Diagnóstico de la Ley Electoral y de Partidos Políticos de Guatemala: Situación y alternativas para su reforma.

DIÁGNOSTICO DE LA LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS DE GUATEMALA: SITUACIÓN Y ALTERNATIVAS PARA SU REFORMA

Jesús María ALVARADO ANDRADE Catedrático de la Universidad Francisco Marroquín. & Eduardo FERNÁNDEZ LUIÑA Catedrático de la Universidad Francisco Marroquín.

Resumen: El presente estudio analiza la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP) de Guatemala. Desde un enfoque multidisciplinar, combinamos la Ciencia Política con el Derecho para diagnosticar los principales problemas que existen en el modelo de competición electoral guatemalteco y en la susodicha LEPP. El artículo sospecha que la actual fórmula electoral no ayuda a mejorar la calidad del sistema político nacional pues la misma genera un cuello de botella que reduce drásticamente las posibilidades de competición al interior del sistema. La investigación propone, además del diagnóstico politológico, un análisis de naturaleza legal con objeto de presentar las contradicciones jurídicas existentes en la LEPP. Una vez concluyen ambos análisis, el texto desarrolla un apartado de naturaleza propositiva que desea presentar al lector una fórmula electoral alternativa para mejorar la relación de competición existente en la actualidad. El objetivo de la reforma sería el de resolver el problema de agente-principal que asola al sistema. La alternativa se basa en una fórmula electoral semi-proporcional mediante un voto acumulativo en subdistritos electorales de magnitud tres para todo el país –con la excepción del Listado Nacional-. Además de todo lo anterior, el texto finaliza señalando que la fórmula electoral es sólo uno de los ingredientes que debe mejorar el sistema, pues el reto de la calidad democrática no sólo atañe a los elementos electorales. Para que el sistema político guatemalteco mejore también se necesitan reformas profundas en el ámbito judicial –mejorando el estado de Derecho- y en el ámbito administrativo, reduciendo el clientelismo y la corrupción en la Administración Pública del país. Palabras Claves: Partidos políticos, representación, fragmentación, proporcionalidad. Abstract: The research analyzes the Electoral and Political Parties Law (EPPL) of Guatemala. From a multidisciplinary approach, we combine political science with Law to diagnose the main problems in the Guatemalan electoral competition model and the aforementioned EPPL. Article suspicions that the current electoral formula does not improve the quality of the national political system because it creates a bottleneck that drastically reduces the chance of competition into the system. The research proposes, in addition to political science diagnosis, a legal analysis in order to present the existing legal contradictions in the EPPL. Once we conclude both analysis, our research develops a proposal to present an alternative electoral formula. The objective of the reform would be solving the principal-agent problem



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plaguing the system. The alternative is based on a semi-proportional electoral formula by cumulative voting. We design subdistricts -of magnitude three- for the entire country with the exception of Listado Nacional. In addition, the text concludes by pointing out that the electoral formula is only one of the ingredients to improve the system. The challenge of democratic quality not only concerns the electoral system elements. The improvement of the Guatemalan political system needs talking and reflecting reforms in the judiciary -improving their rule of law- and public service spaces. Keywords: political parties, representation, fragmentation, proportionality. Introducción El 16 de abril del presente año la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) 1 capturó a los miembros de “La Línea” 2 , una organización criminal inserta en las estructuras del estado, compuesta por altos funcionarios del mismo. Las acciones desarrolladas por la propia CICIG y el Ministerio Público (MP) detuvieron a un gran número de personas asociadas a la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). A partir de ese momento, la situación social en Guatemala explotó y la sociedad civil comenzó un proceso de movilización que ha durado varios meses y ha puesto contra las cuerdas al sistema político guatemalteco en su conjunto. Son muchas las demandas emanadas de la acción ciudadana pero destacan las asociadas a la Administración Pública del país –lo que se conoce como Ley de Reforma del Servicio Civil-, todo lo relacionado con las contrataciones del Estado –uno de los grandes focos de corrupción-, la reforma del sistema judicial guatemalteco y la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP). El presente documento se centrará en el ámbito de reforma de la LEPP, pues consideramos que es necesario reformar la misma para agilizar la relación entre representantes y representados y con ello resolver el problema de agente principal que existe en Guatemala. El sistema electoral ha cumplido treinta años pero son innumerables las voces que, tanto en la “izquierda” como en la “derecha”, señalan que no ha funcionado como lo esperaban los constituyentes. Nuestro trabajo tiene como objetivos principales tres. De un lado, diagnosticar la situación del sistema electoral guatemalteco. De otro, señalar qué dogmas existen en la LEPP y qué modificaciones centrales deberían llevarse a cabo para cambiar el status quo. Por último pero no menos importante, la tercera parte está dedicada a 1 La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) es un órgano creado por

Naciones Unidas que posee un mandato claro como se indica en su propia página web: apoyar a las instituciones del Estado –guatemalteco- en la investigación de las actividades de los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad. Para más información ver: http://www.cicig.org/index.php?page=sobre 2 Entre ellos el Secretario privado de la Vicepresidenta, Juan Carlos Monzón.



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proponer una fórmula electoral que resolviese los problemas existentes mejorando la relación entre representantes y representados. Para lograr estos objetivos hemos mezclado dos enfoques analíticos. El primero, proveniente de la Ciencia Política, ha generado un diagnóstico técnico sobre las virtudes y defectos del sistema electoral guatemalteco. El segundo, de naturaleza eminentemente jurídica, analiza las contradicciones y defectos de la norma electoral. La primera parte de esta investigación está dedicada a establecer el diagnóstico del sistema político guatemalteco. En este sentido, se analizarán las características que posee el mismo y los problemas existentes en la actualidad. Posteriormente y de la mano de lo anterior, se establecerá en segundo lugar un análisis de los dogmas existentes en la LEPP –jurídico- señalando las incoherencias y limitaciones de la actual norma jurídica. Para finalizar, el documento presenta una alternativa a la fórmula electoral existente explicando qué tipo de mecanismo electoral debería existir y qué artículos deberían modificarse en la Ley para mejorar con ello el sistema y la relación entre ciudadanos y representantes. Como investigadores consideramos que el saneamiento del Poder Legislativo guatemalteco es central para la salud general del sistema. Son muchos los ámbitos de intervención del Congreso de la República. Por ello, si desde el mundo académico somos capaces de proponer soluciones que mejoren su funcionamiento, se desencadenará probablemente un contagio –en este caso positivo- hacia todas las instituciones que de una forma u otra interactúan con el Poder Legislativo. 1. El sistema electoral guatemalteco: Un análisis de situación desde la Ciencia Política. Guatemala se reformula como República democrática y representativa, con un sistema de gobierno presidencialista en 1985, cuando después de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC) se redacta una nueva constitución vigente hasta nuestros días. La carta magna guatemalteca sufre, durante estos treinta años – cumplidos en mayo de 2015- una serie de reformas en el año 1993. De la mano de la nueva constitución, se redacta una LEPP que da inicio al proceso de competición electoral entre partidos políticos. Ya han sido siete las legislaturas que ha gestionado la ley y desde entonces, y a pesar de los problemas, la norma electoral se mantiene vigente. Sin embargo, la ciudadanía no parece satisfecha con los efectos que la ley ha generado desde entonces. Los niveles de desafección en la sociedad guatemalteca son elevados y la valoración por parte de la ciudadanía sobre el rendimiento del sistema político es negativa. En el informe realizado por Corporación Latinobarómetro en el año 2013, el 56% de los guatemaltecos señalaban que la democracia guatemalteca es un sistema político con grandes problemas. Probablemente si hiciésemos esa encuesta en este

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momento la cifra aumentaría de manera sustantiva. La gráfica 1 evidencia dicho resultado desde una lógica comparada con el resto de países latinoamericanos. Gráfica 1. Calidad democrática en guatemalteca en perspectiva comparada.

Fuente: Corporación Latinobarómetro (2013). Informe 2013. Santiago de Chile. Pp. 33. Al mismo tiempo, ante la pregunta de “¿Está Ud. Muy de Acuerdo, De Acuerdo, En desacuerdo, o Muy en Desacuerdo con las siguiente afirmaciones? La democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema de gobierno”, un 75% de los encuestados se posicionaron entre “De Acuerdo” y “Muy De Acuerdo”. La gráfica 2 muestra comparativamente dichos resultados en América Latina.

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Gráfica 2. La democracia como forma de gobierno. Opinión de los guatemaltecos en perspectiva comparada con otros países de América Latina.

Fuente: Corporación Latinobarómetro (2013). Informe 2013. Santiago de Chile. Pp. 32. Los datos expuestos en la gráfica anterior se confirman cuando contrastamos el susodicho informe de Latinobarómetro con el documento de cultura política realizado por el Latin American Opinion Project (LAPOP), publicado gracias a la ayuda de USAID. Al observar los datos existentes en el citado trabajo de investigación se observa que la situación en la actualidad es cuando menos problemática. En el estudio generado por LAPOP para el año 2014, sólo un 6% de los guatemaltecos consideraban que su democracia era estable. La inmensa mayoría tipificaban el sistema como una democracia inestable y en riesgo. La gráfica 3 da cuenta de dichos resultados también desde una óptica comparada.

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Gráfica 3. Valoración de la democracia según la ciudadanía guatemalteca. Perspectiva comparada con otros países americanos.

Fuente: Azpuru, D. (2015). Cultura Política de la democracia en Guatemala y en las Américas, 2014: Gobernabilidad democrática a través de 10 años del barómetro de las Américas. USAID. Guatemala. Pp. 136. Todo lo anterior muestra un divorcio entre ciudadanía y sistema político que pone en riesgo la supervivencia del propio sistema. Además del descontento, nuestro diagnóstico desea evidenciar la situación de determinados indicadores que ayudan a tener una imagen más precisa del sistema político en general y del sistema electoral en particular. En ese sentido, el siguiente de los apartados presenta al lector los elementos técnicos de la fórmula electoral y qué efectos ha tenido la misma durante sus treinta años de funcionamiento. Como se ha podido observar, no parece que el rendimiento de la fórmula haya sido muy exitosa pues como se podrán observar los indicadores no son demasiado halagüeños. Sin lugar a dudas, el método electoral se encuentra inevitablemente relacionado con la percepción que la ciudadanía posee sobre el sistema político como un todo.

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1.1.

La proporcionalidad como lógica de funcionamiento del sistema.



El procedimiento electoral guatemalteco tiene dos aristas claramente marcadas. De un lado, la elección al poder ejecutivo –como en cualquier sistema presidencialista-, de otro, la elección al poder legislativo –objeto de estudio de nuestra investigación de la mano del análisis de la Ley electoral-. La LEPP establece como objetivo del sistema electoral la proporcionalidad y la representación de minorías. Para ello, el sistema implementa una fórmula matemática proporcional D’Hondt (art. 203) que funciona en 24 distritos electorales con magnitud variable señalados por la Constitución (art. 157). Obviamente, la fórmula de D´Hondt exige para su correcto funcionamiento la presencia de partidos políticos y la existencia de listas plurinominales –con varios candidatos-. El sistema electoral guatemalteco ha decidido –quizás con base en un argumento en favor de la estabilidad- cerrar y bloquear las citadas listas favoreciendo con ello el poder de los partidos políticos. Son ellos quienes seleccionan el orden en el cual los candidatos se presentan, no los ciudadanos. La tabla número 1 muestra los distritos electorales existentes en el sistema político guatemalteco y la magnitud3 de cada uno de ellos. Como se puede observar, el distrito electoral más grande es el Listado Nacional –con 31 diputados-, seguido del Departamento de Guatemala –con 19- y del Distrito Central –con 11-. Como se puede observar, las magnitudes varían de 31 –como decíamos la más alta- a 1 –la de El Progreso- que es la más baja. Cuando calculamos la magnitud media vemos que la misma se fija en 6.58 diputados por distrito electoral. Con base en lo anterior, el 66.66% de los distritos están por debajo de la misma, mientras que el 33.33% se encuentran por encima. Dicha situación podría generar un problema –existente parcialmente- al interior del sistema. Las fórmulas matemáticas de naturaleza proporcional necesitan para funcionar adecuadamente y cumplir su objetivo poseer listas grandes, disfrutar de una magnitud alta por circunscripción electoral. A más magnitud, más proporcionalidad. Un problema que puede surgir al interior del sistema es que si la mayoría de distritos disfrutan de una magnitud baja, el resultado podría ser mayoritario y no proporcional 4 . Ese riesgo, sin embargo, está presente como decíamos parcialmente al interior del sistema político guatemalteco pero moderado gracias a la alta fragmentación.

3 La magnitud electoral hace referencia al número de escaños que existen en cada uno de los distritos

electorales. Por ejemplo el Listado Nacional posee 31 escaños, por lo tanto tiene magnitud 31. Otros distritos, como el Progreso, sólo tienen un diputado y por lo tanto dicho distrito posee magnitud 1. Hay sistemas electorales que igualan la magnitud de los distritos. Hablamos de sistemas mayoritarios como el estadounidense y el británico. 4 Cuando hablamos de proporcionalidad queremos señalar la relación similar entre porcentaje de votos válidos obtenidos en la elección y cuota de poder político -% de escaños- al interior del organismo legislativo. Un sistema es más proporcional cuando ajusta el % de votos obtenidos por un partido con su % de cuota de poder, de escaños, al interior del órgano legislativo.



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En Guatemala existen 14 partidos con representación en el Congreso de la República. Sin embargo, de los 14, sólo cinco son relevantes. La relevancia marca la verdadera fragmentación del sistema de partidos guatemalteco. Según Javier Brolo, la fragmentación en Guatemala es de 5.5 partidos5, superior en un punto a la media global. Lo anterior hace que existan muchos partidos. En determinados momentos –no en la coyuntura actual- la fragmentación provoca que la toma de decisiones sea complicada, debilitando seriamente el rol del poder ejecutivo. Tabla 1. Magnitud de los distritos electorales en el sistema político guatemalteco.

Fuente: Brolo, Javier (2013). El tamaño importa. Variaciones por distrito en elecciones legislativas de Guatemala (1984-2011). Ciudad de Guatemala. Asociación de Investigaciones y Estudios Sociales (ASIES). Pp. 5. 5 Brolo,

Javier (2013). El tamaño importa. Variaciones por distrito en elecciones legislativas de Guatemala (1984-2011). Ciudad de Guatemala. Asociación de Investigaciones y Estudios Sociales (ASIES). Pp. 18.



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Además de la fragmentación, hay otro elemento del sistema electoral que debería tenerse en cuenta. Hablamos de la volatilidad electoral. Nuevamente, el indicador de volatilidad en Guatemala es demasiado alto. Según Javier Brolo la volatilidad es elevada y no sigue un patrón en el país6, mientras que autores como Omar Sánchez señalaban que en 2002 la volatilidad llegó a un 62%7. Por lo tanto, se comprende la frustración ciudadana con el sistema. Se percibe el mismo como poseedor de un pluripartidismo extremo, con alta fragmentación y con alta volatilidad que provoca un elevado nivel de rotación entre las élites legislativas. Esas son, sin duda, las principales características técnicas del sistema político guatemalteco. Ahora bien, ¿Qué sucede con la LEPP y cuál es el “espíritu” de la misma? La pregunta se intentará responder en la segunda parte de esta investigación, diseccionando el citado texto jurídico e intentado mostrar el espíritu que constituyó la misma. 2. Dogmas en torno a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. La denominación de “Ley constitucional” para la LEPP conforme a la Constitución de 1985, sugiere un desdoblamiento en el orden constitucional. En primer lugar, se puede analizar la Constitución formal, cuyos preceptos podemos cotejar en el largo documento de 1985. En segundo lugar, se debe atender a una especie de “Constitución material”, cuyo contenido se encuentra disperso en todas las normas legislativas que incluyan temas concernientes a la “materia constitucional”. Estas “materias constitucionales”, implicarían conceptualmente que las relaciones juridificadas entre el Estado y los ciudadanos favorezcan la libertad individual y los derechos individuales, que es lo que puede concebirse como el núcleo central de la idea de Constitución. Sin embargo, en Guatemala, puede evidenciarse que muchas “materias constitucionales” desarrolladas legislativamente no tienen ese propósito, como puede evidenciarse en lo relativo al sistema electoral. Un análisis de la Constitución de 1985, permite entrever que existe en Guatemala un orden constitucional bifronte, en el que la Constitución escrita no agota todo lo que puede considerarse constitucional, dado que existen muchas cuestiones constitucionales presuntamente que estarían desarrolladas legislativamente. Ahora bien, diagnosticado la situación del sistema electoral guatemalteco, el enfoque jurídico pretendería dar cuenta de las contradicciones y defectos de la norma 6 Brolo,

Javier (2013). El tamaño importa. Variaciones por distrito en elecciones legislativas de Guatemala (1984-2011). Ciudad de Guatemala. Asociación de Investigaciones y Estudios Sociales (ASIES). p. 37. 7 Sánchez, Omar (2008). “Guatemala´s party universe: A case study in underinstitutionalization”. En Latin American Politics and Society, Vol. 50. Núm. 1. Spring. Pp. 123-151. Pp. 126.



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electoral, con el objeto de integrar dos enfoques analíticos importantes en este asunto: el político y el jurídico. En tal sentido, es menester destacar que la LEPP se entiende como un cuerpo legal “materialmente constitucional” por denominación constitucional, pese a que ello no la exime de la sujeción a los límites sustanciales previstos en la Constitución formal. De hecho, la propia Constitución es diáfana al expresar que “Ninguna ley podrá contrariar las disposiciones de la Constitución”, añadiendo que “Las leyes que violen o tergiversen los mandatos constitucionales son nulas ipso jure” (art. 175). Este aspecto, no pasa inadvertido, ya que los problemas políticos y jurídicos del sistema político y electoral guatemalteco vistos globalmente, han aflorado las confusiones conceptuales (políticas y jurídicas), que influyeron decisivamente en la elaboración de la referida LEPP, con sus respectivas implicaciones prácticas. Estas confusiones conceptuales se han erigido en dogmas, impidiendo la toma de conciencia en relación a los aspectos de forma y de fondo del sistema electoral de Guatemala. Esta situación, ha mantenido a la sociedad distante e indiferente de la imperiosa necesidad de pensar en cómo lograr una forma democrática de gobierno más representativa sujeta al Estado de Derecho, en consonancia con los valores y principios establecidos nominalmente en la Constitución de 1985, la cual cumple treinta años, en un continente convulsionado por diversas reformas constitucionales y llamados a Asambleas Constituyentes.8 En efecto, la aseveración acrítica de que la LEPP es “constitucional” simplemente porque ha sido denominada así por la Constitución, si bien dice una parte de verdad encubre una falsedad, dado que la denominación por sí sola, no implica de manera directa que ella sea plenamente compatible con la Constitución. Este dato, viene a mostrar que la lex superior de 1985, no sostiene que una ley denominada como “constitucional”, sea constitucional, dado que se trata simplemente un tipo normativo específico del régimen constitucional guatemalteco, aspecto que se evidencia, cuando se depara en la exigencia de que antes de cualquier reforma a una “Ley constitucional”, exista un previo dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad (art. 175). Este dictamen previo de la Corte de Constitucionalidad no ocurrió en 1985, cuándo la Asamblea Nacional Constituyente promulgó la referida legislación. La razón estriba, en que fue la referida Asamblea la que dictó la LEPP, gracias a los poderes “originarios” 9 que se atribuyó, tanto para dictar la Constitución, como también para dictar las “leyes constitucionales” que desarrollarían la Constitución. Esta anomalía derivada de la situación política de este entonces, fomentó una confusión importante, en el sentido de que se ha asumido que por haber sido 8 Brewer-Carías, Allan R. (2009), Reforma Constitucional, Asamblea Constituyente y control judicial;

Honduras (2009), Ecuador (2007) y Venezuela (1999), Bogotá, Universidad Externado de Colombia.

9 En relación a lo inexacto que es hablar de “poder constituyente originario”, Carrió, Genaro (1973),

Sobre los límites del lenguaje normativo. Buenos Aires, Editorial Astrea.



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dictada por la Asamblea Nacional Constituyente y denominada como “Ley constitucional” por la Constitución de 1985, la LEPP es constitucional, eludiendo que desarrolla aspectos que no son de la materia constitucional, y en algunos casos, presenta vicios de inconstitucionalidad, si se realiza una interpretación conforme de la misma con los principios y valores del texto de 1985. En relación a la situación del sistema electoral guatemalteco, así como el debate en torno a su reforma, pasa irremediablemente por comprender que la Asamblea Nacional Constituyente de 1985 dictó la LEPP, vedando la posibilidad que fuese dictada por el Congreso de la República, órgano constituido legislativo con potestad legislativa (art 157), llamada a discutirla democráticamente. De hecho, la Constitución no establece cómo es el procedimiento para la creación de “leyes constitucionales”, sino que se conforma con estipular cómo deben reformarse las ya existentes, todas dictadas por la Asamblea Nacional Constituyente de 1985, con el objetivo de fijar de antemano la discusión democrática de los nacientes órganos que ejercen el poder público, conforme a la Constitución de 1985. Este silencio constitucional en relación a cómo se crean “leyes constitucionales” ha creado una confusión jurídica mayor, dado que se entiende que la referida LEPP es “constitucional” por el solo hecho de ser dictada por la Asamblea Constituyente, sin reparar en el hecho, de que la “Ley constitucional” es válida, no por la Constitución que supuestamente desarrolla, sino porque ha sido dictado por una Asamblea Nacional Constituyente que invoca retóricamente una Constitución sin fuerza normativa en ese momento, para fundamentar la validez de la LEPP y del resto de “leyes constitucionales”. Este aspecto, resulta significativo, por cuanto al no preverse en la Constitución un procedimiento para la creación de “leyes constitucionales”, debe analizarse solo el procedimiento previsto dirigido a la reforma de tales tipos normativos, a saber, “leyes constitucionales”, admitiendo el constituyente de 1985, que éstas son dictadas, no por los órganos constituidos previstos en la Constitución, como por ejemplo el Congreso, sino por la Asamblea Nacional Constituyente10. Esta consideración se torna compleja, si se toma debida cuenta que las razones que llevaron a la Asamblea Nacional Constituyente dictar la referida “Ley constitucional”, no cuentan con sólidos argumentos jurídicos, sino eminentemente políticos. A treinta años de la Constitución, no solo existen algunas voces que postulan una reforma de la Constitución, sino también, una reforma de la LEPP, la cual pese a no poder crearse, si puede “reformarse” conforme al procedimiento expuesto en la Constitución. La confusión conceptual advertida no es en nada baladí, dado que tiene indudables repercusiones prácticas como se ha observado en los intentos de reformas efectuadas a la LEPP posteriores a 1985, en los cuales se ha apelado a la 10 Decreto ley n° 3-84 específica para la elección de Asamblea Nacional Constituyente.



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conveniencia de que el referido texto jurídico esté sometido a la Constitución y a los principios y valores de la LEPP, presuponiéndola como íntegramente compatible con la Constitución, aspecto que se evidencia en los control preventivos de constitucionalidad ejercidos por la Corte de Constitucionalidad, en sus previos dictámenes u análisis previos de los contenidos de reforma propuestas a su conocimiento. Estas consideraciones realzan el hecho, de que la LEPP no debió ser dictada por la Asamblea Nacional Constituyente, por cuánto la competencia jurídica para hacerlo y su idoneidad es del todo discutible. Por otra parte, la promulgación de la LEPP por parte de la Asamblea Nacional Constituyente11, al no ser dictada por el órgano competente previsto por la Constitución llamada a reformarla, incurre en una contradicción, y en una insinuación del todo inexacta, como es el hecho de que como ha sido dictada por la Asamblea Nacional Constituyente llamada a redactar y sancionar la Constitución de 1985, la LEPP es constitucional, eludiendo que se dictó por el órgano que creó la Constitución y no por el órgano previsto en la Constitución para dictarla. En tal sentido, es menester destacar que la promulgación de la LEPP, no contó con un dictamen favorable previo en el año 1985 por parte de la Corte de Constitucionalidad. Así pues, a la luz de la Constitución de 1985, la LEPP es susceptible de reforma12 si se cuenta con el voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, siempre y cuando exista previo dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad (art. 175), con el objetivo de verificar que los principios constitucionales se cumplan. Sin embargo, tal y como se ha expuesto, derivada de la confusión antes mencionada, la LEPP ha devenido indebidamente en parámetro de constitucionalidad de toda reforma de la LEPP, eludiendo que el parámetro de constitucionalidad a la hora de resolver controversias jurisdiccionales en torno al sistema electoral, y en torno a posibles reformas, debe ser la Constitución directamente, y no la interpretación o desarrollo del todo discutible de la Asamblea Nacional Constituyente, nunca controlada por la Corte de Constitucionalidad. De lo anterior se colige, que la denominación “constitucional” no implica de suyo, que la LEPP como “Ley constitucional” por denominación satisfaga todos los principios constitucionales. Ello es manifiesto aún más, si se toma en consideración, que la Asamblea Nacional Constituyente, al arrogarse irregularmente poderes hercúleos en contra de la Constitución naciente (solo justificados políticamente), desarrollando la misma en el mismo momento de ser dictada la propia Constitución, impuso su visión sobre lo que sería la “materia constitucional” en materia electoral, teniendo una ventaja inicial pero perjudicial política y jurídica a largo plazo. De allí 11 Corte de Constitucionalidad de Guatemala. Dictamen a la Iniciativa de Ley 47-83, Reformas a la Ley

Electoral y de Partidos Políticos. Expediente n° 5352 – 2013 (2014).

12 Vale preguntarse cuáles son esas “amplias facultades” que el poder constituyente confirió al poder

constituido para disponer modificaciones al sistema político electoral de la República. Véase Expediente de la Corte de Constitucionalidad n° 5352-2013, p. 3.



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que pueda afirmarse que la LEPP presente vicios de inconstitucionalidad, incoherencias y deficiencias, desde el punto de vista de la Ciencia Política y del Derecho Constitucional, que la afectan desde su génesis. 2.1 Algunos problemas jurídicos de la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Si el tipo normativo “Ley constitucional” significa o debiera significar algo bien preciso, entonces deviene ineluctable que tal nomen iuris en el caso de la LEPP es sumamente discutible dado el precario desarrollo en cuanto a materia estrictamente constitucional 13 se refiere. De hecho, un examen pormenorizado de la LEPP evidencia que su articulado no satisface determinados principios y valores constitucionales, sin contar con el despropósito de su inmodesta pretensión, expuesta en su amplio ámbito de aplicación. Este colosal y diverso ámbito de aplicación, frustra el propósito de cualquier “Ley constitucional”, dado que la regulación de la materia electoral y de partidos políticos, no solo requiere satisfacer los contenidos constitucionalmente previstos, sino también, una acotación que permita que la ingeniería constitucional y legal pueda cumplir su propósito. En tal sentido, la regulación en torno al ejercicio del sufragio, los derechos políticos, las organizaciones políticas, las autoridades y órganos electorales, el proceso electoral, el régimen de los partidos políticos, los recursos administrativos y jurisdiccionales en materia electoral, etc., sin duda representan un amplio abanico de temas imposibles de regular satisfactoriamente en una sola “ley constitucional” de la materia” (art. 223), máxime si la referida ley incluyó materias no constitucionales. Este hecho del todo significativo, se muestra evidente cuando se analiza la cantidad de temas conexos previstos en la LEPP, que distrajeron la atención del constituyente, a saber: nacionalidad, ciudadanía, participación política, regulación de organizaciones políticas y de autoridades u órganos electorales sometidas a fuerte intervención estatal, diseño del proceso electoral, derechos políticos, y garantías jurisdiccionales, entre otras, que quedan en muchos casos en regulaciones inconclusas y confusas, dada la inexistencia de regulaciones precisiones detalladas, necesarias en toda legislación devenida en “Código”, dada la pretensión de reunir sistemáticamente legislaciones diferentes con la pretensión de coherencia y sistematicidad, lo cual en muchos casos no se logró en 1985 con la LEPP, ni con los cambios ulteriores. Esta deficiencia de la LEPP, relacionada a su ambiciosa pretensión de abarcar tantos aspectos descuidando el propósito inicial de ser una “Ley constitucional” que regule aquello que es “materia constitucional”, con arreglo a lo que dispone la Constitución, desencadenó en una legislación que no protege la institución sufragio,

Guastini, Riccardo (2001), Estudios de Teoría Constitucional, México D.F., Distribuciones Fontamara, S. A.-Universidad Nacional Autónoma de México.

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que es de la esencia de la forma democrática. En este sentido, la LEPP en lugar de precisar con detalles los derechos políticos y la protección de la institución sufragio, se queda en frases bastante ambiguas y con imprecisión léxica, al hablar de derechos políticos “inherentes”, aspecto que si bien esta prevista en la Constitución (art, 44) crea la idea de que existen más derechos y deberes (art.3) políticos, sin precisar si los mismos son en materia de ciudadanía, de nacionalidad, de derechos políticos etc., pero si precisando derechos y deberes reforzados para los partidos políticos, al modo en que los concibe la LEPP. La existencia de innumerables materias que escapan al propósito de una legislación electoral, se tradujo en una escasa protección de la institución sufragio y si de una legislación para los partidos políticos, como bien reza parte de su título. El hincapié en los partidos políticos, tiene que ver con que es una “ley constitucional” predominantemente organizativa, que toma a dichos actores como parte de la estructura estatal, luego diluida la legislación en una cantidad de preceptos jurídicos cargados de imprecisiones, como se puede cotejar en el caso de la ciudadanía, en el que no se estipulan las causales de suspensión de los derechos ciudadanos (art. 4) repitiendo el mismo error del Decreto Ley Número 24-82 (art. 20). Ello sin contar con el léxico vago e indeterminado de “efectividad” del sufragio o “pureza” del proceso electoral (art. 3), los cuales no han tenido un desarrollo jurisprudencial importante, y tampoco han cristalizado en la realidad. En cuanto a la institución sufragio -aspecto que debió ser el núcleo de la LEPP-, es menester recordar que es catalogado de “deber cívico”, desconociendo que es un derecho político, aun cuando tampoco se prevé ninguna consecuencia jurídica si se incumpliera con tal deber cívico (art. 12). Esta situación tiene que ver con el hecho, de que la LEPP es una legislación favorable a los partidos políticos y no a los ciudadanos, de allí que casi obligue por legislación a que se mantenga una legitimidad democrática forzosa vía “deberes cívicos”. Convertido indebidamente un derecho político, en un deber cívico, la LEPP desconoce en parte la trascendencia de ese derecho político, transmutándolo en deber cívico favorable a la partitocracia Este escaso desarrollo jurisprudencial y reglamentario en materia de protección al sufragio, elude en todo momento la previsión del voto en el extranjero, la previsión del voto por parte de extranjeros en determinados comicios como sucede en otras latitudes, las protecciones a las coerciones arbitrarias antes y durante el proceso electoral etc., en aras de afianzar la libertad política. En efecto, con arreglo a estas consideraciones se puede evidenciar que la LEPP en su integridad, no es una “Ley constitucional” que proteja instituciones o “materia constitucional”, sino una legislación destinada a reforzar el papel preponderante de los partidos políticos, al amparo de una concepción basada en la idea de que son organizaciones estatizadas, con grados de intensidad dependientes del régimen exorbitante de derecho público que la legislación y los reglamentos concretizan. Esta concepción de los partidos políticos consagrada en la LEPP, desconoce los alcances y contenidos del derecho de libre asociación (art. 34). Tal confusión es

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aviesa, dado que la LEPP como “Ley constitucional”, debería haber estado dirigida a proteger la institución “sufragio” y no a las organizaciones denominadas partidos políticos, dotándoles de privilegios en detrimento de la “sociedad civil”. El fundamento de ello, se halla en el perjudicial hecho, de que la LEPP estatizó a los partidos políticos en la LEPP, aspecto del todo significativo cuando se observa la definición de los mismos, a saber: como “instituciones de derecho público, con personalidad jurídica y de duración indefinida” (art. 18). Conforme a la LEPP y sin previsión constitucional que lo avale, se legalizó una injerencia estatal infundada constitucionalmente, en detrimento del derecho constitucional a la libre asociación (art. 34). Esta penetración estatal, en lo que concierne a los partidos políticos, puede evidenciarse en la estipulación de una rígida organización prefijada e inflexible, obligatoria para todos los partidos políticos, con el argumento-pretexto, de que ello favorecería la supuesta “democratización interna”. Tal recurrencia en torno a la “democracia interna” de los partidos políticos en la LEPP olvida varias lecciones de la Ciencia Política y del Derecho Constitucional, en torno a la imposibilidad de tal propósito, dado que toda organización deviene en oligárquica por definición14, quedando el problema de cómo estas organizaciones oligárquica pueden y deben competir en el juego democrático. La LEPP, al amparo del propósito de lograr la referida e imposible “democratización interna” de los partidos políticos, convirtió de modo incoherente, a las organizaciones oligárquicas, en “órganos auxiliares del Estado”15, a tal punto, que aun cuando actúen en interés propio de sus miembros, devienen en presupuestos del ordenamiento estatal, actuando muchas veces en beneficio del status quo, y no de las exigencias de la sociedad civil. Esta publificación del régimen jurídico de los partidos políticos prevista en la LEPP, se realizó en 1985 sin que exista previsión constitucional, y sin que la Corte de Constitucionalidad se haya pronunciado al respecto hasta la fecha. Esta definición del todo discutible y sin base constitucional, como “instituciones de derecho público” (art. 18) acarrea por vía de consecuencia, mediante el desarrollo que a tal efecto hace la Ley, una violación a principios constitucionales, además de implicar el encuadramiento de los mismos en la organización estatal, dado que ostentan “personalidad jurídica”, ex lege o en virtud de la referida legislación, y no por la protocolización de su acta constitutiva en un esquema de libertad, constriñendo el ejercicio del derecho a la libre asociación. Así pues, la estatización de los partidos políticos como personas jurídicas de “derecho público” regidas indebidamente por 14 Michels, Robert (2010), Los Partidos Políticos, Madrid, Amorrortu; Nohlen, Dieter (2004), Sistemas

Electorales y Partidos Políticos. Madrid. Fondo de Cultura Económica y Sartori, Giovanni (2005), Partidos y Sistemas de Partidos: Marco para un Análisis (2ª Ed.). Madrid. Alianza Editorial 15 García Laguardia, Jorge Mario (1988) “Constitución y partidos políticos en Guatemala dictadura y democratización” en Estudios en Homenaje al Dr. Héctor Fix-Zamudio, Tomo I, Derecho Procesal, Madrid, Universidad Nacional Autónoma, pp. 289-314.



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un régimen exorbitante de derecho público16, afecta la cláusula constitucional del Gobierno republicano, democrático y representativo (art. 140), dado que el encuadramiento en la organización estatal, estatiza a los partidos políticos, y los aleja de dónde pertenecen, a saber: la sociedad civil. En tal sentido, puede sostenerse que una de la causas de la fragilidad del sistema político y electoral en Guatemala, deriva inevitablemente del esquema y concepción de sistema electoral que se deduce de la LEPP, en especial, a la naturaleza jurídica y al rol asignado a los partidos políticos, concebidos como las únicas organizaciones válidas para operar en el sistema político y electoral17. En efecto, al amparo de un inflexible y rígido esquema de organización y de propósitos establecido legislativamente, y de una fórmula electoral que no permite la idónea relación entre representantes y representados en el ámbito de la elección para el órgano legislativo18, es innegable que la LEPP ostenta una importancia nada desdeñable a la hora de analizar los problemas políticos existentes. La publificación de los partidos políticos, desestima que en un Estado de Derecho, y en una democracia representativa, tales organizaciones políticas deben surgir libremente de las exigencias o demandas de la sociedad civil, y no de una imposición organizativa o teleológica por parte del poder político. Ello debido, a que los partidos políticos, no son más que empresas de la sociedad civil, con el objeto de alcanzar el poder político, a través de la adhesión de la mayoría en procesos electorales, con claras reglas formales que protejan la institución sufragio, mediante la participación y la deliberación política. La conversión de los partidos políticos en “órganos auxiliares” del Estado, conforme a la LEPP, fusiona indebidamente al margen de lo dispuesto en la Constitución, a la sociedad política con la sociedad civil, coaccionando a ésta última, en especial si se toma en cuenta, los altos niveles de pauperización en un país subdesarrollado como Guatemala, en el que la ausencia de “Estado de Derecho”19 impide a su vez, el goce y ejercicio de los derechos individuales y el control del poder, imposibilitando la prosperidad económica20, lo cual no puede tener otra consecuencia que la elevada corrupción como hemos mencionado en la introducción de esta investigación. 16 La LEPP define cuáles son las Son “organizaciones políticas”, aceptadas por Ley, a saber: a) Los

partidos políticos y los comités para la constitución de los mismos. b) Los comités cívicos electorales; y, c) Las asociaciones con fines políticos., (art. 16). Dado que los partidos políticos tienen indudables privilegios, esas otras “organizaciones” no son relevantes en el sistema político, máxime si se toma en cuenta que no es tan libre la constitución de organizaciones políticas dado que todo el funcionamiento debe ajustarse a las innumerables disposiciones de la ley (art. 17) 17 Bobbio, Norberto (2000), Liberalismo y Democracia. Madrid. Fondo de Cultura Económica; Dahl, Robert A. (2012), La Democracia. Madrid. Ariel; Lijphart, Arend (2000), Modelos de Democracia. Madrid. Ariel.; y Greppi, Andrea (2012) La Democracia y su Contrario. Madrid. Trotta, 18 Arts. 28, 200 y 203. 19 Conforme al World Justice Project (WJP) Rule of Law Index 2015, Guatemala ostenta el puesto n°86 20 Sartori, Giovanni (1976), Liberty and Law.USA. Institute for Humane Studies.



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La penetración de la sociedad civil por el Estado, a través de los partidos políticos, ha generado un efecto devastador en el sistema político, como es la patrimonialización del Estado. De hecho, luce fútil la insistencia en la democratización interna de los partidos políticos, tanto por las razones mencionadas, así como por el hecho de que los “Los partidos son oligárquicos internamente y cuando son de hecho o de derecho órganos estatales, se comportan oligárquicamente frente a los representados, pues en modo alguno son inmunes a la ley de hierro”21. Al convertir a los partidos políticos en “órganos auxiliares del Estado”, instrumentalizados por la clase política o el status quo, la LEPP no solo supeditó el derecho constitucional a la libre asociación de los ciudadanos, con el objeto de establecer privilegios infundados a estas organizaciones como si fueran las únicas aptas para participar en el “juego democrático”, sino que a la vez creó un sistema político oligopólico, en el que la oferta política siempre se encuentra filtrada por aquellos que al amparo de la LEPP, han logrado la desafección política de la sociedad civil, y han comprometido al frágil sistema político en su integridad. Tal es la importancia de lo descrito, que el reclamo por la escasa diversidad en la competición política en sectores de la sociedad civil guatemalteca, tanto en la “derecha” como en la “izquierda”, no se ha asociado a la LEPP, pese a los innegables privilegios con que cuentan los partidos políticos y a los efectos que tal legislación ha acarreado al sistema político, hoy invocados como causas para la reforma de la misma. Esta incomprensión, ha reforzado la equívoca idea según la cual, dado que son “instituciones de derecho público”, es importante reforzar el rígido esquema de organización interna existente, así como imponer más y severos controles internos y externos, bajo la fuerte convicción de que el problema se reduce a más control estatal. Esta petición o reclamo constante por más controles internos y externos, no ha resultado históricamente, a tal punto que hemos mencionado en la primera parte, los sucesos que han elevado el reclamo ciudadano por un mejor sistema político, y electoral en el país. Sin embargo, como investigadores, no solo estamos convencidos de que teóricamente es por lo menos discutible tal concepción de la LEPP, sino que también, hemos procurado en todo momento contrastar nuestra hipótesis con data, que evidencia, no solo la débil relación existente entre representados y representantes, sino también, la desafección política de la mayoría de los ciudadanos, gracias al sistema fuertemente controlado por el Estado y a la hegemonía de los partidos políticos devenidos en oligopolio. En efecto, del análisis jurídico de la LEPP, se puede destacar a modo de diagnóstico, que la fuerte regulación en cuanto a la organización y funcionamiento 21 Negro,

Dalmacio (2013), “Reflexiones sobre la Democracia. Aportaciones del Catedrático D. Dalmacio Negro Pavón al Aula Política. Ciclo 2013-2015”. Madrid. Instituto de Estudios de la Democracia de la Universidad CEU San Pablo, p. 34.



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interno de los partidos políticos, así como las fuertes barreras de entrada para la creación de nuevas organizaciones políticas, aunado al débil funcionamiento del Tribunal Supremo Electoral, no son más que consecuencias de una causa, a saber: la supeditación del derecho constitucional a la libre asociación en procura de imponer una imposible democracia desde arriba (el poder político) a los ciudadanos (la sociedad civil). Este régimen exorbitante de derecho público establecido en la LEPP, desdeñó la protección de la institución sufragio, y la necesidad de mecanismos y procesos electorales compatibles con los principios constitucionales, así como una fórmula electoral en el ámbito de la elección del Congreso de la República, que en lugar de favorecer la estabilidad, cerrando y bloqueando las listas favoreciendo con ello el poder de los partidos políticos, promoviera un sistema no oligopólico sino representativo, evitando la idea según la cual, siempre se actúa en nombre del Estado y no en nombre propio.22 La LEPP concebida como un código para los partidos políticos, estableció innumerables artículos que no son “materia constitucional”23 e impidió la necesaria flexibilidad que debe tener toda organización para el cumplimiento de sus metas, las cuales pueden estar libremente fijadas en sus escrituras constitutivas, estatutos y declaraciones de principios de cada organización. Tal esquema rígido e irreal adoptado en la LEPP, no se ha traducido en una ventaja en el sistema político y electoral, como es la necesaria y sana competición por el poder político, en un aumento de la oferta política, en una sana deliberación política de alto nivel sin contar con la necesaria participación política por parte de la sociedad civil De lo anterior se colige que los partidos políticos en Guatemala en la concepción de la LEPP, no han evitado la fragilidad del sistema, sino que la han potencializado, debido a que la elevada corrupción política; la financiación de los mismos por dinero proveniente de actividades consideradas ilegales; el escaso compromiso con los valores y principios de la democracia y el Estado de Derecho; el desdén para con la Constitución y con las cláusulas pétreas, así como la realización de coacción arbitraria por parte de los partidos políticos con el objeto de lograr forzosamente la adhesión del electorado, etc., no son más que el resultado de un esquema altamente intervenido por parte del poder político, dotando privilegios a las organizaciones partidos políticos, y no en la protección de la institución sufragio, y el papel preponderante de los ciudadanos. Por ello, es que toda reforma de la LEPP, debe atender principalmente a fomentar una concepción de los partidos políticos como organizaciones de la sociedad civil, 22 Nohlen,

Dieter (2002), Democracia Instituciones Conceptos y Contexto. México D.F. Universidad Autónoma de México (UNAM). 23 Loewenstein, Karl (1969) “Constituciones y Derecho constitucional en Oriente y Occidente”, en Revista de Estudios Políticos, n° 164, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1969, pp. 5-56.



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sujetas por tanto al derecho privado, y no a esquemas de intervención estatal, así como a la protección de la institución sufragio frente a las amenazas de un Estado paternalista que destina los recursos públicos –insuficientes o muchos- a la coacción de los ciudadanos en favor de una oferta política, permitiendo un sufragio auténtico, universal, libre y secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los electores, y por tanto del ejercicio auténtico de la libertad política; la eliminación de las barreras de entradas en la formación y constitución de partidos políticos, así como una fórmula electoral que pueda dar cuenta de una idónea relación entre representantes y representados. Las confusiones conceptuales y vicios de inconstitucionalidad antes mencionadas, parecen sugerir que fueron deliberadas, dado que ellas permiten erigir una “partitocracia” artificial, favorecida por el cercenamiento de alternativas políticas bottom up24, complicando la competición política y creando un complejo aparato burocrático con el objetivo –imposible- de lograr la democratización de los partidos políticos. Ello sin contar con el hecho, de que el objetivo de realizar controles internos y externos, solo es admisible constitucionalmente, en relación a los actos con relevancia hacia el exterior y no tanto hacia lo “interno”25, si es que se desea satisfacer derechos individuales, como el derecho de asociación con todo y sus implicaciones. Esta concepción sobre el rol de los Partidos Políticos en la LEPP, está asociada a un modelo de postguerra anticuado, que procura en todo momento garantizar en un esquema de centralización del Poder, lograr que los “órganos auxiliares” del Estado se propaguen homogéneamente con arreglo a un rígido modelo de organización prefijado.26 Tal modelo oligopólico, centrado en el favorecimiento a los partidos políticos27, y en menor medida a los comités cívicos electorales28 como medios, y organizaciones válidas a través de la cual los ciudadanos pueden ejercer sus derechos políticos, proscribiendo el ejercicio autónomo e independiente de los ciudadanos de sus derechos políticos, tendría algún sentido, si solo sí, no existieran fuertes barreras de entrada en la formación de organizaciones políticas, lo cual no ocurre en Guatemala, no solo por lo burocrático que resulta la formación de las mismas, sino también, por lo costoso que resulta debido a los privilegios legales que disfruta la “partitocracia”29 existente. La legitimidad democrática que tendrían los partidos políticos, solo es posible en tanto se conciban a los mismos como organizaciones provenientes de la sociedad 24 Panebianco,

Angelo (2009), Modelos de Partido: Organización y Poder en los Partidos Políticos. Madrid. Alianza Editorial. 25 Pendás García, Benigno y García-Escudero Márquez, Piedad (1988), “Consideraciones sobre la naturaleza y financiación de los Partidos Políticos” en Revista de Administración Pública, Nº 115. Madrid. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, pp. 371-390. 26 Arts. 24 al 50. 27 Expediente n° 280-90 de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala. 28 Arts. 97 y ss. 29 Fernández de la Mora, Gonzalo (1977), La partitocracia, Madrid. Instituto de Estudios Políticos.



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civil, concepto inexistente en a tenor de la LEPP, dada la indebida fusión entre sociedad civil y Estado. Por ello, cabe afirmar, que pese al propósito de la LEPP, la realidad refleja que el rígido esquema que adoptó la Asamblea Nacional Constituyente, ha impido la necesaria flexibilidad y adaptación a las circunstancias que debería tener toda organización política, truncando el hecho, de que los fines que se tracen los partidos políticos, sean sinceros, dado que la oligopolización legislativa les ha impuesto un precario margen de adaptabilidad y de supervivencia política, a la vez que un desdén hacia los principios constitucionales y demandas de la sociedad civil que deberían ser aspectos influyentes en las dinámicas de los partidos políticos en sociedades democráticas, inexistentes en la regulación de la LEPP Es por ello, que pese a la afirmación de que los “Partidos Políticos no configuran un fin en sí mismos”, sino que por el contrario “son instrumentos para la democracia, más aun, instrumentos de primer orden para consolidar un sistema de democracia representativa” (art. 140) sirviendo de “vehículos para la participación ciudadana en el ejercicio de las funciones públicas”30, empíricamente se puede demostrar lo contrario. Esta contradicción, se muestra evidente, cuánto se analiza el hecho, de que tal representatividad es discutible con arreglo a la fórmula electoral adoptada en la LEPP, sino que también puede evidenciarse, cuándo se analiza que no son realmente vehículos para la participación ciudadana, debido a que ellos no reflejan las demandas o aspiraciones de la sociedad civil, a menos que se entienda tal concepto de participación ciudadana, como la adhesión que le proponen los partidos políticos a una parte de la sociedad civil para que éstas se integren a los mismos, o voten por la propuesta ofertada, resintiendo así la libertad política y la capacidad de elegir de los ciudadanos. Al margen de lo que dispone la Constitución de la República de Guatemala de 1985, la LEPP, presenta incoherencias y limitaciones si lo contrastamos con los principios constitucionales, producto de la anomalía conceptual antes mostrada, sino que también, ha generado un divorcio de la ciudadanía y del sistema político que pone inevitablemente en grave riesgo la supervivencia del frágil y divorciado sistema político-electoral con la Constitución. Este lamentable divorcio del sistema político-electoral con lo que se establece constitucionalmente -al margen de las críticas que se le pueden efectuar a la Constitución vigente-, presenta dos facetas, la primera, lo que podría denominarse el divorcio de lo normativo con lo factual, y segundo, el grado de fidelidad que tienen los actores políticos, y órganos que ejercen el poder público, respecto a la LEPP, pues es esta legislación, la que en buena medida ha contribuido a que innumerables

30 Expedientes n° 2953-2009; 1079-2011; 2858-2011; 2859-2011; 2860-2011; 2861-2011 y 2863-

2011 de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala.



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voces tanto en la “izquierda” como en la “derecha”, muestren su desafecto para con el sistema en su conjunto. Tal desafecto de la sociedad civil se explica, en tanto la cláusula constitucional del Gobierno republicano, democrático y representativo (art. 140), que debería extenderse al ámbito del Congreso de la República, no ha cristalizado, toda vez que la LEPP ha concebido como fines en sí mismos a los partidos políticos, favoreciendo más los “derechos” de los mismos (art. 20), que los derechos civiles y políticos de los ciudadanos. De hecho, la presencia de partidos políticos concebidos como “instituciones de derecho público”, sometidos a un régimen exorbitante de derecho público no han garantizado el tránsito de una “apertura democrática” a una democracia representativa31, debido a que los presupuestos instituciones y las condiciones que la hacen posible no han podido materializarse, sugiriendo esto, que no se materializarán, hasta tanto se de una reforma de gran calado, del sistema político y electoral de Guatemala. 3. Una propuesta para modificar la fórmula electoral que gestiona el proceso democrático en Guatemala. El trabajo conjunto de Simon Hix, Ron Johntson e Ian McLean Choosing an Electoral System32es una obra encargada por la Academia Británica para analizar las posibles alternativas al sistema electoral británico. Al inicio de dicho informe técnico, los autores señalan que: Although, there are general trends, the research clearly indicates that there is no deterministic relationship between the type of the system and a particular election outcomes, such as turn out levels, the number of parties represented in the legislature, and whether one party wins an overall majority of seats. The detailed outcomes in particular at each election depend on contingen circumstances –such as the country´s political culture, and the degree of ethnic and regional fragmentation- including the specific rules with which a particular system is enacted.33 31 Una reforma de fondo de la LEPP, que elimine la nacionalización de los partidos políticos, que

permita mayor pluralismo político, mayor representatividad, mayor competición política, y más libertad de formación y funcionamiento de organizaciones políticas, asegurando una genuina confluencia o contraposición de diversas opciones políticas representativas de la sociedad civil, sin intromisión legislativa en procura de políticas de reconocimiento en función del sexo, credo, raza o religión, dado que ello es negar la igualdad ante la Ley, es un tema pendiente en el sistema político y electoral de Guatemala. 32 Hix, S., Johnson, R y McLean, I. (2010). Choosing and electoral system. London. British Academy, Policy Centre. 33 Op. Cit. Pp. 15.



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Como se puede observar, no son los resultados estrictamente lo que interesa a los investigadores pues todo sistema electoral disfruta de consecuencias inesperadas. La famosa politóloga de Harvard University Pippa Norris opina que: Systems varying according to a number of key dimensions (see Lijphart 1994) including distritc magnitude, ballot structures, effective thresholds, malapportionment, aseembly size, and open/close lists, but the most important variations concern electoral formula34. Se pueden hacer malabarismos con la magnitud distrital, con la sobre e infrarrepresentación de las circunscripciones pero no es fácil anticipar con precisión efectos de cada uno de los sistemas y los resultados obtenidos varían en función del país que estemos analizando a pesar de que posean un sistema electoral similar. Como afirman Simon Hix y sus colegas, sólo podemos observar tendencias y no reglas claramente establecidas. Sin embargo, la fórmula es central porque de una manera u otra “the heart of the electoral system is the process of translating votes into seats, and this will therefore be the primary focus of the chapter”35. En la última parte de nuestra investigación, el objetivo es plantear una alternativa a la fórmula electoral existente. El objetivo de la reforma no es el de conseguir un equilibrio entre gobernabilidad y representatividad –una cuestión clásica-, sino utilizar un mecanismo que resuelva parcialmente el problema de agente principal aumentando el control ciudadano sobre sus representantes. Al mismo tiempo, la investigación desea proponer un mecanismo electoral viable y que respete el espíritu de la actual LEEP: la poporcionalidad en la representación electoral. El mecanismo que estamos sugiriendo pertenece a la familia de fórmulas electorales semiproporcionales. Las mismas puedes ser de tres tipos: 1) Voto acumulativo. 2) Voto limitado. 3) Voto único transferible. En nuestra investigación, recomendamos una fórmula de voto acumulativo con listas abiertas y desbloqueadas en circunscripciones electorales de magnitud tres. Lo anterior implica, para respetar tanto la LEEP como la Constitución de la República de Guatemala, desarrollar la idea de subdistrito, pues en la Carta magna se señala claramente en el artículo 157 que:



34 Norris, P. (1997). “Choosing electoral systems: Proportional, majoritarian and mixed systems”. En

International Political Science Review, July, vol. 18, no. 3. Pp. 297-312. Pp. 299. 35 Ibídem. Pp. 299.



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Cada uno de los Departamentos de la República, constituye un distrito electoral. El Municipio de Guatemala forma el Distrito Central y los otros Municipios del departamento de Guatemala constituyen el distrito de Guatemala36. Como se puede observar, modificar el mapa distrital tal y como lo conocemos implicaría un cambio constitucional difícilmente probable e incluso peligroso para la estabilidad del país. Ahora bien, no es inconstitucional el hecho de diseñar un mapa de subdistritos electorales –como decíamos con magnitud fija de tres- al interior de cada uno de los distritos existentes en la actualidad. De una forma u otra, dicho ejercicio sobre representaría a los pequeños pero no parece que se modificase drásticamente el mapa de diputados tal y como lo conocemos en la actualidad. Sin embargo, dicho mapa facilitaría sin duda la competición y abriría una posible relación entre diputado y ciudadano. Relación que en la actualidad no existe en la mayoría de los distritos electorales guatemaltecos. La idea, además de la modificación de la fórmula, sería la de facilitar también el registro de partidos políticos fusionando a los comités cívicos con los partidos y reduciendo los requisitos que la LEPP exige a las organizaciones políticas que desean participar en las elecciones. Además de simplificar el procedimiento electoral, nuestro proyecto desea liberalizar la conformación de partidos con el deseo de fortalecer y no debilitar el sistema político guatemalteco. Nos gustaría simplificar la definición de partido político existente en la LEPP. Por último pero no menos importante, la modificación de la fórmula y la liberalización de las organizaciones políticas debería ir acompañada de una verdadera separación entre territorio y organización política. Uno de los requisitos para la formación de un partido en la actualidad es su presencia formal en el territorio. El apartado c del artículo 49 de la LEPP establece para la formalización de una organización partidaria que esta posea: c) Nacional. Que el partido cuente con organización partidaria como mínimo en cincuenta municipios y, por lo menos, en doce departamentos de la República. 37 Una pregunta recurrente es: ¿Fomenta la LEPP la competencia con toda esta regulación alrededor de las organizaciones partidarias? La respuesta desde nuestro punto de vista es no. Hay altas barreras de entrada que dificultan el ingreso de 36 Ver artículo 157 de la Constitución de la República de Guatemala. Para más información consultar

http://www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/GTM_constitucion_politica.p df 37 Ver artículo 49 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos vigente en la República de Guatemala. Para más información ver: http://old.congreso.gob.gt/Docs/tse2014/Ley%20Electoral%20y%20de%20Partidos%20Politicos. pdf



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nuevos emprendedores políticos. Sin duda es contraintuitivo, pero un sistema como el que proponemos –con subdistritos de magnitud tres con listas abiertas y desbloquedas- provocaría el ingreso de nuevas élites fortaleciendo la institucionalidad y no debilitándola como se puede suponer en un inicio. Nuestra idea apuesta por la flexibilidad para que, en momentos de crisis, el sistema sea capaz de introducir a nuevos actores en la competición rotando y cambiando tanto a las élites como a las organizaciones. Nuestro proyecto no desea – como el resto de propuestas- generar cuellos de botella. En estos momentos, debido a la rigidez del sistema político, el mismo corre riesgo de desaparecer pues para modificar la situación de insatisfacción se recurren a medidas radicales y de shock. En unos momentos la medida para modificar el sistema eran los golpes de estado (ver la historia de la mayoría de países de América Latina en la segunda mitad del siglo XX). En otros eran las quiebras institucionales del sistema de partidos existente (pensemos en la Italia de finales de los 80’ e inicios de los 90’ y el caso de mani pulite). Lo flexible es más resistente a las crisis, y la fórmula que proponemos y el conjunto de reformas liberalizadoras que la acompañarían agilizarían la capacidad de respuesta del sistema político guatemalteco aumentando su competencia para responder ante las crisis. ¿Cómo sería la papeleta en un sistema electoral de esta naturaleza? La imagen 1 muestra un ejemplo de papeleta con una oferta política de nueve partidos. Imagen1. Ejemplo de boleta electoral bajo nuestra propuesta.

Fuente: Elaboración propia. El ciudadano debería escribir obligatoriamente tres “x” en alguna de las casillas existentes al lado izquierdo del candidato a diputado. No se podría votar



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directamente por el partido aunque sí a los miembros del mismo. El sistema confía en el voto personal –para que el ciudadano conozca a quién vota y quiénes son sus representantes- pero al mismo tiempo habilita la participación partidaria para todo aquel que lo desee. Obviamente, bajo este esquema también existirían candidatos independientes si es que algún ciudadano desea aventurarse a la competición política sin el apoyo de una organización partidaria. El sistema se simplificaría drásticamente y como señalamos no generaría una gran distorsión en el mismo tal y como lo conocemos. La sistematicidad del mismo aumentaría drásticamente y con ello se facilitaría no sólo el ingreso a la política de más actores, sino también el control ciudadanos sobre los diputados. De todas formas y como señalábamos al inicio de este último apartado, la redefinición del sistema de distritos y la modificación de la fórmula electoral no producirá un milagro si no va acompañada de cambios más amplios en la LEPP –la citada liberalización de la política que hemos defendido durante todo nuestro escrito, el cambio en la definición de partido político, etc.- y en el sistema de justicia. Las fórmulas son sólo el iceberg de la reforma que debe afrontar el sistema político guatemalteco para mejorar su sistema electoral –en particular- y su sistema político –en términos más generales-. El artículo ha deseado proponer el desafío con el objetivo de abrir un debate más amplio y de mayor profundidad sobre el sistema tal y como lo conocemos. Si nuestro texto contribuye a incentivar el debate y abrir nuevos espacios para la discusión habremos cumplido sobradamente los objetivos que nos propusimos en un inicio. Conclusiones. El artículo de investigación se ha fijado tres objetivos. De una lado establecer un diagnostico sobre la actual situación del sistema político guatemalteco. En segundo lugar, presentar las contradicciones más importantes que la LEPP posee. Por último pero no menos importante, proponer una fórmula electoral que mejore el status de competición existente al interior del sistema político guatemalteco. Sea como fuere sólo es una propuesta, pero la lógica y el objetivo del texto es orientar el debate hacia los temas que consideramos, sin duda, son esenciales para mejorar la calidad del sistema electoral –en particular- y del sistema político –en general-. Durante las primeras líneas hemos evidenciado la desconfianza que la ciudadanía posee respecto al sistema político guatemalteco. Para ello utilizamos tanto la información provista por el Latinobarómetro, como los estudios desarrollados por el proyecto de LAPOP. Dicha desconfianza muestra la grave crisis que sufre el sistema en la actualidad y la necesidad de una reforma con objeto de mejorar la calidad democrática de esta joven democracia de tercera ola de democratización.

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Unido a lo anterior, la primera parte del artículo presenta los detalles técnicos del sistema electoral que regula la competición en la Guatemala actual. Para ello presentamos tanto la información electoral –la magnitud que afecta al sistema-, como los detalles del proceso competitivo. Los datos evidencian que la volatilidad electoral es muy alta –superior al 60%- y que la fragmentación existente también es extremadamente elevada -5.5 partidos relevantes-. Afirmamos que, debido a estos indicadores, es comprensible la frustración que la población muestra acerca de su sistema político. Como señalábamos el mismo es visto como poseedor de un pluripartidismo extremo, con alta fragmentación y con alta volatilidad que provoca un elevado nivel de rotación entre las élites legislativas. Una vez finalizado el diagnóstico de tipo politológico, la segunda parte del texto es la dedicada al análisis jurídico. El texto presenta las contradicciones jurídicas que aparecen cuando estudiamos el origen de la LEPP. Con ello, se evidencian problemas de diseño institucional que explican parte de la crisis en la que está sumido el sistema. Se habla del problema de considerar a la ley como un “código”, de la poca protección que la ley posee respecto al sufragio –la verdadera institución-, de las innumerables materias irrelevantes de las que se ocupa –que no tienen lugar en una verdadera ley electoral-, de la identidad que el texto legal otorga a los partidos, etc. El apartado dedicado al análisis jurídico, al presentar tantas y tan importantes contradicciones, apuesta por una verdadera reforma de la LEPP para mejorar el sistema de raíz. Es imperativo que la ley, que la nueva reforma, se vacune contra la cartelización de los partidos políticos a través de la “publificación” de los mismos. La última parte de nuestro texto es la dedicada a la propuesta de reforma. Para ello, presentamos una fórmula electoral de tipo semi-proporcional diseñada con base en distritos plurinominales de magnitud tres. La idea es, respetando el espíruto de la actual LEPP, presentar un modelo electoral que conecte realmente a los representantes con sus representados resolviendo el problema de agente principal que presenta el sistema. Probablemente la nueva fórmula y la redefinición del sistema de subdistritos que debería llevarse a cabo para implementar la misma requieren de más discusión y debate. Sin embargo, estamos convencidos que la nueva fórmula resolvería muchos de los problemas que el sistema sufre en la actualidad. De todas formas, y desde una perspectiva humilde y receptiva, finalizamos nuestro texto señalando que una LEPP no lo resuelve todo. La calidad de la democracia guatemalteca requerirá de mejoras no sólo en el sistema electoral y en la fórmula que regula la competición. El poder judicial y el estado de Derecho deberían mejorar, así como una Administración Pública que, debería despolitizarse para desarrollar un contrapeso, junto al sector justicia, a la clase política existente en el país.

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