Educación superior y mecanismos de aseguramiento de la calidad – Informe nacional, Chile.

Informe Nacional – Chile Educación Superior y Mecanismos de Aseguramiento de la Calidad. Proyecto ALFA “Aseguramiento de la Calidad: Políticas Públicas y Gestión Universitaria” Gonzalo Zapata1 Ivo Tejeda2 Contenidos: Página ANTECEDENTES Y OBJETIVOS

3

SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR.

4

1.

4

Datos generales del país y sus sistemas de educación 1.1. Población, 1.2. Economía y Desarrollo, 1.3. Sistema de Gobierno, 1.4. Sistema de Educación (Framework), 1.5. Población estudiantil, 1.6. Acceso y Equidad.

2.

3.

Estructura institucional de la educación superior

8

a) Caracterización: 2.1. Número total de instituciones de educación superior y su evolución durante el período 2004-2008, 2.2. Número de instituciones públicas y privadas, 2.3. Distribución de programas según instituciones universitarias, 2.4. Modalidades de la oferta de programas en educación superior (distancia, presenciales, semipresenciales; diurno, vespertino; etc.), 2.5. Normativa y prácticas de creación y reconocimiento oficial de las, instituciones de educación superior, con especial énfasis en las universidades. b) Gobierno y Gestión de las Universidades 2.6. Descripción del esquema de gobierno del sistema de educación superior a nivel del gobierno central y de los estados (provincias, regiones), 2.7. Descripción de las formas institucionales de gobierno y gestión de las universidades públicas y de las universidades privadas, 2.8. Normativa y procedimientos que rigen la conformación del gobierno en las universidades, 2.9. Estructura académica de las universidades

8

Acceso a la educación superior

14

21

3.1. Evolución de la matrícula universitaria y superior no universitaria desde el año 2004 al año 2008 por sexo, grupo de edad, áreas del conocimiento y tipo de gestión (privada/ pública), 3.2. Cambios de la matrícula universitaria y no universitaria en los últimos 4 años, 3.3. Distribución de la matrícula por tipo de institución de educación superior (pública/ privada; universitaria/ no-universitaria), 3.4. Distribución de la matrícula de educación superior por quintil de ingreso per capita familiar, 3.5. Políticas y procedimientos de acceso, 3.6. Cobro de aranceles y financiamiento, 3.7. Sistema de becas y préstamos estudiantiles

4.

1 2

Resultados de la educación superior

27

4.1. Tiempo promedio de titulación (graduación) – duración real de la formación universitaria, 4.2. Tasa de titulación (graduación) de la educación superior y niveles de deserción, 4.3. Número total de titulados (graduados) de carreras universitarias y no universitarias, 4.4. Número de titulados (graduados) de la educación superior universitaria por año, provenientes de instituciones públicas y privadas, 4.5. Número de titulados (graduados) universitarios según áreas del conocimiento, 4.6, Empleabilidad y colocación.

Académico. Facultad de Educación, Pontificia Universidad Católica de Chile. Licenciado en Sociología, Universidad de Chile.

1

5.

Financiamiento del sistema de educación superior

33

5.1. Descripción del esquema nacional de financiamiento de la ES y su evolución reciente (2004-2008), 5.2. Recursos de fuentes públicas y privadas destinados a las instituciones de Educación Superior, 5.3. Modalidades de asignación de los recursos públicos a las universidades públicas, 5.4. Descripción y cuantificación de los “otros ingresos” de las universidades públicas, 5.5. Modalidades de financiamiento a las universidades, 5.6. Financiamiento público de universidades privadas.

6.

Políticas de educación superior que incidan sobre la calidad

36

6.1. Políticas de financiamiento, 6.2. Regulaciones, 6.3. Otras.

SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Evolución histórica de los procesos de aseguramiento de la calidad. Caracterización del esquema nacional vigente de aseguramiento de la calidad Propósitos del/los proceso/s de aseguramiento de la calidad Normativa, funciones, procedimientos y prácticas de la/s instancia/s responsable/s del aseguramiento de la calidad Actividades realizadas

39

Número de universidades e instituciones de educación superior y/o de programas de grado y posgrado evaluados/acreditados Carreras universitarias o programas evaluados/acreditados Relación con los órganos de gobiernos

45

Resultados esperados, desde la perspectiva del/los organismo/s de aseguramiento de la calidad Vinculación con mecanismos internacionales de aseguramiento de la calidad.

47

El problema de la evaluación de los impactos

50

Los impactos desde la perspectiva de los propósitos del aseguramiento de la calidad Los impactos desde la perspectiva de las dinámicas y evolución de la educación superior Impacto y evidencias en la literatura

52

Dimensiones y aspectos de impacto

58

Hipótesis y proposiciones finales

60

Alternativas para la definición de la muestra

62

Finalmente

63

41 42 43 44

46 47

48

ANÁLISIS.

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

54 56

2

ANTECEDENTES Y OBJETIVOS: El siguiente informe se ha elaborado de acuerdo a los términos de referencia establecidos en la Minuta Nro. 1, de fecha 21 de Abril de 2009, correspondiente al Proyecto ALFA Nro. DCI-ALA 2008/42: “Aseguramiento de la Calidad: Políticas Públicas y Gestión Universitaria”. De acuerdo a los términos de referencia del estudio, el informe tiene por objetivos: a) Describir el sistema de educación superior del país, considerando su evolución en el tiempo. b) Describir los mecanismos de aseguramiento de la calidad vigentes en el país. c) Analizar la relación entre las características del sistema de educación superior y los procesos de aseguramiento de la calidad. d) Elaborar hipótesis de trabajo acerca de los efectos esperables de la implementación de los procesos de aseguramiento de la calidad Para los efectos de responder a los primeros dos objetivos, el informe describe en sus secciones primera y segunda el conjunto de temas e informaciones solicitadas en los TOR en cuanto al contexto, educación superior y aseguramiento de la calidad. Se ha procurado plantear los distintos aspectos solicitados de un modo particularmente sintético, siguiendo el mismo orden los TOR. Como norma general, se han considerado las estadísticas correspondientes al año 2008 como año base, y las secuencias de estadísticas de los últimos cinco años (2004-8). Los objetivos 3 y 4 se abordan en la última sección del informe, para lo cual se ha revisado la literatura especializada sobre la materia, discutido el tema del impacto del aseguramiento de la calidad y propuesto un conjunto de hipótesis de trabajo sobre la base del análisis parcial de la evidencia existente en el país y la experiencia del consultor.

3

SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR

1.

Datos generales del país y su sistema de educación

1.1.

Población

Chile tiene una población total estimada de 16,7 millones de habitantes3 y una tasa de crecimiento anual de un 0,9%. Su territorio continental alcanza casi 757 mil Km² 4, por lo que su densidad poblacional promedio es de 22 Hab./Km². Al año 2008, la expectativa de vida en Chile era de 77,15 años en promedio (73,8 para los hombres y 80,59 para las mujeres).

1.2.

Economía y Desarrollo

Chile cuenta con una economía libre y abierta, fuertemente orientada a la exportación. Ha sido destacada por su nivel de crecimiento observado durante las últimas décadas, el que ha permitido, entre otras cuestiones, disminuir significativamente la pobreza (de un 45,1% a un 13,7 % entre 1987-2006). Sin embargo, mantiene importantes niveles de desigualdad en la distribución de sus ingresos. En la siguiente tabla, se presenta una selección de indicadores económicos y de desarrollo, así como la ubicación de Chile en el contexto mundial y regional. Tabla 1 Indicadores económicos y de desarrollo Indicador PIB Nominal PIB (PPA) per capita Índice de Globalización KOF Índice de Competitividad Global Índice de Desarrollo Humano Coeficiente GINI Índice de desarrollo de la Educación para todos

Valor

Lugar Ranking Mundial

Lugar Ranking Latinoamérica

US$ 169.573 US$ 14.510 69.63 30,6 0,874 54.9

47 57 34 30 40 17

6 1 1 1 1 6

0,969

37

3

Índice de Calidad de Vida

65 48 7 Fuentes: PIB según el Fondo Monetario Internacional, 2008. PIB (PPA) per capita según el Fondo Monetario Internacional, 2008 Índice de Globalización KOF. Instituto Económico Suizo – 2008. Índice de Competitividad Global, Foro Económico Mundial 2008-9. Coeficiente GINI, Inequidad del Ingreso Familiar, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2008. Índice de Desarrollo Humano, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Datos 2006, publicados el 2008. Índice de Desarrollo de la EPT, UNESCO, 2008. Índice de Calidad de Vida, International Living, 2008.

3

El dato corresponde al año 2008. Proyecciones y estimaciones de población 1990-2020. www.ine.cl 2 Además, Chile cuenta con un territorio insular que alcanza los 105 mil Km y reclama soberanía por un territorio antártico de casi 1,250 mil Km2. 4

4

1.3.

Sistema de Gobierno

Chile es un Estado democrático de carácter presidencialista, en el que participan diversos órganos de Estado e instituciones autónomas e independientes entre sí. Cuenta con un poder ejecutivo (el gobierno), encabezado por el Presidente, el que a su vez es la cabeza del Estado. El poder legislativo reside en el Congreso, el que cuenta con dos cámaras, la de senadores y la de diputados. El poder judicial está constituido por los tribunales de justicia, y tiene a la corte suprema como su máxima instancia superior jerárquica. Actualmente se encuentra vigente la Constitución de 1980, la que ha sido reformada en 9 oportunidades. Desde marzo de 2006, la presidente de Chile es la señora Michelle Bachelet Jeria.

1.4.

Sistema de Educación (Framework)

Hasta la fecha, la educación en Chile se rige por la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza de 1990 (LOCE), y un conjunto de otras leyes, decretos y regulaciones más específicas. Sin embargo, recientemente ha sido aprobada por el Congreso la nueva Ley General de Educación (LGE), Ley que se encuentra en trámite de promulgación y está próxima a entrar en plena vigencia. En términos generales, en Chile se distinguen los niveles de educación parvularia, básica, media y superior5. En la nueva LGE se reconoce a la educación como un derecho para todas las personas, siendo el Estado responsable de promover la educación parvularia y garantizar su acceso gratuito, financiar un sistema de enseñanza básica y media gratuita (la que es obligatoria para toda la población), y dar oportunidades para el acceso a la educación superior. La nueva ley, al igual que la actual LOCE, reconoce la naturaleza mixta de la educación en el país, sin embargo, introduce ciertas nuevas regulaciones asociadas a la organización, objetivos, contenidos curriculares y aprendizajes esperados, información y gestión, desempeño y mediciones, entre las más importantes, todas ellas, tendientes a asegurar un nivel apropiado de calidad de la educación. La nueva Ley introduce una reforma de la institucionalidad responsable de la educación en el país, pasando a considerar además del Ministerio de Educación, a nuevos organismos tales como el Consejo Nacional de Educación, la Agencia de Calidad y la Superintendencia de Educación, entre los más importantes. En lo que tiene que ver con la educación superior, la nueva LGE no introduce cambios relevantes, manteniendo en idénticos términos las regulaciones establecidas por la LOCE de 1990. La educación superior reconoce cuatro tipos de instituciones facultadas para ofrecer estudios postsecundarios: universidades, institutos profesionales, centros de formación técnica y academias y escuelas pertenecientes a las ramas de las fuerzas armadas y de orden (Art. 29, LOCE). Dichas instituciones imparten programas

5

La nueva Ley General de Educación, en trámite de promulgación, reconoce además la educación no formal e informal (Art. 2, LGE).

5

conducentes a una variedad de títulos y grados, entre los que se cuentan los de: técnico de nivel superior, títulos profesionales, licenciaturas, magíster y doctorado6. El sistema de educación chileno ha ido avanzando en complejidad, incorporando diversos niveles y alternativas, las que son ofrecidas de modo crecientemente heterogéneo. En el siguiente cuadro se sintetizan, en términos muy generales, los niveles de educación en el país7.

(Fuente: Elaboración propia)

1.5.

Población estudiantil

Chile ha experimentado un fuerte crecimiento en todos los niveles de su sistema de educación. Al año 2007, la cobertura bruta por nivel8 alcanzaba a un 27% en jardines infantiles (2 y 3 años), un 75% en pre-kinder y kinder, un prácticamente 100% en educación básica, un 95% en educación media, y un 38% en educación superior. En la siguiente tabla se indica la matrícula por nivel de educación al año 2007.

6

Existen, además, programas de bachillerato y una variedad de programas de postítulo. Cabe destacar que uno de los aspectos considerados en la nueva Ley General de Educación es la restructuración de los niveles de enseñanza básica y media. En el gráfico se indican los niveles y duración de las enseñanzas básica y media tal cual se encuentran vigentes a la fecha. 8 Esto es, la proporción de matrícula total correspondiente a la población que debería estar matriculada en el nivel de acuerdo a su edad. 7

6

Tabla 2 Población estudiantil año 2007 Alumnos Nivel de educación matriculados Pre-básica

% sobre el total de la matrícula

324.116

7,2

Básica

2.279.666

50,8

Media

1.132.297

25,2

753.543

16,8

4.489.622

100

Superior Total

Fuente: INE (2008) Compendio Estadístico. Estadísticas de Educación, Cultura y Medios de Comunicación Nota: Incluye educación de adultos.

En el caso de la educación superior, la matrícula total se ha duplicado en los últimos 10 años y prácticamente triplicado desde la recuperación de la democracia en 1990. Cabe destacar que, desde principios de los años 90‟, el sistema de educación superior alcanzó un tamaño tal que, internacionalmente comparado, adquiere las características de un sistema masivo. Su crecimiento constante observado en los últimos 20 años lo acercan actualmente a un sistema con características de acceso universal9.

Fuente: Ministerio de Educación, 2009.

1.6.

Acceso y equidad

Como se indicó en el punto anterior, Chile ha experimentado un aumento significativo en el acceso a la educación en todos sus niveles, alcanzando coberturas equivalentes a países desarrollados. Se trata de uno de los logros importantes de las políticas públicas nacionales, cuestión que ha sido reconocida en informes internacionales.

9

Martin Trow, sobre la base de estudios internacionales comparados, propone las categorías de sistemas de educación superior de élite (0-15% de cobertura), masivos (16-50%) y de acceso universal (50% o más). Trow (2007) Reflections on the transition from elite to mass to universal access: Forms and phases of higher education on modern societies since WWII. International Handbook of Higher Education.

7

Sin embargo, el aumento en el acceso no ha ido necesariamente acompañado de un mejoramiento igualmente importante en los niveles de equidad. En efecto, en Chile se observan significativos niveles de desigualdad, los que se expresan en una alta segregación socioeconómica de la población por tipos de establecimientos escolares, manifiestas diferencias en el gasto por estudiante, amplios contrastes en el rendimiento e indicadores de logro de los estudiantes según condición socioeconómica e importantes brechas de cobertura en educación superior de los quintiles más pobres y en ciertas regiones geográficas del país en educación superior, entre otros10. Probablemente una de las dimensiones en las que se ha avanzado significativamente tiene que ver con la participación equitativa de género, alcanzando a la fecha niveles de cobertura y logro equivalentes entre la población masculina y femenina. No obstante, los niveles de equidad socioeconómica y geográfica son aspectos de la mayor preocupación en el país. Parte importante del debate sobre la equidad en educación ha apuntado a la necesidad de enfocar las políticas públicas en torno a mejorar significativamente la calidad 11. En este sentido, no hay dudas sobre el aumento en cobertura y acceso logrado (que debe mantenerse y aumentarse en los niveles pre-escolar y superior), pero se requiere de un aumento significativo del gasto, así como una mayor focalización, con el objeto de no sólo disminuir las brechas de calidad entre los más ricos y más pobres, sino que también mejorar los niveles de rendimiento y logro general de toda la población12.

2.

Estructura institucional de la educación superior

a)

Caracterización:

Las principales características con las que habitualmente se describe al sistema de educación superior chileno son las que siguen: – Un sistema que históricamente ha sido de provisión mixta -pública y privada- y con una creciente variedad de instituciones que se relacionan de diverso modo con el Estado. – Que a partir de la reforma de 1980, se reestructura considerando fundamentalmente tres tipos de instituciones13 – las universidades, institutos profesionales, y centros de formación técnica-, facultadas para otorgar los títulos y grados que les corresponda, los que son reconocidos por el Estado.

10

Una detallada descripción y análisis de las problemáticas de acceso, equidad y calidad en educación puede encontrarse en: OECD (2004) Reviews of National Policies for Education: Chile; o bien en: Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (2006) Informe Final. 11 Respecto de la inequidad de oportunidades en educación, ver: Torche (2005) Privatization Reform and Inequality of Educational Opportunity: The Case of Chile. Sociology of Education 2005, Vol. 78 (October): 316–343. Para mayores antecedentes en cuanto a la efectividad y diferencias en el aprendizaje, ver: Bellei (2007) Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile. Evaluación a partir de la evidencia. Revista Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1. 12 Sobre aumento en el gasto, ver: Beyer (2007) Una nota sobre financiamiento de la educación. En: La Reforma al Sistema Escolar: Aportes para el Debate. Brunner & Peña (Coord.) Universidad Diego Portales. Respecto de la focalización y diferenciación en el gasto, ver: González, Mizala y Romaguera (2002) Recursos Diferenciados a la Educación Subvencionada En Chile. Serie Economía Nº 150. Centro de Economía Aplicada, Depto. de Ing. Industrial, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile. 13 Además de las escuelas y academias pertenecientes a las ramas de las Fuerzas Armadas y de Orden.

8

– Que a partir de mediados de los 80‟ experimenta un gran crecimiento en el número – – –

y variedad de sus instituciones y a mediados de los 90‟ alcanza un tamaño significativo de la matrícula. Que, internacionalmente comparado, cuenta con un muy alto nivel de financiamiento privado y muy bajo financiamiento público. Que exhibe un muy alto nivel de privatización, esto es, entre otros aspectos, que la mayoría de las instituciones son de naturaleza privada y que una proporción mayoritaria de la matrícula se encuentra en las instituciones privadas. Que cuenta con instituciones que gozan de un alto nivel de autonomía y un Estado con un reducido espacio para regulación.

2.1.

Número total de instituciones de educación superior y su evolución durante el período 2004-2008 La oferta en educación superior es amplia y variada. El sistema es complejo, contando con una variedad de instituciones de diversa naturaleza. En términos generales, Chile cuenta con las siguientes instituciones de educación superior: – 61 universidades (Estatales, Privadas con aporte fiscal directo, Privadas creadas con posterioridad a 1981 y sin aporte directo), – 45 institutos profesionales (Instituciones privadas con/sin fines de lucro). – 90 centros de formación técnica (instituciones privadas con/sin fines de lucro), y – 16 instituciones pertenecientes a las ramas de las Fuerzas Armadas (academias y escuelas de formación). Hasta el año 1980, Chile contaba exclusivamente con ocho universidades 14, todas con financiamiento público prácticamente integral. A partir de la reforma de 1980, se crearon 17 universidades nuevas (14 estatales y 3 privadas) a partir del desmembramiento de algunas de las universidades tradicionales, todas las cuales entraron a formar parte del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas. Asimismo, se abrió un sistema para la creación de nuevas instituciones de educación superior privadas –sin acceso a financiamiento público directo-, a partir del cual se expandió significativamente el número de instituciones en el país. La reforma del 80, además, limitó ampliamente el financiamiento público existente hasta la fecha, obligando a todas las instituciones – incluidas las con aportes fiscales directos- a autofinanciarse y establecer cobros altos de matrícula y aranceles. La mayor expansión en el número de instituciones en Chile se desarrolla entre los años 1985 y 1995. Por su parte, en el período comprendido entre los años 2004 y 2008, se observa un ligero descenso en el número total de instituciones en el país. Se trata de una tendencia iniciada en 1995, en la que el número total de instituciones disminuye fundamentalmente por los cierres decretados a propósito de los procesos de licenciamiento, algunas fusiones o traspasos entre instituciones y ciertos cierres voluntarios de algunas instituciones que no lograron alcanzar niveles satisfactorios de crecimiento. 14

Dos universidades estatales (la Universidad de Chile y la Universidad Técnica del Estado) y seis privadas (la Universidad de Concepción, la Universidad Austral [de Chile], la Universidad Tecnológica Federico Santa María, y tres privadas católicas, la Pontificia Universidad Católica de Chile, la [Pontificia] Universidad Católica de Valparaíso y la Universidad [Católica] del Norte).

9

Fuente: Compendio Estadístico, Mineduc, 2008. Nota: no se consideran las instituciones de educación superior de las Fuerzas Armadas y de Orden.

Es importante señalar que las distintas instituciones de educación superior pueden impartir actividades en una o más sedes. Desde 1990 y especialmente a partir del año 2000, algunas instituciones de educación superior iniciaron procesos de expansión territorial abriendo numerosas sedes a lo largo del país. En este sentido, aun cuando puede señalarse que existe una disminución en el número total de instituciones de educación superior en los últimos años, el número de sedes totales experimenta un explosivo aumento, alcanzando al año 2004 casi 650 sedes en las que se imparten actividades docentes15.

2.2.

Número de instituciones públicas y privadas

Actualmente existen en Chile 25 universidades agrupadas en el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH), organismo creado por ley que reúne a todas las 16 universidades estatales (que se originaron a partir de la reforma de las Universidades de Chile y Técnica del Estado en 1980), y a 9 universidades privadas „tradicionales‟ (6 universidades creadas antes de la reforma del 80‟ y 3 universidades católicas establecidas en 1991, derivadas de sedes regionales de la Universidad Católica de Chile). Todas las universidades pertenecientes al CRUCH reciben aportes fiscales directos. Adicionalmente, y a partir de una nueva normativa establecida en 1981, se crea un conjunto de otras universidades privadas. Son instituciones de derecho privado y sin fines de lucro, las que aun cuando tienen acceso a ciertos instrumentos de financiamiento por parte del Estado, no reciben aportes directos como aquellas estatales y privadas tradicionales pertenecientes al CRUCH. Como se observa en la siguiente tabla, el número de instituciones universitarias estatales se ha mantenido estable, así como aquellas privadas con financiamiento público directo. En cambio, el número de las nuevas universidades privadas ha presentado cambios en el tiempo, alcanzando su mayor número en el año 1995.

15

Zapata, Gonzalo et al. (2003) „Evolución de las sedes de instituciones de educación superior en Chile‟. Serie de documentos de trabajo de la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado, Marzo.

10

Tabla 3 Número de instituciones de educación superior Categoría institucional

1990 1995 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Universidades estatales

14

16

16

16

16

16

16

16

16

16

16

16

16

Universidades privadas con financiamiento público directo

6

9

9

9

9

9

9

9

9

9

9

9

9

Nuevas universidades privadas

40

45

41

40

39

35

38

38

39

38

36

36

36

Institutos Profesionales

81*

73

66

65

60

51

51

48

48

47

43

44

45

Centros de Formación Técnica

161

127

119

120

116

111

112

115

117

111

105

100

90

Total

302

270

251

250

240

222

226

226

229

221

209

205

196

Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC *Incluye dos institutos estatales

Actualmente, las universidades estatales constituyen una minoría del total de universidades del país, alcanzando un 22% de la matrícula total del sistema. Los institutos profesionales y centros de formación técnica son reconocidos oficialmente como instituciones de educación superior no universitarias. Mientras que los institutos profesionales están facultados para otorgar títulos profesionales (carreras sin licenciatura, habitualmente de 8 semestres) y de técnico de nivel superior (carreras de entre 4 y hasta 6 semestres), los Centros de Formación Técnica pueden otorgar sólo títulos de técnico de nivel superior. Desde la década de los 90‟, se ha venido observando una disminución importante en el número total de instituciones no universitarias, aun cuando se trata de instituciones que todavía superan en número a las universidades en el país. Con todo, la matrícula correspondiente a estas instituciones es poco menos de un tercio respecto de la matrícula total del sistema.

2.3.

Distribución de programas según instituciones universitarias

Existe en el país un número de programas universitarios de pregrado que alcanzan poco más de 3.400. Las nuevas universidades privadas ofrecen prácticamente el doble de programas que las universidades pertenecientes al CRUCH. En el período examinado, puede apreciarse una ligera caída en el número de programas impartidos por las universidades estatales y privadas del CRUCH, mientras que el número de programas de las universidades privadas se mantiene y crece ligeramente. Tabla 4 Número de programas de pregrado según tipo de institución Categoría institucional Universidades estatales

2005 895

2006 860

2007 672

2008 710

Universidades privadas con financiamiento público directo

518

525

394

432

Nuevas universidades privadas

2.239

2.233

2.090

2.279

Total Fuente: Índices CSE

3.652

3.618

3.156

3.421

11

2.4.

Modalidades de la oferta de programas en educación superior (distancia, presenciales, semi-presenciales; diurno, vespertino; etc.)

Las instituciones de educación superior están facultadas por ley para otorgar los títulos y grados que les corresponde, para lo cual existen sólo ciertas regulaciones mínimas. Hoy en día pueden apreciarse en el país diversas modalidades en la oferta de los programas, incluyendo alternativas tales como las que siguen: programas diurnos/tarde/vespertinos; presenciales/semi-presenciales/distancia; de dedicación completa/parcial; programas regulares/‟especiales‟16; programas tradicionales/modulares, etc. Sobre las jornadas en que los programas son impartidos, como se observa en el siguiente cuadro, una proporción significativa de los programas ofrecidos por las universidades son en jornada diurna. En el caso de la oferta de programas de los institutos profesionales y centros de formación técnica existe una mayor proporción de programas ofrecidos en jornada vespertina en comparación con las universidades, alcanzando poco menos de la mitad de su oferta. Tabla 5 Proporción de programas diurnos Categoría institucional Universidades Institutos Profesionales Centros de Formación Técnica

2004 85,7 61,0 60,1

2005 81,7 58,7 55,4

2006 73,1 56,1 55,2

2007 79,2 58,6 54,8

2008 77,5 57,4 54,4

Total Fuente: Índices CSE

73,7

68,6

64,8

67,7

65,5

Por su parte, sólo recientemente el Ministerio de Educación ha comenzado a recoger información sobre el número de programas impartidos a distancia y en modalidad semipresencial. Para el año 2008, se registran un total de 103 programas de pregrado impartidos en modalidades no presenciales. De acuerdo a los registros, se trataría de un número de programas muy marginal en el contexto de la oferta de educación superior, aunque es probable que en los siguientes años se observe un crecimiento importante. Tabla 6 Número de programas a distancia y semipresenciales (2008) Categoría institucional A Distancia Semi Presencial Universidades Estatales 7 1 Universidades privadas con financiamiento público directo

8

2

Universidades Privadas Institutos Profesionales Centros de Formación Técnica

12 42 -

1 16 14

Total Fuente: Mineduc (SIES), 2008

69

34

16

A la fecha, se ofrecen diversas alternativas de estudios que pueden ser cursados en un tiempo considerablemente más breve y en condiciones especiales a los programas regulares. Son ofrecidos muchas veces por las mismas universidades que mantienen simultáneamente programas regulares y una opción de ingreso especial, ofrecida en sedes distintas y con equipos docentes alternativos. Se trata de programas que habitualmente reconocen estudios o experiencia profesional previa y que llevan nombres tales como los de „executive‟, programas especiales de titulación, „reconocimiento de títulos/grados‟, entre otros. Algunos de estos programas han sido fuertemente criticados por sus bajos niveles de exigencia y calidad.

12

Crecientemente se han ido desarrollando en el país nuevas modalidades en la oferta de programas, aun cuando el grueso de la oferta aun mantiene patrones más bien tradicionales. Al respecto, es importante señalar que el sistema chileno y su oferta de programas han experimentado una fuerte tendencia hacia la formación vocacional (en el caso de los CFT e IP) y profesional temprana (en el caso de las Universidades) en desmedro de la formación académica general. Particularmente en el caso de la formación universitaria, esto se ha traducido en una oferta de programas de pregrado de primer ciclo de muy larga duración (5-7 años), habitualmente caracterizados como programas con currículos de corte tubular y con bajos niveles de flexibilidad (OECD, 2009).

2.5.

Normativa y prácticas de creación y reconocimiento oficial de las instituciones de educación superior

Las universidades estatales se crean por Ley. Por su parte, desde la entrada en vigencia de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE, 1990), en Chile las nuevas instituciones de educación superior privadas requieren obtener su personalidad jurídica y reconocimiento oficial por parte del Ministerio de Educación. Para lo anterior, las universidades deben organizarse como corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro, mientras que los institutos profesionales y centros de formación técnica deben organizarse como personas jurídicas de derecho privado, pudiendo tener fines de lucro. La personalidad jurídica de las nuevas instituciones se obtiene por el mero hecho de depositar los instrumentos constitutivos en el Ministerio de Educación (y subsanar posibles objeciones que el Ministerio pudiera formularles). Obtenida la personalidad jurídica, las instituciones de educación superior privadas en Chile deben someterse a un mecanismo de licenciamiento conducido por el Consejo Superior de Educación, CSE. El CSE, es un organismo público y autónomo, creado por la LOCE en 1990. Entre otras funciones, el CSE evalúa y aprueba los proyectos institucionales presentados por las instituciones de educación superior privadas en Chile, y administra un proceso de evaluación periódica (licenciamiento) por un plazo de hasta 11 años, en el cual certifica que una institución ha dado cumplimiento a su proyecto institucional, otorgándole su plena autonomía de funcionamiento. El CSE tiene facultades para disponer el cumplimiento de acciones por parte de las instituciones durante el periodo de licenciamiento y, en el caso de que dichas acciones no sean cumplidas o bien que la institución no dé garantías de cumplimiento de su proyecto institucional, está facultado para establecer sanciones y solicitar el cierre y revocación de la personalidad jurídica al Ministerio de Educación17. Desde la entrada en vigencia de la LOCE en 1990, el CSE ha otorgado la autonomía a 38 universidades e institutos profesionales y solicitado el cierre a 39 instituciones de educación superior18. 17

La normativa asociada al mecanismo de licenciamiento puede consultarse en: http://www.cse.cl/public/Secciones/seccionlicenciamiento/licenciamiento_home.aspx 18 No se consideran aquí las autonomías y cierres de los centros de formación técnica. Cabe destacar que hasta el año 2007, el CSE conducía el mecanismo de licenciamiento de las universidades e institutos profesionales privados, correspondiéndole al Ministerio de Educación el licenciamiento de los centros de formación técnica. Actualmente, el CSE

13

Tabla 7 Resultados procesos de licenciamiento Año

Universidades Autonomía Cierre 2 1

1993 1994 1995 1996 2 1997 2 1998 1999 4 2000 1 2001 4 2002 4 2003 3 2004 2 2005 2006 2007 2008 2009 1 Total 25 Fuente: www.cse.cl

b)

IP Autonomía

3

1

1 1 1 2 1 1 1 2

2 1 1 1 3

1

1 1 13

15

2

Cierre 1 1 2 1 1 1 3 4 2 4 2 2

24

Gobierno y gestión de las universidades

A continuación se describen en términos generales la gestión pública del sistema de educación superior y el gobierno y gestión de las instituciones de educación superior, en particular, de sus universidades.

2.6.

Descripción del esquema de gobierno del sistema de educación superior a nivel del gobierno central y descentralizado.

En la gestión del sistema de educación participan diversos organismos que se encuentran establecidos por ley o decretos, entre los cuales, el más importante es el Ministerio de Educación (MINEDUC). Al Ministerio le corresponde el fomento de la educación en todos sus niveles y la promoción de la igualdad de oportunidades y aprendizaje de calidad. Forman principios esenciales de la gestión del sistema el derecho a la educación y la libertad de enseñanza. En términos generales, la gestión del sistema de educación superior tiene un carácter geográfico centralizado, salvo por ciertas excepciones muy específicas. Por otra parte, conduce el mecanismo de licenciamiento a todas las instituciones de educación superior privadas creadas en conformidad a la LOCE. En todo caso, vale la pena mencionar que entre 1981 y 1990, el régimen militar otorgó reconocimiento oficial a prácticamente todos los CFT que lo solicitaron (206, en total). En cambio, desde la recuperación de la democracia, el MINEDUC estableció mayores controles, otorgando su reconocimiento oficial a 79 de un total de 152 CFT que lo solicitaron (1990-2006). Fuente: DIVESUP, 2009.

14

existe un alto nivel de descentralización política de las entidades que participan de la gestión, muchas de las cuales gozan de autonomía en el desarrollo de sus actividades. La coordinación entre los distintos organismos descansa en algunas pocas instancias institucionalizadas a nivel del sistema y en el propio MINEDUC, el que preside o bien participa con algún asiento en la conformación de los consejos de los demás organismos. Los principales organismos relacionados con el gobierno y gestión del sistema de educación superior son los que siguen: – El Ministerio de Educación (MINEDUC). En lo que tiene que ver con educación superior, cuenta con diversas funciones tales como las siguientes: i) Diseñar, normar, evaluar y supervisar la ejecución de las políticas, los planes y objetivos de desarrollo educacional y cultural, ii) Asignar, distribuir y fiscalizar los recursos de las subvenciones estatales, así como focalizar recursos para el desarrollo de la educación superior, iii) gestionar, asignar y monitorear las ayudas estudiantiles, iv) proponer, asignar y distribuir los recursos que la Ley de Presupuestos consulta anualmente para las Instituciones de Educación Superior, v) mantener un registro nacional de Instituciones de Educación Superior (otorgando y revocando la personalidad jurídica, cuando corresponda), vi) diseñar, proponer e implementar programas de fortalecimiento y desarrollo de las Instituciones de Educación Superior, sin prejuicio de la autonomía de estas entidades, vii) establecer las condiciones y desarrollar la normativa que permita la existencia y funcionamiento de los mecanismos que aseguren la calidad de las Instituciones de Educación Superior, y viii) establecer y mantener un sistema de información pública sobre la educación superior19. – el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH), es una persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa y creada por Ley. Se trata de un organismo con más de 50 años de existencia y que desarrolla diversos programas e iniciativas de coordinación de la labor universitaria de sus 25 instituciones miembros, entre las que se cuenta la administración de la prueba nacional para el ingreso a la educación superior (Prueba de Selección Universitaria, PSU). Entre sus actividades, genera información y participa activamente del debate en el medio. Adicionalmente, participa y se relaciona con una amplia variedad de organizaciones del área de la educación y la cultura en el país20. – el Consejo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT). Creado en 1967, promueve, fortalece y difunde la investigación científica y tecnológica en Chile, para contribuir al desarrollo económico, social y cultural del país. Cuenta con diversos programas, entre los que destacan los fondos concursables para el desarrollo de la ciencia y tecnología a los que pueden acceder las instituciones de educación superior.

19

Para mayor información consultar www.mineduc.cl El Ministerio de Educación cuenta con una variedad de programas, entre los cuales vale la pena mencionar al Programa de Mejoramiento para la Calidad y la Equidad de la Educación Superior (MECESUP). Se trata de un programa que ha adquirido bastante relevancia en el contexto de la educación superior chilena, entre otras razones, por el diseño y administración de instrumentos de financiamiento y fondos concursables destinados a las instituciones de educación superior. 20 En el último tiempo, se ha generado una fuerte polémica por la situación del CRUCH, organismo que deja fuera a las nuevas universidades privadas. Pertenecer al CRUCH permite, como se verá más adelante, acceder a fondos preferenciales de financiamiento. Por otra parte, pese a que existe una corporación de universidades privadas, desde el punto de vista de la representación y el diálogo, no existe en el país una instancia suficientemente representativa de todas las universidades.

15

– el Consejo Superior de Educación (CSE). Entre otras materias, conduce el

–

–

–

mecanismo de licenciamiento de las nuevas instituciones de educación superior privadas, sirve como órgano de apelación respecto de las decisiones adoptadas por la Comisión Nacional de Acreditación, emite informes de evaluación a solicitud del MINEDUC y, en general, desarrolla una actividad de generación de información y reflexión sobre la educación superior chilena. la Comisión Nacional de Acreditación (CNA-Chile) que es la responsable del diseño y desarrollo de los procesos de evaluación y acreditación de los programas e instituciones autónomas de educación superior, además de contribuir en la generación de información y reflexión sobre la calidad de la enseñanza superior. Adicionalmente, autoriza y supervisa a otras agencias privadas responsables de los procesos de acreditación de programas de pregrado y magíster, agencias que también pueden ser consideradas como organismos que participan de la gestión de la educación superior. el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad. Se trata de un organismo público-privado, con una composición que consulta –entre otros- a representantes de diversos ministerios. Fue creado en el año 2005 y su objetivo es asesorar al Presidente en la identificación, formulación y ejecución de políticas referidas a la innovación y a sus principales pilares, incluyendo los campos de la ciencia, la formación de recursos humanos y el desarrollo, transferencia y difusión de tecnologías. la Comisión INGRESA. Creada en el año 2005 por la Ley 20.027. Esta Comisión es la responsable de diseñar e implementar los instrumentos de financiamiento para estudios de educación superior que contemplen el uso de recursos públicos y privados (Créditos con Aval del Estado, CAE), orientados a personas que cumplan con determinados estándares académicos y socioeconómicos, teniendo por principal misión ampliar las oportunidades en el acceso a la educación superior.

Además de los organismos recién indicados, existen otras organizaciones de menor visibilidad que también forman parte de la gestión del sistema, algunas independientes y otras dependientes del gobierno. En un reciente informe publicado por la OECD (200921), se planteó el dilema de contar con una variedad muy amplia de organizaciones relacionadas con la gestión del sistema, cuestión que podría ser problemática si es que no se contaran con adecuados mecanismos de coordinación y planificación estratégica periódica. Sin embargo, el mismo informe manifiesta que la diversidad de organizaciones debe hacerse cargo de una también muy diversa y pluralista educación terciaria, dando espacios a los distintos sectores de la sociedad involucrados con el sistema.

2.7.

Descripción de las formas institucionales de gobierno y gestión de las universidades públicas y privadas

De acuerdo a lo establecido en la LOCE, todas las instituciones de educación superior – estatales o privadas- cuentan con plena autonomía –autonomía que tiene alcances académicos, económicos y, en general, administrativos-. En el caso de las nuevas instituciones privadas, su plena autonomía se obtiene sólo luego de haber cumplido con las exigencias propias de los mecanismos de licenciamiento.

21

OECD (2009) Tertiary Education in Chile. Reviews of National Policies for Education. OECD & IBRD/The World Bank.

16

Pese a lo anterior, existen algunas reglamentaciones específicas que recaen fundamentalmente en las estructuras de gobierno y gestión de las universidades estatales. En efecto, las universidades estatales están sujetas a las normas y regulaciones del aparato público, por lo que existen un conjunto de restricciones operativas, procedimientos y fiscalización de sus actos administrativos. Por su parte, las universidades privadas y demás instituciones de educación superior, una vez que acceden a su plena autonomía, cuentan con muy pocas restricciones, por lo que parte importante de sus formas de gobierno y gestión obedecen a su origen, historia y cultura institucional. En cuanto al gobierno de las universidades en Chile, Brunner22 describió en el año 1989 una tipología que, pese a los cambios ocurridos en el último tiempo, se mantiene razonablemente vigente. Se trata de cinco tipos de gobierno universitario que, evidentemente, admiten ciertas variaciones internas. -

-

-

Primero, se encuentra el gobierno de las universidades estatales derivadas (a partir del año 1981) y que poseen cierta matriz estructural similar, modulada por el Ministerio de Educación durante el régimen militar. Cuentan con Juntas Directivas que, con algunas diferencias entre sí, se encuentran integradas por representantes del Gobierno, personalidades nombradas por los propios académicos de las instituciones (y sus instancias colegiadas) y el Rector u otras autoridades universitarias (con derecho a voz). Sus facultades son habitualmente de dirección universitaria, esto es, de aprobación de los planes, presupuestos, informes de gestión, propuestas de nombramiento de autoridades y revisión de los controles internos. Adicionalmente, cuentan con autoridades unipersonales y colegiadas que son las responsables de la gestión institucional propiamente tal. El gobierno de las universidades estatales metropolitanas, que presentan equivalencias importantes con las anteriores, pero que cuentan con ciertas particularidades propias de su historia más larga. Por ejemplo, las Universidades de Chile y de Santiago, como exponentes tradicionales, cuentan con máximos organismos colegiados de gobierno con rasgos muy distintivos. La Universidad de Chile posee actualmente un „senado universitario‟ (con amplios niveles de representatividad de la comunidad interna), mientras que la Universidad de Santiago posee una junta directiva con representantes nombrados por la propia comunidad, el gobierno y con ciertos puestos autogestionados por la propia junta. (con todo, es el Consejo Académico el que cuenta con amplias facultades de dirección y gestión). En estos casos, las entidades responsables del gobierno institucional están integradas por personas pertenecientes a la propia institución, contando habitualmente con atribuciones más extendidas que en las del caso anterior. El gobierno de las universidades católicas tiene un carácter diferente a las anteriores. Se trata de universidades privadas, regidas por estatutos y normas especiales, algunas con autorización de la Santa Sede. En estos casos, existe la figura del „Gran Canciller‟, máxima autoridad universitaria que puede ser ejercida por el arzobispo u obispo diocesano que le corresponda a la Universidad. El Gran Canciller ejerce autoridad eclesiástica, descansando la dirección académica propiamente tal en el Rector y los organismos colegiados universitarios.

22

Brunner, José Joaquín (1989) Gobierno universitario: elementos de análisis y discusión. Documento de Trabajo / FLACSO, Santiago de Chile.

17

-

-

Habitualmente la dirección es ejercida por el Consejo Superior de la Universidad, órgano colegiado de amplia participación de los distintos estamentos. El rector es usualmente nombrado por la máxima autoridad, a partir de propuestas o consultas a la comunidad universitaria. Las restantes universidades privadas antiguas (pertenecientes al Consejo de Rectores), en las que cada una cuenta con estructuras particulares y con un órgano de socios propietarios de la corporación (un directorio o consejo directivo), que hace las veces de junta directiva, según lo dispuesto en los instrumentos con los que fueron creadas. Finalmente, se encuentran las estructuras de las universidades privadas nuevas, reguladas por sus propios estatutos de creación, los que consagran la tuición del grupo de organizadores, propietarios o sus representantes o delegados, organizados en juntas directivas, habitualmente con considerable mayor poder e injerencia en la gestión institucional que en las anteriores tipologías. En este grupo de universidades, se observan importantes diferencias, desde aquellas instituciones cuyo gobierno y gestión se encuentran radicados en sus organizadores/propietarios, existiendo niveles de participación prácticamente nulos, hasta aquellas que han desarrollado complejos modelos de gobierno y gestión, incorporando instancias de representación interna y externa en sus organismos de dirección.

En definitiva, el gobierno de las universidades en Chile muestra variaciones importantes, que tienen que ver con la diversa naturaleza e historia. El nivel estratégico de gobierno y las funciones de dirección universitaria son ejercidos por las Juntas Directivas y Consejos Superiores (o excepcionalmente Directivos máximos), cuya composición, representatividad y niveles de participación presentan amplios contrastes. La gestión de las universidades varía también significativamente entre las instituciones. Salvo casos muy excepcionales, la gestión académica radica en la figura de un rector, comúnmente elegido por sus pares en el caso de las universidades estatales y algunas privadas23. Es nombrado o ratificado por las Juntas Directivas o Consejos Superiores. Habitualmente, dependen de la máxima autoridad de la Universidad la tecno-estructura y staff de apoyo (Mintzberg, 197924), niveles organizacionales -en ocasiones entremezclados- y que asumen las labores de análisis y planificación, y la gestión de las funciones operativas. En las universidades, estas funciones son asumidas por autoridades unipersonales e instancias colegiadas –consultivas y resolutivas- que reciben distintos nombres. Es común que las universidades cuenten con, a lo menos, una secretaría general, una vicerrectoría académica y una de administración y finanzas. Dependiendo de los niveles de complejidad y misión de las universidades, se suman vicerrectorías o direcciones de desarrollo, investigación y comunicaciones o extensión. Con menor frecuencia se 23

Existe una amplia diversidad en el modo de elección de las autoridades. En las universidades privadas, particularmente las nuevas, se observa por lo general un muy bajo nivel de participación de las comunidades en la selección de sus autoridades. Contrariamente, en algunas universidades estatales se ha observado un nivel creciente de participación en la selección de las autoridades, no sólo por parte de los académicos, sino que de los funcionarios y estudiantes. El tema de la selección de las autoridades es controversial en el país, existiendo un amplio debate sobre los mejores modos para asegurar la idoneidad en el ejercicio del poder en las universidades. Las tendencias en la incorporación de los stakeholders, muchas veces se topa con los intereses corporativos, de los estudiantes y los propietarios u organizadores. 24 Mintzberg, Henry (1979) The Structuring of Organizations. Prentice-Hall, New Jersey.

18

consideran autoridades unipersonales como los de prorrector y contralor, este último más usual en el caso de las universidades estatales. De las vicerrectorías o direcciones dependen un conjunto de funciones operativas relacionadas con el personal, los recursos e infraestructura, finanzas, admisión, registros académicos, asuntos jurídicos, comunicaciones, relaciones internacionales y marketing, entre otros. En la gran mayoría de las universidades, estas funciones son desarrolladas centralmente, aun cuando, en el caso de instituciones más complejas, parte de las funciones operativas son compartidas con las facultades o con las direcciones de campus que cuentan con un relativo nivel de descentralización. Es común encontrarse con una gran variedad de instancias colectivas, de carácter resolutivo o consultivo. Se trata de consejos, comisiones, comités o grupos de trabajo que, por lo general, apoyan o asumen labores de la tecno estructura. Realizan labores de evaluación, análisis, propuestas, coordinación, planificación y/o supervisión. En ocasiones, dependiendo del nivel de complejidad de las universidades, algunas de estas funciones también se ven replicadas a nivel de las facultades o sedes descentralizadas.

2.8.

Normativa y procedimientos que rigen la conformación del gobierno en las universidades

En principio, todas las universidades se rigen de acuerdo a lo establecido en sus estatutos. El marco normativo aplicable al gobierno de las universidades se encuentran en la Constitución Política del Estado (artículo 19, N°s 10 y 11, sobre el derecho a la educación y la libertad de enseñanza), en el Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de Educación de 1981 (que fija las normas sobre las universidades), el Decreto Ley 3.631 de 1981 (sobre ajustes a la normativa aplicable a universidades e institutos profesionales), la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza de 1990 y sus modificaciones de los años 1990, 1991 y 1997 (que fija el marco legal general sobre la educación superior), la Ley 19.305 (sobre modificación de los estatutos de las universidades estatales y la elección y actuación de sus rectores), y la Ley 20.044 (sobre facultades financieras de las universidades estatales), entre las más importantes. En general, la normativa aplicable a las universidades establece aspectos mínimos de regulación, existiendo amplios espacios para el ejercicio de la autonomía institucional, salvo en el caso de las universidades estatales, las que cuentan con regulaciones administrativas más especificas. Por lo mismo, la variabilidad de las formas de gobierno entre las universidades chilenas es importante. Cabe destacar, así como se mencionará más adelante, que uno de los aspectos que aparentemente ha impulsado modificaciones en las formas de gobierno y gestión de las universidades, ha sido la aplicación de la Ley 20.129, de aseguramiento de la calidad. Dicha Ley promueve el desarrollo de los procesos de evaluación y acreditación con especial atención en el gobierno y gestión institucional, para lo cual se han definido criterios de evaluación respecto de los cuales las instituciones se evalúan y ajustan.

19

2.9.

Estructura académica de las universidades

Al igual que en el caso del gobierno y gestión de las universidades, la estructura académica presenta un alto nivel de diversidad, aun cuando pueden apreciarse ciertos usos y costumbres –así como nomenclaturas- ampliamente aceptadas. Con todo, el hecho de que existan similitudes en los nombres utilizados para denominar las estructuras académicas de las universidades chilenas, no significa que dichas estructuras sean equivalentes en lo sustantivo. Las universidades tradicionales y más complejas cuentan con una línea media y núcleo operativo (Mintzberg, 197925) habitualmente compuesto por facultades, escuelas, institutos, centros, departamentos, carreras, programas y otras unidades. Se ha tornado cada vez más común en estas universidades el desarrollo de centros –en general, de investigación y/o servicios- relativamente descentralizados y transversales a las facultades. Asimismo, algunas de estas universidades cuentan con sedes relativamente descentralizadas. Por lo general, son las facultades o sus equivalentes, las unidades académicas que concentran las funciones de docencia, investigación, extensión u otras específicas que pudiera haber. Los académicos se encuentran adscritos a estas unidades académicas, contando comúnmente con amplias posibilidades de participación e injerencia sobre el quehacer de sus propias unidades y también algunas de nivel institucional. Por lo general, las universidades tradicionales y más complejas cuentan con académicos de alta dedicación horaria adscritos a una carrera académica que establece sus derechos y deberes. Los académicos part time, contrariamente, mantienen niveles significativamente menores de participación e injerencia. Las universidades más nuevas, de menor complejidad o bien con misiones más focalizadas, por lo general cuentan igualmente con facultades, escuelas, centros y otras unidades. Existen raras excepciones de universidades que hayan innovado radicalmente en sus estructuras académicas. En el caso de las universidades estrictamente docentes, las estructuras académicas tienden a asociarse muy directamente a los programas y carreras impartidas, las que a su vez se agrupan en escuelas y/o facultades. Los académicos se encuentran igualmente adscritos a las unidades académicas, sin embargo, contando con niveles significativamente menores de participación en las decisiones. El establecimiento de la carrera académica se ha hecho común en términos formales, aunque en la práctica sus alcances son muy diferentes a los de las universidades tradicionales más complejas. En este sentido, puede argumentarse que se trata de estructuras universitarias que, aun cuando mantienen niveles de complejidad significativamente menores, tienden a reproducir en parte la estructura académica de las universidades más complejas (isomorfismo mimético26). Entre aquellas universidades tradicionales más complejas, y las universidades más nuevas y de menor complejidad, puede observarse una amplia variedad de instituciones, cuyos modos de organización académica, aún cuando mantienen ciertos patrones y nomenclaturas comunes, en la práctica despliegan múltiples diferencias. 25

Ibid Ver: DiMaggio & Powell (1983) The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological Review 48. 26

20

Finalmente, es importante mencionar que los niveles de participación y democracia en las estructuras académicas de las universidades varían considerablemente, existiendo algunas que mantienen amplios espacios de deliberación y autonomía radicados en los académicos y otras en las que prácticamente dichos espacios no existen. Se trata de lo que Burton Clark27 denomina como universidades de „base pesada‟ y „tejido flojo‟ en contraposición con aquellas de „base liviana‟ y gestión vertical. Mientras las universidades tradicionales –especialmente las estatales metropolitanas, algunas católicas y privadas más antiguas- cuentan con niveles amplios de participación de sus comunidades académicas, la mayoría de las nuevas universidades privadas y demás instituciones no universitarias mantienen niveles muy limitados (cuando existen) de participación de los académicos.

3.

Acceso a la educación superior

3.1.

Evolución de la matrícula universitaria y superior no universitaria desde el año 2004 al año 2008 por sexo, grupo de edad, áreas del conocimiento y tipo de gestión (privada/ pública).

Como ya se ha planteado, Chile ha experimentado un gran crecimiento en la matrícula de la educación superior, tanto universitaria como no universitaria. En la siguiente tabla se puede apreciar que, tras una fase de crecimiento negativo durante la década de los 70, se inicia un periodo sostenido de incremento de la matrícula que se mantiene hasta ahora. Tabla 8 Tasa de crecimiento anual matrícula de pregrado Tramo 1967-1973 1973-1980 1980-1990 1990-2000

Crecimiento anual 17,5% -2,9% 7,5% 5,9%

2000-2008 7,4% Fuente: Elaboración propia a partir de Compendio Estadístico Mineduc y Brunner 1986 (datos 1967-1980).

El aumento de la matrícula se observa en todos los tipos de instituciones, sin embargo, al menos en la última década, destaca particularmente el crecimiento en las nuevas universidades privadas y, en menor medida, la matrícula de los institutos profesionales.

27

Clark, Burton (1983) The Higher Education System: Academic Organization in Cross-National Perspective. Berkeley.

21

Tabla 9 Matrícula total educación superior Categoría institucional

1990

1995

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Universidades estatales

67.490

100.922

137.071

139.892

146.860

152.237

156.743

163.836

160.179

162.777

177.210

Universidades privadas con financiamiento público directo

54.011

71.101

92.546

96.144

98.557

101.660

103.205

104.763

108.397

114.650

117.948

Nuevas universidades privadas

19.509

69.377

103.805

111.916

125.740

156.620

170.150

215.561

215.924

233.573

251.050

Institutos Profesionales

40.006

40.980

79.904

86.392

91.153

101.674

104.844

114.680

113.134

156.126

162.870

Centros de Formación Técnica

77.774

72.735

53.184

57.082

61.123

62.070

62.354

63.104

69.933

86.847

95.891

Total

258.790

355.115

466.510

491.426

523.433

574.261

597.296

661.944

667.567

753.973

804.969

Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC; Anuarios Estadísticos CRUCH Nota: Se consultaron datos de MINEDUC para universidades privadas, IP y CFT. Para universidades del Consejo de Rectores se usaron datos de los anuarios estadísticos CRUCH, con el fin de distinguir entre universidades estatales y privadas. De este modo, los totales difieren levemente de aquellos presentados en las estadísticas oficiales de MINEDUC.

Al año 2008, la matrícula de las universidades representa casi un 68% de la matrícula total del sistema, mientras que las instituciones no universitarias alcanzan el restante 32%28. En cuanto a la distribución de la matrícula por género, la participación femenina en la matrícula total ha ido creciendo en comparación con la participación masculina, alcanzando a la fecha una proporción de prácticamente 1:1. Tabla 10 Proporción de matrícula nueva femenina Categoría institucional

2003

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Universidades

47,2

49,0

50,5

50,5

50,4

50,6

51,1

Institutos Profesionales

39,0

36,6

37,6

40,9

43,7

45,8

47,6

s/d

s/d

48,6

46,8

48,3

50,1

50,1

Centros de Formación Técnica

Fuente: CSE, Estadísticas y Bases de Datos en www.cse.cl

Respecto a la distribución de la matrícula por grupos etáreos, existen pocas estadísticas disponibles. En principio, puede observarse que la matrícula ha crecido fundamentalmente en el grupo entre 18 a 24 años. Es posible de prever que la participación de estudiantes de mayor edad debiera próximamente crecer, fundamentalmente debido a tendencias demográficas y desarrollos del propio sistema de educación superior. En la siguiente tabla se indican los porcentajes de estudiantes matriculados al año 2006 por grupo etáreo y tipo de institución. En general, la matrícula de pregrado, incluyendo la formación profesional y de técnicos, se da en estudiantes prioritariamente del grupo etáreo más joven, existiendo una proporción marginal de estudiantes adultos en educación superior (salvo por el caso de los programas de postgrado).

28

Cabe destacar que las universidades en Chile imparten también programas profesionales y de técnico de nivel superior.

22

Tabla 11 Matrícula educación superior según edad Categoría institucional 24 años y menos Universidad (pregrado) Universidad (postgrado) Instituto Profesional Centro de Formación Técnica

74,5% 5,0% 73,4% 63,5%

Total 71,8% Fuente: Elaboración propia a partir de CASEN 2006

25-34 años

35-44 años

45 y más años

21,9% 52,6% 22,5% 28,0%

2,4% 25,3% 3,1% 5,6%

1,2% 17,2% 0,9% 3,0%

23,2%

3,4%

1,6%

En cuanto a la distribución de la matrícula de pregrado por áreas del conocimiento, las áreas de tecnología, salud, educación, ciencias sociales y administración y comercio, concentran más del 80% de la matrícula del sistema. Por su parte, en los últimos años puede apreciarse un importante crecimiento relativo en las áreas de educación y salud. Contrariamente, áreas como humanidades, tecnología y agropecuaria han reducido su participación relativa. Tabla 12 Matrícula pregrado según área del conocimiento Área del conocimiento 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Agropecuaria 7,2 7,0 6,7 6,5 5,1 4,8 4,7 4,5 4,5 3,6 3,5 Arte y Arquitectura 6,7 7,0 7,0 7,7 7,2 7,4 6,6 8,5 6,8 6,8 6,4 Ciencias Básicas 2,2 2,3 2,4 1,9 1,4 1,4 2,5 1,9 1,6 1,5 1,5 Ciencias Sociales 14,3 14,5 14,1 15,8 16,0 16,4 16,1 10,8 14,2 13,7 13,7 Derecho 5,1 5,3 5,5 5,3 5,3 5,8 5,8 7,2 8,1 8,4 6,1 Humanidades 6,1 6,1 6,1 1,2 1,4 1,2 0,9 1,1 1,3 1,4 1,4 Educación 7,5 7,4 8,3 11,1 12,2 13,1 13,3 14,7 13,9 14,6 14,5 Tecnología 27,6 28,0 27,7 28,0 29,8 28,5 27,4 25,7 26,2 24,3 25,1 Salud 5,9 6,3 6,6 7,1 7,8 8,5 9,8 11,2 12,3 13,7 15,1 Administración y Comercio 16,9 15,7 15,0 15,0 13,3 12,5 12,4 14,2 10,8 11,5 12,2 Sin Área 0,1 0,1 Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC

Finalmente, y como ya ha sido planteado anteriormente, Chile presenta uno de los niveles más altos de matrícula en el sector de las instituciones privadas, alcanzando un 78% al año 2008. Se trata de una proporción que, desde el punto de vista internacional, sólo de compara con países como Corea y Japón29. Tabla 13 Distribución matrícula total educación superior Categoría institucional Universidades estatales

2004 26,2%

2005 24,8%

2006 24,0%

2007 21,6%

2008 22,0%

Universidades privadas con financiamiento público directo

17,3%

15,8%

16,2%

15,2%

14,7%

Nuevas universidades privadas Institutos Profesionales Centros de Formación Técnica

28,5% 17,6% 10,4%

32,6% 17,3% 9,5%

32,3% 16,9% 10,5%

31,0% 20,7% 11,5%

31,2% 20,2% 11,9%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC; Anuarios Estadísticos CRUCH Nota: Se consultaron datos de MINEDUC para universidades privadas, IP y CFT. Para universidades del Consejo de Rectores se usaron datos de los anuarios estadísticos CRUCH, con el fin de distinguir entre universidades estatales y privadas. De este modo, los totales difieren levemente de aquellos presentados en las estadísticas oficiales de MINEDUC. 29

Para comparaciones estadísticas, puede consultarse: OECD (2008) „Education at a Glance‟, o bien CINDA (2007) „Educación Superior en Ibero América‟.

23

3.2.

Distribución de la matrícula de educación superior por quintil de ingreso familiar

La cobertura a la educación superior ha crecido de un 7,2% en 1980 a un 38% en el año 2006. Se trata probablemente de una de las transformaciones más importantes del sistema chileno en los últimos 25 años. Sin embargo, los logros en cobertura están muy lejos de las expectativas que en materia de equidad tiene la sociedad chilena. Como se indica a continuación, existe una amplia brecha de equidad socioeconómica y geográfica que no ha logrado ser disminuida eficazmente. De acuerdo a los datos de la CASEN, las coberturas correspondientes a las familias pertenecientes a los dos quintiles de mayores ingresos económicos alcanzan niveles equivalentes a los países más desarrollados, mientras que la cobertura de los quintiles más bajos, aun cuando ha mejorado en los últimos diez años, se mantiene en niveles muy reducidos. La brecha en el acceso a la educación superior entre jóvenes pertenecientes al primer y quinto quintil de ingreso es de más de cuatro veces. Tabla 14 Tasa bruta de participación en educación superior Quintil de ingreso 1998 I 7,4 II 11,9 III 21,1 IV 37,4 V 71,3

2000 8,2 15,3 28,6 43,2 80,4

2003 12,4 19,2 32,1 48,6 94,9

2006 17,3 22,4 31,6 49,5 80

Total 27,7 30,7 37,8 38,3 Fuente: Estadísticas CASEN-MIDEPLAN http://www.mideplan.cl/casen/modulo_educacion.html

Por su parte, en términos de equidad geográfica, mientras algunas regiones del país han alcanzado niveles de cobertura de la educación superior casi equivalentes a los países más desarrollados (la Región Metropolitana y la Quinta Región alcanzan coberturas de más de un 40%), otras muestran coberturas similares a los países subdesarrollados (la VI y XI Región, por ejemplo, tienen tasas de cobertura de un 6,98 y 8,75, respectivamente)30.

3.3.

Políticas y procedimientos de acceso

Los requisitos mínimos para acceder a la educación superior en Chile son contar con la licencia de enseñanza media, que se obtiene luego de haber cursado exitosamente y egresado de los 12 años de educación básica y media, cumplir con los requisitos de ingreso definidos por las propias instituciones de educación y documentar el pago de la matrícula correspondiente. Los requisitos de ingreso de las instituciones de educación superior varían mucho entre sí, según se indica a continuación. Las universidades miembros del CRUCH mantienen hasta el día de hoy, como requisito de postulación, el haber rendido la prueba nacional de selección universitaria (PSU), obteniendo como mínimo, un puntaje promedio entre las pruebas de lenguaje y comunicación y matemáticas de 450. Adicionalmente, cada universidad establece sus propias exigencias, pudiendo establecer diversas ponderaciones de las pruebas mínimas 30

Datos correspondientes al año 2006. Ver: OECD, 2009.

24

y las específicas, considerando el promedio de las notas de enseñanza media, pruebas específicamente diseñadas para algunas de sus carreras o entrevistas de selección. Según sea el nivel de selectividad de las universidades del CRUCH, existen también puntajes de corte más altos al mínimo de los 450 y exigencias relativas al lugar de prioridad de la postulación realizada por los estudiantes. Con todo, las universidades del CRUCH han definido vías de ingreso especial con cupos muy limitados, habitualmente para alumnos deportistas/científicos/artistas destacados, extranjeros, hijos de funcionarios, adultos con estudios previos y estudiantes con impedimentos físicos, entre los más importantes. Sin embargo, unas pocas universidades estatales del CRUCH han establecido, además, sistemas masivos de ingreso no-PSU, habitualmente para programas especiales paralelos o bien sedes distintas a las convencionales, ninguno de los cuales tienen acceso a los beneficios de los estudiantes regulares del CRUCH. Las universidades privadas nuevas y demás instituciones no universitarias mantienen sistemas de ingreso que pueden consultar los puntajes PSU, las notas de enseñanza media y otras pruebas o entrevistas, pero que, sin embargo, su real consideración depende de los niveles de selectividad que hayan alcanzado. Así, existen universidades privadas nuevas que establecen altos puntajes de la PSU y un alto rendimiento en la enseñanza media, mientras que otras apenas solicitan la PSU rendida, sin importar el puntaje obtenido. En el caso de algunas pocas universidades privadas nuevas y muchos Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica, sólo se exige el mínimo legal de presentar la licencia de enseñanza media y documentar los pagos correspondientes. Desde la perspectiva de la equidad en el acceso, existe una amplia polémica acerca del uso de los instrumentos de selección de estudiantes en las universidades chilenas. Esto ha llevado a propuestas relativas al cambio de la PSU o bien su combinación con otros instrumentos de selección. Algunas universidades del CRUCH actualmente se encuentran diseñando sistemas pilotos de selección que permitan corregir al menos parcialmente la inequidad socioeconómica en el acceso. Adicionalmente, algunas instituciones que se encuentran fuera del CRUCH han planteado reiteradas críticas acerca del aparentemente uso monopólico que las universidades tradicionales y derivadas hacen de la PSU. Por cierto se trata de una cuestión compleja, en la que las distintas universidades compiten por atraer a los estudiantes con mejores calificaciones.

3.4.

Cobro de aranceles y financiamiento

Hasta el año 1980, la educación superior era financiada fundamentalmente por el Estado, existiendo cobros de matrícula y aranceles muy reducidos y, en la práctica, nominales. Desde la reforma del 80‟ las instituciones de educación fueron impulsadas a establecer alzas crecientes en el cobro de sus aranceles, así como competir atrayendo estudiantes que permitieran aumentar sus ingresos y compensar los recortes en el financiamiento público y aumento de los costos reales de la educación superior. En efecto, se estima que actualmente los ingresos por cobro de aranceles de las Universidades del CRUCH superan en promedio un 34%31.

31

Estadísticas del CRUCH, 2006.

25

Existen dos figuras básicas por medio de las cuales las instituciones cobran a sus estudiantes: el pago de la matrícula, esto es, el costo de la inscripción (registration fee), y el pago de los aranceles, costo anual de los estudios (tuition). En casos excepcionales, algunas instituciones cobran por otros servicios tales como seguros, alimentación, transporte, entre otros. El costo de las matrículas y aranceles de las instituciones de educación superior ha experimentado aumentos significativos en los últimos 20 años. En el caso de las universidades, las estatales tienen, en promedio, aranceles ligeramente más bajos de las universidades privadas. De acuerdo a la información disponible, las universidades estatales cobran aranceles que en promedio alcanzan a los US$ 3,140 32 (PPP, Purchasing Power Parity), siendo Chile el país que cuenta con los más altos aranceles de las universidades públicas de la región y ubicándose entre países como Australia, Canadá, Corea y Japón. Se trata de aranceles que han alcanzado un nivel excesivamente alto, en el que las familias deben desembolsar un porcentaje de sus ingresos que supera con mucho a los demás países del mundo (ver OECD, 200933). Frente a esta situación, la política del gobierno ha sido el incremento progresivo en el número de becas y financiamiento de créditos para los estudiantes, para lo cual existe una variedad de instrumentos que se comentan en el siguiente punto. Especial mención merece un instrumento de financiamiento asociado al ingreso de los estudiantes de mayores ingresos PSU, el que tiene muy pocos equivalentes en la experiencia internacional comparada34. Se trata del Aporte Fiscal Indirecto, AFI, instrumento que otorga recursos por poco más de un 5% del total del financiamiento público a la educación superior. El AFI beneficia a las instituciones (públicas y privadas, sin discriminación alguna) que matriculan a los primeros 27.500 alumnos con mejores puntajes PSU (equivalente al 15% de los nuevos ingresos). Se trata de un instrumento destinado a incentivar la calidad de las instituciones y su competencia por captar a los mejores estudiantes. En la práctica, los recursos se encuentran fuertemente concentrados en muy pocas universidades de excelencia, que gozan de un muy alto prestigio y mantienen estrictos requisitos de selección, aun cuando también es comúnmente utilizado para generar rankings y propaganda entre las universidades, generando bastante polémica en el medio.

3.5.

Sistema de becas y préstamos estudiantiles

Existe una variedad de fondos de becas y créditos estudiantiles financiados con recursos públicos (y privados) que han ido en progresivo aumento. Entre los fondos existentes, pueden mencionarse a los siguientes: i) Fondo Solidario de Crédito Universitario para estudiantes del CRUCH (1995), Becas Juan Gómez Millas (1998), Becas para Estudiantes Destacados que Ingresen a Pedagogía (1998), Becas para Estudiantes Hijos de Profesionales de la Educación (1999), Becas Nuevo Milenio para estudiantes de Centros de Formación Técnica, Becas para los mejores puntajes PSU, Becas de Excelencia Académica para estudiantes de escuelas municipales y 32

OCDE Education at a Glance 2007. Ibid 34 Existen mecanismos similares sólo en países como Kazajstán, Georgia y Hungría. 33

26

subvencionadas, Becas Bicentenario para estudiantes del CRUCH de escasos recursos y el Crédito con Garantía del Estado (CAE) para estudiantes de instituciones acreditadas (2006). Adicionalmente, para el caso de los estudios de postgrado, existe el programa de Becas Chile y Créditos CORFO. Al año 2007, se financiaban becas a 62.800 alumnos matriculados en las universidades del CRUCH equivalentes a un 12% de los estudiantes (M$40.000), se proveía de préstamos solidarios a un total de 38.579 alumnos del CRUCH (M$74.400) y se otorgaban créditos (Crédito con Aval del Estado, CAE) a 21.337 estudiantes pertenecientes a instituciones acreditadas - 20 del CRUCH, 15 universidades privadas nuevas y 14 institutos profesionales- (M$41.720). Estos beneficios representaban un 43% del financiamiento público a la educación superior. Los actuales fondos de becas y créditos, aun cuando se reconoce su enorme contribución, han sido objeto de importantes debates. Aspectos tales como la diferenciación que hacen algunos fondos respecto de las universidades del CRUCH y las nuevas universidades privadas, el monto disponible de los recursos y el impacto real en cuanto a la equidad, son cuestiones en las que existen diferencias entre los actores del sistema. Una iniciativa que cabe destacar tiene que ver con el establecimiento de los aranceles de referencia, como parte del programa del fondo de crédito solidario para las universidades del CRUCH. Se trata del monto máximo que entrega el Estado para estudiar determinadas carreras en las universidades y que tiene por objetivo que las universidades no incrementen significativamente sus aranceles año a año.

4.

Resultados de la educación superior

4.1.

Tiempo promedio de titulación (graduación) – duración real de la formación universitaria

No existen estadísticas precisas ni confiables respecto del tiempo promedio de titulación de los estudiantes universitarios a nivel agregado35. Únicamente existen ciertas aproximaciones y estimaciones a nivel nacional mediante el uso de indicadores proxy y algunos estudios de casos, los que, sin embargo, no alcanzan niveles de representatividad suficientes. En una selección de carreras universitarias, se estimó que la cohorte de ingreso del año 1998 demoró, en promedio, 1.27 años más que la duración „oficial‟ de sus programas, lo que representa una duración real de los estudios de un 27% por sobre el tiempo teórico (Armanet, 200336). En la siguiente tabla se aprecian las diferencias entre el tiempo promedio de titulación respecto de la duración oficial en una selección de 8 carreras universitaria.

35 36

Sólo recientemente las universidades han comenzado a realizar estudios de seguimiento de cohortes. Armanet (2003) Formación universitaria europea: Un ejemplo para Chile. Serie de Documentos „En Foco‟. Expansiva.

27

Tabla 15 Duración de estudios (datos para cohorte año 1998) Carrera

Tiempo teórico

Tiempo efectivo

Tiempo efectivo sobre teórico

5,8 5 6 6,8 4,2 5 5 5 5,4

6,8 6,9 7,8 7,7 5,2 6,9 6,1 5,8 6,9

1,18 1,39 1,31 1,14 1,23 1,38 1,23 1,16 1,27

Arquitectura Derecho Ingeniería Civil Medicina Pedagogía General Básica Agronomía Ingeniería Comercial Periodismo Promedio Fuente: Armanet, 2003

Por su parte, un estudio de González et al, 200537, diseñó un indicador proxy para estimar el porcentaje de estudiantes que lograron cursar sus programas y titularse en el tiempo de duración „oficial‟ de los programas académicos. Los resultados del análisis para las cohortes de 1998-2002, arrojaron que, en promedio, un 8,6% de los estudiantes logra titularse en el tiempo oficial del programa. Cabe destacar que, según se desprende de la siguiente tabla, es posible observar cierto mejoramiento de las tasas de titulación en el tiempo „oficial‟ en el periodo estudiado. Por su parte, se observan diferencias de casi 3 puntos porcentuales entre las tasas de titulación en el tiempo oficial de las universidades públicas y las privadas38. Tabla 16 Eficiencia interna de titulación: Razón titulados/matrícula total del año Categoría institucional Universidades públicas Universidades privadas

1998 8,9% 5,6%

1999 8,6% 5,3%

2000 9,7% 8,9%

2001 9,8% 8,2%

2002 10,4% 7,6%

Total universidades 7,9% Fuente: González et al, 2005

7,5%

9,4%

8,9%

9,4%

Como parte del mismo estudio se realizó un trabajo en terreno levantando datos en una selección de carreras de universidades pertenecientes al CRUCH. Los resultados fueron aparentemente mejores que los estimados a nivel nacional, obteniendo tasas entre un 15 y un 52% de titulación en el tiempo oficial. Tabla 17 Duración de estudios Carrera Derecho Medicina Ingeniería Civil

Titulados año t*

Titulados año t+1

Titulados año t+2

Titulados año t+3

19% 52%

10% 29%

8% 7%

5% 3%

10% 1%

48% 8%

15%

33%

11%

5%

18%

17%

Estudiantes Desertores

Fuente: González et al, 2005 * t=Duración teórica de la carrera

En un trabajo previo del mismo autor, se sistematizaron los datos reales aportados por universidades del CRUCH respecto de una selección de carreras. En este caso, los 37

González et al (2005), Estudio sobre repitencia y deserción en la educación superior chilena. Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile. 38 En el caso de estos estudios, se consideró como universidades „públicas‟ a aquellas universidades pertenecientes al CRUCH, y como „privadas‟ a las universidades nuevas sin aporte directo del Estado creadas después de 1981.

28

resultados arrojaron diferencias extremadamente acentuadas entre la duración de los estudios de carreras del área de la salud y educación, por ejemplo, respecto de carreras tales como ingeniería, arquitectura, diseño y construcción. Tabla 18 Tasa de titulación real para algunas carreras de universidades del CRUCH Categoría institucional

Titulados año t*

Titulados año t+1

Titulados año t+2

Titulados año t+3

Estudiantes

Desertores

Educación Básica Educación Media Medicina

58% 13% 50%

10% 13% 21%

1% 7% 7%

2% 6% 4%

1% 3% 3%

Diseño Ingeniería de ejecución

0% 3%

10% 4%

6% 9%

6% 9%

29% 12%

28% 57% 15% 48% 63%

Ingeniería civil 4% Fuente: González & Uribe, 2002

11%

11%

5%

11%

59%

* t=Duración teórica de la carrera

Si bien existen carencias importantes para obtener datos confiables relativos al tiempo real de los estudios, no cabe duda de que, a la luz de los estudios actualmente disponibles, existe una brecha importante entre la duración real de los estudios y su duración oficial, al menos en las carreras universitarias.

4.2. Tasa de titulación (graduación) de la educación superior y niveles de retención Al igual que en el caso anterior, las estadísticas se encuentran incompletas, existiendo sólo ciertas estimaciones. De acuerdo al estudio de González et al. (200539), del análisis de cohortes entre los años 1998-2002, puede apreciarse una deserción global en el sector universitario que alcanzaba un 53,7%. Resulta particularmente importante la diferencia de más de 12 puntos porcentuales entre las tasas de titulación de las universidades del CRUCH y privadas nuevas. Por su parte, en el período estudiado, la deserción global de todas las universidades mostró una tendencia a la baja de poco más de 10 puntos porcentuales. Mirado desde el punto de vista de las tasas de titulación, se observa una tasa global de titulación de un 46,3% para el mismo periodo. Tabla 19 Eficiencia de titulación en las universidades chilenas Categoría institucional 1998 1999 2000 Universidades públicas 46,1% 48,3% 49,4% Universidades privadas 26,7% 32,2% 43,3% Total universidades 39,1% Fuente: González et al, 2005

42,9%

48,9%

2001

2002

50,3% 42,5%

56,0% 42,3%

Promedio 50,0% 37,4%

49,9%

50,7%

46,3%

En estimaciones de las tasas de titulación por área del conocimiento, se observó que mientras que algunas áreas presentan tasas razonablemente altas (72.9% en Educación y 62.5% en Salud), otras se mantienen extremadamente bajas (20% en Humanidades y 21.5% en Derecho). 39

Ibid

29

Tabla 20 Eficiencia de titulación según área del conocimiento 1998 30,6% 30,7% 30,2% 42,0% 15,0% 28,2% 69,2% 34,4% 72,5% 44,3%

1999 36,5% 32,8% 30,1% 45,9% 21,3% 37,7% 57,8% 45,4% 60,7% 47,3%

2000 44,2% 34,9% 30,9% 55,6% 24,2% 8,9% 95,0% 52,0% 60,3% 58,2%

2001 32,8% 41,2% 30,7% 64,4% 21,0% 16,4% 80,1% 60,8% 63,8% 58,0%

2002 36,0% 43,9% 79,0% 65,2% 25,9% 8,8% 62,3% 62,9% 55,4% 45,3%

Promedio 36,0% 36,7% 40,2% 54,6% 21,5% 20,0% 72,9% 51,1% 62,5% 50,6%

39,1% Total Fuente: González et al, 2005

42,9%

48,9%

49,9%

50,7%

46,3%

Área del conocimiento Agropecuaria Arte y Arquitectura Ciencias Básicas Ciencias Sociales Derecho Humanidades Educación Tecnología Salud Administración y Comercio

Recientemente, el Consejo Superior de Educación realizó un estudio con el fin de estimar los niveles de retención, en el que algunas instituciones de educación superior participaron de forma voluntaria. Como se observa, la deserción se concentra habitualmente en el primer año de las carreras de los estudiantes, disminuyendo paulatinamente según avanzan en sus programas. Tabla 21 Tasas de retención Universidades Primer año Segundo año Tercer año

2004 2005 2006 79% 80% 82% 68% 68% 60%

Institutos Profesionales Primer año Segundo año Tercer año

2004 2005 2006 62% 60% 52% 47% 45% 40%

Centros de Formación Técnica 2004 2005 2006 Primer año 67% 52% 62% Segundo año 53% 40% Fuente: Consejo Superior de Educación, 2008

Los datos informan de tasas de deserción extremadamente altas, de idéntica magnitud a las de los estudios y estimaciones disponibles sobre deserción global. Se observan, asimismo, tasas de deserción temprana más altas en el caso de los institutos profesionales y centros de formación técnica, en comparación con las de las universidades.

4.3.

Número total de titulados (graduados) de carreras universitarias y no universitarias

Aún cuando no se cuenta con estudios de seguimiento de cohortes, anualmente diversos organismos recogen información sobre el número de titulados por institución y carreras.

30

Así, al año 2007, en Chile se titularon un total de 80.862 estudiantes, de los cuales casi un 70% corresponde a titulados de instituciones universitarias40. Tabla 22 Titulados pregrado Categoría institucional Universidades estatales Universidades privadas con financiamiento público directo Nuevas universidades privadas Institutos Profesionales Centros de Formación Técnica

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

11.296

13.000

11.349

13.279

14.798

15.892

15.763

17.826

18.103

17.750

8.989

9.387

8.423

9.027

9.028

9.171

11.034

10.908

11.516

11.363

4.818

6.371

9.012

8.856

9.413

10.550

10.574

15.186

16.008

21.364

4.089

5.966

5.602

6.601

9.437

10.314

7.872

14.776

16.661

17.430

9.721

14.547

7.901

11.998

10.011

10.202

8.371

12.258

15.190

12.955

Total 38.913 49.271 42.287 49.761 52.687 56.129 53.614 70.954 77.478 80.862 Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC; Anuarios Estadísticos CRUCH Nota: Se consultaron datos de MINEDUC para universidades privadas, IP y CFT. Para universidades del Consejo de Rectores se usaron datos de los anuarios estadísticos CRUCH, con el fin de distinguir entre universidades estatales y privadas. De este modo, los totales difieren levemente de aquellos presentados en las estadísticas oficiales de MINEDUC.

Es importante destacar el crecimiento observado en el número de titulados, particularmente en el caso de las nuevas universidades privadas y los institutos profesionales, los que en la última década han crecido –aun cuando con fuertes oscilaciones- en un 18% y 15,5% promedio anual respectivamente. Dichas tasas de crecimiento en el número de titulados contrastan con las de las universidades estatales y universidades privadas con aportes directos, las que han crecido en un 5,2% y un 2,6% promedio anual respectivamente. Finalmente, los centros de formación técnica muestran un crecimiento anual promedio en el número de titulados de un 3,2%

4.4.

Número de titulados (graduados) de la educación superior universitaria por año, provenientes de instituciones públicas y privadas

Como se desprende del cuadro anterior, el número de titulados de las universidades estatales ha crecido en una menor proporción que el promedio de las nuevas universidades privadas. Al año 2007, las universidades estatales cuentan con un 35% del total de titulados de las universidades del país, habiendo caído en más de 10 puntos porcentuales desde 1998.

4.5.

Número de titulados (graduados) universitarios según áreas del conocimiento.

En el año 2007, el número de titulados de programas de pregrado se distribuye en proporciones similares al número de estudiantes ingresados en el mismo año (ver 3.1. – Tabla 12- del presente informe). Las áreas de ciencias sociales, educación, tecnología, salud y administración, concentran poco más del 82% de los titulados de todas las áreas disciplinarias. Por su parte, las áreas disciplinarias cuyo crecimiento relativo en el número de titulados ha sido mayor, corresponden a las de educación y salud.

40

Cabe recordar que algunas universidades imparten carreras de técnico de nivel superior, por lo que la proporción de titulados universitarios/no universitarios podría variar ligeramente. En efecto, de acuerdo a datos del Consejo Superior de Educación (Índices 2009), poco más del 3% de los titulados de universidades corresponden a estudiantes de carreras técnicas

31

Tabla 23 Titulados pregrado según área Área del conocimiento 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Agropecuaria 6,0 6,4 6,9 4,2 4,6 6,5 Arte y Arquitectura 5,1 5,7 6,8 6,6 6,8 4,9 Cs. Básicas 2,5 2,1 2,0 0,9 2,3 1,4 Cs. Sociales 14,0 15,2 16,7 16,4 16,4 16,4 Derecho 2,0 2,7 3,1 2,7 3,4 3,5 Humanidades 4,7 4,7 1,5 2,0 1,3 1,1 Educación 10,9 9,0 11,5 10,7 12,2 12,6 Tecnología 20,9 21,4 21,6 28,2 26,8 24,2 Salud 7,0 7,1 7,5 8,0 7,4 12,5 Administración y Comercio 26,8 25,9 22,3 20,3 19,0 18,7 Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC; Anuarios Estadísticos CRUCH

4.6.

2004 2005 2006 2007 4,9 3,3 3,3 3,4 7,2 5,4 5,6 6,2 1,9 1,4 1,4 1,0 11,2 15,6 15,1 15,3 3,6 3,2 4,5 5,9 16,0 1,1 1,3 1,2 1,5 15,6 15,9 17,6 10,9 24,9 25,7 23,6 22,5 9,8 11,4 11,1 20,5 16,4 15,7 14,8

Empleabilidad y colocación.

Lo primero es que de las estadísticas disponibles se desprende una clara relación entre nivel educacional alcanzado y tasas de empleo, en la que a mayor nivel educacional, mayor tasa de empleo. Como se observa en la siguiente tabla, se trata de una relación positiva y creciente, especialmente acentuada en el caso de las mujeres. Tabla 26 Tasa de empleo según logros educacionales Nivel educacional Hombres Básica incompleta 24,4% Básica completa 63,2% Media 71,8% Superior técnica 81,1% Superior profesional y universitaria 84,3% Fuente: OECD, Education at a Glance 2008

Mujeres 8,8% 26,8% 59,6% 69,5% 80,0%

En los últimos años, las instituciones de educación superior han comenzado a desarrollar estudios sobre empleabilidad y colocación de sus egresados, sin embargo, no existen estadísticas detalladas a nivel agregado, que muestren el grado de ajuste entre el programa de estudio y las actividades profesionales realizadas. Sin embargo, el Ministerio de Educación desarrolló un proyecto destinado a generar información sobre las expectativas de empleabilidad y remuneraciones de los egresados de una muestra de 100 carreras universitarias y técnicas del país. La iniciativa, denominada „Futuro Laboral‟, proporciona información muy útil no sólo para postulantes, sino que para las propias instituciones de educación superior. A continuación se presentan, a modo de ejemplo, algunos de los datos que entrega el sistema:

32

Tabla 24 Carreras universitarias con mayor y menor probabilidad de tener trabajo Probabilidad al primer año Probabilidad al segundo Carrera de titulación año de titulación Enfermería 1 1 Química y Farmacia 0,99 0,97 Fonoaudiología 1 0,97 Ing. Civil en Minas 0,96 0,99 Tecnología Médica 0,96 0,98 Medicina Veterinaria 0,62 0,69 Biología y Química 0,66 0,64 Lic. en Historia y Letras 0,56 0,68 Lic. en Arte 0,5 0,55 Actuación Teatral Fuente: www.futurolaboral.cl

0,35

0,47

Tabla 25 Carreras universitarias con mayor y menor ingreso promedio Promedio ingreso al Promedio ingreso al Carrera primer año de trabajo quinto año de trabajo Ing. Civil en Minas 1.854.082 2.827.519 Geología 1.806.786 2.404.244 Ing. Civil Industrial 1.111.095 1.783.900 Ing. Civil 1.048.585 1.781.861 Medicina 1.002.424 1.782.476 Ped. en Castellano y Filosofía 397.218 546.522 Ped. en Educación Física 393.966 529.036 Ped. en Historia y Geografía 387.621 483.201 Ped. En 378.822 488.967 Artes, Música y Danza Psicopedagogía 369.983 549.056 Fuente: www.futurolaboral.cl

5.

Financiamiento del sistema de educación superior

5.1.

Descripción del esquema nacional de financiamiento de la educación superior y su evolución reciente (2004-2008). Chile cuenta con un complejo modelo de financiamiento de la educación superior. Se caracteriza por ser de tipo mixto -público y privado-, pero desde 1980 con un nivel de gasto público extremadamente bajo comparado con el gasto privado. Las instituciones cuentan con una amplia autonomía para generar sus propios ingresos, existiendo una relativa libertad en el cobro de los aranceles. Existe una variada batería de instrumentos destinados al financiamiento tanto de la demanda como de la oferta, los que son administrados por diversas organizaciones y agencias. Los criterios de asignación son también diversos, predominando aquellos de carácter histórico, aun cuando crecientemente se han introducido criterios de corte competitivo. Desde el punto de vista del destino de los recursos públicos, se observa un cierto direccionamiento de los fondos que privilegian aquellas universidades más antiguas (pertenecientes al CRUCH), y considerablemente menos a las nuevas universidades privadas y otras instituciones no universitarias. Con todo, se trata de una estructura de financiamiento con escasos niveles de fiscalización en el uso de los recursos (salvo en el caso de las universidades estatales

33

y algunos fondos especiales) y muy bajas exigencias de rendición de cuentas (accountability). Durante los últimos años, se viene desarrollando un amplio debate acerca del grado en el que nuestra educación superior ha avanzado en la instalación de lógicas de mercado o cuasi-mercado, esto es, cuando las decisiones sobre educación superior, su oferta y demanda, utilizan criterios y mecanismos de mercado („market-like mechanisms‟) aun cuando existan sólo algunos de los ingredientes esenciales de un mercado propiamente tal41. Varias de las características del modelo nacional y su financiamiento apuntan en dicha dirección. De allí que el rol tradicional del Estado se encuentre bajo fuertes presiones de cambio, y las regulaciones y uso de instrumentos de financiamiento público adquieran un interés primordial por su cada vez más significativo impacto y direccionamiento de las dinámicas en educación superior42. A la fecha, entre los instrumentos de financiamiento más importantes, se cuentan: el Aporte Fiscal Directo para las universidades del CRUCH (34% de todos los aportes públicos al año 2007), el Fondo Competitivo del MECESUP para universidades del CRUCH e instituciones acreditadas (7,3%), el Aporte Fiscal Indirecto para todas las instituciones (5,2%), los fondos para la investigación del CONICYT (6,4%), el Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico FONDEF (3,2%), los Convenios de Desempeño (a partir del año 2008, para cuatro universidades estatales), y los diversos programas de becas y préstamos estudiantiles (que alcanzan un 43,4%)43. Tabla 27 Aportes fiscales destinados a educación superior (en miles de pesos de diciembre 2008, reajustados según variación anual del IPC) Ítem Aporte Fiscal Directo Aporte Fiscal Indirecto Ayudas Estudiantiles FDI y Mecesup Otros

1990

1995

2000

2005

2006

2007

2008

68.084.961

103.906.857

123.707.944

131.574.758

134.694.953

131.418.064

127.868.244

22.003.965

23.922.983

21.605.906

20.957.480

21.045.814

20.201.987

19.656.297

31.141.257

39.218.136

74.735.452

98.946.259

129.638.998

153.779.357

178.357.106

0

11.136.030

30.292.617

28.997.529

29.995.381

29.967.874

24.586.962

0

10.262.680

10.463.978

7.935.585

7.969.033

7.649.516

7.442.890

315.528.036

329.834.314

330.316.132

121.230.183 188.446.685 260.805.897 288.411.611 Total Aportes Fuente: DIVESUP; Comisión Ingresa Nota: No se consideran datos sobre financiamiento de investigación

La política de financiamiento de los últimos años ha tendido a privilegiar fundamentalmente el financiamiento de los programas de becas y ayudas estudiantiles y, en menor medida, ampliar los fondos de tipo competitivo. Con todo, una proporción significativa del gasto mantiene criterios históricos de distribución. El informe de la OECD (200944) destacó los grandes esfuerzos realizados en cuanto al aumento del gasto desde la recuperación de la democracia en Chile, así también como la introducción paulatina de instrumentos de financiamiento altamente innovadores. No 41

Jongbloed (2003) describe ocho ingredientes básicos para la operación de un mercado, varios de los cuales se dan de modo bastante extendido en el caso de la educación superior chilena. Para mayores antecedentes sobre mercados y cuasi mercados en educación superior, ver: Teixeira, Jongbloed, Dill & Amaral Eds. (2004) Markets in Higher Education: Rethoric or Reality? Series: Higher Education Dynamics Vol. 6. 42 Ver: Neave & van Vught Eds. (1991) Prometheus bound: The changing relationship between government and higher education in Western Europe. Oxford: Pergamon. 43 Datos OECD, 2009. 44 Ibid

34

obstante, diagnostica que persisten diversas distorsiones en el uso de los instrumentos, así como un gasto excesivamente bajo como para responder apropiadamente a las necesidades de desarrollo.

5.2.

Recursos de fuentes públicas y privadas destinados a las instituciones de Educación Superior.

El gasto público en educación superior, como proporción del PIB al año 2004, alcanzaba apenas un 0,3%, estando muy bajo en comparación con el promedio de los países desarrollados (1,3%). Sin embargo, el gasto total en educación superior, esto es, gasto público más privado, alcanza un 2,0% del PIB 2004, situándose ligeramente por encima de los países más desarrollados45. Así entonces, la proporción del gasto público en relación con el gasto privado en educación superior es comparativamente muy baja, mostrando una relación de 1: 5,6.

5.3.

Modalidades de asignación de los recursos públicos a las universidades públicas.

Las universidades pertenecientes al CRUCH tienen acceso a un conjunto de aportes públicos, siendo el Aporte Fiscal Directo el más importante. A dicho fondo acceden no sólo las universidades estatales, sino que también las nueve universidades privadas pertenecientes a dicho consejo. El AFD se distribuye sobre la base de un componente histórico que representa un 95% de los aportes y un 5% variable en función de ciertos indicadores. Constituyen aportes significativos también para las universidades del CRUCH el fondo competitivo del MECESUP y el AFI. Adicionalmente, los convenios de desempeño recientemente implementados para universidades estatales, aparecen como una nueva fuente de financiamiento relevante toda vez que combina la asignación de recursos con la rendición de cuentas.

5.4.

Descripción y cuantificación de los “otros ingresos” de las universidades públicas.

Las principales fuentes de ingresos no públicos de las universidades son: el cobro de matrículas y aranceles, la venta de servicios y las donaciones. En el caso de las universidades estatales, se estima que el autofinanciamiento alcanza en promedio un 74% de los ingresos totales46. Sin embargo, entre las universidades del estado existen situaciones muy distintas: mientras algunas universidades perciben recursos públicos que bordean el 35% de sus ingresos, otras apenas reciben entre un 5 y un 8%47.

45

OECD (2007) Education at a Glance. Este porcentaje incluye fundamentalmente el pago de aranceles, contratos de venta de servicios y proyectos de investigación, estos últimos de financiamiento público y privado. OECD (2009) 47 Estadísticas del CRUCH, datos al año 2006. 46

35

5.5.

Financiamiento público de universidades privadas

Desde la reforma del 80‟, las universidades privadas del CRUCH han contado con recursos públicos en igual e incluso superior magnitud que las universidades estatales. Por su parte, crecientemente se han ido abriendo espacios de financiamiento público para las universidades privadas nuevas, aunque su volumen se mantiene muy acotado, salvo por el caso de los Créditos con Aval del Estado. Los principales fondos a los que las universidades privadas nuevas pueden acceder son: el Aporte Fiscal Indirecto, Crédito con Aval del Estado y los recursos para investigación gestionados por CONICYT. Adicionalmente, existen ciertas líneas de financiamiento del fondo del MECESUP (para pedagogías y doctorados). Puede ser también considerado como un aporte público a las nuevas universidades privadas, la exención de impuestos de la Ley de Donaciones (18.681, Art. 69), franquicia ampliamente utilizada por ciertas universidades. De acuerdo a la Ley 20.129 sobre aseguramiento de la calidad, las universidades privadas deben estar acreditadas para acceder a financiamiento público de cualquier naturaleza, sea directa o bien con aval del Estado.

6.

Políticas de educación superior que incidan sobre la calidad

Existe un conjunto amplio de iniciativas que tienen por objeto incidir en la calidad de la educación superior y que han sido impulsadas durante los gobiernos de la concertación. En efecto, uno de los objetivos centrales de la política de educación superior desde la recuperación de la democracia en 1990 ha sido justamente el mejoramiento de la calidad. En 1997 este objetivo quedó expresamente definido como una de las prioridades en el marco de política para la educación superior, respetando sin embargo los principios de autonomía y configuración diversa de la educación superior. “El Gobierno mantendrá su compromiso con un sistema de evaluación y mejoramiento de la calidad basado en principios de autorregulación, y consistente en procesos de auto evaluación institucional y evaluación por pares académicos como los que viene implementando el Consejo Superior de Educación desde hace una década, y más recientemente, la Comisión Nacional de Acreditación de Programas en el contexto del MECESUP” (…) “El Gobierno valora la diversidad del sistema de educación superior, por estimar que la heterogeneidad es lo que demanda la sociedad contemporánea de sus instituciones de estudio y formación. Velaremos, en consecuencia, porque los mecanismos de control y mejoramiento de la calidad, y en general las políticas públicas para el sector, no tiendan a suprimir o limitar todo lo que se ha avanzado en materia de diversificación sino, por el contrario, lo fortalezcan, cuidando que los instrumentos y mecanismos de política se ajusten a las funciones que están llamados a apoyar”. Marco de Política, aseguramiento de la Calidad. José Pablo Arellano, Ministro de Educación, 1997.

A continuación, se describen muy brevemente las principales políticas, regulaciones y programas impulsados por el gobierno.

6.1.

Políticas de financiamiento

Como ya se planteó, Chile cuenta con un financiamiento público para la educación superior extremadamente pobre comparado internacionalmente. Sin embargo, la progresiva incorporación de criterios competitivos para su adjudicación tiene por objeto

36

justamente promover la calidad de las instituciones y fomentar su competencia sobre la base de proyectos rigurosos que impacten en la calidad. Entre los instrumentos de financiamiento que tienen por objetivo impactar directamente en la calidad, se encuentran fundamentalmente los que siguen:

– AFI, fomentando la competencia entre las instituciones por la captación de los –

– – – – –

6.2.

mejores estudiantes. El 5% variable del AFD, que incentiva a las universidades del CRUCH a mejorar sus principales indicadores de desempeño (Publicaciones ISI/N° JCE, N° Proyectos FONDECYT/ N° JCE; N° JCE con Magíster y Doctorado/ N° JCE; entre los más importantes)48 El prácticamente extinto FDI (Fondo de Desarrollo Institucional), que promovió muy fuertemente la infraestructura y recursos de las universidades del CRUCH durante la década de los 90. Los Proyectos MECESUP, que sobre la base de concursos competitivos asociados a distintas líneas de trabajo, financia iniciativas tendientes a generar las condiciones y promover cambios en la calidad de las instituciones. Los recientes convenios de desempeño, modalidades en las que se pactan aportes contra resultados concretos de calidad en las universidades estatales. En general, los fondos de investigación y desarrollo, los que mantienen altos niveles de competencia en sus diversas líneas de concurso. El Crédito con Aval del Estado, que considera como requisito de elegibilidad que las instituciones (y las carreras de pedagogía y medicina) se encuentren acreditadas. Regulaciones

Las principales regulaciones asociadas al control y fomento de la calidad tienen que ver con los mecanismos de licenciamiento de las instituciones nuevas, los procesos de evaluación y acreditación institucional y de sus programas, y las exigencias para entregar información relativa a los principales indicadores institucionales y de programas (sistema de información). Estas regulaciones se encuentran descritas en distintas partes del presente informe. Cabe destacar que desde principios de los años 90‟, se ha producido en el país un largo debate acerca de las regulaciones necesarias para controlar y promover calidad en la educación superior. Han existido diversas opiniones sobre qué, cómo y hasta dónde regular. Mientras algunos han mantenido planteamientos relativos a la necesidad de robustecer la acción estatal en materia de regulación, otros han manifestado que basta con ciertas regulaciones mínimas y el fomento de la competencia. La manera en que se han asumido estas diferencias, ha sido mediante la generación de consensos básicos y el avance paulatino en una serie de iniciativas que han ido ganando legitimidad en la práctica. Persisten aún múltiples temáticas y una variedad de áreas escasamente reguladas y altamente controversiales.

48

El 5% variable del AFD ha recibido múltiples críticas. Se trata de un complejo cálculo que, en ocasiones, no termina necesariamente beneficiando de modo consistente y en el tiempo a las instituciones con mejores indicadores.

37

6.3.

Otras

Adicionalmente a lo ya descrito, existe un aspecto significativo desde el punto de vista de la calidad que vale la pena mencionar. Se trata de una creciente preocupación en cuanto a la formación de capital humano avanzado, que se ha visto expresado en diversas iniciativas que se encuentran fortaleciendo, entre otras cuestiones, la oferta de programas de doctorado local y ampliando significativamente las oportunidades y financiamiento de becas de postgrado al extranjero. Desde principios del 2000 que el gobierno ha venido incrementando significativamente los recursos para becas y apoyando los doctorados nacionales. El objetivo fundamental ha sido dar un salto cualitativo en la formación de capital humano avanzado y robustecer significativamente las capacidades de investigación e innovación en el país. Evidentemente, se trata de iniciativas destinadas a fortalecer y ampliar los cuadros académicos de las universidades del país. Estas iniciativas han ido acompañadas también de un incremento relevante de los fondos concursables para la investigación, así como también incentivos para promover una mejor vinculación, pertinencia e impacto de la investigación y desarrollo.

38

SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

1. Evolución histórica de los procesos de aseguramiento de la calidad. La evolución del sistema de educación superior hacia fines de los 80‟ y principios de los 90‟ llevó a un fuerte cuestionamiento sobre los mecanismos de regulación existentes hasta el momento y la necesidad de generar un sistema de control y fomento de la calidad y equidad en Chile. “El sistema ha crecido en un marco de desregulación que va a terminar afectando la calidad de la oferta educacional y, por tanto, el papel que cumple la educación superior en el país. En consecuencia, al igual que en otros ámbitos del sector educacional, el rol del Estado se orienta a propósitos centrales de mejorar la calidad y la equidad de la educación superior, y a entregar incentivos adecuados para encauzar la acción del sistema en consonancia con las necesidades sociales y nacionales”. 49 José Pablo Arellano, Junio de 1997. Citado en Allard, 2000 .

Aspectos tales como la falta de regulaciones, desfinanciamiento, desarticulación y, en ciertas ocasiones, crecimientos desmesurados y desprolijos, pusieron en el centro del debate el tema de la calidad. El trabajo desarrollado por el Consejo Superior de Educación, desde principios de 1990, fue pionero en la promoción de capacidades de autorregulación entre las instituciones nuevas que se encontraban bajo su supervisión. El establecimiento de criterios de evaluación de la calidad y procedimientos de evaluación (autoevaluación y evaluación de pares) promovieron la instalación de capacidades de autorregulación (Kells, 1993)50. Igualmente importantes fueron ciertas iniciativas tempranamente desarrolladas en el contexto de las universidades del CRUCH. Las universidades de Concepción, de Chile y de Santiago, entre las más importantes, fueron precursoras en la instalación de mecanismos institucionales de aseguramiento de la calidad. Asimismo, pueden mencionarse experiencias originales y muy significativas como los procesos de evaluación de los programas de postgrado realizados por CONICYT y la actividad desarrollada por la Comisión de Autorregulación Concordada del CRUCH. Finalmente, cabe destacar el trabajo e iniciativas tempranas en ciertas áreas disciplinarias tales como medicina y arquitectura, en las que organizaciones como la Asociación de Facultades de Medicina de Chile, ASOFAMECH, y el Colegio de Arquitectos, promovieron procesos de evaluación y acreditación de programas. En 1998, el Ministerio de Educación, luego de un amplio debate, realizó una consulta nacional sobre la instalación de un sistema nacional de acreditación. La propuesta recibió un amplio apoyo en aquellos aspectos más generales, sin embargo, se plantearon múltiples diferencias en cuanto a los procedimientos específicos y alcances de la acreditación, así como respecto de la institucionalidad responsable de administrar el sistema. La decisión del Ministerio de Educación fue crear dos Comisiones Asesoras de Evaluación de la Calidad de Programas, una para programas de pregrado y otra para programas de postgrado, CNAP y CONAP51. 49

Allard, Raúl (2000) Políticas Públicas en Educación Superior en Chile: Contexto, Programas y Proyección. Revista de la Educación Superior Chilena. MECESUP. Santiago de Chile. 50 Kells, H.R. (1993) Autorregulación Universitaria en Chile. Santiago de Chile. 51 Para mayores antecedentes, ver Allard, 2000.

39

Es importante destacar que dichas comisiones fueron creadas en el contexto del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior, MECESUP, programa que contó con financiamiento del Banco Mundial. Entre los objetivos declarados por el programa MECESUP se encontraban los siguientes (González, 200052): - Promover la calidad de la educación superior, particularmente en términos de su pertinencia […] y la consistencia entre las declaraciones formales de las instituciones y lo que efectivamente hacen… - Fomentar la equidad, asegurando no solo que los estudiantes que pertenecen a los sectores más desfavorecidos de la sociedad tengan acceso a la educación superior, sino que las alternativas educacionales que se les ofrecen sean de una calidad satisfactoria… - Incentivar la vinculación de la educación superior con el desarrollo nacional y fomentar la investigación… - Consolidar la diversificada base institucional existente, manteniendo y subrayando la distinción entre estudios superiores con orientación académica, estudios profesionales y estudios técnicos.

CNAP y CONAP fueron creadas en el año 1999 y tuvieron por funciones diseñar y aplicar procedimientos pilotos de acreditación, así como elaborar una propuesta definitiva sobre la base de la experiencia acumulada. Se trató de comisiones integradas por personalidades de larga trayectoria en el medio y, a la vez, altamente representativa de los distintos actores del sistema. El Ministerio les otorgó plena autonomía para el desarrollo de sus funciones. Estas comisiones recogieron el trabajo avanzado por el CSE y demás experiencias en aseguramiento de la calidad, tanto nacionales como internacionales 53. Desarrollaron un amplio trabajo de diseño de criterios, procedimientos y documentación técnica, contando para ello con el aporte de numerosos académicos y especialistas. Asimismo, CNAP contribuyó con una batería de iniciativas de apoyo, capacitación y socialización de buenas prácticas en materia de aseguramiento de la calidad entre las instituciones de educación superior del país54. A los pocos años de iniciado el trabajo y desarrollo de los primeros procesos pilotos de acreditación de programas, el interés y demanda de las instituciones de educación superior por incorporarse a estas iniciativas fueron tales que superaron las posibilidades de coordinación. Adicionalmente, surgió con especial interés la necesidad de expandir los procesos de evaluación y acreditación de programas al nivel de las instituciones de educación superior. En el año 2001, la CNAP implementó un proyecto piloto de acreditación institucional, el que al cabo de pocos años logró incorporar a la gran mayoría de las universidades y a los institutos profesionales y centros de formación técnica de mayor tamaño en el país55. 52

González, Luis E. (2000) Acreditación en la Educación Superior Chilena. En: CINDA, Acreditación de Programas, Reconocimiento de Títulos e Integración: Experiencia en países Latinoamericanos y Europeos. Santiago de Chile. 53 Cabe resaltar que CNAP mantuvo una extensa actividad de discusión y análisis de las experiencias internacionales sobre la materia. Desde el principio, se entendió que los procesos de acreditación tenían una dimensión internacional muy significativa y que Chile, aun cuando se encontraba diseñando un modelo propio y ajustado a las características locales, no podía restarse a las mejores prácticas internacionales. La incorporación de la mirada internacional consideró no sólo un extendido intercambio con consultores y especialistas internacionales, sino que visitas de estudio al extranjero y participación de evaluadores internacionales en los diversos procesos de evaluación y acreditación. 54 Ver Memoria de la CNAP (2007). 55 Para información sobre las características de los procesos, Ver: Lemaitre, María José & Zapata, Gonzalo (2003) „Antecedentes, Situación Actual y Perspectivas de la Evaluación y la Acreditación de la Educación Superior en Chile‟. Capítulo en: „Políticas Públicas: Demandas Sociales y Gestión del Conocimiento‟. Centro Interuniversitario de Desarrollo, CINDA.

40

Las experiencias piloto de evaluación y acreditación, tanto a nivel de programas como de instituciones, contaron no sólo con una participación activa y compromiso de las instituciones de educación superior, sino que con un alto nivel de reconocimiento 56. A mediados del 2002, CNAP y CONAP presentaron al Ministerio de Educación una propuesta de Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad. Dicha propuesta fue discutida por los principales actores del sistema y, luego, recogida por el Ministerio de Educación, el que, por su parte, la tradujo en un proyecto de Ley que fue presentado a fines del 2002 al Congreso. La tramitación del proyecto de Ley demoró cuatro años. En el intertanto, CNAP y CONAP mantuvieron su trabajo, no sólo expandiendo los niveles de cobertura de los procesos de acreditación, sino que dando una muy amplia visibilidad y legitimidad al trabajo realizado. Diversos estudios e informes internacionales han destacado el liderazgo en la región y aproximación técnica de la experiencia chilena en la instalación de los mecanismos de aseguramiento de la calidad57. A fines del 2006 se promulgó la Ley 20.129 de aseguramiento de la calidad en la educación superior. Dicha Ley creó la Comisión Nacional de Acreditación CNA, organismo actualmente responsable de evaluar y verificar la calidad de los programas e instituciones de educación superior autónomas en el país. Asimismo, estableció un conjunto de normas muy particulares sobre la operación del sistema, que se revisan brevemente a continuación. 2. Caracterización del esquema nacional vigente de aseguramiento de la calidad La Ley 20.129 establece el sistema nacional de aseguramiento de la calidad, considerando fundamentalmente las funciones de58: - Información, en la que las instituciones quedan obligadas a reportar los antecedentes solicitados por el Ministerio de Educación, el que, a su vez, deberá mantener sistemas de información para la gestión e información pública. Licenciamiento, manteniendo en idénticos términos las regulaciones establecidas por la LOCE. El licenciamiento es conducido por el CSE y se aplica por un periodo

56

Cabe destacar que parte importante de la demanda por procesos de acreditación de programas provenía de las universidades del CRUCH, particularmente de aquellas estatales y privadas más complejas. Asimismo, el liderazgo de diversas asociaciones profesionales y disciplinarias fue fundamental en la instalación y difusión de este tipo de procesos. 57 Ver, entre muchos otros: Holm-Nielsen (2005) Discussant paper in response to M.J. Lemaitre presentation on: Between privatization and state control. Chile‟s experience regulating a widely privatized system though quality assurance. International Institute for Educational Planning, UNESCO; Kells, H. (1999) „National higher education evaluation systems: Methods for analysis and some propositions for the research and policy void‟, Higher Education 38(2), 209–232; LópezSegrera, F. (2003) El impacto de la globalización y las políticas educativas en los sistemas de educación superior de América Latina y el Caribe. En Mollis, Las universidades en América Latina: reformadas o Alteradas? CLACSO, Buenos Aires; OECD (2008) Tertiary Education for the Knowledge Society. OECD Thematic Review of Tertiary Education: Synthesis Report (volume 2 of 3); UNESCO-CRES (2008) Trends in Higher Education in Latin America & the Caribbean (Chapter 8, Pires & Lemaitre), IESALC, Regional Conference on Higher Education – CRES 2008. 58 La iniciativa de sistema nacional de aseguramiento de la calidad consideraba también la función de certificación y habilitación profesional, sin embargo, en la Ley finalmente se estableció que el MINEDUC debía elaborar y presentar una propuesta para su discusión posterior.

41

determinado y hasta que obtienen su plena autonomía a todas las instituciones privadas de reciente creación.59 - Acreditación institucional, proceso destinado a las instituciones autónomas y de carácter voluntario. Es llevado a cabo por la CNA y tiene por finalidad verificar y fomentar la calidad por medio de la evaluación del diseño, implementación y ajuste de políticas y mecanismos de aseguramiento de la calidad en ciertas funciones institucionales, y - Acreditación de programas de pregrado, postgrado y especialidades del área de la salud. Destinado a las instituciones autónomas y con un carácter voluntario, salvo en el caso de las carreras de educación y medicina. Estos procesos son llevados a cabo por la CNA y, en el caso de los programas de pregrado y magíster, por otras agencias de acreditación autorizadas y supervisadas por la CNA. Entre las características esenciales del sistema de aseguramiento de la calidad pueden nombrarse las que siguen: - Se basa en el principio de la autonomía institucional y la libertad de las instituciones de darse su propia misión y propósitos institucionales. De allí que los procesos de evaluación considerados, todos, deben respetar y ser realizados en el contexto del proyecto institucional de cada institución. - Se trata, por lo general, de un sistema que mantiene altos niveles de voluntariedad. Tienen carácter obligatorio sólo el licenciamiento y la acreditación de las carreras de medicina y pedagogías. Por su parte, en el caso de que las instituciones no reporten la información solicitada por el MINEDUC, este puede aplicar ciertas sanciones establecidas por Ley. - Considera como aspectos esenciales de la evaluación de la calidad, a la autoevaluación y evaluación de pares. - Cuenta con una institucionalidad compartida por organismos públicos autónomos e independientes entre sí, y por otras agencias (públicas y privadas) autorizadas y supervisadas en el desarrollo de sus funciones60. - En general, promueve la calidad a través del fortalecimiento y certificación de los mecanismos de autorregulación e información al público. 3.

Propósitos de los procesos de aseguramiento de la calidad

Los propósitos de los procesos de aseguramiento de la calidad son fundamentalmente los de controlar, verificar y fomentar calidad de la educación superior en los distintos tipos de instituciones y sus programas, así como generar mejor información para la gestión del sistema y sus instituciones, entregando a la vez información pertinente para la toma de decisiones de los estudiantes y público en general. En general, se trata de un sistema que promueve la autorregulación de la educación superior, mediante ciertos énfasis particulares de los diversos procesos considerados. Mientras que los procesos de licenciamiento tienen un acento en el propósito de control de la calidad de las instituciones nuevas, los de acreditación de instituciones autónomas y 59

Como se mencionó anteriormente, la Ley 20.129 traspasó la función de licenciamiento de los centros de formación técnica desde el Mineduc al CSE. 60 Una particularidad de la institucionalidad creada, es que se posibilita no sólo reclamar y solicitar la reposición de las decisiones adoptadas frente a los organismos responsables (y, por cierto, en cualquier caso, también a los tribunales de justicia), sino que adicionalmente, en el caso de los juicios de acreditación adoptados por la CNA y las agencias autorizadas, apelar al CSE y a la propia CNA respectivamente.

42

sus programas enfatizan el fomento y la promoción de la calidad. El fortalecimiento de una cultura de la evaluación y rendición de cuentas está claramente en la base del sistema. Los procesos de aseguramiento de la calidad constituyen dispositivos de evaluación externa que revisan y retroalimentan lo que las propias instituciones de educación superior hacen. En este sentido, son las propias instituciones de educación superior las responsables de la calidad, y los procesos de evaluación deben respetar y ajustarse a las misiones y características de las instituciones, velando porque existan suficientes garantías de calidad y entregando información pública. La siguiente tabla sintetizan las principales características de los procesos y mecanismos de aseguramiento de la calidad. Se trata de aquellos procesos y mecanismos que responden a las funciones del sistema nacional de aseguramiento de la calidad, según lo indicado en la Ley 20.129. Tabla 28 Procesos de aseguramiento de la calidad Proceso/Mecani Propósitos smo Licenciamiento Control y fomento (CSE) de la calidad y autorregulación.

Foco(s)

Criterios

Resultados

Integral, considerando tanto a la institución como sus programas.

Acreditación Institucional (CNA)

Verificación y fomento de la calidad a nivel institucional.

Mecanismos de aseguramiento de la calidad en las áreas de gestión institucional y docencia de pregrado. Adicionalmente, en otras áreas electivas.

Aprobación de los proyectos institucionales. Informes de estado de avance. Autonomía/cierre. Informes de autoevaluación y evaluación externa. Acuerdo público de Acreditación por un plazo definido de hasta 7 años.

Acreditación de programas (CNA y agencias autorizadas)

Verificación y fomento de la calidad a nivel de los programas (de pregrado, postgrado y especialidades del área de la salud) Transparencia y rendición de cuentas.

Propósitos y perfil de egreso. Calidad de los programas, sus insumos, procesos y resultados.

Criterios asociados diversas áreas (10-12) vinculadas al desarrollo del proyecto institucional. Misión y propósitos institucionales. Diseño, implementación y ajuste de políticas y mecanismos de aseguramiento de la calidad. Los propósitos y perfil de los programas. Criterios definidos por la comunidad académica/profesional.

Información 61 (MINEDUC)

Información para la gestión de sistema e información al público.

Informes de autoevaluación y evaluación externa. Acuerdo de Acreditación por un plazo de hasta 7 o 10 años, en el caso de programas de pre y postgrado respectivamente.

Sistema Nacional de Información de la Educación Superior. Sistema de información de los resultados de la acreditación.

Nota: Elaboración propia

4. Normativa, funciones, procedimientos y prácticas de la/s instancia/s responsable/s del aseguramiento de la calidad La normativa aplicable al aseguramiento de la calidad se encuentra fundamentalmente en la LOCE y la Ley 20.129. A continuación se describen las funciones, procedimientos y prácticas de la Comisión Nacional de Acreditación, entidad responsable de los procesos de acreditación institucional y de programas para instituciones autónomas en Chile. 61

El mecanismo de información tiene un carácter claramente distinto a los demás procesos, sin embargo, ha sido considerado en Chile como una función indispensable del sistema nacional de aseguramiento de la calidad. Por su parte, se ha planteado también la necesidad de incorporar la habilitación profesional como un mecanismo de aseguramiento de la calidad, sin embargo, se trata de una materia que se encuentra aun en análisis y discusión.

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De acuerdo a la Ley 20.129, las funciones de la CNA son fundamentalmente las que siguen: Pronunciarse sobre la acreditación institucional de las universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica autónomos; Pronunciarse acerca de las solicitudes de autorización que le presenten las agencias encargadas de la acreditación de carreras y programas de pregrado, programas de Magíster y programas de especialidad en el área de la salud, y supervigilar su funcionamiento; Pronunciarse sobre la acreditación de los programas de postgrado de las universidades autónomas, Pronunciarse sobre la acreditación de los programas de pregrado de las instituciones autónomas, cuando no existan agencias autorizadas para ello, Mantener sistemas de información pública que contengan las decisiones relevantes relativas a los procesos de acreditación y autorización a su cargo; Dar respuesta a los requerimientos efectuados por el Ministerio de Educación, y Desarrollar toda otra actividad necesaria para el cumplimiento de sus funciones. La Ley 20.129 establece los términos generales de los criterios y procedimientos de acreditación y autorización de las agencias de acreditación de programas, quedando como potestad reglamentaria la especificación de criterios y procedimientos. La CNA adoptó como suyos los criterios de evaluación y procedimientos específicos para la acreditación institucional y de programas originalmente definidos por CNAP y CONAP. Aun cuando muchas de las definiciones correspondientes a los procesos experimentales de acreditación se han mantenido en idénticos términos hasta la fecha, es posible identificar ciertos ajustes y cambios, particularmente en lo que tiene que ver con la aplicación de las normativas introducidas por la Ley 20.129 (en temas tales como la selección de los pares evaluadores y los procesos de reclamo –reposición- y apelación, por ejemplo), así como algunos ajustes en el procedimiento de evaluación de los programas de postgrado. Los procedimientos de acreditación consideran las habituales etapas de autoevaluación y evaluación de pares, tanto a nivel institucional como de los programas. Los juicios de acreditación, por su parte, se materializan en un documento público en el que se sintetizan las principales fortalezas y debilidades encontradas en el proceso de evaluación, se informa de la decisión adoptada (se acredita, o no), y en caso de acreditación, se otorga un plazo fijo de vigencia de la acreditación (cuando no se acredita, la institución o programa no puede volver a presentarse al proceso sino transcurridos dos años). Como se discutirá más adelante, el resultado del proceso de acreditación, en los términos que se han definido, pueden llegar a ser muy importantes desde el punto de vista de la información pública y el impacto en la opinión y percepción pública. 5.

Actividades realizadas

Desde la creación de la CNA, las principales actividades realizadas han tenido que ver con: i) la instalación y puesta en marcha de la nueva institucionalidad normada en la Ley, ii) el establecimiento de los comités consultivos y registros de pares evaluadores (y su capacitación), los que de acuerdo a la nueva Ley son constituidos por concurso público, iii) la adopción de los criterios y procedimientos previamente definidos por CNAP y

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CONAP, y su revisión y actualización, iv) el desarrollo de procesos de acreditación institucional y de programas de postgrado, aumentando su cobertura, y en una medida considerablemente menor, de acreditación de programas de pregrado, v) la definición y puesta en marcha del mecanismo de autorización y supervisión de las agencias de acreditación de pregrado, incorporando a las primeras 7 agencias, vi) una revisión de la experiencia acumulada y desarrollo de una serie de actividades de difusión, intercambio de opiniones con las instituciones y otros actores relevantes, y promoción de la calidad y vii) una reciente actividad relativa a estudios y publicaciones, y el desarrollo de un proyecto de información sobre la calidad de la educación superior62. Puede sostenerse que desde la entrada en vigencia de la Ley 20.129, existen aspectos de continuidad y cambio con respecto de la etapa de desarrollo de los procesos experimentales de acreditación conducidos por CNAP y CONAP. Existen aspectos de continuidad importantes relativos al uso de los criterios, procedimientos e instrumentos de evaluación. Sin embargo, también pueden apreciarse importantes cambios a propósito de ciertas cuestiones normadas en la nueva Ley que tienen que ver especialmente con ciertos procedimientos específicos en la operación de los procesos y, probablemente lo más importante, la puesta en marcha de un sistema descentralizado de acreditación de programas de pregrado y magíster mediante la incorporación de las nuevas agencias. 6. Número de universidades evaluados/acreditados.

e

instituciones

de

educación

superior

A continuación se indica el número acumulado de instituciones acreditadas en el período 2004-8, así como el número de decisiones (juicios) de acreditación adoptados año a año. Se consideran exclusivamente los procesos de acreditación institucional conducidos por la CNAP (desde 2004 y hasta mediados del 2007) y la CNA (desde mediados del 2007). Tabla 29 Total de instituciones acreditadas a diciembre de cada año Categoría institucional

2004 Acreditada Total s decisione s

2005 Acreditada Total s decisione s

2006 Acreditada Total s decisione s

2007 Acreditada Total s decisione s

2008 Acreditada Total s decisione s

Universidades estatales 5 5 8 3 13 10 15 4 15 Universidades privadas con financiamiento 4 4 9 5 9 0 9 0 9 público directo Nuevas universidades privadas 3 3 13 14 16 4 19 11 20 Institutos Profesionales 2 2 6 5 9 4 12 3 10 Centros de Formación Técnica 0 0 3 4 5 3 8 4 8 FF.AA. 0 0 0 1 1 1 3 Total 14 14 39 31 53 22 64 22 65 Fuente: Registro CNA-Chile Nota: La columna „acreditadas‟ considera el número de instituciones con acreditación vigente a finales de cada año (acreditaciones acumuladas), mientras que la columna de „total decisiones‟ indica el número de decisiones adoptadas en el año respectivo.

7 1

10 3 2 2 25

Como se desprende de la tabla, al año 2005, el total de universidades privadas pertenecientes al CRUCH ya había obtenido su acreditación. Mientras tanto, la gran mayoría de las universidades estatales ya se había sometido a la acreditación al año 2006 (algunas no lograron obtener su acreditación). Las universidades privadas nuevas, en cambio, se incorporan masivamente al proceso más tardiamente que las universidades del CRUCH. Finalmente, los institutos profesionales y centros de formación técnica 62

Ver documento: CNA (2009) Cuenta Pública. http://www.cnachile.cl/docs/cuentapublica-corr-3.pdf

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registran un nivel de participación más bajo, aun cuando puede señalarse que las instituciones que se han sometido a la acreditación son las de mayor tamaño y antigüedad, por lo que la cobertura en términos del número de estudiantes es razonablemente alta.

Desde el año 2006, se registran los primeros procesos de reacreditación, instituciones cuya acreditación previa venció y se someten a un nuevo proceso de evaluación y acreditación. 7.

Carreras universitarias o programas evaluados/acreditados.

En cuanto a los procesos de evaluación y acreditación de programas de pregrado, según se observa en la siguiente tabla, existe una temprana y muy activa participación en este tipo de procesos por parte de las universidades privadas y estatales miembros del CRUCH. Las nuevas universidades privadas, en cambio, han mantenido una participación significativamente menor, mientras que los institutos profesionales y los centros de formación técnica prácticamente no han participado. Hay que tomar en consideración de las universidades privadas cuentan con casi el doble de programas en comparación con la oferta programática del CRUCH.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Programas acreditados Decisiones de acreditación Programas acreditados Decisiones de acreditación Programas acreditados Decisiones de acreditación Programas acreditados Decisiones de acreditación Programas acreditados Decisiones de acreditación Programas acreditados Decisiones de acreditación Programas acreditados Decisiones de acreditación Programas acreditados Decisiones de acreditación

3 3 3 1 15 16 66 54 79 21 133 62 208 78 155 5

5 5 39 36 84 50 126 46 156 40 197 41 177 11

1 1 4 4 7 3 13 6 30 18 35 6 35 11

1 1 1 3 2 2 5 3

2 1 2

Total

FF.AA.

Centros de Formación Técnica

Institutos Profesionales

Nuevas universidades privadas

Universidades privadas con financiamiento público directo

Universidades estatales

Tabla 30 Acreditación de programas de pregrado según tipo de institución

3 3 9 7 58 56 157 107 219 74 320 123 444 128 374 30

Fuente: Registro CNA-Chile Nota: El número de programas acreditados corresponde a aquellos con acreditación vigente (dato acumulado) a diciembre de cada año.

46

Cabe hacer notar que hasta el año 2007, los procesos de acreditación de programas de pregrado fueron llevados a cabo fundamentalmente por la CNAP, y a partir del mismo año por la CNA. Como se desprende de los datos del año 2008, existe una caída significativa en el número de juicios adoptados, fundamentalmente puesto que la CNA prorrogó la vigencia de los programas acreditados hasta la fecha, enfocando su trabajo en el diseño y puesta en marcha del nuevo sistema de acreditación que, de acuerdo a la Ley 20.129, le corresponde a las agencias autorizadas y sólo subsidiariamente a la CNA. Por su parte, es preciso mencionar que, al año 2009, cerca de 380 carreras de pregrado se encuentran en procesos de acreditación conducidos por la CNA y las agencias autorizadas.63 En cuando a los procesos de acreditación de programas de postgrado, hasta el año 2008, se adoptaron 250 decisiones de acreditación de doctorados y 332 de magíster. Como se mencionó anteriormente, los programas de postgrado acreditados (particularmente los doctorados) se encuentran fuertemente concentrados en un número muy reducido de universidades del país. Sólo las Universidades de Chile, Católica de Chile y Concepción concentran el 70% de los procesos de acreditación de doctorados y el 61% de los de magíster. La participación de otras universidades es considerablemente más baja, y la de las nuevas universidades privadas marginal.

8.

Relación con los órganos de gobiernos

Los distintos organismos responsables del aseguramiento de la calidad mantienen independencia entre sí y, de acuerdo a las leyes con las que fueron creadas, son autónomos. La Ley 20.129 establece un comité de coordinación entre el Ministerio de Educación, el Consejo Superior de Educación y la Comisión Nacional de Acreditación, el que tiene por objeto velar por la adecuada articulación de las actividades de aseguramiento de la calidad. La CNA es autónoma en el ejercicio de sus funciones y se relaciona con el Presidente de la República a través del Ministerio de Educación. En su composición, sólo el Presidente de la CNA es nombrado por el Presidente de la República. Además, participa el Jefe de la División de Educación superior del MINEDUC. La CNA es financiada, en parte por el presupuesto de la nación, y en parte por sus ingresos propios generados por el cobro de aranceles a las instituciones y agencias.

9. Resultados esperados, desde la perspectiva de los organismos de aseguramiento de la calidad Según se desprende de la documentación sobre procedimientos y criterios de evaluación y acreditación, se esperan como principales resultados de los procesos un impacto real y mesurable en la calidad de las instituciones y sus programas a través del fomento de la cultura de la evaluación, autorregulación y transparencia. Los procesos de acreditación institucional tienen por especial propósito que las instituciones avancen significativamente en la definición de sus políticas y mecanismos de 63

De ellos, 331 corresponden a carreras cuya acreditación es obligatoria (el 100% de los programas de pedagogía y medicina ofrecidos en el país).

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aseguramiento de la calidad, esto es: el establecimiento de un conjunto de orientaciones y dispositivos que regulen su calidad interna a partir de una adecuada infraestructura de información, procesos permanentes de evaluación, planificación de sus procesos, monitoreo de los resultados obtenidos y el ajuste permanente de las actividades que realiza. En concreto, esta perspectiva considera que las instituciones consoliden, en el contexto de sus propias misiones y propósitos, una cultura de la evaluación y controles internos de la calidad, introduciendo buenas prácticas a nivel de la gestión institucional y la docencia impartida. Finalmente, el proceso de evaluación institucional ofrece la posibilidad de acreditar áreas adicionales en el caso de aquellas instituciones de mayor complejidad, cuya misión considera una actividad significativa en las funciones de investigación, formación a nivel de postgrado y extensión, entre otras. Los procesos de acreditación de programas, en cambio, presentan una perspectiva distinta. Tienen por objetivo específico el ajuste a la misión y objetivos de los programas, así como a su perfil de egreso, mediante el desarrollo de procesos de evaluación permanentes sobre la base de un conjunto de criterios definidos por la comunidad disciplinaria y profesional respectiva. Se trata de criterios que, por lo general, tienen que ver con el perfil de egreso y especialmente los resultados obtenidos, sus propósitos, integridad y autorregulación, la estructura curricular, la vinculación con el medio, la estructura organizacional (administrativa y financiera), los recursos humanos, la efectividad del proceso de enseñanza aprendizaje, y la infraestructura y recursos para el aprendizaje. En el último tiempo, la CNA ha insistido en algunos temas que preocupan en el contexto de la calidad de la educación superior chilena. En particular, ha mencionado ciertas problemáticas recurrentes, entre las que se plantean las siguientes: la falta de condiciones mínimas y pertinencia de los programas de estudio (y su inserción laboral), las significativas tasas de deserción y duración excesiva de los estudios (en comparación con la duración real), y el crecimiento desmesurado de sedes y programas no tradicionales (CNA, 2009). “Aspiramos a que nuestro aporte a la Comisión Nacional de Acreditación llegue a constituir progresos notables para el sistema nacional de aseguramiento de la calidad. Queremos contribuir a que la formación de capital humano avanzado sea de alto nivel, permitiendo a nuestro país competir en las ligas internacionales como lo exige la sociedad del conocimiento; queremos que la investigación, desarrollo e innovación, sea pertinente y de calidad para el desarrollo de Chile y para contribuir al acervo de conocimientos, todo ello con equidad. Sin equidad no hay progreso y para lograr equidad es imprescindible que las instituciones de educación superior no se desvinculen de la inserción laboral de sus egresados, y que quienes ingresan al sistema de educación superior, tengan oportunidades reales de éxito”. 64

CNA (2009) Cuenta Pública .

10. Vinculación con mecanismos internacionales de aseguramiento de la calidad. Las diversas organizaciones responsables de los procesos de aseguramiento de la calidad han mantenido permanente actividad y vinculación internacional. El Consejo Superior de Educación, la CNAP y hoy la CNA son miembros de la Red Internacional de Agencias de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, INQAAHE. Asimismo, junto con el Ministerio de Educación, fueron precursores de la Red 64

Ibid

48

Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad de la Educación Superior, RIACES. Por su parte, primero la CNAP y hoy la CNA, en representación de Chile, participan como país asociado del Sistema de Acreditación Regional de Carreras del MERCOSUR (ARCUSUR). Como se mencionó anteriormente, una de las consideraciones relevantes en el diseño original de los sistemas de evaluación y acreditación en Chile fue justamente la experiencia y tendencias internacionales sobre la materia. La necesidad de dar garantía pública y certificar la calidad de la educación superior, en contextos de creciente internacionalización, así como el aprovechamiento de las buenas prácticas desarrolladas por otros países constituyeron aspectos muy significativos para el avance del modelo nacional. En el año 2006, la CNAP se sometió voluntariamente a un proceso de evaluación por parte de INQAAHE. Un equipo de expertos extranjeros revisó el trabajo realizado en el país sobre la base de las orientaciones de buenas prácticas de la Red, concluyendo que el trabajo realizado por CNAP se ajustaba muy apropiadamente a las mejores prácticas internacionales y los avances constatados excedían con creces las expectativas originales.

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ANÁLISIS

A continuación, se analiza el tema central del estudio, cual es el impacto o resultados esperados de los procesos de aseguramiento de la calidad. Para ello se discuten, a partir del debate internacional sobre la materia, los objetivos o propósitos de los procesos de aseguramiento de la calidad y las consideraciones y características particulares del sistema chileno que podrían ser considerados en el impacto del aseguramiento de la calidad (puntos 1 al 5). Luego, se proponen un conjunto de hipótesis sobre posibles impactos o efectos esperados a nivel de las instituciones de educación superior, así como sugerencias de criterios de selección para una muestra de instituciones nacionales para el estudio (puntos 6 y 7).

1.

El problema de la evaluación de los impactos:

Las políticas de aseguramiento de la calidad han logrado ocupar un lugar central en el contexto de la educación superior en Chile así como en parte importante de los países más desarrollados. Aun cuando se trata de políticas relativamente recientes, existe cierto consenso de que son prácticas que se han extendido ampliamente y han llegado para quedarse. Se ha desarrollado un amplio debate y algunas iniciativas internacionales que han tratado de identificar los principales impactos y resultados de estas políticas, encontrándose con diversas dificultades conceptuales y metodológicas. Desde el punto de vista conceptual, diversos autores han dado cuenta de la alta complejidad asociada al aseguramiento de la calidad en la educación superior, y que los estudios de impacto debieran hacerse cargo de la difícil dialéctica entre monitoreo de la calidad y la calidad que es evaluada, así como el contexto en el que nacen las políticas de aseguramiento de la calidad (Harvey & Newton, 200465). Demás está decir que los estudios sobre impacto se encuentran con el problema de definición de calidad a la hora de su evaluación, definición que tiene múltiples aproximaciones en la literatura, no existiendo acuerdos generalizados. Adicionalmente, las políticas de calidad no son neutras, pueden adoptar cierta aproximación al concepto de calidad, como en el caso chileno, sin embargo también estas políticas son diseñadas en contextos políticos y en ocasiones su implementación se dan también en circunstancias de alto de contenido político (Englert, 1986)66. El estudio del impacto presenta también variados problemas de carácter metodológico. En primer lugar, está la evidente dificultad para aislar las causas y efectos, pues las políticas de calidad son sólo una de las varias consideraciones –internas y externas- que pueden estar influyendo en el desarrollo de las instituciones de educación superior (Stensaker, 200367). En el caso chileno, esto resulta particularmente complejo, puesto que el 65

Harvey & Newton (2004) Transforming quality evaluation. Quality in Higher Education. Vol 10. No 2. Englert, Richard (1986) Higher Education's Evaluation Politics. En: Grove & Stauffer (Eds.) ‘Policy Controversies in Higher Education‟. Greenwood Press. New York. 67 Stensaker, B. (2003), „Trance, transparency and transformation: the impact of external quality monitoring in higher education‟, Quality in Higher Education Vol. 9, pp. 151–9. 66

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aseguramiento de la calidad fue concebido y desarrollado junto con otras políticas (el marco de política de 1997 y el MECESUP) y en un contexto de una diversidad de otros instrumentos de política (legales y financieros, por ejemplo). Es indispensable reconocer que el aseguramiento externo de la calidad debe analizarse en relación con los otros fenómenos que afectan a la educación superior, pero a la vez en relación con las prácticas internas de aseguramiento de calidad de las propias instituciones de educación superior (Askling, 199768). En general se entiende que son los procesos internos de aseguramiento de la calidad lo que conducen al mejoramiento de la calidad, y no siempre son los procesos externos que, en ocasiones, pueden presentar ciertos sesgos hacia el accountability en contraposición al mejoramiento (Trow, 199669). Que las políticas externas de aseguramiento de la calidad lleven a procesos internos de aseguramiento de la calidad y, que estos últimos a su vez, conduzcan a cambios e impactos sobre la calidad de la educación superior, es un argumento complejo y difícil de ser probado desde el punto de vista metodológico. En el caso chileno, por lo menos en el caso de algunas pocas universidades, existió preocupación por la instalación de mecanismos internos de aseguramiento de la calidad –por rudimentarios que hayan sidode modo previo al desarrollo de las políticas públicas de mediados de los 90‟. Debido a las dificultades conceptuales y metodológicas, y a la gran variedad de enfoques utilizados en el aseguramiento de la calidad, es que para la medición del impacto de las políticas de aseguramiento de la calidad resulta recomendable aproximarse mediante una perspectiva amplia y suave (Stensaker, 200770), que permita ponderar las diversas consideraciones y mantener cautela frente a la complejidad del asunto. Con todo, sin perjuicio que sabemos muy poco y que resulta muy complejo identificar claramente los impactos o resultados del aseguramiento de la calidad, es sensato sostener que siempre algo pasa en las instituciones evaluadas. Son procesos que no pasan inadvertidos y en los que la lógica indica que las instituciones no quedan inalteradas. En toda evaluación, sin importar la situación en que la organización se encuentre, siempre se pueden identificar aspectos que es necesario cambiar. En palabras de Carol Weiss (197671) quienes hacen evaluación, son fundamentalmente reformistas; algo debe cambiarse para que la evaluación tenga sentido y se justifique. Por su parte, los evaluadores (tanto en una autoevaluación y como en evaluación externa) no son sólo académicos levantando diagnósticos, sino que fundamentalmente académicos con motivaciones personales y políticas, con posiciones de legitimidad política, necesarias para impactar luego en quienes adoptan las decisiones (Wildavsky, 1979 72). Esto último es particularmente cierto en el caso de las universidades de „base pesada‟, aquellas que cuentan con cuadros académicos con espacios importantes de participación. Los procesos de evaluación y acreditación se encuentran influenciando diversas temáticas de interés de quienes participan en los procesos, entre los que razonablemente se encuentran al menos la misión y propósitos, los programas y su revisión permanente, la orientación y contenidos de la educación, las políticas hacia los estudiantes y programas 68

Askling, B. (1997) „Quality monitoring as an institutional enterprise‟, Quality in Higher Education Vol. 3, pp. 17–26. Trow, Martin (1996) „On accountability of higher education in the US‟. Stensaker, B. (2007) Impact of Quality Processes. En: Embedding Quality Culture in Higher Education, a Selection of Papers from the First European Forum for Quality Assurance, München. 71 Weiss, Carol (1979) Evaluation research in the political context. En: Struening & Guttentag (Eds.) Handbook of Evaluation Research, Vol. 1. Sage, London. 72 Wildavsky, Aaron (1979) The self-evaluating organization. En: Cook et al. (Ed.) Evaluation Studies Review Annual, Vol. 3. Sage, Beverly Hills. 69 70

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de apoyo (remediales), el ajuste de los programas no tradicionales, la vinculación con el medio y la evaluación de los resultados (Simmons, 198873) 2. Los impactos desde la perspectiva de los propósitos del aseguramiento de la calidad: Si bien la implementación de toda política lleva consigo efectos que no obedecen estrictamente a su finalidad declarada, la pregunta acerca del grado de cumplimiento de los objetivos inicialmente planteados es útil. Sin embargo, no se trata de una pregunta sencilla, puesto que las políticas de aseguramiento de la calidad persiguen diferentes objetivos a la vez, los que pueden variar según el contexto en el que éstas se aplican. Es importante destacar que la preocupación actual por la calidad parece responder principalmente a algunas tendencias de carácter más o menos globales, lo que explica la gran cantidad de países que han aplicación de políticas de aseguramiento de la calidad en la educación superior. Se trata, principalmente, de los desafíos que implica la transición de una educación superior de elite a una de masas, así como del giro que ha experimentado la concepción de la gestión y regulación pública (OECD, 200874). Billing75 ha estudiado cómo los distintos países han establecido los propósitos de sus sistemas de aseguramiento de la calidad, y cómo la literatura e investigación ha intentado identificar categorías, tendencias y sus principales convergencias. Sin embargo, las diferencias constatadas parecen ser tanto o más importantes que las similitudes. Respecto de las principales semejanzas, los siguientes objetivos son los más usuales en los sistemas nacionales de aseguramiento de la calidad (Neave, 1991; Kells, 1999; Van Vught & Westerheijden, 1994; Vroeijenstijn, 1995; Billing, 200476), aun cuando en su implementación pueden ser entendidos de modos muy distintos. o Fomento y mejoramiento de la calidad o Control y accountability o Información pública y sobre estándares de calidad o Certificación-acreditación o Apoyo a la planificación institucional y del sistema. o Y otros, tales como requisitos/direccionamiento del financiamiento, reconocimiento y rankings. De los anteriores objetivos, el modelo chileno apunta prioritariamente al fomento de la calidad y el control, y en una menor medida a la certificación-acreditación e información pública. Por su parte, en el debate internacional, los dos primeros objetivos han generado una amplia controversia, a propósito de ciertas evidencias relativas a la tensión entre las funciones de „mejoramiento‟ y control - „accountability‟. (Westerheijden, D. F., Stensaker, 73

Simmons, Howard (1988) Accreditation and Curricular Change. New Directions for Community Colleges, 64. OECD (2008) Tertiary Education for the Knowledge Society. 75 Billing, David (2004) International comparisons and trends in external quality assurance of higher education: Commonality or diversity? Higher Education 47: 113–137. 76 Ver: Neave, G. (2001) Educación Superior: Historia y Política. Gedisa. Barcelona; Kells (1999) National Higher Education Evaluation Systems: Methods for analysis and some propositions for the research and policy void. Higher Education 38; Van Vught, F. A. & Westerheijden, D. F. (1994) Towards a general model of quality assessment in higher education. Higher Education, Vol. 28, No. 3; Vroeijenstijn, A (1995) Improvement and accountability, navigating between Scylla and Charybdis, guide for quality assessment in higher education. Jessica Kingsley. London; Billing (2004) international comparisons and trends in quality assurance of higher education: commonality or diversity? Higher Education 47. 74

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B. & Rosa, M, 200777). Sobre esto, algunos han sostenido que existiría cierta incompatibilidad entre ambos objetivos, por lo que resultaría imposible abordarlos al mismo tiempo. Sin embargo, en la práctica se observa que los esquemas de aseguramiento de la calidad consultan estos objetivos simultáneamente, incluso siendo difícil distinguir si es que existe cierto énfasis en alguno de ellos en particular, ya que se ha buscado explícitamente un equilibrio que permita cumplir objetivos de mejoramiento y accountability simultáneamente (Maassen, 199878; Dano & Stensaker, 200779). En este sentido, se ha señalado que el mejoramiento y el „accountability‟ son objetivos demasiado relacionados entre sí, lo que hace inviable su separación (Proitz et al, 2004 80). Sistemas más orientados a la efectividad de los procesos internos que poseen las instituciones para asegurar que cumplen su misión, son aquellos más cercanos al polo del „mejoramiento‟, mientras que procesos de acreditación, cuyo resultado es una certificación de aprobación de estándares, estarían ubicados más cerca del polo del accountability y del control. (Woodhouse, 199981). El sistema chileno de aseguramiento de la calidad también ejemplifica la búsqueda de un equilibrio entre mejoramiento y control, combinando diversos objetivos simultáneamente a través de sus procesos. Mientras que el licenciamiento presenta un énfasis en el control, los de acreditación presentarían un acento en el mejoramiento, aún cuando igualmente el licenciamiento busca el mejoramiento de las instituciones nuevas y la acreditación cierto control y „verificación‟ de la calidad. La acreditación institucional en Chile, de acuerdo al tipo de aproximación y criterios que utiliza, presenta un acento hacia la definición e implementación de una serie de políticas y mecanismos de aseguramiento de la calidad en el desarrollo de la gestión institucional y docencia de pregrado impartida. En este sentido, se trata de un modelo que busca impactar en el mejoramiento de las universidades a través de un robustecimiento del aseguramiento interno. Cuestiones tales como la formalización y uso sistemático de mecanismos de evaluación periódica, generación de información válida y confiable, planificación, control y monitoreo, son claves para mejorar tanto la gestión institucional como la gestión de la docencia. Adicionalmente, es importante comentar que los procesos de acreditación y sus posibles resultados (acredita/no acredita), aun cuando se proponen fortalecer y mejorar las capacidades institucionales, buscan a la vez garantizar y verificar una línea mínima en el cumplimiento de ciertos criterios de evaluación. Como mencionaremos más adelante, creemos que el impacto esperable puede ser distinto en el caso de aquellas instituciones y carreras con un alto nivel de consolidación, respecto de aquellas cuya acreditación y nivel mínimo en el cumplimiento de los criterios puede estar en entredicho. Chile adoptó tempranamente políticas de aseguramiento de la calidad, desde principios de los 90, siendo pionero en la instalación de su sistema de licenciamiento para nuevas 77

Westerheijden, D. F., Stensaker, B. & Rosa, M, (2007) Conclusions and further challenges. En: Westerheijden, D. F., Stensaker, B. & Rosa, M. (Eds.). Quality assurance in higher education (Dordrecht, The Netherlands, Springer) 78 Maassen, P. (1998) Quality Assurance in the Netherlands. New Directions for Institutional Research Vol. 25 No 3. 79 Dano, T. & Stensaker, B (2007) Still Balancing Improvement and Accountability? Developments in External Quality Assurance in the Nordic Countries 1996-2006. Quality in Higher Education. v13 n1 80 Proitz T.S., Stensaker B., Harvey L. (2004) Accreditation, standards and diversity: an analysis of EQUIS accreditation reports. Assessment & Evaluation in Higher Education, Vol.29, No.6, 81 Woodhouse, D. (1999) Quality and Quality Assurance. En: Quality and Internationalisation in Higher Education, OECD, Paris.

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instituciones privadas. Sus procesos de acreditación, diseñados desde mediados de los 90, también son iniciativas precursoras en la región. No es que la preocupación por la calidad sea necesariamente una cuestión de los años 90‟, sino que se ha vuelto central en el debate y, particularmente, lo que habría cambiado es la autoridad última ejercida por nuevos organismos y agencias con la potestad de certificar la calidad (Neave, 200182). A nuestro juicio, los objetivos de mejoramiento y control son probablemente los más importantes en las políticas chilenas de aseguramiento de la calidad. El mejoramiento, a través de la instalación y fortalecimiento de los mecanismos internos de aseguramiento de la calidad, ajustes a criterios de calidad y promoción de buenas prácticas. El control, fundamentalmente a través del licenciamiento y la información al público.

3. Los impactos desde la perspectiva de las dinámicas y evolución de la educación superior: Como ya ha sido destacado, la educación superior chilena muestra rasgos muy distintivos en cuanto a su muy alto nivel de privatización, amplia diversidad interna y una extendida autonomía de las instituciones y muy limitada regulación pública, entre los más importantes. Se trata de características que, existiendo en la experiencia internacional comparada, en el caso de Chile se encuentran particularmente acentuadas. Las políticas de aseguramiento de la calidad surgen en Chile en los 90‟ en respuesta a ciertas problemáticas asociadas a las características recién mencionadas. Hasta el año 1980 la regulación de la calidad se realizaba básicamente mediante prácticas de „autorregulación corporativa‟83 de las universidades pertenecientes al Consejo de Rectores, lo que era posible dado el reducido número de instituciones y su relativa homogeneidad en el nivel académico (Lemaitre, 200584). A partir de 1981, aun cuando existían ciertos mecanismos de autorización y examinación, se amplió significativamente el número de nuevas instituciones privadas y su diversidad era significativa no sólo en cuanto a sus misiones sino que respecto de la percepción de su calidad. Diversos autores han manifestado que la regulación fue dejada en gran medida al mercado 85. En este contexto se iniciaron los procesos de licenciamiento en Chile, que si bien inicialmente estaban limitados a la aprobación y verificación del proyecto institucional, al poco tiempo incorporaron elementos para el desarrollo de capacidades de autoevaluación en las instituciones (Lemaitre, 1995). “La falta de consistencia entre el proceso de licenciamiento y su efecto final representa un problema: todo el proceso apunta a la evaluación de un proyecto institucional y su implementación. La definición de autonomía, en cambio, implica precisamente la posibilidad de modificar radicalmente el proyecto que condujo a ella, y el proceso, -tal como está definido en la LOCE- no tiene mecanismos que permitan resolver esta contradicción.” (Lemaitre, 1995)

Los proyectos pilotos de acreditación desarrollados desde fines de los 90, surgieron como medidas adicionales a los procesos de licenciamiento, de forma de asegurar y promover 82

Ibid Y hasta cierto punto de vista por la Universidad de Chile desde 1950. 84 Lemaitre (2005) Aseguramiento de la calidad en Chile: impacto y proyecciones. En Aseguramiento de la calidad: impacto y proyecciones. Serie Seminarios Internacionales. Consejo Superior de Educación. No 9. 85 Ver, entre muchos otros: Brunner (1993) Chile‟s Higher Education: Between Market and State. Higher Education, Vol. 25, Nº 1. 83

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la calidad de las instituciones y de sus programas una vez concedida la autonomía. Su enfoque ha sido distinto, manteniendo eso si, la premisa de mejorar la calidad e introducir mecanismos efectivos de autorregulación. Resulta de especial interés que, según se describió en el informe, fueron originalmente las universidades pertenecientes al CRUCH aquellas que se incorporaron más temprana y decididamente a los procesos de acreditación de CNAP y CONAP. En el caso de la acreditación de programas de pregrado, al menos durante la etapa de procesos experimentales, la participación de las universidades privadas nuevas fue marginal. Por su parte, es claro que la acreditación de los programas de postgrado, muy especialmente de los doctorados, se concentra en un número reducido de universidades tradicionales, puesto que son ellas las que justamente reúnen la oferta más significativa en el país. Finalmente, la acreditación institucional se inició fundamentalmente con la participación de las universidades e institutos profesionales de mayor trayectoria, para luego ir incorporando crecientemente al resto. A la fecha, podemos ver como algunas universidades cuentan con una amplia participación en procesos de acreditación institucional y de sus programas de pre y postgrado, mientras que otras mantienen su participación restringida a los procesos de acreditación institucional y sólo recientemente a los de los programas de educación y medicina (acreditación obligatoria), cuando los imparten. Los impactos del aseguramiento de la calidad entre unas y otras instituciones son previsiblemente distintos, así como lo son sus motivaciones e intereses al momento de incorporarse a los procesos. Cabe hacer notar que en Chile se sigue un patrón planteado por Stensaker86 (2003), según el cual las distintas formas de monitoreo externo no tienden a ser reemplazadas unas por otras, sino que se suman, coexistiendo actualmente procesos de licenciamiento, acreditación de pregrado, acreditación de postgrado y acreditación institucional. El aseguramiento de la calidad en Chile se ha propuesto también contribuir y entregar mayor información al mercado de la educación superior, el que regulado por sí sólo es susceptible a presentar múltiples asimetrías de información (Dill & Soo, 200487). Así, además del sistema nacional de información, los procesos de licenciamiento y acreditación han puesto especial atención en la publicidad de sus decisiones y, en el caso de la acreditación, los diferentes plazos (años) y áreas en que se puede acreditar a una institución. Si bien en términos de coordinación del sistema, la implementación de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad implica, en condiciones de alta desregulación, un mayor control por parte del Estado, como señala Brunner (200888) refiriéndose al sistema de acreditación: “si se lo mira en detalle, en su evolución y potencial futuro, se debe concluir que ha sido diseñado para acompañar a las fuerzas del mercado en su función de coordinación del sistema; no para sustituirlas.” En este argumento, los impactos o resultados esperables de los procesos de aseguramiento de la calidad no son ajenos a lo que las dinámicas de mercado permiten. 86

Ibid Dill, D. D. and Soo, M. (2004) Transparency and Quality in Higher Education Markets. En P. Teixeira, B. Jongbloed, D. Dill, and A. Amaral (eds.), Markets in Higher Education: Rhetoric or Reality?, pp. 61-86. Dordrecht, the Netherlands: Kluwer 88 Brunner, J.J. (2008) Educación Superior en Chile: Instituciones, Mercados y Políticas Gubernamentales, 1967-2007. Tesis doctoral. 87

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Un último aspecto que es preciso comentar tiene que ver con que no es esperable que las instituciones, altamente diversas entre sí, respondan en idénticos términos a los procesos de aseguramiento de la calidad. Newton89 sobre la base de un estudio de caso de percepciones de los académicos respecto del aseguramiento y monitoreo de la calidad, sugiere que las respuestas que pueden darse en cuanto a los procesos externos son variadas, desde aquellos que fundamentalmente responden de un modo ritual y reactivo, hasta aquellos que efectivamente asumen de modo honesto el objetivo del mejoramiento de la calidad. Así, es posible también suponer que universidades de distinta naturaleza, no sólo en términos de su misión, sino que fundamentalmente de su cultura y los principales desafíos que enfrentan en contextos de competencia, respondan diferidamente a procedimientos y criterios uniformes de acreditación. El hecho de que los resultados de la acreditación puedan impactar en la información al público (así como en el acceso a financiamiento) no es menor, especialmente cuando en la preparación de los procesos algunas instituciones entienden que cumplen razonablemente con los criterios –aun cuando pueden y de hecho mejoran a través del ejercicio-, y otras más bien están preocupadas por salvar y cumplir las exigencias mínimas de la acreditación90. Un estudio de Peter Ewell (2007)91, que abarca distintos estadios del desarrollo del aseguramiento de la calidad en Estados Unidos, muestra también cómo las instituciones responden de diverso modo a los procesos, sin embargo, sostiene que se trata de un juego de a lo menos dos participantes -las instituciones y las agencias-, las que van ajustando permanentemente sus respuestas a las exigencias. Igualmente, frente a un idéntico procedimiento de evaluación/acreditación puede ocurrir, por ejemplo, que ciertas instituciones respondan de un modo fundamentalmente reactivo ajustando su actividad a las exigencias de la agencia, en otras se generen importantes niveles de resistencia frente a una intervención que es vista como ajena a los núcleos académicos internos, y en otras puede que efectivamente se genere un amplio espacio a la colaboración y se asuman los procesos de acreditación como un instrumento de mejoramiento significativo. En la dinámica del „juego‟ entre instituciones y agencias, el éxito de los procesos depende de un muy buen ajuste entre los procedimientos y exigencias de las agencias y la conducción de los procesos internos en las instituciones.

4.

Impacto y evidencias en la literatura:

Harvey (199992) sostiene que existen tres tipos de evaluación de los sistemas de evaluación: i) los análisis teóricos o de opinión que tienden a predecir los posibles efectos de la introducción sistemas de evaluación, ii) los análisis que están basados en evidencia 89

Newton (2000) Feeding the beast or improving quality? Academic‟s perceptions of quality assurance and quality monitoring. Quality in Higher Education, Vol. 6, No 2. 90 Sobre este último aspecto, cabe hacer notar especialmente los acentos y preocupaciones planteadas por la CNA últimamente, a propósito de la existencia de recursos mínimos y pertinencia de la educación, retención y empleabilidad de los egresados, existencia de sedes y programas no tradicionales, entre los más importantes. 91 Ewell, Peter (2007) The quality game: external review and institutional reactions over three decades in the US. En: Westerheijden et al (eds.) Quality Assurance in Higher Education: Trends in regulation and transformation. Higher Education Dynamics 20. 92 Harvey, L. (1999) Evaluating the evaluators. Presentación realizada en el Fifth Biennial Conference, International Network of Quality Assurance Agencies in Higher Education, Santiago, Chile

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limitada, mucha de ella anecdótica, y iii) los análisis basados en una recolección sistemática de datos. La mayor parte de la literatura sobre impacto del aseguramiento de la calidad corresponde a los dos primeros tipos. La literatura existente en Chile refleja también esta situación. Probablemente los estudios más significativos han sido desarrollados y recogidos por CINDA y el CSE 93. En las diversas publicaciones consultadas, es habitual encontrarse con aproximaciones conceptuales y una variedad de análisis de casos y descripción de experiencias. De los estudios existentes en Chile, se han mencionado fundamentalmente impactos o efectos asociados a la cultura de las instituciones/programas, cambios organizacionales, ajustes de las misiones y propósitos, mayor evaluación y planificación, una mayor preocupación por los currículos (cambio curricular) y por acciones destinadas a mejorar el rendimiento de los estudiantes, impactos en la opinión pública y mayor vinculación al medio externo, entre los más importantes. Pese a lo anterior, la producción de estudios con recolección sistemática de datos es, a nivel internacional, muy limitada, y en Chile inexistente. Harvey & Newton (200494), afirman que la mayoría de los estudios de impacto se han enfocado en los efectos que el monitoreo externo tiene en los académicos, los procedimientos internos, y las estructuras de gestión. Stensaker (2008 95) sintetiza los resultados de los distintos estudios realizados internacionalmente en cuatro ámbitos en los que parecen observarse impactos del aseguramiento de la calidad: – Poder: Los procesos de calidad producen un liderazgo más claro a nivel institucional; asimismo, se generan debates acerca de la identidad de la organización, forzando una revisión o reinvención. – Profesionalización: En la medida que se da una formalización de procedimientos, definición de responsabilidades, etc. – Relaciones públicas: La calidad se utiliza como elemento de marketing en el contexto de la existencia de mercados o cuasi mercados en la educación superior. – Permeabilidad: El aseguramiento de la calidad produce más información sobre la educación superior, lo que daría lugar a decisiones más informadas. Westerheijden, et al. (200796) sostienen que en los estudios sobre el impacto de las políticas de aseguramiento de la calidad hay una tendencia a enfocarse menos en la institución, y en mayor medida en los programas y en los individuos. Esto se refleja en investigaciones como las de Horsburgh (199997), quien describe los efectos de una política a través de la evolución de dos programas; o Newton (200298), quien busca describir las percepciones de los académicos sobre el aseguramiento de la calidad.

93

Ver publicaciones CINDA en http://www.cinda.cl/htm/publicaciones.htm, la revista de Calidad en la Educación del CSE en http://www.cse.cl/public/Secciones/seccionpublicaciones/publicaciones_home.aspx y la serie de seminarios internacionales (CSE/CNAP/CNA) en http://www.cse.cl/public/Secciones/seccionpublicaciones/seminarios_home.aspx 94 Ibid 95 Stensaker, B. (2008) Outcomes of Quality Assurance: A Discussion of Knowledge, Methodology and Validity. ,Quality in Higher Education,14:1 96 Don F. Westerheijden; Veerle Hulpiau; Kim Waeytens (2007) From Design and Implementation to Impact of Quality Assurance: An Overview of Some Studies into what Impacts Improvement. Tertiary Education and Management, 1573-1936, Volume 13, Issue 4. 97 Horsburgh, M., 1999, „Quality monitoring in higher education: the impact on student learning‟, Quality in Higher Education, 5(1), pp. 9–26. 98 Newton, J. (2002) Views from below: academics coping with quality, Quality in higher education, Vol. 8, No. 2, 2002, pp. 39-61

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Es interesante destacar que la percepción de los estudiantes aparece como algo todavía no estudiado (Westerheijden et al, 200799), así como los efectos de asignación de status en el caso de la acreditación-, y la percepción de los futuros estudiantes. Finalmente, Stensaker (2008100) sostiene que un creciente número de estudios sobre los impactos del aseguramiento de la calidad presentan serias dificultades para proveer evidencia sustancial en relación a lo que resulta más importante, esto es, el impacto en la calidad del proceso de enseñanza-aprendizaje. Existen algunas excepciones, como una investigación en la que se miden cambios en los resultados de aprendizaje producto de la actualización de los estándares de acreditación de la agencia ABET, en Estados Unidos (Volkwein et al, 2007101); sin embargo, gran parte de los estudios de impacto intentan describir los cambios ocurridos tras los procesos de evaluación a nivel organizacional (Brennan & Shah, 2000102), o indicando si es que efectivamente la institución o programa siguió las recomendaciones resultantes de la evaluación (Frederiks et al, 1994 103). El problema es que estos métodos no son suficientes para identificar si es que los cambios generados por el aseguramiento de la calidad se tradujeron en mejoras en la enseñanzaaprendizaje; en efecto, no se puede asumir una postura naïve, y asumir que las acciones implementadas en respuesta a las recomendaciones externas conducen inmediatamente a la superación de los problemas académicos de las universidades (Harvey, 2006 104).

5.

Dimensiones y aspectos de impacto:

A continuación se propone un breve listado de aspectos, agrupados en ciertas dimensiones, en los que a nuestro juicio y a propósito del análisis desarrollado sería posible encontrar posibles impactos o efectos esperados. Hemos sostenido aquí que existen complejos problemas en la identificación de impactos y resultados, los que tienen que ver con profundas dificultades conceptuales y metodológicas propias del fenómeno que nos interesa aquí. Lo anterior, sin embargo, no obsta a insistir en la búsqueda e identificación de posibles impactos y resultados, cuidando mantener aproximaciones amplias y siendo cauteloso en la formulación de los argumentos. Es preciso recordar que algunos de los aspectos planteados pueden referirse directamente a los objetivos de las políticas de aseguramiento de la calidad, mientras que otros no. Adicionalmente, las características más significativas del sistema nacional de educación superior son claves para el entendimiento de los posibles impactos y resultados, aún cuando creemos que no es posible sostener que los impactos y resultados sean observables igualmente en todas las universidades y programas. Por el 99

Westerheijden, D. F., Stensaker, B. & Rosa, M. (Eds.), (2007), Quality assurance in higher education (Dordrecht, The Netherlands, Springer) 100 Ibid 101 Volkwein, F. et al (2007) Measuring the impact of professional Accreditation on student experiences and learning outcomes. Research in Higher Education, Vol. 48, No 2 102 Brennan, J. and T. Shah (2000) Quality Assessment and Institutional Change: Experiences from 14 Countries. Higher Education, Vol. 40 103 Frederiks, M. M. H., Westerheijden, D. F. & Weusthof, P. J. M. (1994) Effects of quality assessment in Dutch higher education. European Journal of Education, 29 104 Harvey, L. & Knight, P., 1996, Transforming higher education (Ballmoor, SHRE, UK, Open University Press).

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contrario y especialmente considerando la alta diversidad del sistema y la heterogeneidad de las instituciones, es sensato plantear que los impactos y resultados observables serán distintos frente a los mismos procesos. Dicho eso, recogemos de la literatura especializada que muy probablemente siempre existen impactos y resultados, pese a que pueden ser de distinta naturaleza y alcances. Cabe destacar que los siguientes aspectos han sido identificados fundamentalmente en referencia a los posibles impactos y resultados vinculados –directa o indirectamente- a los procesos de evaluación y acreditación, y mucho menos a los de licenciamiento y demás políticas de aseguramiento de la calidad. Dimensiones Misión propósitos

y

Gobierno y gestión

Docencia

Otras funciones

Recursos Humanos

Infraestructura recursos

y

Aspectos - Revisión, formalización, ajuste y/o cambio de la misión y propósitos institucionales. - Socialización de la misión y propósitos y su ajuste a las demás dimensiones de desarrollo de la universidad. - En general, la misión y propósitos adquieren un lugar central en el direccionamiento de las políticas y desarrollo institucional, además de contar con un mayor nivel de difusión interna y externa. - Revisión y posibles ajustes de la estructura de gobierno y gestión. - Institucionalización de procedimientos y responsabilidades. - Profesionalización y desarrollo o instalación de unidades de análisis, planificación, monitoreo, entre otros (tecno-estructura a nivel central y eventualmente a nivel de las unidades). - Desarrollo de sistemas de información a nivel central y de las unidades (mayor articulación y centralización de los diversos sistemas de información). - Asimismo, promoción de la generación de diversos datos e indicadores, y uso de la información y evaluaciones para los procesos de toma de decisiones. - Institucionalización de procesos periódicos de evaluación (autoevaluación) y establecimiento de diversas instancias (consejos, comités) de evaluación con creciente importancia - Desarrollo de la planificación y monitoreo, ajustándolas a la misión y propósitos. - Revisión de la oferta de programas/sedes y decisiones sobre la continuidad, discontinuidad o fortalecimiento de programas de baja calidad y no tradicionales. - Generación de políticas institucionales y, en ocasiones, modelos y direccionamientos centrales relativos a la docencia y programas impartidos. - Establecimiento y formalización de una variedad de mecanismos internos de control de la calidad de los programas. - Adicionalmente, incorporación de mayor información y controles centralizados/descentralizados de la docencia impartida. - En particular, generación de un conjunto amplio de estadísticas sobre los estudiantes, su progresión y logro, así como estudios de egresados y titulados. - Revisión, ajuste o cambio de los objetivos de unidad y/o programa, así como respecto de su perfil de egreso. - Asociado a lo anterior, mayor preponderancia de la consistencia con la misión institucional y la vinculación con el medio (disciplinario y/o profesional). - Cambios, ajustes o actualización de los planes y programas de estudio. Cambios curriculares especialmente asociados a los procesos de acreditación de programas. - Generación de mecanismos de seguimiento de los estudiantes y programas remediales, en algunos casos. - En el caso de las universidades más complejas, establecimiento o formalización de políticas de investigación, extensión y otras. - Asimismo, institucionalización de ciertos mecanismos de promoción y control de la calidad e impacto de las otras funciones, especialmente a nivel central. - Formalización o establecimiento de políticas de selección, evaluación, renovación y promoción de los académicos. - Mayor planificación y gestión de los recursos humanos (revisión de cargas, asignación de funciones, programación, entre muchas otras). - En particular, preocupación por las metodologías de enseñanza y calificaciones de los académicos (postgrados). - Generación de mayores espacios para la participación de los académicos. - Generación de información y evaluación de la disponibilidad y uso de los recursos. - Mayor preocupación por la incorporación de recursos para la enseñanza y de TICs. - Identificación más precisa y fundamentación para demandas de las unidades por más recursos. - Promoción de mejores indicadores de infraestructura y recursos (y mayor homogeneidad), especialmente en el caso de instituciones con diversas sedes.

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Administración financiera

- Ajuste de la gestión y planificación financiera a la misión y demás políticas de desarrollo institucional. - Modernización de los sistemas de administración, gestión y control financiero. - En el caso de ciertas universidades, aseguramiento de las condiciones y perspectivas de viabilidad y solvencia financiera (generación de compromisos) - Uso de los procesos de evaluación/acreditación para la generación de prioridades en la solicitud de recursos, así como presentación a fondos públicos concursables. - Prioridad del tema de calidad en la agenda institucional y discurso de sus autoridades. - Generación de diversas iniciativas (seminarios, talleres, publicaciones) sobre calidad y su evaluación. - Uso de los resultados de la acreditación con fines de publicidad e información al público. - Un aspecto más general, es que en el caso de universidades que no logran su acreditación, se impulsan inmediatos ajustes que consideran cambios abruptos en sus autoridades, cambios en la composición de sus organizadores y despliegue de profundas reformas en el proyecto institucional y dirección estratégica.

Otras

(Elaboración propia)

6.

Hipótesis y proposiciones finales.

A continuación ofrecemos una síntesis de hipótesis y proposiciones generales relativas a impactos o resultados esperados de los procesos de aseguramiento de la calidad, específicamente de los de evaluación y acreditación.

i)

Impacto inmediato en la agenda de trabajo, prioridad del tema de calidad, liderazgo y ajustes de poder.

No hay proceso de acreditación que pase inadvertido. Las universidades o programas que se incorporan a la acreditación inmediatamente despliegan recursos y fijan como prioridad el tema de la calidad, al menos durante el desarrollo del proceso. Las autoridades o líderes responsables habitualmente dan alta visibilidad a los procesos, se generan diversas comisiones y ajustes en la organización para responder a los procesos de evaluación, se generan liderazgos particulares, se ordena la documentación y se distribuyen responsabilidades, hay importantes cambios en las dinámicas y ajustes de poder (con mayor o menor centralización), se adoptan medidas concretas tendientes a ordenar y ajustarse mejor a los criterios, en fin, existen diversos acomodos de la organización al proceso de evaluación con miras a su acreditación y sus resultados. Creemos que los alcances de estos impactos, así como su relativa permanencia en el tiempo, son altamente variables dependiendo de las características de las instituciones, sus dinámicas internas y la frecuencia en el desarrollo de los procesos. Por su parte, en el caso específico de los procesos de acreditación de programas, estos impactos inmediatos también se despliegan a nivel de las unidades responsables, así como también ajustes en la relación de las unidades respecto de la gestión central de sus instituciones.

ii)

Diseño y formalización (y uso) del conjunto de políticas, procedimientos, mecanismos y procesos de evaluación y aseguramiento de la calidad.

Muy asociado a los propósitos y exigencias de los procesos de acreditación, las universidades establecen con mayor claridad y formalizan la variedad de políticas y mecanismos internos de aseguramiento de la calidad vinculados a los criterios de evaluación. Se trata en ocasiones de la formalización de políticas y prácticas existentes y/o del diseño y ajuste de nuevas políticas y prácticas. Habitualmente pueden ser

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impactos asociadas a las definiciones, normativas, procedimientos y diversas orientaciones asociadas a la actividad que se realiza, aunque también pueden impactar en las prácticas efectivas y uso consistente en el tiempo. Los impactos en el nivel de los mecanismos internos de aseguramiento de la calidad son esperables –y exigidos- para todas las universidades por igual, aun cuando se expresen y tengan alcances muy distintos entre ellas. Así, habrá algunas cuya transformación tendrá que ver mucho más con la formalización e institucionalización de prácticas previas de carácter informal, mientras que en otras será fundamentalmente el diseño y establecimiento de los mecanismos desde cero, contribuyendo a una mayor estructuración. Por su parte, el tema del nivel de complejidad de las universidades no es menor, y los cambios esperables en organizaciones complejas y pesadas pueden ciertamente ser distintos de aquellos en organizaciones más bien simples y livianas. Finalmente, puede ser un elemento relevante a considerar la periodicidad con la que se realizan los procesos de evaluación externa, existiendo mayor o menor presión por perfeccionar los mecanismos de aseguramiento de la calidad existentes según los años de acreditación otorgados.

iii)

Generación/fortalecimiento de las funciones de análisis, planificación, monitoreo y evaluación; modernización de los sistemas de información y tendencia a la profesionalización y centralización de las instancias responsables (tecno-estructura).

Las instituciones han debido generar sistemas de información para los procesos de evaluación, análisis y planificación de sus actividades en el contexto de los procesos de acreditación, y un conjunto variado de otras exigencias del Estado y del medio externo. Se trata de nuevas capacidades desarrolladas por las instituciones, con una tendencia a la profesionalización y centralizaron dentro de la organización, que cumplen el doble propósito de fortalecer la gestión interna y responder a las demandas externas. Considera la asignación (o reasignación) de personal, recursos y articulación de esfuerzos al interior de la organización en cuanto a la disponibilidad de información y su uso en diversas funciones y tareas específicas. La prioridad y creciente profesionalización en estos temas parece vincularse a los procesos de aseguramiento de la calidad, aunque es difícil determinar si es que efectivamente se trata de dinámicas que impactan finalmente en mayor accountability y procesos de gestión de la calidad interna. Con todo, las universidades parecieran crecientemente contar con más y mejor información, además de estar desarrollando cada vez más sofisticados procesos de análisis, planificación y monitoreo interno.

iv)

Impactos permanentes en la cultura y gestión organizacional

Se entiende que la acreditación ha llegado para quedarse, y que la evaluación constituye un ejercicio útil y necesario para el mejoramiento. Aún cuando es muy probable que se presenten diferencias entre las instituciones, puede sostenerse que existe un impacto en la cultura de la organización, que junto con incorporar prácticas de evaluación, moderniza su gestión, extiende el uso de la planificación y la institución en su conjunto se hace más

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permeable a las exigencias e información del medio a las que debe responder con mayor agilidad. Dependiendo de las características de las universidades, los cambios en la cultura y gestión organizacional pueden ser más bien formales o auténticos, e impactar exclusivamente en los niveles de dirección y gestión o bien en los distintos niveles de la organización. Al respecto, es previsible que existan impactos más extendidos en aquellas instituciones que han desarrollado no sólo procesos de acreditación institucional, sino que en sus diversos programas.

v)

Finalmente, los impactos o resultados esperados de los procesos de aseguramiento de la calidad pueden ser distintos según las características de las instituciones y su disposición frente al proceso.

Como ya se planteó anteriormente, no es esperable que las instituciones, en contextos y condiciones altamente diversas, reaccionen o exhiban impactos idénticos frente a los mismos procesos de aseguramiento de la calidad. Por el contrario, las universidades parecen tener distintas expectativas frente a los procesos, se encuentran algunas más y otras menos preparadas, algunas muestran mayor entusiasmo en participar y otras participan exclusivamente en aquellos procesos que impactan más en el acceso de recursos y contribuyen a su imagen pública y publicidad. En este sentido, los posibles impactos o resultados esperados pueden ser diferentes entre instituciones. Sugerimos que en un extremo se encuentran aquellas universidades que efectivamente incorporan los procesos de aseguramiento externo como prácticas de fomento de la calidad interna en sus diversos niveles, y en el otro extremo, aquellas que más bien son reactivas y tienden a simplemente ajustarse a las exigencias mínimas de las agencias. Con todo, es esperable que existan impactos de distinta naturaleza y alcance en todas las universidades.

7.

Alternativas y consideraciones para la definición de una muestra

De acuerdo a lo solicitado en los términos de referencia, a continuación presentamos algunas alternativas para la definición de una muestra para el caso chileno de análisis de impactos del aseguramiento de la calidad. Se trata de alternativas que no son excluyentes entre si y que evidentemente deben considerar las posibilidades y términos de referencia del estudio internacional definido. A nuestro juicio, existen a lo menos las siguientes alternativas para considerar en la definición de la muestra universidades chilenas en el estudio: i)

Analizar una selección acotada de aquellas universidades cuya participación en los procesos de aseguramiento de la calidad haya sido particularmente significativa. Como se desprende de la información sobre participación de las universidades en procesos de acreditación, son fundamentalmente las universidades del CRUCH y, particularmente algunas de ellas, las que se incorporaron más tempranamente a la acreditación institucional y muy activamente a la acreditación de programas de pregrado y postgrado. Si se opta por seleccionar instituciones con un alto nivel de participación en los procesos, se sugiere considerar a una o más de las siguientes instituciones: la

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ii)

iii)

P. Universidad Católica de Valparaíso, la Universidad de Concepción, la Universidad de Chile, la P. Universidad Católica de Chile y la Universidad de Santiago de Chile. Todas estas universidades cuentan con una significativa participación en procesos de acreditación institucional y de programas, además de una dilatada experiencia en el desarrollo de mecanismos internos de aseguramiento de la calidad. Una alternativa complementaria a la anterior, podría ser considerar en la muestra a universidades que hayan participado de varios procesos consecutivos de acreditación (3 o más). Esto puede verse en el caso de universidades que han pasado varias veces por procesos de acreditación institucional desde el inicio de los procesos en Chile, analizando cómo estos procesos han –o no- modulado en el tiempo a los procesos internos de aseguramiento de la calidad. Son universidades que, por lo general, han tenido o bien plazos de acreditación muy bajos, o bien no han logrado acreditar en alguno de sus procesos. En esta alternativa, podría considerarse la participación de una de las siguientes universidades: Magallanes, Iberoamericana de Ciencias y Tecnología (UNICIT), del Pacífico y de Playa Ancha de Ciencias de la Educación105. Aunque podría tener menor interés, una tercera alternativa es considerar además de universidades seleccionadas sobre la base de las alternativas i y iialguna universidad cuya participación en estos procesos sea más bien esporádica. El interés en incorporar instituciones con muy baja participación en los procesos de acreditación estaría en analizar si efectivamente pueden encontrarse impactos o resultados, y cuál es la distancia respecto de aquellas que han mantenido participación activa. Aquí podrían considerarse universidades como las del Desarrollo y Los Andes (con acreditación institucional otorgada por plazos comparativamente más largos) y/o varias otras universidades privadas autónomas que recientemente se han incorporado a la acreditación y que han obtenido resultados diversos106.

Como consideraciones generales, nos parece razonable contemplar en la muestra cierto equilibrio entre las universidades estatales y privadas (de las privadas tradicionales o las nuevas), entre las universidades complejas y docentes, y entre las metropolitanas y regionales.

8.

Finalmente,

Hemos procurado dar cuenta de las principales tendencias de la educación superior y, en particular, del avance y desarrollo de las políticas de aseguramiento de la calidad en el país, enfatizando las principales consideraciones que pudieran estar influyendo en los impactos y resultados esperados en las instituciones de educación superior. No cabe duda que existen diversas dificultades conceptuales y metodológicas para identificar rigurosamente impactos y resultados del aseguramiento de la calidad, sin embargo, 105

Considerar a la UPLA podría ser de interés si se considera esta alternativa, puesto que dicha universidad cuenta a la vez con diversos procesos de acreditación de programas. 106 Entre estas últimas universidades, algunas han acreditado por plazos comparativamente más bajos o bien simplemente no han acreditado. En cualquier caso, la mayoría de las universidades privadas autónomas pasaron por los procesos de licenciamiento conducidos por el CSE, obteniendo cierta experiencia en procesos de evaluación y control.

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existen también muy buenas razones para argumentar que las iniciativas desarrolladas en el país están influyendo significativamente en la actividad de las instituciones y sus programas. Resulta fundamental que el acercamiento a estos impactos se realice considerando la perspectiva amplia y suave que señala Stensaker, pues difícilmente se podrán identificar impactos puros y precisos del aseguramiento de la calidad. La experiencia internacional nos indica que, más bien, será posible identificar una serie de nuevas prácticas en diversos ámbitos de las instituciones, las que son introducidas interactuando con otras políticas y el desarrollo propio del sistema de educación superior. El estudio que se encuentra desarrollando CINDA es del más alto interes, no sólo por la oportunidad que ofrece en avanzar conocimiento en un tema complejo, sino por el potencial de analizar la relación entre las políticas, contextos e impactos, identificando buenas prácticas para el fomento de aquellos aspectos que más importan desde el punto de vista del aseguramiento de la calidad.

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