Economías y sociedades en los siglos XX y XXI: Desigualdad y política fiscal en América Latina desde 1960

Economías y sociedades en los siglos XX y XXI: Desigualdad y política fiscal en América Latina desde 1960. (Este trabajo fue presentado por Daniel Díaz-Fuentes en la Casa de América en el Programa "Una visión actual de la Historia de América" coordinado por Manuel Lucena Giraldo con la colaboración de CLIO) (El trabajo de investigación que fundamenta este artículo corresponde a Judith Clifton, Daniel Díaz Fuentes y Julio Revuelta)

La cuestión de la desigualdad económica ha vuelto a la primera línea del debate académico y político mundial. En términos históricos esta es una cuestión cuya importancia fluctúa cíclicamente. Desde las crisis del petróleo de los setenta, las cuestiones relacionadas con la desigualdad fueron perdiendo visibilidad en el debate público y las políticas económicas. La sustitución del paradigma keynesiano, ligado al desarrollo del Estado de Bienestar y a la regulación pública en las economías, por el paradigma neoliberal, que reemplaza sector público por privado y mercado, fue clave en este cambio. Sin embargo, los grandes desequilibrios generados, entre ellos varios ligados a la desigualdad, tras más de tres décadas de creciente neoliberalismo en un contexto de globalización económica han devuelto la cuestión a la primera línea del debate y de la preocupación pública. Las instituciones internacionales se han hecho eco de esta preocupación y han tomado parte del debate y la búsqueda de soluciones para los problemas relacionados con la desigualdad, tanto a nivel global como regional. Precisamente, en términos regionales el mayor esfuerzo en este sentido se ha realizado en América Latina dado que el debate sobre desigualdad en la región tiene un fondo histórico mucho más amplio que en el resto del mundo. De hecho, instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Banco Inter-Americano de Desarrollo o la CEPAL realizaron el año pasado una convocatoria a científicos y expertos internacionales para examinar “La desigualdad en el largo plazo en América Latina”. La iniciativa se concretó en una conferencia celebrada en Buenos Aires en diciembre de 2014 con más de cincuenta expertos discutiendo sobre las causas, evolución y potenciales medidas de política económica relacionadas con la reducción de la inequidad. América Latina ha sido una región plagada de problemas persistentes de cohesión social vinculadas a la desigualdad económica y social (Bértola y Ocampo 2012, FitzGerald 2011, Milanovic y Muñoz de Bustillo 2008, Prados de la Escosura 2012, Williamson 2010). En el último medio siglo, el excesivo grado de desigualdad en América Latina fue considerado una anomalía en el contexto internacional (Deininger y Squire 1996 y 1998). Sin embargo, pese a que la desigualdad económica regional sigue siendo substancial, en las últimas dos décadas ha disminuido (CEPAL 2010, Bértola y Williamson 2015). Este cambio de tendencia en la desigualdad regional ha atraído la atención de investigadores que intentan identificar los principales factores políticos y económicos de este cambio. En primer lugar han estado los factores políticos, varios expertos han estudiado el papel de la democracia y los gobiernos progresistas en la redistribución reciente (Cornia 2010 y 2014, Huber y Stephens 2012, McLeod y Lustig 2011, Milanovic y Muñoz de Bustillo 2008, Montecino 2011). En cuanto a las variables institucionales, diversos especialistas han examinado las deficiencias del mercado de trabajo en relación a la oferta de capital humano (Azevedo et al. 2014, Keifman y Maurizio 2014, López Calva y Lustig 2010 y Lustig et al. 2013, Tsounta y Osueke 2014). Por último, otros factores económicos como el crecimiento, el comercio exterior y la inversión extranjera directa han sido incluidos como variables independientes o de control (Székely y Sámano-Robles 2014, Tsounta y Osueke 2014). Sin embargo, bastante menos atención han recibido las variables fiscales que cabría esperar que fueran críticas en términos redistributivos.

La desigualdad distribución de la renta en América Latina: un debate histórico económico La desigualdad económica refleja las diferencias en la riqueza, los recursos, los ingresos u oportunidades entre los individuos o grupos en una población determinada que pueden ser regional o internacional (Banco Mundial 2006). La preocupación por la desigualdad en el desarrollo económico fue un tema central de los economistas políticos clásicos desde Adam Smith hasta John Stuart Mill. Pero el tema de las desigualdades pasó a ser una preocupación secundaria para los economistas neoclásicos desde el último cuarto del siglo XIX. A mediados del siglo XX Simon Kuznets (1955), cuyos estudios dieron fundamento a la denominada "hipótesis de la U invertida de Kuznets", inició un cambio en el análisis de la desigualdad por parte de los economistas. Su hipótesis predice un patrón de aumento de la desigualdad de ingresos en las primeras etapas de desarrollo económico de los países, un alto grado de desigualdad cuando los países alcanzan una fase de desarrollo y renta media, y una desigualdad decreciente cuando se alcanzan altos niveles de desarrollo económico, en particular como resultado de políticas fiscales redistributivas. En general, desde 1950 hasta la década de 1990, la literatura sobre la desigualdad y el desarrollo estuvo dividida intelectualmente en cuanto a la validez de la hipótesis de Kuznets. En una primera etapa, una parte importante de los autores aprobaban la hipótesis (Milanovic 1994, Higgins y Williamson 1999 y Barro et al. 2000). Pero gradualmente, otros comenzaron a cuestionar su validez (Bruno et al. 1998, Deininger y Squire 1996 y 1998, Atkinson 1997). Hasta la década de 1990, esto tenía una explicación metodológica, derivada de intentar predecir relaciones temporales por medio de comparaciones o análisis de sección cruzada entre países. Deininger y Squire (1996) revisaron los estudios mediante el uso de datos de panel y, además, hicieron una contribución importante al diferenciar grupos de países mediante variable regionales. Con lo cual, al categorizar como grupo regional a los países de América Latina la hipótesis de Kuznets perdía validez predictiva. En otras palabras, los autores demostraron que los resultados que habían apoyado la hipótesis de Kuznets habían estado sesgados por el relativamente alto nivel de desigualdad del grupo de países de rentas medias dominado por América Latina. Figura 1. Evolución de la distribución de la renta en América Latina 1960-2012 Bolivia

Brazil

Chile

Colombia

Costa Rica

Dominican Rep.

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Mexico

Nicaragua

Panama

Paraguay

Peru

Uruguay

Venezuela

Gini

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Year

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Milanovic (2014).

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Los nuevos instrumentos para el análisis, junto a una mayor cantidad y calidad de datos y una tendencia regional a una mayor igualdad desde 1990 han sido elementos importantes para revisar y contrasta los cambios respecto a la evolución histórica en la desigualdad regional. De hecho, América Latina se ha convertido recientemente en una anomalía positiva, y cabría esperar cierta normalización al ir contra la corriente de las últimas tendencias del resto del mundo, que se dirigen hacia una mayor desigualdad (OECD 2011, Piketty y Saez 2014, Ravallion 2014). La política fiscal y la distribución de la renta en América Latina El papel de la política fiscal en la distribución económica ha sido fundamental en las teorías de y debates económicos y políticos a lo largo de la historia (Bastagli et al. 2012, Comín y Díaz 2005, Lindert 2004, Piketty 2014). Hoy en día, esta cuestión sigue siendo muy pertinente internacionalmente y, aún más, para América Latina. La política fiscal se considera una importante herramienta de redistribución de la renta, la riqueza y las oportunidades para el desarrollo económico y social de la región (Bárcenas y Kacef 2011, García- Peñalosa y Turnovsky 2007, González y Martner 2012, y Goñi et al. 2011). A pesar de este debate sobre la política fiscal y la distribución de la renta, hay una falta de estudios empíricos sobre la identificación de las variables de gasto y recaudación pública que afectan a la distribución económica en América Latina. Entre los estudios existentes que consideran la política fiscal y la redistribución, Goñi et al. (2011) describió el desempeño de impuestos y transferencias en la distribución de la renta en seis países de América Latina en comparación con Europa Occidental a principios de la década de 2000. Encontraron que la política fiscal estaba siendo más eficaz en términos redistributivos, pero este hallazgo no resultaba importante hasta 2005. Cornia (2012 y 2014) revisó estos trabajos y llegó a la conclusión de que los impuestos, el gasto social y otras variables institucionales habían sido determinantes en la redistribución de la renta regional. Hay otras dos contribuciones notables que identificaron los efectos de los impuestos y el gasto público en la distribución de la mayoría de países de América Latina desde la década de 1990. Desde la CEPAL, González y Martner (2012) hallaron que la política fiscal ha tenido un efecto positivo en la distribución de la renta, en particular el gasto social, la educación, la inversión pública y un sistema tributario progresivo. Desde el FMI, Tsounta y Osueke (2014) encontraron que las políticas gubernamentales podrían explican más de la mitad de la reducción de la desigualdad de rentas en los países de América Latina en la primera mitad de la década de 2000, mientras que el gasto en educación y los ingresos fiscales fueron las variables más significativas identificadas de la redistribución de la renta. En nuestro trabajo de investigación, presentado en la conferencia de diciembre de Buenos Aires y recientemente en la Casa de América de Madrid, se buscó averiguar si la política fiscal había tenido algún efecto sobre la desigualdad en América Latina entre 1960 y 2012. Mientras que los estudios anteriores hicieron esta pregunta utilizando datos de 1990 en adelante, a menudo usando un número más reducido de países, este trabajo ha buscado ampliar al máximo el periodo y el número de países bajo análisis, abarcando a 18 naciones latinoamericanas. Debido a las diferencias en la metodología y la desagregación utilizada para producir los datos, dividimos el período de tiempo en dos fases, 1960-1989, y 1990-2012. Además, dado el alto grado de urbanización de la región, hemos hecho el análisis a nivel urbano y rural entre 1990 y 2012. Para el análisis aplicamos los más recientes métodos econométricos con varias especificaciones y definiciones de las variables. En los test examinamos tanto el impacto del gasto y los ingresos públicos agregados como las principales categorías funcionales de gasto (educación, salud, seguridad social, vivienda, etc.) y los impuestos (impuestos sobre la renta personal, impuestos sobre la propiedad, impuestos indirectos sobre bienes y servicios, contribuciones sociales). Los resultados muestran que la política fiscal fue mucho más influyente en la desigualdad en el segundo subperíodo que en el primero.

Durante la fase 1960-1989, la política fiscal no tuvo una relación directa y significativa con la desigualdad. Por el contrario, algunos de sus componentes se asociaron con una mayor equidad. Por ejemplo, dos componentes de la política fiscal, que podrían aplicarse con el fin de aumentar la equidad y el nivel de la igualdad de oportunidades - la educación y sobre la renta personal - se asociaron a una realidad cada vez mayor desigualdad de renta en este periodo. Sin embargo, en el segundo período, 1990-2012, la política fiscal habría reducido significativamente la desigualdad económica regional. En la desagregación de la política fiscal en sus dos componentes principales, el gasto público y los ingresos públicos, nos encontramos con que ambos tienen un efecto significativo y positivo en la reducción de la desigualdad. Sin embargo, el efecto de los ingresos públicos sobre la desigualdad fue más importante que el de los gastos públicos. Los componentes más significativos del gasto público y los ingresos públicos para contribuir a la reducción de la desigualdad fueron: impuestos sobre la renta personal, las cotizaciones sociales y el gasto en seguridad social. Al desagregar el análisis a nivel nacional, urbano y rural, encontramos que nuestros resultados fueron mucho más importantes a nivel urbano. Esto significa que son las zonas urbanas de América Latina las que más están disfrutando los beneficios de la política fiscal sobre la desigualdad de la renta. En particular, el gasto en salud y seguridad social, en menor medida, y los impuestos sobre la propiedad, los ingresos personales y las contribuciones sociales son todas positivas para una mayor igualdad de ingresos. En las zonas rurales, la mayor parte de la política fiscal parece tener sólo un efecto débil sobre la igualdad de rentas, con la excepción parcial de la seguridad social, que se muestra positiva para la igualdad. Es interesante observar que para el gasto público en educación no se encuentra que contribuya a la igualdad de rentas a lo largo de los dos subperíodos. Esto podría explicarse por los desfases en los efectos de la educación o de que la educación no se aprovecha como una herramienta para favorecer la igualdad de ingresos. El gasto público en vivienda, en particular en las zonas urbanas, parece tener un efecto regresivo sobre la distribución del ingreso. Algunos gobiernos han dado pasos para profundizar en la reforma tributaria, tanto a través del incremento del peso de la tributación directa sobre la indirecta como con un incremento general de la presión fiscal para poder financiar los nuevos y más progresivos gasto públicos, lo que conduce a una mayor igualdad, mientras que otros no han estado dispuestos a actuar. Para tomar dos casos extremos, el gobierno brasileño ha implementado con éxito muchas de las reformas fiscales, especialmente de impuestos, mientras que el Gobierno de Guatemala ha sido reacio a la reforma. Se requiere más investigación para desentrañar, y por lo tanto evaluar, las variedades de reforma fiscal en los países latinoamericanos. Teniendo en cuenta que se encontró que los impuestos directos están más fuertemente asociados con la reducción de la desigualdad que los impuestos indirectos, una opción interesante es la política de alentar a los gobiernos a aumentar la imposición directa en detrimento de la indirecta. Esto podría ser una política de alto impacto para reducir la desigualdad de ingresos, teniendo en cuenta que la ratio entre imposición indirecta y directa en la región era de 1,76 en 2012 (CEPAL 2014). Por tanto, este estudio proporciona evidencia sólida que puede ser utilizada para apoyar la futura reforma fiscal de los gobiernos que se comprometieron a reducir la desigualdad en la región. Claramente, el efecto redistributivo también dependerá de la eficiencia en el cumplimiento tributario y el gasto público (Díaz Fuentes 1994 y Comín y DíazFuentes 2005) En conclusión, como predecía Kuznets el crecimiento ha sido una variable importante atenuando las desigualdades y normalizando la posición de América Latina en un mundo más desigual en las últimas décadas. La curva de Kuznets se ha suavizado, por una parte, al reducirse la desigualdad en América Latina durante la última década; por otra parte, por el trasvase de países de renta baja a media y, también, por la extensión el ascenso de la cola derecha de la distribución por los países más ricos. Pero la desigualdad, como también predecía Kuznets, no se ha reducido exclusivamente por el crecimiento. Hemos demostrado que la

política fiscal en América Latina está resultando fundamental en la reducción de las desigualdades y, lo que puede ser más relevante, todavía tiene un alto potencial para seguir por esa vía Figura 2. Evolución de la distribución mundial de la renta

Fuente: Lakner and Milanovic (2013) .

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