avis 2/13 de la CJUE complique l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH Cour de justice de l’Union européenne (Art. 6§2 TUE et Protocole n° 8 au TUE)”, publicado en La Revue des droits de l'homme (20015) y que puede consultarse en la siguiente página de Internet: https://revdh.revues.org/pdf/1065).

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— no prevé modos de funcionamiento del mecanismo del codemandado y del procedimiento de intervención previa del Tribunal de Justicia que permitan preservar las características específicas de la Unión y de su Derecho, y — no tiene en cuenta las características específicas del Derecho de la Unión en lo que respecta al control jurisdiccional de los actos, acciones u omisiones de la Unión en materia de PESC [la política exterior y de seguridad común], en la medida en que encomienda el control jurisdiccional de algunos de esos actos, acciones u omisiones en exclusiva a un órgano externo a la Unión.»

En el contexto de diversos artículos en los que se analizan diversos aspectos de dicho Dictamen, trataremos de exponer y explicar a continuación la motivación jurídica del TJUE en su apreciación y de examinar, en especial, de los argumentos utilizados tanto por lo que se refiere a la admisibilidad del Dictamen en cuestión, como al fondo [las características específicas inherentes a la naturaleza misma del Derecho de la UE, la (in)compatibilidad del acuerdo previsto precisamente con el Derecho primario de la Unión, lo dispuesto en el Art. 344 TFUE, la aplicación del Art. 53 de la citada Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, el principio de confianza mutua entre Estados miembros, la posibilidad de formular una solicitud de opinión consultiva en virtud del Protocolo nº 16 por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro que se haya adherido a dicho Protocolo, etc.].

II. Las relaciones entre la Unión y el CEDH Antes de centrarnos en la temática que será el objeto del presente artículo, permítasenos recordar de forma sucinta que, según jurisprudencia reiterada del TJUE, los derechos fundamentales forman parte integrante de los principios generales del Derecho de la UE. A este respecto, dicho Tribunal se ha inspirado en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, así como en las indicaciones proporcionadas por los instrumentos internacionales relativos a la protección de los derechos humanos en los que los Estados miembros han cooperado o a los que se han adherido; véanse, por ejemplo:

•

el fundamento jurídico nº 4 Handelsgesellschaft”, asunto 11/708; y

de

la

sentencia

“Internationale

• el fundamento jurídico nº 13 de la sentencia “Nold/Comisión”, asunto 4/739

8 ECLI:EU:C:1970:114 (véase, sobre esta sentencia: Klingenbrunner, A. y Raptis, J. A., “Die Justiziabilität der Grundrechte-Charta nach dem Reformvertrag von Lissabon”, Journal für Rechtspolitik, Vol. 16, núm. 2, 2008, 139146). 9 ECLI:EU:C:1974:51.

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En este contexto, el TJUE precisó que el CEDH reviste un significado particular10 El Art. F(2) del Tratado de la Unión Europea, que, tras su modificación, pasó a ser el Art. 6.2 UE codificó esta jurisprudencia. Vale la pena recordar que, en los apartados 34 y 35 de su ya citado dictamen 2/9411 de 1996, el TJUE consideró, como ya hemos dicho, que en el estado del Derecho comunitario entonces vigente, la Comunidad no tenía competencia para adherirse al Convenio: «declaró que tal adhesión habría entrañado un cambio sustancial del régimen comunitario existente de protección de los derechos humanos, en la medida en que habría implicado la inserción de la Comunidad en un sistema institucional internacional distinto y la integración de la totalidad de las disposiciones del Convenio en el ordenamiento jurídico comunitario»12. El Tribunal «añadió que una modificación semejante del régimen de protección de los derechos humanos en la Comunidad, cuyas implicaciones institucionales habrían sido asimismo fundamentales tanto para la Comunidad como para los Estados miembros, habría tenido una envergadura constitucional y habría sobrepasado pues, por su naturaleza, los límites del artículo 235 del Tratado CE (posteriormente artículo 308 CE), disposición actualmente contenida en el artículo 352 TFUE, apartado 1, lo que únicamente habría podido realizarse a través de una modificación del Tratado13»14. Unos años después, el 7 de diciembre de 2000, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión proclamaron en Niza la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea15 (en lo sucesivo, la “Carta”), que no constituía entonces un instrumento jurídico vinculante, pero tiene como principal objetivo, según se desprende de su Preámbulo, reafirmar «los derechos que emanan, en particular, de las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes a los Estados miembros, del [CEDH], de las Cartas Sociales adoptadas por la Unión y por el Consejo de Europa, así como de la jurisprudencia del [Tribunal de Justicia] y del [TEDH]»16. 10 Sic en el apartado 37 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014 (véanse, en particular, el fundamento jurídico núm. 41 de la sentencia “ERT”, asunto C-260/89, ECLI:EU:C:1991:254; y fundamento jurídico núm. 283 de la sentencia “Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión”, asuntos acumulados C-402/05 P y C415/05 P, ECLI:EU:C:2008:461). 11 Identificador Europeo de Jurisprudencia: ECLI:EU:C:1996:140 (dictamen disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 14.5.2015: http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:3645916a-61ba-4ad5-84e157767433f326.0008.02/DOC_1&format=PDF). 12 Véase el apartado 38 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014. 13 La cursiva es nuestra. 14 Véase también el apartado 38 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014. 15 DO C 364 de 18.12.2000, p. 1 (véanse, sobre la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: Kerikmäe, T., Protecting human rights in the EU: controversies and challenges of the Charter of Fundamental Rights, Springer, 2014, 198 págs.; Meyer, J. y otros, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Nomos, 859 págs.; y Ordeñana Gezuraga, I., La carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y su reflejo en el ordenamiento jurídico español = Europar Bastasunaren Oinarrizko Eskubideen gutuna eta bere islada espainiar ordenamendu juridikoan, Aranzadi, 2014, 959 págs.). 16 Véase el apartado 39 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014, así como el fundamento jurídico núm. 38 de la sentencia “Parlamento/Consejo”, asunto C-540/03, ECLI:EU:C:2006:429 (véanse, sobre esta sentencia: Cortés Martín, J. M., “TJCE - Sentencia de 27.06.2006, Parlamento Europeo/Consejo, C-540/03 - Restricciones al reagrupamiento familiar de nacionales de terceros países versus respeto de los Derechos fundamentales”, Revista

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Por otra parte, El Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, modificó el Art. 6 UE. Dicha disposición, en su versión modificada, que constituye desde entonces el Art. 6 TUE, tiene la siguiente redacción: «1. La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la [Carta], la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados. Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados. Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del título VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones. 2. La Unión se adherirá al [CEDH]. Esta adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en los Tratados. 3. Los derechos fundamentales que garantiza el [CEDH] y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales.»

Los apartados 41, 42, 43, 44 y 45 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014 se refieren respectivamente: al Art. 218 TFUE, al Protocolo nº 8 de los Tratados UE y FUE, a la Declaración relativa al apartado 2 del Art. 6 del Tratado de la Unión Europea, al Art. 52.3 de la Carta y al Art. 53 de la misma: en todos ellos se hace referencia directa o indirectamente a la adhesión de la Unión al CEDH.

III. Sobre la admisibilidad de la solicitud de dictamen de la Comisión Algunos Estados miembros que participaron en el procedimiento que nos interesa expresaron dudas sobre la admisibilidad de la solicitud de dictamen de la Comisión, por contener ésta apreciaciones relativas a normas internas. Al respecto, tras recordar a este respecto que, a tenor del apartado 11 del Art. 218 TFUE, el Parlamento, el Consejo, la Comisión o un Estado miembro pueden solicitar el dictamen del TJUE sobre la compatibilidad con las disposiciones de los Tratados de cualquier acuerdo previsto, dicho Tribunal declaró que «esa disposición tiene por objeto evitar las complicaciones a que daría lugar la impugnación judicial de la compatibilidad con los Tratados de los acuerdos internacionales que obligan a la Unión17»18. Efectivamente, como atinadamente de Derecho Comunitario Europeo, núm. 26, 2007, 219-237; y Kauff-Gazin, F., “Exercice du droit au regroupement familial”, Europe, núm. 236, 2006, 13-14). 17 Véanse los siguientes apartados: 3 del ya citado dictamen 2/94, 107 del dictamen 1/08, EU:C:2009:739; y 47 del dictamen 1/09, EU:C:2011. 18 Véase el apartado 145 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014.

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subrayó el TJUE, una resolución judicial que declarara en su caso, tras la conclusión de un acuerdo internacional que obligara a la Unión, que tal acuerdo, a la vista de su contenido o del procedimiento seguido para su celebración, es incompatible con las disposiciones del Tratado no dejaría de provocar, no sólo en el plano interno de la Unión, sino también en el de las relaciones internacionales, serias dificultades y podría perjudicar a todas las partes interesadas, incluidos los terceros Estados19; y resulta evidente que, para que el TJUE pueda pronunciarse sobre la compatibilidad de las disposiciones de un acuerdo previsto con las reglas del Tratado, dicho Tribunal debe disponer de información suficiente sobre el contenido mismo de ese acuerdo20. Refiriéndose concretamente al caso que nos ocupa el TJUE advirtió: • que la Comisión le había transmitido los Proyectos de instrumentos de adhesión sobre los que los negociadores habían alcanzado ya un acuerdo de principio; • que el conjunto de dichos instrumentos recibidos proporcionaba un marco suficientemente completo y preciso de las condiciones en que debería producirse la adhesión prevista21 y permitía por lo tanto al TJUE apreciar la compatibilidad de dichos Proyectos con los Tratados22; y • que, «en cambio, por lo que respecta a las normas internas, dado que éstas aún no han sido aprobadas, su contenido es sólo hipotético, y, en cualquier caso, su carácter de Derecho interno de la Unión excluye que puedan ser objeto del presente procedimiento de dictamen, que únicamente puede referirse a acuerdos internacionales que la Unión haya previsto celebrar23»24. Teniendo en cuenta estas circunstancias, el TJUE, estimó que la comprobación que tenía que efectuar en el marco del procedimiento de dictamen, y que podía llevarse a cabo sin tener en cuenta el contenido de las normas internas que se adoptaran en el futuro, estaba estrictamente enmarcada dentro de los Tratados, de forma que, a fin de no invadir las competencias de las demás instituciones encargadas de establecer las normas internas necesarias para hacer operativo el Acuerdo de adhesión, «el Tribunal de Justicia debe limitarse a examinar la conformidad del mismo con los Tratados y asegurarse no sólo de que dicho

19 Véanse los siguientes apartados: 17 del dictamen 3/94, EU:C:1995:436; y 48 del dictamen 1/09, EU:C:2011. 20 Véase el apartado 147 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014, en el que se hace referencia a los siguientes apartados: 20, 21 y 22 del citado dictamen 2/94 y 49 del también citado dictamen 1/09. 21 Sic en el apartado 148 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014. 22 Véase también el apartado 148 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014. 23 La cursiva es nuestra. 24 Véase el apartado 149 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014.

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Acuerdo no infringe ninguna disposición del Derecho primario, sino también de que contiene todas las disposiciones que éste pudiera, en su caso, exigir»25. Basándose en los citados argumentos, el TJUE declaró admisible la solicitud de dictamen en cuestión.

IV. Sobre el fondo 1. Observaciones preliminares: las características específicas inherentes a la naturaleza misma del Derecho de la Unión Antes incluso de iniciar el análisis de la solicitud de la Comisión, el TJUE declaró, con carácter preliminar, que, a diferencia del estado del Derecho comunitario vigente en el momento en que emitió su ya citado dictamen 2/94, la adhesión de la Unión al CEDH dispone, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, de una base jurídica específica en el Art. 6 TUE. No obstante, dicha adhesión sigue caracterizándose peculiaridades26:

por importantes

• desde que se adoptó el CEDH, únicamente pueden ser partes de él las entidades estatales, lo que explica que, hasta hoy, este Convenio únicamente obligue a Estados27; y • como ha señalado reiteradamente el propio TJUE, a diferencia de los tratados internacionales ordinarios, los tratados constitutivos de la Unión han creado un nuevo ordenamiento jurídico, dotado de instituciones propias, en favor del cual los Estados han limitado, en ámbitos cada vez más amplios, sus derechos de soberanía y cuyos sujetos no son únicamente los Estados miembros, sino también sus nacionales28.

En este contexto, el TJUE concluyó que la circunstancia de que la Unión estuviera dotada de un ordenamiento jurídico de una nueva índole, con una naturaleza específica, un marco constitucional y principios fundacionales propios, una estructura institucional particularmente elaborada y un conjunto 25 Ibidem, apartado 149. 26 Ibidem, apartados 155 y 157. 27 «Así lo corrobora, además, la circunstancia de que, para permitir la adhesión de la Unión, no solo se modificó el artículo 59 del CEDH, sino que el propio acuerdo previsto contiene una serie de modificaciones de dicho Convenio para hacer operativa esa adhesión en el marco del sistema que éste establece» (véase el apartado 155 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014); véase también el apartado 156 en el que se precisa que: «… esas modificaciones se justifican precisamente por el hecho de que, contrariamente a cualquier otra Parte Contratante, la Unión, desde el punto de vista del Derecho internacional, no puede, por su propia naturaleza, ser considerada un Estado» (la cursiva es nuestra). 28 Véase, en particular, la jurisprudencia consagrada en las sentencias: “van Gend & Loos” de 5 de febrero de 1963, asunto 26/62, EU:C:1963:1; y “Costa” de 15 de julio de 1964, asunto 6/64, EU:C:1964:66; así como en el apartado 65 del ya citado dictamen 1/09.

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completo de reglas jurídicas que aseguran su funcionamiento, entraña consecuencias en lo que respecta al procedimiento y las condiciones de una adhesión al CEDH: «precisamente en atención a esta circunstancia, los Tratados someten esta adhesión al cumplimiento de diversos requisitos»29. Estos requisitos son: • que la adhesión no modifique las competencias de la Unión que se definen en los Tratados (véase la segunda frase del Art. 6.2 TUE); • que el acuerdo de adhesión refleje la necesidad de preservar las características específicas de la UE y de su Derecho, así como que garantice que la adhesión no afecta a las competencias de la Unión ni a las atribuciones de sus instituciones, ni a la situación particular de los Estados miembros respecto del CEDH, ni tampoco al Art. 344 TFUE (véase el Protocolo nº 8 UE, que tiene el mismo valor jurídico que los Tratados30); y • que la adhesión debe realizarse de manera que se preserven las especificidades del ordenamiento jurídico de la Unión (tal como se convino la Conferencia Intergubernamental que adoptó el Tratado de Lisboa mediante una Declaración relativa al Art. 6.2 del Tratado de la Unión Europea).

Por otro lado, en el marco de la misión que le encomienda el párrafo primero de Art. 19.1 TUE, incumbe al TJUE «controlar, especialmente a la luz de las citadas disposiciones, que las condiciones jurídicas en que se pretende llevar a cabo la adhesión de la Unión al CEDH sean conformes con las prescripciones indicadas, y, de modo más general, con la carta constitucional fundamental de la Unión que son los Tratados31»32. A tal efecto, el TJUE insistió en que las condiciones a las que los Tratados supeditan la adhesión están destinadas, muy especialmente, a garantizar que ésta no afecte a las características específicas de la Unión y de su Derecho33; así como «… que entre esas características figuran las relativas a la estructura constitucional de la Unión, que tiene su reflejo en el principio de atribución de competencias consagrado en los artículos 4 TUE, apartado 1, y 5 TUE, apartados 1 y 2, así como en el marco institucional definido en los artículos 13 TUE a 19 TUE»34. 29 Véase el apartado 159 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014. 30 Ibidem, apartado 161. 31 Véase el fundamento jurídico núm. 23 de la sentencia “Les Verts/Parlamento” de 23 de abril de 1986, asunto 294/83, EU:C:1986:166 (véase, sobre este fallo: Daniele, L. “Il Parlamento europeo dinanzi alla Corte di giustizia”, Il Foro italiano, núm. 4, 1987, 316-324; Jacqué, J. P., “Recours en annulation, campagne d’information pour l’élection du Parlement européen”, Revue Trimestrielle de Droit Européen, Vol. 22, núm. 3, 1986, 500-511; y Kovar, R., “Cour de Justice, 23 avril 1986, affaire C-294/83, Parti écologiste Les Verts contre Parlement européen”, Cahiers de Droit Européen, Vol. 23, núm. 3-4, 1987, 314-332). 32 Véase el apartado 163 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014. 33 Ibidem, apartados 160, 161, 162 y 164. 34 Ibidem, apartado 165.

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Hay que tener en cuenta, además, como hizo el TJUE, tres características específicas inherentes a la naturaleza misma del Derecho de la Unión: • que procede de una fuente autónoma, constituida por los Tratados; • su primacía sobre los Derechos de los Estados miembros35; y, • «… por el efecto directo de toda una serie de disposiciones aplicables a sus nacionales y a ellos mismos36.

Estas tres características esenciales del Derecho de la Unión han dado lugar a una red estructurada de principios, normas y relaciones jurídicas mutuamente interdependientes que vinculan recíprocamente a la propia Unión y a sus Estados miembros, y a los Estados miembros entre sí, que están ahora comprometidos, como se recuerda en el párrafo 2 del Art. 1 TUE, en un «proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa». Según el TJUE, tal construcción jurídica se asienta en la premisa fundamental de que cada Estado miembro comparte con todos los demás Estados miembros, y reconoce que éstos comparten con él, una serie de valores comunes en los que se fundamenta la UE, como se precisa en el Art. 2 TUE37: «en el corazón de esa construcción jurídica figuran, además, los derechos fundamentales reconocidos en la Carta —que, en virtud del artículo 6 TUE, apartado 1, tiene el mismo valor jurídico que los Tratados—, cuyo respeto constituye un requisito de legalidad de los actos de la Unión, de suerte que no pueden admitirse en la Unión medidas incompatibles con esos mismos derechos38»39. Teniendo en cuenta la citada autonomía de la que goza el Derecho de la Unión con respecto a los Derechos de los Estados miembros y con respecto al Derecho 35 Véase, en este sentido, la jurisprudencia consagrada en las sentencias: “Costa”, ya citada, “Internationale Handelsgesellschaft” de 17 de diciembre de 1970, asunto 11/70, EU:C:1970:114; y “Melloni” de 26 de febrero de 2013, asunto C 399/11, EU:C:2013:107 [así como en el ya citado apartado 65 del dictamen 1/09 (véase, sobre este tema: Phelan, W., “Why do the EU Member States accept the supremacy of European law? Explaining supremacy as an alternative to bilateral reciprocity”, Journal of European Public Policy, Vol. 18, núm. 5, 2011, 766-777)]. 36 Véase el apartado 166 del Dictamen 2/13, de 18 de diciembre de 2014, en el que se hace referencia a la jurisprudencia consagrada en las sentencias: “van Gend & Loos”, ya citada, así como en el tantas veces citado apartado 65 del dictamen 1/09. 37 Véase el apartado 168 del Dictamen 2/13, de 18 de diciembre de 2014, en el que se indica también que «esta premisa implica y justifica la existencia de una confianza mutua entre los Estados miembros en el reconocimiento de esos valores y, por lo tanto, en el respeto del Derecho de la Unión que los aplica» (la cursiva es nuestra). 38 Véanse, en este sentido, los siguientes fundamentos jurídicos: núm. 41 de la ya citada sentencia “ERT”; núm. 14 de la sentencia “Kremzow” de 29 de mayo de 1997, asunto C-299/95, EU:C:1997:254; núm. 73 de la sentencia “Schmidberger” de 12 de junio de 2003, asunto C-112/00 EU:C:2003:333; y núm. 283 y 284 de la igualmente citada sentencia “Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión” (véanse, sobre este último fallo: Do, T.U., "La jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de première instance. Chronique des arrêts. Arrêt ’Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation c. Conseil et Commission’", Revue du droit de l'Union européenne, núm. 4, 2008, 867-873; Laffranque, J., “Who has the Last Word on the Protection of Human Rights in Europe?“, Juridica International - Law Review University of Tartu, núm. 19, 2012,117-134; y Rideau, J., “Réflexions sur la jurisprudence Kadi et Yusuf/Al Barakat. Quand le Professeur retourne à l’école … de droit”, Revue des affaires européennes, núm. 3, 2009-2010, 489-510). 39 Véase el apartado 169 del Dictamen 2/13, de 18 de diciembre de 2014.

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internacional, el TJUE se planteó cómo deben interpretarse los derechos fundamentales en cuestión y, refiriéndose a su propia jurisprudencia40, confirmó que dicha interpretación debe llevare a cabo «… en el marco de la estructura y de los objetivos de la Unión»41. A mayor abundamiento, reiterando esa jurisprudencia reafirmó que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no sólo obliga a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, sino también a los Estados miembros cuando aplican el Derecho de la UE42; por otro lado, a fin de alcanzar los objetivos de la Unión, tal como se advierte en el Art. 3 TUE, ha sido preciso contar con una serie de disposiciones fundamentales, como las que establecen43: • la libertad de circulación de mercancías, de servicios, capitales y personas44, • la ciudadanía de la Unión45, • el espacio de libertad, seguridad y justicia46 y • la política de competencia. Estas disposiciones, que se integran en el marco de un sistema propio de la UE, están estructuradas de forma que contribuyen, cada una en su ámbito específico y con sus características particulares, a la realización del proceso de integración 40 Véanse los siguientes fundamentos jurídicos: núm. 4 de la sentencia “Internationale Handelsgesellschaft”, ya citada; y núm. 281-285 de la igualmente citada sentencia “Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión”. 41 Véase el apartado 169 del Dictamen 2/13, de 18 de diciembre de 2014. 42 Fundamentos jurídicos del 17 a 21 de la sentencia “Åkerberg Fransson” de 26 de febrero de 2013, asunto C-617/10, EU:C:2013:105 (véanse, sobre este fallo: Fontanelli, F., “Fransson and the application of the EU Charter of Fundamental Rights to State measures - nothing new under the sun of Luxembourg”, 2013 (artículo disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 22.6.2015: http://www.diritticomparati.it/2013/03/fransson-and-theapplication-of-the-eu-charter-of-fundamental-rights-to-state-measures-nothing-new-u.html); y Picod, F., “La Charte doit être respectée dès qu'une réglementation nationale entre dans le champ d'application du droit de l'Union”, La Semaine Juridique - édition générale, núm. 11, 2013, pág. 312). 43 Véase el apartado 172 del Dictamen 2/13, de 18 de diciembre de 2014. 44 Véanse: Barnard, C., “The Substantive Law of the EU - The Four Freedoms”, Oxford University Press, 2013, 800 págs.; y Pérez de las Heras, B., “El Mercado Interior Europeo - Las libertades económicas comunitarias: mercancías, personas, servicios y capitales”, Deusto Publicaciones, 2008, 219 págs. 45 Véanse: Habermas, J., “Ciudadanía e identidad nacional - Reflexiones sobre el futuro europeo” en Facticidad y validez, Trotta, 1998, págs. 619-643 (disponible en: http://www.proyectos.cchs.csic.es/politicasmigratorias/sites/proyectos.cchs.csic.es.politicas-migratorias/files/Ciudadania_e_identidad_nacional__Traduccion.pdf); y Rodríguez Barrigón, J. M., “La ciudadanía de la Unión Europea”, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002, 661 págs. 46 Véanse: González Alonso, L. N., “La jurisdicción comunitaria en el nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 4, 1998, págs. 501-544 (disponible en: http://www.cepc.gob.es/Controls/Mav/getData.ashx?MAVqs=~aWQ9OTYzNSZpZGU9MTAzNyZ1cmw9NCZuYW1l PVJEQ18wMDRfMTU1LnBkZiZmaWxlPVJEQ18wMDRfMTU1LnBkZiZ0YWJsYT1BcnRpY3VsbyZjb250ZW50PWF wcGxpY2F0aW9uL3BkZg==); y Quel López, F. J., “Análisis de las reformas en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en el Tratado de Niza”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 9, 2001, págs. 117-144 (disponible en: http://www.cepc.gob.es/Controls/Mav/getData.ashx?MAVqs=~aWQ9OTcxMSZpZGU9MTAzNyZ1cmw9NCZuYW1l PVJEQ18wMDlfMTE3LnBkZiZmaWxlPVJEQ18wMDlfMTE3LnBkZiZ0YWJsYT1BcnRpY3VsbyZjb250ZW50PWFwc GxpY2F0aW9uL3BkZg==).

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que constituye la razón de ser de la propia Unión. Por otro lado, según el TJUE, incumbe a los Estados miembros, singularmente en virtud del principio de cooperación leal, establecido en el párrafo primero del artículo 4.3 TUE, asegurar en su respectivo territorio la aplicación y el respeto del Derecho de la Unión: «además, en virtud del párrafo segundo del mismo apartado, los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión47»48. En este contexto, el TJUE se refirió a un sistema jurisdiccional destinado a garantizar la coherencia y la unidad en la interpretación del Derecho de la Unión, y precisó que, en ese marco: • que incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales y al Tribunal de Justicia garantizar la plena aplicación del Derecho de la Unión en el conjunto de los Estados miembros y la tutela judicial de los derechos que ese ordenamiento confiere a los justiciables49; y • que su piedra angular50 es el procedimiento de remisión prejudicial contemplado en el artículo 267 TFUE, que, al establecer un diálogo de juez a juez precisamente entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, tiene como finalidad garantizar la unidad de interpretación del Derecho de la Unión51.

2. Sobre la compatibilidad del acuerdo previsto con el Derecho primario de la Unión 2.1 Sobre las características específicas y la autonomía del Derecho de la Unión52 2.1.1 La aplicación del Art. 53 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE El TJUE recordó que el Art. 53 de la Carta establece que ninguna de sus disposiciones debe interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito de aplicación, por el Derecho comunitario, el Derecho internacional y los convenios internacionales de los que son parte la propia Unión o todos los Estados 47 Véase el apartado 38 del dictamen 1/09, previamente citado. 48 Véase el apartado 172 del Dictamen 2/13, de 18 de diciembre de 2014. 49 Véase el apartado 68 del citado dictamen 1/09. 50 Sic en el apartado 176 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014. 51 Véase la jurisprudencia consagrada en las sentencia “van Gend & Loos”, ya citada. 52 Brevitatis causae, no citaremos en este aparado la jurisprudencia en la que se basa el TJUE su argumentación (véanse en particular los apartados 188 y 191 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014).

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miembros, y en particular el CEDH, así como por las Constituciones de los Estados miembros y confirmó su interpretación de dicha «disposición en el sentido de que la aplicación de estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales no debe afectar al nivel de protección previsto por la Carta ni a la primacía, la unidad y la efectividad del Derecho de la Unión53»54. El TJUE tuvo especialmente en cuenta, además, que el artículo 53 del CEDH reserva, en lo sustancial, a las Partes Contratantes la facultad de establecer estándares de protección de los derechos fundamentales superiores a los garantizados por dicho Convenio y que era necesario no poner en peligro el nivel de protección que contempla la Carta ni la primacía, la unidad y la efectividad del Derecho de la Unión y, finalmente, concluyó lo siguiente: «190. Ahora bien, no se ha establecido ninguna disposición en el acuerdo previsto para garantizar tal coordinación.»

2.1.2 Sobre el principio de confianza mutua entre Estados miembros Sin duda, este principio tiene una importancia fundamental en el Derecho de la UE, dado que permite la creación y el mantenimiento de un espacio sin fronteras interiores y obliga a cada uno de los Estados miembros, en particular en lo que se refiere al espacio de libertad, seguridad y justicia, a considerar, salvo en circunstancias excepcionales, que todos los demás Estados miembros respetan el Derecho de la Unión, y, muy especialmente, los derechos fundamentales reconocidos por ese Derecho. Partiendo de esta premisa, el TJUE estimó que «el enfoque adoptado en el marco del acuerdo previsto, consistente en asimilar la Unión a un Estado y reservarle un papel de todo punto idéntico al de cualquier otra Parte Contratante, ignora precisamente la naturaleza intrínseca de la Unión55 y, en particular, no toma en consideración la circunstancia de que los Estados miembros, debido a su pertenencia a la Unión, han aceptado que sus relaciones mutuas, en lo que atañe a las materias que han sido objeto de un traspaso de competencias de los Estados miembros a la Unión, se rijan por el Derecho de la Unión, con exclusión, si así lo exige éste, de cualquier otro Derecho»56. Y, sobre esta cuestión, el TJUE subrayó que en el acuerdo proyectado no se había previsto nada para evitar que un Estado miembro se viera obligado a verificar «el respeto de los derechos fundamentales por parte de otro Estado miembro, pese a que el Derecho de la Unión impone la confianza mutua entre esos Estados miembros, [por lo que] la adhesión puede poner en peligro el equilibrio en que se basa la Unión así como la autonomía del Derecho de la Unión»57. 53 La cursiva es nuestra. 54 Véase el apartado 188 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014. 55 La cursiva es nuestra. 56 Véase el apartado 193 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014. 57 Ibidem, apartado 194.

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2.1.3 Sobre la posibilidad de formular una solicitud de opinión consultiva en virtud del Protocolo nº 16 por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro que se haya adherido a dicho Protocolo El TJUE estimó que no podía excluirse que una solicitud de opinión consultiva formulada en virtud del Protocolo nº 1658 por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro que se haya adherido a dicho Protocolo pueda desencadenar el procedimiento de intervención previa del propio Tribunal de Justicia, creando así un riesgo de que se soslaye el procedimiento de remisión prejudicial establecido en el artículo 267 TFUE, que, como se ha recordado, constituye la piedra angular del sistema jurisdiccional instaurado por los Tratados; tomando en consideración este razonamiento, el TJUE concluyó que: «199. Ahora bien, al no establecer nada en cuanto a la articulación entre el mecanismo creado por el Protocolo nº 16 y el procedimiento de remisión prejudicial del artículo 267 TFUE, el acuerdo previsto puede afectar a la autonomía y la eficacia de este último procedimiento59».

2.1.4 Sobre el artículo 344 TFUE Basándose en su propia jurisprudencia el TJUE subrayó que la obligación de los Estados miembros de recurrir a los procedimientos de solución de controversias establecidos por el Derecho de la Unión (y, en particular, de respetar las competencias del Tribunal de Justicia, que constituyen un rasgo fundamental del sistema de la UE) debe interpretarse como una manifestación específica de su deber más general de lealtad que resulta del artículo 4.3 TUE, entendiéndose que, en virtud de dicha disposición, la citada obligación se aplica asimismo en las relaciones recíprocas entre los Estados miembros y la Unión; el TJUE recordó, además, que «atendiendo, precisamente, a estas consideraciones, el artículo 3 del Protocolo nº 8 UE dispone expresamente que el acuerdo de adhesión no afectará al artículo 344 TFUE60»61.

58 Dicho Protocolo permite a los órganos jurisdiccionales de mayor rango de los Estados miembros dirigir al TEDH solicitudes de opiniones consultivas sobre cuestiones de principio relativas a la interpretación o a la aplicación de los derechos y libertades garantizados por el CEDH o sus Protocolos, mientras que el Derecho de la Unión exige, a tal efecto, que esos mismos órganos jurisdiccionales planteen una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia al amparo del artículo 267 TFUE [véase el apartado 196 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014, así como el 197, en el que se recuerda que «si bien es cierto que el acuerdo previsto no contempla la adhesión de la Unión como tal al citado Protocolo nº 16 y que dicho Protocolo fue firmado el 2 de octubre de 2013, es decir, después de alcanzado el acuerdo entre los negociadores sobre los proyectos de instrumentos de adhesión, a saber, el 5 de abril de 2013, no lo es menos que, puesto que el CEDH formaría parte integrante del Derecho de la Unión, el mecanismo instaurado por dicho Protocolo podría, especialmente tratándose de derechos garantizados por la Carta que se correspondiesen con los reconocidos por el CEDH, afectar a la autonomía y la eficacia del procedimiento de remisión prejudicial establecido en el artículo 267 TFUE». 59 La cursiva es nuestra. 60 Idem. 61 Véase el apartado 203 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014.

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Vale la pena recordar aquí que el TJUE reiteró que el CEDH formaría parte integrante del Derecho de la Unión y precisó que62: • el hecho de que el Art. 5 del Proyecto de acuerdo prevea que los procedimientos ante el Tribunal de Justicia no deben considerarse modos de solución de controversias a los que las Partes Contratantes renuncian con arreglo al Art. 55 del CEDH, no basta para preservar la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia; y • la primera de dichas disposiciones se limita a reducir el alcance de la obligación prevista en el citado artículo 55 del CEDH, pero deja subsistente la posibilidad de que la Unión o los Estados miembros planteen una demanda ante el TEDH, con arreglo al artículo 33 del CEDH, que tenga por objeto una supuesta violación de éste cometida, respectivamente, por un Estado miembro o por la Unión, en relación con el Derecho de la Unión.

Teniendo en cuenta las mencionadas disposiciones, el TJUE llegó a la siguiente conclusión: «208. La existencia misma de [la posibilidad de que la Unión o los Estados miembros planteen una demanda ante el TEDH, con arreglo al artículo 33 del CEDH] vulnera la exigencia enunciada en el artículo 344 TFUE».

2.1.5 Sobre las características específicas del Derecho de la Unión por lo que respecta al control jurisdiccional en materia de PESC Sobre esta cuestión, el TJUE reiteró ya había tenido ocasión de declarar que la competencia para efectuar un control jurisdiccional de actos, acciones u omisiones de la Unión, incluso desde el punto de vista de los derechos fundamentales, no puede atribuirse en exclusiva a un órgano jurisdiccional internacional que se encuentre fuera del marco institucional y jurisdiccional de la Unión (véanse, en este sentido, los apartados 78, 80 y 89 del dictamen 1/09, citado más arriba).

2.2 Otras consideraciones 2.2.1 Sobre el mecanismo del “codemandado” El mecanismo del codemandado fue introducido para «evitar cualquier laguna en el sistema del [CEDH] relacionada con la participación, la responsabilidad y la eficacia frente a terceros»63; laguna que, habida cuenta de las características específicas de la Unión, podría resultar de la adhesión de ésta a dicho Convenio: «este mecanismo tiene asimismo como finalidad garantizar que, con arreglo a lo 62 Ibidem, apartados 206 y 207. 63 Ibidem, apartado 214.

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exigido por el artículo 1, letra b), del Protocolo nº 8 UE, los recursos interpuestos por terceros Estados y los recursos individuales se presenten correctamente contra los Estados miembros, contra la Unión, o contra ambos, según el caso»64. No nos detendremos en analizar los argumentos del TJUE al respecto, pero nos parece oportuno destacar que el citado control podría interferir con el reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros65 y, además: • el Art. 3.7 del Proyecto de acuerdo (que prevé que si se declara la existencia de la violación en relación con la cual una Parte Contratante es codemandada, demandado y codemandado son conjuntamente responsables de esa violación) «… no excluye que un Estado miembro pueda ser considerado responsable, junto con la Unión, de la violación de una disposición del CEDH respecto de la cual ese mismo Estado miembro hubiese formulado una reserva con arreglo al artículo 57 del propio Convenio»66, lo que «… tropieza67 con el artículo 2 del Protocolo nº 8 UE, según el cual el acuerdo de adhesión debe garantizar que ninguna de sus disposiciones afecte a la situación particular de los Estados miembros respecto del CEDH, y en particular de las reservas a éste»68; y • el citado Art. 3.7 prevé, in fine, una excepción a la regla general según la cual el demandado y el codemandado son conjuntamente responsables de una violación declarada y, como declaró el TJUE, tras señalar que tal decisión se atribuía al TEDH, «…permitir que el TEDH adoptase una decisión de este tipo podría asimismo vulnerar el reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros»69.

2.2.2 Sobre el procedimiento de intervención previa del TJUE El TJUE reconoció que la necesidad del procedimiento de su intervención previa está relacionada con el respeto del carácter subsidiario que caracteriza al mecanismo de control establecido por el CEDH y señaló igualmente «que este procedimiento es también necesario para garantizar el buen funcionamiento del sistema jurisdiccional de la Unión»70. A este tenor, el TJCE declaró que71: 64 Ibidem, apartado 214. 65 Ibidem, apartado del 215 al 227. 66 Ibidem, apartado 227. 67 La cursiva es nuestra. 68 Véase el apartado 228 del Dictamen 2/13 de 18 de diciembre de 2014. 69 Ibidem, apartado 231. 70 Ibidem, apartado 236. 71 Ibidem, apartados 237 y 238.

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• la necesidad de su intervención previa en un asunto del que conozca el TEDH y en el que se cuestione el Derecho de la Unión responde a la exigencia de preservar las competencias de la UE y las atribuciones de sus instituciones, en particular del propio TJUE, como exige el artículo 2 del Protocolo nº 8 UE; y • es necesario que quien determine si el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre la misma cuestión jurídica que es objeto del procedimiento ante el TEDH sea exclusivamente la institución competente de la UE, cuya decisión debería vincular al TEDH.

Siempre según la misma fuente, permitir que el TEDH se pronunciase sobre esta cuestión equivaldría a atribuirle competencia para interpretar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Sobre esta eventualidad el TJUE concluyó: «240. Pues bien, ni el artículo 3, apartado 6, del Proyecto de acuerdo, ni los puntos 65 y 66 del Proyecto de informe explicativo contienen elementos que permitan concluir que tal posibilidad está excluida. […] 243. [además] el acuerdo previsto excluye la posibilidad de dirigirse al Tribunal de Justicia para que se pronuncie sobre una cuestión de interpretación del Derecho derivado mediante el procedimiento de intervención previa.»

V. Conclusión Poco o nada podemos añadir a lo que hemos expuesto hasta aquí… La motivación del TJUE nos parece impecable puesto que, en efecto, aunque ello sea consecuencia de la regulación actual de las competencias del citado Tribunal, resulta evidente que el acuerdo previsto sobre el que tuvo que pronunciarse no tenía en cuenta las características específicas del Derecho de la Unión en lo que respecta al control jurisdiccional de los actos, acciones u omisiones de la Unión en materia de PESC, etc. Nuestra duda es si la adhesión de la UE al CEDH será posible algún día y qué enmiendas en la legislación vigente serán necesarias y aceptables (por ambas partes) para lograrla…

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Abstract In its Opinion, the ECJ, after noting that the problem of the lack of any legal basis for the EU’s accession to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR) has been resolved by the Treaty of Lisbon, pointed out that since the EU cannot be considered to be a State, such accession must take into account the particular characteristics of the EU. Having clarified this, the Court observed inter alia that, as a result of accession, the ECHR, like any other international agreement concluded by the EU, would be binding upon the institutions of the EU and on its Member States, and would therefore form an integral part of EU law. In that case, the EU, like any other Contracting Party, would be subject to external control to ensure the observance of the rights and freedoms provided for by the ECHR. However, it stated that that cannot be the case as regards the interpretation of EU law, including the Charter, provided by the Court itself. In this context, the Court analysed the specific characteristics of EU law as regards judicial review in matters of the common foreign and security policy (‘CFSP’). It noted that, as EU law now stands, certain acts adopted in the context of the CFSP fall outside the ambit of judicial review by the Court. That situation is inherent to the way in which the Court’s powers are structured by the Treaties, and, as such, can only be explained by reference to EU law alone. Nevertheless, on the basis of accession as provided for by the draft agreement, the European Court of Human Rights would be empowered to rule on the compatibility with the ECHR of certain acts, actions or omissions performed in the context of the CFSP. Therefore, the draft agreement fails to have regard to the specific characteristics of EU law with regard to the judicial review of acts, actions or omissions on the part of the EU in the area of the CFSP and in the light of the problems identified, the Court concluded that the draft agreement on the accession of the European Union to the ECHR was not compatible with EU law. Suggested Citation: Luis González Vaqué. "El Acuerdo de adhesión de la UE al Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales" Unión Europea Aranzadi. Nº 8-9 (2015): 31-49.