Diagnósticos de la Focalización de Programas Sociales Seleccionados – Parte III: El Programa JUNTOS

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Diagnósticos de la Focalización de Programas Sociales Seleccionados – Parte III: El Programa JUNTOS

Una descripción y diagnóstico de los instrumentos y procesos vigentes de focalización y registro de beneficiarios del programa JUNTOS

BANCO INTER-AMERICANO DE DESARROLLO-BID División de Salud y Protección Social (SCL/SPH)

Noviembre 2009

Este

informe ha sido realizado por Ivet del Rocío Linares García a pedido del Banco Interamericano de Desarrollo por medio de la División de Salud y Protección Social (SCL/SPH) del BID, bajo la coordinación de Julia Johannsen ([email protected]). Este trabajo no refleja necesariamente la opinión institucional del Banco Interamericano de Desarrollo sino la del consultor.

Índice 1. INTRODUCCIÓN

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2. CREACIÓN DEL PROGRAMA JUNTOS

3

3. IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA JUNTOS

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4. FOCALIZACIÓN DEL PROGRAMA JUNTOS

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4.1. LA FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA 4.1.1 Etapa piloto de JUNTOS 4.1.2 Selección de distritos para expansión de JUNTOS en el 2006:

5 5 7

4.2. LA FOCALIZACIÓN INDIVIDUAL 4.2.1. El proceso de preselección: 4.2.2. Proceso de validación

10 10 14

4.3. RESUMEN DEL PROCESO DE SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS

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4.4 PLAN VALLE DE LOS RÍOS APURÍMAC Y ENE – VRAE EN EL AÑO 2009 COMO PILOTO DE SISFOH RURAL

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4.5 PAPEL DEL SISFOH Y SU RELACIÓN CON EL INEI Y JUNTOS

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4.6 SOBRE EL TEMA DE LA CONDICIONALIDADES DEL PROGRAMA

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4.7 PROBLEMAS ENCONTRADOS EN LA FOCALIZACIÓN DE HOGARES DE JUNTOS

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5. RECOMENDACIONES

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ANEXO I: NORMAS SOBRE FOCALIZACIÓN EN EL PERÚ

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ANEXO II: FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA

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ANEXO III: COBERTURA DEPARTAMENTAL, PROVINCIAL Y DISTRITAL, 2005-2011

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ANEXO IV: FECHAS DE EJECUCIÓN DE LOS CENSO DE JUNTOS I - VI

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ANEXO V TIPO DE PROYECTO REALIZADO POR EL INEI Y UMBRAL UTILIZADO

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ANEXO VI: COSTOS DE LOS CENSOS REALIZADOS POR EL INEI, 2005 - 2008

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ANEXO VII: LA FOCALIZACIÓN DE OTROS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS

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ANEXO IX: ANÁLISIS DE LA FICHA SOCIOECONÓMICA ÚNICA DE LOS AÑOS 2005 Y 2009 DE JUNTOS 33 ANEXO X: ANÁLISIS DE LA FICHA DE JUNTOS 2005/2007 Y DEL CUESTIONARIO SISFOH

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1. Introducción El presente informe es el tercer producto de los tres que conforman la consultoría “DIAGNÓSTICOS DE LA FOCALIZACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES SELECCIONADOS”. En este documento se busca realizar un diagnóstico de los instrumentos y procesos vigentes de la focalización del programa JUNTOS. El documento se organiza de la siguiente manera. En la primera parte se explican la creación del programa JUNTOS; mientras que en la segunda parte se describe la implementación del mismo. En la tercera parte se explica el proceso histórico de focalización del programa desde su creación a la fecha, lo cual constituye el objetivo principal de este trabajo. En la cuarta parte se expone el plan piloto de JUNTOS para incluir a los distritos no incluidos, en el marco del plan VRAE. El papel que tiene el SISFOH y su relación con JUNTOS e Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) se explican en la sección 5. A modo de conclusiones se describen los problemas que se pueden observar en el programa, y se presentan las recomendaciones, en las secciones 6 y 7. En los anexos se presenta información con respecto a (i) cómo realizan su focalización otros programas de transferencias condicionadas de dinero; además de (ii) la metodología utilizada por el INEI para la aplicación del algoritmo para el Programa JUNTOS, así como (iii) el análisis de las Ficha Socioeconómica Unica de los años 2005 y 2009 de JUNTOS y su relación con el cuestionario de SISFOH.

2. Creación del Programa JUNTOS El Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres – “JUNTOS” se crea mediante Decreto Supremo Nº 032-2005-PCM, el 06 de abril de 2005. En esta norma se establece que el Programa tiene por finalidad “ejecutar transferencias directas en beneficio de las familias más pobres de la población, rurales y urbanas. El Programa otorgará a las familias beneficiadas, con su participación y compromiso voluntario, prestaciones de salud y educación orientadas a asegurar la salud preventiva materno infantil y la escolaridad sin deserción” (artículo 1). Una variación en los objetivos del Programa, se realiza con la aprobación del D.S. Nº 062-2005 PCM del 8 de agosto de 2005, mediante el cual se modifica el artículo 1º de la norma de creación con la finalidad de agregar la prestación de servicios de nutrición e identidad. La norma precisa que el objetivo del Programa es “ejecutar transferencias directas en beneficio de las familias más pobres de la población, rurales y urbanas. El Programa otorgará a las familias beneficiadas, con su participación y compromiso voluntario, prestaciones de salud, nutrición, educación e identidad orientadas a asegurar la salud y nutrición preventiva materna infantil y la escolaridad sin deserción, así como el registro e identificación. En el documento Reglas de Operación del Programa Juntos elaborado en el año 2006, se señala que el Programa JUNTOS tiene por misión contribuir a la reducción de la pobreza y con ellos romper la trasmisión intergeneracional de la pobreza mediante la entrega de incentivos económicos para incentivar el acceso a los servicios de salud, nutrición y educación, y con ello mejorar la capacidad de consumo de sus familias beneficiarias; bajo un enfoque de restitución de derechos básicos, con la participación organizada y la vigilancia de los actores sociales de la comunidad. La estructura del programa representa un cambio considerable entre todos los Programas Sociales en el Perú. Primero, que se crea con la finalidad de promover la demanda de servicios de salud, nutrición, educación e identidad, orientadas a asegurar la salud y nutrición preventiva materno infantil, y la escolaridad sin deserción, así como el registro e identificación, a través de la ejecución de transferencias directas

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a las familias más pobres. Segundo, el hecho que se tenga que cumplir condicionalidades con otros sectores, hace que tenga un abordaje multisectorial ya que el programa interviene en forma simultánea en los sectores de salud y educación, en complemento con RENIEC, Banco de la nación y el INEI, para la efectividad de sus procesos. Esto lleva un gran reto, ya que requiere que todas las actividades funcionen de manera coordinada entre todos los sectores. En este contexto, JUNTOS busca que los hogares más pobres del Perú tengan acceso y entiendan el valor de la salud, nutrición y educación de sus hijos, sobretodo los menores de 3 años, en aras de evitar que caigan en riesgo de desnutrición y por tanto, no condenarlos a seguir con la pobreza intergeneracional.

3. Implementación del programa JUNTOS Por medio del Decreto 062-2005-PCM, del 08 de agosto del 2005 se define la composición de su más alta autoridad ejecutiva, el Consejo Directivo de JUNTOS, conformados por representantes de instituciones de la sociedad civil como su Presidente1, Ministros de Educación, Salud, de la Mujer y Desarrollo Social, Economía y Finanzas, así como representantes de las siguientes instituciones: -

-

Un representante de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas-CONFIEP Un representante de la Confederación General de Trabajadores del Perú – CGTP Un representante de la Asociación Nacional de Centros de Investigación, Promoción Social y Desarrollo – ANC y de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social – CONADES, y Un representante de Cáritas del Perú.

El Consejo Directivo tiene como funciones, el designar al Director Ejecutivo del Programa JUNTOS, aprobar el Plan de Acción del Programa y las propuestas de estrategia de la implementación del programa, evaluar y monitorear la calidad e impacto del Programa y demás que establezcan. La participación directa de los Ministros en el Consejo Directivo del Programa, se ha dado por el hecho de asegurar la concertación y el compromiso de cada sector involucrado, para garantizar la oferta de servicios en el ámbito donde el programa va a desarrollarse. JUNTOS está adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) a través de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales – CIAS, lo que le da al programa un manejo político de mayor coordinación y complementariedad entre sus acciones y el desarrollo de estrategias. El objeto es que cada sector deberá asegurar la provisión adecuada y oportuna de los servicios a su cargo en los distritos y centros poblados donde se viene operando y certificar el consumo de éstos por los beneficiarios, en el marco del cumplimiento de las condicionalidades y corresponsabilidades de cada sector en el programa. Sin embargo, es importante considerar que la definición de los servicios considerados para el esquema de cumplimiento de condicionalidades es de nivel muy general.

4. Focalización del programa JUNTOS El programa JUNTOS realiza sus intervenciones en base a criterios de focalización que comprende dos etapas: la primera es la focalización geográfica y la segunda, la focalización individual (ver también Anexo I: Normas sobre Focalización en el Perú y

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El Presidente del Consejo Directivo de JUNTOS es designado a propuesta de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP) en coordinación con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).

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Anexo VII: La Focalización de otros programas de Transferencias Monetarias Condicionadas).

4.1. La Focalización Geográfica 4.1.1 Etapa piloto de JUNTOS El objetivo de la etapa piloto de JUNTOS fue probar el modelo de operación inicialmente planteado, a fin de detectar qué ajustes se debían realizar tanto en el propio modelo como en los procesos, procedimientos y actividades previamente definidos y aprobados por el Consejo Directivo (ver Anexo II: Focalización geográfica para más detalles sobre la primera sesión del Consejo Directivo). De ese modo, podrían ser aplicados posteriormente en la operación regular del programa. En la segunda sesión del Consejo Directivo se aprobó el “Plan de Acción del programa JUNTOS”, la “estrategia de implementación del Programa en su Etapa Piloto”, así como el reglamento interno del programa. También se definió que el 07 de setiembre del 2005 se haría el lanzamiento de JUNTOS en el distrito de Chuschi, Ayacucho, y que el 17 del mismo mes se haría la entrega de los primeros subsidios de S/.100 a las 795 familias seleccionadas. La selección de los distritos beneficiarios del programa JUNTOS desde el 2005 a la fecha ha pasado por diferentes etapas: En la primera sesión del Consejo Directivo se tomaron los siguientes acuerdos que iniciaron la focalización del programa: a. Acción del programa en departamentos afectados por la violencia b. En la primera etapa, solo intervendrían en distritos rurales c. El Ministerio de Economía y Finanzas propondría a los primeros 70 distritos donde intervendrá el Programa. El Ministerio de Economía y Finanzas - MEF es el encargado de definir la Focalización Geográfica, con cual se elige los primeros 70 distritos de intervención del programa. Los criterios para la elección de los distritos fueron:    

Porcentaje de hogares con dos o más necesidades básicas insatisfechas (NBI2), del censo de 19932 del INEI. Brecha de pobreza total (FGT1), en base al mapa de pobreza de FONCODES del año 2000 Desnutrición crónica infantil (Desn), del censo de peso y talla de 1999 Porcentaje de centros poblados muy afectados por la violencia política (CPAV), en base a un censo efectuado por el Programa de Apoyo al Repoblamiento (PAR).

Para la primera etapa se construyó el siguiente índice de pobreza, con cual se ordenó los 1828 distritos. Los resultados se muestran en cuadro 1: Indice = 0,25 * (CPAV) + 0,25 * (FGT1) + 0,25 * (NBI2) + 0,25 * (Desn)

Cuadro 1: La elección de distritos sin número mínimo por departamento, 2005

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El INEI considera las principales NBIs basadas en información de características de la vivienda y de los miembros del hogar como agua potable, electricidad, centros educativos, servicios de salud.

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Departamento Apurímac Ayacucho Huancavelica Huánuco Junín La Libertad Total

N° distritos 12 24 18 12 2 2 70

Al ordenar todos los distritos según el índice de pobreza construido, los primeros 70 distritos corresponderían a los departamentos de Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, Junín y La Libertad. El distrito de Chuschi del departamento de Ayacucho donde se realizó la primera experiencia piloto del programa ocupó el puesto 49 según este índice de pobreza construido. Como se puede ver en el cuadro 2, los departamentos de Junín y la Libertad tenían cada uno dos distritos, pero se optó en atender a los departamentos que tengan como mínimo 7 distritos pobres según este índice, por lo que estos dos departamentos no fueron atendidos en la primera etapa. Esto es, los que estén más concentrados, por consideraciones de costos y facilidades de implementación. Por ejemplo, en temas de coordinación con los gobiernos locales y provisión de oferta de servicios. En consecuencia se aumentó el número de distritos en los departamentos anteriores, quedando en 70 distritos: 13 distritos de Apurímac, 26 distritos de Ayacucho, 19 distritos de Huancavelica y 12 distritos de Huánuco (ver cuadro 2).

Cuadro 2: elección de distritos con número mínimo por departamento, 2005 Departamento Apurímac Ayacucho Huancavelica Huánuco Total

N° distritos 13 26 19 12 70

En la cuarta sesión del Consejo Directivo de JUNTOS se acordó incorporar 40 distritos más, incluyendo para la selección el criterio de pobreza extrema, a fin de no discriminar algunos distritos muy pobres según este indicador, con los cual los criterios de selección se elevaron a 5, por lo que la ponderación sería ahora de 0,2 y ya no de 0,25. Los criterios sería ahora: (i) la tasa de pobreza extrema; (ii) el porcentaje de hogares con dos o más necesidades básicas insatisfechas; (iii) la brecha de pobreza total; (iv) desnutrición crónica infantil; (v) el porcentaje de centros poblados muy afectados por la violencia política. El resumen departamental de los primeros 110 distritos beneficiarios del programa se muestra en el cuadro 3.

Cuadro 3: Distribución por departamento e indicadores sociales de los 110 distritos seleccionados para etapa piloto de JUNTOS, 2005 y 2006 Departamento Apurímac Ayacucho Huancavelica Huánuco Total

Primeros 70 40 distritos N° distritos distritos adicionales urbanos 13 26 19 12 70

11 8 10 11 40

2 3 3 8

Tasa de pobreza extrema 52 49.4 59.6 52.7 53.3

Brecha de pobreza 64.3 57.8 80.9 66.2 67.1

Tasa de desnutrición infantil 58.2 54.4 58.3 57.7 56.9

Porcentaje de hogares con 2 NBI o más 62.3 66.3 60.4 68.3 64.3

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4.1.2 Selección de distritos para expansión de JUNTOS en el 2006: En el marco de los planes de expansión del programa para el año 2006 y en base a la asignación presupuestal para el mismo año, el Consejo Directivo de JUNTOS acuerda que se ampliará a 210 distritos más, por lo que en total llegarían a 320 distritos (210 del 2006 más 110 del 2005). La construcción del índice para seleccionar a los siguientes 210 distritos incorpora los 5 criterios mencionados anteriormente (ponderación de 0.2 por cada criterio). El resumen departamental de la expansión en 210 distritos adicionales se puede ver en el cuadro 4.

Cuadro 4: Distribución por departamento e indicadores sociales de los 210 distritos seleccionados para expansión de JUNTOS, 2006 Departamento Ancash Apurímac Ayacucho Cajamarca Huancavelica Huánuco Junín La Libertad Puno Total

N° de distritos 14 32 15 22 36 31 7 17 36 210

N° de distritos urbanos 7 2 5 2

1 17

Tasa de pobreza extrema 47.4 50.9 47.1 45.0 54.7 51.4 45.3 53.0 54.0 51.0

Brecha de pobreza

Tasa de desnutrición infantil

Porcentaje de hogares con 2 NBI o más

54.0 61.8 54.2 47.6 71.0 62.9 49.0 66.3 69.4 62.2

60.1 49.3 50.9 56.5 54.3 55.2 53.7 61.1 46.9 53.3

61.6 59.0 60.1 75.4 44.6 58.0 68.1 62.8 61.6 59.4

JUNTOS llegaría a distritos urbanos pequeños y muy pobres, pues al aplicarse una fórmula basada en pobreza han sido elegidos tanto distritos considerados urbanos como rurales. Los distritos son mayormente rurales debido a sus mayores niveles de pobreza y desnutrición y su mayor afectación por violencia, que son justamente los criterios aprobados por el Consejo Directivo de JUNTOS. Para el año 2006, JUNTOS llegó a 320 distritos de 9 departamentos del país, eso es los 110 del año 2005 más la expansión de 210 distritos en el 2006, lo que da un total de 320 (ver cuadro 5).

Cuadro 5: Total de distritos donde opera el programa por departamento, 2006 Departamento Ancash Apurímac Ayacucho Cajamarca Huancavelica Huánuco Junín La Libertad Puno Total

Incremento Total 2005-2006 14 14 32 56 15 49 22 22 36 65 31 54 7 7 17 17 36 36 210 320

Para el año 2007, se actualizaría los indicadores sociales que son utilizados en los criterios de selección de distritos beneficiarios. Se actualizó el índice de pobreza de JUNTOS reemplazando los indicadores de pobreza monetaria (pobreza extrema y brecha) estimados con datos de 1997 y de 1993, por los nuevos indicadores

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proporcionados por el mapa del INEI del 2004 (incidencia y severidad de la pobreza monetaria. También se actualizó el dato de desnutrición crónica en niños de 6 a 9 años, de 1999 por el dato más reciente obtenido del Censo Escolar de Peso y Talla del 2005 realizado por el Ministerio de Educación. Además, se modificó el indicador de al menos dos Necesidades Básicas Insatisfechas (NBIs) por el indicador propuesto de promedio de NBIs, construido con información del Censo de Población y Vivienda del 2005 del INEI. Se modificó ligeramente los pesos de los 5 indicadores actualizados que intervienen en la priorización (de acuerdo a los acuerdos del Consejo Directivo) dando mayor peso a desnutrición (ahora pesa 3/10) y a violencia política (que ahora pesa 1/3) y menos a la pobreza monetaria (ahora cada indicador de estos pesa 1/10 pues de todas formas es un estimado, aunque basados en el censo del 2005) y al promedio de necesidades básicas insatisfechas (1/6). Así para el año 2007, se proyectó un incremento de 310 distritos, adicionales a los 320 que atendieron en el 2006, por lo que el total iba a ser de 630 distritos para el 2007 (ver cuadro 6).

Cuadro 6: Proyección de distritos atendidos por JUNTOS, 2007 Departamento Apurímac Ayacucho Huancavelica Huánuco Ancash Cajamarca Junín La Libertad Puno Amazonas Cusco Loreto Pasco Piura San Martín Ucayali Total

Incremento 13 29 21 14 29 34 8 26 57 24 6 18 7 9 8 7 310

Total 2005-2007 69 78 86 68 43 56 15 43 93 24 6 18 7 9 8 7 630

*Al final esta propuesta se modificó, al pasar de 310 a 318 distritos Sin embargo, esta propuesta de 630 se modificó ya que se escogió un listado de 318 distritos (8 más que el número de distritos inicialmente planteado en el cuadro anterior). En este listado se ha considerado a todos los departamentos que tienen más de 10 distritos priorizados por orden de pobreza en el rango de 310 distritos siguientes, y a 8 distritos del departamento de Pasco. Esto permite evitar sesgos departamentales y seguir cubriendo a los distritos de departamentos donde ya hay presencia de JUNTOS. El Ministerio de Economía ha propuesto al programa JUNTOS, el listado de distritos para intervención del programa durante los años 2005, 2006, y 2007. Asimismo, ha desarrollado la metodología de priorización de los distritos en base a indicadores de carencia propuestos por el Consejo Directivo del programa. Así para los años 2007 y 2008, JUNTOS ha llegado a un total de 638 distritos, lo que representa una cobertura de 49% de todos los distritos de los 14 departamentos donde interviene. Departamentos como Huánuco, Huancavelica y Apurímac presentan coberturas por encima del 70% de los distritos.

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El ámbito de intervención de la Estrategia CRECER3 son los 880 distritos en extrema pobreza que se localizan en 21 regiones del país. En ellos están incluidos los 811 distritos que forman parte del primer quintil de pobreza más 79 distritos del segundo quintil, cuyas necesidades básicas insatisfechas son altas. Se prevé también incorporar a algunos distritos de las zonas urbano-marginales de las ciudades con mayor prevalencia en desnutrición crónica infantil. En el Plan de Operaciones de CRECER aprobado mediante Decreto Supremo N° 0802007-PCM se ha priorizado la intervención en 880 distritos rurales de mayor pobreza relativa en tres etapas de implementación. Las dos primeras incluyen a los 638 distritos que vienen siendo intervenidos por JUNTOS. En la tercera etapa se espera incluir a los 242 distritos que forman parte de los 811 distritos que están ubicados en el primer quintil de pobreza en el mapa de carencias elaborado por FONCODES. A estos 811 se le debe agregar los 69 distritos en los que interviene JUNTOS pero que no figuran en el primer quintil de carencias, con lo cual se conforma un total de 880 distritos (ver cuadro 7).

Cuadro 7: Total de distritos intervenidos, 2007 y 2008 Departamento Total Huánuco Huancavelica Apurímac Ayacucho Cajamarca La Libertad Puno Cusco Ancash Junín Pasco Piura Loreto Amazonas

JUNTOS 2007 / 2008 Total de distritos N° distritos % cobertura en el dpto 1303 638 49.0 76 67 88.2 94 76 80.9 80 60 75.0 111 69 62.2 127 77 60.6 83 42 50.6 109 51 46.8 108 44 40.7 166 66 39.8 123 39 31.7 28 8 28.6 64 16 25.0 51 11 21.6 83 12 14.5

Así, en el marco de la estrategia Nacional CRECER orientada a combatir la desnutrición crónica infantil y la pobreza, la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales CIAS, recomendó evaluar la conveniencia de proteger de la desnutrición crónica a los niños y niñas menores de 5 años de los distritos más pobres del país, y priorizar la intervención en los 880 distritos de mayor pobreza4. Por consiguiente el MEF realizó una nueva estimación de los distritos, cuyos criterios de selección debieran priorizar a los de predominancia rural pequeños (menores de 20 mil habitantes), alta pobreza (incidencia mayor del 50%) y alta prevalencia de desnutrición crónica (tasa mayor al 30%)5. CRECER, tiene como objetivos al 2011 de disminuir la pobreza en 30 puntos porcentuales y en 9 puntos porcentuales la desnutrición crónica en niños y niñas menores de 5 años, con prioridad en menores de 3 años en situación de vulnerabilidad nutricional y pobreza, bajo el enfoque de derechos, protección del capital humano, “CRECER” es una estrategia nacional de intervención articulada de lucha contra la pobreza y la desnutrición crónica. Nació como resultado de una falta de articulación de los programas sociales para la reducción de la desnutrición crónica. 4 Decreto Supremo N° 080-2007-PCM 5 Esta parte se explicará en más detalle en la fase de pre-selección de la Focalización individual. 3

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desarrollo social y corresponsabilidad. Así, la estrategia CRECER se enfoca en los hogares pobres con niños menores de 5 años, para reducir la desnutrición crónica y la pobreza intergeneracional. El objeto es que siguiendo los lineamientos de la estrategia CRECER, el programa JUNTOS amplíe su ámbito de intervención al total de distritos rurales de mayor pobreza relativa (880 distritos), es decir, la cobertura de intervención de JUNTOS se debiera expandir a 242 nuevos distritos (880-638). Actualmente, a julio del 2009, la cobertura geográfica del programa JUNTOS abarca 14 departamentos, 115 provincias y 638 distritos, es decir igual a los años 2007 y 2008. Para el presente año 2009, el programa tenía planeado llegar a fin de año a ampliar la cobertura geográfica en 215 distritos, para el 2010 en 253 distritos y para el 2011 en 123 distritos. Con la expansión originalmente prevista, el Programa hubiera ampliado su cobertura geográfica en el 2009 a 853 distritos y en el 2011 a 1,229 distritos, que llegaría a 23 departamentos del país (ver Anexo III “JUNTOS: Cobertura departamental, provincial y distrital, 2005 – 2011). En conclusión, desde septiembre del 2005 que comenzó a operar el programa hasta la actualidad, el programa JUNTOS realiza sus intervenciones en base a dos criterios de focalización: Geográfica e Individual, toda vez que su población objetivo son hogares o familias en situación de extrema pobreza con niños menores de 14 años y/o madres gestantes.

4.2. La Focalización individual La focalización individual es una etapa que se realiza luego de la focalización geográfica; una vez elegidos los distritos donde intervendrá el programa, se trabaja en la selección de las familias beneficiarias, es decir realizar una selección individual de los beneficiarios del programa. Esta focalización individual consta de dos etapas: (i) el proceso de preselección de familias; y (ii) la validación de las mismas.

4.2.1. El proceso de preselección: El proceso de preselección se realiza a través de un barrido censal en los distritos seleccionados en los procesos de focalización geográfica (ver Anexo IV: Fechas de Ejecución de los Censos de JUNTOS I – IV). Hasta el momento, el programa JUNTOS contrata, los servicios del INEI para que realice el barrido censal en las viviendas de los distritos seleccionados6. Este barrido censal abarca a todas las moradas sin discriminación alguna. El INEI recibe la lista de distritos donde se desarrollará el programa, es decir los elegidos en la focalización geográfica, y procede a la aplicación de una Ficha Socioeconómica Única que recopila información en todos los hogares de los distritos seleccionados, sobre diferentes aspectos7. Esta ficha socioeconómica recoge información sobre localización y ocupación de la vivienda, de las personas que habitan el hogar considerando edad, sexo, parentesco, nivel educativo, presencia de documentos de identidad, estado de gestación, características de la vivienda y equipamiento del hogar. Esta es una información básica que es utilizada en ejercicios de focalización y es por ello que el instrumento tendría características similares a la ficha que utiliza el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH). Más adelante se muestran los cambios de la ficha en todo el tiempo de JUNTOS y su diferenciación con la del SISFOH. Una vez levantada dicha información, el ha sido encargado del procesamiento aplicando un algoritmo elaborado por el mismo. En la primera selección, la aplicación

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El INEI y JUNTOS han suscrito diversos Convenios de Cooperación Interinstitucional para el barrido censal desde sus inicios (año 2005) hasta la actualidad. 7

Al final, en los anexos se adjuntan las fichas socioeconómicas

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del algoritmo considera sólo la selección de hogares que cuenten con una madre o gestante, padre viudo o apoderado con hijos menores de 15 años. El INEI procede a la aplicación de un modelo de regresión logística para calificar a los hogares pobres y no pobres. El algoritmo para el cálculo de la probabilidad de pobreza es un modelo Logit el cual estima la probabilidad de que un hogar sea pobre o no pobre en función de variables como condiciones de la vivienda (pisos, techos y paredes), acceso a servicios básicos (agua, desague y alumbrado eléctrico), educación de los miembros y tenencia de activos, entre otras. A partir de los coeficientes estimados en esas regresiones se ha calculado el algoritmo que a partir de los valores o condiciones que tomen las variables consideradas en cada hogar, permite estimar la probabilidad de que un hogar sea pobre o no (“puntaje de pobreza”). Adicionalmente, se define un umbral con el que se hace una clasificación preliminar de hogares en potenciales beneficiarios y no beneficiarios del programa JUNTOS8. El valor del puntaje de pobreza de cada hogar depende de las respuestas a las preguntas de la ficha socioeconómica. Así, las familias que están ubicadas por encima o igual al umbral se califican como pobres y si están por debajo, como no pobres (ver Anexo V con los proyectos realizados por el INEI y el umbral utilizado). Con la aplicación del algoritmo y los umbrales definidos por el INEI se confecciona la lista de hogares preseleccionados. Con el algoritmo JUNTOS VI se hizo un cambio de metodología. El umbral ha sido de 0.756 durante casi todo el tiempo de funcionamiento del programa a la fecha, menos en JUNTOS VI, el cual bajó a 0.645. Eso se debió al hecho de poder considerar a familias adicionales beneficiarias del programa que no lo eran en ese momento, por lo que en el primer semestre del 2007, el Consejo Directivo de JUNTOS acordó la conformación de un equipo técnico con el encargo de revisar la ficha y el algoritmo del INEI siguiendo las recomendaciones del SISFOH en el marco de la estrategia CRECER. El MEF, mediante Oficio N° 229-2007-EF/15.01 remite al Programa Juntos una propuesta de criterios de focalización y selección de los hogares beneficiarios. En el documento técnico se recomendó el uso de criterios de focalización geográfica y acceso universal de los hogares ubicados en distritos pequeños con altas tasas de pobreza y desnutrición crónica infantil. Se propuso considerar como criterios de delimitación que, en los distritos con poblaciones menores a 20,000 habitantes donde las tasas de pobreza sobrepasen el 50% y la desnutrición crónica se ubiquen en una tasa mayor al 30% solo se realizará focalización geográfica, garantizando el acceso a Juntos de todas las familias con niños menores de 5 años sin exclusión. Para los otros tipos de familias beneficiarias (con niños en edad de 6 a 14 años) en estos distritos, como también en todos los demás distritos que no cumplen estos criterios específicos mencionados, se optó por considerar los criterios de focalización individual con el umbral relajado de 0.645. El MEF utilizó los siguientes criterios para la clasificación de distritos: a. Tamaño del distrito: se dividió en distritos menores o mayores de 20 mil habitantes. b. Tasa de pobreza del distrito: se dividió en distritos con alta y baja pobreza, se utilizó como criterio de decisión una tasa del 50% de pobreza. c. Tasa de desnutrición crónica del distrito: se dividió el distrito en alta y baja desnutrición. Se utilizó como criterio de decisión la tasa de 30% y la información remitida por el INEI al MEF basada en el Censo de Peso y Talla escolar del 2005. Aplicando estos criterios, se tiene 4 grupos poblacionales:

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En los anexos se adjunta la metodología de la construcción del algoritmo de JUNTOS.

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i)

Distritos pequeños con alta incidencia de pobreza y alta prevalencia de desnutrición crónica (XX% de los 638 distritos beneficiarios actuales) ii) Distritos grandes con alta pobreza y desnutrición (XX% de los 638 distritos beneficiarios actuales) iii) Distritos pequeños con baja pobreza o desnutrición (XX% de los 638 distritos beneficiarios actuales) iv) Distritos grandes con baja pobreza o desnutrición (XX% de los 638 distritos beneficiarios actuales) Se presentan los diferentes escenarios de focalización propuestos, donde además se usa el criterio de cerrar brechas de cobertura, dentro de los distritos en los que ya interviene JUNTOS, priorizando a las familias que cuentan con niños menores de 5 años en riesgo nutricional (ver cuadro 8).

Cuadro 8: Criterios de selección de Beneficiarios en Distritos JUNTOS, aplicado en JUNTOS VI

Pobreza y desnutrición crónica

Pobreza >= 50% y desnutrición >=30%

Pobreza < 50% y desnutrición = 20 mil hab. - Atención universal a todas -Focalización Individual las familias que cuenten con -Algoritmo JUNTOS con al menos un niño menor de 5 Umbral modificado años o una gestante. - Algoritmo JUNTOS modificado para los Hogares sólo con niños de 6-14 años -Focalización individual -Algoritmo JUNTOS con Umbral modificado

- Focalización Individual - Algoritmo JUNTOS con Umbral modificado

Incluyendo estos cambios, el umbral de 0.645 permitiría cubrir al 75% de hogares en pobreza con niños de 0-14 años. Este cambio se dio en base a la estrategia CRECER. Sin embargo, este algoritmo no considera la diferenciación entre pobreza extremo y pobreza no extremo, siendo la población objetivo de JUNTOS los hogares pobres extremos, por lo que el MEF propuso que se reemplace por el algoritmo y formatos utilizado en el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) en futuras fases de expansión del programa (remplazando el algoritmo JUNTOS elaborado por el INEI), lo cual resultaría en los siguientes criterios potenciales de selección en el futuro.

Cuadro 9: Criterios de selección de Beneficiarios en Nuevos Distritos

Pobreza y desnutrición crónica

Población del Distrito (Habitantes) < 20 mil hab. >= 20 mil hab. Pobreza >= 50% y - Acceso universal - Focalización desnutrición >=30% para los hogares Individual con al menos un - - Algoritmo niño 0-5 años o SISFOH rural gestantes. - Algoritmo SISFOH rural a los hogares solo con niños 6-14 años

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Pobreza < 50% y desnutrición = Umbral  Núcleo Familiar o Hogar Pobre. 11

Para el proyecto JUNTOS VI se bajó el umbral al nivel de 0.645

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5.- RESULTADO AL EJECUTAR EL ALGORITMO De la aplicación del Algoritmo a las bases de datos de los 638 distritos, se obtiene la lista de Núcleos familiares o Hogares como Pobres y No Pobres. Además se obtiene 6 archivos: 1. Registro de Beneficiarios.- Listado de personas beneficiarios 2. Ubicación de Hogar.- Ubicación de los Núcleos familiares o Hogares beneficiarios 3. Representante y sus integrantes.- Persona seleccionada para recibir el beneficio con sus respectivos integrantes del Núcleo Familiar o Hogar. 4. Vivienda.- Data correspondiente a las características de la vivienda y del Núcleo Familiar o Hogar. 5. Población.- La población total con y sin beneficiario 6. Vivienda Final.- es la data procesada con el algoritmo.

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