DISEÑO DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DOCENTE: IMPLICACIONES EN OAXACA
Descripción
DISEÑO DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DOCENTE: IMPLICACIONES EN OAXACA TESIS para obtener el grado de Maestro en políticas públicas
Presenta Oscar Hugo Faustino Zacarías
Director: Carlos Ornelas Sinodales: Dra. Gloria Del Castillo Alemán Dra. Angélica Rosas Huerta
Ciudad de México, noviembre de 2016
Para mis padres Filiberto Faustino Anacleto y Rosario Maribel Zacarías de Jesús; a quienes les debo tanto que no podría detallar con precisión todo lo que han hecho por mí. Les agradezco el apoyo moral y económico que me han brindado para seguir estudiando. Agradezco toda la información brindada, en términos educativos y sindicales; la cual no muchos docentes compartirían en una entrevista. Les agradezco ser mi motivación e inspiración; ser la razón por la cual estoy tan ligado a los temas de política educativa. Por esas y muchas razones más, esta tesis está dedicada a ellos.
ÍNDICE ACRÓNIMOS Y SIGLAS .............................................................................................................................................. 1 PRÓLOGO ................................................................................................................................................................. 3 INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................................ 7 METODOLOGÍA ....................................................................................................................................................... 16 1. FUNDAMETACIÓN TEÓRICA DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DOCENTE EN MÉXICO ............................................................................................................................................. 19 AGENDA ................................................................................................................................................................ 22 Modelos de construcción de la agenda ........................................................................................................... 24 Definición del problema .................................................................................................................................. 27 DISEÑO ................................................................................................................................................................. 28 Tipos de políticas ............................................................................................................................................ 32 Toma de decisiones ........................................................................................................................................ 33 Evaluación del desempeño docente ................................................................................................................ 35 IMPLEMENTACIÓN ................................................................................................................................................... 37 Enfoques de implementación .......................................................................................................................... 38 Problemas de implementación........................................................................................................................ 40 Marco de análisis para políticas regulatorias .................................................................................................. 43 Macro y micro implementación ...................................................................................................................... 44 2. ACTORES, ESTRATEGIAS E INTERESES EN LA AGENDA INSTITUCIONAL PARA LA REFORMA EDUCATIVA DE 2013 ............................................................................................................................................................................... 47 ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA EDUCATIVA EN MÉXICO .................................................................................................... 47 DEFINICIÓN DEL PROBLEMA........................................................................................................................................ 52 Gobierno federal-OCDE................................................................................................................................... 54 Mexicanos Primero ......................................................................................................................................... 55 LA ENTRADA DE LA REFORMA EDUCATIVA DE 2013 EN LA AGENDA ...................................................................................... 57 Modelo de iniciación interna para la reforma educativa ................................................................................. 58 Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) ........................................................................... 63 Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) .................................................................... 65 3. DISEÑO DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DOCENTE ................................................................................... 68 CALIDAD EDUCATIVA COMO PUNTO DE PARTIDA .............................................................................................................. 69 REFORMA EDUCATIVA DE 2013 .................................................................................................................................. 76 Evaluación como eje estratégico ..................................................................................................................... 78 Evaluación del desempeño docente ................................................................................................................ 82 POLÍTICA REGULATORIA............................................................................................................................................. 88 PERSPECTIVA RACIONAL ............................................................................................................................................ 89 MODELO TOP-DOWN ............................................................................................................................................... 90 4. IMPLEMENTACIÓN DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DOCENTE ................................................................. 92
MARCO DE ANÁLISIS PARA POLÍTICAS REGULATORIAS........................................................................................................ 93 1) Tratabilidad de los problemas a los que se dirige la ley ............................................................................... 94 2) Grado en el que la ley estructura el proceso de implementación ................................................................. 95 3) Variables no normativas que condicionan la implementación ..................................................................... 99 LO DISEÑADO Y LO IMPLEMENTADO ............................................................................................................................108 5. CAMBIOS EN LA GESTIÓN EDUCATIVA EN OAXACA ..........................................................................................114 PARA ENTENDER EL PODER DE LA SECCIÓN 22 DEL SNTE..................................................................................................114 Oposición a la evaluación ..............................................................................................................................117 REFORMA EDUCATIVA EN OAXACA..............................................................................................................................121 Recuperación del IEEPO .................................................................................................................................122 Adecuación de la normatividad en Oaxaca ....................................................................................................127 REINGRESO DE LA EVALUACIÓN DOCENTE A LA AGENDA INSTITUCIONAL ...............................................................................132 Modelo de iniciación externa .........................................................................................................................132 CONCLUSIONES .....................................................................................................................................................138 REFLEXIONES FINALES Y ASUNTOS PENDIENTES ...............................................................................................................141 EPÍLOGO ................................................................................................................................................................148 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................................................150
ACRÓNIMOS Y SIGLAS ACE
Alianza por la Calidad de la Educación
ANMEB
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica
CM
Carrera Magisterial
CNTE
Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación
Codemo
Coordinadora Democrática del Magisterio Oaxaqueño
CSCE
Compromiso Social por la Calidad de la Educación
CSPD
Coordinación del Servicio Profesional Docente
DOF
Diario Oficial de la Federación
EDD
Evaluación del Desempeño Docente
Flacso
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
IEEPO
Instituto Estatal de Educación Pública de Oaxaca
INEE
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
ISSSTE
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
LEE
Ley Estatal de Educación
LGE
Ley General de Educación
LGSPD
Ley General del Servicio Profesional Docente
LINEE
Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
MDTEO
Movimiento Democrático de Trabajadores de la Educación en Oaxaca
Morena
Movimiento de Regeneración Nacional
NGP
Nueva Gestión Pública
OCDE
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OIR
Organización de Izquierda Revolucionaria-Línea de Masas
PAN
Partido Acción Nacional
PRD
Partido de la Revolución Democrática
PRI
Partido Revolucionario Institucional
PAR
Peer Assistance and Review 1
PTEO
Plan para la Transformación de la Educación de Oaxaca
PEMCVEJ
Programa estatal para mejorar las condiciones escolares y de vida de los niños, jóvenes y adultos de Oaxaca
Pronae
Programa Nacional de Educación
PRETEO
Programa para el reconocimiento educativo de los trabajadores de la educación de Oaxaca
PISA
Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes
PROPCIEEO Programa popular comunitario de infraestructura y equipamiento educativo de Oaxaca PSE
Programa Sectorial de Educación
RIEB
Reforma Integral de la Educación Básica
SEP
Secretaría de Educación Pública
Segob
Secretaría de Gobernación
SPD
Servicio Profesional Docente
SNTE
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
SEM
Sistema Educativo Mexicano
SEN
Sistema Educativo Nacional
SEEO
Sistema de evaluación educativa de Oaxaca
SEFPTEO
Sistema estatal de formación profesional de los trabajadores de la educación
SNEE
Sistema Nacional de Evaluación de la Educación
SCJN
Suprema Corte de Justicia de la Nación
TIC
Tecnologías de la Información y la Comunicación
UTE
Unión de Trabajadores de la Educación
2
PRÓLOGO Más allá de las bondades que organismos internacionales, académicos y líderes políticos le asignan a la educación, la forma en cómo yo la entiendo se circunscribe a una situación personal; a la formación que recibí desde el hogar. Dada la influencia de mis padres, y las historias de vida con las que me he encontrado, le asigno un lugar importante a la educación dentro de mi escala de valores. Entiendo como vital aquella formación académica conjugada con las enseñanzas en el núcleo familiar; esto como vía para desarrollar las capacidades profesionales, personales y de interacción social. A pesar de los resultados positivos que la educación pudiera llegar a tener en un desarrollo sustentable en los distintos ámbitos de nuestra sociedad, la escuela mexicana no ha funcionado de la forma más deseable. Ello debido a la suma de factores políticos, sociales, culturales y económicos que han entorpecido el progreso educativo. Estas dificultades han orillado a estudiantes, académicos y expertos a estudiar, analizar y proponer alternativas de solución para mejorar los problemas a los que se enfrenta la educación en nuestro país. En mi caso, mi motivación parte de factores personales y académicos. Los factores personales se resumen a mi núcleo familiar; yo provengo de una familia oaxaqueña, con padre y madre dedicados a la docencia en educación básica. Desde que tengo uso de razón, la mayoría de las pláticas entre mis padres a la hora de la comida, giraban en torno a los logros, retos y recomendaciones de su ámbito laboral; siendo el proceso de enseñanza-aprendizaje, la interacción entre docentes, la relación con sus alumnos y con los padres de familia, los principales temas abordados; sin olvidar los posicionamientos en torno a la cuestión sindical. Sin buscar, obtuve información valiosa desde muy pequeño que, gracias al acompañamiento de mis padres y sus explicaciones, me permiten entender problemas a los que se enfrenta la educación en Oaxaca, así como percibir las distintas formas de cómo los docentes definen los inconvenientes. El contexto en el que crecí generó un gusto en mí por estudiar los incógnitos de la educación. Por ello, el camino de formación académica que escogí fue el de estudiar ciencias políticas y después políticas públicas; especializándome en política y gestión educativa. Estas áreas de conocimiento me han brindado herramientas teórico-conceptuales para desarrollar los temas de mi agrado. 3
La presente tesis es producto de esa combinación de motivaciones personales y académicas. Personales porque el gusto por la educación surgió desde mi hogar; y académicas debido a mi agrado por la política y las políticas, ambas motivaciones concluyen en el estudio de la política educativa. Al entrar a la maestría en políticas públicas en 2014, las pugnas a favor y en contra de la reforma educativa estaban en la agenda nacional; lo que atrajo mi atención para definir el tema de investigación que desarrollaría como tesis. De la revisión que hice, me di cuenta que la esfera de la reforma educativa referida a la profesionalización docente era la mayor de las inconformidades entre los profesores; siendo la evaluación docente la estrategia más criticada. Dicha evaluación introdujo la denominada meritocracia, para definir el ingreso, la promoción, la permanencia y el reconocimiento de los docentes. De las evaluaciones, la referida al desempeño docente que define la permanencia de los profesores fue la que generó rechazo a la reforma educativa; pues se afirmó que con ella se transgredía los derechos laborales y la permanencia de los maestros en servicio. Esta investigación permite conocer el proceso de política pública que, hasta el momento, ha recorrido la reforma educativa, identificando a los actores involucrados; las decisiones tomadas; las razones que orillaron a tomar dichas decisiones; la forma en que se diseñó la evaluación docente; y los retos de implementación a los que se enfrentó el grupo impulsor de la reforma; poniendo mayor énfasis en el estado de Oaxaca como caso especial. Si bien la reforma busca obtener cambios sustanciales que impacten de forma positiva en el sistema educativo mexicano, y en los resultados que se obtengan; fue importante analizar en esta tesis si la evaluación de desempeño es el medio más adecuado para tener en las aulas a los docentes idóneos que garanticen el aprendizaje de los alumnos; y con ello, ayudar a elevar la calidad educativa en México. Aunque la presente tesis y todo su contenido son mi responsabilidad; es innegable la influencia, enseñanza y apoyo de otros actores. Por ello, es necesario reconocer y agradecer a quienes han sido parte de la construcción de este trabajo de investigación. En términos institucionales, debo agradecer a la Universidad Autónoma Metropolitana unidad Xochimilco; en especial a la maestría en políticas públicas y su planta de docentes, por brindarme una formación académica
4
adecuada y pertinente, no sólo para la realización de esta pesquisa, sino para edificar una base de conocimientos que permitan desarrollarme de forma idónea en el ámbito laboral. Así mismo, agradezco el esfuerzo conjunto de la maestría en políticas públicas, de su planta docente y de los exalumnos que han trabajado porque el programa se mantenga en el Programa Nacional de Posgrados de Calidad (PNPC); ya que eso me permitió contar con el apoyo de la beca otorgada por el Conacyt. Agradezco a todos mis profesores de la maestría, principalmente: al Dr. Manuel Canto, a la Dra. Esthela Sotelo, la Dra. Laura Valencia, el Mtro. Rodolfo Vergara y la Dra. Myriam Cardozo, por compartir sus conocimientos conmigo
y mis compañeros; por sus sugerencias y
recomendaciones; por los debates interesantes en las clases que ayudaron a entender de mejor forma los temas abordados. Así mismo, agradezco a la Dra. Esthela Sotelo por el gran desempeño como coordinadora del programa. Su participación y dirección en la maestría fue clave al reforzar nuestros aprendizajes con las distintas conferencias, pláticas, talleres y/o cursos que organizó. Por esa iniciativa le agradezco, ya que fui parte de los principales beneficiados. De mi paso por la UAM Xochimilco, estoy sumamente agradecido con el Dr. Carlos Ornelas. De él valoro todo lo que me enseñó en el seminario de educación pública; agradezco el famoso lápiz rojo, sus comentarios y sugerencias que me han ayudado no sólo a mejorar mi redacción, sino también a construir argumentos sólidos; sin olvidar el método del hombre pobre que marcó mi forma de estructurar los trabajos. Me considero un tesista afortunado al ser asesorado por uno de los mejores investigadores en el ámbito de la política educativa; no muchos tienen la suerte de contar con un asesor de tesis comprometido con la causa, que dedique tiempo suficiente a resolver dudas, a leer avances y a aportar sugerencias oportunas; siempre en un margen de tiempo casi inmediato. Por todo lo anterior, el Dr. Ornelas no sólo tiene mi agradecimiento, sino también mi admiración. Agradezco la disposición de la Dra. Gloria Del Castillo por aceptar revisar mi tesis. Aun cuando el Dr. Ornelas no le había hecho la invitación formal, ella mostró disposición por apoyarme en una charla informal que sostuvimos al término de una conferencia que impartió en la UAM Xochimilco. Aprecio los comentarios, sugerencias y correcciones que me hizo; su participación
5
fortaleció mi trabajo de investigación, especialmente en el análisis de la política educativa desde los constructos teóricos de la política pública. Después de revisar el valioso trabajo que ha hecho estudiando la política educativa desde la FLACSO México, no me queda más que mostrar mi agradecimiento por ser lectora de este trabajo. Por último, y no menos importante, le agradezco a la Dra. Angélica Rosas su participación en la revisión de esta investigación, sus sugerencias mejoraron y fortalecieron algunos vacíos de mi tesis. Si bien no trabajé de forma presencial con ella, su revisión mediante vía electrónica siempre fue oportuna, precisa, clara y con inmediatez; no tuve ningún tipo de complicación en lo que la Dra. Rosas sugirió. Por ello, le agradezco su disposición y tiempo brindado a este trabajo, ya que su rápida intervención agilizó el proceso de revisión de mi tesis.
6
INTRODUCCIÓN La política educativa en México se ha ido transformando a través del tiempo debido a la interrelación de factores tanto políticos, como económicos, sociales, culturales, laborales y demográficos, así como a la interacción de diversos actores importantes, tanto internacionales y gubernamentales como sindicales. A lo largo de este transitar han aparecido programas vistosos pero poco eficaces en la educación nacional. Así mismo, el gobierno ha destinado gasto público considerable para atacar los problemas a los que se enfrenta la educación pero los resultados en el desempeño académico de los alumnos no han sido los esperados. El proceso que ha seguido la política educativa, es posible dividirlo en dos partes importantes de acuerdo con la definición de la que han partido las estrategias gubernamentales para resolver los problemas educativos en México. En un primer momento el gran reto de la educación que tenía que asumir el ámbito gubernamental para su resolución era el de la cobertura. A partir de esta definición del problema, las estrategias emanadas de la política educativa estuvieron encaminadas hacia el aumento de escuelas, incremento de plazas docentes y escuelas especiales de formación docente (normales). “A principios de siglo XX, el objetivo primordial era ampliar los servicios educativos en el nivel básico” (Flores, 2008: 8). A partir del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) en 1992 se incorpora en la agenda la búsqueda de la calidad educativa. Sin embargo, la propuesta de acceder a cargos de docentes, dirección, supervisión y jefaturas de sector mediante exámenes de ingreso y concursos de oposición (como forma de elevar la calidad educativa a través de la profesionalización docente), llegó con el Compromiso Social por la Calidad de la Educación (CSCE) en 2002; y se fortaleció con la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE) en 2008. 1 De acuerdo con el discurso gubernamental, la reforma educativa de 2013 surgió por la necesidad de solucionar, o al menos, de mitigar el problema público de la baja calidad educativa en el 1
Este compromiso fue más simbólico que real, se pretendía transmitir el mensaje de que la SEP y la burocracia del SNTE podían lograr una concertación política (Flores-Crespo, 2012: 89). Si bien la búsqueda de la calidad educativa ha estado presente desde el Acuerdo, dicha calidad se ha conceptualizado de distinta manera en el Acuerdo, en el CSCE, y en la Reforma educativa de 2013, por lo que las acciones subsecuentes como estrategia han sido diferentes; en el capítulo de diseño ahondo más en este asunto.
7
Sistema Educativo Mexicano (SEM). Este problema al que se enfrenta el SEM es el resultado de varios factores o problemas específicos: la falta de infraestructura; la ausencia de garantía de que los alumnos aprendan lo necesario en las aulas; una mala organización escolar; la falta de materiales y métodos educativos pertinentes; y la insuficiencia del currículo vigente. Estos problemas específicos, en su conjunto, tienen como consecuencia la baja calidad del sistema educativo. Por ello, la definición del problema de la que parte la política educativa del gobierno de Enrique Peña Nieto con la reforma de 2013, está centrada en la calidad. Por ese motivo uno de los cinco ejes centrales de su gobierno expresado en su primer discurso en Palacio Nacional fue: “Lograr un México con educación de calidad para todos”. Si bien no existe una definición explícita de calidad en el Programa Sectorial de Educación (PSE) 2013-2018, se infiere a partir de la redacción, de los objetivos, estrategias y líneas de acción, que la calidad está relacionada al aprendizaje significativo de los alumnos. Bajo ese entendido el PSE espera que con la calidad de la educación se mejore: “la capacidad de la población para comunicarse, trabajar en grupos, resolver problemas, usar efectivamente las tecnologías de la información, así como para una mejor comprensión del entorno en el que vivimos” (PSE, 20132018:23). La búsqueda de la calidad educativa no es algo propio o particular de este gobierno; pero sí es quien lo planteó como un objetivo establecido desde el rango normativo más alto. A partir de la reforma en materia educativa, la constitución en su artículo 3° manifiesta que la calidad educativa es la que el Estado garantizará, de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizajes de los educandos; siendo de calidad con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los estudiantes. Entendiendo que el gran problema al que se enfrenta el SEM es la baja calidad educativa, el ámbito gubernamental pone en marcha una reforma que ataca los problemas específicos que se traducen en la baja calidad. Para resolver el tópico de la infraestructura se ejecuta el Programa Escuelas al CIEN. Con el fin de atender el asunto de la mala organización escolar, la SEP instrumenta el Programa Escuelas al Centro. Con la finalidad de atender el problema de la
8
idoneidad de los docentes y directores el gobierno implementa el Servicio Profesional Docente (SPD) en el que la evaluación es la piedra angular que define el ingreso, la promoción, la permanencia y el reconocimiento de los profesores. Como producto de la reforma educativa, la evaluación del Sistema Educativo Mexicano (SEM) dejó de ser una etapa o momento dentro del sistema para convertirse en un proceso técnico y complejo a partir del cual, de acuerdo al marco legal, dependerán un buen número de decisiones de la política, una gran cantidad de tareas de rediseño institucional y diversas acciones orientadas al funcionamiento y operación del sistema. La evaluación se encargará de valorar los componentes del SEM, que comprenden: a) el aprendizaje de los alumnos, b) el desempeño de los docentes, c) los directivos escolares, d) las autoridades escolares, e) el funcionamiento de las instituciones educativas, f) los programas, g) los materiales y h) los servicios educativos. Analizar cada una de las estrategias que intentan mejorar la calidad de la educación es bastante complicado y fuera de los alcances de este trabajo. Por ello, esta investigación analiza sólo una de las soluciones que fueron puestas en marcha: la evaluación docente como vía para garantizar la idoneidad de los profesores. Sin embargo, está definido que para asegurar docentes adecuados en el aula serán distintas las evaluaciones que se pondrán en marcha. Del conjunto de evaluaciones (ingreso, promoción y permanencia), este trabajo toma como objeto de estudio sólo la evaluación del desempeño docente (permanencia); entendiendo que es la estrategia que generó mayor inconformidad dentro de los docentes, especialmente aquellos militantes de la CNTE, pues rompió arreglos políticos ya establecidos y echó abajo beneficios que el movimiento magisterial había conquistado. Estas inconformidades se presentaron con mayor énfasis en Oaxaca, Guerrero, Michoacán y Chiapas. El caso más paradigmático es Oaxaca por dos razones: 1) el antecedente inmediato de exámenes de oposición fue la ACE en 2008, y Oaxaca fue el único estado donde la CNTE logró que la SEP y el SNTE no la implementaran. 2) Una de las estrategias políticas más visible del gobierno para recuperar la rectoría de la educación por parte del Estado fue la reconquista del Instituto Estatal de Educación Pública de Oaxaca (IEEPO), la dependencia encargada de la educación en ese estado.
9
La evaluación del desempeño docente responde a la necesidad de tener a los profesores adecuados en el aula para que garanticen el aprendizaje de los alumnos. Dicha evaluación es una de las respuestas de gobierno para solucionar o mitigar el problema específico de la falta de docentes idóneos. Con la resolución de ese problema específico se espera influir de manera positiva en el mejoramiento de la calidad educativa. Por lo tanto, el problema de investigación del que parte este trabajo cuestiona: ¿Es pertinente el diseño de la evaluación del desempeño docente para asegurar la idoneidad de los profesores, y así mejorar la calidad educativa? Para responder a esa pregunta general de investigación, y desarrollar la presente tesis, se partió del enfoque de políticas públicas. De dicho enfoque, se tomó como perspectiva analítica el ciclo de políticas, el cual entiende a la política pública como un proceso cíclico compuesto por las siguientes etapas: definición del problema, agenda, diseño, implementación y evaluación. Por lo tanto, esta investigación intenta analizar la evaluación del desempeño docente en distintas fases: en primera instancia se estudia la etapa de la agenda para identificar la interacción de los actores, la forma en que se definió el problema y cómo se posicionó el asunto en la agenda gubernamental. Para la fase de diseño, el análisis versa en revisar la racionalidad de la política, las perspectivas involucradas en la construcción del diseño, los objetivos y las líneas de acción. La siguiente etapa que se revisa es la de implementación, dividida en dos momentos: el primero se refiere a la instrumentación pensada para todo el país; el segundo momento pone mayor énfasis en el caso específico de Oaxaca. Para dar cumplimiento a los objetivos planteados, esta tesis no se limita a la pregunta general de investigación; ya que establece cuatro preguntas específicas –con sus debidas hipótesis- que permitan el desarrollo de cada uno de los capítulos de la presente; apegándose cada interrogante a la necesidad de analizar las etapas del ciclo de políticas mencionadas. A continuación se exponen las cuatro preguntas y sus hipótesis: Entendiendo que los procesos de toma de decisiones son el resultado de interacciones múltiples en las que participan distintos actores, se busca analizar quiénes intervienen en la política (actores), cómo se toman las resoluciones (proceso decisional) y cuáles son las consecuencias en el diseño derivadas de dicho proceso (efectos/cambios). Para realizar el análisis es conveniente
10
hacer una revisión para identificar a los actores clave, cuáles son sus facultades, sus funciones, a qué incentivos responden, cuáles son sus capacidades, sus preferencias y su posición, analizando en qué escenarios interactúan, intercambian o hacen transacciones. Dicho análisis de actores correspondiente a la etapa de la agenda, evidencia la presencia de actores internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Así mismo, en el ámbito nacional es posible encontrar actores como el Gobierno Federal, Congreso de la Unión y Mexicanos Primero: una asociación civil que juega un papel importante. Por tal razón es importante preguntar: ¿repercute el proceso de toma de decisiones, -producto de la interacción de los actores-, al momento de diseñar la evaluación del desempeño docente en la solución al problema de la calidad educativa? Autores como Anderson (1984) entienden a la política pública como un curso de acción que involucra todo un conjunto complejo de decisores y operadores, más que una decisión singular, suprema e instantánea. Este curso de acción cargado de decisores y operadores que defienden sus intereses, marca el diseño, la implementación y el rumbo de la política. Con base en los planteamientos teóricos y en el conocimiento previo adquirido al revisar documentos y ensayos de política educativa, surge la siguiente conjetura: En el proceso de decisiones predomina el aspecto político y la presencia de actores institucionales que determinan una política de orden descendente. La forma en que se ha diseñado la política educativa en México desde el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (cuando se iniciaron los cambios distintivos del SEM), evidencia una política de negociación entre el gobierno Federal y el SNTE. Esa política tenía como punto de partida la ampliación de la cobertura de la educación básica, teniendo como característica esencial la presencia y negociación del binomio gobierno-sindicato. Con la reforma de Enrique Peña Nieto se observa una ruptura de la relación que se tenía entre el gobierno y el sindicato al momento de definir la política educativa y la manera en que se ejecuta. Esta política educativa del sexenio 2012-2016 responde a una definición del problema educativo que pone en el centro la búsqueda de la calidad educativa, siendo la evaluación del desempeño
11
docente uno de sus pilares. Por tal motivo es importante analizar quiénes, cómo y por qué formularon la evaluación del desempeño docente de la forma en que lo hicieron, analizando los elementos que justifican su necesidad y su estrategia. Entendiendo que la evaluación de desempeño intenta resolver el asunto de la idoneidad de los docentes, un problema específico que repercute en la baja calidad. Por lo tanto, se espera que con esa estrategia se mejore una parte de la calidad educativa. Para poder realizar la investigación es preciso contrastar, en términos del análisis de política pública, la perspectiva racional, racional limitada y la incremental para conocer a qué racionalidad responde el proceso decisional que se dio en torno a la evaluación; entendida como eje estratégico de la reforma educativa. El enfoque racional ve el desarrollo de la política como producto de una elección racionalizada. En este enfoque el comportamiento de los actores (tanto decisores como operadores) responde siempre a una racionalidad que busca la maximización de los valores en función de una minimización de costos. La racionalidad supone que los tomadores de decisión tienen a su alcance toda la información pertinente para construir las alternativas de solución adecuadas a partir de un supuesto de causalidad. La posición racional limitada de Simon (1957) toma en cuenta los límites de la racionalidad. Parte de la idea del decisor individual, aunque se pone el énfasis en la organización como contrapunto positivo de las limitaciones individuales. En este modelo no se pretende perseguir una inalcanzable optimización, a diferencia del modelo racional, más bien pretende encontrar un curso de acción que proporcione resultados aceptables. Por último la visión incrementalista de Lindblom (1979) afirma que elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia objetivos deseados que van cambiando a la luz de nuevas consideraciones. Esta visión toma en cuenta el pasado, lo que permite saber qué acciones produjeron determinadas consecuencias; sin olvidar cuáles fueron las circunstancias contextuales. Esta perspectiva no disminuye la racionalidad, más bien incluye otros elementos a tomar en cuenta.
12
También es oportuno partir de la tipología que plantea Lowi (1964) en la que se identifican las políticas regulatorias, distributivas, redistributivas y las constitucionales, con la finalidad de saber a qué tipo de política corresponde la reforma educativa y entender el origen de las decisiones y acciones instrumentadas. Por ello, es pertinente analizar la racionalidad con la que fue hecha la política partiendo de dos elementos importantes: a) su relevancia, a partir del análisis del diagnóstico previo del que parte la evaluación docente y b) su pertinencia, valorando la forma en que fueron definidos los objetivos. Este planteamiento lleva a interrogar: ¿Responde el diseño de la estrategia de evaluar el desempeño docente a la necesidad de revertir la baja calidad educativa? No se pueden ofrecer respuestas contundentes a este planteamiento sin hacer una investigación que permita despejar la manera en que se dio la interacción entre los actores, los intereses que defendieron, las estrategias de las que hicieron uso y los recursos que movilizaron. Lo anterior, por consecuencia, condicionó el enfoque al que responde el diseño. Así mismo, es importante tomar en cuenta la forma en que se ha llevado la política educativa previa, los actores que han estado involucrados y los fines que han buscado. Por tales razones es posible suponer que: el diseño corresponde a un eslabón de una secuencia de cambios sucesivos y graduales, y no a una solución exhaustiva del problema de la calidad educativa. La instrumentación se caracteriza por la presencia de varios actores en los distintos órdenes de gobierno que han estado presentes en la definición de los cursos de acción de la política, así como de agentes externos que tienen sus propios intereses y que pudieran hacer de la implementación algo negociable e incluso inoperable. Aunque exista un buen diseño no significa que habrá una correcta ejecución, mucho menos que se resolverá el problema público. Por ello, muchas políticas de orden federal, con diseño más centralista encuentran problemas de implementación en niveles locales. Por ejemplo el caso del estado de Oaxaca con las políticas educativas. Lo anterior puede explicarse desde la perspectiva teórica de Bardach (1977) que entiende a la etapa de implementación como un proceso de ensamblaje en la que se dan distintos juegos en la interacción de los actores. Su propuesta versa en que los juegos se entienden como las estrategias y técnicas de interacción por medio de las cuales entran en relación recíproca los actores que
13
poseen diversos recursos que la política contempla como componentes necesarios para la obtención del objetivo deseado. Aunado a lo anterior es pertinente tomar en cuenta que lo que se implementa es un mandato proveniente de un conjunto de leyes, lo cual habla de una política regulatoria. Sabatier y Mazmanian (1981) aportan teóricamente a esta investigación con su enfoque de políticas regulatorias tradicionales, las cuales buscan alterar el comportamiento de grupos objetivos con el fin de lograr las metas, haciendo énfasis en cómo las características de obligatoriedad legal influyen en los acontecimientos subsecuentes. El proceso de implementación está cargado de la presencia de distintos actores, que debido a sus intereses pueden dificultar la ejecución. Sin embargo, de acuerdo con la aportación de Sabatier y Mazmanian, la instrumentación se puede respaldar en el aspecto de la obligatoriedad legal y lo punitivo para lograr la puesta en marcha. Expuesto lo anterior es pertinente cuestionar: ¿cómo prevé el gobierno enfrentar los retos de implementación de un diseño que genera inconformidad en la disidencia sindical del magisterio y que responde con protesta social en zonas de conflicto como Oaxaca? Con el fin de explicar las particularidades del caso de Oaxaca, fue necesario hacer una investigación para poner en perspectiva los conflictos sindicales, el papel de la disidencia magisterial y el liderazgo que ejerció la sección 22 hasta 2015. Se puede adelantar la conjetura de que: el Estado nacional se respalda en una política regulatoria para estructurar y lograr el proceso de implementación. Con ello busca disciplinar e incorporar a los disidentes y al gobierno local en las estrategias de la reforma educativa. Es necesario ampliar el análisis hacia las implicaciones y cambios que se dan como consecuencia en la gestión educativa, específicamente en el estado de Oaxaca. Dicho análisis servirá para mostrar un antes y un después de la gestión educativa en el estado, evidenciando los cambios que se generaron para adecuar el contexto, esto con la finalidad de que se pueda poner en marcha un diseño previo. El análisis definirá qué tan exitoso puede llegar a ser dicho diseño, teniendo como punto de partida los grandes desafíos que pueden suscitarse dada la presencia de la sección 22 del SNTE que detenta un gran poder político en la definición y el rumbo de la política educativa en Oaxaca, al menos así era hasta el 20 de julio de 2015.
14
Por lo anterior surge la interrogante: a partir de la reforma educativa y en específico de la evaluación docente ¿qué implicaciones se generaron y cómo repercutieron en la gestión de la educación en el estado de Oaxaca? Si bien los estados con mayor resistencia a la implementación de las políticas educativas son Michoacán, Guerrero, Oaxaca y Chiapas; Oaxaca es paradigmático dado los antecedentes (ahí la sección 22 detuvo la implementación de la ACE). La sección 22 del SNTE es la mejor organizada y la que mayor incide en la política educativa en el ámbito local. En el caso de Oaxaca se configuraron varios elementos que generaron conflictos en la implementación de las políticas. Posterior a la búsqueda de la democratización sindical, la sección 22 del SNTE portaba una gran capacidad de organización y movilización, utilizando la protesta y la movilización como medios de negociación en contra del gobierno local y federal. Dicho sindicato se consideró como un jugador con poder de veto en contra de las políticas impulsadas por el gobierno.2 Su capacidad de organización había sido su carta fuerte para detener la implementación de las políticas (como la ACE). Dicha capacidad de organización residía en que los incentivos o métodos de coerción que ejercía la dirigencia sindical en contra de sus agremiados provenían del poder que tenía el sindicato al interior del Instituto Estatal de Educación Pública de Oaxaca (IEEPO). 3 Lo cual le permitía manipular los ascensos, cambios, préstamos económicos y demás beneficios, condicionándolos con la constancia de participación sindical como requisito indispensable.4 Esta característica hace de Oaxaca un caso de estudio particular dado que la oposición estaba incrustada en la gestión del sistema educativo estatal. Si bien no es el único caso, si es el más notorio. Por ello, fue el primer objetivo de la recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado. 2
Según Tsebelis (1995) los jugadores con poder de veto son actores individuales o colectivos cuyo acuerdo se requiere ya sea para mantener o modificar el status quo. Para introducir una nueva política, una serie de actores debe aceptar el cambio propuesto. En caso de rechazarlo hacen uso de su poder de detenerla. 3 El IEEPO ya estaba colonizado por gente de la sección 22 del SNTE. Esta colonización como lo denomina Ornelas (2008) consistió en la conquista de segmentos medios y bajos de la burocracia del sector educativo. Ese control que logró obtener fue fundamental para la instrumentación o falta de ejecución de las políticas. Muchas iniciativas fueron bloqueadas desde la misma SEP por la acción o inacción de esos segmentos. 4 La constancia de participación sindical es el documento que indicaba el nivel de participación o asistencia que tenían los agremiados a las distintas acciones que llevaba a cabo el sindicato como reuniones sindicales, marchas, plantones, toma de edificios de gobierno, toma de empresas, cooperaciones económicas, entre otras.
15
Con esta organización compleja y bien arraigada en la gestión educativa en Oaxaca, la implementación de las políticas educativas del gobierno federal era muy difícil en el estado. Por tal motivo la nueva reforma educativa necesitó de cambios profundos que ayudaran a la puesta en marcha de las estrategias gubernamentales y lograr la adopción de la evaluación en el sistema educativo de Oaxaca. Por lo anterior se tiene la presunción de que: El Estado reconquista el IEEPO como muestra de la recuperación de la rectoría de la educación y dicta la política educativa desde el ámbito federal para su mejor implementación.
Metodología El punto de partida para la elaboración de la presente tesis fue el seminario de Políticas de Educación Pública, impartido por Carlos Ornelas. Dicho seminario se desarrolló con el propósito de abordar lo referente a la construcción de las políticas educativas en México. De ese seminario se desprendió como objetivo práctico el avance en la estructuración y redacción de la tesis de grado; planteando un cronograma de actividades. El contenido del seminario se basó en la discusión de tres proyectos de reforma educativa y su ejecución en el ámbito nacional. A partir de documentos fundacionales, y de literatura secundaria, se evaluaron las formas de la elaboración de políticas y estrategias, los actores involucrados en el diseño y las consecuencias de los procesos de implementación. El primer proyecto que se abordó fue el Programa de Modernización Educativa: 1989-1994, del gobierno de Carlos Salinas de Gortari, de dicho programa se revisó la descentralización del sistema de educación básica y normal que se denominó federalización. Para ello, sirvió la lectura y discusión de textos como: Pescador: pensamiento educativo de Vidales Delgado (2008); Política, Poder y Pupitres: crítica al nuevo federalismo educativo, de Carlos Ornelas (2010); y el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (1992). El segundo proyecto a discusión fue la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE). Ahí la discusión versó en que la política de educación básica ha recurrido generalmente al establecimiento de pactos o acuerdos entre los diversos actores sociales para desarrollar
16
estrategias y acciones. Para sustentar las discusiones sobre la ACE, se revisó La Alianza por la Calidad de la Educación (2008) y el texto Implementación de políticas educativas. Los concursos de y la Alianza por la Calidad de la Educación de Pedro Flores-Crespo y Dulce Mendoza (2012). El tercer proyecto revisado fue la reforma educativa encabezada por Enrique Peña Nieto, para ello se discutió el artículo tercero de la constitución; la Ley General de Educación (2013); la Ley General del Servicio Profesional Docente (2013); la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (2013); y los primeros cinco capítulos de un libro en preparación de Carlos Ornelas referente a la reforma educativa. A lo largo del seminario se definió de forma precisa el tema general, el tema específico, el problema público, el problema de investigación, las preguntas específicas y sus respectivas hipótesis. Todo sometido a discusión entre los integrantes del seminario; eso ayudó a dar mayor claridad en el planteamiento de los objetivos de esta tesis. Una vez definida la estructura del trabajo, se empezó la redacción del capitulado. Para la construcción del marco teórico se revisó la bibliografía correspondiente al análisis de la política pública que se abordó en el transcurso de la maestría; pues eso sería el sustento teórico del presente trabajo. Tomando en cuenta que las características del objeto de estudio responde a una política regulatoria, racional y descendente, el marco de análisis de política pública respondió a autores como Sabatier (1986), Sabatier y Mazmanian (1981), Berman (1978), Cobb y Ross (1976), Birkland (1998), Van Meter y Van Horne (1975), Así como las antologías de Luis Aguilar. Para enriquecer lo abordado en el seminario y la base teórica de política pública obtenida en el transcurso de la maestría, se revisaron trabajos de los principales académicos especializados en política educativa de México; entre ellos destacan: Carlos Ornelas (2010, 2013, 2015), Gloria Del Castillo (2015), Del Castillo y Valenti (2014), Del Castillo y Azuma (2009), Teresa Bracho (2015), Bracho y Zorrilla (2015), Arnaut (2010), Guevara Niebla (2016), Shmelkes (2015) y Ramírez (2016). También se incluyó bibliografía revisada en la Especialidad en Política y Gestión Educativa de FLACSO que abonó a reforzar el análisis desarrollado. Entre los autores
17
que más aportaron fueron: Amador (1992), Bazúa (2006), Corrales (1999) y Gajardo (2011). Dado que el último capítulo está centrado en el estado de Oaxaca, también fue necesario hacer revisión de textos que ahondaran en el movimiento magisterial de Oaxaca. Por ello, se abordó lecturas de académicos oaxaqueños especializados en la materia; tales como Isidoro Yescas (2006), Samael Hernández (2006, 2013) y Joel Vicente Cortés (2006). Una de las dificultades a las que se enfrentó la construcción de la tesis fue que el objeto de estudio estuvo en constante movimiento. Si bien la reforma se dio en 2013, hasta la fecha se siguen emprendiendo nuevas decisiones y estrategias; la inconformidad por parte del grupo objetivo fue latente y sus acciones en contra de la reforma educativa fueron continuas hasta la fecha de culminación de esta investigación. Por ello, una estrategia utilizada para estar al día, fue el seguimiento de la prensa nacional mediante Google Alerts y Twitter, así como de Educación Futura, portal que aportó mayor información al seguimiento emprendido. A pesar de la revisión en prensa, era necesario obtener información de actores institucionales claves que estuvieran inmersos en la implementación de la evaluación docente. Por ello, se realizaron dos entrevistas semiestructuradas. Una a la Dra. Teresa Bracho, quien funge como consejera dentro de la junta de gobierno del INEE. Ella fue un actor clave no sólo por el cargo que ocupa dentro del INEE –máxima autoridad de la evaluación de la educación- sino porque sus antecedentes de especialista refuerzan la información obtenida. La entrevista hecha fue referida al diseño de la evaluación del desempeño docente; los instrumentos de evaluación utilizados; los actores involucrados en el diseño; y las falencias que dichos instrumentos han presentado. La segunda entrevista se realizó a la Licenciada Mercedes Rodríguez Mayoral, quien ocupa el cargo de directora de Evaluación en el IEEPO; y que también funge como enlace del Servicio Profesional Docente en Oaxaca. Con ella se abordaron temas referidos a la implementación de la evaluación del desempeño docente en Oaxaca. Por eso, las preguntas se centraron en el rol del nuevo IEEPO; la creación de la dirección de evaluación; sus responsabilidades; los retos de implementación de la evaluación docente; las estrategias utilizadas para superar dichos retos; y la interacción entre IEEPO-INEE, IEEPO-SEP y IEEPO-CSPD.
18
1. FUNDAMETACIÓN TEÓRICA DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DOCENTE EN MÉXICO El presente trabajo de investigación parte del enfoque de política pública. Para su desarrollo, se toma como perspectiva analítica el ciclo de políticas, el cual entiende a la política pública como un proceso cíclico compuesto por fases. Este proceso permite segmentar en distintas etapas (agenda, diseño, implementación y evaluación) el camino que sigue determinada política. Esas fases que componen el ciclo de políticas conllevan determinadas características que les permiten diferenciarse unas de otras. Dicho ciclo y sus etapas, como herramienta heurística, ayuda a una mejor comprensión y organización de la política estudiada y de los elementos técnicos, políticos, organizacionales, culturales y económicos que la componen. En resumen, el ciclo permite ordenar los elementos que conforman la política, así como entender el camino que esa transita. A pesar de las bondades que el ciclo presenta, por sí solo no es suficiente para explicar y entender la totalidad de una política pública y de todos los elementos adyacentes que la componen. Por ello, es necesario hacer uso de distintas dimensiones analíticas que refuercen al ciclo; enfocándose cada una en las distintas etapas o fases que lo conforman. Eso implica entender al ciclo de políticas como un paraguas conceptual que alberga en cada una de sus etapas, distintas dimensiones analíticas especializadas en estudiar: actores; decisiones; la forma en que se construye la agenda; la manera en que se diseña la política; el nivel de racionalidad utilizado; los tipos de políticas; el diseño de la implementación; los retos a los que se enfrenta la instrumentación; y/o la forma de evaluar a las políticas y sus componentes. Por esa razón, el presente trabajo parte del ciclo de políticas, para organizar los distintos momentos por los que ha pasado la reforma educativa, los actores involucrados y las decisiones tomadas. Así mismo, se apoya en distintas dimensiones analíticas para estudiar de mejor forma cada una de las etapas consideradas. Los individuos se enfrentan a diversos problemas o circunstancias que dificultan su cotidianidad, estos problemas pueden suscitarse en el nivel individual o colectivo. Ante la presencia de los problemas es evidente que la búsqueda de su resolución es para vivir mejor. Dichos problemas
19
pueden ser tanto privados como públicos dependiendo en gran medida del número de afectados, la naturaleza y origen del problema, así como de la forma en que se define. Por lo tanto, el límite entre lo público y lo privado es subjetivo y va a depender en gran medida desde la perspectiva de la que se mira. Así los linderos del ámbito público y privado se redefinen. De acuerdo con Aguilar (2000) el ámbito de lo privado es aquello relativo a los diversos intercambios libres (competitivos o cooperativos) entre individuos para la obtención de utilidades reservadas y exclusivas. Al ámbito de lo público lo explica como aquel que rebasa la restricción individual, privativa, y concierne a lo que es accesible y disponible sin excepción para todos los individuos de la asociación política. Se argumenta que lo público es algo del interés y utilidad de la colectividad. Existe consenso en que los problemas públicos a los que se enfrenta la sociedad (y que son considerados en la agenda gubernamental), deben ser tomados en cuenta por el gobierno mediante distintas acciones. Una de éstas es la política pública, la cual se entiende como la solución de un problema público mediante el seguimiento de una estrategia, tomando en cuenta aspectos políticos y técnicos. Esta estrategia está cargada de un conjunto o secuencia de decisiones que parten de una visión propositiva, intencional, planeada y no simplemente reactiva a cierto problema. Una política pública no es la simple decisión del actor gubernamental por actuar, pues existen muchas más decisiones de otros actores participantes tanto gubernamentales como extragubernamentales que interactúan y a partir de esa interacción condicionan la decisión inicial. “Estas interacciones y ajustes continuos que se dan en el policy-making hacen que éste sea correctamente descrito como proceso más que como una acción única, decidida de una vez por todas” (Rose 1969 en Aguilar, 1992:27). Algunos autores como Anderson (1984) entienden a la política pública como un curso de acción que involucra a un conjunto complejo de decisores y operadores, más que una decisión singular, suprema e instantánea. Por ello, la política pública se concibe como un proceso que intenta responder a determinada racionalidad, legalidad y eficiencia de los gobiernos. En términos de Mauricio Merino (2013) una política pública puede definirse como una intervención deliberada
20
del Estado para corregir o modificar una situación social o económica que ha sido reconocida como problema público. Dicha política pública “modifica el statu quo mediante uso de los recursos normativos, presupuestarios y humanos con los que cuenta el sector público y en un horizonte temporal razonablemente definido” (Merino, 2013:17). Entender a la política pública como un proceso que se desarrolla por etapas es una estrategia analítica en la que cada fase cuenta con sus propios actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados propios. El análisis de la política pública surge por la necesidad de entender quiénes y cómo elaboran las políticas. De acuerdo con Lindblom (1991) se deben entender las características de los participantes, en qué fases y qué papeles juegan; de qué autoridad u otro poder disfrutan; y cómo se relacionan y controlan unos a otros. Comprender a la política pública como un proceso es con fines analíticos, en el que se ordena un modelo para poder generar una explicación lógica de lo que sucede en ese curso de acción. De acuerdo con Aguilar (1993) las etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente necesarios e interdependientes de toda política. Dichas etapas en la realidad no suceden de forma secuencial, es muy difícil identificar o diferenciar dónde acaba una y dónde comienza la otra. Puede que estén superpuestas, que se regrese a la etapa anterior o que se inicie en una fase que no es considerada como la inicial. Así el análisis de política pública mediante el proceso cíclico hace referencia a un instrumento analítico, no cronológico. Autores como Laswell (1971), DeLeon y Brewer (1983), Wildavsky (1977), Hogwood y Gunn (1986) o Anderson (1984) pusieron su interés en el estudio de la política pública como un proceso o como un ciclo compuesto por etapas. Cada autor propuso un determinado número de fases para analizar el proceso de políticas. Para fines de esta investigación el ciclo de política que se toma en cuenta es el estudiado a lo largo de la maestría en políticas públicas de la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco que considera cuatro etapas: •
Agenda o Definición del problema
•
Diseño
•
Implementación 21
•
Evaluación
Si bien cada etapa del ciclo cuenta con un cúmulo de aportaciones teóricas específicas para su estudio, en esta sección sólo se harán mención las propuestas que sirven de sustento para este trabajo de investigación, tomando en consideración las características del objeto de estudio.
Agenda El ciclo de política pública parte de la confluencia de distintos asuntos que se desean posicionar en la agenda. La agenda es la etapa donde se acumulan las demandas y los problemas que requieren de la atención del gobierno para su solución. En este proceso de la construcción de la agenda existen distintos actores tanto institucionales como no institucionales. Cada actor interesado en el asunto en cuestión entiende y define el problema de acuerdo con sus propios intereses, incentivos y limitaciones; por lo que a la par de la agenda se va dando la definición del problema, producto de esa interacción de los actores. Por agenda de gobierno “suele entenderse en la literatura el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar” (Aguilar, 1993:29). Para que un asunto pueda ser considerado como una cuestión dentro de la agenda de gobierno, forzosamente debió haber pasado por un proceso político de decisiones, antecedentes en el que se le prestó atención y se definió de una forma en la que el Estado pueda tomar cursos de acción para su solución. Una forma de explicar la manera en que los asuntos adquieren un estatus al interior de la agenda es mediante la propuesta teórica de Cobb y Ross (1986) en la que dividen dos tipos de agendas: la sistémica y la institucional. En la primera es posible encontrar cuestiones más abstractas, generales, globales, producto de una formulación genérica.5 Estos asuntos por lo regular lo comparte un gran número de la población. Por otra parte, en la agenda institucional los asuntos tienden a ser más específicos, concretos, acotados, haciendo énfasis en problemas definidos de
5
La agenda sistémica también se puede definir como pública, constitucional o de controversias.
22
forma precisa. 6 La diferencia entre ambas agendas es que la sistémica siempre será más grande en contenido de asuntos, más general y controvertida, en la que se encuentran distintas perspectivas de la problemática (producto de la generalidad). Sin embargo, en la agenda institucional sólo se encuentran aquellos asuntos que ya obtuvieron la atención de políticos y funcionarios para su intervención. En la agenda institucional los asuntos ya están definidos y acotados de forma que puedan ser tratados por el gobierno tomando en cuenta el contexto y los recursos económicos, humanos, políticos y organizacionales. Por ejemplo, el tema de la reforma educativa parte de definir el problema como de baja calidad educativa, tomando como referencia el bajo desempeño de los alumnos. 7 A partir de esa definición ya introducida en la agenda institucional, el gobierno toma en cuenta sus recursos para elegir las alternativas de solución a su alcance y que abonen a la resolución del problema público. Los asuntos que se encuentran en la agenda institucional para su atención, no siempre pasan o surgen en la agenda sistémica como producto de algún evento detonador que los posicione, en muchas ocasiones los asuntos se insertan de forma directa en la agenda formal por parte del gobierno. En otras, para cuestiones de legitimación, se expande el asunto de la agenda institucional hacia la sistémica para que sea conocida por la población. Para entender mejor esta situación es pertinente retomar los modelos de construcción de la agenda que plantean Cobb y Ross (1976) a partir de cuatro fases en las que se diferencian: iniciación, especificación, expansión y entrada.8 Los modelos que proponen dichos autores son: el de iniciación externa, el modelo de movilización y el de iniciación interna. Es necesario abordar los tres para conocer sus características y saber cuál es el adecuado para analizar la reforma educativa de 2013.
6
La agenda institucional también se puede definir como formal, de gobierno o de decisiones. Si bien la búsqueda de la calidad está presente desde el ANMEB, la definición que la reforma le da es distinta. Esta discusión está en el capítulo de diseño. 8 Información retomada del texto “Agenda Building as a Comparative Political Process” en The American Political Science Review, Vol. 70, No. 1. (Mar., 1976), pp. 126-138. 7
23
Modelos de construcción de la agenda En el modelo de iniciación externa, el asunto surge desde grupos no gubernamentales. Una vez que el asunto está expandido busca entrar en la agenda pública o sistémica y después en la agenda formal. Iniciación Es la primera fase de este modelo. Es la articulación de una queja en términos muy generales por un grupo fuera de la estructura gubernamental formal. Especificación Quejas generales pueden traducirse en demandas específicas de varias formas. La articulación de las demandas puede o no ser la base de un rol especializado. Diversas demandas pueden ser derivadas de una queja común y puede ser expresada por varios miembros de un grupo. Expansión Para tener éxito y pasar de la agenda sistémica a la formal, los grupos externos necesitan crear suficiente presión o interés para atraer la atención de los tomadores de decisión. Entrada La entrada representa el movimiento de la agenda pública hacia la formal, donde el asunto es tomado en consideración de forma seria por los tomadores de decisión. La dificultad de hacer esta transición varía de acuerdo al sistema político. A diferencia del modelo de iniciación externa, en el modelo de movilización se consideran asuntos que son iniciados desde dentro del gobierno y por consiguiente logran un estatus casi automático. El éxito de la implementación de estos asuntos a menudo requiere que sean colocados también en la agenda pública. Iniciación
24
La fuente de la iniciativa es el líder político dentro de la agenda formal. Para su continuidad es necesario mover el asunto hacia la agenda pública y dar a conocer el programa o política al público. Especificación A través de la especificación, los líderes esperan hacer el programa más claro al público, y al mismo tiempo construir apoyo y dejar que los ciudadanos sepan lo que se requiere de ellos. Esto debido a que la implementación dependerá de las acciones locales y del apoyo del público. Expansión Líderes políticos quienes iniciaron el nuevo programa intentan expandir el asunto a nuevos grupos en la población (de la misma forma que los grupos de quejas externas buscan expandir sus asuntos en el modelo de iniciativa externa). El propósito es el mismo; incluir participantes adicionales externos (que apoyen) en el esfuerzo para implementar el programa. Entrada El problema de la entrada está en mover el asunto de la agenda formal a la pública para lograr que una porción significante del público reconozca que el programa de gobierno está resolviendo un problema importante. En el modelo de iniciación interna se describen asuntos que surgen dentro de la esfera gubernamental. Quienes apoyan este asunto no intentan expandirlo al público de masas. En lugar de eso, los impulsores del asunto basan sus esperanzas de éxito en su propia habilidad de aplicar la suficiente presión para asegurar un estatus en la agenda formal, una decisión favorable y una implementación exitosa. Iniciación El asunto surge dentro de una agencia de gobierno o de un grupo con relaciones cercanas con líderes gubernamentales. Especificación
25
A pesar de esta cercanía con los tomadores de decisiones, el asunto del grupo originario no tiene el éxito asegurado. Grupos usan este modelo para posicionar sus asuntos, aprovechando su posición privilegiada dentro del gobierno. Expansión La limitación en la expansión del asunto significa que los iniciadores de la política podrían buscar involucrar un grupo de identificación y grupos de atención selectos. 9 Ambos para crear el sentido de urgencia e importancia necesaria de obtener una respuesta rápida y favorable. Esto se realiza en un entorno relativamente privado. El público atento o interesado en el tema específico (expertos) puede ser sólo vagamente consciente de que el tema está siendo considerado. Por su parte el público en general es totalmente inconsciente de la existencia del tema. Entrada La entrada significa la obtención de un estatus en la agenda formal. Sanciones institucionales pueden ser usadas en contra de los individuos que se resisten al programa, aunque es más común usar favores especiales y el pago de dinero para quienes cooperan. La propuesta anterior se resume en que el modelo de iniciación externa se aplica a situaciones en las que grupos externos a la estructura de gobierno articulan una queja, intentan expandir el interés del asunto a otros grupos en la población y así logran ganar un lugar en la agenda pública. Ya con suficiente presión en los tomadores de decisiones se puede forzar la entrada del asunto en la agenda formal para su consideración. El modelo de movilización describe el proceso de construcción de la agenda en situaciones donde líderes políticos inician una política pero es necesario el apoyo de la población para su implementación.
9
Estos grupos de atención e identificación se refieren a académicos, expertos u organizaciones que tienen un interés especial con el tema central del asunto.
26
El modelo de iniciación interna describe el patrón de la construcción de la agenda y formulación de políticas en el cual se intenta excluir la participación del público. Las propuestas surgen dentro de unidades gubernamentales o de grupos cercanos al gobierno. El asunto se expande sólo a grupos de atención o identificación para crear suficiente presión a los tomadores de decisión. En ningún momento se involucra a la población, y los iniciadores no se esfuerzan en posicionar el asunto en la agenda pública. Para explicar el caso de la reforma educativa, por sus características, se toma como modelo de apoyo el de iniciación interna, sabiendo que la reforma surge al interior del aparato gubernamental con apoyo de un pacto (con líderes de partidos políticos). Para el caso de Oaxaca es necesario usar el modelo de iniciación externa para explicar un reingreso a la agenda institucional federal. Esto porque a partir de la aprobación y ejecución de las decisiones existe una reacción por parte de la sección 22 del SNTE traducidas en protesta socio-política. Cabe recordar que el instinto estratégico de un actor es defensivo “cuando trata de mantener o ampliar su margen de libertad, es decir, su capacidad de actuar más tarde si así le interesa” (Subirats, 2008:56). 10 Definición del problema En la agenda institucional se encuentran los problemas o demandas que serán objetos de la acción gubernamental para resolverse con los recursos del Estado (lo que los define como públicos). Una vez que el asunto o problema ya se acepta como público y se encuentra en la agenda de gobierno para su atención, es necesario formular los cursos de acción posibles. Estos recorridos de acción que son las vías para obtener una solución dependen en gran medida de cómo se define el problema. Dicha definición se va dando en el transcurso de la etapa de la agenda, producto de la interacción de los actores involucrados que defienden sus intereses particulares. “Colocar una cuestión en la agenda significa implícita o explícitamente ir dando forma a una definición del problema aceptable para el público y, sobre todo, tratable para el gobierno” (Aguilar, 1993:51). Ciertos problemas tienen su derrota dentro de la agenda desde la misma definición del problema, 10
El caso del reingreso de la agenda se analiza en el capítulo correspondiente a: cambios en la gestión educativa de Oaxaca.
27
por el hecho de ofrecer formulaciones con componentes y características que el público, y el gobierno en particular (con sus restricciones e intereses) consideran inaceptables o inabordables. En términos conceptuales, por definición del problema se entienden a “los procesos mediante los cuales una cuestión (problema, oportunidad, tendencia), ya aprobada y colocada en la agenda de la política pública, es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados” (Hogwood y Gunn, 1984: 108 en Aguilar, 1993:52). Esta definición es importante dentro del proceso de política pública porque de ahí depende la configuración de los instrumentos, estrategias, formas y objetivos que tendrá la decisión pública, así como la manera en que se afrontará el problema. Tomando en cuenta el objeto de estudio que se desarrolla en este trabajo se puede ejemplificar lo siguiente: La forma en que se define el problema al que se enfrenta la educación en México condiciona los instrumentos, modos, objetivos de la decisión pública y las opciones de acción. Si se definiera como un problema de acceso a la educación, las líneas de acción irían encaminadas hacia más escuelas, más plazas laborales en el sector magisterial y más formadoras de docentes. Sin embargo, si el problema se define como un asunto de calidad de la educación, la combinación de decisiones, acciones y estrategias, cambia. Para alcanzar la calidad se entendería como algo fundamental, el uso de indicadores para asegurar la idoneidad de la infraestructura, de los docentes y directores; se apostaría por el fortalecimiento de la formación inicial y continua de los profesores. Es ahí donde reside la importancia de la forma en que se define un problema, pues de esa definición dependen las líneas de acción.
Diseño El diseño de la política pública está fundamentado en la forma en que se definió el problema y en los diagnósticos. En esta etapa se plantean las decisiones, los cursos de acción y las estrategias que buscarán revertir el o los problemas a resolver; así como los fines y los propósitos preestablecidos, dejando en claro cuáles son los alcances previstos, los instrumentos a utilizar y los actores que estarán involucrados en etapas subsecuentes como la implementación.
28
Al momento de diseñar la política se toman en cuenta los recursos económicos, políticos, sociales, así como los cambios que se tengan que realizar en términos legales, organizacionales o culturales. Esto define hasta cierto punto el tipo de política que se tiene que diseñar, sin olvidar que las estrategias deben ser socialmente correctas, económicamente factibles, políticamente viables y culturalmente aceptables. De acuerdo con la literatura de política pública, y en particular la relativa al estudio de las decisiones, es posible partir de distintas perspectivas teóricas para conocer el origen, las bases, el nivel de racionalidad y lo que busca la política en cuestión. Dichos enfoques son el racional, racional limitado, y el incremental, los cuales incluso se pueden mezclar en un enfoque mixto. Ello, siempre y cuando la realidad empírica no pueda ser explicada por un solo constructo teórico. El enfoque racional ve el desarrollo de la política como producto de una elección racional. En este enfoque el comportamiento de los actores (tanto decisores como operadores) responde siempre a una racionalidad que busca la maximización de los valores en función de una minimización de costos. La racionalidad supone que los tomadores de decisión tienen a su alcance toda la información pertinente para construir las alternativas de solución adecuadas a partir de un supuesto de causalidad. A partir de esta perspectiva lo que se diseñe se tiene que operar para lograr el cumplimiento de los objetivos y las metas perseguidas desde un principio, esto con la finalidad de la obtención de resultados. En este enfoque, decidir implica que un actor (o actores) esté consciente de un problema, defina una meta, sopese cuidadosamente los medios alternativos y escoja entre ellos; la decisión es racional porque parte de un supuesto de causa efecto, en el que el problema será resuelto por la decisión tomada. Para que la estrategia pueda resolver el asunto, la decisión en la perspectiva racionalista implica hacer una investigación exhaustiva de todas las condiciones alrededor de la cuestión sobre la que hay que decidir. La crítica al modelo racional, propuesta por Simon, es que en la práctica es imposible, debido a la falta de certeza, la limitación de información, de recursos, de tiempo, así como lo variable que puede llegar a ser el comportamiento de los demás actores. Todo esto afecta el proceso de elaboración de políticas, pues el modelo racional evidencia los riesgos que puede tener la
29
planeación de una política majestuosa que más que llevar al cumplimiento de los objetivos planteados, provocaría desaciertos por ignorar varios factores que no son importantes para el enfoque. “Querer elevarse al arquetipo de la racionalidad, de hecho inalcanzable, puede ser una actitud plausible pero inviable y quizá irresponsable” (Aguilar, 1992:48). Como crítica al enfoque racional, surge el enfoque de racionalidad limitada. Autores como Simon (1945) o Popper (1945) afirman que la racionalidad maximizadora de utilidades resultaba en la práctica imposible, debido a los límites cognoscitivos de información, teoría y cálculo del decisor. El argumento central de Simon es el límite de la racionalidad. A partir de esa racionalidad limitada, se entiende que las políticas y sus decisiones tienen restricciones que van más allá de la escasez de los recursos públicos. Incluyen también limitaciones constitucionales, reglamentarias, condicionamientos políticos de actores adversos o reticencias e inercias administrativas. Se entiende que el enfoque racional es un tipo ideal en términos weberianos, y el enfoque de la racionalidad limitada busca la segunda mejor opción, tomando en cuenta los límites de la racionalidad, así como la escasez de ciertos recursos y particularidades del contexto que hace inoperable un curso de acción estrictamente apegado a una causa-efecto. El enfoque incremental propuesto por Lindblom (1959) habla más de un método de comparaciones sucesivas y limitadas. Estas comparaciones, desde la perspectiva del autor, permiten simplificar el análisis y la toma de decisiones sin caer en la irracionalidad de la decisión pública, pero tampoco en perseguir la mejor opción o la maximización de los valores, que es imposible; la mejor decisión es lo factible en función del problema. Desde esta perspectiva “la política no es una decisión inédita, forma parte de una historia de decisiones, de la que se conocen los logros y fracasos de sus operaciones e intentos. Es el eslabón de una cadena de decisiones sucesivas que buscan realizar un objetivo o resolver un problema, sin lograrlo cabalmente” (Aguilar, 1992:49). El incrementalismo presta atención a los precedentes, las memorias, las experiencias de las decisiones y acciones anteriormente implementadas. Esto le permite saber sus consecuencias, tomando en cuenta las circunstancias bajo las que fueron tomadas y puestas en marcha. Hacer
30
esta serie de comparaciones de lo que ya fue puesto en práctica, posibilita el cálculo de las consecuencias posibles de las decisiones; evitando hasta cierto punto las probabilidades de error. La perspectiva del enfoque incremental permite hablar de corregir, ajustar, adaptar o reformar la última política a la obra en un área particular del problema. De acuerdo con Lindblom, en el incrementalismo los gobiernos pueden decidir de forma racional y responsable frente a los problemas públicos sin tener que comprometerse con los supuestos y requisitos de la racionalidad omnicomprehensiva. La decisión en este enfoque se apega a lo racional correspondiente a un contexto de acción, pero no describe la decisión y el comportamiento efectivo de los gobernantes; debido a los límites de información, conocimiento, tiempo y recursos. La toma de decisión implica reducir la probabilidad de catástrofe y balancear a los grupos de interés afectados. Las críticas al incrementalismo residen en la creencia de que el enfoque renuncia a la racionalidad, legitimando la conservación del balance de poder existente en una sociedad. Se cree que decidir al margen, con cambios minúsculos, implica coartar la innovación, cerrar los ojos ante problemas agudos; atacar los síntomas y no las causas. Tomando en cuenta la política educativa en México, las decisiones han sido incrementales a lo largo del tiempo. Se inició con una desconcentración administrativa como paso previo a una posterior descentralización. Luego se introdujo la búsqueda de la calidad educativa de forma explícita, así como el uso de exámenes de oposición, pero sin gran sustento que garantizara su obligatoriedad. Con la ACE se empezaron a implementar los exámenes de oposición pero con grandes trabas e incluso sin implementarse como en el caso de Oaxaca. Lo anterior muestra que, en una lógica transversal del tiempo, desde el ANMEB hasta la ACE la política educativa fue incrementalista. Sin embargo, enfocando el lente analítico exclusivamente a la reforma educativa de 2013, es posible ver un cambio en la lógica decisional. La actual reforma parte de un proceso decisional que responde a un enfoque racional en el que se echaron a andar una serie de decisiones prescriptivas para lograr el cometido de alcanzar la calidad educativa. En el capítulo de diseño se aborda este punto a profundidad.
31
Tipos de políticas El tipo de política define el nivel de racionalidad que se va a usar, las herramientas específicas y el enfoque necesario que se utilizará. Se reconoce que la forma apropiada de diseñar y analizar una política va a depender en gran medida del asunto, de su contexto y de los actores involucrados. La política en un sistema y tiempo dado no es una actividad uniforme y homogénea, con un formato que se repite y aplica de la misma manera en todos los ámbitos donde hay necesidades, intereses en juego y problemas por resolver, por lo tanto, no existe un patrón a seguir. Las estructuras de poder que interactúan en las políticas también son cambiantes de una política a otra, esto depende de las expectativas de los participantes. “Las áreas de políticas o de actividad gubernamental constituyen arenas reales de poder. Cada arena tiende a desarrollar su propia estructura política, su proceso político, sus élites y sus relaciones de grupo” (Lowi, 1964: 689 en Aguilar, 1992:31). Lowi parte del supuesto de que se configuran singulares y cambiantes estructuras de poder de acuerdo a la cuestión en disputa y según el tipo de respuesta que se espera de la política previsible. Por ello, se afirma que las políticas determinan la política, en el sentido de que las correlaciones de poder, los liderazgos y las autoridades formales decisorias son definidas por la naturaleza de las cuestiones en disputa. Es por eso que Lowi plantea una clasificación de políticas en la que cada una desarrolla una estructura política con características propias. Dicha clasificación la divide en regulatorias, distributivas, redistributivas y constituyentes. La política distributiva es una arena relativamente pacífica que se caracteriza por cuestiones no rivales, susceptibles de ser tratadas con recursos públicos siempre divisibles. En ella tienen lugar acuerdos particulares de apoyo recíproco entre demandantes no antagónicos, liderazgos que se afirman por su capacidad de gestoría para responder a demandas sueltas, pero liderazgos efímeros apenas las necesidades son satisfechas. La política regulatoria en cambio, es una arena de conflicto y negociación entre grupos de poder, que el pluralismo explica muy bien. “Se trata de una arena relativamente turbulenta, de intereses exclusivos y contrapuestos de grupo, que se mueven en torno de una misma cuestión y que se ven 32
obligados a coaliciones y/o transacciones de recíproca concesión” (Aguilar, 1992:32). Gracias a esta política regulatoria es posible identificar tanto afectados como beneficiados por una ley general que regula un determinado campo de acción. Por su parte, la política redistributiva tiende a ser la arena más tensa y conflictiva. En esta arena las transacciones son casi imposibles o con resultados poco significativos, puesto que el desenlace de esta radicalización desembocará en afectaciones a numerosos sectores de la población. El lugar institucional o jurisdicción de la autoridad formal en el que se enfrentan estos poderes e intereses, son las oficinas administrativas del Ejecutivo, las Comisiones de los Congresos para las regulatorias, y el Poder Ejecutivo en negociación con organizaciones sociales fundamentales para las redistributivas. “La política constituyente tiene que ver con modificaciones del régimen político y/o administrativo, pues amplían o disminuyen la jurisdicción gubernamental, alteran en mayor o menor grado el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, restringen o aumentan las opciones de acción privada o pública” (Aguilar, 1992:34). El argumento central de la clasificación de Lowi es que el tipo de políticas va a determinar la política a su alrededor, o sea, las correlaciones de poder, los liderazgos y las autoridades formales. El tipo de política esperable está a su vez y en el fondo determinado por el tipo de coacción que el gobierno podría emplear en el tratamiento de las cuestiones. La coacción es horizontal cuando denota extensión o alcance y es vertical para denotar intensidad y fuerza. Este planteamiento se intentará poner en práctica para dar respuesta a algunos cuestionamientos del proyecto de investigación. Toma de decisiones La toma de decisiones puede tomar distintas estrategias de prospectiva para vislumbrar posibles caminos que puede llegar a tener el curso de acción. De acuerdo con Subirats (1992) la prospectiva “puede facilitar la tarea a los decisores públicos, asistiéndoles ante los riesgos de la incertidumbre y del cambio, explorando las implicaciones de las opciones de política pública planteadas” (1992:67).
33
La prospectiva más que querer controlar lo que pasará, pretende reducir el marco de incertidumbre, a partir de la consideración del carácter cambiante y complejo de las condiciones sociales que afectan a toda posible previsión. De acuerdo con Dunn (1981) el análisis de prospectiva se puede distinguir entre proyecciones, predicciones o conjeturas. La proyección se trata de extrapolar las líneas de tendencias históricas y actuales. Se trata de utilizar casos paralelos, usando series temporales o las comparaciones entre políticas seguidas en el pasado ante problemas con características similares a los planteados. Las predicciones se basan en expresar causas y efectos o consecuencias. Mientras que las conjeturas se basan en opiniones subjetivas sobre la evolución futura de la sociedad. Sin importar la estrategia que se utilice, lo que se busca es el mismo objetivo: tratar de entender y reducir el marco de incertidumbre en el entorno social, económico, político, organizacional y jurídico. Considerar esto permitirá una mejor vía de acción de entre las posibilidades que permite el futuro inmediato. La prospectiva permite analizar las consecuencias de las políticas públicas ya existentes, las consecuencias de nuevas políticas y establecer su contenido. El diseño de una política está compuesto por una serie de decisiones, un diagnóstico, un conjunto de actores interesados que pretenden influir en el tema, así como de una prospectiva de los diseñadores para elegir el mejor curso de acción. Analizar en el diseño los elementos anteriores permite poner al descubierto cómo se diagnosticó el problema público, cómo se definió y acotó, quiénes, cómo y porqué formularon la política, cómo se justificó la necesidad y las estrategias que se van a instrumentar. Para explicar la toma de decisiones y el diseño de la política educativa actual, se tiene que tomar como punto de partida para el análisis la perspectiva incrementalista; considerando los cambios graduales que se han hecho desde el Acuerdo para la Modernización de la Educación Básica, pasando por la Alianza por la Calidad de la Educación hasta la reforma educativa de 2013. Tanto el acuerdo como la alianza y la actual reforma han partido de las políticas anteriores y no han surgido como cambios totalmente radicales. Sin embargo, al enfocar el lente analítico a la reforma actual, habrá que echar mano de las aportaciones de la racionalidad y la racionalidad
34
limitada, pues está claro que con la reforma educativa de 2013 se da un cambio de lógica en el proceso decisional. En capítulos subsecuentes se ahondará en estas conjeturas. Las aportaciones teóricas y conceptuales hasta aquí abordadas que corresponden al análisis del diseño van a servir para estudiar a profundidad la evaluación del desempeño docente. Por ello, es importante saber a qué corresponde esta evaluación y de dónde viene. Evaluación del desempeño docente Dado el surgimiento de la globalización en la década de los 80 y 90, se dio una mundialización de las agendas de política pública. El papel de los organismos internacionales y de los países desarrollados fue fundamental para que el punto de partida de la reforma administrativa en los países de América Latina se concentrara en los sectores con mayor efecto social como la educación y la salud. A partir de la crisis económica de 1982, fue imperativa una transformación estructural que pusiera orden tanto en las finanzas públicas como en la provisión de los servicios públicos bajo los parámetros de calidad. No bastaba con una buena política macroeconómica para superar la crisis, era necesario mantener sólidas las instituciones y las organizaciones para lograr la estabilidad económica en el actual mundo de integración financiera global. El modelo que adoptó tanto México como varios países de Latinoamérica para modernizar su administración fue la Nueva Gestión Pública (NGP). A partir de este enfoque se buscaba lograr un fortalecimiento institucional a través de una administración pública eficiente y transparente que resolvería distintos problemas de corte burocrático en el ámbito de la administración pública. Iniciando así un proceso de reforma del Estado. A partir de la NGP se introducen reformas de corte presupuestal con la finalidad de generar un control del gasto y un logro de resultados a partir de modificaciones legales y cambios institucionales. La NGP “refuerza los sistemas de información y evaluación de los resultados de la gestión pública (políticas, programas, organizaciones y funcionarios), focalizándolos hacia la medición de la eficiencia y economía de operación, la calidad de los servicios y las relaciones costo/efectividad” (Cardozo, 2012: 35). Este enfoque comprende un conjunto de supuestos
35
conceptuales y técnicos acerca de “cómo el gobierno administrará el conglomerado de sectores que lo constituyen, entre éstos el de la educación” (Del Castillo y Azuma, 2009: 29). Considerando el amplio reconocimiento del vínculo entre la educación y el desempeño económico en las experiencias exitosas de algunos países de Asia, la importancia de la calidad de la educación ha adquirido gran interés por parte de los gobiernos nacionales.11 El mejoramiento de la calidad de la educación se ve cada vez más como una fuente de competitividad económica internacional de las naciones. En esta competencia, una fuerza laboral con un alto nivel de educación es vista como un aspecto que confiere una ventaja competitiva. Una de las herramientas que es usada para garantizar la calidad es la evaluación del desempeño, entendida como una estrategia que permite obtener información que ayude a la toma de decisiones; esto a partir de contrastar los resultados con los parámetros e indicadores previamente establecidos. Hacer un análisis del diseño de la evaluación del desempeño implica remitirse a sus orígenes con la NGP, ya que el uso de indicadores, de evaluar y de racionalizar las decisiones a partir de la información obtenida parte en gran medida de ese enfoque. Desde esa perspectiva, la evaluación de resultados forma parte del proceso de gestión de la administración pública, la cual contempla la definición de metas, el uso de indicadores de desempeño y la obtención de resultados. La evaluación como elemento característico de la NGP en el ámbito educativo, ha cobrado fuerza dentro de la administración pública. Quizá por esta razón la reforma educativa de 2013 ha puesto a la evaluación como un eje estratégico de los cambios, del rumbo de la política educativa en México y de los resultados esperados, pues ahora tiene la tarea (al menos en el papel) de convertirse en un proceso en el que sus resultados definirán buena parte de las decisiones fundamentales de política educativa. A partir del cambio en la definición del problema en el que más que cobertura se busca la calidad, las estrategias cambiaron. “La transición de los modelos de escolarización de masas a sistemas de calidad educativa, pasa necesariamente por evaluar los resultados educativos y asociarlos, por 11
Estos países asiáticos hacen una gran inversión en la educación como medio para preparar a sus recursos humanos con calidad para lograr un crecimiento en la competitividad económica internacional.
36
una parte, con el uso racional y eficiente de los recursos y, por la otra, con su efectividad y capacidad para rendir cuentas frente a las demandas sociales, políticas y económicas por la educación” (Miranda, 2014:56).
Implementación Dando continuidad al ciclo de política (usado como herramienta analítica) la siguiente fase es la de implementación. Esta fase tiene como sustento una ley, un programa o un acuerdo que se echará a andar a través de las organizaciones de gobierno para tratar de contener, resolver y/o mitigar el problema público que dio origen a la política pública. Sin embargo, los estudios de implementación evidencian que a lo largo de esta etapa surgen distintos problemas que deben irse solucionando. Bajo el supuesto de que lo diseñado no forzosamente se implementa tal y como se definió desde los objetivos (lo que Subirats 2008 definiría como déficit de implementación), es necesario hacer un análisis de implementación. La literatura del estudio de políticas afirma que la ejecución de las políticas públicas aprobadas no es un acto automático, neutral, técnico y sin complicaciones. En estos términos, el análisis de la instrumentación surge del supuesto de que, durante este proceso, hay factores o problemas que impiden que las acciones determinadas desde el diseño no sean puestas en marcha como se esperaba. El éxito de implementación se va a dar a partir de una configuración de distintos elementos que la hagan eficiente, como lo es el contexto, el tipo de política, la calidad de la burocracia y sus alcances geográficos. 12 El elemento fundamental será el tipo de política y el enfoque desde el que se pretende poner en marcha, así como los factores específicos que faciliten o impidan la realización de los objetivos. La propuesta de Van Meter y Van Horn (1975) apunta a que la ejecución de una política tendrá más éxito cuando sólo se requieran cambios marginales con un consenso alto en torno a las metas. Sin embargo, cuando se ordenan grandes cambios bajo un escaso consenso, la 12
Entendida la calidad de la burocracia como aquella en la que sus integrantes están profesionalizados, especializados y aptos para su puesto.
37
instrumentación se torna dudosa. De acuerdo con estos autores “la implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente decididos. A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos momentáneos por traducir las decisiones en propuestas operativas, como los esfuerzos prolongados para realizar los cambios, grandes y pequeños, ordenados por las decisiones políticas” (en Aguilar, 1993:99). Sabatier y Mazmanian (1981) definen la implementación como el cumplimiento de una decisión política básica. Ésta se plasma por lo general en un estatuto, aunque también puede presentarse en forma de órdenes ejecutivas determinantes. Esa decisión identifica el o los problemas que deben atenderse, estipula el o los objetivos a lograr y, estructura el proceso de implementación. De acuerdo con esos autores, la función central del análisis de la implementación consiste en identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso. Para realizar dicho examen los autores proponen un marco de análisis para políticas regulatorias, en el que formulan tres categorías: 1) tratabilidad del problema, 2) capacidad de la ley para estructurar el proceso de implementación y 3) variables no normativas que condicionan la implementación. En este marco de análisis se profundiza más adelante. Enfoques de implementación Uno de los rasgos para el análisis de la implementación es el enfoque mediante el cual se pretende poner en marcha una política o programa. La naturaleza del enfoque depende en gran medida del papel que juega el ámbito gubernamental, la burocracia en sus distintos niveles y el grupo objetivo al que está dirigido el conjunto de decisiones previas. Se pueden identificar dos enfoques: el top-down y el bottom-up. Top-down En esta concepción lo realmente determinante es la decisión política que se toma en los altos niveles del gobierno y que desciende a los niveles inferiores para ser simplemente ejecutada. El modelo descendente parte de la hipótesis de que una buena puesta en práctica implica que las unidades periféricas, responsables de los servicios a prestar o de las regulaciones concretas, se conformen con las prescripciones y previsiones de las unidades centrales responsables de las 38
decisiones. Cuanto más claramente se especifiquen los objetivos en el programa más fácil será la labor de ponerlos en práctica. El modelo top-down parte de la creencia de que es posible separar la elaboración y la implementación. Siendo el gobierno el diseñador de todo el curso de acción y los operadores simplemente ponen en práctica la decisión. Así los problemas de la puesta en práctica estarían más ligados siempre a la coordinación interorganizativa y de control. Bottom-up La argumentación a favor del enfoque teórico-práctico denominado Bottom-up tiene su origen en los escritos de Lipsky (1976). A él se debe la reivindicación de la posición crucial que los burócratas al nivel de la calle ocupan en el proceso de implementación. Estos burócratas juegan un papel importante en el proceso de política, especialmente en la implementación, pues “en su trabajo interactúan directamente con los ciudadanos y gozan de gran discrecionalidad en el desempeño de sus funciones. Los burócratas de ventanilla, piso, a nivel de calle, son en verdad los Policymakers en sus respectivas áreas de trabajo” (Weatherley y Lipsky, 1977: 172). “La perspectiva de abajo a arriba puede resultar herética para aquellos que asumen con todas sus consecuencias normativas el modelo burocrático-weberiano, y, por tanto atribuyan a las diversas normativas o regulaciones un valor trascendente” (Subirats, 1992: 114). Se puede concluir que el modelo ascendente habla más de un procedimiento deductivo; a diferencia del descendente que es de corte inductivo. Hasta este punto está establecido que el proceso de implementación no es automático. Al momento en que se echa a andar, desata muchas oportunidades y expectativas, poderes e intereses en juego, cargas de trabajo y responsabilidades, operaciones y decisiones. La implementación se vuelve entonces un proceso muy complejo, elusivo y conflictivo. Los distintos problemas a los que se enfrenta están marcados por los actores o jugadores que defienden sus intereses y muestran comportamientos renuentes, dependiendo del tipo de política a instrumentar.
39
Problemas de implementación El proceso de implementación se enfrenta a distintas dificultades para lograr los objetivos definidos. De acuerdo con Bardach (1977) el problema de implementación se define como un asunto de control y dirección de una multitud de actividades. Para explicar este proceso de implementación y sus problemas a los que se enfrenta (por la interacción de los actores involucrados, o jugadores como los denomina Bardach), el autor propone el concepto de proceso de ensamblaje para hacer referencia al proceso de implementación. Se define ensamblaje debido a las partes o componentes de las que está compuesto el proceso, como lo son los recursos financieros, los procesos administrativos, las dependencias públicas, los grupos de apoyo, las regulaciones de las autoridades gubernamentales, la actitud de los beneficiarios o clientelas, así como de los operadores. La implementación es “el proceso de ensamblar numerosos y diversos elementos del programa que se encuentran en manos de diferentes partes que son independientes entre sí, razón por la cual la persuasión y la negociación son el único modo de lograr que cada parte coopere proporcionando los elementos del programa que están bajo su control” (Bardach, 1977:37). Dentro de este proceso de ensamblaje, Bardach identifica determinados juegos de implementación que se dan en las organizaciones, entendiendo juegos como las estrategias y técnicas de interacción por medio de las cuales entran en relación recíproca los actores que poseen diversos recursos que la política contempla como componentes necesarios para la obtención del objetivo deseado. Esta representación conceptual pone atención en enumerar y ordenar las características de los jugadores, lo que está en juego, las apuestas, estrategias, tácticas, recursos necesarios para entrar al juego, las reglas que lo definen, la naturaleza de las comunicaciones permitidas y la incertidumbre alrededor de los posibles resultados. Los juegos que plantea Bardach se dividen en cuatro grupos: 1) juegos de desvío de recursos; 2) juegos de distorsión de los objetivos; 3) juegos de resistencia; y 4) juegos de disipación de energías. Si bien cada uno de los juegos serviría para estudiar ciertas particularidades de la implementación de la reforma educativa, para el caso del objeto de estudio abordado en esta tesis los juegos de resistencia y los de disipación de energías serían los constructos analíticos más
40
pertinentes. De acuerdo con la propuesta de Bardach, los juegos de resistencia van de la simulación hasta la resistencia masiva, la cual consiste en evadir responsabilidades; mientras que los juegos de disipación de energías son juegos extremadamente defensivos en prevención o en contra de los movimientos que puedan generar desventajas o daños a los propios intereses; teniendo efectos como el retraso y el bajo desempeño de la política. Del conjunto de juegos de disipación de energías, se puede tomar en particular el juego de tenacity para definir la posición de la disidencia sindical, dicho juego implica obstaculizar el progreso y perfeccionamiento de un programa en particular hasta que los propios términos del jugador afectado estén satisfechos. Aunque ese juego no implica necesariamente la ruina del programa, si le substrae recursos y apoyos, provocando en muchas ocasiones retrasos importantes. Del grupo de juegos de distorsión de los objetivos, el juego keeping the peace es atinado para entender la forma de proceder del gobierno ante las dificultades en el proceso de implementación de la reforma educativa, en especial de la evaluación de desempeño docente. Dicho juego explica que cuando se está ante una política que se propone resolver los grandes males sociales, tratando de innovar estructuras y comportamientos, el efecto no previsto es la inconformidad de lo que Bardach denomina: activistas, extremistas y/o fanáticos. Ante ello, el juego de mantener la paz es el que debe jugar el gobierno, pues la política será cuestionada mientras que los promotores del cambio querrán controlar el proceso de implementación; generando un choque contra aquellos que defienden el statu quo. En esos casos, la polarización termina por atrapar la política y para seguir adelante el gobierno tendrá que analizar, recortar o reajustar los objetivos, con el efecto probable de desfigurar la política, atenuarla, desvirtuarla o aplazarla. Dos son los momentos explicados por el juego de mantener la paz: 1) cuando la SEP informó la suspensión indefinida de los procesos de evaluación para el ingreso, la promoción y la permanencia de docentes en educación básica y media superior; producto del clima contextual que se vivía en mayo de 2015. 2) Si bien la posición del gobierno fue negar la negociación directa con la CNTE, después de los acontecimientos de Nochixtlán en Oaxaca el gobierno federal jugó a mantener la paz; a pesar de que se habían cerrado las posibilidades de negociación desde la promulgación de la reforma educativa.
41
“Los juegos son las estrategias y tácticas que los actores, desde sus propios intereses y poderes (que pueden ser o no compatibles con los objetivos y medios de una política), emplean en sus interacciones con el fin de ganar control sobre los elementos que componen el programa de implementación de una política y que están bajo el control de otros actores independientes” (Aguilar, 1993: 63). Una de las vías para poder superar estos problemas en los juegos (en el proceso de ensamblaje) es a partir de conceptos como el de control y acatamiento. De las influencias que tuvo el trabajo de Van Meter y Van Horn se puede retomar la categoría correspondiente a la teoría de la organización, específicamente los trabajos sobre el control y el cambio en las organizaciones. El estudio del control de las organizaciones es relevante para los problemas de implementación. En este sentido hay autores que definen el control como “el problema de lograr que se efectúe el trabajo y el de asegurar el cumplimiento de las reglas de la organización” (Wilensky, 1967:3). Por su parte, Etzioni (1964) define el control en las organizaciones como un proceso cuyo propósito es asegurar que las reglas sean obedecidas y las órdenes cumplidas. El control ha sido discutido destacando los elementos de liderazgo, coordinación, jerarquía, relaciones humanas, incentivos y acatamiento. Este último relacionado con la obediencia o desobediencia específica a una ley o directriz. Los estudios sobre el proceso mediante el que se obtiene o se elude el acatamiento, arrojan luz sobre el problema de implementación de políticas complejas en sistemas políticos. De los aportes de Etzioni (1961) se desprende la conjetura de que distintos tipos de organizaciones requieren distintos sistemas de acatamiento y obediencia. El autor ejemplifica que, por ejemplo, “cuando los miembros de una organización se encuentran enemistados y tienen una actitud hostil frente a la organización, el poder coactivo –es decir, la aplicación o la amenaza de aplicación de sanciones punitivas- puede ser necesario para conseguir la adhesión a las reglas y objetivos de la organización” (Van Meter, Van Horn, 1975 en Aguilar, 1993: 108). De acuerdo con Krislov (1965) los subordinados aceptan y acatan las directrices de los superiores, cuando existen los incentivos para obedecer. Este autor identifica tres áreas en los que el acatamiento encuentra motivación: beneficios personales, psicológicos y colectivos. “El
42
acatamiento alcanza su mayor nivel cuando las ventajas personales son las mayores posibles, cuando los mecanismos de sanción contra la oposición son contundentes y severos, y cuando la legitimidad de la autoridad que imparte los incentivos y sanciones es conocida” (Krislov, 1965: 136). Marco de análisis para políticas regulatorias La perspectiva aquí retomada para la superación de los problemas de implementación es: la que parte desde una visión descendente, con un carácter regulatorio a partir de elementos legales. Apoyados con cargas de control para lograr el acatamiento. Tal vez la aportación teórica que mejor explica esta situación sea la de Sabatier y Mazmanian (1981). Su marco de análisis presta atención a cómo las características de la obligatoriedad legal influyen en los acontecimientos subsecuentes. Estos autores parten de las políticas regulatorias tradicionales a través de las cuales las dependencias gubernamentales procuran alterar el comportamiento de grupos objetivo específicos. Sostienen que este marco aplica también para modificar el comportamiento de los burócratas, funcionarios locales y estatales, y de actores particulares. El análisis de implementación a partir de la perspectiva de Sabatier y Mazmanian se centra en identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso. Dicho análisis parte de tres categorías: •
Tratabilidad del problema.
Aquí se discuten aquellos aspectos específicos de un problema social que afecta la capacidad de las instituciones gubernamentales para lograr los objetivos normativos, prestando atención a la disponibilidad de teorías y tecnologías probadas, diversidad de comportamientos en el grupo objetivo, porcentaje del grupo objetivo en la población total y la magnitud de las modificaciones en el comportamiento requeridas. •
Capacidad de la ley para estructurar el proceso de implementación.
43
En la medida en la que el estatuto estipule un conjunto de objetivos claros y consistentes, incorpore una teoría idónea que relacione las modificaciones del comportamiento con esos objetivos y en la medida en la que, posteriormente, estructure el proceso de implementación orientándolo hacia esas modificaciones, las posibilidades de alcanzar los objetivos estatutarios serán mayores. En este punto se analiza que los objetivos sean claros y coherentes, la incorporación de teoría causal adecuada, los recursos financieros, la integración jerárquica en y entre las instituciones encargadas de la implementación, las reglas de decisión de las instituciones encargadas, el reclutamiento de directivos y personal y las posibilidades formales de acceso a actores externos. •
Variables no normativas que condicionan la implementación
Los resultados de la implementación son efectos de la interacción entre la estructura legal y el proceso político. Una ley que ofrece pocas orientaciones institucionales, deja a los funcionarios responsables a merced de los vaivenes que acompañan al apoyo político a través del tiempo en los distintos contextos locales. Por ello, es necesario revisar: las condiciones socioeconómicas y tecnológicas, la atención de los medios al problema, el apoyo del público, las actitudes y recursos de grupos de ciudadanos, el apoyo de las autoridades, el compromiso y la calidad de liderazgo de los funcionarios encargados. Macro y micro implementación Debido a la centralización de las decisiones estratégicas y la definición de las políticas educativas en México, la reforma educativa y la evaluación del desempeño docente surgen desde el ámbito macro y se implementa desde lo federal hasta lo local. Por ello, es importante retomar la propuesta de Paul Berman (1978) en la que propone los conceptos de macro y micro implementación. Berman afirma que la implementación de las políticas nacionales implica no uno sino dos tipos de problemas en términos institucionales/organizacionales; la macro-implementación y la microimplementación. Dichos procesos están muy ligados al concepto de integración débil propuesto por March y Simon (1958) que indica dos cosas: 1) cada organización tiene sus propios
44
problemas, perspectivas y propósitos y 2) cada organización opera con mayor o menor autonomía dentro de la macro-estructura general de su sector. Los conceptos de macro y micro implementación están asociados al problema de lograr que, tanto a nivel nacional como local, se implemente de forma adecuada la política, programa o decisión tomada. El concepto de macro-implementación se entiende como la estrategia del gobierno federal para que sus políticas puedan ejercer influencia sobre las organizaciones locales prestadoras de servicios. Esto con la finalidad de que dichas organizaciones se comporten de acuerdo con lo deseado. Por su parte, la micro-implementación de la política federal supone habitualmente la necesidad de un cambio organizativo en el nivel local. La ejecución fiel de los programas gubernamentales requiere por lo general que se produzcan cambios en los procedimientos normales de operación de las organizaciones responsables, pues dichos cambios no se producen nunca con facilidad. Las diferencias esenciales entre la micro y macro implementación reside en sus contextos institucionales; pues el contexto de la micro-implementación es una organización local prestadora de servicios y el de la macro-implementación es todo un sector de la política, que abarca desde los niveles federales hasta los locales. El núcleo del problema de la micro-implementación es que los miembros de las organizaciones puedan adaptarse a las demandas de cambio en formas inesperadas. La hipótesis que maneja Berman es que la efectividad de una micro-implementación se caracteriza por la adaptación que ocurre entre proyecto o política y el contexto organizacional. Estos procesos adaptativos están compuestos por multitud de decisiones tomadas a lo largo del tiempo por muchos actores locales. La secuencia de estas decisiones describe la ruta de la micro-implementación. Esta aportación de Berman servirá para analizar los cambios organizacionales que se dieron en el IEEPO con la finalidad de preparar el contexto idóneo para la puesta en marcha de la evaluación del desempeño docente en Oaxaca. Debido a las características de la implementación de la evaluación del desempeño docente, el dispositivo central que se usa en esta parte de la investigación es el marco de análisis propuesto por Sabatier y Mazmanian. Aunado al uso de ese marco, el estudio se complementa con el concepto de política regulatoria de Lowi, dado que dicha definición aporta las características de
45
la política de la cual parte la evaluación del desempeño docente. Así mismo, es necesario retomar los conceptos de control y acatamiento de Etzioni y Krizlov; esto para enriquecer conceptualmente la revisión de los problemas de implementación a los que se enfrenta la política regulatoria aquí analizada. En términos de la puesta en marcha en Oaxaca, los conceptos de macro y micro implementación sirven para marcar las diferencias de los retos a los que se enfrenta la instrumentación a escalas federal y estatal.
46
2. ACTORES, ESTRATEGIAS E INTERESES EN LA AGENDA INSTITUCIONAL PARA LA REFORMA EDUCATIVA DE 2013 En el presente capítulo se analizan los antecedentes de la política educativa en México y la manera en que se fue consensuando una reforma en búsqueda de mejorar la calidad educativa. Para lograrlo, se presta atención al proceso de toma de decisiones y a la interacción de actores involucrados en la política educativa; elementos fundamentales que fueron dando forma a la definición del problema y que tendría repercusiones en el diseño y la implementación de las políticas emanadas de la reforma educativa. El objetivo principal de este capítulo es saber si la interacción de los actores y sus decisiones repercutieron en el diseño de la evaluación del desempeño docente; entendiendo que dicha evaluación intenta garantizar la idoneidad de los docentes para que abone a la mejora de la calidad educativa. Dicho supuesto parte de que las decisiones e interacciones de los actores en la fase de la agenda determinan en buena medida la manera en que se diseñan las políticas, los objetivos a los que responderán y los intereses que respetarán.
Antecedentes de la política educativa en México La educación juega un papel fundamental para el desarrollo tanto a nivel individual como colectivo. Ésta aporta conocimientos, cultura, valores y demás bondades que la hacen de vital importancia en los planes y programas de los gobiernos. Desde la perspectiva que se mire, a la educación se le asocia como forma de desarrollo y bienestar social, como vía para conseguir un mejor empleo y mayores oportunidades, incluso se le ve como motor para fortalecer un avance democrático. Por las experiencias de algunos países desarrollados con sistemas educativos fuertes, se ha vinculado en un sentido de causa-efecto la importancia de la educación y su aportación al desarrollo económico. Se cree que tanto la competitividad y la productividad económica, como el desarrollo social, dependen cada vez más de la educación, de la ciencia y de la innovación tecnológica.
47
Dada la importancia de la educación, los gobiernos dedican políticas exclusivas a ese sector para fortalecerlo. Siendo la política educativa la forma mediante la cual el Estado actúa con sus recursos para administrar y garantizar la educación, así como resolver los problemas a los que se enfrenta para poder lograr los objetivos planteados. La política educativa que se ha desarrollado en México, como la gran mayoría de las políticas, ha respondido a las necesidades, al contexto social, económico, cultural, internacional y político, así como a las exigencias de actores gubernamentales, sindicales, empresariales y de la sociedad. Dichos elementos han encaminado las distintas definiciones del problema que ha tenido la política educativa. Por lo tanto, estas definiciones han determinado las acciones subsecuentes. En un principio de la historia se buscó la institucionalización de la educación en el país; en la actualidad se busca lograr la calidad educativa. La definición del problema, como el contexto, no es estática, cambia conforme a las necesidades y los obstáculos a los que se enfrenta la educación. La historia reciente de la política educativa que toma en cuenta el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) en 1992, el Compromiso Social por la Calidad en la Educación (CSCE) en 2002 y la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE) en 2008, sirve como punto comparativo para analizar la reforma educativa de 2013, esto, tomando en cuenta la confluencia de sus actores y la forma en que se llevó a cabo el proceso decisional correspondiente a la etapa de la agenda. Haciendo un recuento histórico muy breve, a partir del ANMEB se dieron cambios distintivos del Sistema Educativo Mexicano (SEM) que pronto repercutirían en la forma de la estructura institucional. A partir del Acuerdo se creó un nuevo federalismo que generó una reorganización del SEM en donde el gobierno federal descentralizó la operación de los servicios educativos a los estados, pero siguió concentrando la toma de decisiones importantes en materia educativa. Esto tuvo como consecuencia el fortalecimiento del centralismo burocrático. 13 Por ello, más que una
13
Término que usa Ornelas (2008) para referirse a la concentración del poder de toma de decisiones en los actores de la cúpula. Dicho centralismo burocrático se basaba en procesos de control normativo, político, técnico y financiero.
48
descentralización o federalización, se dio una delegación de la operación de los servicios educativos a los estados. De acuerdo con Ornelas (2008) la concentración del poder se tradujo en la centralización de las decisiones estratégicas y la definición de las políticas generales. Desde arriba se definía el currículo nacional, la elaboración de los textos oficiales, la planeación nacional, concentración de estadísticas, preparación de presupuestos. Mientras que bajo la idea de una línea de mando, se esperaba que los estados simplemente reprodujeran ese esquema de funcionamiento. Años más tarde surgió el CSCE como un “pacto que pretendía transmitir el mensaje de que la SEP y la burocracia del SNTE podían lograr una concertación política” (Flores Crespo, 2012: 89). 14 Si bien este fue un pacto simbólico, se retoma como un antecedente crucial dado que se contemplaban dos propuestas importantes que se ven materializadas en la reforma de 2013. “La primera propuesta consistía en extender la jornada escolar a horario completo, y la segunda que el SNTE asumía el compromiso de impulsar medidas para el acceso a los cargos de docentes, dirección, supervisión y jefaturas de sector mediante exámenes de ingreso y concursos de oposición” (Flores Crespo, 2012: 90). Del CSCE se rescata que por primera vez se propone como alternativa de solución a la baja calidad educativa los exámenes para docentes de ingreso y concursos de oposición, como ejes estratégicos. Empero, al ser un arreglo informal y no reglamentado, el cumplimiento y los resultados no fueron los esperados. Para 2008 y con grandes similitudes al CSCE aparece la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE), con propuestas encaminadas a adecuar las condiciones de trabajo, transformar la gestión, enriquecimiento del currículo, concursos de oposición para docentes, directores, supervisores y jefes de sección, así como la inclusión de la participación de los padres de familia. En términos de legitimidad política dada la coyuntura en la que llegó Felipe Calderón a la presidencia, la ACE
14
De acuerdo con Flores Crespo (2012) este pacto se presentó con propósitos generales, con un contenido más simbólico que real. Considera al CSCE como un arreglo informal, no reglamentado que no obligó a los actores involucrados a cumplir.
49
representó para el ejecutivo la posibilidad de legitimarse mostrando estrategias educativas populares, con cierto grado de radicalidad y modernidad. 15 En un principio la SEP quiso minimizar la participación directa del SNTE en la elaboración del Plan Sectorial de Educación de 2007, lo que generó que la burocracia sindical reaccionara y forzara la creación de la ACE. “Aunque esta propuesta puede representar los intereses de diversos actores, uno de sus principales problemas es que en su formulación sólo intervinieron dos: el primero, (CEN-SNTE), extralimitándose en sus funciones y el segundo, (Presidente), sin mucho conocimiento aparente de las complejidades del sistema educativo mexicano” (Flores Crespo, 2012: 102). El proceso decisional de la ACE, los actores involucrados y los intereses defendidos, evidencian una forma vertical de pensar la política educativa (caso similar al ANMEB). Aquí el principal cuestionamiento, dado los pobres resultados, es sobre la validez de la hipótesis que afirma que la cercanía del gobierno con la dirección del SNTE era benéfica para impulsar eficazmente propuestas de alcance nacional. Tomando en cuenta el ANMEB, el CSCE y la ACE se puede concluir lo siguiente: la forma en que se formuló la política en el segmento histórico retomado, partió de una visión vertical de arriba hacia abajo. Desde ese punto de vista la participación en la arena donde se determinaron las alternativas políticas estuvo restringida, siendo el gobierno y la cúpula sindical los decisores. Esa situación refleja lo expuesto por Schattschneider (1960) en la que afirma que la estructura del juego se basa en reglas que convienen a los actores que están en la cima: los grupos de presión y las instituciones. El dominio político en los tres pactos no estuvo tan abierto ni fue tan pluralista como se propondría desde la teoría democrática liberal. Más bien se partiría de un supuesto elitista en el que la base sindical, los burócratas de ventanilla (street-level bureaucrats como los denomina Michael Lipsky) y los mandos medios al interior de las instituciones encargadas de operar los servicios educativos no tuvieron injerencia en el proceso decisional de la política educativa. Se 15
Dicha radicalidad o modernidad a la que se hace mención se expresó con la intención de combatir la herencia y venta de plazas mediante los concursos de oposición y los exámenes de ingreso.
50
reafirma que la visión imperante en la formulación e implementación de la política educativa correspondió a un enfoque top-down, pues la burocracia se usó como un instrumento de implementación, con una idea prescriptiva en la que desde arriba se les dictaba lo que tenían que hacer y cómo lo debían hacer. Después de observar los tres pactos entre el gobierno federal y la dirigencia sindical en conjunto, se puede afirmar que la política educativa respondió a un tipo de toma de decisiones de corte incremental, pues lo incremental hace referencia a no entender la política como una decisión inédita, sino como “una historia de decisiones, de la que se conocen los logros y fracasos de sus operaciones e intentos. Es el eslabón de una cadena de decisiones sucesivas que buscan realizar un objetivo o resolver un problema, sin lograrlo cabalmente” (Aguilar, 1992:49). Es observable lo gradual en la política educativa de México. Se inició con una desconcentración administrativa como paso previo a una posterior descentralización. Luego se introdujo la búsqueda de la calidad educativa de forma explícita, así como el uso de exámenes de oposición, pero sin gran sustento que garantizara su obligatoriedad. “El sistema de creencias contenido en el ANMEB de 1992, no consideró los concursos de oposición. Con la ACE, ese sistema de creencias varió, por lo que en cierta medida puede verse como una actualización del acuerdo de 1992” (Flores Crespo, 2012: 94). En resumen, se puede afirmar que las decisiones y acciones han sido graduales, siempre considerando la política inmediata anterior. La política educativa en los tres pactos estuvo regida por la interacción entre el gobierno federal y la dirigencia sindical, siendo este último un actor con gran poder en el proceso de toma de decisiones. Tanto en el ANMEB como en la ACE (que fueron los que se echaron a andar) imperó una perspectiva racional de arriba abajo, esperando resultados de tipo causa-efecto. En esos tres pactos la cúpula sindical y el gobierno federal fueron los únicos actores con poder de decisión. Ambos estuvieron al mismo nivel, pues el gobierno federal no pudo imponer sus iniciativas y lograr la obediencia y acatamiento del sindicato. Esta situación orilló a que la estrategia a lo largo del tiempo fuera de tipo incremental, sin cambios bruscos y sin alcanzar los objetivos completamente.
51
Lo anterior sirve como un pequeño panorama introductorio para entender por qué se dieron algunas decisiones en la reforma educativa de 2013, como la exclusión del sindicato en el proceso decisional, el elevar a rango constitucional la búsqueda de la calidad educativa, crear un marco normativo que garantice los exámenes de ingreso y oposición o, institucionalizar la evaluación apostando por el aspecto técnico sobre el político. 16
Definición del problema De acuerdo a la definición del problema, “existen dos grandes tipos de reformas educativas: las reformas orientadas al acceso y las reformas orientadas a la calidad” (Corrales, 1999:4). Ambas no sólo se diferencian por sus objetivos y sus acciones, sino también por la naturaleza de los retos a los que se enfrentan. Las reformas orientadas al acceso se justifican bajo la necesidad de resolver el problema de cobertura educativa; esto mediante acciones encaminadas al aumento de las escuelas, salas de clases, personal docente, sueldos y suministros pedagógicos. Sin embargo, las reformas educativas orientadas hacia la resolución del problema de la baja calidad tratan de garantizar la maximización de la productividad de los maestros, la reducción de la deserción escolar, el logro de óptimos coeficientes profesor/alumno y/o las sanciones al mal desempeño de los maestros, con la finalidad de mejorar la eficiencia de los recursos invertidos y mejorar el rendimiento académico de los alumnos sobre la base de inversiones razonables (Corrales; 1999:5). Ambas definiciones del problema parten de distintas perspectivas, la de cobertura es más de tipo consensual y la de calidad corresponde a algo más controversial. 17 Las características de la reforma de cobertura responden a un asunto de valencia (unánime). Dicha reforma despierta afectividad por el beneficio que implica al gobierno, a los ciudadanos y al sector magisterial. Aumentar la oferta de los servicios educativos brinda legitimidad al gobierno, pues da 16
Cabe recordar que el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación ahora es un organismo autónomo. A partir del impulso de la reforma de Estado, el crear organismos autónomos se volvió una estrategia para sacar del entramado político algunos organismos. La intención es que se rijan por el aspecto técnico y no por el político. 17 Desde la perspectiva consensual-controversial, se identifican dos clases de asuntos o cuestiones: asuntos de valencia y asuntos de posición (Campbell, 1966:170-174). Los de valencia se entienden como aquellos asuntos o cuestiones que despiertan respuestas afectivas, fuertes y bastante unánimes, por lo que no se caracterizan como conflictivos o controversiales. En cambio, los de posición se caracterizan por comportar dos o más conjuntos optativos de preferencias (Aguilar, 1993:112).
52
cumpliendo a un mandato legal. Con ese incremento de la oferta educativa los ciudadanos ven un beneficio al tener una mayor oportunidad de acceso a la educación. El aumento de la oferta educativa implica un necesario aumento de plazas, de escuelas y de agremiados sindicales; situación que beneficia tanto a los docentes como al sindicato magisterial. En cambio, la reforma que busca la calidad es más controversial, considerada un asunto de posición. En esta situación, mientras el aparato gubernamental ve en la reforma la clave para el desarrollo económico, una gestión por resultados, el cumplimiento de metas y objetivos, los docentes la ven como una amenaza a sus garantías laborales. En este punto es necesario precisar que la calidad educativa (como definición del problema) responde a una noción general; es un paraguas conceptual que alberga distintos problemas específicos. Por ello, la reforma ve como problema público la baja calidad educativa, que es consecuencia de la unión de distintos problemas específicos como: la mala infraestructura; la falta de docentes idóneos; una mala organización escolar; la falta de un nuevo currículo que responda a las necesidades actuales; así como el aseguramiento de los materiales y métodos educativos adecuados. Esa baja calidad, producto de los problemas específicos, es lo que la reforma pretende resolver mediante distintas líneas de acción. Si bien el tema central de la tesis versa en la evaluación del desempeño docente como vía para resolver el problema específico de la falta de profesionalización docente (y con ello incidir en la mejora de la calidad educativa), en este apartado el análisis engloba a toda la reforma, pues dentro de ésta viene la estrategia de la evaluación docente. Previo al estudio de la entrada de la reforma educativa a la agenda con el modelo propuesto por Cobb y Ross (1976), es necesario abordar la interacción del gobierno federal con la OCDE, así como las exigencias de Mexicanos Primero (mismas exigencias que luego desembocarían en investigaciones en materia educativa, un documental y distintos posicionamientos en medios de comunicación); dicha interacción de los actores fue dando forma a la definición del problema. Tanto los informes de la OCDE como la presión de Mexicanos Primero sirvieron como diagnóstico, posicionamientos y una previa construcción de la definición del problema con la que arrancaría Enrique Peña Nieto desde que era presidente electo y que, posteriormente, marcarían sus primeras decisiones en materia educativa como presidente de México.
53
Gobierno federal-OCDE En 2008 cuando el gobierno mexicano y el SNTE suscribieron la ACE, se instauró el marco para una serie de esfuerzos con miras a una reforma diseñada para mejorar la calidad educativa. El gobierno de México solicitó la asesoría de la OCDE para edificar los pilares para ese marco. Dicha asesoría estuvo encaminada hacia los cambios de política que se podrían considerar dada la experiencia de otros países, enfocada en cómo diseñar e implementar eficazmente las reformas de política educativa, teniendo en cuenta las condiciones, restricciones y oportunidades locales. De acuerdo con el Avance en las reformas de la educación básica en México. Una perspectiva desde la OCDE (2012), entre 2008 y 2010, expertos invitados y oficiales de la OCDE redactaron varios informes analíticos y documentos de trabajo, y llevaron a cabo talleres internacionales, seminarios, reuniones, visitas de revisión y consultas con expertos y partes interesadas en México. El resultado de todo este trabajo diagnóstico se presentó en dos informes: 1) Mejorar las escuelas: Estrategias para la acción en México (OCDE 2010) En este informe, las principales recomendaciones que se hicieron fueron: Definir la enseñanza eficaz, atraer mejores candidatos a la docencia, fortalecer la formación inicial docente, mejorar la evaluación inicial docente, abrir todas las plazas docentes a concurso, crear periodos de inducción y prueba, mejorar el desarrollo profesional, evaluar para ayudar a mejorar, definir un liderazgo escolar eficaz, profesionalizar la formación y el nombramiento de directores, construir capacidad de liderazgo educativo en las escuelas y entre ellas, incrementar la autonomía escolar, garantizar el financiamiento para todas las escuelas, fortalecer la participación social y crear un comité de trabajo para la implementación. 2) Establecimiento de un marco para la evaluación e incentivos docentes: Consideraciones para México (OCDE 2011). En este segundo informe la OCDE recomienda: considerar un marco de política pública para la implementación de las reformas educativas, mejorar la rendición de cuentas públicas, un enfoque de resultados de aprendizaje de los estudiantes, garantizar una evaluación justa del valor 54
agregado de las escuelas, implementar la evaluación de los maestros para la rendición de cuentas y garantizar incentivos y estímulos eficientes para los maestros en servicio. En ese par de informes no hay un enunciado específico que defina de forma explícita el problema público que se debe atacar. No obstante, a partir de los problemas identificados y de las líneas de acción recomendadas, se puede inferir que la OCDE define el problema público como un asunto de profesionalización docente; ya que las vías para solucionarlo se concentran en el fortalecimiento de la formación inicial y continua; estableciendo la evaluación -en términos de rendición de cuentas- y sus incentivos para garantizarla. Dichas recomendaciones impactaron en gran medida en la definición del problema y los objetivos planteados en la reforma educativa de 2013, pues una de las principales esferas de dicha reforma versa en la profesionalización docente (acompañada de la evaluación); generando así una serie de estrategias, acciones y cambios tanto políticos, como legales y organizacionales necesarios para poder instrumentarla. Después de la firma de convenios de la OCDE con Felipe Calderón en 2008, se derivó el Acuerdo de Colaboración Estratégica entre México y la OCDE, firmado por Enrique Peña Nieto en septiembre de 2012, donde se pactó la participación de ese organismo internacional para el diseño de las reformas del sexenio 2012-2018. Mexicanos Primero En el ámbito nacional, Mexicanos Primero jugó un papel importante como un actor interesado en temas de educación, con fines de incidir en la toma de decisiones de la política educativa. Dicho actor surgió como una iniciativa que tiene como objetivo impulsar el derecho a la educación de calidad en el país a través de instrumentos para la exigencia y participación ciudadana. Esta organización civil afirma que busca un cambio de cultura cívica para que la corresponsabilidad, la exigencia y la participación de los ciudadanos permitan mejorar las políticas públicas, la transparencia y la rendición de cuentas del sistema educativo nacional. La forma en que ha incidido esta organización ha sido mediante difusión de información, producción de un documental, publicación de estudios y la organización de espacios de participación, análisis y debate. Por esas características, se puede definir a Mexicanos Primero como un Think Tank; entendiendo a éste como un centro de conocimiento para la reflexión, 55
investigación, crítica y propuesta sobre el qué hacer público, tanto federal como local. Los think tanks actúan como puentes entre la comunidad académica y de formulación de políticas, y entre los estados y la sociedad civil, con el propósito de traducir la investigación en propuestas accesibles y ejecutables para los tomadores de decisiones y el público. En términos de Stein (2006), tanto la OCDE como Mexicanos Primero se pueden definir como actores del conocimiento. Este tipo de actores “pueden mejorar la calidad del debate sobre la política pública, introducir alternativas, facilitar la formulación de la agenda, fortalecer su ejecución y darle seguimiento mediante la mejora de los conocimientos en que puedan basarse otros actores para operar. Estos actores del conocimiento sirven de intermediarios entre el conocimiento y la política” (Stein, 2006: 128). De acuerdo a la clasificación de Stein, la OCDE es una organización internacional que proporciona asistencia técnica. Este tipo de organizaciones desempeñan un rol importante como mediadores del conocimiento, transfiriendo la experiencia adquirida en otros países. En tanto que, Mexicanos Primero es una organización no gubernamental con unidad de investigación. Estas realizan estudios concernientes a asuntos comprendidos en su esfera de interés. La finalidad es promover la conciencia con respecto a determinados asuntos o proponer reformas congruentes con sus ideas. La propuesta de Mexicanos Primero partió del estudio: Ahora es cuando: Metas 2012-2024. En este texto se establecieron medidas que el gobierno debería tomar en determinados tiempos. A corto plazo las medidas urgentes eran: la profesionalización docente y la recuperación de la rectoría del Estado sobre la educación. En términos más específicos, se pedía que se nombrara un secretario de Educación sin ataduras al SNTE, se requería que el INEE tuviera plena autonomía con atribuciones para diseñar una evaluación docente obligatoria, y también se expuso la necesidad de un censo de maestros. Dadas las exigencias de Mexicanos Primero, se puede deducir que ese think thank define el problema de educación como un problema de rendición de cuentas. Por ello, la decisión fundamental que propusieron fue la recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado para que se pudieran ejecutar (sin vínculos con el sindicato ni presiones de la disidencia)
56
políticas a favor de la calidad educativa. Una vez establecido ese contexto idóneo, la mejora de la profesionalización docente era lo primordial; tanto la OCDE como Mexicanos Primero coincidieron en plantear como estrategia necesaria la profesionalización docente. No obstante, Mexicanos Primero puso mayor énfasis en los cambios políticos; denunciando la incidencia negativa del SNTE y la CNTE en las decisiones de política educativa. No se puede determinar qué tanto incidió la OCDE y Mexicanos Primero en el diseño de la nueva reforma; pero sí es posible ver que, tanto la esfera de la profesionalización docente como la de la recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado, son pilares en la reforma educativa de 2013; conjugándose para atacar los problemas que desembocan en la baja calidad educativa en México.
La entrada de la reforma educativa de 2013 en la agenda De acuerdo con Aguilar (1993) la agenda suele entenderse como el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción. Para que un asunto pueda ser considerado como una cuestión dentro de la agenda de gobierno, previamente debió haber pasado por un proceso de decisiones en el que se le prestó atención y se definió de una forma en la que el Estado pueda tomar cursos de acción para su resolución. Este proceso se explicó en párrafos anteriores con la interacción del gobierno federal y la OCDE, así como la presión de Mexicanos Primero. Existen distintas formas en la que un asunto puede entrar a la agenda institucional, dependiendo del actor que la propone, del grupo impulsor o de algún evento detonador que generó una policy window. Cobb y Ross (1976) plantean tres modelos de construcción de la agenda: el de iniciación externa, de movilización y el de iniciación interna, divididos a su vez en cuatro etapas: iniciación, especificación, expansión y la entrada. Para explicar la entrada a la agenda de la reforma educativa, se retoma el modelo de iniciación interna. Dicho modelo describe el patrón de la construcción de la agenda y formulación de políticas en el cual se intenta excluir la participación del público. Las propuestas surgen dentro de unidades gubernamentales o de grupos cercanos al gobierno. El asunto se expande sólo a grupos
57
de atención o identificación para crear suficiente presión a los tomadores de decisión. En ningún momento se involucra a la población, y los iniciadores no se esfuerzan en posicionar el asunto en la agenda pública. Modelo de iniciación interna para la reforma educativa Iniciación La intención de realizar cambios en el sistema educativo, a partir de la definición de calidad educativa, estuvo presente desde el ANMEB. A partir de ahí la búsqueda de la calidad en la educación se mantuvo pero las estrategias han cambiado de forma gradual, respondiendo a objetivos como la cobertura, la infraestructura, el uso de tecnologías de la información y la comunicación, así como la regulación del ingreso, permanencia y promoción docente. El antecedente inmediato que dio inicio a la reforma educativa actual data de 2008 cuando Felipe Calderón firmó un compromiso con la OCDE. Esto desembocó que en septiembre de 2012 Enrique Peña Nieto, siendo presidente electo, firmara una declaración de intenciones que establecería el Acuerdo de colaboración estratégica entre México y la OCDE. Dicha colaboración desembocó en diversas recomendaciones (anteriormente mencionadas) que marcaron la base esencial para que el gobierno entrante, al tomar posesión, llegara con propuestas de reforma para ser aprobadas. Luego de tomar protesta como presidente de México, Peña Nieto anunció en su primer mensaje en Palacio Nacional trece decisiones en las que empezaría a trabajar de forma inmediata. Dentro de estas decisiones habló de una reforma educativa que planteaba combatir la herencia y venta de plazas, estableciendo las bases para el Servicio Profesional de Carrera Docente. Se apostó desde el discurso al mérito como elemento dinamizador del acceso y ascenso de los profesores. Así mismo, contempló la creación del Sistema Nacional de Evaluación Educativa y un censo de profesores en todo el país. Después de un diagnóstico previo de la OCDE que sentaría las bases de la reforma, el ejecutivo federal posicionó en la agenda institucional la reforma educativa. Esto mediante su primer mensaje presidencial. Sin embargo, el hecho de que el presidente de la república propusiera la
58
reforma no significaba que ésta sería aprobada de forma inmediata. De acuerdo con Cobb y Ross, a pesar de que la iniciativa surge dentro de las agencias de gobierno, el asunto no tiene el éxito asegurado en términos de aprobación e implementación. La aprobación de una reforma en un sistema político democrático, implica la anuencia de la mayoría del congreso (producto de la división de poderes). 18 La dificultad de aprobar una iniciativa se encuentra en términos de gobiernos divididos donde el ejecutivo pertenece a un partido político y la mayoría del congreso está dominada por otro u otros partidos que, en conjunto, tendrían el poder de vetar alguna iniciativa (producto del pluripartidismo). Esta situación implica negociaciones, lucha de intereses, incentivos, disciplina partidaria, coerción y demás estrategias que garanticen el consentimiento de los tomadores de decisión. Este escenario exige seguir con la segunda etapa del modelo. Especificación El grupo que da origen a la propuesta aprovecha su posición privilegiada dentro de la agencia gubernamental y sus relaciones para posicionar su iniciativa. Mediante la especificación los líderes esperan dejar claro en qué consiste la iniciativa, quiénes serán sus aliados y qué es lo que se espera de ellos. Por la naturaleza de la iniciativa, esta información es limitada al grupo de iniciación. Por ello, se infiere que en esta etapa se hizo un análisis de prospectiva política que presentara distintos escenarios a partir de determinadas decisiones o caminos posibles para echar a andar la reforma educativa. De acuerdo con Subirats (1992), la prospectiva “puede facilitar la tarea a los decisores públicos, asistiéndoles ante los riesgos de la incertidumbre y del cambio, explorando las implicaciones de las opciones de política pública planteadas” (1992:67). La prospectiva política buscó lograr la mejor decisión que determinara un camino funcional para la aprobación e implementación de la reforma educativa. Dicha decisión implicó una expansión limitada que sólo involucró a grupos selectos que ayudarían en lo posterior a aprobar e implementar la iniciativa; dejando fuera las alternativas de consulta ciudadana, de participación de los profesores frente a grupo, padres de familia, gobernadores de los estados y congresos de 18
Mayoría absoluta (50% más 1 de los legisladores presentes siempre y cuando haya quórum) y mayoría calificada (dos terceras partes de los legisladores presentes) en los casos de reformas a la constitución.
59
los estados. Ello para que no pudieran incidir en la toma de decisiones. Dada esta especificación cerrada al grupo de origen y grupos selectos, es necesario analizar la expansión como siguiente etapa del modelo. Expansión La expansión del asunto fue limitada, pues sólo se consideró a los principales tomadores de decisiones. Esto se dio en un contexto relativamente privado, ya que el público atento o interesado en el tema específico (expertos) pudo ser sólo vagamente consciente de que el tema estaba siendo considerado. Por su parte el público en general fue totalmente inconsciente de la existencia del tema. Esto explica porque la estrategia de expansión fue crear el Pacto por México. Dicho pacto tenía como principal intención construir un acuerdo que garantizara la aprobación de las reformas (en distintas materias) en el congreso. Las pláticas entre los líderes del Partido de la Revolución Democrática (PRD), del Partido Acción Nacional (PAN) y representantes del presidente electo, iniciaron aproximadamente desde octubre de 2012. Los temas discutidos en las reuniones, que pronto serían las reformas que se echarían a andar, estuvieron ocultos incluso para la militancia de los partidos; siendo la cúpula más alta los únicos negociadores. Es destacable la ausencia de gobernadores o de sus representantes en las negociaciones, así como en los posicionamientos de los temas que regirían las reformas estructurales. Algo cuestionable de acuerdo a la literatura de política pública, pues los implementadores deben ser elementos clave al momento de definir el problema y diseñar las políticas ya que estos aportan información específica de sus contextos locales. Esta ausencia de gobernadores pudo tener costos en la fase de implementación en términos de acatamiento, o en el apoyo de los ejecutivos locales al instrumentar las reformas en los estados, así como en la apropiación de la política federal por los gobiernos estatales para posicionarla como algo benéfico en las agendas sistémicas locales (lo cual brindaría una mayor legitimidad y convencimiento de la población).
60
La estrategia de edificar las reformas en la cúpula evidencia la intención de impulsar políticas de tipo prescriptivas, bajo una concepción top-down. En este enfoque lo realmente determinante es la decisión política que se toma en los altos niveles del gobierno y que desciende a los niveles inferiores para ser simplemente ejecutada (en el siguiente capítulo correspondiente al diseño ahondaré en esta afirmación). El proceso de negociaciones para firmar el Pacto por México se esperaba que concluyera con su anuncio oficial antes del 1 de diciembre de 2012. 19 Sin embargo, el Pacto se terminó firmando el 2 de diciembre de 2012, una vez que Enrique Peña Nieto ya había tomado protesta y ostentaba la titularidad del poder ejecutivo. Dicho documento fue firmado por Jesús Zambrano del PRD, Gustavo Madero del PAN, María Cristina Díaz Salazar por el PRI, el Secretario de Gobernación Miguel Ángel Osorio Chong, Jesús Murillo Karam como presidente de la Cámara de Diputados, Ernesto Cordero como presidente del Senado y Enrique Peña Nieto. El Pacto por México, como estrategia política, garantizaría la aprobación de la reforma educativa en ambas cámaras. Bajo este mismo esquema de pensamiento, se pretendía que con el apoyo de los tres principales partidos políticos, la implementación de la reforma sería de facto, bajo el entendido de que los gobernadores se guiarían por la disciplina partidaria.20 Por lo abordado hasta aquí se puede afirmar que la entrada a la agenda se dio gracias a un proceso decisional y no a una acción en particular. Dicho proceso estuvo cargado de una secuencia de decisiones que implicó la solicitud de asesoría a un organismo internacional, la continuidad de dicha asesoría en dos sexenios ocupados cada uno por diferente expresión política, así como la creación de un pacto con los principales partidos políticos que garantizara la aprobación de las iniciativas. Entrada Si se tuviera que encasillar en un momento formal la entrada de la baja calidad educativa como problema público a la agenda gubernamental, sería cuando el presidente anunció en su mensaje 19
Afirmación de Jesús Zambrano (líder del PRD en ese momento) para el Universal el 29 de noviembre de 2012. Entendiendo a la disciplina partidaria como “el grado al que los miembros de un partido responden a instrucciones de los dirigentes de su partido y/o del presidente” (Stein, 2006:35).
20
61
de toma de posesión la intención de una reforma en materia educativa para elevar la calidad. Ahí expuso el tema para su atención e invitó a los congresistas a aprobar dicha reforma. No obstante, el asunto ya era conocido, ya había sido debatido entre los actores involucrados y al día siguiente de su anuncio, el Pacto por México reafirmaba su atención y su pronta aprobación. El 10 de diciembre de 2012 el gobierno federal presentó la iniciativa de reforma educativa que contempló reformar los artículos 3° y 73° de la constitución, con la finalidad de elevar a rango constitucional la calidad educativa. Para el 26 de febrero de 2013, después del proceso legislativo que implicó la aprobación tanto de la cámara de diputados como la cámara de senadores y la ratificación de los congresos locales, el ejecutivo federal promulgó la reforma constitucional en materia educativa. En su discurso para presentar la promulgación constitucional, el presidente hizo referencia a tres ejes rectores de acción: 1. Lograr que nuestros alumnos sean educados por los mejores maestros. Nuestros niños y jóvenes merecen profesores capacitados, responsables y cumplidos. Y con ese fin, se habrá de crear el Servicio Profesional Docente. 2. Hacer de la evaluación un mecanismo eficiente para mejorar la calidad de la enseñanza. Para ello, la reforma eleva a rango Constitucional al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, y le otorga plena autonomía. 3. Mejorar las condiciones para la formación integral de todos los alumnos del país. Con este fin, la reforma fortalece la autonomía de gestión de las escuelas. En resumen, el discurso del ejecutivo hace énfasis en la importancia de la calidad educativa, el desempeño de los docentes, el mérito como vía para el acceso y el ascenso, y lo esencial de la evaluación del sistema educativo. Para lograr todo eso, hizo hincapié en la recuperación de la acción rectora y reguladora que le corresponde al Estado en la materia, para acelerar la transformación que el país demanda y necesita.
62
La forma en que se desarrolló el proceso decisional influyó en el diseño consecuente de la reforma educativa, en específico en la evaluación del desempeño docente (eje fundamental de la reforma). En el marco tanto de las negociaciones previas en el Pacto por México, como de la iniciativa y de la promulgación de la reforma educativa, fue evidente la exclusión de la entonces líder del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) Elba Esther Gordillo. Figura que había estado presente y con un papel trascendente en el ANMEB, en el CSCE y la ACE. Esto evidencia una ruptura con el SNTE y una nueva estrategia de diseñar y echar a andar la política educativa en México. Se puede afirmar que hubo un cambio de paradigma en el proceso de decisiones. Históricamente la agenda institucional en materia educativa, el posicionamiento de los asuntos en ella, las estrategias y vías de acción, estaban definidas por la interacción entre el gobierno federal y la dirigencia del SNTE. Se infiere que dado los pobres resultados en el ámbito educativo, el bajo desempeño de los estudiantes en exámenes estandarizados, la crítica internacional del poder de influencia del sindicato y las recomendaciones en los diagnósticos, fue necesario romper con el paradigma decisional que se había mantenido en la política educativa. Se excluyó al SNTE y sus intereses, siendo el gobierno federal, la OCDE y los líderes de los principales partidos políticos los actores fundamentales en la definición del problema, la construcción de la agenda y la definición de las alternativas de solución. Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) Después de la firma del Pacto por México y de la presentación de la iniciativa de reforma a la constitución en su artículo tercero y 73, el SNTE dio su posicionamiento. Juan Díaz de la Torre, secretario general ejecutivo del SNTE, reconoció y valoró la iniciativa presentada por el ejecutivo, afirmando que no había ruptura entre el gobierno federal y el sindicato, al contrario,
63
mencionó que se mantienen como aliado del Estado Mexicano. 21 Por lo anterior, el SNTE respaldaba el contenido de la propuesta de reforma. La tradición de la política educativa en México evidencia que la dirigencia del SNTE ocupó un lugar privilegiado en el que tenía la capacidad de incidir de manera efectiva (para ellos) al momento de definir las estrategias, negociar lo que les afectaba, incluso de vetar y replantear las iniciativas con las que llegaba el gobierno para ajustarlas a las necesidades y exigencias de la dirigencia (como el caso de la ACE). Por esta situación, se puede observar que el papel que jugó la dirigencia sindical en la reforma educativa fue menos participativo, ya que después de que en el ANMEB, el CSCE y la ACE, el SNTE jugó un rol de tomador de decisión, en la reforma educativa ya no se aprecia una incidencia tan contundente. Después del encarcelamiento de Elba Esther Gordillo se pueden concluir varias hipótesis de la decisión, como el aumento de legitimidad del gobierno entrante, o la creación de un símbolo determinante que comunique que alguien acaba de tomar el mando, o también una venganza por haber “retirado” al SNTE del PRI y apoyar en determinado momento a Fox, lo que implicaba salirse del esquema corporativo donde algún día surgió. Independientemente de las intenciones de luchar contra la corrupción o el enriquecimiento ilícito de la ex dirigente, el trasfondo de la decisión va más allá. En términos del sector educativo (sin afirmar que éste sea el principal motivo de la decisión) el encarcelamiento de Gordillo envió un mensaje claro al SNTE: el derrocamiento de la dirigente y la designación de un líder subordinado al ejecutivo, crearía condiciones para la reforma educativa que se propuso ejecutar.22 La pasividad de la dirigencia del SNTE no pudo ser por el simple hecho de estar de acuerdo con lo estipulado en la reforma, tal vez “esa pasividad puede haber sido buscada y pretendida por otros actores interesados en ella” (Subirats, 2008:53). El instinto estratégico del SNTE frente al contexto en el que se desenvolvía la entrada y puesta en marcha de la reforma educativa no le 21
Retomado del posicionamiento del SNTE sobre la iniciativa de decreto que reforma y adiciona los artículos 3 y 73 de la constitución, leído por el profesor Juan Díaz de la Torre, secretario general del CEN del SNTE. Publicado en snte.org.mx/seccion28. 22 La situación con la CNTE es aparte. Eso se analiza más adelante.
64
permitía una posición defensiva o reaccionaria. Sólo quedaba acatar las órdenes de arriba. Desde esa perspectiva, podría inferirse que la estrategia de la dirigencia sindical fue alinearse a lo decidido (invertir) y ver ganancias a mediano o largo plazos que le ayude a recuperar su posición o incluso, nuevos beneficios. A partir de un enfoque incrementalista se podría decir que la reforma educativa contempló algunas características de las políticas anteriores y las modificó con la finalidad de obtener resultados diferentes. Como la regulación del ingreso, promoción y permanencia en el servicio docente mediante exámenes de oposición que ya se había propuesto con anterioridad. Sin embargo, ahora el origen parte de un mandato constitucional que intenta garantizar el cumplimiento. El proceso de decisiones en la etapa de la agenda estuvo marcado por el aspecto técnico y político. Las recomendaciones de la OCDE que fortalecieron la evaluación como un eje estratégico, los incentivos para los docentes en servicio o la regulación del ingreso, promoción y permanencia, se consideran como el elemento técnico de la política. Por otra parte, la negociación en el Pacto por México entre gobierno federal y principales partidos políticos para lograr la aprobación de la reforma se entiende como una parte importante del elemento político de la reforma educativa. Se puede observar que en el proceso predominó la presencia de actores formales pertenecientes a la élite gubernamental. Estas características tuvieron como consecuencia que la reforma educativa respondiera a un enfoque descendente, racional, con intenciones de abatir la injerencia del sindicato e imponer la cultura de la evaluación y el mérito. Todo lo anterior bajo una estrategia regulatoria. Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) La Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) surgió como una corriente disidente en las filas del SNTE. Eso debido a la falta de democratización al interior del sindicato; aunado a las malas condiciones económicas y laborales de los trabajadores de la educación del país. Desde su nacimiento durante el congreso celebrado el 17 y 18 de diciembre de 1979 en el
65
estado de Chiapas, la CNTE se ha pronunciado a favor de incrementos salariales, de la democratización del SNTE y de la educación. La estrategia para incidir y tratar de lograr sus objetivos ha sido mediante marchas, plantones, mítines, bloqueos y paros laborales; siempre posicionándose en contra de lo que la coordinadora considera arbitrariedades a sus derechos constitucionales. Si bien la CNTE tiene presencia en varias secciones sindicales del país, es en los estados de Michoacán, Guerrero, Oaxaca y Chiapas donde su representación es contundente; esos cuatro estados simbolizan la columna vertebral de la CNTE. Dada la propuesta, promulgación y puesta en marcha de la reforma educativa, la CNTE se pronunció en contra de dicha reforma; pugnando por la abrogación de la reforma educativa; exigiendo la formalización de la relación CNTE-gobierno federal; el aseguramiento de la estabilidad laboral; la asignación automática de plazas a los egresados normalistas; así como el incremento en la matrícula de las normales. Dichas exigencias se concentraban principalmente en contra de la esfera de la profesionalización docente que contempla la reforma educativa. Por ello, la implementación del Servicio Profesional Docente, así como las evaluaciones para determinar el ingreso, la promoción, la permanencia y el reconocimiento de los profesores, eran vistas como violaciones a sus derechos; principalmente a su estabilidad laboral. A raíz de la reforma, la CNTE emprendió distintas acciones protestatarias para tratar de incidir en los tomadores de decisión, con la finalidad de lograr sus objetivos; siendo Michoacán, Chiapas, Oaxaca, Guerrero y la Ciudad de México, los lugares donde las manifestaciones se intensificaron en mayor medida. Dichas acciones se apegaron a su tradicional protesta político-social, convocando a un paro nacional, realizando bloqueos, marchas y plantones en distintos estados de la república, principalmente en donde la coordinadora tiene mayor presencia; así como en la capital del país, sede de los poderes federales. A lo largo de su protesta e inconformidad, la coordinadora ha vivido momentos claves que la volvieron a posicionar en la agenda nacional; esto a pesar de que la estrategia gubernamental, a partir de la reforma, fue dejarla fuera de cualquier posición que le permitiera exigir negociación.
66
Tal es el caso de los acontecimientos vividos en Nochixtlán, que fortalecieron a la sección 22 en Oaxaca, y a la CNTE a nivel nacional. 23 Dado el posicionamiento de la CNTE, se puede deducir un par de formas en las que se define el problema: una para la dirigencia de la disidencia sindical y otra para la base trabajadora militante. A partir de la reforma educativa, la dirigencia ve un problema de control político-educativo, ya que con dicha reforma: 1) se eliminan los canales de negociación directa con los gobiernos locales; 2) se le arrebata el control de la asignación de plazas en los sistemas educativos locales; 3) se dejan de pagar sueldos a maestros comisionados; y 4) se inician investigaciones en contra de los líderes sindicales. Lo anterior desemboca en una pérdida de control político y de ingresos económicos para la dirigencia de la disidencia sindical; no obstante, la lucha se abandera en la exigencia del respeto a los derechos laborales, y a las garantías obtenidas a lo largo de la lucha magisterial. En el caso de los docentes militantes de la CNTE, la definición varía; los profesores sindicalistas ven en la reforma un problema de violación a sus derechos; a su estabilidad laboral. La razón de esta variación reside en dos factores que generaron confusión sobre los objetivos, fines y medios de la reforma educativa: 1) una deficiente comunicación de objetivos de la política pública que debió cuidar el grupo impulsor de la reforma educativa para que llegara a cada uno de los docentes; 2) una férrea estrategia de la dirigencia de la coordinadora de tergiversar parte de la información de la reforma.
23
En el último capítulo se aborda a detalle el caso de la sección 22 del SNTE en Oaxaca.
67
3. DISEÑO DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DOCENTE El gran problema del que adolece la educación en México es su baja calidad; como se mencionó en apartados anteriores, esa baja calidad es el resultado de un conjunto de problemas específicos. Por ello, a partir de la reforma educativa emergieron distintas decisiones, acciones y estrategias encaminadas hacia la resolución de los problemas específicos para mejorar la calidad. Entre ellas destaca la creación del Servicio Profesional Docente (SPD), el impulso de la evaluación, el otorgamiento de autonomía al INEE y la creación del Sistema Nacional de Evaluación de la Educación (SNEE) para resolver el problema de la profesionalización docente; tratando de asegurar que sean los profesores más adecuados los que estén frente a grupo. También se impulsó el programa Escuelas al CIEN y Escuelas al Centro, para resolver los problemas tanto de infraestructura como de organización escolar, respectivamente. En términos curriculares, con el nuevo modelo educativo 2016, se desprende una propuesta curricular que pretende dar respuesta a la necesidad de nuevos contenidos pertinentes a la actualidad. Con la puesta en marcha del SPD la SEP empezó a regular, a partir de la evaluación, el ingreso, la promoción, la permanencia y el reconocimiento de los docentes en el servicio; esto para tratar de resolver el problema específico de la falta de docentes idóneos. Debido a la instrumentación del SPD y la evaluación como piedra angular, se rompieron arreglos políticos establecidos y se eliminaron garantías que el magisterio había ganado. Por ejemplo, la estabilidad laboral; el control sobre la asignación de plazas (por parte del sindicato); y/o la preponderancia de lo sindical sobre el mérito en la promoción y movilidad docente. El presente capítulo se enfoca en el tema específico de la evaluación del desempeño docente como vía para garantizar que los profesores que estén frente a grupo sean los adecuados; y con ello, abonar al mejoramiento de la calidad educativa. De esa evaluación se toma en cuenta su origen, el sustento legal, la manera en que se define, qué se espera de ella y de los actores involucrados en su implementación. Dada la controversia que generó la evaluación del desempeño docente para regular una parte del SPD, es imperativo que el análisis se centre en entender si el diseño de la evaluación del desempeño docente responde a la necesidad de revertir la baja calidad educativa.
68
Para lograrlo, se hace uso de aportaciones que responden a políticas de corte regulatoria, racionales y de índole top down (descendente). Regulatoria porque todo parte de un mandato constitucional que regula el cumplimiento a partir de leyes secundarias. Racional porque la toma de decisiones responde a un modelo descriptivo que se basa en un nexo lineal entre objetivos, medios y resultados. En esta perspectiva racional los actores institucionales responden a una lógica de maximización de la utilidad, donde su comportamiento parte de la necesidad de lograr un objetivo definido ex ante; esto a partir de una decisión elegida como la mejor alternativa de acción posible. Así mismo, se toma en cuenta el esquema descendente pues las decisiones trascendentes se toman desde arriba y en el centro (en la SEP y el INEE), mientras las autoridades locales implementan. Estas conjeturas se desarrollan a continuación.
Calidad educativa como punto de partida Uno de los argumentos que aporta el análisis de las políticas públicas es la importancia que tiene la definición del problema como elemento distintivo que determina las decisiones y acciones consecuentes para resolver o mitigar el asunto que dio origen a la política. Esta definición es importante dentro del proceso de política pública porque de ahí depende la configuración de los instrumentos, estrategias, formas y objetivos (todo el diseño) que tendrá la decisión pública, así como la manera en que se afrontará el problema. El mejoramiento de la calidad de la educación, de acuerdo con Javier Corrales (1999), se vincula a dos objetivos para los Estados modernos. En primer lugar, el mejoramiento de la calidad de la educación se ve cada vez más como una fuente de competitividad económica internacional de las naciones. En una economía globalizada, los países compiten entre sí por los mercados, la inversión extranjera, el desarrollo tecnológico y la captación de multinacionales. Una fuerza laboral con un alto nivel de educación confiere una ventaja de competitividad en esta competencia económica. En segundo lugar, la educación de alta calidad ha pasado a ser un sinónimo de desarrollo nacional auto-sostenido, no sólo de competitividad internacional. El mejoramiento de la educación es una condición necesaria para lograr el desarrollo económico y acceder a un mejor nivel de vida.
69
Por la importancia que se le da a la calidad de la educación, las reformas educativas para elevar la calidad han sido de gran importancia tanto para los gobiernos nacionales como para las instituciones de financiamiento multilateral, quienes a menudo incluyen la reforma educativa como parte del paquete de metamorfosis económicas y estatales. Desde principios de los noventas, la reforma educativa es considerada un eje fundamental de la segunda etapa de reformas. 24 Haciendo una revisión de los programas sectoriales de educación en los periodos 1995-2000, 2001-2006, 2007-2012 y 2013-2018, así como del ANMEB, la ACE y la reforma educativa de 2013, se puede concluir que la baja calidad educativa es el problema público que se tiene que resolver desde principios de los noventas. El concepto de calidad educativa es latente a lo largo de los programas sectoriales educativos, de sus estrategias y de los pactos o acuerdos políticos. Sin embargo, la forma en que se define y entiende la calidad educativa ha variado; esta variación repercute en las decisiones, acciones, estrategias y los objetivos que se pretenden conseguir. En el ANMEB la calidad educativa estaba muy ligada a la cobertura. Si bien no existe una conceptualización clara y amplia, sí se puede ver que el Acuerdo intenta buscar la cobertura eficiente con calidad adecuada a partir de “la reorganización del sistema educativo, la reformulación de contenidos y materiales educativos, y la revaloración social de la función magisterial” (ANMEB en Diario Oficial de la Federación el 19 de mayo de 1992). En la redacción del programa para la modernización educativa es perceptible que los propósitos, los programas, las acciones, los planes y programas de estudio van dirigidos a promover y mejorar la calidad de la educación. Sin embargo, el texto carece de una exposición que explique ¿qué se entiende por calidad? En el capítulo 1 referente a la política para la modernización educativa se encuentra un apartado sobre calidad de la educación, el cual se limita a afirmar que: “La característica distintiva de la educación moderna debe ser la calidad. Para lograrla, se propone revisar los contenidos, renovar los métodos, privilegiar la formación de maestros, articular los diversos niveles educativos y vincular los procesos pedagógicos con los avances de la ciencia y la tecnología.” (PME, 198924
La primera etapa fue para tratar de lograr la estabilización y la liberalización económicas.
70
1994:19). Se afirma que la estrategia para la modernización de la educación básica “tiene como columna vertebral ofrecer una educación suficiente, pertinente y relevante en todos sus niveles, asignando prioridad a la primaria” (PME, 1989-1994:43). No es difícil entender que la cobertura es el objetivo esencial, puesto que la oferta de educación suficiente es la piedra angular de la estrategia. El 12 de enero de 1996 el presidente Ernesto Zedillo presentó el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 en el que los grandes propósitos eran la equidad, la calidad y la pertinencia. “Equidad para generar las oportunidades a que todos tienen derecho, especialmente los más pobres. Calidad para que cada niño y cada joven, cada hombre y cada mujer puedan desplegar sus capacidades y su creatividad en beneficio de ellos, de su familia y de su comunidad”. 25 Dentro del PDE 1995-2000 se afirma que “el Programa intenta, en consecuencia, ampliar crecientemente la cobertura de los servicios educativos, para hacer llegar los beneficios de la educación a todos, independientemente de su ubicación geográfica y de su condición económica o social […] Cuando se ha avanzado en ella, aparecen nuevas expectativas más difíciles de alcanzar. Por eso, la calidad es una carrera continua en la búsqueda del mejoramiento, que requiere de un esfuerzo constante de evaluación, actualización e innovación” (PDE, 19952000:13). Dentro del PDE también se hace referencia a las estrategias que devienen de la búsqueda de la calidad, pero no se dice qué se entiende por calidad; se conservan los objetivos de cobertura pero también se hace referencia a la evaluación, actualización e innovación. Con respecto al Programa Nacional de Educación (Pronae 2001-2006) se rescatan 2 aspectos: ¿qué requiere una educación básica de buena calidad? y ¿qué propicia una educación insuficiente o de mala calidad? Con respecto a la primera el Pronae dice que “una educación básica de buena calidad requiere también de escuelas y aulas en buenas condiciones materiales, con el equipamiento necesario para desarrollar nuevas prácticas educativas (Pronae, 2001-2006:103). Por otra parte se afirma que “una educación insuficiente o de mala calidad –que propicia la reprobación y la deserción escolares entre la población más necesitada del país– son factores que en vez de reducir la falta de equidad, la reproduce” (Pronae, 2001-2006:105).
25
Obtenido del discurso de Ernesto Zedillo el 12 de enero de 1996 publicado en http://zedillo.presidencia.gob.mx/
71
El Programa Sectorial de Educación 2007-2012 continúa con la búsqueda de la calidad educativa. Aunque no presenta una definición de qué es la calidad, sí menciona que “una educación de calidad con equidad a la que aspiramos debe tener como soporte la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación (PSE, 2007-2012:7). A parte de la utilización de las TIC, el PSE presenta como estrategia que los criterios de mejora de la calidad deben aplicarse a la capacitación de profesores, la actualización de programas de estudio y sus contenidos, los enfoques pedagógicos, métodos de enseñanza y recursos didácticos. En este contexto surge como herramienta fundamental la evaluación para analizar la calidad, relevancia y la pertinencia del diseño y la operación de las políticas públicas en materia de educación. “La evaluación debe contemplarse desde tres dimensiones: como ejercicio de rendición de cuentas, como instrumento de difusión de resultados a padres de familia y como sustento del diseño de las políticas públicas. Los indicadores utilizados para evaluar deberán ser pertinentes y redundar en propuestas de mejora continua” (PSE, 2007-2012:11). Sin embargo, esta estrategia trajo como consecuencia la resistencia de la dirigencia del SNTE, pues afectaba sus intereses y los de sus agremiados. 26 Como respuesta del SNTE surge la ACE, que propone la búsqueda de la calidad educativa mediante una alianza gobierno-sindicato. Dentro de la ACE, tampoco se encuentra algo que defina qué es la calidad, pero sí propone estrategias para lograrla. Dichas estrategias eran: •
•
•
Modernización de los centros escolares o Infraestructura y equipamiento o Tecnologías de la información y la comunicación o Gestión y participación social Profesionalización de los maestros y de las autoridades educativas o Ingreso y promoción o Profesionalización o Incentivos y estímulos Bienestar y desarrollo integral de los alumnos o Salud, alimentación y nutrición o Condiciones sociales para mejorar el acceso, permanencia y egreso oportuno
26
Cabe señalar que dicha resistencia surge debido a que la evaluación en el contexto mexicano se ha asociado con cargas punitivas, de control, castigo y no se entiende como vía para el mejoramiento.
72
• •
Formación integral de los alumnos para la vida y el trabajo o Reforma curricular Evaluar para mejorar o Evaluación
La ACE y sus estrategias estaban encaminadas (al menos en el discurso) hacia la búsqueda de la calidad. Tanto de la ACE como del PSE 2007-2012 es posible retomar los conceptos de calidad y evaluación, ya que son elementos que no habían estado presentes de forma tan explícita como objetivos en programas o acuerdos del sector educativo. A partir de aquí, la evaluación se empieza a entender como un eje para determinar o medir la calidad educativa. 27 El diagnóstico del Programa Sectorial de Educación 2013-2018 parte de que México ha invertido recursos importantes y ha desarrollado un buen número de programas y acciones, pero aún no se ha logrado el impacto que se esperaba en la calidad de la educación. De acuerdo a dicho diagnóstico, el problema de la baja calidad se debe a “la combinación de elementos como el rápido crecimiento demográfico del siglo pasado y de los muy bajos niveles de escolarización del principio de esa centuria: los recursos terminaban por ser absorbidos por el esfuerzo de aumento de cobertura y era insuficiente lo que el sistema educativo podía hacer para asegurar una educación de calidad […] así como las condiciones de pobreza que siguen afectando a una parte significativa de la población nacional también han dificultado la tarea educativa” (PSE, 20132018:24). El principal indicador que toma el diagnóstico del PSE es el resultado de nuestro país en el Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA, por sus iniciales en inglés), el cual da cuenta del reto que se tiene para mejorar la calidad de la educación. Dicha prueba, según el PSE, mide las competencias que previsiblemente se requerirán para una participación exitosa en la sociedad del conocimiento. Dado ese diagnóstico, el PSE tiene como fundamento ofrecer, impulsar, garantizar y asegurar la educación de calidad, siendo ésta el instrumento para superar las graves desigualdades. De 27
El elemento político de la política educativa (la politics de la policy) no permitió que la evaluación se instaurara como una estrategia fuerte. Sin embargo, se rescata porque es en ese momento donde se pretende implementarla. Más adelante se reforzaría con la reforma de 2013 tomando en cuenta el fracaso de la ACE y la falta de cumplimiento de las evaluaciones.
73
acuerdo con el PSE “Son múltiples los factores que intervienen para hacerla posible; se trata de un proceso que exige la conjugación de los esfuerzos de maestros, alumnos, padres de familia, autoridades y la sociedad” (2013-2018:7). Para impulsar la educación de calidad son necesarios “espacios dignos, equipamiento, materiales didácticos, planes y programas de estudio y medios que hagan posible la construcción de ambientes escolares que favorecen el aprendizaje. La educación también exige de la convivencia armónica en las comunidades, del acceso a bienes culturales, y de los servicios que favorezcan una población saludable y bien alimentada. El Gobierno Federal se propone atender a cada uno de estos factores, internos del sistema educativo y externos a éste, para impulsar la educación de calidad” (PSE, 2013-2018:7).A pesar del planteamiento integral de subsanar distintos factores que propone el PSE para asegurar la calidad, se afirma que la actividad docente constituye la pieza de mayor valor para el proceso educativo y a la que la reforma educativa destina mayores decisiones, acciones y estrategias. Otro elemento fundamental que resalta en el PSE es la evaluación, entendida como un instrumento para la mejora continua. Con el objetivo de fortalecer la gestión del sector educativo, la evaluación pretende orientar la formulación de políticas educativas a partir del estado que guardan los componentes, proceso y resultados de la evaluación que se realice al sector en su conjunto, siendo esa la base de la toma de decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educación. La importancia de contrastar los documentos oficiales del sector educativo, tomando en cuenta lo referente a la calidad educativa, es con el fin de analizar que el problema público que se tiene que resolver en las últimas tres décadas está definido como un problema de baja calidad. Sin embargo, a pesar de ser el mismo concepto, la definición que se le da es distinta. Por ello, las estrategias, decisiones y acciones del gobierno cambiaron durante este proceso. Se infiere que en los noventa la calidad estuvo relacionada a la cobertura suficiente. A partir del 2000 la calidad está asociada a seguir con la tarea de la cobertura pero con un mayor énfasis en la infraestructura, siendo la buena condición de las escuelas y sus aulas las que favorecerían el aprendizaje. Con el PSE 2007-2012 se fija más la mirada en la identificación de dimensiones de
74
la calidad y sus correspondientes indicadores de eficiencia; el programa afirma que “una educación de calidad con equidad a la que aspiramos debe tener como soporte el uso de las tecnologías de la información y la comunicación” (PSE, 2007-2012:17). El PSE 2013-2018 maneja una perspectiva integral que agrupa muchas de las estrategias ya planteadas en administraciones pasadas. Sin embargo, el elemento distintivo de ahora es que el origen parte de un mandando constitucional donde se estableció que el Estado debe garantizar la calidad de la educación obligatoria; siendo la esfera de la profesionalización docente y la de recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado, los elementos imprescindibles. Por ello, las acciones a emprender ahora se basan en la obligatoriedad de la ley. La política educativa de las últimas tres décadas presenta “falta de claridad en lo que se entiende por calidad, cuáles son los rasgos de ésta y qué parte específica de la calidad se quiere atender al hablar de la calidad educativa. Esta situación no es menor cuando se presume que el diseño de las políticas se realiza estratégica y especialmente en los documentos gubernamentales que explican las políticas educativas reiteradamente, se suele establecer un vínculo lineal entre la puesta en marcha de una determinada política y el mejoramiento de la calidad” (Del Castillo y Azuma, 2009:160). Después de revisar lo referente a la calidad en los documentos oficiales y el planteamiento de Gloria del Castillo, se infiere que la definición de calidad en el sector educativo mexicano se entendía no por una conceptualización previa que fuera clara, sino a partir de las decisiones y acciones que emprende el gobierno para alcanzar o garantizar dicha calidad. En el gobierno de Peña Nieto la calidad educativa es algo muy amplio, ambiguo, que incluye decisiones y estrategias más de corte legal, administrativo y laboral, donde es muy difícil encontrar las fronteras entre la calidad educativa, calidad de la educación y educación de calidad. 28 A partir de sus acciones, se puede deducir que el elevar a rango constitucional la calidad educativa, reformar la LGE, crear la LSPD y la LINEE, responde a la corrección de 28
El hecho de que lo visible sea más de corte legal, administrativo y laboral no quiere decir que esté mal o bien. Desde el punto de vista del incrementalismo, donde las decisiones y acciones se van dando paso a paso, de forma gradual, la estrategia se podría entender como un primer paso (legal-administrativo) que adecue el contexto para próximas decisiones de orden pedagógico. Sin la adecuación previa del contexto tal vez sería muy difícil o casi imposible adecuar lo pedagógico.
75
decisiones anteriores que no tenían el suficiente sustento para cumplir los objetivos planteados o hacer que los actores hicieran lo que les correspondía.
Reforma educativa de 2013 De acuerdo con Del Castillo (2015), la reforma registra cuatro momentos principales: •
El primero corresponde a la propuesta de cambio constitucional en el Pacto por México.
•
El segundo, comienza con la promulgación y aprobación de las leyes secundarias y termina con la firma del Pacto para la implementación de la Reforma (13 DE MAYO DE 2014) y la creación de la Coordinación Nacional Del Servicio Profesional Docente (14 de noviembre de 2014).
•
El tercero se distingue por la firma del Convenio de Automaticidad que da fin a la doble negociación; y por el comunicado 129 de la SEP (29 de mayo de 2015) en el cual la CNSPD informa la suspensión indefinida de la evaluación (Crisis Chuayffet).
•
El cuarto momento definido como la “era Nuño”, cuando es nombrado titular de la SEP (27 de agosto de 2015).
De esos momentos se derivan una serie de decisiones que, Según Del Castillo, refleja un cambio en la lógica decisional a lo largo de los cuatro momentos. Dichas decisiones son: •
La construcción de la reforma bajo un Pacto y no un acuerdo político que constriña decisiones a favor de los aprendizajes.
•
Los cambios constitucionales y leyes secundarias: educación de calidad como un derecho (artículo tercero constitucional) y la autonomía del INEE después de una década de su existencia.
•
La regulación en el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia (SPD), que trastoca patrones de antaño.
•
La creación de un sistema nacional de evaluación (INEE) y la obligatoriedad de la evaluación docente con posibilidades de sanciones.
•
La firma del Convenio de Automaticidad: fin a la doble negociación salarial.
76
•
La recuperación de la instancia responsable de la gestión de la educación en Oaxaca (20 de julio de 2015).
•
Un acuerdo para poner en marcha la reforma en Michoacán (9 de octubre de 2015).
•
Una gestión regionalizada para revertir la débil coordinación entre la federación y los sistemas educativos estatales y avanzar en la implementación (7 de septiembre 2015).
•
Nuevos nombramientos en oficinas estratégicas: Subsecretaría de Educación Básica y en la Subsecretaría de Planeación y Evaluación de las Políticas Educativas (4 octubre 2015).
•
Las visitas de los lunes a las escuelas por el secretario Nuño.
La reforma educativa conserva como problema público resolver la baja calidad educativa reflejada en el desempeño de los alumnos. Sin embargo, los medios para lograrlo han cambiado. A partir de la reforma, el sustento de las acciones, decisiones y estrategias parten de la Constitución, de la Ley General de Educación (LGE) y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (LINEE). Por ello es importante saber qué se entiende por calidad en el marco jurídico: Cuadro 4.1 Calidad según el marco legal Sustento
Calidad
legal CPEUM En el artículo 3° constitucional se dice que el Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos. -Será de calidad, con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos. En su artículo 8°, apartado IV se dice que será de calidad, entendiéndose por ésta la LGE congruencia entre los objetivos, resultados y procesos del sistema educativo, conforme a las dimensiones de eficacia, eficiencia, pertinencia y equidad. LINEE
En su artículo 5°, apartado III, se entiende por calidad de la educación a la cualidad de un sistema educativo que integra las dimensiones de relevancia, pertinencia, equidad, eficiencia, eficacia, impacto y suficiencia.
Fuente: elaboración propia.
77
A partir de esta nueva definición del concepto de calidad educativa se generaron cambios en términos constitucionales, reglamentarios, organizacionales y de gestión educativa. Se fortalecieron algunos actores y se debilitaron a otros. A nivel de la carta magna los cambios se dieron en los artículos 3 y 73 constitucionales. Lo más destacable en la reforma a esos artículos es: •
Se elevó a rango constitucional que el Estado garantice la calidad de la educación obligatoria como un derecho.
•
Es mediante concursos de oposición el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado.
•
La evaluación es obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional.
•
Creación del Sistema Nacional de Evaluación Educativa.
•
Autonomía del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.
•
Establecimiento del Servicio Profesional Docente.
Derivado de la reforma a los artículos 3 y 73 constitucionales, se reformó la LGE para adherir el derecho a la educación de calidad. También se creó la LGSPD que rige el Servicio Profesional Docente y establece los criterios, términos y condiciones para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio. Así mismo, surge la LINEE como fundamento para regular el Sistema Nacional de Evaluación Educativa y el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. Evaluación como eje estratégico A partir de que se busca la calidad en la educación con la reforma de 2013 mediante el logro de eficiencia, eficacia, equidad, impacto y suficiencia, se nota una fuerte carga de la perspectiva de la Nueva Gestión Pública (NGP). Este enfoque tiene como fin volver la administración pública más eficiente ante la creciente demanda de necesidades públicas, orientado a la consolidación de tres valores básicos, conocidos como las tres E: economía, eficacia y eficiencia, siempre con base en evidencias y cumplimiento de objetivos. 78
La baja calidad educativa como problema público, y las decisiones y acciones del gobierno plasmados en los documentos oficiales parten de cierta visión gerencialista que ven el problema en la calidad del servicio público. Así, las acciones que van encaminadas a resolver dicho problema están ligadas a la eficacia y eficiencia. En este contexto la evaluación de resultados forma parte del proceso de gestión de la administración pública, la cual contempla la definición de metas, el uso de indicadores de desempeño y la obtención de resultados. De acuerdo con la LINEE la evaluación se refiere a “la acción de emitir juicios de valor que resultan de comparar los resultados de una medición u observación de componentes, procesos o resultados del Sistema Educativo Nacional con un referente previamente establecido”. En el fundamento legal dicha evaluación tiene por objetivos: •
Contribuir a mejorar la calidad de la educación.
•
Contribuir a la formulación de políticas educativas y el diseño e implementación de los planes y programas que de ellas deriven.
• •
Ofrecer información sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de mejora establecidos por las autoridades educativas. Mejorar la gestión escolar y los procesos educativos.
•
Fomentar la transparencia y la rendición de cuentas del SEM.
Por la definición y los objetivos que se plantean, se entiende que la evaluación es un pilar de la estrategia de reforma educativa. Ahora dicha evaluación tiene que asumir la tarea (al menos en el papel) de convertirse en un proceso en el que la información y los resultados obtenidos serán usados para definir buena parte de las decisiones fundamentales de política educativa, para realizar tareas de rediseño institucional y para cumplir una gran variedad de acciones dirigidas a mejorar el desempeño de los profesores, los aprendizajes de los estudiantes y en general, al sistema educativo. La reforma en materia educativa de la actual administración y de lo que ella derivó en términos legales y organizacionales ven como eje estratégico a la evaluación. Por ello, se creó el Sistema Nacional de Evaluación Educativa, coordinado por el INEE, encargado de evaluar la calidad, el desempeño y los resultados del sistema educativo nacional en educación básica y media superior. La evaluación considera la valoración del aprendizaje de los alumnos, el desempeño de los
79
docentes, los directivos escolares, las autoridades escolares, el funcionamiento de las instituciones educativas, los programas, los materiales y los servicios educativos. Una parte fundamental del diseño es considerar, a partir de la prospectiva, los nudos o problemas a los que se pueda llegar a enfrentar la implementación de las decisiones. La historia reciente de la política educativa evidencia que existió la intención de volver a la evaluación una herramienta necesaria en el PSE 2001-2006, el PSE 2007-2012 y con la ACE. No obstante, fue imposible ponerla en marcha de forma sistemática debido a la idiosincrasia e intereses de los actores involucrados. Las razones que limitan el desarrollo de la cultura de la evaluación de acuerdo con Nioche (1982) son sociopolíticas, administrativas y metodológicas. Los límites sociopolíticos son los más difíciles de cambiar porque están ligados a elementos culturales y de tradición en las organizaciones y sus gobiernos. La evaluación en este contexto se vuelve amenazante porque introduce duda, incertidumbre y una posibilidad de cuestionamiento. A partir de una perspectiva incrementalista que toma en cuenta las decisiones y errores anteriores, la estrategia actual de que la evaluación se instaure y consolide para llevarla a cabo de forma sistemática fue a partir de un mandato legal. En el pasado la evaluación se había propuesto a partir de acuerdos políticos (CSCE y ACE) así como en los programas sectoriales de la educación, pero sin ningún tipo de vinculación legal que implicara una obligatoriedad. Por eso no se puso en marcha de manera formal. Con ese antecedente la actual reforma pone a la evaluación como una estrategia que genere calidad en la educación, incluyéndolo en el artículo 3 constitucional y creando su ley reglamentaria (LINEE). La estrategia diseñada fue elevar la evaluación a rango constitucional, crear una ley reglamentaria que asegure un Sistema Nacional de Evaluación Educativa, el cual tiene el propósito de articular las distintas autoridades educativas responsables en pro de la evaluación. Esto en términos de política pública se denomina como política en red (Policy network). Siendo Aurelio Nuño, en su papel de secretario de educación pública, el impulsor de la política pública; algo relativamente cercano a lo que Bardach denominaría fixer. No obstante, el actor referido no cumple a cabalidad con todas las características de la figura retomada; aunque sí intenta ser el coordinador.
80
Según Bardach, el fixer es un político de altura, comprometido enteramente con el éxito de una determinada política, por convicción más que por interés. Este actor posee un gran capital de recursos políticos (información, autoridad formal y/o real, influencia en el presupuesto y en los medios de comunicación, relaciones y amistades en puestos políticos y burocráticos clave). El autor afirma que el fixer es capaz de convocar a las partes morosas o conflictivas, sentarlas a negociar, disuadir opositores, derrotar adversarios, sumar consensos, atraer contribuciones y derribar obstáculos. Esa personalidad política, no se preocupará por usar mano dura, legalmente apoyado, o por echar mano de otros medios impropios, aunque no necesariamente ilegales. Dadas las características del actor propuesto por Bardach, se identifica que Aurelio Nuño sí intenta ser el coordinador e impulsor de la evaluación docente y de la reforma en general. Empero, no podría afirmarse que dicho impulso sea meramente por convicción y no por interés. Si bien el secretario de educación, respaldado por el presidente de la República, cuenta con un gran capital de recursos políticos, éste no ha mostrado la capacidad de disuadir a opositores y derribar obstáculos. Al contrario, algunas de sus decisiones han repercutido de forma negativa; brindando margen de maniobra a la disidencia sindical. Por ello, se podría entender al titular de la SEP como un impulsor o coordinador de la evaluación docente; y de la reforma educativa. Pero no necesariamente como un fixer, en el sentido estricto del concepto. De acuerdo con Monnier (1995) retomando en Cardozo (2012) las condiciones que facilitan el desarrollo de la evaluación son: • •
Una relativa independencia de los organismos de evaluación, que permita una crítica responsable y un comportamiento profesional ético. Una capacidad multidisciplinaria de los evaluadores.
• •
Un acceso suficiente a las fuentes de información administrativa. Una pluralidad de órganos de evaluación que permita la emulación entre expertos.
La decisión de darle autonomía al INEE responde a lo que plantea Monnier, dicha autonomía facilita una institución técnicamente sólida, de una voz informada en materia de evaluación de política educativa que sea independiente de la autoridad.
81
Evaluación del desempeño docente De acuerdo con Enrique Ramón Castaño (2015) La aplicación de evaluaciones es con distintos propósitos, como diagnosticar el aprendizaje del alumno, la enseñanza del profesor, la pertinencia y relevancia del currículo, el mejoramiento de los programas de estudios, determinar necesidades educativas y/o medir hasta qué punto se alcanzaron los objetivos en materia educativa. Dentro de la evaluación educativa se examinan principalmente 3 aspectos: 1) el currículo, 2) la enseñanza y 3) el aprendizaje. A partir de este planteamiento, el mejoramiento del desempeño del alumno depende en gran medida de la buena enseñanza; por ello, la evaluación docente cobra mayor fuerza. Para examinar a los profesores existen distintas evaluaciones, como las de nuevo ingreso, o las que ya son en servicio pero con distintos fines como la rendición de cuentas, de certificación, de promoción, reconocimiento, de escalafón salarial, o con fines formativos. Según Ramón (2015) se pueden distinguir dos tipos de evaluaciones: •
Evaluación formativa Su principal fin es el mejoramiento de la práctica educativa, por lo que está estrechamente vinculada con el desarrollo profesional.
•
Evaluación sumativa Tiene como principal objetivo la rendición de cuentas, usualmente tiene consecuencias en el esquema de pagos y de promoción.
Para poder hablar de evaluación del desempeño docente, es necesario definir los estándares o parámetros, la periodicidad de la evaluación a los profesores y los instrumentos de evaluación, tales como la observación en el aula, evaluación por pares, el sistema PAR (por sus iniciales en inglés), la autoevaluación, el portafolio, el logro de los estudiantes, y la encuesta a estudiantes y padres de familia. Estos indicadores son elementales para determinar la idoneidad y pertinencia del diseño de la evaluación del desempeño docente. La evaluación del desempeño es una estrategia que permite obtener información que ayude a la toma de decisiones. Si el desempeño es inferior a lo estipulado, deben emprenderse acciones correctivas; si el desempeño es satisfactorio, debe ser premiado. Esta situación propone un 82
esquema de incentivos negativos y positivos para alentar el buen desempeño de los trabajadores con el fin de lograr los objetivos planteados. Los casos de bajo desempeño se pueden combatir con retroalimentación, capacitación, apoyo, incluso con la separación del puesto. En términos del desempeño docente, el antecedente de evaluación a los profesores en México es carrera magisterial (CM). A partir del ANMEB, como respuesta a la demanda del SNTE, surge carrera magisterial con el fin de dar un impulso y motivación al maestro, buscando estimular la calidad de la educación y establecer un medio claro de mejoramiento profesional, material y de la condición social del maestro. CM fue un “mecanismo de promoción horizontal para el personal docente frente a grupo que enseña en los ciclos de la educación básica. Su propósito consiste en que esos maestros puedan acceder, dentro de la misma función, a niveles salariales superiores con base en su preparación académica, la atención a los cursos de actualización, su desempeño profesional, y su antigüedad en el servicio y en los niveles de la propia carrera magisterial” (ANMEB en DOF, 1992:13). CM respondió a exigencias del SNTE y también a recomendaciones de la OCDE de implementar un sistema encaminado a la mejora de la formación docente. Sin embargo, ésta no impactó de la forma esperada en la calidad de la educación. Las diferencias entre CM y la EDD son: • •
•
Mientras CM surge de un acuerdo político, la EDD parte de un mandato constitucional que implica obligatoriedad a todos. CM fue implementada por la SEP y autoridades educativas estatales. La EDD es producto de una policy network entre SEP, INEE (coordinador autónomo) y autoridades educativas estatales. CM era incentivo positivo (incremento salarial). La EDD es incentivo positivo (incremento salarial, asenso,) y negativo (permanencia en el puesto o separación del cargo en caso de no probar el desempeño suficiente).
Respondiendo a la policy network, las instancias que se prevén que intervengan en el proceso de evaluación docente son: •
SEP
83
o Define el perfil, parámetros e indicadores, así como las etapas, métodos e instrumentos para la evaluación. •
•
INEE o Emite los lineamientos y los criterios técnicos acerca de cómo realizar los procesos de evaluación y validación. Autoridades educativas locales o Implementan los procesos de evaluación en las entidades. o Proponen parámetros e indicadores de las evaluaciones complementarias.
De acuerdo con el INEE, la EDD implica obtener evidencias directas de su actuación en el aula y en otros espacios escolares, para corroborar que sus prácticas coincidan con los parámetros e indicadores que se determinen en el marco de referencia de una práctica eficaz y profesional. Siendo el propósito principal, el contribuir con su desarrollo profesional para coadyuvar a elevar la calidad de los aprendizajes de los alumnos y la equidad en los logros educativos. Desde el diseño, la SEP ha definido el perfil docente, así como los parámetros e indicadores que lo miden. Dicho perfil, en educación básica, está compuesto por 5 dimensiones y cada dimensión por sus determinados parámetros:
84
Cuadro 4.2 Perfil docente Dimensiones 1. Un docente que conoce a sus alumnos, sabe cómo aprenden y lo que deben aprender.
Parámetros 1.1 Los procesos de desarrollo y de aprendizaje de los alumnos. 1.2 Los propósitos educativos y los enfoques didácticos de la educación primaria. 1.3 Los contenidos del currículum vigente. 2. Un docente que organiza evalúa 2.1 El diseño, la organización y el desarrollo de el trabajo educativo y realiza situaciones de aprendizaje. una intervención didáctica 2.2 La diversificación de estrategias didácticas. 2.3 La evaluación del proceso educativo con fines permanente. de mejora. 2.4 La creación de ambientes favorables para el aprendizaje en el aula y en la escuela. 3. Un docente que se reconoce 3.1 La reflexión sistemática sobre la propia como profesional que mejora práctica profesional. continuamente para apoyar a 3.2 La disposición al estudio y al aprendizaje profesional para la mejora de la práctica educativa. los alumnos en su aprendizaje. 3.3 La comunicación eficaz con sus colegas, los alumnos y sus familias. 4. Un docente que asume las 4.1 El ejercicio de la función docente en apego a responsabilidades legales y los fundamentos legales, los principios filosóficos éticas inherentes a su profesión y las finalidades de la educación pública para el bienestar de los mexicana. 4.2 El establecimiento de un ambiente de inclusión alumnos. y equidad, en el que todos los alumnos se sientan respetados, apreciados, seguros y en confianza para aprender. 4.3 La importancia de que el docente tenga altas expectativas sobre el aprendizaje de todos sus alumnos. 5. Un docente que participa en el 5.1 Los factores asociados a la gestión escolar que funcionamiento eficaz de la contribuyen a la calidad de los resultados escuela y fomenta su vínculo con educativos. la comunidad para asegurar que 5.2 El aprovechamiento de los apoyos que brindan todos los alumnos concluyan con padres de familia e instituciones cercanas a la escuela para la mejora de los aprendizajes. éxito su escolaridad. 5.3 Las características culturales y lingüísticas de la comunidad y su vínculo con la práctica educativa. Fuente: SEP, Perfil, parámetros e indicadores de docentes. Ciclo escolar 2014-2015
85
La definición del perfil que expresa lo que se considera como un buen trabajo docente, es uno de los grandes retos a los que se enfrenta la evaluación del desempeño docente, esto si se toma en cuenta lo amplio y variable del sistema educativo, así como las características sociales, económicas, culturales, lingüísticas y demográficas a las que se enfrentan los docentes en el ámbito laboral. Este perfil es de suma importancia no sólo por las consecuencias laborales que pueda traer a los docentes, sino también porque a partir de sus resultados se presupone que se tomarán decisiones importantes en materia de política educativa. A partir del perfil, se diseña la evaluación del desempeño docente en la que la idoneidad de los instrumentos de evaluación juega un papel fundamental en las consecuencias laborales de los docentes y en las decisiones de política a tomar. Los expertos en educación retoman como importantes instrumentos la observación en el aula, la autoevaluación, evaluación entre pares, entrevista a alumnos y padres de familia, portafolio de evidencias, el sistema PAR (Peer Assistance and Review) y el logro de los estudiantes. Ramón Castaño (2015) afirma que los sistemas de evaluación en varios países están determinados por el marco de la enseñanza de Danielson (1986) en los que se consideran cuatro áreas: planeación y preparación, enseñanza, ambiente en el aula y responsabilidades profesionales. En 2014 el INEE realizó una consulta en línea para conocer los aspectos de la práctica que docentes y directivos consideran que deben ser evaluados, así como las mejores formas de hacerlo. De acuerdo con el INEE, el cuestionario se respondió por 18 397 docentes, 2814 directivos y 683 técnico-docentes de educación básica (INEE, 2014). Los instrumentos que los docentes y directivos eligieron fueron: Cuestionario de autoevaluación, portafolio de evidencias, entrevista al director, observación en el aula, evaluación entre pares, entrevista a los padres de familia y grupos focales con alumnos. Sin embargo, se pusieron en marcha otros, los cuales se abordarán en el capítulo de implementación. En términos de diseño, el INEE afirmó que los aspectos que se evaluarían serían: la normalidad mínima (cumplimiento de calendario, horarios, participación en consejo técnico), planeación didáctica, dominio de los contenidos, ambiente en el aula, prácticas didácticas y colaboración en
86
la escuela. Aspectos que difícilmente pueden ser valorados con los instrumentos de evaluación que al final se llevaron a cabo. Con respecto a los criterios de selección de docentes a evaluar se utilizaron tres: •
Contar con un nombramiento definitivo
•
Tener entre 6 y 20 años de experiencia docente
•
Estar adscritos a planteles ubicados en ciudades de 100 mil o más habitantes
En una sesión de la Especialidad en Política y Gestión Educativa impartida en FLACSO, Teresa Bracho, miembro de la junta de gobierno del INEE, mencionó que tomando en cuenta el tiempo limitado para realizar los exámenes y los instrumentos de evaluación (realizados por medios digitales) no se consideraron para la evaluación a: docentes en proceso de jubilación, de multigrado, de educación indígena y profesores que laboraban en áreas rurales. El número de seleccionados fue pequeño para que pudiera ser manejado por los instrumentos. 29 Las evaluaciones Son dos las evaluaciones que plantea el INEE que se realicen, una externa y una interna. Para el año 2015 se buscó evaluar a todos los maestros en servicio, cercanos a su centro escolar (externa). Para 2016 se tenía planeado evaluar en la escuela en la que labora el maestro, pues la evaluación interna es mediante cuestionarios de autoevaluación donde se pueda hacer una reflexión sobre su práctica docente. Dicha evaluación se puede llevar a cabo de manera individual o colegiada, bajo la coordinación del director. Esto con el fin de establecer estrategias de mejora en el centro escolar. Tanto las evaluaciones del 2015 como las del 2016 serían realizadas por evaluadores adecuadamente seleccionados, formados y certificados por el INEE. La revisión hasta aquí realizada permite hacer tres conjeturas: 1) la evaluación del desempeño docente responde a una política de tipo regulatoria, 2) la EDD parte desde una perspectiva racional y 3) el diseño prevé una implementación de la EDD de tipo Top down.
29
Cabe señalar que la evaluación se dividió en tres etapas. Cada etapa se desarrolla en un ciclo escolar, partiendo del ciclo 2014-2015 hasta el 2017-2018, para evaluar a un total de 1.2 millones de profesores.
87
Política regulatoria De acuerdo a la clasificación de políticas de Lowi (1964) la política regulatoria es una arena de conflicto y negociación entre grupos de poder, que el pluralismo explica muy bien. “Se trata de una arena relativamente turbulenta, de intereses exclusivos y contrapuestos de grupo, que se mueven en torno de una misma cuestión y que se ven obligados a coaliciones y/o transacciones de recíproca concesión” (Aguilar, 1992:32). Gracias a esta política regulatoria es posible identificar tanto afectados como beneficiados por una ley general que regula un determinado campo de acción. La EDD implica romper arreglos entre actores ya establecidos, introducir una nueva cultura de la evaluación, incluir cargas punitivas al bajo desempeño, así como una nueva gestión educativa en términos de ingreso, promoción y permanencia de los maestros. Todos estos elementos parten de un origen constitucional reglamentado en leyes secundarias, lo que implica una regulación al campo específico del desempeño de los educadores. A partir de esta regulación se identifican afectados y beneficiados. Los primeros son los profesores sindicalizados que ocupaban puestos en las organizaciones operadoras de los servicios educativos en los estados y que fueron reincorporados a las actividades que les dictaba su plaza. El SNTE también se puede identificar como afectado pues perdió poder que había conquistado con el tiempo a nivel organizacional.30 Los beneficiados son en primera instancia los alumnos en los que se vea el impacto positivo de la reforma y sus acciones. También el Estado mexicano se ve beneficiado en su presencia internacional, pues la calidad educativa implica elevar sus indicadores en PISA. Dado que uno de los objetivos de elevar la calidad de la educación está ligado al desarrollo económico y a la formación de recursos humanos, las empresas y demás centros que ofrezcan empleo se beneficiarán al contar con empleados más capacitados.
30
En el ámbito del estado de Oaxaca, la colonización del IEEPO por la sección 22 del SNTE se vio afectada, pues bajo el supuesto de la recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado, se recuperaron los puestos que ocupaban los sindicalizados.
88
Perspectiva racional El tipo de política define el nivel de racionalidad que se va a usar, las herramientas específicas y el enfoque necesario que se utilizarán. Se reconoce que la forma apropiada de diseñar y analizar una política va a depender en gran medida del asunto y de su contexto. Por ello, tomando en cuenta que los últimos dos pactos entre gobierno-sindicato (CSCE y ACE) no rindieron los resultados esperados en términos de evaluación docente; el proceso decisional cambió con la reforma educativa y respondió a una perspectiva racional (y no a una incremental como en el pasado), ya que, los actores institucionales que estuvieron involucrados en el diseño basaron su comportamiento en la dimensión instrumental. De acuerdo con Gloria Del Castillo (2015) hubo una transformación en la lógica del proceso decisional de la gestión del sistema educativo. El objetivo general definido desde la constitución es alcanzar la calidad educativa; y con la evaluación del desempeño se intenta resolver un objetivo específico (la idoneidad docente) que abone a la resolución del problema general. El hecho de que en este proceso decisional sólo estuvieran presentes los actores institucionales y se dejara de lado los intereses, tanto de la CNTE como del SNTE, muestra que se optó por una opción racional por dos factores: 1) Al dejar en segundo término los intereses de la CNTE y del SNTE se intentaría despolitizar y evitar la negociación política de las decisiones, acciones y estrategias de la reforma educativa; por lo que imperaría el aspecto técnico sobre el político. 2) Al diseñar una política regulatoria, los problemas de control y acatamiento del grupo objetivo se resolverían a partir del esquema de incentivos positivos y negativos, dejándole a los segundos el cumplimiento de la obligatoriedad de participar en la evaluación; y quien no se alineara sufriría las consecuencias. Estos dos aspectos anteriormente planteados evidencia que el proceso decisional respondió a una lógica racional. En esa lógica, el logro de un objetivo definido ex ante se conseguirá a partir de una decisión basada en la reflexión y en la elección perfecta de la mejor alternativa de acción posible. Entendiendo que las decisiones pasadas que partieron de acuerdos políticos con el sindicato no rindieron los frutos esperados. La manera en que está diseñada la EDD evidencia también una lógica de la teoría de la elección racional. La EDD entiende a los profesores como seres racionales que responderán de forma
89
positiva a un esquema de incentivos positivos y negativos en pro del cumplimiento de los objetivos de la política. Si un profesor muestra un correcto desempeño logrará un aumento salarial, la permanencia en su trabajo y un reconocimiento social. Pero si no alcanza el mínimo desempeño aceptable, corre el riesgo de ser removido de su trabajo. Esta hipótesis parte de un supuesto de causalidad del comportamiento del individuo que busca la maximización de sus beneficios, lo cual implica obtener un mayor sueldo, mantener su plaza y ser reconocido, pues al fallar perderá sus garantías. El elemento que asegura el cumplimiento del supuesto de causalidad del que parte la EDD es la obligatoriedad y acatamiento de la ley. La reforma a los artículos y las leyes reglamentarias intentan asegurar, en términos legales, el cumplimiento y el castigo. Esta estrategia es lógica hasta cierto punto si se toman en cuenta los intentos anteriores de poner en marcha una evaluación docente, así como el bajo impacto de CM en la calidad educativa, en el que sólo existieron incentivos positivos (incremento salarial) y no una obligatoriedad legal que implicara consecuencias negativas al no entrar en el esquema de evaluación.
Modelo top-down Otro rasgo distintivo del enfoque racional es la visión top down con la que se prevé implementar la EDD. Dicho enfoque top-down, parte de una idea prescriptiva en la que desde arriba se dicta lo que se tiene que hacer y cómo lo deben hacer, así los organismos estatales son simples ejecutores. La descentralización que en algún momento se pensó como la estrategia de gran impacto (que en realidad fue una delegación de los servicios educativos a los estados) hoy se ve aún más desvirtuada con la centralización del diseño de la EDD. Si bien la política de evaluación se prevé a partir de una policy network, en el marco normativo de la EDD la SEP y el INEE tienen labores más vinculadas a la toma de decisiones que las que realizan las autoridades educativas locales. Por ejemplo, la SEP tiene tareas como la definición de parámetros, indicadores, métodos e instrumentos de evaluación y el INEE la determinación de lineamientos y criterios técnicos sobre los procesos de evaluación. Mientras que las autoridades educativas locales sólo se limitan a la implementación de la EDD y a generar propuestas para las evaluaciones complementarias.
90
Este modelo (top down) parte de la hipótesis de que es posible separar netamente la elaboración e implementación de una política, siendo la SEP y el INEE los diseñadores y las autoridades educativas locales los implementadores. De acuerdo a esta perspectiva, una buena puesta en práctica implica que las unidades periféricas, responsables de los servicios a prestar se conformen con las prescripciones y previsiones de las unidades centrales responsables de las decisiones y programas. A partir de este modelo los únicos problemas que pudiera tener la puesta en práctica estarían ligados a la coordinación interorganizativa y de control. Haciendo un recuento, bajo una conjetura incrementalista, la evaluación a los profesores entró con carrera magisterial pero no tuvo el impacto esperado en la mejora de la calidad. Con el PSE 2007-2012 y la ACE se impulsó la evaluación y la regulación del ingreso, promoción y permanencia a partir de exámenes de oposición pero sin ningún sustento que lo volviera obligatorio, lo cual se convirtió en un fracaso. La reforma educativa de 2013 tomó en cuenta esas fallas y vio en la falta de cumplimiento el principal problema de implementación. Tal vez por eso elevar a rango constitucional y derivar de esos artículos leyes reglamentarias fue la estrategia para lograr el cumplimiento de la evaluación. Esto bajo un supuesto de política regulatoria que garantice el acatamiento a partir de un esquema de incentivos positivos y negativos que regule el comportamiento de los profesores. Después de la revisión de los documentos oficiales y los acuerdos políticos entre gobierno y sindicato, se puede concluir que el diseño de la EDD corresponde a un eslabón de una secuencia de cambios sucesivos y graduales, y no a una solución exhaustiva del problema de la calidad educativa. El sustento de dichos cambios es un mandato constitucional, lo cual repercute en una política regulatoria, de corte racional y descendente. Ello para lograr una correcta instrumentación de la EDD a partir del cumplimiento y el acatamiento. Conceptos clave para el siguiente capítulo correspondiente a la fase de implementación.
91
4. IMPLEMENTACIÓN DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DOCENTE La literatura de política pública afirma que la fase de implementación no se da de forma automática, ya que lo diseñado tiende a encontrar distintos factores que dificultan la puesta en marcha de lo que ya se definió con anterioridad. Cabe recordar que los primeros estudios sobre la implementación se llevaron a cabo a partir de que existía la percepción de que nada funcionaba. En dichos estudios no sólo se descubrieron y explicaron las fallas, los retrasos, las malas estrategias o distorsiones con las que lidiaban las políticas, sino también llegaron a la conclusión de que esas situaciones eran propias de toda política. Autores como Bardach (1977) entendían que hasta la política mejor diseñada tendría los síntomas clásicos de bajo desempeño, retraso y escalada de costos. El éxito de una política no sólo versa en la idoneidad de su diseño, sino también en la correcta instrumentación de todas las decisiones y estrategias que considera la política. Dicho éxito se dará en mayor medida cuando sólo se requieran cambios marginales con un consenso alto en torno a las metas. Sin embargo, cuando se ordenan grandes cambios bajo un escaso consenso, la instrumentación se torna dudosa. Por tanto, las dificultades de la puesta en marcha no deben ser entendidas como simples problemas administrativos u organizacionales que se deben manejar, sino como retos de implementación que deben ser tratados con un mínimo de racionalidad; esto desde el diseño de la táctica que ayude a superar dichos obstáculos. Con ello se disminuirían las acciones súbitas y repentinas para salir del paso. Cabe destacar que estas respuestas para salir del paso pueden influir negativamente desviando el resultado esperado de la política pública, siendo esa la razón para evitarlas. Existen distintas formas de conceptualizar la implementación, cada una respondiendo a diferente perspectiva, método, marco conceptual o enfoque teórico. Para efectos de este trabajo, el cual considera a una política regulatoria, racional y descendente, es pertinente retomar la perspectiva de Sabatier y Mazmanian (1981). Dichos autores definen la implementación como el cumplimiento de una decisión política básica. Ésta se plasma por lo general en un estatuto, aunque también puede presentarse en forma de órdenes ejecutivas determinantes. Esa decisión
92
identifica el o los problemas que deben atenderse, estipula el o los objetivos a lograr y, estructura el proceso de implementación. De acuerdo con esos autores, la función central del análisis de la implementación consiste en identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso. La perspectiva de la que parte Sabatier y Mazmanian es del problema de implementación de leyes promulgadas por el legislativo y de las sentencias tribunales. El texto de estos autores se refiere a las políticas regulatorias tradicionales, a través de las cuales las dependencias gubernamentales procuran alterar el comportamiento de grupos objetivo específicos. Dicho marco conceptual es pertinente para analizar la implementación de la evaluación del desempeño docente, entendida a partir de los capítulos anteriores como una estrategia regulatoria, descendente y racional. Debido a que la evaluación del desempeño docente responde a una característica regulatoria que busca modificar el comportamiento de los docentes (grupo objetivo) para cimentar una nueva cultura de evaluación, es posible entender lo controversial de la política. Ese escenario vislumbra una implementación con retos mayores dado los objetivos planteados; por eso, es necesario entender cómo previó el gobierno enfrentar los retos de implementación de una estrategia que no fue bien recibida por el grupo objetivo; especialmente en estados donde la disidencia magisterial tiene mayor presencia.
Marco de análisis para políticas regulatorias Tomando en cuenta la evaluación del desempeño docente y las estrategias, acciones y decisiones que el aparato gubernamental ha impulsado para poder instrumentarla, el marco de análisis para la implementación de políticas regulatorias es ideal para entender el proceso de implementación que se está llevando a cabo. Dicho marco fue propuesto por Sabatier y Mazmanian (1981) para tratar de identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso. Estos factores se dividen en tres categorías: 1) La tratabilidad del o de los problemas a los que se dirige el estatuto. 2) La capacidad del estatuto para estructurar apropiadamente el proceso de implementación. 3) Las variables no normativas que condicionan la implementación.
93
1) Tratabilidad de los problemas a los que se dirige la ley Para este punto es importante que se revisen aquellos aspectos específicos de un problema social que afectan la capacidad de las instituciones gubernamentales para lograr los objetivos normativos. En el caso de este trabajo de investigación, el marco de análisis se enfoca en revisar los problemas sociales a los que se enfrenta la red de política educativa para implementar la evaluación del desempeño docente, principalmente la resistencia de los docentes a evaluarse. Superar este problema es con la finalidad de lograr los objetivos normativos, entre ellos: garantizar la idoneidad de los docentes y directivos que por consecuencia repercutan en elevar la calidad educativa. Dificultades en el manejo del cambio Cabe recordar que la evaluación del desempeño docente está entendida como una política regulatoria, racional y descendente, encaminada a establecer una nueva cultura de la evaluación dentro del sistema educativo nacional. Dicha acción ha generado grandes inconformidades a la disidencia magisterial por lo que el gran problema a tratar es la modificación del comportamiento de los docentes que se mostraron en contra de la evaluación. De acuerdo con los autores del modelo, cualquier programa regulativo presupone que el problema reducirá si se logran modificaciones en el comportamiento de los grupos objetivo. Por ello, el mecanismo del que hace uso el aparato gubernamental para lograr un acatamiento de la evaluación es un esquema de incentivos positivos y negativos. Estos incentivos positivos están asociados al incremento salarial, a la preferencia en préstamos económicos y créditos de vivienda con el ISSSTE, y a la continuidad en el servicio docente. Por otra parte, los incentivos negativos están asociados principalmente al despido, esto para aquellos profesores que no concursen en el proceso de evaluación o que muestren un bajo desempeño después de 3 intentos en un mismo ciclo evaluativo. Así mismo, para evitar las huelgas y paro de labores, cuando los docentes tengan 3 faltas injustificadas serán cesados de su cargo. Para lograr el cambio, se deben tomar en cuenta distintos factores del grupo objetivo, como el porcentaje de la población en una jurisdicción política cuyo comportamiento necesita ser modificado. De acuerdo con los autores, mientras más pequeño y fácil de circunscribir sea el
94
grupo objetivo, más probable será el logro de la meta. En los estados donde la CNTE tiene más presencia el reto es aún mayor, pues existe un alto nivel de organización política de los disidentes, aunado a una débil estructura organizacional que carece de la totalidad de la información y control de escuelas y docentes. Tal es el caso en Oaxaca, donde el IEEPO no tiene la capacidad organizacional para supervisar, en etapas de movilización, qué escuelas y/o docentes no están asistiendo a laborar. Si bien el marco jurídico está establecido, la capacidad organizacional para implementar las sanciones es limitada. A lo anterior habría que sumar la época electoral, los periodos de entrega-recepción y la radicalización de la protesta social. Las modificaciones en el comportamiento del grupo objetivo no son menores, por eso la gravedad del problema al que se enfrenta la implementación. Los cambios requeridos están encaminados a una modificación del ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio docente; esto mediante evaluación. En el pasado, existían vicios como la venta y herencia de plazas, la permanencia estaba asegurada, las escuelas formadoras de docente contaban con plazas automáticas para algunos de sus alumnos y la promoción no siempre se basaba en criterios académicos o de desempeño. Por ello, la magnitud del cambio para el logro de los objetivos normativos es muy grande, y la situación a la que se enfrenta la instrumentación responde a la hipótesis de: a mayor cantidad de cambios requeridos en el comportamiento, más difícil será lograr una implementación exitosa. 2) Grado en el que la ley estructura el proceso de implementación De acuerdo con Sabatier y Mazmanian (1981) “en la medida en la que el estatuto estipule un conjunto de objetivos claros y consistentes, incorpore una teoría idónea que relacione las modificaciones del comportamiento con esos objetivos y en la medida en la que, estructure el proceso de implementación orientándolo hacia esas modificaciones, las posibilidades de alcanzar los objetivos estatutarios serán mayores” (Aguilar, 1993:336). Para lograr estructurar el proceso de implementación hay elementos fundamentales que se tienen que definir como: la precisión de los objetivos normativos y de su grado de importancia, la asignación clara de la instancia encargada de la implementación, que los principales vínculos causales entre la intervención gubernamental y el logro de los objetivos estén bien comprendidos,
95
que existan los recursos financieros, humanos y organizacionales disponibles para las instancias implementadoras, que exista un alto grado de integración dentro y entre las instituciones encargadas de la implementación para lograr una adecuada coordinación, que se minimice el número de posibilidades de veto en el proceso y que se establezcan sanciones e incentivos para superar la resistencia. En la implementación de la evaluación del desempeño docente el objetivo final es elevar la calidad educativa, teniendo en el centro la profesionalización docente. Así como reglamentar el ingreso, la promoción y la permanencia de los docentes en el servicio. En términos de la definición de instancias encargadas de la implementación, existe en el marco jurídico la asignación de funciones del INEE, de la SEP y las autoridades locales; esto a partir de un enfoque de red de política en el que no debe haber subordinación, sino coordinación entre las organizaciones. En esa distribución de funciones la SEP es la encargada de definir el perfil, los parámetros e indicadores, así como las etapas, métodos e instrumentos para la evaluación. El INEE tiene la facultad de emitir los lineamientos y los criterios técnicos acerca de cómo realizar los procesos de evaluación y validación. Mientras que las autoridades educativas locales se encargan de implementar los procesos de evaluación en las entidades, así como de proponer parámetros e indicadores de las evaluaciones complementarias. Estrategias para garantizar la evaluación del desempeño docente Recordando el diseño de la estrategia de evaluación, es posible encontrar distintas acciones y decisiones encaminadas a garantizar la implementación de la evaluación del desempeño docente. Entre ellas se encuentra el dotar de autonomía al INEE, crear el SNEE, asignarle la responsabilidad de la implementación a las autoridades educativas locales y establecer incentivos positivos y negativos para los docentes. Autonomía del INEE La evaluación como medio para la promoción salarial ya se venía impulsando en educación básica desde Carrera Magisterial. Así mismo, los exámenes para el ingreso al servicio docente ya
96
se habían implementado en algunos estados. Sin embargo, una de las grandes críticas de los docentes hacia los exámenes era la estandarización de las evaluaciones, “las cuales no reflejaban una valoración integral de su desempeño y desconocen la complejidad de circunstancias en las que el ejercicio de la función docente tiene lugar. Por esta razón se comprometió una evaluación del desempeño justa y técnicamente sólida, distinta a la realizada hasta entonces. Este compromiso fundamentó la constitución de un órgano autónomo de evaluación” (Ramírez y Torres, 2016:3). El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) surgió por decreto presidencial el 7 de agosto de 2002, en calidad de organismo público descentralizado. Para el 15 de mayo de 2012, Felipe Calderón firmó un decreto que brindaba autonomía técnica, operativa y de decisión al instituto. Sin embargo, no fue hasta con la reforma educativa de 2013 cuando dicha autonomía se vio materializada. Esa autonomía conferida al Instituto desde la constitución intenta asegurar, entre otras cosas, la producción de información confiable, que haya sido obtenida y analizada con criterios técnicos rigurosos, que pueda asegurar una difusión oportuna a la sociedad, que se haya generado con independencia de la autoridad educativa y que impulse el uso de dicha información para la toma de decisiones en materia educativa. La autonomía del INEE también permite entender que se busca preponderar el aspecto técnico sobre el político en términos de evaluación de la educación, así como que el Instituto tenga libertad y no supeditación frente al ejecutivo. De acuerdo con Teresa Bracho y Margarita Zorrilla (2014) el “INEE no tiene una relación de subordinación con los poderes del Estado, modificando con ello su anterior adscripción al Poder Ejecutivo, a través de la SEP, además de enraizar su creación como órgano autónomo en la Carta Magna, le permite pensar en su actuación más allá de los límites que implican las administraciones de carácter sexenal” (Bracho y Zorrilla, 2014:67). Ahora el Instituto se caracteriza por ser un organismo público, con personalidad jurídica y patrimonio propios; con plena autonomía técnica, de gestión, presupuestaria, también puede determinar su forma de gobierno y organización interna. Así mismo, tiene la capacidad de definir las normas que dan contenido a la evaluación de la educación, de la cual tiene un ejercicio
97
autónomo. Con respecto a la relación con las demás autoridades educativas, la autonomía exige una nueva relación institucional en la que queden claro los mecanismos de cooperación, coordinación e interlocución entre el trinomio INEE, Autoridad Educativa Federal y Autoridades Educativas Estatales. Por lo tanto, la autonomía del INEE intenta asegurar el aspecto técnico sobre el político en el ámbito del diseño e implementación de la evaluación, dejando de lado la influencia o subordinación frente a otras entidades de gobierno y/o sindicales. Red de política De acuerdo con Bardach (1977) la implementación es un problema de ensamblaje que involucra a los actores presentes dentro de la burocracia, lo cual presenta la necesidad de hallar acuerdos entre éstos, teniendo en cuenta sus intereses para lograr alcanzar los objetivos planteados en la política. De esta forma podemos encontrar que dicho ensamblaje se realiza en diferentes niveles de la burocracia, lo cual implica considerar a los diversos actores que la componen, ya que éstos van a tratar de obtener algo durante el proceso, dependiendo de ello su cooperación o saboteo en cierto sentido. A este planteamiento de la presencia de varios actores/organizaciones, surge el modelo de presión como alternativa para lograr los objetivos de la política. En él la presión es usada como mecanismo que permite la movilización de los diferentes actores dentro de la burocracia y que viabilizan que determinadas demandas se materialicen, como el cumplimiento de una norma. El Sistema Educativo nacional (SEN) cuenta con un gran número de actores y organizaciones por los que atraviesan las políticas y programas educativos, entre ellos la evaluación. En este contexto, la red de política como estrategia sugerida desde las recomendaciones internacionales, y planteada en la reforma educativa, es una buena opción para lograr la cooperación de las autoridades en materia de evaluación. Bajo el entendido de que la evaluación parte de un mandato constitucional, la cooperación, tanto de los actores como de las organizaciones involucradas en la red, se intenta garantizar bajo el control y acatamiento de la ley. La implementación de la evaluación del desempeño docente está pensada desde un enfoque de red de política, en el que no es posible la puesta en marcha por un solo actor, dada las condiciones organizacionales del SEN. Desde la ley está prevista la participación de las
98
Autoridades Federales, Autoridades Estatales y el INEE, cada uno con sus debidas responsabilidades. Por ello, la red se prevé con la creación del SNEE para lograr una corresponsabilidad y distribución de competencias entre las autoridades educativas y el INEE. Siendo este último, la autoridad en materia de evaluación de la educación y quien coordinará a las demás, por lo que las otras autoridades están obligadas a seguir los lineamientos de evaluación que el instituto emita. Sin embargo, el último paso de la instrumentación (la aplicación de la evaluación) le corresponde exclusivamente a las autoridades educativas locales. Otra estrategia en favor de la implementación de la reforma educativa, es la regionalización educativa del país. Dicha regionalización se impulsó con la finalidad de lograr una coordinación entre la federación y los estados para lograr una retroalimentación de lo sucedido en las regiones. La propuesta de Aurelio Nuño, secretario de Educación Pública, consistió en regionalizar al país en 5 partes: •
Noroeste Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Sinaloa y Sonora
•
Noreste Coahuila, Nuevo León, Durango, San Luis Potosí y Tamaulipas.
•
Occidente Aguascalientes, Colima, Michoacán, Guanajuato, Nayarit, Jalisco, Querétaro y Zacatecas.
•
Centro Ciudad de México, Estado de México, Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala.
•
Sur-sureste Campeche, Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Tabasco, Guerrero, Yucatán y Quintana Roo.
3) Variables no normativas que condicionan la implementación Es cierto que lo normativo no es lo único que garantiza la implementación. La interacción entre la estructura legal y el proceso político tiene como consecuencia, distintas variables que pueden condicionar el éxito o el fracaso de la instrumentación. Cada tipo de política tiene sus propias variables exógenas que determinan hasta qué punto se puede implementar lo diseñado. De acuerdo con Sabatier y Mazmanian, estas variables pueden ser: las condiciones socioeconómicas 99
y tecnológicas, la atención de los medios al problema, el apoyo del público, actitudes y recursos de grupos de ciudadanos, el apoyo de las autoridades y, el compromiso y calidad de liderazgo de los funcionarios encargados. Aunado a las variables anteriores, tomando en cuenta la política aquí analizada, habría que agregar y analizar la protesta social como una variable exógena que pudiera condicionar la no implementación, esto en casos como el de Oaxaca, Chiapas, Guerrero y Michoacán. Reacciones ante la evaluación del desempeño docente A partir de la propuesta de reforma y de su aprobación y promulgación, miembros de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), disidentes al interior del SNTE, mostraron su inconformidad en contra de la reforma educativa y de las acciones que se pretendían encaminar a partir del sustento legal. Si bien la inconformidad versa en la totalidad de la reforma educativa, los puntos que generan mayor resistencia son aquellos relacionados a la estabilidad y permanencia laboral. La puesta en marcha del SPD y con ello la evaluación como eje rector que define el ingreso, la promoción, la permanencia y el reconocimiento, son los puntos más problemáticos para los docentes; pues dicha evaluación se vincula a un esquema de incentivos donde el mérito define la asignación de plazas a docentes de nuevo ingreso (donde las normales pierden el monopolio); define el aumento salarial y la promoción a otros puestos; pero también una posible separación del trabajo frente a grupo; sin perder el empleo. El esquema meritocrático que intenta asegurar la idoneidad de los docentes a partir de su desempeño, también ataca el poder adquirido de los vicios político-sindicales como: la venta y herencia de plazas; que un solo docente cuente con tres o más plazas (cobrándolas y no ejerciéndolas); así mismo rompe con el control burocrático que ejercía, al menos en el IEEPO, la sección 22 del SNTE sobre la administración educativa de Oaxaca. Motivos para que líderes sindicales vean amenazado el poder que la disidencia sindical adquirió a lo largo del movimiento magisterial que empezó a principios de los ochentas. A pesar de dicha inconformidad, para septiembre de 2013 se promulgó la LINEE, LSPD y la reforma a la LGE, entramado legal que dio sustento reglamentario al mandato constitucional. Dicha inconformidad generó que a partir del 18 de agosto de 2013 iniciaran las protestas de
100
profesores adscritos a la Coordinadora provenientes de los estados de Guerrero, Michoacán, Chiapas y Oaxaca. Sin embargo, tomando en cuenta la tradición histórica de cómo se han forjado las decisiones políticas en el sistema educativo, las protestas no fueron algo novedoso, o algo que fuera inesperado después de la enmienda constitucional y de la promulgación de las leyes secundarias. Lo novedoso fue que ahora las decisiones en materia de política educativa parten de un mandato constitucional que, en teoría, debe ser respetado. La situación anterior marca un antes y un después en la política educativa en México. Los antecedentes (ANMEB, CSCE y la ACE) parten de acuerdos políticos entre gobierno federal y dirigencia sindical, mismos que no tuvieron el impacto esperado. En términos de evaluación, su cumplimiento y obligatoriedad no fue posible; por ejemplo, en estados como Oaxaca hasta antes de la reforma, no se habían implementado exámenes de oposición. Con la reforma educativa, cambia la lógica del proceso decisional y la del sustento de la política educativa. Ahora las acciones, decisiones y estrategias no parten de un acuerdo político entre gobierno-sindicato, sino de un andamiaje legal fundamentado en la constitución y reglamentado en leyes secundarias, es ahí, en el origen y en el sustento donde está el principal cambio. La lucha sindical en contra de las decisiones de gobierno se tornaba lenta, con muchos obstáculos, con enemigos poderosos, pero con el respaldo de una tradición histórica de logros obtenidos a partir de la protesta social como estrategia. El antecedente inmediato que incluye las variables de evaluación docente, protestas y la contención de la decisión, es la ACE en Oaxaca. Ahí la sección 22 del SNTE, columna vertebral de la CNTE, logró detener la implementación de la ACE mediante distintas acciones de protesta social dentro del estado, así como en la Ciudad de México. Ese antecedente y otros incentivos fueron el fundamento para motivar la búsqueda de la derogación de la reforma educativa. Este contexto determinado por una política regulatoria que parte de un mandato legal, plantea un escenario donde los beneficios son un tanto dispersos pero los costos concentrados. Dichos beneficios son generales, pues se distribuyen en un gran número de actores y sólo serán perceptibles en el largo plazo. Por tal razón, es poco probable que la sociedad y los alumnos se conviertan en demandantes de la reforma por propia iniciativa. Sin embargo, los docentes que
101
representan el grupo que tiene que asumir los costos, han hecho sentir su presencia. Esto porque a partir de la decisión pierden privilegios claves y ahora tienen que asumir una responsabilidad determinada por los resultados. Estos actores que asumen los costos, también denominados perdedores de las reformas educativas, están en una posición política idónea para ir en contra de la reforma, no sólo por los costos que les genera, sino también por la organización que les facilita la acción colectiva. De acuerdo con Wilson (1973) “las reformas orientadas a la calidad generan perdedores concentrados, quienes tienen una alta probabilidad de organizarse eficazmente para bloquear las reformas. Los beneficiarios existen, pero tienen menos incentivos y motivaciones como para montar una demanda a favor de la reforma que sea lo suficientemente vigorosa para vencer a los perdedores” (Corrales, 1999:5). Debido al cambio buscado en el SEM y el escaso consenso entre autoridades educativas y docentes adscritos a la CNTE, la puesta en marcha de la evaluación del desempeño docente se torna dudosa. En este contexto, hay que poner en el análisis el juego, los jugadores, las estrategias, las reglas que la rigen y la incertidumbre de los resultados. En el juego de la implementación de la evaluación del desempeño docente se identifican dos grupos de jugadores: los docentes y las autoridades. Los primeros tienen como estrategia la movilización social para poder derogar, o al menos detener la evaluación del desempeño, dado que los posibles resultados podrían afectar a sus intereses laborales y económicos. El segundo grupo de jugadores se encargó de establecer las reglas del juego mediante un sustento constitucional con sus respectivas leyes reglamentarias, siendo un mandato legal la principal estrategia para lograr que la evaluación se logre. El principal problema de implementación que se vislumbra desde el inicio es la resistencia de los profesores pertenecientes a la CNTE a aceptar y aplicar la evaluación del desempeño docente. Por ello, la estrategia gubernamental en este juego es tratar de inmovilizar a la Coordinadora, controlando el grupo objetivo y lograr así el acatamiento de lo legalmente establecido.
102
Inmovilización de la CNTE Dada la tradición contestataria de la disidencia magisterial en contra de las políticas educativas, aunado al éxito logrado en alguna de ellas, las estrategias del gobierno en materia educativa que optan por la inclusión, información o compensación del grupo objetivo son inoperables. La CNTE percibe a la reforma orientada a la calidad como una acción que implica grandes sacrificios tanto materiales como políticos de su parte. Esto para la implementación es un aspecto negativo si se toma en cuenta que el gremio docente que comulga con la CNTE en estados como Oaxaca, Michoacán, Guerrero y Chiapas es numeroso. La disidencia goza de ventajas políticas en su calidad de grupo de presión, pues están muy bien organizados y poseen una amplia cobertura del sector laboral que representan en sus estados. Ese entorno evidencia que la CNTE puede socavar seriamente el proceso de implementación de la evaluación del desempeño docente. Dado el planteamiento anterior, el éxito de que se implemente la evaluación depende de la cooperación de los docentes o, al menos, de que se les impida desviar el proceso de reforma. Esto último implica que el gobierno pueda lograr la neutralización del sindicato como opositor al cambio. Para lograr neutralizar a la disidencia sindical, Corrales (1999) propone tres hipótesis a considerar para que la instrumentación de la política se lleve a cabo, disminuyendo la posibilidad de que se logre vetar. La primera hipótesis es: 1) La afiliación de los gremios docentes (o cualquier grupo que deba asumir los costos) con partidos políticos de oposición empeora las relaciones entre los gobierno y dichas organizaciones. De acuerdo con el autor, los sindicatos que tienen fuertes vínculos institucionales con los partidos políticos de oposición tienden a ser menos cooperadores. Si bien el SNTE surge en el contexto del corporativismo del PRI, en la actualidad no existe, como en el pasado, ese gran vínculo con el partido impulsor de la reforma educativa de 2013. En el contexto de la disidencia sindical, se podría observar que algunos agremiados se encuentran militando en partidos opositores como el
103
PRD y MORENA. 31 Sin embargo, dicha militancia no ha representado mayor peso en la influencia que pudiera llegar a tener para vetar la reforma educativa. Por lo tanto, se podría afirmar a partir de la hipótesis inicial que no existe una afiliación fuerte con algún partido político. El corolario que plantee al autor para contrarrestar el problema de la afiliación con partidos políticos es: “el mejoramiento de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo con respecto al tema de la reforma educativa para moderar a su vez la oposición de los sindicatos”. Dicha conjetura puede explicarse muy bien a partir del Pacto por México. El pacto realizado entre el Ejecutivo y los líderes del PRI, PAN y PRD fue una estrategia política que garantizaría la aprobación de la reforma educativa en ambas cámaras. Bajo este mismo esquema de pensamiento, se pretendía que con el apoyo de los tres principales partidos políticos, la implementación de la reforma sería de facto. Así la aprobación y la ejecución tendrían apoyo legal, también apoyo político por parte del legislativo y de los gobiernos estatales, disminuyendo el número de actores con poder de veto. 2) La fragmentación interna de las organizaciones gremiales obstaculiza la cooperación entre éstas y el gobierno; la fragmentación externa de las organizaciones gremiales disminuye su poder. Se afirma que los gremios que sufren divisiones internas, es decir, cuyos dirigentes enfrentan serios conflictos internos, incluyendo los desafíos al liderazgo, se tornan más propensos a oponerse a las reformas. En cambio, los dirigentes sindicales que no enfrentan amenazas internas se sienten más cómodos negociando con el Estado, siempre y cuando reciban alguna compensación. En el caso de la sección 22 del SNTE es posible identificar distintas corrientes ideológicas como “la Unión de Trabajadores de la Educación (UTE), Grupo PRAXIS-COCEI, Coordinadora Democrática del Magisterio Oaxaqueño (CODEMO), Organización de Izquierda RevolucionariaLínea de Masas (OIR-Línea de masas), Frente Primero de Mayo (antes Cuadernos Sindicales), 31
En las elecciones de 2016 distintos candidatos y figuras representativas de MORENA han expresado su apoyo al movimiento magisterial y su descontento en contra de la reforma educativa. No obstante, la CNTE no ha expresado de forma explícita un vínculo con dicho partido político.
104
Magisterio Zapatista” (Hernández, 2006:102), entre otras. Estas corrientes, que cada 3 años buscan la dirigencia sindical, evidencian una fragmentación al interior de la sección 22. Dicha fragmentación también es muy perceptible en las asambleas estatales donde todos los secretarios delegacionales del estado, en representación de la base magisterial, buscan imponer los acuerdos y las acciones que realizará la sección a partir de la expresión ideológica a la que pertenecen. Por su parte en el exterior, la fragmentación se da por la existencia de dos secciones sindicales del SNTE. La 22 y la 59, siendo la 22 la más numerosa, disidente, mejor organizada y quien ha mostrado incidencia en la política educativa.
3) Las alianzas estratégicas entre los grupos que asumen los costos y otros actores de la sociedad obstaculizan la implementación de la reforma. Cuando los grupos con poder de veto forman alianzas estratégicas con otros grupos de la sociedad, la implementación de la reforma se ve afectada. En cambio, si los equipos encargados de las reformas se adelantaran a la formación de estas alianzas, tal vez creando sus propias coaliciones a modo de contrapeso, podrían reducir el poder de los grupos con poder de veto. Es difícil identificar una alianza del sindicato magisterial con algún otro actor o grupo de la sociedad. Sin embargo, desde el punto de vista local hacia el federal, se puede retomar la organización conjunta de la disidencia sindical del SNTE. Dicha disidencia, a nivel nacional está organizada en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), caracterizada por ser reaccionaria ante las decisiones y acciones del gobierno, esto mediante protestas. Siendo las secciones de Michoacán, Guerrero, Oaxaca y Chiapas las más representativas. Por su parte, el grupo reformador sí ocupó la alianza como estrategia para reducir el poder del sindicato. Esto por medio del Pacto por México anteriormente abordado. En el ámbito local, la estrategia de alianza fue brindar el apoyo del gobierno federal al gobierno del estado de Oaxaca para contrarrestar la presencia del sindicato al interior del IEEPO y minar una fuente de control que tenía hacia sus agremiados. Otra forma de apoyo fue el uso de la policía federal como refuerzo para detener las protestas; así como la centralización de la nómina para manejar los descuentos a quienes faltaran por asistir a las manifestaciones.
105
Para lograr la implementación de la evaluación del desempeño docente, tomando en cuenta los antecedentes de la política educativa y los retos de implementación de las decisiones gubernamentales, fue necesario limitar al máximo el margen de maniobrabilidad de la disidencia sindical, especialmente en los estados donde tiene mayor presencia. Esto responde a la hipótesis de neutralización de la disidencia magisterial que es identificada como opositora de la reforma. Esta decisión se puede entender bien bajo el supuesto de la recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado. En términos regulatorios, una buena implementación implica el cumplimiento cabal de lo estipulado en el marco legal. Por ello, los problemas de implementación que se esperan en la evaluación del desempeño están asociados al control del grupo objetivo, al acatamiento de las reglas por parte de ese grupo y a la coordinación interorganizativa. Hay que entender el control como “el problema de lograr que se efectúe el trabajo y el de asegurar el cumplimiento de las reglas de la organización” (Wilensky, 1967:3). Algo que Etzioni (1964) entendería como un proceso (control) cuyo propósito es asegurar que las reglas sean obedecidas y las órdenes cumplidas. Existe consenso en que cada organización requiere su propio sistema de control y acatamiento, y que el grupo objetivo o los subordinados aceptarán y acatarán las directrices de los superiores, siempre y cuando existan los incentivos adecuados para lograr la obediencia. Dentro de estos incentivos es posible identificar tres áreas en los que el acatamiento encuentra motivación: 1) beneficios personales, 2) psicológicos y 3) colectivos. Ese planteamiento cobra fuerza cuando Krizlov afirma que: “El acatamiento alcanza su mayor nivel cuando las ventajas personales son las mayores posibles, cuando los mecanismos de sanción contra la oposición son contundentes y severos, y cuando la legitimidad de la autoridad que imparte los incentivos y sanciones es conocida” (Krislov, 1965: 136). Eso se encuentra en la evaluación del desempeño docente de la siguiente manera:
106
Cuadro 5.1 Acatamiento en evaluación del desempeño docente Acatamiento según Krizlov
Evaluación del desempeño docente
La evaluación plantea un esquema de incentivos positivos y negativos en el que se da una situación causal: a mejor desempeño, mayores son los beneficios económicos y de permanencia en el servicio. A menor desempeño se pierde la posibilidad de acceso a dichos beneficios e incluso se abre la posibilidad de perder la plaza docente. Mecanismos de sanción contra la Ya se explicó que la CNTE es la principal oposición del proceso de reforma, así como oposición son contundentes y severos que su principal arma es la movilización social. Por ello, la centralización de la nómina y la recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado son mecanismos que aseguran la aplicación de sanciones en contra del grupo opositor. Cuando la CNTE impulse la protesta social que implique paro de labores, el descuento sobre el sueldo de los docentes reaccionarios, así como su despido después de tres días injustificados, son mecanismos punitivos en contra de la oposición. Es conocida la legitimidad de la Más que legitimidad, la legalidad con la que autoridad que imparte incentivos y cuenta ahora la SEP para efectuar los incentivos y sanciones es muy bien conocida. sanciones El hecho de que todo parte de un mandato constitucional brinda la fuerza suficiente a la autoridad educativa para intentar garantizar el cumplimiento del marco legal. Fuente: elaboración propia. Ventajas personales
107
Lo diseñado y lo implementado En las políticas existe un espacio que separa los objetivos planeados de lo que realmente se logra en el terreno de los hechos. Esa situación se da por factores técnicos, organizacionales, políticos y/o económicos que condicionan el cumplimiento de los objetivos. Por lo tanto, el análisis de implementación de la evaluación del desempeño docente necesita del comparativo de lo que se diseñó y lo que se implementó, así como las consecuencias que pueda llegar a tener. En el marco jurídico, se afirma que la evaluación del desempeño docente consideraría no sólo los niveles, modalidades y los servicios educativos, sino también los contextos sociales y culturales en los que se desempeñan los docentes. Algunos consejeros del INEE propusieron como indispensables, ciertos instrumentos de evaluación para valorar el desempeño docente, haciendo críticas a los instrumentos de estandarización. Dichas aseveraciones parten de la creencia de que la evaluación de las prácticas no sólo depende de los conocimientos que poseen los profesores. Por ello, se deben incluir otras habilidades y actitudes medidas por una diversidad de instrumentos de evaluación que permitan apreciar dichos aspectos. De acuerdo al censo de escuelas, maestros y alumnos de educación básica y especial, en la primera etapa de evaluación se tendrían que evaluar 1.2 millones de docentes. Esta evaluación se programó en tres ciclos: de 2015-2016 a 2017-2018, debido al amplio número de evaluados y a la naturaleza de los instrumentos de evaluación a utilizarse. Con respecto a los instrumentos de evaluación, se puede recordar que el INEE lanzó una encuesta para conocer los aspectos que los docentes y directivos creían que deberían ser evaluados. Entre estos aspectos estaba el cuestionario de autoevaluación, el portafolio de evidencias, entrevista al director, observación en el aula, evaluación entre pares, entrevista a los padres de familia y grupos focales con alumnos. Sin embargo, los instrumentos aplicados para evaluar el desempeño docente en la primera etapa se anotan en el Cuadro 5.2:
108
Cuadro 5.2 Instrumentos de evaluación aplicados a docentes de primaria Instrumento de evaluación Examen de opción múltiple
Cuatro muestras de trabajo de alumnos
Aspecto a valorar Examen de conocimientos y competencias didácticas que favorecen el aprendizaje de los alumnos. Este examen fue aplicado en línea (en 4 horas). Cada docente debía presentar ejemplos de trabajos en las áreas de español y matemáticas (para primaria) de los alumnos más destacados y los de mayor atraso. Estos trabajos se debían subir a una plataforma digital.
La planeación didáctica, con un texto explicativo sobre las razones de la elección de las estrategias, los propósitos de aprendizaje para los alumnos y la formulación de formas de evaluación. Este instrumento fue resuelto en línea por los docentes el mismo día que se les aplicó el examen (en 3 horas). Cuestionario respondido por el director sobre el Informe de cumplimiento de desempeño del docente evaluado, que debía presentar responsabilidades profesionales en la misma plataforma. Este instrumento no se consideró para la calificación final. Fuente: Elaboración propia a partir de (Ramírez y Torres, 2016:11-12). Plan de clase
De acuerdo con el INEE, con estos instrumentos se pretendió evaluar el desempeño en los rubros de normalidad mínima (cumplimiento de calendario, horarios, participación en consejo técnico), planeación didáctica, dominio de los contenidos, ambiente en el aula, prácticas didácticas y colaboración en el aula. Sin embargo, existe la duda de si los instrumentos de evaluación utilizados realmente tienen la capacidad de valorar los rubros establecidos. Por ejemplo, existen dudas acerca de la rigurosidad valorativa del expediente conformado por cuatro trabajos de alumnos con el texto explicativo del docente. Con ese instrumento se pretendió valorar las prácticas didácticas, el ambiente en el aula, la evaluación de los alumnos y el logro de aprendizaje de los estudiantes. Son muchos aspectos para un solo instrumento que sólo pide cuatro trabajos cuando hay grupos de primaria y secundaria con más de tres decenas de estudiantes. Así mismo, en el aula cada alumno vive retos distintos en el proceso de enseñanzaaprendizaje, en los que la intervención docente debe ser valorada; es en ese proceso donde realmente se aprecia el desempeño de un docente, y no en un texto explicativo que tal vez carezca de una redacción pertinente que refleje todo lo abordado en el aula.
109
Del instrumento de evaluación abordado también se cuestiona el nivel de confiabilidad del mismo; hasta qué punto los trabajos entregados como evidencia pueden ser manipulados. Esta preocupación no versa en el entendido de que el docente busque aprobar a como dé lugar (porque de ello depende su situación contractual), sino de la rigurosidad técnica de los instrumentos. A partir de la reforma se elevó a rango constitucional la aplicación de la evaluación y se le otorgó autonomía al INEE; con ello se intentó asegurar el aspecto técnico de las evaluaciones sobre los intereses político-sindicales. Esta decisión de dar mayor preponderancia al aspecto técnico debería asegurar la rigurosidad de las evaluaciones. No obstante, la duda sobre la pertinencia de los instrumentos utilizados persiste. Con respecto a los exámenes y la planeación, los primeros son parciales y sólo permiten valorar si los docentes conocen la materia que imparten, pero no su nivel de desempeño y desenvolvimiento en el aula. Está comprobado que el tener dominio de los conocimientos no es sinónimo de que esos sean transmitidos de la forma idónea a los alumnos. Por ello, los exámenes sirven para evaluar sólo un pequeño segmento del desempeño docente. Por otra parte, la planeación en clase tampoco es determinante de la forma en que se desempeñan los profesores, si lo que planean lo aplican en clase, o si lo que planean responde a las necesidades de lo que los alumnos necesitan para mejorar sus aprendizajes. A pesar de las recomendaciones internacionales y de la opinión de expertos en evaluación, la observación en el aula y la evaluación entre pares no fueron consideradas para la primera etapa de evaluación del desempeño docente; y no se esperaba que hubieran cambios, pues de acuerdo a los lineamientos para llevar a cabo la evaluación del desempeño de quienes realizan funciones de docencia, dirección y supervisión en educación básica y media superior: en su título II, capítulo uno, artículo 6°, “la evaluación del desempeño que se realice en los ciclos escolares 2015-2016, 2016-2017 y 2017-2018, se hará en condiciones idénticas y con los mismos criterios, fases, procedimientos e instrumentos de evaluación para cada grupo de personal con funciones de docencia, dirección y supervisión en Educación Básica que participe” (DOF, 7 de abril de 2015). Sin embargo, las múltiples protestas de la CNTE, los sucesos vividos en Nochixtlán y la reaparición del SNTE en la discusión por la idoneidad de la reforma educativa, han metido de
110
nuevo en la agenda institucional la discusión de la reforma, en especial la pertinencia de las evaluaciones. En el siguiente capítulo se ahonda en estos puntos. La observación en el aula debería ser clave fundamental para evaluar el desempeño docente. Dicho instrumento de evaluación debería comprender observaciones en distintos momentos. En primera instancia observar para diagnosticar y determinar una línea base o punto de partida. Después realizar observaciones con la finalidad de valorar la continuidad y el avance del aprendizaje de los estudiantes. Dicha observación tendría en el centro el proceso de enseñanzaaprendizaje como indicador esencial que determine el desempeño del docente en función del avance que el alumno tenga. “La evaluación que se relaciona directamente con el proceso de enseñanza-aprendizaje conforme se desenvuelve puede tener efectos muy beneficiosos en el aprendizaje de los estudiantes, en el proceso de enseñanza de los profesores y en el uso de materiales educativos por parte de los profesores y los alumnos” (Bloom, 1969). Dicho proceso es un buen indicador para determinar el nivel del desempeño docente. Para lograr este tipo de valoración son necesarios instrumentos de evaluación más cualitativos, que valoren el terreno de la actividad docente y no instrumentos que recojan información parcial. El problema de la idoneidad de los instrumentos de evaluación no es menor si se toma en cuenta las repercusiones que pueden tener tanto en la situación laboral de los docentes como en la información recabada a partir de los resultados de la evaluación del desempeño. Dicha información es de suma importancia ya que, de acuerdo a la reforma educativa de 2013, la evaluación es un eje estratégico de los cambios, del rumbo de la política educativa en México y de los resultados esperados, pues se le asignó la tarea de convertirse en un proceso en el que sus resultados definirán buena parte de las decisiones fundamentales de política educativa. Por ello, en caso de no haber sido empleado el mejor conjunto de instrumentos de evaluación, la información puede ser errónea, parcial o limitada. Lo anterior tendría como consecuencia acciones, decisiones y estrategias que no respondan a la necesidad última de aumentar la calidad de la educación. Dadas las características particulares del SEM, hay múltiples retos a los que se enfrenta una evaluación del desempeño docente: temporales, organizacionales, institucionales, políticos,
111
sindicales y culturales, sin olvidar el gran tamaño del sistema educativo. Esos elementos limitan los instrumentos idóneos para evaluar el desempeño docente, principalmente la observación en el aula. Por ello, habría que replantearse si México ya está listo para evaluar el desempeño docente de la forma idónea; o tal vez eran necesarias otras estrategias previas antes de llegar a la evaluación de desempeño. Las intenciones que dieron origen a la evaluación fueron buenas. Sin embargo, la elección de los medios para alcanzarla, no fueron los adecuados. Recordando el diseño, se puede concluir que: asegurar el aspecto técnico de la institución encargada de la evaluación para garantizar su idoneidad no fue suficiente, pues existen dudas acerca de los instrumentos de evaluación. Respecto al cumplimiento formal de la evaluación, la estrategia fue partir desde un mandato legal, sustentado en la constitución y en las leyes reglamentarias. Siendo los incentivos legales, positivos y negativos los que traten de asegurar el acatamiento. Sin embargo, hasta el momento no se ha logrado un cumplimiento cabal de las evaluaciones, aún hay retrasos y reprogramaciones. En el aspecto político, a partir del supuesto de la recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado y apoyado en el marco legal, se impulsó la inmovilización del grupo objetivo que pudiera socavar el proceso de implementación de la evaluación del desempeño docente. Sin embargo, los retos de implementación, en términos políticos, han ido más allá de lo previsto en la ley; a tal grado de que las negociaciones gobierno federal-CNTE (a las cuales se cerró en un principio el gobierno y se tornaban imposibles) en julio de 2016 son una realidad. De acuerdo con la normatividad del SNEE, son las autoridades educativas locales quienes deben implementar la evaluación. Por tanto, son ellas quienes han tratado de sobreponerse a los retos de implementación, adecuándose para instrumentar la política federal en el ámbito local, considerando el contexto y los retos locales. Esto implica, según comentó en entrevista Teresa Bracho (2016), una estrategia de implementación diversificada, donde el carácter estratégico consiste en ir saliendo del paso, decidiendo de acuerdo a las características coyunturales. Los retos de la aplicación de los exámenes son más evidentes en el ámbito organizacional (local) y en el acatamiento de la normatividad. El primero versa en el nivel de profesionalización de las burocracias locales, la funcionalidad de su estructura organizacional, y las falencias que dejó el
112
cogobierno que existió entre el aparato gubernamental y las secciones sindicales (el IEEPO es el caso más representativo). Estos problemas organizacionales dificultan la instrumentación eficaz de los exámenes. El problema reside principalmente en que la estructura de las organizaciones que gestionan la educación en el ámbito local no estaban diseñadas ni preparadas para asumir las funciones implementadoras de evaluaciones. El segundo reto consiste en lograr que los docentes entren en la nueva cultura de evaluación, para alcanzar el objetivo de evaluar a los maestros convocados. Este reto no es menor si se toma en cuenta la inconformidad de los profesores traducida en protesta político-social y la limitada capacidad organizacional. Para ahondar más en esto, en el siguiente capítulo se toma como caso específico el IEEPO en Oaxaca, con la finalidad de observar y analizar los cambios en la gestión educativa en el estado; esto para lograr la implementación de la evaluación del desempeño.
113
5. CAMBIOS EN LA GESTIÓN EDUCATIVA EN OAXACA En este capítulo continúa el análisis correspondiente a la fase de implementación. El lente analítico ahora se enfoca al ámbito local, para entender cómo se adoptó la política de evaluación en la gestión del sistema educativo de Oaxaca; y cuáles fueron los cambios en términos políticos, organizacionales y legales necesarios para poner en marcha la evaluación docente. Esto implica analizar la posición de los gobiernos federal, y estatal, y la de la sección 22 del SNTE, así como las decisiones y estrategias instrumentadas. Del mismo modo, se revisa qué pasó con el IEEPO; el origen de su recuperación por parte del Estado; y la adecuación de la normatividad local en materia educativa. El punto de partida para desarrollar el presente capítulo surge por la importancia de saber y entender qué implicaciones se generaron y cómo repercutieron en la gestión de la educación en Oaxaca; esto después de la reforma educativa de 2013. Tomando en cuenta los antecedentes del sistema educativo de Oaxaca; la presencia y poder político de la disidencia sindical del magisterio; la no instrumentación de la ACE; y que la sección 22 del SNTE es la columna vertebral de la CNTE; se conjetura que en Oaxaca es más compleja la implementación de las políticas educativas que en otros estados. Lo anterior se supone por el hecho de que la oposición estaba incrustada en la gestión del sistema educativo estatal; ello implicaba que la dirigencia sindical (producto de la colonización del IEEPO) mantuviera la organización y movilización de la base magisterial a partir de incentivos a los que tenían acceso en el IEEPO. Si bien no es el único caso, sí es el más representativo. Por ello, la estrategia gubernamental tomó como una de sus primeras acciones (en términos de la recuperación de la rectoría por parte del Estado) la reconquista del IEEPO.
Para entender el poder de la sección 22 del SNTE Previo a la creación del SNTE existió una fragmentación de varios sindicatos magisteriales. Entre ellos destacaban: el Sindicato Único de Trabajadores de la Enseñanza, el Sindicato Mexicano de Maestros y Trabajadores de la Educación, el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza Mexicana y el Sindicato Nacional Autónomo de Trabajadores de la Educación. Dichas 114
organizaciones decidieron unirse para fundar el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación (SNTE) el 30 de diciembre de 1943. A partir de la fundación del SNTE la dirigencia sindical quedó conformada, en su mayoría, por profesores simpatizantes del nacionalismo revolucionario; esto trajo como consecuencia el apoyo de las cúpulas de poder de la dirigencia seccional al gobierno priista; lo cual generó que el SNTE fuera también parte del corporativismo mexicano. 32 Desde su surgimiento, el SNTE se caracterizó por el charrismo sindical, debido a que la mayoría de sus dirigentes eran militantes del PRI, y mantenían el control de forma autoritaria. 33 Esa situación generó antidemocracia tanto en la elección de dirigentes como en la toma de decisiones al interior del sindicato. Ante eso existieron distintas expresiones de inconformidad que buscaban la democratización del SNTE. En el año de 1955 los profesores de Jalisco y Tamaulipas decretaron paro de labores por exigencias salariales. Para 1956 los profesores decidieron parar las actividades docentes en Sinaloa, Chihuahua, Oaxaca, Yucatán y en el Estado de México; la razón: demandas de tipo económicas. En ese mismo año la sección 9 del SNTE (en la Ciudad de México) eligió a su comité sin la aprobación de la dirigencia nacional, siendo éste un esfuerzo por iniciar la democratización al interior del sindicato. Desde mediados de los 50 las expresiones de disidencia continuaron en un combate de base magisterial vs gobierno-dirigencia sindical; pugnando por demandas salariales y por la democratización del sindicato. Esta inconformidad que persistió por más de dos décadas desembocó en el Primer Foro Nacional de Trabajadores de la Educación y Organizaciones Democráticas del SNTE, que se realizó en Chiapas el 17 y 18 de diciembre de 1979. Ese foro es la cuna donde nació la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación; la cual surge con un principal objetivo: unificar esfuerzos para lograr la democratización del SNTE. En la conformación de la CNTE sobresalieron secciones como: la XXII de Oaxaca, la VII de Chiapas,
32
El partido hegemónico, mediante sus distintas organizaciones (CTM, CNC, CNOP), aglutinó la mayoría de los sectores de la población para lograr un control del electorado afín a sus necesidades. A eso se le denominó corporativismo; a la disciplina electoral de las organizaciones al partido dominante. La disciplina la lograban a cambio de dádivas, principalmente otorgadas a los líderes. 33 Charrismo: término con el que se identificaba al sindicalismo blanco afín al gobierno; y que debe su nombre a Jesús Díaz de León, dirigente ferrocarrilero que en 1948 solicitó la utilización de la fuerza pública en contra de sus compañeros en paro.
115
la XIV de Guerrero, la XVIII de Michoacán, la IX y X en la Ciudad de México, la XXXVI de Valle de México, la XV de Hidalgo y la XIX de Morelos. En Oaxaca la sección XXII del SNTE cobró fuerza a partir de que, el 25 de abril de 1980, su dirigente Fernando Maldonado Robles rindió protesta como nuevo Secretario de Organización del Comité Estatal del PRI. Aunado a eso, había pagos atrasados a los docentes, irregularidad en los pagos e inconformidad por el actuar de algunos funcionarios al frente del servicio educativo. Por ello, el 26 de abril de 1980 se lanzó un pliego petitorio a la Secretaria de Educación Pública (SEP); en él destacaba la exigencia de pago de los salarios atrasados, el cumplimiento de los acuerdos emanados del Congreso Nacional del SNTE, un aumento salarial y la destitución de Hernán Morales Medina; quien fuese delegado de la SEP en ese tiempo. De no cumplirse, iniciaría una suspensión de labores a partir de las 7 horas del día 2 de mayo. Es en 1980 donde inicia el Movimiento Democrático de los Trabajadores de la Educación en Oaxaca (MDTEO) que comanda la sección XXII del SNTE, pugnando por demandas laborales, económicas, políticas, sociales y educativas. De las luchas del MDTEO, son tres los momentos que marcan la evolución del movimiento magisterial en Oaxaca (Puma, 2016): 1. La captura de la estructura sindical del SNTE a nivel estatal a principios de los años ochenta. 2. La descentralización educativa durante el sexenio de Carlos Salinas. Eso implicó el traslado de recursos y facultades al gobierno de Oaxaca; lo cual preparó el terreno para que el MDTEO firmara la minuta de 1992 con el gobernador Heladio Ramírez; estableciendo un cogobierno sindicato-gobierno del estado. 3. El conflicto de 2006 en el que a pesar de la represión, acabó en un nuevo equilibrio favorable para la sección 22; provocando la caída del PRI del ejecutivo local en 2010. El MDTEO, que inició con la búsqueda de la democratización del SNTE, hoy es un movimiento que reacciona ante las políticas de gobierno y reformas estructurales. La estrategia con la que juega la sección 22 es la protesta socio-política distribuida en marchas, plantones, mítines, bloqueos, paro de labores y toma de empresas trasnacionales. La base de toda esta movilización es la organización del gremio y la participación sindical de la base magisterial en las protestas;
116
que como consecuencia mantiene viva la lucha del MDTEO. 34 Si bien en sus inicios ese movimiento tuvo un gran apoyo por parte de otros sectores obreros, campesinos y de padres de familia, en la actualidad es diferente. “Si hasta antes de 1992 la legitimidad de las luchas magisteriales y la unidad sindical pocas veces fue puesta en duda, después, con la radicalización de sus métodos de lucha, los constantes paros de actividades, la combinación de demandas políticas con demandas laborales –en donde cada vez cobraron mayor peso las primeras-, y la corrupción que empezó a permear en los más altos niveles de la dirigencia sindical y la burocracia del IEEPO, se constituyeron en factores que progresivamente les restaron apoyo social, propiciaron expresiones de rechazo; y al minar la unidad sindical, dieron la pauta para que, desde el gobierno del Estado, se empezaran a tejer todo tipo de complicidades” (Yescas, 2006: 26 y 27). Oposición a la evaluación Los exámenes de oposición para asignar plazas laborales en el sector magisterial llegaron a la agenda institucional con el CSCE. Sin embargo, es con la ACE cuando la evaluación universal cobra fuerza, generando una reacción inmediata de la sección 22. El argumento central de los opositores fue que: “ uno de los instrumentos que el Estado ha adoptado para justificar el despido masivo de los docentes es la evaluación universal contemplada a partir de los lineamientos de la ACE con el fin de eliminar la seguridad en el empleo (plaza base) y contratar a nuevos trabajadores sin posibilidad de generar derechos laborales que conlleva a la pérdida de los derechos sociales que les corresponde; con lo anterior el Estado pretende facilitar el manejo y control arbitrario de los trabajadores, estableciendo ventajas para la parte patronal” (Sección 22, 2012). A partir del pacto Calderón-Gordillo denominado ACE, comienza una serie de movilizaciones por parte del sindicato magisterial, tanto en el estado de Oaxaca como en la capital del país. Sin embargo, la inconformidad no se estancó en el nivel protestatario, sino dio un paso adelante, proponiendo un modelo alternativo a la ACE denominado: Plan para la Transformación de la
34
Sobre el origen y mantenimiento de la participación sindical de la base trabajadora se habla más adelante; específicamente al desarrollar el argumento sobre la recuperación del IEEPO por parte del Estado.
117
Educación de Oaxaca (PTEO). 35 El PTEO, que surgió como contrapropuesta a la ACE, después se convirtió en una aspiración por impartir una educación alternativa al modelo pedagógico tradicional. A grandes rasgos, la justificación del PTEO parte de hacer frente a la visión homogénea de la Reforma Integral de la Educación Básica (RIEB) de la SEP y contrarrestar a la ACE. El PTEO gira en torno a cinco ejes (tres programas y dos sistemas), bajo los mismos criterios que comprende la ACE:
35
Retomar el PTEO es de suma importancia, pues siguió vigente incluso como contrapropuesta local a la reforma educativa de 2013.
118
Cuadro 6.1 ACE y PTEO ACE 1) Modernización de los centros escolares.
Propuestas Remodelación de 27 mil escuelas durante 2012; dotar gradualmente de equipo de cómputo a 155 mil aulas, e impulsar que los maestros logren su certificación de competencias digitales.
PTEO Programa estatal para la construcción, ampliación, remodelación y equipamiento de la infraestructura escolar.
2) Calidad y mejor desempeño del personal docente.
Propone otorgar nuevas plazas a través de concursos y del mérito profesional. Además, considera la premiación para quienes logren elevar el nivel de su grupo por encima de la media nacional.
Programa de reconocimiento educativo de los trabajadores de la educación de Oaxaca.
3) Evitar la deserción escolar por motivos económicos. 4) Desarrollo de capacidades.
Propone reforzar los programas de becas y de alimentación.
Programa de mejoramiento escolar y de vida de niños, jóvenes y adultos.
5) Consolidar a la evaluación como un mecanismo de perfeccionamiento de las políticas educativas.
Apuesta a la creación de un Sistema Nacional que concentre toda la información de las escuelas, alumnos, maestros, calificaciones y el estado de las
1) Sistema estatal de evaluación de Oaxaca. 2) Sistema Estatal de formación profesional de los trabajadores de la educación.
Propuestas Fortalecer y rescatar el trabajo comunal; el diseño de construcciones con especificaciones técnicas adecuadas a la diversidad climática y orográfica de la región, con uso de tecnologías alternativas y transparencia en administración de recursos. Rechaza el concurso de plazas y estipula el trabajo en la promoción magisterial (horizontal). No sólo con docentes, sino incluyendo a administrativos y personal de apoyo. Los criterios para ingreso y promoción son: antigüedad, construcción del proyecto, ejecución, logro educativo, difusión, alcance del proyecto, así como la formación profesional. Enfatiza en cuatro subprogramas: amor a la naturaleza; el aseguramiento de una alimentación sana y atención a la salud; una sociedad participativa del desarrollo socioeconómico; y una pedagogía comunitaria. Los dos sistemas plantean la necesidad de discutir en foros y talleres los requerimientos de cada uno de los niveles educativos con base en su contexto.
119
instalaciones. Fuente: Elaboración propia a partir de PTEO y ACE.
120
De acuerdo con Samael Hernández (2013) lo que comenzó como una inconformidad de la sección 22 contra la ACE, tomó la forma de una demanda por el reconocimiento de su propuesta de educación alternativa. Las protestas en contra de la ACE; la alternancia política en el ejecutivo de Oaxaca; el planteamiento del PTEO como alternativa educativa; el IEEPO colonizado por la sección 22; y la disposición del gobierno estatal, generaron un escenario idóneo para que el PTEO avanzara. Por ello, el 7 de febrero de 2012, el gobierno del estado y la sección 22, presentaron el PTEO como un proyecto educativo de gobierno. No obstante, para diciembre llegaría la reforma educativa planteada por el gobierno de Enrique Peña Nieto.
Reforma educativa en Oaxaca Después del proceso legislativo por el que pasó la reforma educativa, ésta fue aprobada y promulgada. Ante eso, la sección 22 reaccionó; y el dirigente afirmó que al igual que la ACE, en Oaxaca la reforma no pasaría. Sus primeras acciones se basaron en la protesta exigiendo, tanto al gobierno del estado como al congreso local, que dictaminaran como decreto el PTEO (para que ocupara un rango de ley). Eso no sucedió a pesar de que en la retórica el gobernador Gabino Cué lo mantenía vivo. Los primeros pasos de la reforma educativa se dieron a nivel federal, producto de la recentralización de la política educativa. La reforma y las estrategias que de ella desprenden, responden a una política descendente. Por ello, el gobierno federal lleva a cabo sus políticas de tal manera que pueda ejercer influencia sobre las organizaciones locales prestadoras de servicios; esto con la finalidad de que dichas organizaciones se comporten de acuerdo con lo deseado. Esa situación es lo que Berman (1978) define como macro-implementación. En términos locales, las acciones y decisiones instrumentadas responden a la microimplementación de la política federal, la cual supone la necesidad de un cambio organizativo en ese nivel. La ejecución fiel de los programas gubernamentales requiere, por lo general, que se produzcan cambios en los procedimientos normales de operación de las organizaciones responsables, pues dichos cambios no se producen nunca con facilidad. Por lo tanto, para la
121
micro-implementación en Oaxaca fue necesario hacer cambios políticos, legales y organizacionales para instrumentar la reforma educativa, en especial la evaluación docente. El núcleo del problema de la micro-implementación es que los miembros de las organizaciones puedan adaptarse a las demandas de cambio en formas inesperadas. La hipótesis que maneja Berman es que la efectividad de una micro-implementación se caracteriza por la adaptación que ocurre entre proyecto o política y el contexto organizacional. Estos procesos adaptativos están compuestos por multitud de decisiones tomadas a lo largo del tiempo por muchos actores locales. La secuencia de estas decisiones describe la ruta de la micro-implementación; dichas decisiones, en términos de la reforma educativa en Oaxaca, se abordan a continuación. Recuperación del IEEPO Con el objetivo de recuperar la rectoría de la educación, la primera decisión/acción que tomó el gobierno local del estado de Oaxaca, en conjunto con el gobierno federal, fue recuperar el IEEPO mediante decreto; esto con la finalidad de preparar el contexto idóneo para la puesta en marcha de la reforma educativa, que trae consigo la evaluación docente. El principal obstáculo o reto de implementación era la presencia de la sección 22 en el cogobierno de la educación en Oaxaca; pues la disidencia magisterial estaba incrustada en la estructura organizativa del IEEPO. Eso a su vez, no sólo entorpecía la implementación de las políticas en el estado, sino también, era la fuente de poder de la dirigencia sindical para mantener vivo el MDTEO. Por ello, era imprescindible dejar fuera al sindicato del Instituto. A partir de la firma de la minuta de 1992, que permitió la colonización del IEEPO, la dirigencia sindical puso en marcha un esquema sindicalista para que la base magisterial respondiera de forma positiva a la participación sindical. En la medida en que los agremiados participaran, así mismo eran las oportunidades de obtener préstamos económicos, cambios de adscripción y ascensos; a esto se le denominó Escalafón Sindical. 36 En dicho escalafón, el puntismo era de vital importancia; a mayor puntaje (o porcentaje de participación sindical) que un agremiado tuviera,
36
El escalafón sindical era un método de control en el que se indicaba a cuántas marchas, mítines, plantones o bloqueos habían asistido los sindicalizados; siendo ese el parámetro para otorgar los beneficios sindicales. Lo importante era la participación sindical y no la formación profesional o el desempeño laboral.
122
mayores eran las posibilidades de obtener los incentivos. 37 El control del puntismo se daba mediante pases de lista en las acciones emprendidas por la dirigencia; y cuando un trabajador realizaba un trámite en el IEEPO por cambio, ascenso, permuta o demás, se le solicitaba la constancia de participación sindical, la cual era emitida por la delegación sindical a la que pertenecía el solicitante. 38 Este esquema que utilizó la dirigencia sindical se basó en las facilidades a las que tuvo acceso a partir de la colonización del IEEPO. Dicha situación se explica mediante la propuesta de Mancur Olson (1992); este autor plantea que la movilización en colectividad se va a producir bajo las circunstancias en las que, además de la expectativa por obtener el objetivo que comparte la colectividad de dicha movilización, también exista un mecanismo en el cual se incentive la participación individual en la acción, en forma de beneficios selectivos. Por ello, gracias al control que la sección 22 tenía dentro del IEEPO, pudo mantener un esquema de incentivos selectivos para asegurar la participación sindical de la base trabajadora en protestas y demás acciones convocadas (aunque los trabajadores no estuvieran de acuerdo con el pliego petitorio, el incentivo individual lograba su participación). A cambio de los beneficios otorgados, el sindicato mostraba un movimiento fuerte, numeroso, organizado, y participativo, que fungía como vía de presión ante las negociaciones de los pliegos petitorios con el gobierno. El hecho de que la sección 22 estuviera incrustada dentro de la estructura del IEEPO tuvo como consecuencia: 1) el fortalecimiento de la disidencia magisterial como jugador con poder de veto; 2) control y manipulación en la asignación de plazas docentes; y 3) acceso a los incentivos usados para mantener viva la participación sindical de la base trabajadora. Por ello, reconquistar el IEEPO era fundamental para el gobierno, ya que con las características del sistema educativo en Oaxaca (hasta antes de julio de 2015), la implementación de la reforma educativa hubiera sido casi imposible. 37
“El puntismo era un modelo de control basado en la participación sindical, que daba puntos para obtener lo que se supone son derechos de los trabajadores de la educación tales como permisos, cambios, préstamos, ascensos, etc. También se ha observado que privilegia la política sobre la academia” (Martínez, 2007: 57). 38 La constancia de participación sindical determinaba el puntaje o nivel de participación sindical. Desde asamblea estatal se estableció que el mínimo de participación era de 80%. No obstante, el puntaje solicitado para cada trámite variaba, dependiendo de las exigencias de las delegaciones sindicales y de la situación contractual de los docentes.
123
La recuperación del IEEPO responde a una adecuación contextual para que la reforma avance en el entramado organizacional del ente implementador; dejando sin validez la minuta firmada en 1992. La decisión de la que parte la recuperación del IEEPO fue meramente racional. Al decidir sacar a la disidencia magisterial del IEEPO; al castigar con despido a los docentes que se ausentaran más de tres días injustificados de sus centros de trabajo (para evitar la protesta y el paro de labores); al habilitar números de teléfono para que los padres de familia denuncien a los profesores que se ausentan; y al capturar a los dos principales líderes sindicales; se creyó que se lograría extinguir el MDTEO y la fuerza política que representaba la sección 22; esto para lograr la implementación de la reforma educativa. Lo anterior generó una situación en la que los docentes, por un lado, estaban acostumbrados a la participación sindical y a la organización que eso implicaba; y por el otro, empezó una nueva forma de organización en la que el sindicalismo ya no está permitido en horarios laborales. Ese contexto generó en primera instancia un impacto positivo para el aparato gubernamental, pues la participación sindical poco a poco empezó a mermar. Sin embargo, eso no fue una constante, pues la movilización y la protesta se mantuvieron con nuevas estrategias para no poner en riesgo la estabilidad laboral y seguir la lucha magisterial. La estrategia consistió en mantener el plantón representativo; eso implicaba que la mayoría de los docentes siguieran trabajando, y sólo un porcentaje de docentes (el cual era rotativo), más el personal de apoyo (administrativos e intendentes) mantuvieran el movimiento. La limitada capacidad organizacional del IEEPO no le permitió saber quiénes trabajaban y quiénes faltaban (a pesar de las líneas de denuncia); lo que provocó que el MDTEO se mantuviera. A la par de la micro-implementación de la reforma en Oaxaca, la dirigencia sindical también mantuvo fuertes campañas en contra de la reforma educativa. La sección 22 hacía énfasis en las consecuencias negativas de la evaluación docente, tanto en la situación contractual de los profesores como en las repercusiones (que ellos consideraban) que tendría en la educación pública. Esta distribución de información en contra de la reforma se logró mediante la estructura sindical que bajaba la información con rapidez hasta la base trabajadora; algo que el IEEPO no pudo hacer con la información sobre la reforma educativa. Esa situación recrudeció la protesta
124
social y ya no fue necesario el puntismo para que el magisterio luchara en contra de la reforma y, en especial, de la evaluación docente. Con las limitaciones políticas, contextuales y organizacionales, la puesta en marcha de la evaluación docente se tornaba demasiado complicada. Se vislumbraba que los esfuerzos institucionales no serían suficientes para meter a los docentes a la nueva cultura de la evaluación. La política regulatoria y descendente que descansa en un entramado legal (para tratar de garantizar su aplicabilidad), cada vez tuvo más tropiezos. Dirección de evaluación y los retos de implementación de la EDD El primer cambio, referido a la recuperación del IEEPO, fue de corte político. El segundo fue de tipo organizacional. Con el decreto de nueva creación del IEEPO se establece la dirección de evaluación, la cual asumió las funciones referidas a las evaluaciones del Servicio Profesional Docente. Para la creación de esta nueva dirección no se hicieron nuevas contrataciones, pues se construyó con personal ya existente en el instituto; lo cual tuvo como consecuencia que la profesionalización (en términos de evaluación de la educación) de los integrantes de la nueva dirección no fuese una prioridad. Con el nuevo IEEPO, se esperaría que los mandos medios y altos respondieran a las necesidades técnicas que exigen los puestos. No obstante, la recuperación de la rectoría de la educación se enfocó en quitarle el poder a la disidencia magisterial, y no en aprovechar la coyuntura para mejorar la eficacia y eficiencia de los servicios (y servidores) educativos. De acuerdo con información obtenida en entrevista con Mercedes Rodríguez Mayoral (2016), directora de evaluación del IEEPO, son varios los retos de implementación a los que se enfrenta el Instituto, y en especial la dirección, en el proceso de instrumentación de la evaluación docente. Entre ellos destacan: •
A la llegada de la convocatoria marco de la Coordinación del Servicio Profesional Docente (CSPD), la dirección de evaluación emitió cinco propuestas de modificación a dicha convocatoria; ello con la finalidad de que se tomaran en cuenta algunos aspectos que la dirección consideraba relevantes (dadas las circunstancias de la entidad). Sin
125
embargo, la CSPD respondió que la instrumentación se debía circunscribir a la convocatoria marco. •
la CSPD decía que la autoridad educativa local debía definir quién tenía que participar en la evaluación. Eso en otras entidades se resolvió mediante la segmentación de bloques. Sin embargo, en Oaxaca eso no era posible debido a que: las condiciones contextuales no lo permitían y la información de docentes en servicio no era suficiente. Si bien la convocatoria marco definía ciertos criterios para la EDD (contar con un nombramiento definitivo; tener entre 6 y 20 años de experiencia docente; estar adscritos a planteles ubicados en ciudades de 100 mil o más habitantes; que los docentes no estuvieran en procesos de jubilación), en Oaxaca se tuvo que ampliar la selección de los docentes y no limitarse a los criterios ya definidos, debido a que dichos criterios de selección excluían a demasiados profesores dadas las características del sistema educativo local. Los criterios que no se respetaron a cabalidad fueron: el referido al número de habitantes y el de la experiencia laboral.
•
Se han hecho trabajos de recolección de información mediante encuestas a los docentes para que compartan la percepción de la educación, las características de sus centros de trabajo y las de sus comunidades; ello para abonar en términos de la contextualización de la evaluación, a partir del entendido: “docente en su comunidad”. Dichos trabajos ya han sido compartidos con el INEE para tratar de mejorar la evaluación en el estado. Sin embargo, dadas las condiciones actuales de Oaxaca y las limitaciones organizacionales, ese trabajo de recolección de información no ha sido tan profundo; sólo se han hecho 160 encuestas en línea.
•
El IEEPO hizo campañas de información mediante radio, televisión y redes sociales para empezar a invitar a los docentes a que participaran en los procesos evaluativos; tratando de bajar la información y evitar la apatía o el descontento en contra de la evaluación. Sin embargo, la respuesta no fue del todo satisfactoria; la meta que esperaba la CSPD y el IEEPO era que se evaluara el desempeño de, al menos, 4000 docentes (los cuales fueron notificados). No obstante, sólo acudieron 1600.
•
La ley marca la obligatoriedad de asistir a la evaluación a la que el docente sea notificado; en caso de no hacerlo hay consecuencias administrativas. Empero, se hizo una 126
reprogramación para las evaluaciones en algunas entidades, entre ellas Oaxaca. Para ello, el IEEPO emitió invitaciones a los docentes que no asistieron a la primera oportunidad. •
El IEEPO se encuentra tomado, por lo que las funciones propias del instituto no se han podido realizar. Se ha intentado trabajar en sedes alternas. No obstante, la situación ha generado una especie de cacería de brujas, en la que los maestros llegan a dichas sedes e impiden la continuidad laboral.
•
Los procesos de evaluación no han podido continuar y se encuentran parados debido a la problemática político-social en el estado.
Los retos a los que hace mención la directora de evaluación del IEEPO evidencian las complicaciones de una política descendente y centralizada que poco toma en cuenta la contextualización local. Es evidente que el IEEPO no está diseñado, y por ende no tiene la capacidad organizacional (ni el personal adecuado), para asumir una serie de atribuciones y tareas en materia de evaluación de la educación, dado el tamaño y las características del sistema educativo local. Los retos políticos y organizacionales, aunados a la incertidumbre de la idoneidad de los instrumentos de evaluación, han hecho que la EDD tenga demasiadas complicaciones y que la implementación se dé de manera marginal. Al grado de que el IEEPO está tomado y todas las evaluaciones están suspendidas. 39 Adecuación de la normatividad en Oaxaca El primer paso del proceso decisional, a nivel estatal, fue la recuperación del IEEPO mediante decreto. El segundo, fue la adecuación del marco normativo del sector educativo en Oaxaca. Después de la constante lucha magisterial y de las circunstancias a su favor en el ámbito local, el proceso de negociación entre Gabino Cué y la disidencia magisterial tuvo como consecuencia que el ejecutivo adoptara el PTEO como iniciativa de ley (ley sección 22) y que, posteriormente, fuera enviada al congreso para su discusión. Sin embargo, dicha propuesta estuvo congelada en el legislativo estatal. A tres años de que se diera la reforma educativa, el plazo de armonización de la ley local llegaba a su fin; a escasos días de que finalizara el plazo impuesto por la SCJN, el 39
Sobre esto se ahonda más adelante, en el apartado de reingreso de la evaluación docente a la agenda institucional.
127
congreso local aprobó en fast track la nueva Ley Estatal de Educación (LEE; que estaba pendiente desde 2013). La nueva ley ahora está alineada a la LGE, LGSPD y la LINEE; todas productos de la reforma educativa. Es posible apreciar algunas similitudes entre la LEE y la Ley sección 22; algunos diputados locales afirmaron que el 80% de la propuesta de la sección 22 se incluyó. Entre las coincidencias más importantes se encuentra la consideración de la diversidad biocultural, sociocultural y lingüística; así como la presencia (en la redacción de la ley) de conceptos como diversidad cultural, interculturalidad, comunidad, colectivo escolar y/o comunitario (en términos del capítulo cuarto de la LGE y no como lo maneja el PTEO). Sin embargo, los puntos imprescindibles para la disidencia magisterial fueron los que no se incluyeron; entre ellos la eliminación del PTEO correspondiente al título cuarto de la transformación del proceso educativo estatal de la ley sección 22. En ese título se desarrolla el contenido del PTEO mediante seis capítulos: capítulo I. Del colectivo escolar y/o comunitario, proyecto educativo y currículum crítico; capítulo II. Sistema estatal de formación profesional de los trabajadores de la educación (SEFPTEO); capítulo III. Del sistema de evaluación educativa de Oaxaca (SEEO); capítulo IV. Del programa estatal para mejorar las condiciones escolares y de vida de los niños, jóvenes y adultos de Oaxaca (PEMCVEJ); capítulo V. Del programa popular comunitario de infraestructura y equipamiento educativo de Oaxaca (PROPCIEEO); y capítulo VI. Del programa para el reconocimiento educativo de los trabajadores de la educación de Oaxaca (PRETEO). En el siguiente cuadro se desarrolla el contenido del PTEO en la propuesta legal. Cuadro 6.2: Ley sección 22 LEY SECCIÓN 22 TÍTULO CUARTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL PROCESO EDUCATIVO ESTATAL SECCIÓN I. Del colectivo escolar y/o comunitario. Entendiendo al CAPÍTULO I. Del colectivo
colectivo como un movimiento solidario integrado por trabajadores de la
escolar y/o
educación, padres de familia, estudiantes y autoridades municipales, que
comunitario,
tiene la función de generar las condiciones para potenciar un movimiento
proyecto
pedagógico, cultural y social crítico.
128
educativo y
SECCIÓN II. Del proyecto educativo. Los proyectos educativos serán
currículum
elaborados por el colectivo escolar, comunitario y de supervisión escolar
crítico
considerando la diversidad cultural, lingüística, biológica y de contexto geográfico, económico y social de la entidad. SECCIÓN III. Del currículum crítico. Condensa la historia humana y social para desarrollar procesos educativos que formen a los estudiantes desde una perspectiva intercultural, crítica, popular y comunitaria; considerando la diversidad cultural, biológica, lingüística, geográfica, económica y social. SECCIÓN IV. De los planes y programas de estudio. Éstos deberán responder a las exigencias de aprendizaje social y escolar como a las circunstancias multiculturales y pluriétnicas de la entidad.
CAPÍTULO II.
De acuerdo al artículo 94. Con el objeto de proporcionar formación
Sistema estatal
continua gratuita a los trabajadores de la educación del estado de Oaxaca a
de formación
partir de sus necesidades se crea el SEFPTEO. El cual, de acuerdo al
profesional de
artículo 95, tiene como propósitos:
los trabajadores
•
Articular los colectivos, la función técnico pedagógica y las
de la educación
instituciones formadoras de docentes, con la finalidad de elaborar e
(SEFPTEO).
implementar planes y programas de formación continua de los trabajadores de la educación, desde las perspectivas emancipadoras críticas. •
Coordinar instancias, organismos, directivos, especialistas, colectivos y equipos pedagógicos de los niveles educativos para el diseño de propuestas y la adecuación e implementación de programas curriculares.
CAPÍTULO
Según el artículo 98; con el objeto de generar una cultura de evaluación
III. Del sistema
desde la escuela y la comunidad se crea el SEEO, considerando la
de evaluación
diversidad social, cultural y lingüística de los pueblos de Oaxaca. Con el
educativa de
artículo 100 se establece que la evaluación que el SEEO llevará a cabo
Oaxaca
tendrá estas características:
(SEEO).
•
Sistemática
129
•
Científica
•
Contextualizada y pedagógica
•
Participativa
•
Colectiva y con base en proyectos
•
Formadora y ética
•
Permanente
•
Transdisciplinaria e integral
•
Formativa
•
Cualitativa-cuantitativa
•
Holística
De acuerdo a la legislación, la evaluación sería un proceso dialógico, reflexivo, ético, sistemático, formador e integral, que permite la valoración de contextos, procesos, materiales curriculares, instituciones, acciones, instrumentos, funciones y demás elementos que se interrelacionan con el proceso educativo. En términos de los encargados de la evaluación, serían los colectivos escolar, comunitario y de zona quienes realizarían las evaluaciones de los proyectos educativos, considerando: •
Los proyectos educativos
•
El aprendizaje y los saberes movilizados de los estudiantes
•
Los materiales curriculares
•
La política educativa
•
La práctica docente
La evaluación también la llevarían a cabo los colectivos de sector, región, nivel educativo y colectivo estatal a través de espacios de discusión con la finalidad de revisar, analizar y reflexionar críticamente para transformar los procesos educativos y su propia participación, considerando: •
Función administrativa
•
Las instituciones educativas
•
La función directiva
130
•
Función técnica-asesora
•
El funcionamiento del PTEO
•
Las que se consideren pertinentes
Fuente: elaboración propia a partir de la ley sección 22.
El PTEO expresado en el título cuarto de la Ley sección 22 plantea una nueva propuesta de educación alternativa a la establecida; donde conceptos como comunidad, comunalidad, interculturalidad, contextualización y lingüística son fundamentales. En términos de la evaluación de la educación también hay una propuesta expresada en el capítulo tercero. El planteamiento parte de la creación de un sistema estatal (SEEO) que impulse una nueva cultura de la evaluación que tome en cuenta la diversidad social, cultural y lingüística de los pueblos de Oaxaca. Por lo planteado por el PTEO y la Ley sección 22, la evaluación a la que se hace referencia sería de corte formativa y no sumativa o de rendición de cuentas. Los esfuerzos de la disidencia magisterial se enfocaron en establecer el PTEO como ley educativa en Oaxaca; siendo uno de los principales motivos: la negativa de alinearse a la reforma educativa. No obstante, dicha ley se detuvo; en su lugar se aprobó la LEE que desechó todo lo correspondiente al PTEO. La actual Ley Estatal de Educación considera en su capítulo II del servicio profesional docente, la alineación de dicha normativa a la Ley General de Educación, a la Ley General del Servicio Profesional Docente y a la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación; respetando el mandato constitucional. La alineación al marco jurídico constitucional implicó la entrada del SPD y de la evaluación en Oaxaca; elementos a los que la sección 22 se opuso de forma rotunda. Fueron distintos aspectos coyunturales los que impidieron que el PTEO lograra ser la normatividad educativa en Oaxaca. En primera instancia, el PTEO era considerado un vicio de inconstitucionalidad por la SCJN. Así mismo, en términos políticos, el respaldo y acompañamiento del gobierno federal fortaleció las decisiones del gobierno estatal; ello trajo como consecuencia no sólo la recuperación del IEEPO, sino también, la promulgación de la Ley Estatal de Educación. Este proceso decisional estuvo acompañado del respaldo de la policía estatal y federal; resguardando el IEEPO, el centro histórico y las principales calles de Oaxaca; decisión que pronto traería consecuencias. 131
Reingreso de la evaluación docente a la agenda institucional La posición que jugó la sección 22 después de la aprobación de la reforma educativa; de la recuperación del IEEPO; y de la promulgación de la LEE fue defensiva. El instinto estratégico de un actor es defensivo “cuando trata de mantener o ampliar su margen de libertad” (Subirats, 2008: 56). Esta postura defensiva y de oposición ante las decisiones y acciones de gobierno produjo que el MDTEO se mantuviera constante, expresando su inconformidad mediante la protesta; lo que tuvo como consecuencia, después de varios sucesos agregados, que la disidencia magisterial se volviera a posicionar en el mapa nacional. Eso a su vez provocó una situación en la que la discusión de la reforma educativa entró en la agenda institucional de nueva cuenta; en especial, la idoneidad de la evaluación docente y los instrumentos que la sustentan. Modelo de iniciación externa Para analizar el reingreso de la evaluación docente a la agenda institucional se toma como dispositivo analítico el modelo de iniciación externa propuesto por Cobb y Ross (1976). Dicho modelo se aplica a situaciones en las que grupos externos a la estructura de gobierno articulan una queja, intentan expandir el interés del asunto a otros grupos en la población y así logran un lugar en la agenda sistémica. Ya con suficiente presión en los tomadores de decisión se puede forzar la entrada del asunto a la agenda institucional para que dicho problema sea tomado en consideración para su resolución. Para lograr que los tomadores de decisión realmente tomen en cuenta el problema planteado (y ese suba de la agenda sistémica a la institucional), es fundamental la presión del grupo externo al gobierno y/o un evento detonador que catapulte el problema hasta la agenda de gobierno. Iniciación En esta etapa la articulación de una queja se empieza a formar en un grupo o grupos que se encuentran fuera de la estructura gubernamental. En el caso aquí analizado, la CNTE (con mayor presencia en estados como Guerrero, Michoacán, Oaxaca y Chiapas) ha mantenido desde la aprobación de la reforma la inconformidad en contra de la enmienda constitucional y de las leyes reglamentarias que de ella emanan. Dicha inconformidad se basa en dos aspectos; el primero responde al riesgo en la estabilidad laboral que representa la introducción del SPD y la 132
evaluación como eje rector. El Segundo, es de corte político. Con la nueva reforma, la disidencia sindical en los estados pierde garantías y control sobre distintos elementos que ya habían ganado con el paso del tiempo (principalmente control de dinero, plazas docentes, capacidad de negociación con gobierno local y federal). Esta pérdida política hizo que los actores institucionales cerraran cualquier tipo de cause para que los disidentes trataran de negociar. Por ello, el reingreso de la discusión de la reforma educativa a la agenda institucional parecía imposible dada la nueva configuración del poder entre los actores tanto institucionales como no institucionales. La queja en contra de la reforma educativa la compartieron la mayoría de los docentes del país, pues en varios estados hubo apoyo esporádico de las secciones del SNTE al CNTE. No obstante, fue la columna vertebral de la CNTE quien protestó de forma constante tanto en sus estados como en la capital del país. Especificación De acuerdo a la propuesta de Cobb y Ross (1976) la demanda general se tiene que especificar poco a poco para lograr articular una demanda específica que pueda entrar a la agenda institucional. En el caso analizado la demanda generalizada era el rechazo a la reforma educativa. Sin embargo, esa demanda se fue afinando hasta que la evaluación docente se convirtió en la queja específica de los docentes. Esta queja no se basó inicialmente (aunque sí fue uno de los argumentos secundarios) en el aspecto técnico de los instrumentos de evaluación, sino por dos cuestiones principales: 1) el posible despido a docentes que no fueran idóneos. Lo cual, de acuerdo con los profesores, transgrede sus derechos laborales. 2) La implementación de los exámenes se dio en un contexto hostil en el que las sedes donde se aplicaban los exámenes estaban custodiadas por policías estatales y federales. Esa estrategia para lograr que los docentes evaluados pudieran realizar sus exámenes recrudeció la inconformidad. No sólo disminuyendo la legitimidad entre los docentes, sino también en la población; los casos más controvertidos fueron Guerrero y Oaxaca. En Oaxaca la aplicación de la evaluación de desempeño docente se hizo en ciudad administrativa. Dichas instalaciones se encontraban resguardadas por una fuerza disuasiva de ocho mil elementos
133
de la Gendarmería, Policía Federal, Policía Estatal, Policía Vial y del Cuerpo de Bomberos. Previo a la aplicación de la evaluación se dieron dos enfrentamientos entre opositores a la evaluación y la fuerza disuasiva. Esa inconformidad en contra de la evaluación, la manera en que se aplicaron los exámenes, y la baja participación de los docentes en el proceso evaluativo, señaló la falta de legitimidad de la evaluación en Oaxaca, así como el uso de estrategias erróneas para implementarla. Aunque la retórica de los opositores seguía siendo el rechazo total a la reforma, sus quejas se dirigían hacia la falta de pertinencia de la evaluación docente. Pues se tachaba de homogénea; que no tomaba en cuenta el contexto social; que Oaxaca era un caso especial por la pluriculturalidad; que los retos a los que se enfrentaba el docente en el proceso enseñanzaaprendizaje eran distintos debido al contexto. Todo eso conformaba la oposición a la evaluación docente planeada desde el centro. Expansión De acuerdo a lo planteado por los autores del modelo aquí utilizado, para que un asunto ascienda de la agenda sistémica a la institucional, es necesario que los grupos externos creen suficiente presión o interés para atraer la atención de los tomadores de decisión. Precisamente es lo que, hizo la sección 22 en Oaxaca. La tradición protestataria del MDTEO y su alto grado de organización en su interior, radicalizó la protesta no sólo en la capital de Oaxaca, sino en distintos puntos estratégicos del estado. Era necesario dar un golpe contundente pues las marchas, los plantones en la capital de Oaxaca y la toma de las empresas trasnacionales ya no eran suficientes; al contrario, el gobierno seguía atacando mediante la detención de los principales líderes sindicales. La radicalización consistió en que todas las escuelas (donde profesores de la sección 22 tenían presencia) se fueron a paro de labores a pesar del posible despido por faltas injustificadas. Así mismo, se tomó el IEEPO; se bloquearon las principales entradas al estado: en la Mixteca, el Istmo y la Costa. Cerrando la conexión con Puebla, la Ciudad de México, Chiapas, Veracruz y Guerrero; afectando el comercio, la llegada de combustibles, alimentos, y medicinas. Esta radicalización de la protesta puso en el centro a Oaxaca. La respuesta del gobierno federal y
134
estatal no fue de mesas de negociación o diálogo. Por el contrario, el ejecutivo local optó por desalojar a los profesores del IEEPO el 11 de junio de 2016. Para el 19 de junio el gobierno federal decidió poner en marcha un operativo policial para retirar el bloqueo en la autopista Oaxaca-Cuacnopalan, a la altura de Asunción Nochixtlán. Este operativo que tenía el objetivo de replegar a los manifestantes y restablecer las vías de comunicación, se convirtió en una ventana de oportunidad para la CNTE. Producto del desalojo hubo ocho muertos y 108 personas heridas. Estos resultados generaron en la población una pésima percepción en las decisiones tomadas por el gobierno. A raíz de los hechos sucedidos en Nochixtlán, las protestas en contra de la reforma educativa se intensificaron. Para el 23 de junio, la prensa ya registraba reacciones protestarias en al menos 29 estados de la república. Entre ellas destacaba la marcha y el plantón realizados en Monterrey como muestra de apoyo a la CNTE y a Oaxaca; exigiendo el cese a la represión y el rechazo a la reforma educativa. Aunque hubo presencia de antimotines para disuadir la protesta, los hechos no pasaron a mayores. Entrada Existen distintas vías para que un asunto o problema entre y se posicione en la agenda institucional. Cuando ese asunto parte desde filas externas a los actores de gobierno, es necesaria la presión del grupo impulsor y/o un evento detonador que lo posicione; dicho evento debe tener implicaciones negativas de legitimidad al gobierno si no se le presta atención. Esas dos características estuvieron presentes en el reposicionamiento de la reforma educativa en la agenda institucional. La CNTE estuvo buscando el diálogo; que se le reconociera como interlocutor. Sin embargo, el posicionamiento del gobierno era no ceder y no dar margen de maniobra a la disidencia magisterial. Entendían que había costado muchos años e intentos el poder recuperar la rectoría de la educación. No obstante, los tomadores de decisiones no supieron manejar el problema de la protesta social; ello provocó que Nochixtlán se convirtiera en una policy window para la CNTE.
135
Producto de la ventana de oportunidad que se le abrió a la CNTE, se da una reconfiguración de los actores involucrados. Entre la CNTE, el SNTE, la SEP, SEGOB y el INEE se reinició un proceso de discusión en torno a la reforma educativa y a la evaluación docente. Eso significó que, no sólo la demanda de la CNTE ya había sido considerada en la agenda institucional, sino también, que la disidencia sindical había logrado el primero de sus cometidos: ser interlocutor en el diálogo/negociación. En ese diálogo, la CNTE permanece en una posición inamovible; buscando la derogación de la reforma educativa. En ese contexto resurge el SNTE abanderando algunas demandas que la CNTE ya desechó como alternativas. Una vez que el tema de la reforma educativa estuvo en la agenda institucional, el SNTE reapareció en la primera semana de julio con 12 propuestas dirigidas hacia el titular de la SEP. Entre ellas destacan: 1. Mejorar la contextualización de la evaluación para que responda mejor a la realidad de cada región y estado del país. 2. Hacer una revisión a los instrumentos de la evaluación. a. Modificación y mejora de las guías académicas. b. Revisión y mejora significativa al simulador de los exámenes. c. Revisión y mejora a la acreditación de los evaluadores. d. Caminar y perfeccionar las bases de datos que permitan desplegar la evaluación. e. Mejorar la plataforma de evidencia. f. Mejorar el proceso de calificación de los profesores y su publicación. g. Mejorar la comunicación y coordinación institucional. Debido a las propuestas emitidas por el SNTE no sería de extrañarse que el sindicato oficial esté jugando un rol de apoyo, más que de exigencia ante el escenario tan complicado al que se enfrena SEGOB y SEP. A primera vista, el SNTE es el que está determinando la nueva definición del problema; entendida ante los primeros posicionamientos y acciones de la SEP y del INEE como un asunto del diseño de la evaluación docente (aspecto técnico); principalmente en sus instrumentos para evaluar. Dicha definición no la podía determinar abiertamente ni SEGOB ni SEP dada las características coyunturales. Por ello, el SNTE fue el elegido.
136
A partir de que el SNTE ya definió el problema, la SEP y el INEE han puesto en marcha las primeras acciones para dar solución a la idoneidad de los instrumentos utilizados en la evaluación docente. Sin embargo, la CNTE sigue posicionada en la derogación de la reforma educativa, a pesar de las complicaciones político-legislativas que esa exigencia implica para lograrse. Por su parte, tanto el titular de la SEGOB como de la SEP afirman que la reforma no se derogará; la negociación con la disidencia magisterial versa en temas políticos, no educativos. Por lo mientras, ya hay una nueva definición del problema en la que los actores institucionales están trabajando. Se puede concluir que las decisiones en Oaxaca respondieron en gran medida a la recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado. Los cambios políticos, legales y organizacionales que buscaban lograr el contexto idóneo para la instrumentación de la reforma no desembocaron en lo deseado; dichos cambios trajeron consecuencias inesperadas para el grupo impulsor de la reforma educativa. Los supuestos racionalistas de los que partieron las decisiones de gobierno, confiaban en que al minar la fuente de poder de la sección 22 (y respaldarse en un marco legal), acabarían con la disidencia magisterial. No obstante, esas decisiones generaron situaciones coyunturales como las de Nochixtlán que fortalecieron a la CNTE.
137
CONCLUSIONES La evaluación del desempeño docente, vista desde el enfoque de política pública, permitió entender distintos elementos que estuvieron presentes en el proceso de política por el que atraviesa la reforma educativa de 2013. En el desarrollo de esta investigación se pudo entender a los actores involucrados en la construcción de la agenda; la forma en que se definió el problema de la educación en México; el proceso decisional; el diseño legal y técnico de la evaluación del desempeño docente; así como los retos de implementación a los que se enfrentó su instrumentación tanto a nivel federal, como en el caso específico de Oaxaca. La estrategia analítica que se utilizó para desarrollar el presente trabajo fue el ciclo de políticas. Por ello, la estructura de la tesis se dividió en las fases de dicho ciclo. A partir de esa estrategia y del objeto de estudio, se pudo confirmar que el ciclo de política es un instrumento analítico, no cronológico. A mitad del proceso de implementación de la evaluación del desempeño docente el asunto volvió a entrar en la agenda institucional para su discusión, en búsqueda de un rediseño; ello evidencia que los actores, las decisiones y la coyuntura, hacen del proceso de política pública un asunto con alto grado de incertidumbre; donde las decisiones racionales pocas veces cumplen a cabalidad el cometido por el que surgen. El objetivo del capítulo de agenda surgió por la necesidad de saber hasta qué punto repercutió la interacción de los actores y sus decisiones en el diseño de la evaluación del desempeño docente; recordando que dicha evaluación intenta garantizar la idoneidad de los docentes que abone a la mejora de la calidad educativa. Al desarrollar el trabajo de investigación, se pudo concluir que el proceso de decisiones en la etapa de la agenda estuvo marcado por el aspecto técnico y político. Las recomendaciones de la OCDE que fortalecieron la evaluación como un eje estratégico; la instauración de un organismo autónomo encargado de la evaluación educativa; y la regulación del ingreso, promoción y permanencia; se consideran como los elementos técnicos de la política. Por otra parte, la negociación en el Pacto por México entre gobierno federal y principales partidos políticos -para lograr la aprobación de la reforma- se entiende como el elemento político de la reforma educativa. La exclusión de la disidencia sindical hablaba ya de la recuperación de la rectoría por parte del Estado.
138
En el capítulo de diseño se buscó saber si la evaluación del desempeño docente responde a la necesidad de revertir la baja calidad educativa. Para ello, la estrategia fue partir de lo general a lo particular; determinando cuál es el problema público por el que surgió la reforma educativa, qué problemas específicos lo componen y cuáles son las respuestas gubernamentales. A partir de eso, se observó que la baja calidad educativa es un problema compuesto por: la falta de infraestructura; la necesidad de docentes idóneos que garanticen el aprendizaje de los alumnos; la ausencia de materiales y métodos educativos adecuados; una mala organización escolar; y la necesidad de un nuevo currículo apropiado para las exigencias actuales. Ante cada problema específico el gobierno dio una respuesta; siendo la evaluación del desempeño docente una estrategia, dentro del SPD, para tratar de garantizar a los profesores idóneos que se encuentran en servicio. Por ello, la conjetura final es que la evaluación del desempeño docente corresponde a un eslabón de una secuencia de cambios sucesivos, y no a la solución general y exhaustiva del problema de la baja calidad educativa; pues la pertinencia del desempeño de los docentes en servicio es tan solo uno de los problemas específicos; que al solucionarse abonaría a mejorar una parte de la calidad educativa y no su totalidad. Si bien el tema central de esta tesis es el diseño de la evaluación, fue necesario incluir la fase de implementación como paso previo para entender los cambios en la gestión educativa en Oaxaca; tarea que responde a la segunda parte del título de esta investigación. En este apartado fue necesario entender cómo previó el gobierno enfrentar los retos de implementación de una estrategia que no fue bien recibida por el grupo objetivo; especialmente en estados donde la disidencia magisterial tiene mayor presencia. Para lograr el cometido planteado en el capítulo de implementación, se analizó el marco legal para encontrar lo referente a la instrumentación; en términos de las tareas, atribuciones y responsabilidades de los actores involucrados en la puesta en marcha. A partir de eso se pudo entender que el Estado se respaldó en una política regulatoria para que el proceso de implementación se diera de facto. Al partir de una norma jurídica, la implementación implicaba el cumplimiento de la ley; por lo que esta política regulatoria buscó desde un inicio disciplinar e incorporar, tanto a los disidentes como a los gobiernos locales, en las estrategias de la reforma
139
educativa. Sin embargo, el proceso de instrumentación se complicó aún más de lo previsto; los retos de implementación se extendieron al ámbito organizacional, político y técnico. A pesar de que con la instauración de un entramado legal se intentó prever la instrumentación de las evaluaciones; la puesta en marcha no se cumplió a cabalidad. Con la reticencia de la disidencia magisterial; la falta de participación de los profesores en los procesos de evaluación; y la débil capacidad organizacional de los institutos locales encargados de los servicios educativos; la implementación no se ha logrado como se esperaba, especialmente en Oaxaca. Si bien los retos de implementación se intensificaron en Michoacán, Guerrero, Chiapas y Oaxaca; el último es un caso especial por las características abordadas en el último capítulo. Por ello, fue importante saber en ese apartado qué implicaciones se generaron y cómo repercutieron en la gestión de la educación en Oaxaca. Después del desarrollo de esa parte, se observó que los cambios más significativos se enmarcaron en la recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado. Para lograrlo, se recuperó el IEEPO; se intentó disminuir el poder de la sección 22 del SNTE en el cogobierno educativo de Oaxaca; se capturaron a los dos principales líderes sindicales; y se adecuó la Ley Estatal de Educación, para alinear las estrategias locales a las de la reforma educativa; en especial las correspondientes al SPD y la evaluación. No obstante, las decisiones/acciones regulatorias y racionales del gobierno trajeron consecuencias inesperadas. La CNTE cobró fuerza y logró ser, una vez más, un interlocutor en las negociaciones con el gobierno. La reforma educativa (posicionada por la CNTE) y la evaluación docente (posicionada por el SNTE) volvieron a entrar a la agenda institucional para su discusión. El proceso de política pública regresa a la etapa de la agenda en la que, a partir de la interacción de los actores involucrados, se está redefiniendo el problema y las acciones a emprender. Esta tesis es un primer esfuerzo por tratar de analizar la evaluación del desempeño docente a partir del enfoque cíclico de política pública. La intención partió de entender el proceso por el que pasó la reforma educativa de 2013; siendo los actores, su interacción, las decisiones, y el diseño (que condensa el resultado de los componentes anteriores) las prioridades en este trabajo. Esta investigación es un buen punto de partida para continuar los trabajos referentes a la evaluación docente en México; especialmente aquellos que partan desde la perspectiva de política
140
pública. Dicha aportación no es menor si se toma en cuenta que, a partir de la reforma educativa, la evaluación ahora ocupa un lugar fundamental en la definición del rumbo de la política educativa y de las acciones, decisiones y estrategias que de ella desprendan.
Reflexiones finales y asuntos pendientes La presente tesis tuvo como propósito examinar parte de la reforma educativa a partir del análisis de la política pública. Se reconoce que estudiar la política educativa parte de motivaciones personales; la disciplina de políticas públicas aportó el instrumental teórico-conceptual para hacerlo. El punto de partida para comprender la reforma educativa fue la revisión de trabajos previos sobre la política educativa en México; entre ellos destacan Alberto Arnaut, Carlos Ornelas, Pedro Flores-Crespo y Gloria del Castillo; autores que abordaron los principales antecedentes como el ANMEB y la ACE. Los esfuerzos de Flores-Crespo y Gloria del Castillo por analizar la política educativa a partir del enfoque de política pública enriquecieron el inicio de esta tesis que tuvo una misión similar: estudiar la evaluación del desempeño docente a partir del análisis de las políticas públicas. De forma más reciente Gloria Del Castillo y Giovanna Valenti coordinaron el libro Reforma educativa. ¿Qué estamos transformando? Evaluación y política educativa, en el que se expone la discusión y reflexión que se llevó a cabo en FLACSO sede México en torno a la actual reforma educativa. Los trabajos de estos académicos sentaron parte de las bases de esta investigación. Para examinar la evaluación de desempeño docente, a partir del enfoque de política pública, fue necesario retomar estudiosos con propuestas analíticas acorde al objeto de estudio aquí abordado. Los autores principales que aportaron fueron Cobb y Ross (1976) para estudiar el capítulo de agenda; de Lowi (1964) se tomó su tipología de políticas; y de Sabatier y Mazmanian (1981) se utilizó el marco de análisis para políticas regulatorias. La combinación de las propuestas teóricas ayudó a estudiar la forma en que se propuso, se diseñó y se implementó una política regulatoria, racional y descendente. La relevancia de la presente tesis se basa en el esfuerzo por investigar, a partir del enfoque de política pública, la evaluación del desempeño docente. Dicha evaluación es entendida por el
141
gobierno como la alternativa para asegurar la idoneidad y profesionalización de los docentes en servicio. Si bien hay esfuerzos por analizar la evaluación docente desde distintas ópticas – principalmente la política y pedagógica-, esta tesis puso énfasis en entender a la evaluación de desempeño docente como una estrategia o respuesta gubernamental para solucionar un problema público específico que afecta la calidad de la educación (falta de idoneidad de los docentes); en la que están inmersos factores políticos, técnicos, jurídicos y organizacionales. Es de reconocer la relevancia del ciclo de políticas como perspectiva utilizada en la tesis. Pues este esfuerzo por estudiar la agenda, el diseño y la implementación de la reforma educativa, en especial por la que ha pasado la evaluación docente, fue una tarea difícil, ya que si se quería analizar el aspecto político, técnico, jurídico y organizacional era necesario abordar las distintas etapas del ciclo de políticas para apreciarlo de mejor forma. Enfocar parte de la tesis al caso específico de Oaxaca, sirvió para entender una de las partes más problemáticas de la educación en México. Se afirma que es una contribución al conocimiento de la política educativa en este estado convulso, en especial por la acción de la CNTE. Si bien varios trabajos de autores locales han prestado atención al problema de la educación en Oaxaca (sindicalismo), no muchos lo han hecho en el marco de la política pública. Uno de los mayores aportes de esta tesis es el último capítulo en el que se intenta explicar –a grandes rasgos- el origen del problema y la razón por la que el gobierno decidió las estrategias tomadas en materia políticoeducativa. Estudiar la evaluación de desempeño docente en el estado, a partir de las políticas públicas, permitió exponer no sólo el aspecto político, sino también el jurídico y el organizacional (así como el engranaje que se da entre estos tres factores); marcando un precedente para continuar el estudio de la educación en Oaxaca bajo la perspectiva que aquí se manejó. Uno de los puntos a favor de esta investigación fue la inclusión de las propuestas pedagógicas y legales de la disidencia magisterial (PTEO) y no sólo ceñirse a las decisiones tomadas por el gobierno federal y estatal. Esto logró, hasta cierto punto, ampliar más la perspectiva. Dado lo reciente de la reforma educativa y el constante movimiento del objeto de estudio, surgen algunas preguntas que quedan pendientes para desarrollarse en un futuro. Debido a las fallas en el
142
diseño, y los retos y problemas de implementación de las políticas y estrategias educativas, habría que repensar la forma en cómo identificar los problemas, cómo diseñar las políticas, cómo diseñar los procesos de implementación para superar los inconvenientes que se van presentando y quiénes son los actores que deben estar involucrados en los diseños. Está claro que los pactos políticos entre gobierno y sindicato no dieron en el pasado los resultados esperados; pero también está claro que la exclusión del magisterio (y de la dirigencia sindical) crea grandes inconformidades al instrumentar estrategias que necesitan el consenso de las partes involucradas. En este punto se identifica que uno de los mayores problemas que entorpece las estrategias de política educativa versa en el aspecto político; en la falta de consenso para echar a andar políticas y programas educativos en favor de la educación en México. Si bien el tema central de la presente tesis fue la EDD, es pertinente señalar que centrarse sólo en propuestas de solución al logro de la implementación de la evaluación sería algo muy limitado; ya que el problema (político) que entorpece la instrumentación no sólo lo hace a la evaluación, sino a todas las estrategias derivadas de la reforma educativa. Por ello, la propuesta de un nuevo pacto implica una solución a la política educativa en general, que por consecuencia repercuta en la mejora de la puesta en marcha de la EDD. Dado que la problemática es la falta de consenso que permita instrumentar las iniciativas de gobierno, surge la inquietud de saber si es necesario un nuevo pacto que reconfigure la posición de los actores involucrados en la educación. En caso de ser positiva la respuesta, habría que pensar ¿Cómo tendría que ser ese pacto? ¿Qué actores y de qué forma deben estar involucrados? ¿Cómo romper con las rutinas, los roles y las normas no escritas que ya están establecidas en el sistema educativo mexicano? Debido a que la alternativa legal utilizada en la reforma educativa no ha sido del todo eficiente, tal vez no sería descabellado pensar en un nuevo pacto que marque el inicio de una verdadera gobernanza en el sistema educativo mexicano. El pacto o consenso, entendido como un acuerdo explícito entre actores sociales y políticos sobre un determinado orden social general o específico, puede mirarse desde dos vertientes de acuerdo con su origen. El pacto se entiende como un momento de continuidad con respecto a tendencias previas que caracterizan al sector de la política prevista o, por el contrario, como un momento de
143
ruptura con respecto a las inercias del presente y del pasado. De acuerdo al segundo momento, en el que el pacto o consenso surge en un contexto de crisis, incertidumbre y cuestionamiento a las políticas existentes, es necesario que los actores principales acepten y negocien alternativas que antes eran consideradas como inaceptables o, incluso, impensables. La necesidad de un pacto en este contexto surge por el hecho de que sin legitimidad y solidez política (que otorgan los acuerdos entre los diversos actores sociales y políticos) las reformas propuestas para avanzar corren el riesgo de quedar confinadas en el voluntarismo y las buenas intenciones. En el caso de la política educativa en México ya se han echado a andar pactos políticos para tratar de lograr la instrumentación de las estrategias gubernamentales; tal es el caso del Acuerdo y la ACE. No obstante, dichos acuerdos: no han sabido romper las inercias negativas del sistema educativo; los actores involucrados han sido mínimos; las opiniones, intereses, posiciones y los procesos de consulta han sido limitados. Teniendo como consecuencia, bajos niveles de consenso, problemas de implementación y metas previstas no alcanzadas. Por ello, es necesario cambiar el paradigma del pacto que marque el inicio de una etapa. Las características del nuevo pacto, que mejore el contexto de la política educativa y abone en mejores diseños de políticas y programas educativos, deben considerar las inercias ya establecidas. Tales inaniciones no pueden romperse por decreto o mediante un voluntarismo basado solamente en la difusión de alternativas deseables de política pública. Son necesarios procesos amplios de persuasión, diálogo, movilización y presión. También debe extenderse a los actores involucrados el prestigio y la legitimidad que se deriva de la iniciativa para generar sentido de pertenencia. Otro aspecto importante es que al incrementar el número de actores involucrados, se recaban más posiciones, intereses, así como opiniones; generando las posibilidades de llegar a una iniciativa aceptable para un mayor número de actores. Este pacto marcaría una nueva configuración de decisiones que signifique partir de un enfoque de gobernanza en el sistema educativo que implicaría una nueva reconfiguración de los actores en donde se hablaría de una relación entre autoridades educativas federales, locales, directivos, docentes y padres de familia. Esa relación debería estar marcada por la interacción entre los actores involucrados jugando determinados roles.
144
A las autoridades educativas les corresponde impulsar políticas y programas para mejorar la calidad educativa. No obstante, dichas iniciativas deben estar acompañadas de procesos de consulta, en los que los docentes, alumnos y padres de familia deben estar presentes para proponer y mejorar las iniciativas. Esta inclusión de los actores mencionados mejoraría las políticas y programas en términos de percepción, legitimidad y apoyo. A los docentes les corresponde asegurar que los alumnos aprendan lo necesario en las aulas; mejorando el proceso de enseñanza-aprendizaje mediante su continua profesionalización. Así como con el apoyo de padres de familia para fortalecer (en el hogar) el aprendizaje de los alumnos; y con el de las autoridades que garanticen infraestructura y materiales educativos adecuados. A los padres de familia les corresponde la tarea de buscar la rendición de cuentas. Aunque la figura de comité de padres de familia ya existe, sus actividades en la mayoría de los centros educativos se limitan a cuestiones sobre organización de días festivos, cooperaciones y tequios. Es necesario enfatizar un nuevo rol de incidencia sobre autoridades educativas, directivos y docentes para resolver problemas particulares de la escuela. Aunado a esa tarea, también es necesario un mayor compromiso de ellos en la continuidad del aprendizaje del alumno en el hogar. El papel de los padres no se limita a la exigencia de que los docentes laboren; su participación implica una responsabilidad en términos de la identificación de problemas en la escuela, trabajo en equipo para su resolución, reforzar la rendición de cuentas y la más importante: prestar mayor atención a las dificultades escolares de sus hijos; fortaleciendo (en el hogar) lo que el docente enseña en el aula. A partir de un pacto que establezca una nueva configuración de los actores, se puede distinguir que se busca la gobernanza dentro del sistema educativo. Está claro que las políticas diseñadas en el centro han tenido muchas dificultades; mismas que se refuerzan con la exclusión o casi nula participación en el diseño y seguimiento por parte de docentes y padres de familia. Por ello, el enfoque que se presupone adecuado va en contra de las prescripciones centralizadas. El espacio al que se le debe prestar atención es a nivel escolar, donde se identifiquen las problemáticas particulares y sean los padres de familia en conjunto con docentes y directivos quienes incidan
145
sobre las autoridades educativas (tomadores de decisiones). Esto combatiría la centralización, el desapego de los padres de familia y el monopolio de los asuntos sindicales como exigencia; por el contrario, se incentivaría la rendición de cuentas. La propuesta se resume en signar un nuevo pacto, pero que no se limite a pactar entre gobierno federal y dirigencia del SNTE; ni que a partir de una ley se pretenda generar obligatoriedad para cumplir lo establecido. Dicho pacto tiene que ampliarse (en el número de actores involucrados y de las percepciones tomadas en cuenta) para ganar aceptación, legitimación, y establecer así el comienzo de una gobernanza real en el sistema educativo; considerando a las autoridades educativas federales, estatales, municipales, supervisiones escolares, directivos, docentes y padres de familia. Sin resolver el asunto político, las tácticas para tratar de instrumentar las líneas de acción específicas de la reforma educativa seguirán topando una y otra vez con el gran problema político del que adolece el SEM. Una vez superado (o al menos mitigado) el problema político al que se enfrenta las iniciativas de gobierno, se puede pensar en las alternativas de solución que mejoren las estrategias específicas. Para el caso de la EDD, una vez planteado el nuevo pacto, las propuestas que ayudarían a mejorar la puesta en marcha de la evaluación docente se resumirían a tres acciones que el grupo impulsor se negó a hacer en un principio: •
Mejorar la eficiencia, eficacia y el alcance operativo de los organismos encargados de los servicios educativos en los estados. Otra gran parte de los problemas de implementación de la evaluación reside en las limitantes operativas y de recursos que tienen los organismos operadores para instrumentar estrategias que abonen a la puesta en marcha de la evaluación; así como del control sobre las escuelas y los docentes.
•
Implementar campañas de información clara sobre la evaluación docente; poniendo énfasis en los incentivos positivos. Dichas campañas en forma de reuniones informativas tendrían que ser en contacto directo con los profesores. Si bien reunir escuela por escuela es un reto muy complicado, tal vez congregar zonas o sectores escolares podría facilitar la entrega de dicha información; así como la recolección de inquietudes, dudas o propuestas
146
de los docentes. Evitando limitarse a informar mediante redes sociales y medios masivos de comunicación que poco impacto ha tenido. •
Crear una estructura que mantenga un vínculo cercano con los docentes para tratar de mantener la actualización y profesionalización de forma continua, y no sólo para los procesos de evaluación.
Dichas propuestas sólo serían factibles si el contexto político mejora. Por ello, es fundamental el pacto que adecue el contexto no sólo para mejorar la implementación de la EDD sino todas las acciones de política educativa. Hasta la conclusión de la presente tesis no se ve iniciativa, o muestra de acciones que brinden legitimidad y aceptación a la reforma y sus acciones. Lo más cercano a eso fue la reunión entre el secretario general de la OCDE José Ángel Gurría Treviño y el presidente del SNTE Juan Díaz de la Torre, con la finalidad de realizar estrategias conjuntas para convencer a los docentes de que las evaluaciones son instrumentos de superación profesional. Sin embargo, de acuerdo con los argumentos de la presente tesis, dicho convenio se suma a la lista de acciones incrementalistas que no solucionan los problemas de fondo.
147
EPÍLOGO El contexto en el que decidí estudiar la reforma educativa, y en especial la evaluación de desempeño docente, era de incertidumbre; no sólo para los docentes, sino también para los actores políticos, los académicos y los interesados en la política educativa. El nuevo gobierno, encabezado por Enrique Peña Nieto y el retorno del PRI a la titularidad del ejecutivo federal, marcaron las pautas de generar cambios en varios sectores mediante las distintas reformas estructurales que se emprendieron. En el tema educativo, la reforma generaba curiosidad, incertidumbre por saber qué iba a pasar. El pasado indicaba una relación directa entre gobierno federal y dirigencia sindical; en la actualidad, el pacto cambió y emergió entre los principales líderes partidarios. El entorno se caracterizaba por una contundencia del poder ejecutivo; así como su capacidad de lograr acuerdos, mediante el Pacto Por México, para sacar adelante reformas estructurales en el Congreso de la Unión. Esas características generaron como primera impresión en el sector educativo que la intención era mantener al SNTE y la CNTE como actores secundarios; esto debido a la creencia de que su injerencia no tendría mayor repercusión, pues ahora todo partía de un mandato legal; bajo los supuestos de meritocracia y rendición de cuentas. No obstante, la situación no se mantuvo estática; emergieron los conflictos, producto de intereses de los distintos actores involucrados. En medio de esa situación convulsa, comandada principalmente por la CNTE, empecé la investigación sobre la evaluación del desempeño docente; entendiéndola como la principal inconformidad de los profesores. Por ello, entendí que la investigación no se podía limitar a los retos de implementación de la evaluación docente; también era necesario estudiar el proceso decisional en la agenda y los actores involucrados en el diseño. Dado el constante cambio que implicaba mi tema de investigación en términos de los actores involucrados, las decisiones tomadas y las estrategias instrumentadas, fue difícil mantenerse dentro del marco definido por los objetivos establecidos desde el protocolo de investigación. Sin embargo, ese constante movimiento favoreció, hasta cierto punto, para demostrar lo cambiante de la política pública; reforzando el argumento de que el ciclo de políticas es analítico, no cronológico.
148
Durante la escritura de esta tesis, fueron varios los cambios que se dieron; como la designación de Aurelio Nuño a la titularidad de la SEP; la posible suspensión indefinida de la evaluación docente; la constante radicalización de la protesta político-social de la CNTE; el clima electoral; las dificultades en la implementación y la baja participación en las evaluaciones en Oaxaca, Michoacán, Chiapas y Guerrero; la recuperación del IEEPO; la armonización de la Ley Estatal de Educación en Oaxaca con la reforma educativa; la captura y pronta liberación de los líderes de la CNTE en Oaxaca; y los hechos de Nochixtlán. Estos cambios y sucesos entorpecieron, retrasaron y disminuyeron la legitimidad de la reforma educativa. Al inicio de la puesta en marcha de la reforma educativa, el posicionamiento gubernamental era claro: no se iba a negociar con la disidencia ningún tipo de cambio a la reforma. En la actualidad, vemos que eso no fue estático; a raíz de los sucesos ocurridos en Oaxaca, se abrió una ventana de oportunidad que volvió a posicionar a la CNTE. En ese contexto el SNTE regresó al mapa principal para posicionar el problema de la idoneidad de los instrumentos para evaluar a los profesores. Las decisiones de gobierno, no pudieron mantener al margen al sindicato y a su disidencia. Dada las características del objeto de estudio aquí abordado, sería irresponsable afirmar que ya no habrá más cambios. Las decisiones continuarán, se implementarán otras líneas de acción y habrá nuevos reposicionamientos de los actores involucrados; la incertidumbre, como en toda política, continuará. Es relevante señalar que el momento en el que estudié la evaluación del desempeño docente fue en su tiempo inaugural y más álgido. Eso implicó un reto pero también brindó ventajas al ser un tema coyuntural que tenía la vista de todos encima; eso me permitió e incentivó a que estuviera en una constante actualización sobre la trayectoria política del tema, así como las implicaciones que llegara a tener en los objetivos de la presente tesis. Así mismo, este estudio me motivó a continuar en un futuro, sobre la línea de la política educativa; sentando las bases de lo que ha sucedido hasta este momento con la reforma educativa de 2013.
149
BIBLIOGRAFÍA Aguilar L. (Comp.). (2000). El estudio de las políticas públicas. México, D.F.: Miguel Ángel Porrúa. Aguilar L. (Comp.). (1992). La hechura de las políticas. México, D.F: Miguel Ángel Porrúa. Aguilar L. (Comp.). (1993). La implementación de las políticas. México, D.F: Miguel Ángel Porrúa. Aguilar L. (Comp.). (1993). Problemas públicos y agenda de gobierno. México, D.F: Miguel Ángel Porrúa. Amador J. (2009). La alianza por la calidad de la educación: modernización de los centros escolares y profesionalización de los maestros. Centro de estudios sociales y de opinión pública. Documento de trabajo número 74. Anderson, J. (1984). Public policy-making. 2a ed. Holt, Rinehort y Winston, N. York. P. 3. Arnaut A. (2010). Gestión del sistema educativo federalizado, 1992-2010. En Arnaut A. y Giorguli S. (Coords.) Los grandes problemas de México. Educación Vol. 7, El Colegio de México. México, pp. 233-270. Bazúa F. (2006). Fallas de mercado y fallas de estado en la educación: consideración de política pública. En Rolando F y Lanzaro F (Eds.). Políticas públicas en los procesos de reforma de América Latina. CEPAL y FLACSO-México, Buenos Aires, pp. 287-318. Bardach E. (1977). The implementation game. Cambridge, MIT press. Berman P. (1978). The study of macro and micro implementation. Public policy, Vol. 26, No. 2, pp.157-184. Birkland T. (1998). Focusing events, mobilization and agenda setting. Journal of public policy, Vol. 18, No. 1 pp. 53-74. Bracho T. (2015). Perspectiva de un gran reto. En INEE. Reforma Educativa. Marco Normativo. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). México, pp. 15-38. Bracho T. y Zorrilla M. (2015). El INEE en la reforma educativa: de su naturaleza jurídica y sus atribuciones. En Guevara G. y Backhoff E. Las transformaciones del sistema educativo en México, 2013-2018, Fondo de Cultura Económica (FCE), INEE. México, pp. 61-75.
150
Cardozo M. (2012). La evaluación y metaevaluación en las políticas y programas públicos: Estado del arte. México, D.F: Universidad Autónoma Metropolitana. Cobb R. y Ross M. (1976). Agenda Building as a comparative political process. The American political science review, Vol. 70, No. 1, pp. 126-139. Corrales J. (1999). Aspectos políticos en la implementación de las reformas educativas. PREAL, pp. 1-25. Del Castillo Alemán, G. (2015). La Reforma: asuntos clave de políticas educativas en una agenda de riesgo | Distancia por tiempos. [online] Educacion.nexos.com.mx. disponible en: http://educacion.nexos.com.mx/?p=101 [Accessed 15 Jul. 2016]. Del Castillo G. y Azuma A (2009). La reforma y las políticas educativas. Impacto en la supervisión escolar. México, D.F: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Del Castillo G. y Valenti G. (Coords.). (2014). Reforma educativa. ¿Qué estamos transformando? Evaluación y política educativa. México, D.F: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Dunn, W. (1981). Public policy analysis. Englewood Cliffs (N.J.). Prentice Hall. Etzioni, A. (1964). Modern Organizations. Englewood Cliffs, (N.J). Prentice Hall. Flores Crespo P. y Mendoza D. (2012). Implementación de políticas educativas. Los concursos de oposición y la Alianza por la Calidad de la Educación. México, D.F: Universidad Iberoamericana. Gajargo M. (2011). Los blancos móviles de la reforma educativa en México. Una mirada desde el exterior. En Miranda F. (Coord.) La educación básica entre siglos. Agenda para el futuro. UAEH/PREAL/SEP. México, pp. 33-61. Guevara Niebla, Gilberto et al. (2016). La Evaluación Docente En El Mundo. México D.F.: Fondo de Cultura Económica. Hernández Ruiz, Samael. (2013). "BREVE HISTORIA DEL PLAN PARA LA TRANSFORMACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN OAXACA (PTEO)". Samael Hernández Ruiz. https://samaelhernandezruiz.wordpress.com/2013/01/18/breve-historia-del-plan-para-latransformacion-de-la-educacion-en-oaxaca-pteo/ (10 July 2016). Hernández S. (2006) Insurgencia magisterial y violencia gubernamental en Oaxaca. En Vicente Joel, Educación, Sindicalismo y Gobernabilidad en Oaxaca, SNTE, pp. 87-123. Krizlov, S. (1965). The supreme court in the political process. New York: Macmillan. 151
Lindblom C. (1991). El proceso de elaboración de políticas públicas. Ministerio para las administraciones públicas, Madrid: Colección estudios. Lowi, T. (1964). American bussines, public policy, case studies, and political theory. World politics 16 (july): 667-715. March, J. Simon, H. (1958). Organizations, Nueva York, Wiley. Martínez J. (2015). ¿Cómo hacer de la evaluación un instrumento para la profesionalización docente? De las concertaciones políticas a las atribuciones jurídicas en el sector educativo. Revista mexicana de análisis político y administración pública, IV, 167-194. Mancera C. y Schmelkes S. (2010). Recomendaciones de políticas específicas sobre el desarrollo de un marco integral de evaluación de maestros en servicio. México: OCDE. Merino M. (2013). Políticas públicas: ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de problemas públicos. México, D.F: CIDE. OCDE. (2010). Mejorar las escuelas. Estrategias para la acción en México. Resumen ejecutivo. México. Olson M. (1992). La lógica de la acción colectiva. Bienes públicos y la teoría de grupos, ed. Lmusa-Noriega, México. Ornelas C. (2013). El sistema educativo mexicano. La transición de fin de siglo. México, D.F: Fondo de cultura económica. Ornelas C. (2015). La oposición a la reforma. En Guevara G. y Backhoff E. Las transformaciones del sistema educativo en México, 2013-2018, Fondo de Cultura Económica (FCE), INEE. México, pp. 360-374. Ornelas C. (2014). La reforma educativa: las leyes y lo posible. En Tarango J. y García J. (Coords.). Modelos e iniciativas en educación media superior. Perspectivas internacionales. Argentina, Buenos Aíres: Alfagrama Ediciones, pp.13-46. Ornelas C. (2010). Política, poder y pupitres. Crítica al nuevo federalismo educativo. México, D.F: Siglo XXI editores. Puma Crespo, Jorge Iván. 2016. "Elementos Para Comprender A La Sección 22 De La CNTE | Distancia Por Tiempos". Educacion.nexos.com.mx. http://educacion.nexos.com.mx/?p=263 (15 July 2016).
152
Ramón F. (2015). Un panorama internacional de la evaluación de profesores. En Guevara G. y Backhoff E. Las transformaciones del sistema educativo en México, 2013-2018, Fondo de Cultura Económica (FCE), INEE. México, pp. 185-199. Ramírez R. y Torres C. (2016). La evaluación del desempeño docente: de lo comprometido a lo realizado. Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, Temas estratégicos No. 34. Shmelkes S. (2015). La evaluación del desempeño profesional docente: un punto de vista. En Guevara G. y Backhoff E. Las transformaciones del sistema educativo en México, 2013-2018, Fondo de Cultura Económica (FCE), INEE. México, pp.217-222. Stein E. (Coord.). (2006). La política de las políticas públicas. México, D.F: Editorial planeta mexicana. Subirats J. (1989). Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Ministerio para las administraciones públicas, Madrid: colección estudios. Subirats J, Knoepfel P, Larrue C y Varone F. (2008). Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona: Ariel. Sabatier P. (1986). Top-down and Bottom-up. Approaches to implementation research: a critical analysis and suggested synthesis. Journal of public policy, pp. 21-48. Sabatier P. y Mazmanian D. (1981). The implementation of public policy: a framework of analysis. En Effective policy implementation. Lexington Books. pp. 3-35. Van Metter D. y Van Horne C. (1975). The policy implementation process: a conceptual framework. Administration and society, pp. 445-488. Vicente J. (2006). El movimiento magisterial oaxaqueño. Una aproximación a sus orígenes, periodización, funcionamiento y grupos político-sindicales en Vicente J. Educación, Sindicalismo y Gobernabilidad en Oaxaca, SNTE, pp. 33-86. Vidales I. (2008). Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica: una visión integral. En Pescador. Pensamiento educativo pp. 35-45. Yescas I. (2006). Al cielo por asalto (notas sobre el movimiento magisterial de Oaxaca) en Vicente J. Educación, Sindicalismo y Gobernabilidad en Oaxaca, SNTE, pp. 19-31.
ENTREVISTAS Bracho, T. (2016). Diseño de la evaluación del desempeño docente. Rodríguez Mayoral, M. (2016). Implementación de la evaluación del desempeño docente. 153
LEYES Y DOCUMENTOS OFICIALES Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. En Diario Oficial de la Federación, martes 19 de mayo de 1992. Criterios técnicos y de procedimiento para el análisis de los instrumentos de evaluación, el proceso de calificación y emisión de resultados de la evaluación del desempeño de quienes realizan funciones de docencia en Educación Básica, 2015- 2016. México: INEE. Decreto por el que se reforman los artículos 3° en sus fracciones III, VII y VII; y 73, fracción XXV. En Diario Oficial de la Federación. Tomo DCCXIII, No. 18, México D.F., martes 26 de febrero de 2013. Etapas, aspectos, métodos e instrumentos. Proceso de evaluación del desempeño docente. Educación básica. México: SEP 2015. Iniciativa de Ley Estatal de Educación de la Sección XXII y el gobernador Gabino Cué Monteagudo. 17 de agosto de 2014. Ley General de Educación. Diario Oficial de la Federación, México. Última reforma publicada el 17 de diciembre de 2015. Ley General del Servicio Profesional Docente. Diario Oficial de la Federación, México. Publicada el 11 de septiembre de 2013. Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. Diario Oficial de la Federación. Publicada el 11 de septiembre de 2013. Pacto por México en: http://pactopormexico.org/PACTO-POR-MEXICO-25.pdf Perfil, parámetros e indicadores para docentes y técnicos docentes. Evaluación del desempeño docente ciclo escolar. 2015-2016. México: SEP.
154
Lihat lebih banyak...
Comentarios
