Diagnósticos de la Focalización de Programas Sociales Seleccionados – Parte I: Alternativas de focalización geográfica para el Programa PIN-PRONAA (componente escolar)

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Diagnósticos de la Focalización de Programas Sociales Seleccionados – Parte I:

Alternativas de focalización geográfica para el Programa PINPRONAA (componente escolar)

Un diseño de focalización para el PIN-PRONAA (componente escolar), incluyendo un diagnóstico rápido de la situación actual y un trabajo de unificación de base de datos

BANCO INTER-AMERICANO DE DESARROLLO-BID División de Salud y Protección Social (SCL/SPH)

Noviembre 2009



Este informe ha sido realizado por Ivet del Rocío Linares García a pedido del Banco Interamericano de Desarrollo por medio de la División de Salud y Protección Social (SCL/SPH) del BID, bajo la coordinación de Julia Johannsen ([email protected]). Este trabajo no refleja necesariamente la opinión institucional del Banco Interamericano de Desarrollo sino la del consultor. 1

Índice 1.

INTRODUCCIÓN

4

2.

ANTECEDENTES

5

2.1 La pobreza en el Perú

6

2.2 El problema de la desnutrición en el Perú

7

2.3 La reforma de los Programas Sociales en el Perú

9

3.

EL PROGRAMA INTEGRAL DE NUTRICIÓN (PIN)

10

3.1 Descripción del PIN

10

3.2

¿Cómo se formó el PIN?

10

3.3

Procesos de cada uno de los componentes del PIN

12

4.

3.3.1 Componente Alimentario

12

3.3.2 Componente Educativo

13

3.3.3 Componente Supervisión y Evaluación

14

LA FOCALIZACIÓN

14

4.1 Definición

14

4.2 Criterios de focalización existentes

15

4.3 Errores de la Focalización: filtración y sub-cobertura

16

4.4 El actual Sistema de Focalización del PIN

17

5.

EL SISFOH

20

6.

ANÁLISIS REALIZADO

21

6.1 Metodología de la construcción de la base de datos

21

6.1.1 Objetivo

21

6.1.2 Fuente de datos y mecánica operativa

21

6.2 Resultados

26

6.3 Discusión de Resultados

31

7. OPCIONES OPERACIONALES PARA LA IMPLEMENTACION GRADUAL DE UNA FOCALIZACION AL NIVEL DE ESCUELAS 34 8.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

29

2

9.

ANEXOS

33

9.

REFERENCIAS

40

3

1. Introducción La pobreza y la desigualdad en la distribución del ingreso son características económicas persistentes en el país desde hace varias décadas. Dado que la pobreza es un problema social, la existencia de programas sociales orientados a reducir y mejorar la situación de los pobres data desde hace varios años atrás, influenciados por el contexto económico y social. Así, en época de crisis se dieron como una forma de estabilización y ajuste estructural (años 1990-1992), donde se enfatizaron los programas alimentarios. Luego, a finales de los años 90’s, el Perú se encontraba con una fuerte recesión económica, la cual impactó en el nivel de empleo, por lo que el Gobierno entrante, a través de las Políticas Sociales buscaron implementar programas que alivien la situación de pobreza de un país como el nuestro. Sin embargo, diversos estudios señalan que la mayoría de los programas sociales no cumplen el objetivo para lo cual fueron creados, no cuentan con un diseño técnico inicial, hay multiplicidad de programas, y descoordinación entre ellos por lo que ha generado problemas de focalización y filtración. Por otro lado, no ha habido una correcta evaluación y monitoreo, ya sea por restricciones metodológicas para realizar evaluaciones de impacto, limitándose mayormente a evaluaciones de procesos, así como por la falta y desconocimiento de los mismos. Y de las evaluaciones que se han realizado, los resultados han sido escasamente difundidos, dejados de lado para poder rediseñar o corregirlos. Por último, no existía un sistema de información que permita un adecuado seguimiento de los mismos. El carecer de un sistema de información sobre los beneficiarios de todos los programas sociales es una restricción para realizar y/o complementar evaluaciones de impacto de los programas sociales. En este contexto, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a través de la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales (DGAES) fue encargado (RM N° 372-2005-PCM) en el año 2005 de implementar el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH), con el objetivo construir un sistema único de identificación de hogares que se encuentran en situación de pobreza, especialmente de aquellos que no acceden a los programas sociales, mejorar la equidad del gasto social, así como mejorar la eficacia de los programas sociales identificando a los grupos que requieren más ayuda del Estado. El SISFOH es un sistema de información sobre las características socioeconómicas de los hogares beneficiarios actuales y potenciales, que será puesto a disposición de los programas sociales. El SISFOH permite identificar a los hogares que se encuentran en situación de pobreza, con el fin de definir su elegibilidad para participar en los diferentes programas sociales. La focalización es un instrumento que contribuye a mejorar los indicadores sociales y aumentar la eficiencia de los costos del gasto público a través de la priorización del acceso de las poblaciones o personas más pobres a los programas sociales. Está previsto que la focalización de los programas sociales se realizará utilizando el Padrón General de Hogares (PGH) del SISFOH, incorporando progresivamente a todos los programas que transfieren subsidios del Estado hacia las poblaciones de mayor pobreza o vulnerabilidad. Así en este informe se presenta la construcción de una línea de base del Programa Integral de Nutrición (PIN), con el desarrollo de criterios y reglas de focalización en base a los criterios SISFOH. El objetivo es contribuir a mejorar la focalización del subprograma de alimentación escolar, mediante la sistematización de los criterios y reglas de focalización.

4

A pesar que los mapas de pobreza son herramientas muy utilizadas por los programas sociales, suelen no ser adecuadas para programas que debieran ser focalizados individualmente como es el caso del PIN. La razón de su limitada utilidad se debe a que los mapas de pobreza más desagregados tienen alcance distrital. Lamentablemente los distritos no son unidades territoriales homogéneas, especialmente en zonas urbanas se puede observar que dentro de un distrito hay zonas pobres y zonas no pobres, de modo que para identificar a las escuelas potencialmente beneficiarias del PIN es necesario trabajar subunidades territoriales inferiores al distrito, pero superiores al hogar. Para dicho fin, el SISFOH ha identificado y calificado el nivel de pobreza de las manzanas y de los núcleos urbanos según la condición de pobreza de los hogares que la conforman. Donde el núcleo urbano es un agrupamiento de viviendas que que responde a la dinámica de crecimiento poblacional. Las categoría de núcleo urbano son: Pueblo Joven, Asentamiento Humano, Urbanización, Conjunto Habitacional, Asociación de Vivienda, Cooperativa de Vivienda, entre otras, Este nivel de desagregación proporciona un nivel de pobreza más fino al interior del distrito, permitiendo utilizarlo como una herramienta de focalización de las escuelas públicas utilizadas por el PRONAA para distribuir el subprograma escolar del PIN. El Programa Integral de Nutrición (PIN) es un programa social adscrito que tiene como objetivo contribuir a prevenir la malnutrición en niños y niñas hasta los 12 años de edad priorizando a los menores de 3 años en situación de vulnerabilidad nutricional y mejorando su calidad de vida. En este informe se trata de contribuir a mejorar la focalización para el Programa Integral de Nutrición (PIN), componente escolar, alineándolos al SISFOH. El presente informe es el primer producto de los tres que conforman la consultoría “DIAGNÓSTICOS DE LA FOCALIZACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES SELECCIONADOS”.

2. Antecedentes A fines de los años 80’s y comienzos de los 90’s, el Perú se encontraba en un contexto de hiperinflación sin precedentes. En esta situación, el gobierno de turno implementó un programa de estabilización económica, el cual necesitaba del apoyo de las Políticas Sociales, con un enfoque de emergencia, para reducir el impacto social de las medidas económicas. Los Programas Sociales se crean con el objetivo de mejorar las condiciones sociales y económicas de toda la población del país en especial de la población pobre y en extrema pobreza. Estos Programas constituyen inversiones relevantes que corresponden a políticas y prioridades que todo gobierno se compromete a cumplir. En ese sentido, cada tipo de Programa responde a los lineamientos estratégicos de su sector correspondiente. Sin embargo, a pesar de la existencia de múltiples programas sociales, los niveles de pobreza y de pobreza extrema no han podido ser reducidos considerablemente a través de los años y más bien se ha encontrado problemas en la focalización por los altos niveles de filtración. Además, de la multiplicidad de programas sociales y la descoordinación entre ellos ha generado problemas de duplicación de esfuerzos.

5

2.1 La pobreza en el Perú En los últimos años, el Perú ha presentado tasas de crecimiento económico por encima del 5%, llegando en el año 2008 al 9,8%, la tasa más alta en los últimos 14 años, con la cual el país alcanzó diez años consecutivos de expansión. Sin embargo, la tasa de pobreza sigue siendo relativamente alta, ya que según las últimas mediciones, ésta alcanza para el año 2008 al 36,2% de la población del país1, siendo mayor en el ámbito rural (59,8%) que en el urbano (23,5%). Se considera pobre a la población que tiene un nivel de gasto inferior al costo de la canasta básica de consumo compuesto por alimentos y no alimentos. El conjunto de pobres que tiene el país, está conformado por 12,6% de pobres extremos, es decir, por personas que tienen un gasto per cápita inferior al costo de la canasta básica de alimentos y por 23,6% de personas pobres no extremos, que se caracterizan por tener un gasto per cápita superior al costo de la canasta de alimentos pero inferior al valor de la canasta básica de consumo (Línea de Pobreza Total) ver Cuadro N° 1). Analizando por regiones, se puede notar que se da un mayor nivel de pobreza en la Sierra y Selva a comparación de la Costa. Analizando por departamentos se notan mayores contrastes regionales de la incidencia de la pobreza. Del total de departamentos, 14 registraron tasas de pobreza superiores al promedio nacional y 10 tasas inferiores. El departamento de Huancavelica es el que presenta el mayor nivel de pobreza con más del 80% del total de su población. Le siguen Apurímac (69,0%), Ayacucho (64,8%), Pasco (64,3%), Puno (62,8%), Huánuco (61,5%), Amazonas (59,7%), Cusco (58,4%) y Cajamarca (53,4%). La pobreza en estos departamentos está muy relacionada a la pobreza rural, la misma que tiene que ver con la baja productividad de las tierras agrícolas. Los departamentos con los menores niveles de pobreza fueron Arequipa (19,5%), Lima (18,3%), Madre de Dios (17,4%), Ica (17,3%), Tumbes (17,2%) y Tacna (16,5%).

Cuadro N° 1 Perú: Incidencia de la pobreza según ámbito geográfico y departamento, 2004-2008 (en porcentajes)

1

INEI (2009). Informe Técnico: Situación de la pobreza en el 2008.

6

Nacional Urbana Rural Regiones Costa Sierra Selva Dominios Costa urbana Costa rural Sierra urbana Sierra rural Selva urbana Selva rural Lima Metropolitana Departamentos Amazonas Ancash Apurimac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Huanuco Ica Junin La Libertad Lambayeque Lima y Callao Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martín Tacna Tumbes Ucayali

2004 48.6% 37.1% 69.8%

2005 48.7% 36.8% 70.9%

2006 44.5% 31.2% 69.3%

2007 39.3% 25.7% 64.6%

2008 36.2% 23.5% 59.8%

35.1% 64.7% 57.7%

34.2% 65.6% 60.3%

28.7% 63.4% 56.6%

22.6% 60.1% 48.4%

21.3% 56.2% 40.9%

37.1% 51.2% 44.8% 75.8% 50.4% 63.8% 30.9%

32.2% 50.0% 44.4% 77.3% 53.9% 65.6% 32.6%

29.9% 49.0% 40.2% 76.5% 49.9% 62.3% 24.2%

25.1% 38.1% 36.3% 73.3% 40.3% 55.3% 18.5%

23.4% 34.8% 33.5% 68.8% 31.3% 49.1% 17.7%

65.1% 53.3% 65.2% 34.2% 65.9% 66.2% 53.1% 84.8% 78.3% 27.3% 49.6% 48.5% 43.6% 32.2% 66.9% 27.1% 38.7% 65.7% 60.7% 78.3% 51.9% 24.7% 24.2% 56.3%

68.6% 48.4% 73.5% 24.9% 77.3% 68.8% 55.6% 90.3% 75.8% 23.9% 56.0% 43.0% 44.0% 32.9% 71.5% 30.8% 30.3% 72.9% 58.6% 75.2% 54.1% 30.3% 16.2% 53.1%

59.1% 42.0% 74.8% 26.2% 78.4% 63.8% 49.9% 88.7% 74.6% 23.8% 49.9% 46.5% 41.1% 25.1% 66.3% 21.8% 27.3% 71.2% 54.0% 76.3% 54.3% 19.8% 15.8% 54.0%

55.0% 42.6% 69.5% 23.8% 68.3% 64.5% 57.4% 85.7% 64.9% 15.1% 43.0% 37.3% 40.6% 19.4% 54.6% 15.6% 25.8% 63.4% 45.0% 67.2% 44.5% 20.4% 18.1% 45.0%

59.7% 38.4% 69.0% 19.5% 64.8% 53.4% 58.4% 82.1% 61.5% 17.3% 38.9% 36.7% 31.6% 18.3% 49.8% 17.4% 30.2% 64.3% 41.4% 62.8% 33.2% 16.5% 17.2% 32.5%

Fuente: INEI – Encuesta Nacional de Hogares Sobre Condiciones de Vida y Pobreza 2004-2008.

2.2 El problema de la desnutrición en el Perú Así con estos indicadores de pobreza se asocia fuertemente el problema de la desnutrición, el cual es el objetivo del PIN. La pobreza es un elemento asociado a la desnutrición crónica (DC) debido a que se vincula con el acceso a una canasta alimentaria, así como al acceso a servicios de salud, educación y saneamiento. Según las últimas estadísticas de desnutrición, se puede notar que las tasas se mantienen ligeramente altas, en 21,5% para el año 2008 a nivel nacional, siendo también en el ámbito rural y en la sierra donde se presentan los niveles más altos.

Cuadro N° 2 Perú: Tasas de desnutrición crónica por ámbitos, 2000 - 2008 7

Ámbito geográfico Nacional Ámbito de residencia Urbano Rural Región natural Lima Metropolitana Resto Costa Sierra Selva

2000

2005

2007

2008

25.4

22.9

22.6

21.5

13.4 40.2

9.9 40.1

9.7 32.8

11.8 36.0

7.3 16.4 38.6 30.2

5.9 12.8 35.6 23.0

8.6 10.4 34.6 25.5

6.9 15.5 32.3 20.0

Fuente: INEI - ENDES

Con estas tasas, la desnutrición crónica en el Perú permanece elevada aún dentro del contexto latinoamericano2. La Desnutrición Crónica es la manifestación física (talla, para la edad, por debajo del estándar) del deficiente consumo o mala absorción de nutrientes. De acuerdo al PNUD (2005), Perú es el tercer país en América Latina, después de Bolivia y Ecuador, con mayor tasa de DC (25%). Esta cifra es casi idéntica a la que se obtiene con la ENDES en los años 2000 y 2004. Al desagregar el dato de la DC según diferentes criterios, se puede observar que afecta sobre todo a los niños que tienen más de 12 meses, a los que habitan en zonas rurales y en la sierra, a los que viven en hogares más pobres y a los que tienen madres con niveles educativos más bajos. De acuerdo al PRONAA (2005)3, las causas de la DC se pueden clasificar en tres grupos: inmediatas, mediatas y básicas: 

Las causas inmediatas son las enfermedades infecciosas (principalmente diarreas) y el deficiente consumo de nutrientes (especialmente hierro, zinc, energía, proteínas y grasas). Ambas causas se presentan con mayor frecuencia en las áreas rurales.



Las causas mediatas son las inadecuadas prácticas del cuidado del niño y el acceso a agua potable y saneamiento básico. Las inadecuadas prácticas respecto a alimentación a niños y niñas, lactancia materna exclusiva, dietas para las mujeres gestantes y lactantes, prácticas de higiene, creencias o tabúes sobre alimentos durante y después del embarazo) son más frecuentes cuando el nivel de educación de la madre es más bajo4. En relación a la otra causa mediata, los grupos más vulnerables a la DC habitan en zonas con poco acceso a servicios de agua potable y saneamiento.

 Factores básicos correlacionados con desnutrición crónica son la pobreza monetaria y el hecho de vivir en el ámbito rural. La pobreza, tal como se mencionó anteriormente, está asociada a la DC, debido a que se vincula con la posibilidad de acceder a una canasta alimentaria e incide sobre otros factores determinantes clave de la DC como el acceso a servicios de salud y saneamiento. En cuanto a lo segundo, en las zonas rurales, ya sea por inaccesibilidad, dispersión o por consecuencia de la inequidad social y económica a las que son sujetas, es más probable que los hogares no cubran el mínimo de sus necesidades básicas.

2

En el periodo 1995-2003, Perú registraba una de las tasas de desnutrición crónica en menores de 5 años más altas (25 por mil) comparada con Chile (2 por mil), Costa Rica (6 por mil), Brasil (11 por mil) y Argentina (12 por mil) por ejemplo (Unicef 2004). 3 Propuesta de proyecto piloto de reforma de los programas nutricionales, Coordinadora: Mónica Saavedra. 4 Se considera que una madre con un bajo nivel de educación tiene mayores probabilidades de gestar a muy temprana edad, tener muchos hijos y no estar preparadas para cuidarlo adecuadamente. Asimismo, tienen menor capacidad de decisión en la familia

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La Desnutrición Crónica afecta principalmente a los niños y niñas durante los primeros años de vida, edad cuando el cerebro está en proceso de maduración y el crecimiento y desarrollo físico alcanza su máxima velocidad. Por lo tanto, las deficiencias nutricionales a edades tempranas tienen consecuencias sociales irreversibles para el ser humano: bajo rendimiento intelectual, aumento del riesgo de contraer en la adultez males cardíacos, infartos, diabetes y otras enfermedades crónicas y, en general, reducción de la esperanza de vida. En tal sentido, la intervención de Programas que tengan como objetivo reducir la desnutrición no solamente se justifica desde el punto de vista social, sino que, como menciona Francke (2004), existen racionalidades económicas que fuerzan a enfrentarse a este problema, sobre todo en los niños menores de 2 años: 

El bajo rendimiento intelectual reduce la capacidad de trabajo, la productividad económica y la capacidad de generar ingresos en el futuro.



Los niveles más bajos de desarrollo cognitivo en niños anémicos hacen decrecer la potencial eficiencia del gasto en educación.



Las mujeres anémicas, al dar a luz prematuramente, agregan costos de manera significativa al cuidado de la salud. Lo mismo sucede con casos de deficiencias en vitamina A, pues incrementan la probabilidad de que un niño sea paciente ambulatorio y/o de que sea hospitalizado.

De esta manera, la desnutrición contribuye a un mayor gasto público en el sistema de salud. En este contexto, el problema más grave que se requiere enfrentar es la Desnutrición Crónica5. A pesar de que el país destina más de S/. 850 millones anuales a programas alimentarios y nutricionales (programas del PRONAA y Vaso de Leche básicamente) y que este gasto se ha incrementado en la última década (el gasto en programas alimentarios y nutricionales fue de S/. 593 millones en 1997), la tasa de Desnutrición Crónica sólo se ha reducido de 30% en 1996 a 21,5% en el 2008. Entonces, hace falta evaluar y re-diseñar los programas existentes, y considerar enfrentar la Desnutrición Crónica desde una perspectiva intersectorial (sectores de salud, agua y saneamiento y educación) y con programas que incluyan además de la ayuda alimentaria, un componente educativo que busque mejorar los conocimientos y prácticas en el hogar.

2.3 La reforma de los Programas Sociales en el Perú Así, con el objeto de tener una mejor comprensión del análisis de efectividad de los programas sociales es necesaria una breve reseña de la reforma de los mismos. En marzo de 2007 se promulga el Plan de Reforma de los Programas Sociales (D.S. 029-2007-PCM) que contiene los lineamientos para la fusión, integración y articulación de los programas sociales, así como la creación de estrategias articuladas de lucha contra la pobreza. Con esta reforma se busca mejorar los problemas de focalización, injerencia política, duplicidad de gastos administrativos, superposición de beneficios,

5 Un problema relacionado a la Desnutrición y que afecta a un importante porcentaje de la población es la anemia. La anemia por carencia de hierro es uno de los trastornos de la nutrición más comunes, siendo los grupos más vulnerables los niños menores de 5 años y las mujeres gestantes. La anemia en los niños y niñas afecta su desarrollo psicomotor, genera trastornos en su comportamiento y un menor rendimiento escolar; asimismo, disminuye la respuesta inmune del individuo y conlleva a un mayor riesgo de infecciones. En el 2005 en el Perú, según la ENDES Continua 2004 – 2005, el 46% de los niños menores de 5 años padecía anemia, lo que significa una ligera reducción en relación al porcentaje observado en el 2000 (50%). Asimismo, el porcentaje es mayor en las zonas rurales (53%) que en las urbanas (40%).

9

limitaciones en el seguimiento y evaluación de impacto, entre otros, señalados por diversos estudios en el país En la actualidad, algunos de los aspectos contemplados en el plan de reforma han sido cumplidos como la creación de los programas presupuestarios; la fusión de 82 programas sociales en 26; la formulación del Marco Macro Social 2009-2011; el establecimiento y uso del Padrón General de Hogares (PGH); la descentralización parcial de los programas sociales; la implementación del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH), la creación y ejecución del Programa JUNTOS y de la Estrategia Nacional CRECER. Como antecedente de la actual reforma destaca, en el 2002, la fusión de diversos programas de apoyo alimentario y nutricional administrados por el Instituto Nacional de Salud (INS) y la parte alimentaria del Programa Nacional de Wawa Wasi del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (antes PROMUDEH) bajo la gerencia del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) (D.S. 034-2002-PCM). El objetivo fue el combate de la desnutrición crónica en la niñez, asegurar la eficiencia y la eficacia en el manejo de los recursos asignados a los programas de alimentos y reducir, entre otros, los errores de filtración y sub cobertura. No obstante ello, los problemas persistieron y los estudios posteriores a dicha fusión siguieron mostrando la existencia de dificultades similares en la gestión de los programas de alimentos. Adicionalmente, la tasa de desnutrición crónica permanece elevada (aun dentro del contexto latinoamericano), habiéndose reducido muy poco en los últimos años, como discutido anteriormente.

3. El Programa Integral de Nutrición (PIN) 3.1 Descripción del PIN El Programa Integral de Nutrición-PIN, es un programa preventivo promocional, que orienta su atención a la población según etapa de ciclo de vida y bajo el enfoque de protección del capital humano, priorizando su acción hacia los niños y niñas menores de 3 años, madres gestantes y lactantes pobres y extremadamente pobres del país, así como aquellos con alto riesgo nutricional. El principal objetivo de este Programa es: contribuir a prevenir la malnutrición en niños y niñas hasta los 12 años de edad priorizando a los menores de 3 años en situación de vulnerabilidad nutricional y mejorando su calidad de vida. El ámbito de intervención es nacional y se ejecuta a través de dos Sub Programas: Sub Programa Infantil y Sub Programa Escolar y Preescolar. El objeto de la presente consultoría es explorar un esquema apropiado de focalización de escuelas para el Componente Escolar del Programa Integrado Nutricional – PIN, que maximice la cobertura de la población objetivo (los niños de entre 6 y 12 años de edad).

3.2 ¿Cómo se formó el PIN? El PRONAA fue creado en 1992 (Decreto Supremo Nº 020-92-PCM), sobre la base de la fusión de la Oficina Nacional de Apoyo Alimentario (ONAA) y del Programa de Asistencia Directa (PAD). En el año 2003 y a través de los Decretos Supremos Nº 0602003-PCM y N° 079-2003-PCM se dispuso la fusión por absorción, entre otros, del PRONAA al MIMDES (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social) y desde dicha fecha, el PRONAA implementa sus acciones en el marco del proceso de descentralización

10

promovido por el Estado peruano, transfiriendo progresivamente a los gobiernos locales los programas de complementación alimentaria. A partir del año 2003 se inicia como parte del proceso de descentralización, la transferencia de los programas de complementación alimentaria a los gobiernos provinciales. De este modo, solamente quedan en el PRONAA los programas de emergencia y los 6 programas alimentarios que atendían al mismo grupo objetivo de niños y niñas menores a 12 años, así como a madres gestantes y lactantes. Estos son: 

Programas de Alimentación Infantil (que atienden a menores de 5 años) - Programa de Atención Complementaria Focalizado – PACFO (niños y niñas de 6 a 36 meses). - Programa para Familias en Alto Riesgo – PANFAR (niños y niñas de 6 a 36 meses y la madre). - Comedores Infantiles (niños y niñas entre 6 meses y 3 años)



Programas de Alimentación Escolar (atiende a población pre-escolar y escolar primaria) - Desayunos Escolares (niños y niñas de 6 a 12 años) - Almuerzos Escolares (niños y niñas de 6 a 12 años) - CEIS PRONEIS: alimentación para pre-escolares (niños y niñas de 3 a 5 años).

De acuerdo a diagnósticos previos6, estos programas presentaban los siguientes problemas principales: 

La operación de estos programas nutricionales generó, en la práctica, problemas tales como superposición de beneficiarios, coexistencia simultánea de varios programas con lógicas y formas de operación diferentes para un mismo objetivo, duplicación de esfuerzos, incremento de costos administrativos, dispersión de recursos técnicos disponibles.



De los tres programas infantiles, sólo el PACFO estaba bien en relación a la definición de su grupo objetivo. El PANFAR, al entregar una canasta alimentaria general, presentaba problemas de dilución al interior del hogar. Los comedores infantiles al requerir que los niños se trasladen al comedor, atendía mayormente a niños mayores de tres años e incluso a población que no era parte de grupo objetivo (además la comida tampoco estaba adaptada a las necesidades de los más pequeños).



Los programas nutricionales infantiles descuidan los componentes de atención de salud y capacitación a las madres.



Los programas adolecen de problemas de focalización, tanto de filtración (población no pobre que accede a los programas) como de sub-cobertura (población pobre que no accede a los programas). En particular, los programas de PACFO y PANFAR presentaban tasas de sub cobertura de más de 90% (según datos de la ENAHO del 2001) y tasas de filtración de más de 50%. En el caso de desayunos escolares, la tasa de filtración fue de 25% y la de sub cobertura de 43%.



Las raciones distribuidas son, además de insuficientes, ineficientes en términos de costo promedio por kilo-caloría, si se comparan por ejemplo con las raciones distribuidas por programas no gubernamentales (Vasquez 2002).

6

Alcázar (2007), Francke (2004), Banco Mundial (2005 y 2007), Cueto y Chinen (2001), Du Bois (2004), Vasquez (2004 y 2005).

11



La ausencia de una cultura de monitoreo y evaluación se refleja en que los programas carecen de indicadores de resultado e incluso de información básica que permita realizar un adecuado monitoreo del programa (por ejemplo, no cuentan con padrones de beneficiarios).

En este contexto, se decide fusionar los 6 programas de orientación nutricional e infantil en uno solo (el Programa Integral Nutricional – PIN), aunque subdividido, en dos subprogramas: infantil y preescolar / escolar. En función de los recursos presupuestales disponibles, se reestructurarían de manera progresiva los componentes educativos y de monitoreo y evaluación de los programas fusionados. Las intervenciones del nuevo programa PIN se organizan en tres componentes: (i) apoyo alimentario, cuyo objetivo es contribuir a mejorar la ingesta adecuada de nutrientes de la respectiva población objetivo; (ii) educativo, cuyo objetivo es generar capacidades y competencias en líderes, organizaciones de base y gobiernos locales, fortaleciendo sus capacidades para la gestión del desarrollo; y (iii) monitoreo y evaluación, que contempla acciones de seguimiento y supervisión, y busca ser institucionalizada bajo un enfoque de evaluación por resultados.

3.3 Procesos de cada uno de los componentes del PIN Los principales procesos comprendidos en la producción de los bienes y servicios son los mismos, tanto en el Sub-Programa Infantil como en el Sub-Programa Escolar7. En lo siguiente se describe los componentes según previsto en el Manual Operativo.

3.3.1 Componente Alimentario Son 4 los procesos que se llevan a cabo en el Componente Alimentario para niños de entre 6 y 12 años: a) La programación de requerimiento de alimentos La Institución Educativa o colegio (es decir, el Ministerio de Educación) entrega la información de la nómina actualizada de beneficiarios, mientras que el establecimiento de salud del Ministerio de salud entrega los diagnósticos de hemoglobina de los beneficiarios según nómina del Ministerio de Educación. Los Equipos de Trabajo Zonales (ETZ) del PRONAA actualizan la nómina de beneficiarios y programación de atención. Así los ETZ plantean a la Unidad Gerencial de Promoción al Acceso Alimentario Nutricional-UGPAN del PRONAA, el requerimiento de alimentos, es decir el número de beneficiarios en cada distrito. b) La adquisición de los alimentos La compra de los alimentos lo realiza la Unidad Gerencial de Articulación Territorial y Seguridad Alimentaria Nutricional-UGATSAN del PRONAA, es decir todo el proceso necesario que conlleva para la programación y adquisición de alimentos. Eso es, la programación, la emisión de las órdenes de compra, y el proceso de adquisición. Este último comprende las siguientes etapas: (i) Convocatoria; (ii) Entrega de Términos de Referencia; (iii) Consultas y Absolución de Consultas; (iv) Acto Público y Recepción de Propuestas; (v) Evaluación de Propuestas; (vi) Adjudicación; y, (vii) Elaboración de Contratos de Adquisición.

7

Los procesos que se explican a continuación son los que están registrados en el Manual de Operaciones del Programa pero que no necesariamente se cumplen en la realidad.

12

Una vez suscritos los contratos, los Equipos Zonales de Trabajo solicitan a UGATSAN los recursos para efectuar el compromiso en el Sistema Integrado de Administración Financiera-SIAF. Así, el proveedor entrega los alimentos adquiridos en los almacenes del Equipo de Trabajo Zonal, o de ser el caso, directamente a los centros educativos. c) La distribución de los alimentos Los Equipos Zonales del PRONAA coordinarán la programación mensual y la entrega completa y oportuna de los alimentos a los centros educativos para su recepción, almacenamiento, distribución y preparación diaria de las raciones escolares. d) El seguimiento de la gestión Los ETZ realizan la supervisión de las plantas proveedoras de mezcla fortificada y las Instituciones educativas o centros educativos vigilan el contenido de los alimentos, previa verificación de la calidad y buen estado. El PRONAA realiza la sistematización de la nómina del Ministerio de Educación, así como el registro de la información en su sistema de supervisión y monitoreo. Por otro lado, el MINSA y el MINEDU a través de sus establecimientos de salud e instituciones educativas respectivamente registran la información en sus sistemas. Las raciones alimentarias para los niños de 6 a 12 años, es decir el Sub-programa Escolar consisten en:

3.3.2 Componente Educativo El componente educativo promueve el desarrollo de prácticas adecuadas en salud, nutrición e higiene en los miembros de la familia, priorizando a las madres gestantes y cuidadores de niños menores de 3 años, con un enfoque de prevención de situaciones de riesgo en una perspectiva de desarrollo social integral. Las principales estrategias para llevar a cabo dicho componente son:

13

Gobiernos Regionales Gobiernos Locales

Fortalecimiento de capacidades para la institucionalización de políticas y la gestión de Programas de Protección, cuidado y desarrollo infantil en el marco de la estrategia de seguridad alimentaria.

Líderes Comunales

Fortalecimiento de la organización y articulación comunal para la generación, ejecución y validación de propuestas de protección, cuidado y desarrollo infantil en el marco de la corresponsabilidad social para el desarrollo local.

Agentes de Desarrollo Comunal, Asistente, Técnico, Docentes

Equipos de facilitadores promueven el desarrollo de capacidades y competencias en las familias, organizaciones sociales y gestores locales.

Madres, cuidadores/as, Alumnos, APAFAs

Generación de conocimientos y prácticas adecuadas en protección, cuidado y desarrollo infantil.

La idea es fortalecer las redes sociales para la protección, cuidado y desarrollo infantil.

3.3.3 Componente Supervisión y Evaluación Se tiene previsto el desarrollo de las siguientes cuatro actividades: a. b. c. d.

Validación de formatos Sistematización de la información Diseño de la plataforma informática Asistencia técnica para la implementación del Sistema de Seguimiento y Evaluación

4. La Focalización 4.1 Definición La focalización es la política mediante la cual se introduce el enfoque selectivo en la identificación de beneficiarios para los programas y políticas sociales orientados al tratamiento de situaciones de carencia. Cuando se habla de focalización se alude al procedimiento de seleccionar a un grupo de beneficiarios con el propósito de asegurar que algunos programas y proyectos se orienten a ellos y sólo a ellos. El supuesto es que a través de la identificación precisa de aquellos que merecen ser parte de los programas de lucha contra la pobreza se puede ampliar los beneficios de estos recursos y minimizar los costos. En la práctica, la focalización involucra solamente el ejercicio de identificar a los pobres, es decir, su localización espacial o caracterización a través de variables observables, con el fin de que el Estado al tener recursos limitados, y al querer hacer llegar a los pobres un fondo determinado para alcanzar unos objetivos y resultados específicos pueda hacer la mejor asignación de los recursos. Para alcanzar esos fines,

14

se plantean acciones, para que se implementen y así obtener resultados. En cada una de estas etapas, hay un papel para la focalización. En la etapa de planeamiento se confecciona el instrumento de focalización; en la implementación se monitorea la efectividad del instrumento o se le rediseña como reacción a la ejecución misma; y, finalmente, en la etapa de resultados, se puede evaluar toda la estrategia de focalización con el propósito de establecer su performance. No sólo se trata de identificar a los pobres, sino que es necesario verificar que los fondos efectivamente lleguen a ellos y, más importante aún, que produzcan resultados8.

Gráfico N° 1 Etapas de la Focalización

Fuente: Chacaltana (2001)

4.2 Criterios de focalización existentes En principal, el problema de la focalización se centra en la elección de la técnica para identificar al público objetivo. En esta parte, se explica los distintos tipos de focalización. Según la literatura, existen tres tipos de focalización9: a) En base a categorías, permite que los programas atiendan a todos los individuos dentro de una zona geográfica o un grupo determinado. Hay dos variantes: • Por áreas geográficas, que requiere el conocimiento geográfico de la incidencia, profundidad y severidad de la pobreza, si es que el criterio de focalización se basa en el concepto de pobreza monetaria. Este método funciona bien cuando existe alta concentración espacial de pobreza. • Por grupos (de edad, género, etnia, religión, etc), que requiere el conocimiento de la distribución demográfica de la pobreza. b) A nivel de hogares o individuos, que trata de identificar a los pobres o a los hogares pobres sobre la base de su nivel de pobreza monetaria o multidimensional. Presenta tres variantes: • Test de medias. Se beneficia a los hogares con un ingreso/gasto menor a un nivel establecido. Este método se basa en el cálculo exacto de ingreso/gasto por hogar con base en módulos de cuestionarios similares a los de encuestas nacionales, y requiere gran cantidad de información sobre los niveles de 8

Chacaltana (2001).

9

Chacaltana (2001)

15

ingreso y, por tanto, administrativos elevados.

su

implementación

adecuada

tiene

costos

• Proxys de medias, que se basan en una serie de indicadores no monetarios sobre las características de los hogares fáciles de verificar y que aproximan el nivel de ingreso. Estos indicadores se emplean para predecir si un hogar o un individuo califica como pobre y su eficiencia dependerá del grado de ajuste que consigan las variables utilizadas.  Indicadores de pobreza relativa multidimensional que se basan en indicadores de diferentes dimensiones socioeconómicas (mayormente agregados por análisis factorial o de componentes principales) que resultan en un índice (entre 0 y 100) que permite comparaciones relativa de pobreza entre hogares10. c) Autoselección. En este caso se diseñan mecanismos que imponen desincentivos para la participación de no pobres en un programa de libre acceso con la finalidad de que lo demanden los miembros del grupo objetivo, que teóricamente atraen sólo a los individuos necesitados Pero, ¿Cuál de estas técnica se debe utilizar?. La respuesta sería que depende del objetivo que se quiere alcanzar, o problema a solucionar, así como de los costos que implican. La focalización geográfica tiene por objetivo identificar las áreas geográficas donde se concentra la población en pobreza, lo cual permite priorizar la asignación del gasto público. Los mapas de pobreza constituyen la herramienta principal de este tipo de focalización. En el Perú, se han aplicado mayormente este tipo de ordenamiento territorial de la pobreza, dentro de los cuales muchas veces se combina estos procedimientos con técnicas de identificación individual.

4.3 Errores de la Focalización: filtración y sub-cobertura El análisis de focalización se efectúa a través del cálculo de los niveles de filtración y sub-cobertura. Se define filtración (Error de focalización tipo I) como el porcentaje de los beneficiarios de un programa que no forman parte de la población objetivo del mismo (no cumplen con los requisitos establecidos para participar en el programa). El nivel de filtración y el presupuesto correspondiente destinado a la población filtrada representan una pérdida de los recursos con que cuenta el programa y por tanto contribuyen al aumento del costo-ineficiencia e ineficacia de un programa representando un impedimento para cumplir objetivos. Se define como sub-cobertura (Error de focalización Tipo II) al porcentaje de la población objetivo del programa (que cumplen con los requisitos establecidos para participar en el programa) que no se beneficia del mismo. El nivel de sub-cobertura y el presupuesto correspondiente a la población erróneamente excluida constituyen una medida de la necesidad de recursos adicionales de manera que el programa alcance a toda la población objetivo y cumpla con sus metas de desarrollo en la población objetivo. 10

Muchas veces estos índices basados en conceptos de pobreza multidimensional son validados contra criterios de pobreza monetaria (línea de pobreza) en cuanto al cálculo de errores de focalización, lo cual no siempre es adecuado ni recomendable, comparado con alternativas más consistentes y precisos del punto de vista conceptual y metodológico (Johannsen, 2009).

16

Niveles altos de filtración y sub-cobertura implicarían la presencia de ineficiencias e ineficacias en el programa, las que conducen a la pérdida de recursos en un sector de la población que no lo necesita, al mismo tiempo de excluir a la gente de la población que lo necesita. Gráfico N° 2 Errores de la Focalización

4.4 El actual Sistema de Focalización del PIN Hasta este momento, el Programa Integral de Nutrición (PIN) no ha usado criterios e instrumentos de focalización de sus beneficiarios. Tradicionalmente, la atención se organizaba según demanda de parte de las Instituciones Educativas. El Programa recientemente ha desarrollado un Sistema de Focalización que permite identificar y categorizar a los posibles beneficiarios que residen en distritos ubicados del 3er al 5to quintil de pobreza11 que serán parte de alguno de los Sub Programas del PIN. El PIN ha diseñado su propio Sistema de Focalización de Beneficiarios (SISFOBE) que considera criterios de selección por Sub Programa, formulados tomando en cuenta indicadores de riesgo nutricional, biológicos y socio económicos para el SubPrograma Infantil e indicadores de riesgo nutricional y asistencia escolar para el SubPrograma Pre-Escolar y Escolar. Con estos criterios se busca identificar y minimizar la exclusión de los potenciales beneficiarios que residen en bolsones de pobreza de los distritos ubicados del 3er al 5to quintil. Criterios de Focalización: SUB-PROGRAMA INFANTIL: El Sub-Programa Infantil tiene como objetivo atender universalmente a los niños y niñas de entre 6 y 36 meses y las madres gestantes y lactantes que residen en distritos considerados de 1er y 2do quintil de pobreza y focalizadamente a los que residen en los considerados del 3er al 5to. Su estrategia de intervención está orientada a la atención individual a través de Establecimientos de Salud, por lo que la inscripción de las personas elegibles también será individual y deberá ser efectuada por personal de los Establecimientos de Salud y/o personal de los Equipos de Trabajo Zonal de PRONAA según previa coordinación. Para el proceso de focalización de atención a la población del 3er al 5to quintil de pobreza en el Sub Programa Infantil se aplicará una Ficha de Selección de Familias Beneficiarias12 (ver Anexo 05). Esta Ficha considera indicadores socio-demográficos y de vivienda, de riesgo nutricional, biológicos de los niños y biológicos de la madre, a 11 12

Según Mapa de Pobreza del MEF donde el 1er quintil representa el más pobre y el 5to el menos pobre. Anexo 05: Ficha de Selección de Familias Beneficiarias

17

los que se les va asignando puntajes, a fin de clasificarlos según categorías de riesgo: Alto, mediano y bajo. Los niños y niñas menores de 3 años y las madres gestantes y lactantes del 3er al 5to quintil de pobreza que clasifiquen con categoría de riesgo “Alto” deberán ser incorporados en el Sub Programa Infantil del Programa Integral de Nutrición (PIN). Asimismo, si al aplicar la ficha algún miembro del hogar menor de 3 años tuviera “Desnutrición Aguda”, deberá ser incorporado automáticamente al Programa. La población que califique con la denominación de riesgo “mediano” se mantendrá en una lista de observación para ser incluida de acuerdo a la cobertura presupuestal; mientras que la población con categoría de riesgo “bajo” no será considerada como beneficiaria posible de este programa en este distrito. SUB-PROGRAMA PRE-ESCOLAR Y ESCOLAR: El Sub-Programa Pre-Escolar y Escolar tienen como objetivo atender universalmente a los niños y niñas de 3 a 12 años de edad que residen en distritos considerados de 1er y 2do quintil de pobreza y focalizadamente a los que residen en distritos considerados del 3er al 5to quintil de pobreza. Siendo su estrategia de intervención a través de Instituciones Educativas, el beneficiario es la Institución Educativa que alberga a preescolares y escolares comprendidos en el grupo objetivo. La focalización será efectuada por personal de los Equipos de Trabajo Zonal de PRONAA con el acompañamiento de profesionales especializados de la Sede Central según el nivel educativo de las instituciones, de la siguiente manera: Instituciones Educativas de Nivel Inicial: Para focalizar la atención a Instituciones Educativas de nivel inicial ubicadas en distritos considerados del 3er al 5to quintil de pobreza, el PRONAA deberá contar con la siguiente información: - Base de Datos de la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) conteniendo la lista de Instituciones Educativas de nivel inicial con su respectivo código modular. - Diagnósticos nutricionales de cada alumno por Institución Educativa. La focalización se realizará tomando en cuenta los siguientes criterios: 1º Desnutrición crónica Se priorizará la atención a Instituciones Educativas de nivel inicial cuyo alumnado tenga niveles de desnutrición crónica superiores a la tasa de desnutrición crónica del distrito13. Para tal fin, la Directora y/o Coordinadora de las Instituciones Educativas deberán, al inicio del año escolar, llevar a los alumnos al Establecimiento de Salud más cercano, a fin de que sean evaluados y se obtenga el diagnóstico nutricional de cada uno de ellos. La Directora y/o Coordinadora para consolidar la información de la Institución Educativa proporcionará al personal del Establecimiento de Salud un Formato14 el cual deberá tener la firma y sello del Jefe del Establecimiento de Salud. Los formatos con la información nutricional deberán ser consolidados por el ETZ – PRONAA y una copia de ellos deberá ser remitida a la UGEL respectiva para conocimiento. En el Equipo de Trabajo Zonal se contrastarán los niveles de desnutrición crónica de cada Institución Educativa con el nivel de desnutrición crónica del distrito, éste según la tasa de desnutrición crónica del distrito. Todas las Instituciones Educativas que superen la tasa de desnutrición crónica del distrito serán admitidas como beneficiarias del programa nutricional correspondiente. 2º 13 14

Asistencia Escolar

Según INEI - ENDES 2000 Anexos 06 y 07: Formatos de Diagnóstico Nutricional por Aula y por Institución Educativa

18

Se priorizará la atención a Instituciones Educativas de nivel inicial que tengan niveles de deserción escolar inferiores a la tasa de deserción del distrito en el año lectivo anterior. Para el caso de PRONOEIs deberán acreditar la antigüedad mínima del domicilio por un año y que en el presente se mantenga dentro del ámbito del mismo distrito. En el caso de que el presupuesto requerido sea menor que el previsto se adicionaran las Instituciones Educativas siguientes del listado ordenado por el primer criterio de focalización. Instituciones Educativas de Nivel Primario: Para focalizar la atención a Instituciones Educativas de nivel primario ubicadas en distritos del 3er al 5to quintil de pobreza, la institución deberá contar con la siguiente información: -

-

Base de Datos de la UGEL conteniendo la lista de Instituciones Educativas de nivel primario con su respectivo código modular. Resultados del último Censo Talla de Escolares realizado por el Ministerio de Educación15. Para el presente año se utilizarán los resultados del Censo Talla realizado en el año 2005. Tasas de Asistencia Escolar del año lectivo anterior disponibles en la página Web del Ministerio de Educación y/o disponibles en las UGEL’s.

La focalización se realizará tomando en cuenta los siguientes criterios: 1º Desnutrición crónica Se priorizará la atención a Instituciones Educativas de nivel primario cuyo alumnado tenga niveles de desnutrición crónica superiores a la tasa de desnutrición crónica del distrito. 2º Asistencia Escolar Se priorizará la atención a Instituciones Educativas de nivel primario que tenga niveles de deserción inferiores a las tasas de deserción del distrito en el año lectivo anterior16. El proceso de selección deberá considerar dos etapas: 1° Etapa: Consideración del primer criterio (Desnutrición Crónica), se selecciona a las Instituciones Educativas que cumplan con él. Seguidamente se calcula el requerimiento presupuestal para la población de Instituciones Educativas seleccionadas. A partir de este cálculo se pueden presentar tres escenarios, debiéndose aplicar lo indicado según se requiera: Requerimiento presupuestal menor al Presupuesto Asignado, en este caso se adicionarán las Instituciones Educativas (I.E.) siguientes del listado ordenado por el primer criterio de focalización, teóricamente las I.E. beneficiadas adicionales serían las que tienen una tasa de desnutrición crónica igual a la del distrito. Requerimiento presupuestal mayor al Presupuesto Asignado, en este caso se aplicará el segundo criterio, es decir se irán eliminando las Instituciones Educativas que tengan mayor nivel de deserción escolar en el año lectivo anterior. Requerimiento presupuestal igual al Presupuesto Asignado, este es el escenario ideal. No se aplicará ningún criterio adicional.

15 16

Disponible en la página Web del Ministerio de Educación. Según los últimos resultados educativos disponibles – Resultados Educativo 2005

19

5. El SISFOH El Sistema de Focalización de Hogares - SISFOH es un sistema de información sobre las características socioeconómicas de los hogares consolidadas en un Padrón General de Hogares (PGH). Fue constituido para proveer información relevante a los programas sociales que les permita identificar y seleccionar a sus beneficiarios. El propósito del SISFOH es contribuir en mejorar la eficacia de los programas sociales. Las evidencias a nivel nacional e internacional permiten afirmar que los programas bien focalizados y que utilizan los incentivos adecuados obtienen los mejores resultados de impacto. Las evidencias indican que, si el incentivo se dirige a los más pobres, éstos pueden acercar más pronto los indicadores de objetivo. Pero, para lograr que los incentivos en los más pobres sean eficaces, es necesario alcanzar una cobertura significativa de los más pobres, logrando que estos tengan prioridad en el acceso a los beneficios de los programas sociales. Para que la focalización sea efectiva es necesario separar las funciones de identificar potenciales beneficiarios por su nivel de pobreza de las funciones de entregar los servicios correspondientes de cada programa. El sistema de focalización debe proveer un padrón con los potenciales beneficiarios identificados según su nivel socioeconómico, y el programa social debe seleccionar a sus beneficiarios de dicho padrón, según sus criterios de elegibilidad (por ejemplo, hogares con niños en cierta edad). Además, cada cierto tiempo el padrón debe ser actualizado (por ejemplo, cada tres años como mínimo), a fin de reevaluar la pertinencia de mantener a un beneficiario en el programa Es decir, idealmente el SISFOH identifica a los pobres y los programas sociales seleccionan a sus beneficiarios de este padrón de hogares. Así, el SISFOH es un sistema principalmente diseñado para identificar y registrar beneficiarios al nivel de hogares individuales. Para identificar el nivel de pobreza de los hogares, el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) cuenta con tres instrumentos: a) La Ficha Socioeconómica Única, por medio de la cual se recogen las características socioeconómicas del hogar, que permiten construir las variables que contiene el algoritmo. Esta recopila información que puede ser clasificada en 3 componentes: - Características de la vivienda, - Posesión de activos y - Características de los miembros del hogar. b) El Algoritmo que consiste de un conjunto de variables con sus ponderaciones especificas y que permite transformar las características socioeconómicas del hogar en un índice de pobreza, cuyos valores más bajos identifican a las familias más “pobres” y sus valores más altos a las más “ricas. c) Los Umbrales de Corte del índice de pobreza anteriormente mencionado, mediante los cuales se establece la clasificación de los hogares en diferentes niveles de pobreza (“nivel SISFOH”). En el Perú se ha establecido 7 niveles socioeconómicos de los hogares. Los grupos relevantes son los cinco (5) primeros niveles, pues para tener los menores errores de focalización posible, la intervención debería darse en todos los hogares que tengan, a lo más, un nivel de SISFOH 5.

20

o o o

Los niveles SISFOH1 y SISFOH 2 nos determinan hogares en pobreza extrema Los niveles SISFOH 3, SISFOH 4 y SISFOH 5 determinan hogares pobres Finalmente, los niveles SISFOH 6 y SISFOH 7 identifican a hogares no pobres.

Gráfico N° 3 Niveles de Pobreza o de Bienestar del SISFOH

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

6.

Análisis realizado

El objeto de la presente consultoría es plantear un diseño de focalización para el Componente Escolar, es decir, para los niños de entre 6 y 12 años de edad. El objetivo es construir una base de datos de todos los centros educativos estatales de primaria del ámbito de Lima y Callao, para poder mostrar si debería o no debería ser beneficiario del PIN. En este caso, el uso del sistema SISFOH no corresponde a la determinación de pobreza al nivel de hogares individuales sino al uso parecido a un mapa de pobreza donde la unidad de análisis es un núcleo geográfico (como cierta zona urbana) que se busca clasificar según el nivel de pobreza promedio de los hogares en este ámbito.

6.1 Metodología de la construcción de la base de datos 6.1.1 Objetivo Construir una base de datos que contenga los centros educativos de primaria de Lima Metropolitana (Lima Provincia y Callao), identificando aquellos que son beneficiados por el PIN, componente Escolar del Programa Nacional de Asistencia Alimentaría (PRONAA) y el nivel SISFOH que les corresponde de acuerdo al núcleo urbano donde se están localizados.

6.1.2 Fuente de datos y mecánica operativa 1. Listado de colegios. Padron.dta - Ministerio de Educación (MINEDU). Ministerio de Educación (MINEDU): Base de colegios a nivel nacional 2008 2. Listado de Beneficiarios. Data Nominal.dta – Pronaa. Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) - PRONAA. Base de beneficiarios del PIN a junio del 2009 3. Listado de Hogares. loc_lima.dta y loc_a.dta- SISFOH. Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)- SISFOH. Base de hogares SISFOH 2008 Algoritmo para Lima Metropolitana

21

1.

En base a la información de centros educativos del MINEDU se construye una base de datos que contenga los centros educativos públicos de Lima Metropolitana (Lima Provincia y Callao) de nivel inicial y primaria. 2. Con la base de datos de beneficiarios del PIN se construyó una base de colegios beneficiados por el PIN. Para ello se considera el código modular donde el alumno recibía el beneficio. Sin embargo, esta base no contenía el número total de colegios beneficiados debido a que no todos estos enviaban la relación de beneficiados. Por ello, se solicitó al PRONAA una base completa con la relación de colegios con sus respectivas variables de identificación y el número de alumnos beneficiados. 3. La base de hogares del SISFOH contiene la relación de todos los hogares entrevistados con su respectivo nivel de pobreza (elaborado por el SISFOH). El objetivo de trabajar con esta base es generar una nueva base donde cada registro sea el núcleo urbano contabilizando en cada uno, los hogares según su nivel SISFOH. Se sabe que los niveles SISFOH son del 1 al 7. Explicación de cada una de las bases y los cruces realizados para la base final: a) Padrón de colegios del Ministerio de Educación (MINEDU) En esta base de datos (PADRON.dta) se encuentran la relación de todos los colegios del país tanto nacionales y particulares registrados en el MINEDU, aquí encontramos 72,458 centros educativos entre públicos y particulares, así como escolarizados y no escolarizados de todos los niveles de educación. De esta base eliminamos los colegios no escolarizados, los colegios privados, los centros educativos que se encuentran fuera de Lima Metropolitana (Provincia de Lima y Callao), los CEO, colegios de educación especial, entre otras modalidades diferentes a colegios de primaria. Después de eliminar estos registros, la base es renombrada como PADRON_MINEDU.dta. Las variables de la base PADRON_MINEDU.dta se muestran en el ANEXO Nº 1, en el caso de algunas han sido renombradas para poder luego cruzarlas con otras bases, tal es el caso de la variable UBIGEO, en la base original era cod_ubi. Según se observa en el cuadro, la mayor parte de CE tienen nivel inicial, seguido de aquellos con nivel primaria (4,775), de estos, 1,059 corresponde a centros educativos públicos escolarizados con nivel primaria.

Cuadro Nº 3 Distribución de los C.E. de la base del padrón MINEDU NO ESCOLARIZADA

ESCOLARIZADA

TOTAL

Nivel educativo Pública

Privada

Total

Inicial

0

1

1

Primaria de Menores

0

1

1

Primaria de Adultos

3

112

115

19

0

19

Secundaria de Menores

0

1

Secundaria de Adultos

8

1

Educación artística

Total

Pública

Privada

Total

5,290

912

4,379

5,291

1,059

3,715

4,774

1,059

3,716

4,775

9

8

17

12

120

132

128

5

133

128

5

133

61

42

103

80

42

122

1

718

1,919

2,637

718

1,920

2,638

244

252

134

18

152

142

262

404

4

53

57

4

53

57

12

13

122

466

588

123

478

601

5

6

11

5

6

11

Educación Magisterial CEO

912

Privada

4,378

Educación básica alternativa Educ. Especial.

Pública

22

IST TOTAL

31

371

402

24

147

171

24

147

171

3,176

10,757

13,933

3,207

11,128

14,335

Fuente: MINEDU Elaboración: PROPIA

b) Colegios beneficiarios del PIN-PRONAA La relación de Colegios beneficiarios del PRONAA se encuentran en la base denominada COLEG_BENE_PRONAA.dta, aquí encontramos a los 693 C.E. de Lima Metropolitana que son beneficiados con este programa, la mayor parte ubicado en Lima. Las variables de esta base se encuentran en el ANEXO Nº 2.

Cuadro Nº 4 Lima Metropolitana: Distribución de los C.E. beneficiados por el PRONAA según ámbito Distribución ÁMBITO

Colegios

CALLAO LIMA Total

81 612 693

(%) 11.69 88.31 100

Fuente: PRONAA

c) Unión de las bases MINEDU- PRONAA El siguiente esquema muestra la forma como se cruzaron las bases anteriores, como ahí se aprecia las variables “llave” son el UBIGEO del centro educativo y el código modular. Del resultado de este cruce podemos identificar aquellos colegios que han sido beneficiados por el PRONAA y aquellos que no.

Gráfico Nº1 Esquema de unión entre las bases de centros educativos MINEDU PRONAA

23

Problema encontrado El problema que se presentó al momento de cruzar estas bases fue la ausencia de la variable que identifica el anexo en la base de beneficiados. Esto podría sobre estimar la información. Por ejemplo si el padrón del MINEDU encontramos que el colegio X ubicado en el UBIGEO “111111” con código modular “0000001” tiene dos anexos (A y B), mientras que en la base de beneficiarios solo encontramos el colegio X ubicado en el UBIGEO “111111” con código modular “0000001” sin distinguir anexo, entonces al hacer el cruce solo por UBIGEO y Código Modular podemos llegar al conclusión de que los dos anexos son los beneficiados. Por ello luego del cruce es necesario verificar los colegios que tienen más de un anexo y verificar con la dirección cuál es el que realmente es beneficiado. Se recomienda considerar la variable Anexo del colegio al momento de registrar la información en la base de beneficiarios. d) BASE SISFOH La base que se usó para identificar el núcleo urbano con su respectivo nivel de pobreza proviene del Padrón General de Hogares del SISFOH 2008. Las variables se muestran en el ANEXO Nº 3. La base original se denominaba CENSO_SISFOH_Y_NSE_URBANO.DTA que incluye información a nivel nacional. Esta base contiene el puntaje SISFOH de cada hogar así como su nivel de pobreza. Es precisamente estas variables la que determinarán el nivel de pobreza de los núcleos urbanos, recordemos que el objetivo principal es determinar el nivel de pobreza de los colegios a través de su localización geográfico. El nivel de pobreza del núcleo urbano donde está ubicado el colegio, por lo tanto también el colegio, se determina según el nivel de pobreza de los hogares que conforman dicho núcleo urbano. Para ello se plantea dos maneras, la primera es tomar el valor de la mediana del índice SISFOH de los hogares del núcleo urbano y considerarlo como el valor del índice de dicho núcleo urbano. Con este puntaje se determina, de acuerdo a los umbrales SISFOH (ver cuadro Nº 5), el nivel de pobreza agregado. Una segunda manera es determinar el nivel de pobreza más frecuente y este representa el nivel de pobreza del núcleo urbano. Lo dicho anteriormente se esquematiza en el siguiente cuadro donde se muestra un núcleo urbano con 10 hogares y según sus puntajes y niveles de pobreza se determina el nivel de pobreza del núcleo.

Gráfico Nº 2 Metodología para construir el nivel de pobreza del núcleo urbano

Por lo tanto, es claro que necesitamos construir una base agregada de hogares donde cada registro sea el núcleo urbano, que contenga las siguientes variables:

24

Tabla Nº 1 Variable de la base de núcleos urbanos Variable CCDD CCPP CCDI nom_nnuu hogares indice indice2 nsisfo1 nsisfo2 nsisfo3 nsisfo4 nsisfo5 nsisfo6 nsisfo7 UBIGEO

Descripción Departamento Provincia Distrito Nombre del nucleo urbano Número de hogares Indice promedio SISFOH Indice mediana SISFOH Número de hogares con nivel SISFOH 1 Número de hogares con nivel SISFOH 2 Número de hogares con nivel SISFOH 3 Número de hogares con nivel SISFOH 4 Número de hogares con nivel SISFOH 4 Número de hogares con nivel SISFOH 6 Número de hogares con nivel SISFOH 7 UBIGEO

Esta nueva base denominada NUEVOS_NUCLEOS.DTA contiene la información de los núcleos urbanos de Lima Metropolitana con sus puntajes respectivos, y es precisamente esta base la que se cruzará con la base MINEDU_PRONAA.DTA. e) Unión de las bases MINEDU- PRONAA - SISFOH En esta ocasión no existe una variable de códigos que funcione como “llave” para cruzar la información, recordemos que el objetivo es identificar en que núcleo urbano está el colegio y por lo tanto saber su nivel de pobreza. Sin embargo, en ambas bases está descrito el nombre del núcleo urbano, esta será la variable que funcione como variable llave y permitirá unirlas, de la manera como muestra el gráfico siguiente. Problema encontrado Al unir estas bases se presenta una dificultad esperada por el tipo de variables que estábamos usando, el nombre del núcleo urbano. Si por ejemplo en la base MINEDU un colegio estaba ubicado en el núcleo urbano “SEÑOR DE LOS MILAGROS” en la base de SISFOH, dicho núcleo urbano podía estar escrito como “SENOR DE LOS MILAGROS”, “SR. DE LOS MILAGROS”, “SEÑOR DE LOS MLAGROS”, es decir bastaba una letra diferente para que la llave no funcione. El trabajo aquí consistió en revisar uno por uno los colegios que no empalmaron y buscar dentro del distrito el nombre del núcleo urbano, una vez identificado corregirlo en la base MINEDUPRONAA y nuevamente cruzar la base, hasta que no haya colegios sin identificar su ubicación. Se recomienda que se coloquen los códigos a los núcleos urbanos en la base de SISFOH y que estos sean a su vez similares a los códigos que muestra el censo educativo, se ha verificado que aún teniendo la base MINEDU, el código de núcleo urbano, éstos no son los definidos por el INEI.

25

Gráfico Nº 3 Esquema de unión entre las bases de centros educativos MINEDU – PRONAA - SISFOH

6.2 Resultados Según la información proporcionada por el Ministerio de Educación (MINEDU) en Lima Metropolitana (Lima y Callao) existen 4,774 establecimientos educativos que brindan educación primaria. De estos 1,059 son escuelas públicas (a cargo del Ministerio de Educación) y 3,715 tienen gestión privada. Cuando se cruza esta información con la del PRONAA se encuentra que de las 1059 escuelas públicas con atención de primaria 649 reciben la atención del PIN, pero también que hay 4 escuelas de gestión no estatal que reciben tal beneficio.

Cuadro N° 6 Resultados del cruce de base MINEDU con la del PIN Tipo de gestión Público Privado

No beneficiado 410 3,711

Beneficiado 649 4

Total 1,059 3,715

26

Total

4121

653

4774

Fuente: bases de datos de colegio del MINEDU y del PIN

Si sumamos a los 1059 escuelas públicas de la base de datos del MINEDU las 40 escuelas que son beneficiarias del PIN que no están en dicha base se tiene un total de 1099 colegios públicos primarios de Lima Metropolitana, que es el universo de escuelas que el PIN debieran focalizadas. Bajo la hipótesis (hipótesis de autofocalización asumida como cierta) que la probabilidad de atención de niños pobres es mayor en escuelas ubicadas en en zonas pobres con relación a escuelas ubicadas en zonas no pobres se ha intentado identificar a las escuelas que debieran ser potencialmente beneficiarias por el PIN sobre la base del nivel SISFOH de los hogares residentes en el núcleo urbano donde se encuentra la escuela. Para este caso se ha utilizado la media a todos los puntajes SISFOH de todos los hogares que conforman el núcleo urbano donde se ubica el colegio. Así por ejemplo, si en el núcleo urbano “Y” hay un total de 10 familias, de las cuales 2 tienen puntaje 25; 3 tienen puntaje 6; 2 puntaje 50; 2 puntaje 15 y 1 puntaje 32; entonces se saca la media de todos los puntajes de las familias que forman parte de ese núcleo urbano ((25+25+6+6+6+50+50+15+15+32)/10=23), se asigna ese valor a las escuelas ubicadas en este núcleo urbano, SISFOH 3 o zona de pobreza no extrema. En la tabla siguiente se presenta los “umbrales” de categorización del nivel SISFOH utilizado para Lima Metropolitana.

Cuadro N° 5 Niveles SISFOH para Lima Metropolitana según puntajes Niveles SISFOH 1 2 3 4 5 6 7

Niveles de pobreza Pobreza extrema Pobreza extrema Pobreza no extrema Pobreza no extrema Pobreza no extrema No pobres No pobres

Puntajes Hasta 11,9 Más de 11,0 hasta 14,2 Más de 14,2 hasta 36,7 Más de 36,7 hasta 45,1 Más de 45,1 hasta 51 Más de 51 hasta 64,4 Más de 64,4

Fuente: MEF-SISFOH

De los resultados de calificación de pobreza SISFOH de cada colegio, se puede identificar que hay 401 (36.5%) colegios atendidos por el PIN ubicados en zonas (núcleos urbanos) pobres y 694 (63.1%) colegios ubicados en zonas no pobres, Los 4 colegios restantes no tienen un núcleo urbano identificado, por lo que no se puede poner el nivel de pobreza a partir de los puntajes SISFOH.

Cuadro N° 7 Categorización del nivel de pobreza de los colegios públicos de Lima Metropolitana, 2009 Nivel de pobreza según Puntaje SISFOH Pobres 401 No pobres 694 No identificados 4 TOTAL de colegios 1,099 Fuente: base final del cruce de PIN, MINEDU y SISFOH

27

Con la información construida, también se ha podido establecer los niveles de “filtración” y “sub-cobertura” del PIN para Lima Metropolitana. En la tabla siguiente se puede observar que 354 colegios son beneficiarios del PIN a pesar de ubicarse en zonas no pobres, que del total de colegios beneficiarios del PIN (688), representan un nivel de filtración de colegios del 51,9% . Asimismo, se puede observar que hay 67 colegios ubicado en zonas pobres que no son beneficiarios del PIN, lo que representa un nivel de subcobertura del programa del 16,5%.

Cuadro N° 8 Lima Metropolitana: Niveles de filtración y cobertura del PIN, 2009 según PUNTAJE ¿Pertenece al PIN?

Zona en el que está ubicado el Colegio Pobres

Colegio no beneficiado Colegio Beneficiado Total

Total

No pobres

67 334 401

340 354 694

407 688 1,095

Fuente: base final del cruce de PIN, MINEDU y SISFOH

Bajo la hipótesis de autofocalización planteada arriba se puede expandir al número de alumnos las filtraciones y subcobertura del PIN en los colegios primarios públicos de Lima Metropolitana. De un total de 343,285 alumnos, aproximadamente 181,474 (52.9%) estudia en colegios ubicados en zonas pobres, mientras que el restante 47,1% estudia en colegios ubicados en zonas no pobres.

Cuadro N° 9 Lima Metropolitana: Clasificación de pobreza de los alumnos de colegios públicos primarios, 2009 Ámbito

Nivel de pobreza según la mediana del puntaje Pobres

CALLAO LIMA Total

17026 164448 181474

Total

No pobres 24953 136858 161,811

41,979 301,306 343,285

Fuente: base final del cruce de PIN, MINEDU y SISFOH

28

6.3 Discusión de Resultados Si bien la metodología basada en la pobreza de los núcleos urbanos ha permitido distinguir y determinar el nivel de pobreza de un colegio, y en ese sentido, constituye una metodología válida y mejor que la utilizada actualmente17 para mejorar la focalización de las escuelas que debieran recibir el PIN, en la práctica se enfrentan a factores no controlables por el método planteado que pueden sesgar la focalización, tales como: 

Los núcleos urbanos no son unidades homogéneas. Al interior puede observarse manzanas y hogares con diferente nivel socioeconómico que debilitan la generalización hacia todo el núcleo urbano.



Los colegios no están ubicados en el centro del núcleo urbano, de modo que ubicarse en el margen puede sesgar la calificación de pobreza del colegio.



Existen agrupaciones de manzanas alrededor del colegio, independientemente de los límites del núcleo urbano, que no son considerados. En ese sentido, la calificación de pobreza de la zona de influencia del colegio puede ser distinta a la calificación de pobreza del núcleo urbano.

Estos argumentos podrían sugerir que se tendría que evaluar la conveniencia de utilizar el criterio “zona de influencia del colegio”, para calificar el nivel de pobreza del colegio, utilizando la misma información de la calificación de los hogares residentes en la “zona de influencia”. Sin embargo, este método tiene algunos inconvenientes operativos que deben ser resueltos con la participación del SISFOH, MINEDU y PRONAA. La zona de influencia puede ser muy potente si asumimos como cierto que en las zonas urbanas, la accesibilidad por transporte no es un problema para los estudiantes de primaria, puesto que no se trasladarían grandes distancias para ir a la escuela, esto refuerza la “hipótesis de autofocalización” explicada antes. Sin embargo, la zona de influencia tiene que definirse como un número de metros que constituyen el radio de influencia de la escuela. La determinación de dicho radio es un tema netamente técnico que debe ser trabajado con el Ministerio de Educación. Determinar o definir la zona de influencia sería el desafío del SISFOH. Adicionalmente, se sugiere cambiar la metodología para calificar el nivel de pobreza de las escuelas sobre la base de los hogares que se encuentran en la “zona de influencia” del colegio. Para este caso, se sugiere utilizar el SISFOH para calificar la pobreza de las manzanas en zonas urbanas, es decir:. -

Si el 80% o más de los hogares de la zona de influencia están en situación de pobreza extrema, se debiera de considerar que toda el área es de pobreza extrema.

17

La metodología actual es discrecional, que reacciona según la demanda de los usuarios y la presión que estos puedan ejercer. No existen reglas de elegibilidad ni de graduación de un colegio.

29

-

Si el 50% o más de los hogares son no pobres, entonces se debiera considerar que toda el área es no pobre.

-

Si el 50% o más de los hogares son pobres no extremos, entonces el área o zona de influencia sería pobre no extremo.

Como ejemplo, se muestra la siguiente figura donde se puede ver que los círculos serían la zona de influencia de la escuela o colegio. El SISFOH tendría que analizar el área de influencia del mismo (tamaño en metros de diámetro u alguna otra). Las escuelas oscuras son aquellas que pertenecen al PIN y aquellas que no pertenecen al PIN están de color blanco. Luego las zonas pobres son las rosas y las zonas no pobres son las amarillas. Se puede ver claramente que hay escuelas en zonas pobres (rosa) y no son atendidas por el PIN, y otras que están en zonas no pobres (amarillas) pero son atendidas por el programa.

Por tanto es necesario que se trabaje en la determinación de la distancia óptima que podría ser el radio del círculo considerando una escuela primaria. Así también es necesario determinar la metodología de calificación del círculo sobre la base de la predominancia de hogares.

30

7. Opciones operacionales para la implementación gradual de una focalización al nivel de escuelas Para la implementación gradual de escuelas al PIN, así como el retiro de las escuelas que no debieran ser beneficiarias del programa, se podría llevar a cabo el siguiente proceso (siendo el SISFOH el encargado de monitorearlo): a) Construir un mapa de “zonas de intervención” de cada escuela y su calificación de pobreza, esto es, identificar colegios de zonas pobres y colegios de zonas no pobres, donde los colegios de zonas pobres son las potencialmente beneficiarias. b) Establecer el cronograma de retiro progresivo o de “congelamiento presupuestal” de las escuelas que no debieran ser beneficiarias del programa e identificar las escuelas de zonas pobres que podrían sustituirlas. Esto permitirá pasar de una operación del programa de un esquema de “subsidio a demanda” por otro de “subsidio focalizado”. c) Aplicación de los escenarios presupuestales: En este último se trata de establecer la existencia de 02 tipos de colegios: a) aquellos correctamente atendidos y b) aquellos incorrectamente atendidos. Bajo el escenario de presupuesto invariable para el PIN (Escenario 1), se haría una programación de retiro de colegios mal focalizados y se sustituiría por colegios que debieran ser beneficiados. En este caso, se sugiere programar que para el segundo año se corte el subsidio a colegios mal focalizados. Bajo un escenario con mayor presupuesto (Escenario 2), se sugiere la conveniencia de congelar el presupuesto dirigido a los colegios mal focalizados, de modo que cualquier incremento presupuestal esté dirigido únicamente a los colegios de zonas pobres..

8.

Conclusiones y Recomendaciones 







En el presente informe se ha realizado un análisis de la focalización del Programa Integral de Nutrición (PIN) que depende del PRONAA, a través del análisis de 03 bases: la base de colegios del Ministerio de Educación, de beneficiarios del PIN y del SISFOH. Se ha podido establecer el nivel de pobreza de cada uno de los colegios en base a la clasificación de pobreza de las familias pertenecientes al núcleo urbano donde se ubica el colegio. Los resultados de análisis de filtración y subcobertura del PIN, en base a esta metodología utilizada, para el componente escolar, se encuentran que los niveles de filtración y subcobertura se encuentran en el rango de 51,9% y 16,5% respectivamente, niveles altos. La metodología utilizada en este documento, basada en la pobreza de los núcleos urbanos ha permitido determinar el nivel de pobreza de un colegio, constituyéndose en una metodología válida y mejor que la utilizada en la actualidad, la cual es discrecional, ya que reacciona según la demanda de los

31













usuarios y la presión que éstos puedan ejercer, no existiendo reglas de elegibilidad ni de graduación de un colegio. Sin embargo, los núcleos urbanos no son unidades homogéneas, ya que al interior pueden observarse manzanas y hogares con diferente nivel socioeconómico que debilitan la generalización hacia todo el núcleo urbano. Por tanto se sugiere evaluar la conveniencia de utilizar el criterio “zona de influencia del colegio” para calificar el nivel de pobreza del colegio, usando la misma información de la calificación de los hogares residentes en dicha “zona de influencia”. Esta “zona de influencia” tendría que definirse como un número de metros determinados que constituirían el radio de influencia del colegio. La determinación de dicho radio es un tema técnico que debe ser trabajado con el Ministerio de Educación. Para finalizar, mientras no pueda tenerse plenamente identificados a los beneficiarios de los programas sociales, en este caso, del Programa Integral de Nutrición, no se va a poder evaluar el nivel de pobreza de los mismos. Se recomienda por tanto, uniformizar el recojo de información de los beneficiarios de los programas sociales, para poder así, evaluar la efectividad del programa y hacerlo eficiente para que llegue a las personas que realmente lo necesitan. En este caso, se necesitaría la información de todos los colegios del interior del país, de la forma como se ha realizado para Lima Metropolitana. Se recomienda poder incluir a las escuelas que debieran ser beneficiarias del programa y no lo son en la actualidad (en este caso del trabajo realizado en Lima y Callao), y las que no debieran ser beneficiarias y lo son en la actualidad, debieran ser retiradas del programa. En este caso, debiera crearse un mecanismo de salida de esas escuelas que no debieran ser beneficiarias, sin causar mucho ruido, que podría entorpecer el trabajo del programa. Tal vez una forma de poder retirar a las escuelas que no debieran ser beneficiarias del PIN pero lo son en la actualidad, podría ser disminuir poco a poco lo que se les entrega. Sin embargo, esta estrategia no concuerda con el presupuesto del programa, el cual es asignado por un determinado tiempo, por lo que no puede variar de semana en semana o de mes en mes. Al mismo tiempo, el dinero que se deja de gastar en estas escuelas erróneamente beneficiadas, debe ser direccionada a las escuelas que deben ser beneficiarias del programa y no lo son en la actualidad.

32

9.

ANEXOS Anexo I: Diccionario de la base de centros educativos del MINEDU. PADRON_MINEDU.dta. Variable

Cod_mod

niv_mod

anexo

ges_dep

Descripción El código modular es un número aleatorio que obedece a un algoritmo matemático. Cumple la función de identificar a la institución educativa. Consta de 7 dígitos y es proporcionado por la Unidad de Estadística Educativa.

Indica el nivel y modalidad de la institución educativa. Los códigos son los siguientes : A1 : Inicial Cuna A2 : Inicial Jardín A3 : Inicial Cuna – Jardín B0 : Primaria de Menores C0 : Primaria de Adultos D0 : Educación Básica alternativa F0 : Secundaria de Menores G0 : Secundaria de Adultos K0 : Educación Magisterial - ISP T0 : Educación Superior Tecnológica - IST M0 : Educación Artística : Escuelas E0 : Educ. Especial. L1 : CEO Industrial. L2 : CEO Agropecuaria. L3 : CEO Artesanal. L4 : CEO Comercial. L5 : CEO Academia. L6 : CEO Educ. Salud. L7 : CEO Minería Pesquería. L8 : CEO Transportes y Comunicaciones. L9 : CEO Otros. Indica el tipo de institución educativa es decir si tiene anexo o es un anexo los valores son 0 : Indica que la institución educativa es la principal 1 : Indica que la institución educativa es el primer anexo, y es correlativo según el número de anexos que tenga una institución educativa principal. Identifica la gestión o dependencia de la institución educativa es código alfanumérico donde la (A) identifica a las instituciones educativas de gestión Pública y la (B) a las instituciones educativas de gestión Privada. Los códigos son los siguientes : Pública de Gestión Directa: A1 : Ministerio de Educación A2 : Otro Sector (FF.AA) A3 : Municipal(Gobierno Local) Pública de Gestión Privada: A4 : Nacionales en Convenio Privada B1 : Cooperativo B2 : Parroquial B3 : Comunal B4 : Particular B5 : Fiscalizado B6 : Inst. Benéficas o bien social

nroruc

RUC de la empresa

cen_edu

Nombre del centro educativo

telefono

Telefono del centro educativo

tipovia

Tipo de via

direccio

Dirección

numero

Número

UBIGEO

Ubigeo

33

NOMBRE_CCPP Nombre del centro poblado email

Correo de C.E.

pagweb

Pagina web de. C.E. El código de local es un número aleatorio que obedece a un algoritmo matemático. Cumple la función de identificar al local escolar. Consta de 6 dígitos. Es proporcionado por la Unidad de Estadística Educativa.

codlocal nombdpc

cod_area

Nombre del Director Indica el área donde esta ubicada la institución educativa. Los códigos son los siguientes : 10 : Urbana. 11 : Urbano residencial. 12 : Urbano marginal. 13 : Asentamiento humano o pueblo joven. 20 : Rural.

codooii

Código de DRE o UGEL (según codificador UEE)

codgeosi

Código Geográfico – Departamento-Provincia-Distrito

cod_tur

servicio

cod_car

moti_res

des_mot

tipo_res

Identifica el turno en el cual la institución educativa imparte servicio educativo. Los códigos son los siguientes : 11 : Continuo solo en la mañana 12 : Continuo solo en la tarde 13 : Continuo mañana y tarde 14 : Continuo vespertino o nocturno 15 : Continuo mañana, tarde y noche 16 : Continuo mañana y noche 17 : Continuo tarde y noche 20 : Discontinuo - Centro educativo que funciona con los mismos alumnos en horario partido (mañana y tarde) Indica el tipo de servicio con que cuenta la institución educativa. Los códigos son los siguientes : 1 : Servicio de apoyo alimentario 2 : Servicio medico asistencial 3 : Ambos servicios 4 : Otros 5 : No cuenta con servicio alguno. Identifica la característica de la institución educativa, la característica de un centro educativo esta definida por el numero de docentes y la relación docentes / secciones. Los códigos son los siguientes : 1 : Unidocente 2 : Polidocente multigrado 3 : Polidocente completo Código del motivo de la resolución. 1 : Creación 2 : Reapertura 3 : Reubicación 4 : Ampliación de servicios 5 : Autorización de Funcionamiento 6 : otros 7 : Cierre Temporal 8 : Cierre Definitivo Descripción del motivo de la resolución. Identifica el tipo de resolución que autoriza el funcionamiento de la institución educativa. 1 : Resolución Ministerial (RM) 2 : Res. Regional/Subregional 3 : Res. Directoral / Directoral departamental 4 : Res. Departamental / RD. Zonal 5 : RD USE 6 : Decreto supremo (DS) 7 : Resolución Suprema (RS) 8 : Otros

des_tipo

Descripción del tipo de dispositivo.

num_res

Registra el número de resolución de creación de la institución educativa, este dato es sumamente importante para materializar todo tipo de gestión.

fechares

Registra la fecha de creación de la institución educativa esta grabado en el formato (DD/MM/AAAA).

34

progdist

progarti

progebi

lenguaeb

cetpro

Indica si la institución educativa de primaria de menores tiene implementado el programa de educación a distancia (Secundaria) 1 : Si 2 : No Indica si la institución educativa de primaria de menores tiene implementado el programa articulación (aula de 5 años) 1 : Si 2 : No Indica si la institución educativa esta considerado en el Programa de Educación Bilingüe intercultural: 1 : Si 2 : No Indica si se enseña a leer y escribir en la lengua nativa para instituciones educativas consideradas en el programa de Educación Bilingüe intercultural: Ѣ : Blanco no aplica 1 : Se enseña a leer y escribir en lengua nativa en los primeros grados. 2 : Se enseña a leer y escribir en lengua nativa en los primeros grados y se continua desarrollando aprendizajes en lengua nativa en los grados siguientes. 3 : Se enseña a leer y escribir en lengua nativa en los primeros grados y se utiliza exclusivamente el castellano en los grados siguientes. 4 : Se utiliza lengua nativa sólo para comunicarse con los alumnos en el aula. Indica si la institución educativa esta en proceso de conversión a Centro de Educación Técnico Productiva. 1 : Si 2 : No

35

Anexo II: Diccionario de la base de colegios beneficiarios de PRONAA. COLEG_BENE_PRONAA.dta Variable

Descripción

equipodetrabajozonal

EQUIPO DE TRABAJO ZONAL

departamento

DEPARTAMENTO

provincia

PROVINCIA

distrito

DISTRITO

UBIGEO

UBIGEO

quintil

QUINTIL

direccion

DIRECCION

casco_urb

CASCO URBANO

cod_mod

CODIGO MODULAR

nombredelainstitucioneducativa

NOMBRE DE LA INSTITUCION EDUCATIVA

nbeneficiarios2009

N°

BENEFICIARIOS 2009

36

Anexo III: Diccionario de la base del censo de hogares del SISFOH. CENSO_SISFOH_Y_NSE_URBANO.DTA Variable

Descripción

CCDD

Departamento

CCPP

Provincia

CCDI

Distrito

CODCCPP

Código del Centro Poblado

VIV

Número Vivienda

VHOGAR

Número Hogar

VIDELOTE id

group(CCDD CCPP CCDI CODCCPP VIDELOTE VIV VHOGAR)

area ZONA

Número Zona

MANZANA

Manzana Número

MANZANAALF

Manzana Sufijo

indice

valor del Indice SISFOH del hogar

nsisfoh

Nivel SISFOH del hogar

segmento

segmento Estrato

segmento_cluster

Estrato

37

Anexo IV: Metodología para demostrar significancia de los criterios utilizados para medir la pobreza de los colegios de Lima y Callao Para definir el nivel de pobreza de un colegio se utilizó dos esquemas. Un primer esquema fue considerar la mediana de los puntajes SISFOH de cada uno de los hogares que se ubican en el núcleo urbano donde se localiza el colegio, de tal manera que este valor mediano constituye el referente para determinar su nivel de pobreza del colegio. Por ejemplo, si la mediana de puntajes SISFOH del núcleo urbano “X” es 15, el colegio ubicado en este núcleo urbano tiene un nivel 3 de la clasificación SISFOH, y eso a su vez significaría que es un colegio POBRE NO EXTREMO. Un segundo esquema fue tomar el nivel de pobreza de un colegio como aquel más frecuente entre los hogares del núcleo urbano. De esta manera si el núcleo urbano tiene el 60% de hogares POBRES EXTREMOS, entonces el colegio o colegios ubicados en este núcleo urbano se considera POBRE EXTREMO. Entonces surge la pregunta, cuál criterio tomar, para ello vamos a medir el grado de acuerdo entre los dos métodos o evaluadores que clasifican al colegio. Con el fin de determinar hasta qué punto la concordancia observada es superior a la que es esperable obtener por puro azar, se define el índice de concordancia kappa18 de la siguiente manera:

donde Po es la proporción de concordancia observada (en tanto por 1) y Pe es la proporción de concordancia esperada por puro azar. En caso de acuerdo perfecto la proporción de concordancia será 1, por lo que 1-Pe representa el margen de acuerdo posible no atribuíble al azar. De ese margen nosotros observamos probablemente sólo una parte Po-Pe, salvo que haya acuerdo perfecto Po=1. Así pues en caso de concordancia perfecta el valor de kappa es 1; si la concordancia observada es igual a la esperada kappa vale 0; y en el caso de que el acuerdo observado sea inferior al esperado el índice kappa es menor que cero. Landis y Koch propusieron unos márgenes para valorar el grado de acuerdo en función del índice kappa:

18

El coeficiente kappa fue propuesto originalmente por Cohen (1960) para el caso de dos evaluadores o dos métodos, por lo que a menudo se le conoce como kappa de Cohen, y fue generalizado para el caso de más de dos evaluadores por Fleiss, por lo que a veces también se habla del índice kappa de Fleiss.

38

TABLA Nº1. Grado de acuerdo entre los dos criterios kappa

grado de acuerdo