Deuda Externa y Financiamiento de la Educacion. Su Impacto en Latinoamerica.
Descripción
Deuda externa y financiamiento de la educación
Se puede reproducir y traducir total o parcialmente el texto publicado siempre que se indique el autor y la fuente. El autor es responsable por la selección y presentación de los hechos contenidos en esta publicación, así c o m o de las opiniones expresadas en ella, las que no son, necesariamente, las de la Unesco y no comprometen a la Organización. Publicado por la Oficina Regional de Educación de la Unesco para América Latina y el Caribe ( O R E A L C ) . Corrección de estilo: Alfredo Taborga. Ilustración portada: Jorge Rojas y Cristian Gray. Primera edición: abril 1990. Segunda edición: febrero 1991. Composición e impresión: S . R . V . Impresos S.A. Santiago, Chile, febrero 1991.
Deuda externa y financian!iento de la educación Su impacto en Latinoamérica
Fernando Reimers Harvard Institute for International Development
Santiago, Chile, 1991
índice
Presentación
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I.
Introducción
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II.
M a r c o teórico L a importancia de la educación para el desarrollo d e América Latina. L o s riesgos del cambiante escenario económico El problema d e la deuda externa en América Latina: Magnitud, orígenes y perspectivas ¿ C ó m o puede la deuda afectar a la educación?
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20 30
III.
Metodología Hipótesis y foco d e la investigación Indicadores y fuentes d e datos Muestra Análisis de los datos Limitaciones del estudio
41 41 43 45 45 47
IV.
U n a visión global de la relación entre la deuda externa y el financiamiento de la educación en América Latina La asociación entre deuda y educación Resumen
49 49 70
V.
Análisis del impacto de la deuda externa en la educación en seis casos Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica El Salvador Resumen del análisis de los seis casos
73 77 89 101 114 126 137 149
VI.
Discusión Los hallazgos de este estudio Discusión de los seis casos Resumen
153 153 155 177
VIL
Conclusiones c implicaciones Conclusiones Implicaciones Recomendaciones de política pública El gran desafio
179 180 183 185 205
Bibliografía
207
Presentación
El financiamiento de la educación durante la década de los 6 0 consistía esencialmente en un ejercicio de asignación de recursos crecientes para satisfacer una demanda por educación también creciente. Sin embargo, durantre los 80 y en particular a partir de 1983, el contexto del financiamiento de la educación cambió radicalmente; si bien la demanda continuó su espiral de crecimiento, el gasto público en educación en un primer momento se estancó para luego disminuir. E n consecuencia y dada la imposibilidad de mejorarlo, el financiamiento de la educación ha ido transformándose progresivamente en un ejercicio de programación presupuestaria tendiente a lograr una mayor eficiencia del sistema con el fin de mantener los niveles anteriores de la oferta educacional. E n la medida en que la relación entre financiamiento y eficiencia del sistema emerge hoy c o m o uno de los temas centrales para el desarrollo educacional en A m é rica Latina y el Caribe, se hace m á s necesario realizar esfuerzos analíticos sistemáticos con el propósito de identificar las variables que están en juego y precisar el sentido en el cual ellas intervienen. El cambio en el contexto del financiamiento de la educación está estrechamente ligado a las expectativas de crecimiento económico de los inicios de los 80 y a la percepción de que la crisis sería transitoria. Se pensaba que el endeudamiento -facilitado por las bajas tasas de interés a nivel internacional- era la forma de asegurar las perspectivas de crecimiento.
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DEUDA EXTERNA Y FINANCIÁMIENTO DE LA EDUCACIÓN
La historia presente, sin embargo, ha puesto en evidencia no sólo la persistencia de la crisis, sino que además ella se ha agravado por la incidencia de una deuda externa que ha comprometido seriamente las perspectivas de crecimiento económico en la mayoría de los países de la región, afectando en consecuencia el financiámiento de la educación. El objetivo de este libro es examinar el comportamiento del gasto público en educación en relación con la evolución de la deuda externa. La consideración global de las relaciones, el análisis de datos agregados de 18 países y el estudio particularizado de otros seis nos permite comprender m e jor las relaciones que a nivel macroeconómico existen entre el aumento de los niveles de deuda extema y el decrecimiento de los recursos públicos asignados a la educación. Si bien el estudio confirma que el aumento de la deuda está asociado a la baja de los niveles del financiámiento público de la educación, es de especial relevancia notar que para muchos países, a pesar de la crisis, del aumento de la deuda y de las medidas de ajuste durante períodos de tiempo variables, la prioridad asignada a la educación se mantuvo y en muchos casos aumentó. Sin embargo una vez sobrepasado un lecho de tolerancia, este esfuerzo tiende a disminuir en algunos países en términos relativos y en términos absolutos en otros. El autor es Fernando Reimers, economista venezolano que ha obtenido su grado de doctor en educación defendiendo la tesis que se sintetiza en esta publicación. Las expresiones contenidas en esta publicación son de su exclusiva responsabilidad y no comprometen a la Unesco. O R E A L C ha querido dar a conocer esta investigación con el propósito de promover una mejor comprensión de los procesos educacionales en la región, la complejidad que los entorna y su especificidad. Se espera que este libro, de interés para los estudiosos y de quienes deban tomar decisiones en el campo de la educación, pueda transformarse en una contribución útil a la formulación de políticas y de planes tendientes al logro de los objetivos del Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe.
Unesco/OREALC Santiago, Chile, 1990.
I. Introducción
Este trabajo analiza el impacto de la deuda externa latinoamericana en el gasto público en educación. El foco del estudio es la relación entre las series de gasto público educativo y las series de deuda pública externa desde 1970 hasta 1985. Esta investigación se basa en el supuesto de que la elección de opciones de política pública, incluyendo cuánto gastar en educación, se efectúa dentro de un marco de limitaciones. U n a obvia está dada en los recursos fiscales a disposición del gobierno, pero ósta a su vez es producto de otras limitaciones que incluyen la capacidad de éste a generar recursos fiscales por la vía de impuestos a individuos o a empresas, o la disposición a vivir 'a crédito' utilizando en el presente fondos que futuros gobiernos deberán crear. A la vez, la disposición de un gobierno de vivir 'a crédito' está limitada por la disponibilidad de dicho crédito. El presente estudio proporciona evidencia sobre hasta qué punto la deuda externa constituye un límite en el espacio de formulación de políticas educativas de los gobiernos latinoamericanos. Estudiar el efecto de esa carga externa en los gastos educativos del gobierno puede ser de interés para entender el potencial de la deuda de limitar el desarrollo
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a largo plazo, dada la importancia de las inversiones educativas para dicho proceso. El análisis de ese impacto puede también estimular el diseño de opciones alternativas de política para mantener la contribución de la educación al desarrollo. E n resumen, el propósito de este trabajo es establacer si la deuda externa pública latinoamericana ha influenciado la provisión de educación, especialmente en relación del gasto público en este campo. Posteriormente discutiremos las opciones de política disponibles a los gobiernos interesados en mantener los niveles de provisión de educación de acuerdo a las necesidades de desarrollo del país. Este trabajo está dividido en seis capítulos, además de esta intruducción. El capítulo II presenta el marco teórico, el cual examina el papel de la educación en el desarrollo de Latinoamérica, la naturaleza y perspectivas del problema de la deuda externa y las conexiones de ésta y el financiamiento de la educación. El capítulo III explica la metodología de la investigación, así c o m o algunas limitaciones de la misma. Los capítulos IV y V presentan el análisis de los datos. El capítulo IV estudia la relación global entre deuda y educación en Latinoamérica, resumiendo el vínculo existente entre ambas en cada país. El capítulo V ofrece un análisis en detalle de seis países, expandiendo el estudio a un rango mayor de indicadores de deuda y educación, a la vez que examina el impacto de la deuda en la prioridad relativa de la educación en relación a otros sectores de gasto de gobierno. El capítulo V I discute los resultados del análisis presentado en los capítulos IV y V , enfatizando el papel de factores socio-políticos que pueden haber interactuado con los niveles de la deuda externa para limitar el margen de acción política de los gobiernos analizados en los seis casos estudiados. El papel de los programas de ajuste promovidos por el Fondo Monetario Internacional se examina en este capítulo. El capítulo VII resume las conclusiones del trabajo, presenta sus implicaciones y sugiere áreas de acción para los gobiernos de los países latinoamericanos con el propósito de revertir el impacto negativo que la deuda extema ha tenido en el desarrollo de la educación.
II. Marco Teórico
Este capítulo proporciona un marco conceptual para el estudio y está dividido en tres partes. La primera discute la relevancia de la educación en el desarrollo, su papel en la agenda de los gobiernos latinoamericanos en los últimos 30 años, así c o m o el rol de la política en el desarrollo educativo. La segunda parte analiza el problema de la deuda extema en Latinoamérica, la lógica del proceso de endeudamiento, el porqué ella se convirtió en un problema y los prospectos sobre la materia. Finalmente, la tercera parte del capítulo se refiere a la relación entre deuda externa y educación. L a discusión de alguna evidencia disponible sobre el impacto de la deuda en varios sectores sociales, sugiere la posibilidad de que la visión y el manejo de ella c o m o un problema de corto plazo pueda perjudicar el desarrollo a largo plazo.
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DEUDA
EXTERN* Y FINAliCIAMIEirrO DE LA EDUCACIÓN
L A IMPORTANCIA D E L A E D U C A C I Ó N PARA E L D E S A R R O L L O D E A M É R I C A
LATINA,
L O S RIESGOS D E L C A M B I A N T E ESCENARIO E C O N Ó M I C O
El propósito de esta sección es enfatizar la importancia de proteger la educación c o m o una inversión para el desarrollo.
Educación y desarrollo La teoría del capital humano es el mejor marco de referencia teórico conocido para analizar la educación como uno de los factores contribuyentes al desarrollo de los países. Históricamente, este enfoque se originó como resultado de la dificultad de los modelos económicos tradicionales para explicar el crecimiento económico exclusivamente como una función del crecimiento de los factores convencionales: capital y trabajo. La búsqueda del 'factor desconocido', el residuo que proveería una explicación completa del desarrollo económico, llevó a considerar a la educación como una variable clave. El nivel educativo de la fuerza de trabajo fue propuesto como una explicación de la recuperación económica de Europa después de la segunda guerra mundial, del mismo m o d o que la falta de una mano de obra calificada se propuso como una razón por la que los países subdesarrollados no alcanzaban la etapa del despegue, a pesar de inversiones masivas en capital (Denison 1967; Schultz 1959, 1962). El argumento principal de la teoría del capital humano es que las destrezas y el conocimiento de la mano de obra son una forma de capital que resulta de inversiones deliberadas en áreas como educación y salud (Schultz 1961a, 1961b). Este argumento llevó a la siguiente línea de pensamiento: inversiones sistemáticas en educación aumentarían la productividad de la fuerza de trabajo, lo cual se traduciría en crecimiento económico. Estas ideas influyeron el diseño de muchas políticas de desarrollo educativo en países del Tercer M u n d o . Proveían la justificación para la intervención directa del Estado y para la asistencia internacional, siendo el supuesto fundamental de ambas que el desarrollo educativo tenía beneficios que se extendían más allá de lo que los individuos podrían percibir (externalidades) y que era de incumbencia oficial promover ese desarrollo para servir el interés colectivo (el crecimiento económico, por ejemplo). Este valor económico de la educación fue reconocido en Latinoamérica en la Reunión Regional de Ministros en Santiago (Chile) en 1962, cuando los ministro de educación y de finanzas se reunieron por vez primera. Estas deliberaciones impulsaron a los gobiernos latinoamericanos a expandir y dar prioridad al sector educativo. El mismo
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conjunto de ideas constituyó la justificación para la asistencia económica de agencias regionales y multilaterales (Baum y Tolbert 1986; Habte, Psacharopoulos y Heyneman 1983; Ortiz 1975). Varias investigaciones confirman esta noción de que la educación es un factor que contribuye al desarrollo y que la inversión en ella produce dividendos en forma de rendimiento así c o m o en aumento de productividad y de otros objetivos sociales. Heyneman y Loxley investigaron si los hallazgos del informe Coleman 1 se aplicaban también a los países en desarrollo. Luego de analizar estudios que examinaban el efecto de la educación primaria en el rendimiento académico (eficiencia interna) en países de altos y bajos ingresos, estos autores concluyeron que el efecto de la escuela es significativamente más alto en países de bajos ingresos (Heyneman y Loxley 1983). Esta importancia de la escuela en países en desarrollo ha sido también obserbada por otros autores (Leigh y Simmons 1975; Schiefelbein y Simmons 1981). En otra línea de investigación, estudios que examinan la productividad de la educación (eficiencia exlema) concluyen también que en los países en desarrollo, la inversión educativa es una inversión productiva2. Psacharopoulos observó que los créditos a la educación (medidos tanto en sus tasas de retorno o con procedimientos de contabilidad de crecimiento económico agregado) son mayores en países de más bajo ingreso per capita (Psacharopoulos 1973); una actualización de su trabajo confirma estos resultados para Latinoamérica (Psacharopoulos 1985). A d e m á s de su potencial para contribuir a la productividad económica individual y nacional, la educación es también una fuente de desarrollo político y social: "La escolarización representa m á s que una contribución al desarrollo económico. E n la mayoría de las sociedades, el grado de escolarización determina el éxito material y social de un individuo(...) La expansión escolar es percibida políticamente c o m o una forma de proveer mayor movilidad social y una mejor distribución del ingreso" (Carnoy 1986, 206). ( , ) Investigaciones recientes sobre la eficiencia interna y externa de la inversión educativa sugieren que los aspectos cualitativos de la educación que un país provee
1 Las investigaciones de Coleman y sus colegas en los Estados Unidos concluyeron que variables socioeconómicas explicaban una proporción sustancialmcntc mayor de la varíanza del rendimiento académico que las variables relacionadas con la escuela (Coleman et al. 1966). 2 Para una revisión de esta literatura, veáse Reimers 1986. < ) * La traducción al español de las citas que aparecen en este estudio, son responsabilidad del autor del trabajo.
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son tan importantes c o m o los cuantitativos (número de años, número de estudiantes). Estos aspectos cualitativos son una función del gasto educativo y de su distribución (Armitage et al. 1986; Fuller 1985; Fuller et al. 1986). Por lo tanto, podemos concluir que el gasto educativo en los países en desarrollo tiene efectos importantes en la eficiencia interna y externa del sistema educativo y que es un instrumento importante de política pública para promover el desarrollo a largo plazo.
El papel de la planificación y la política en el desarrollo educativo L a planificación educativa apareció c o m o una metodología para optimizar las contribuciones de la educación al desarrollo. L a planificación proporciona un conjunto de técnicas racionales para dirigir los esfuerzos de los sistemas educativos a alcanzar sus metas. L a racionalidad del plan ha sido definida c o m o "una forma de racionalidad económica cuyo propósito es m a x i m izar productos a un costo mínimo de recursos y tiempo" (Davis 1986, 2). Los productos pueden incluir rendimiento académico (eficiencia interna), productividad económica (eficiencia externa) y equidad de los sistemas educativos (Armitage et al. 1986; Colclough 1980; Fuller 1985). U n modelo de optimización especifica la distribución del gasto educativo que maximiza el producto (en función de los objetivos propuestos). A pesar de la evidencia en favor de la contribución de la educación al desarrollo y a pesar de la existencia de métodos racionales para 'optimizar' esa contribución, la realidad del desarrollo educativo en la mayoría de los países es 'sub-optima'. "En la mayoría de los países, la educación no contribuye todo lo que podría al desarrollo. Las cuatro razones principales son poca inversión en educación c o m o conjunto, distribución inadecuada del presupuesto entre lo diferentes niveles educativos, el uso ineficiente de los recursos a nivel de las escuelas individuales y la inequidad en la distribución de los costos y beneficios entre distintos grupos de ingreso" (World Bank 1986b, 6). Esta nota sugiere que otros factores, además de la planificación educativa, influyen en la distribución del gasto. La mayoría de los planificadores experimentados reconocen el papel limitado de los planes racionales. "En retrospectiva es posible que m u c h o del furor, de los pros y contras sobre el análisis de sistemas, planificación racional y el diseño y aplicación
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de modelos, haya sido una tempestad en la m á s tempestuosa de las teteras - la literatura académica. Pocos modelos se aplicaron en la realidad, y por lo tanto la dependencia en los modelos racionales acusaron poco daño. Por el contrario, las decisiones se toman en formas lo suficientemente irracionales para alegrar los corazones de los m á s implacables críticos de la planificación de sistemas y de la racionalidad" (Davis 1980a, 18). El desarrollo educativo (y ciertamente el presupuesto educativo) es el resultado no sólo de técnicas racionales de toma de decisiones, sino fundamentalmente de la influencia de factores políticos en dichas decisiones3. Por técnicas racionales nos referimos a las discutidas anteriormente y por factores políticos entendemos decisiones que responden primeramente al poder relativo de los actores afectados por la decisión. Por supuesto, racionalidad y política no están siempre en conflicto, dado que hay decisiones que pueden satisfacer objetivos tanto racionales c o m o políticos. E n general, sin embargo, la política limita el uso de la planificación racional para asignar recursos financieros a la educación -especialmente cuando dichos recursos son escasos- lo que aumenta el conflicto entre la racionalidad y la política. Cuando los recursos son limitados, cada determinación distributiva implica una decisión de equidad (Thurow 1980, 17). Si los grupos afectados, sin embargo, no tienen todos el m i s m o poder, la distribuición de los recursos tenderá a servir los intereses de los m á s poderosos en lugar de cumplir con las consideraciones de equidad. Cuando la racionalidad estricta signifique pérdidas económicas para alguien, esas pérdidas serán absorbidas por los grupos menos poderosos antes que por la población en su conjunto (Thurow 1980, 12). U n a evidencia indirecta del papel fundamental de la política discutido aquí, es el énfasis educativo en dirección contraria a lo que indicaría una solución racional óptima. U n a revisión reciente de la planificación educativa en países en desarrollo concluye que -la mayoría de las veces- las soluciones adoptadas "fueron diametralmente opuestas a las que deberían haber sido adoptadas para satisfacer las metas del planificador" (Psacharopoulos 1986b, 560). Latinoamérica n o es una excepción a esta observación c o m o explicamos a continuación.
1 E n esta discusión nos referimos a la política en tanto negociación entre grupos de interés y no a la política c o m o lincamiento de acción de gobierno. L a distinción entre lo racional y lo político es relativamente artificial al nivel del individuo que toma decisiones, para quien lo más racional puede ser seguir su juicio e intuiciones políticas. Sin embargo, el presente análisis se centra en el sistema de tomar decisiones c o m o conjunto.
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DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
El desarrollo educativo y la política en América Latina E n los años 50, los sistemas educativos en Latinoamérica comenzaron un proceso de notable expansión cuantitativa4. Los últimos 30 años se caracterizaron por la formulación de metas optimistas y por el aumento creciente de la educación en los programas de desarrollo de los gobiernos latinoamericanos. U n resumen de ese desarrollo se observa siguiendo las Conferencias Regionales de Ministros de la Educación. La primera conferencia (que se llamó la Conferencia de Educación Gratuita y Obligatoria) en Lima (Perú), en 1956, trazó los lincamientos para la impresionante expansión cuantitativa que seguiría en todos.los países. C o m o resultado de esa reunión, Unesco adoptó ese mismo año el "Proyecto principal para la extensión y mejoramiento de la educación primaria en América Latina", a ser culminado en 1966. La siguiente conferencia, (Santiago, Chile, 1962) fue una reunión conjunta de ministros de educación y de finanzas en la que se reconoció la contribución de la educación al desarrollo económico. Esta conferencia estableció metas para la universalización de la educación primaria en los países m á s avanzados para 1965. U n año después, sin embargo, en la reunión regional de Bogotá (Colombia) este objetivo fue pospuesto para 1975. La conferencia de Buenos Aires (Argentina), en 1966, reiteró las conclusiones adoptadas en Santiago en orden a que la educación era una forma de inversión en el desarrollo económico. Los sistemas educativos recibieron estímulo de estas reuniones y todos los países de la región se expandieron notablemente. Esto era particularmente evidente en la conferencia regional de 1971, llevada a cabo en Caracas (Venezuela). Entre 1960 y 1970 el total de la población escolarizada en la región había aumentado a una tasa anual de 6,1% (Unesco 1976a, 21), lo que excedía el crecimiento de la población en edad escolar en ese periodo. Esta expansión cuantitativa no habría sido posible sin mayores esfuerzos en el financiamiento de la educación; el gasto público en este sector aumentó notablemente c o m o porcentaje del producto nacional bruto de 2,8% en 1960 (Unesco 1976b, 93) a 3,4% en 1976 (Blat 1981, 70). E n este contexto de desarrollo cuantitativo, la conferencia de Venezuela y la siguiente en México trazaron metas para el mejoramiento cualitativo de los sistemas educativos. ¿Cuál es el papel de la política en este resumen del desarrollo educativo? C o m o una evidencia indirecta del papel de la política en el desarrollo de la educación en América Latina es interesante comparar la expansión de los distintos 4
Esta discusión está basada en Avalos 1978, Unesco 1976a, 1976b y Blat 1981.
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niveles educativos. Mientras la retórica en cada reunión de ministros en la región enfatizaba la educación primaria, los hechos sugieren que la educación superior recibía prioridad. Por ejemplo, la conferencia de Lima señaló a la educación universal c o m o meta regional para 1968, pero la conferencia de México en 1979 tuvo que posponer este objetivo para el año 2000. E n contraste, aún cuando la educación superior recibía menos atención en esas reuniones, en la práctica recibía m á s atención financiera. El porcentaje regional de gastos corrientes educativos en educación primaria declinó de 62,4% en 1965 a 50,9% en 1980, mientras que la asignación a las universidades aumentó de 14,3% en 1965 a 23,5% en 1980 (Psacharopoulos et al. 1986, 4). Este énfasis en educación universitaria sobre educación primaria es opuesto a las metas de eficiencia extema y de equidad. Es opuesto a la eficiencia externa porque la mayoría de los analistas concuerdan en que de todos los niveles educativos, la educación primaria es la inversión más eficiente en países que aún no han alcanzado educación primaria universal (Psacharopoulos 1985; World Bank 1986b). Y es contrapuesto a las metas de equidad porque en América Latina la educación superior beneficia fundamentalmente a las clases medias y alta (Mingat y Tan 1986,268), mientras que se ha demostrado que la educación primaria puede reducir la pobreza (World Bank 1980). Esta evidencia indirecta sobre el papel de la política en el desarrollo educativo es consistente con varios estudios que concluyen que el impacto de la planificación racional en los sistemas educativos en Latinoamérica está mediado por procesos políticos y burocráticos (McGinn y Warwick 1978; M c G i n n , Schiefclbcin y Warwick 1979). E n 1979, una visión al pasado reciente educativo parecía justificar mayores aspiraciones para el futuro. Por ejemplo, la conferencia de México sugería aumentar el gasto público en educación a una nueva meta de 7-8% del producto interno bruto. El supuesto de estas nuevas aspiraciones era que él desarrollo económico que había contribuido a financiar la expansión educativa en el pasado continuaría. Sin embargo, las economías latinoamericanas habían ya comenzado un proceso de rápido deterioro en esa fecha. D e hecho, sólo tres años después de la conferencia de educación en México, este país anunció su incapacidad para servir su deuda externa y, c o m o veremos en seguida, no era el único en entrar en la crisis de la deuda extema. E n 1989 el panorama económico es m u y distinto al que los ministros pueden haber percibido en 1979. ¿Cuál ha sido el impacto de la crisis de la deuda en la educación en América Latina? Este trabajo intenta responder esa pregunta.
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DEUDA EXTERNA Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
E L PROBLEMA D E L A D E U D A EXTERNA E N A M É R I C A
LATINA:
M A G N I T U D ORÍGENES Y PERSPECTIVAS
El propósito de esta sección es proporcionar un contexto para entender la crisis de la deuda externa y extrapolar las perspectivas de la misma para analizar sus implicaciones para la educación. El énfasis del capítulo es decriptivo de las acciones seguidas en los países de la región y de ninguna manera, su propósito es discutir la deuda ni c ó m o debería manejarse el problema.
El origen del problema de la deuda ¿Por qué se endeudan los gobiernos? La lógica económica convencional indica que la solicitud de empréstitos en el extranjero es una estrategia para resolver dos límites al aumento de la inversión productiva: la necesidad de inversión y la necesidad de insumos foráneos. El financiamiento externo brinda los recursos adicionales para alcanzar niveles óptimos de inversión que no pueden obtenerse con ahorros domésticos. A d e m á s , el financiamiento externo permite cerrar la brecha entre exportaciones e importaciones para mantener un nivel óptimo de insum o s en el proceso productivo (Chcnery 1979, 384). L a lógica del "modelo de las dos brechas" que justifica solicitar préstamos extranjeros es simple: los límites a la inversión productiva que existen por falla de ahorros domésticos o moneda extranjera pueden resolverse solicitando préstamos al extranjero; la productividad adicional (la diferencia entre lo que el país sería capaz de producir luego del financiamiento extranjero y lo que habría producido sin él) debería justificar la inversión tanto para el país que solicita el préstamo c o m o para la institución que lo otorga (Griffith-Jones 1984, 11). U n supuesto fundamental del modelo de las dos brechas es que las inversiones hechas con los fondos extranjeros producirán créditos superiores al costo (interés) de esos fondos, de m o d o que tanto el interés c o m o la amortización del capital puedan pagarse sin recursos adicionales. Algunas de las inversiones en desarrollo pueden no tener créditos directos, sino más bien complementar la productividad de la inversión en otros sectores; sin embargo, la misma lógica se aplica al país c o m o conjunto para determinar cuándo el endeudamiento contribuye al desarrollo: a consecuencia del endeudamiento el país debería ser más productivo y disponer de las divisas para pagar la deuda. Si estas condiciones no se cumplen, la deuda se convierte en un obstáculo al desarrollo porque obliga al país a pagar utilizando reservas (o peor aún, a solicitar más préstamos para cumplir con las obligaciones
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de los préstamos anteriores), y porque requiere políticas de ajuste que comprometen la inversión nacional, el consumo, o ambos. Este potencial 'anti-desarrollo' de la deuda externa aumenta en forma directamente proporcional al peso de ella en relación al producto nacional o a las exportaciones nacionales. Prebisch señala varias condiciones que los préstamos extranjeros5 deben cumplir para contribuir al desarrollo: "a) el volumen neto de los flujos de capital del extranjero debe corresponderse con las necesidades de desarrollo, b) los pagos al extranjero generados por concepto de pago e intereses deben dejar un balance positivo; es deseable que los téminos de esos flujos (en relación a madurez de los préstamos, período de gracia y tasa de interés) no sean m u y onerosos, y c) los flujos netos del exterior deberán utilizarse para inversiones que contribuyan a un aumento en exportaciones o a una sustitución de importaciones" (Prebish 1979 en Griffith-Jones 1984, 13).
¿Cuál es el problema de la deuda de América Latina? U n aspecto importante del problema es estrictamente su magnitud: la deuda extema latinoamericana ha alcanzado tales proporciones (en relación al producto nacional y a las exportaciones) que puede empezar a limitar el desarrollo a largo plazo (Carvounisl986; Raj 1984). El servicio de la deuda ha aumentado significativamente entre 1970 y 1985, c o m o puede verse en el cuadro 1. En todos los países (a excepción de Haití, Panama y Perú) el servicio de la deuda externa pública c o m o porcentaje de las exportaciones era m á s alto en 1985 que en 1970. E n 12 países, esta proporción era al menos 50% más alta en 1985 que en 1970; en 8 de ellos era 150% más alta y en 5 era 200% más alta. Estos aumentos ocurrieron fundamentalmente entre 1975 y 1980. Mientras que sólo 3 países tenían niveles de endeudamiento superiores al 20% de sus exportaciones en 1970, en 1985 este número había aumentado a 10 países. En teoría, un país podría continuar pagando el servicio de su deuda hasta alcanzar 100% de sus ingresos por concepto de exportaciones. E n la práctica,
' Prebisch considera que los recursos extranjeros pueden reducir el cuello de botella creado por el déficit en la balanza de pagos. Hslc déficit resultaría de un aumento en la demanda de insumos industríales intermedios en países que iniciaron industrialización para la producción de bienes manufacturados (Prebisch 1979 en Grifuh-Joncs 1984, 13).
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DEUDA EXTERNA r PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
Cuadro 1 SERVICIO D E LA D E U D A EXTERNA PUBLICA C O M O PORCENTAJE D E LAS EXPORTACIONES País
1970
1975
1980
1985
Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
21,6 11,4 12,5 19,1 10,0
22,0 15,3 17,9 27,2 10,7
8,6 3,6 7,4 7,7 3,1
4,4 9,0 1,8 7,2 4,9
17,7 27,8 34,5 21,9 16,8 18,8
41,7 29,1 26,6 26,2 36,6 28,8 20,3(1984) 21,3 5,7(1984) 17,6 36,9 17,6(1983)
23,6 10,5
24,9 12,0
7,7
5,9 9,3
11,8 11,6
25,6
4,5
4,8
21,7
41,2
2,9
5,3
3,3 2,4 6,6 10,2 32,1 16,0
6,0
6,8
11,6 31,2 11,7 12,4 13,3
12,9
7,9 12,1 (1984) 30,6 12,9
Tasa 1985/70
1,9 2,6 2,1 1,4 3,7 3,3 5,6 2,9 0,7 5,7 1,6 1,7 0,9 1,1 0,7 2,7 1,4 4,4
Fuente: World Bank. World Debí Tables. Varios años. Los años entre paréntesis indican el año m á s reciente para el cual teníamos datos disponibles.
sin embargo, ese techo se alcanza mucho antes dado que hay insumos indispensables para mantener la economía del país (tales c o m o comida, medicinas, insumos para la industria). Además de mantener niveles de supervivencia, un objetivo de solicitar créditos extranjeros es obtener importaciones que contribuyan al desarrollo nacional. Por lo tanto, un aumento en el nivel de divisas utilizadas para pagar el servicio de la deuda significa prescindir de otros insumos necesarios para la viabilidad económica del país; en aquellos en los que el servicio de la deuda utiliza divisas m á s allá de los ingresos por exportaciones, las opciones para lograr equilibrio en la balanza de pagos son: -
solicitar m á s préstamos para continuar pagando el servicio de la deuda. utilizar reservas internacionales para cancelar dicho servicio. aumentar los ingresos por concepto de exportaciones. negarse a cubrir todo o parte del servicio de la deuda.
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Cada una de estas opciones es sub-óptima. L a solicitud de m á s préstamos está limitada por la oferta de los mercados financieros (la cual puede ser escasa para un país altamente endeudado); además, a medida que solicitar préstamos se hace más difícil hay más condiciones asociadas a la obtención de créditos. L a utilización de las reservas internacionales es posible sólo hasta que ellas se agoten. Aumentar las exportaciones depende de la demanda internacional, la cual es potencialmente limitada. Suspender los pagos del servicio de la deuda tiene el costo de limitar el acceso futuro a crédito, que es la base de la mayoría de las operaciones comerciales. Estas cuatro alternativas constituyen un dilema imposible, que sería surrealista si no fuese porque es demasiado real para todos los países latinoamericanos. E n respuesta a ello todos los países latinoamericanos han solicitado m á s préstam o s y han utilizado sus reservas; todos han tratado de aumentar sus ingresos por concepto de exportaciones y algunos han suspendido el pago en el servicio de su deuda externa. El siguiente párrafo ilustra este dilema para Argentina: "Durante la segunda mitad de 1982, el servicio de la deuda extema se hizo insostenible para la economía Argentina, a pesar de la expansión en el excedente comercial y el incremento en el uso de las reservas internacionales. L a deuda externa, que había crecido a un ritmo m á s acelerado en los años anteriores, alcanzó un nivel de 39 mil millones de dólares a finales del año 1982, cuando el país se vio en la imposibilidad de pagar sus obligaciones externas a tiempo. U n a reducción violenta en los ingresos por concepto de capital foráneo y de crédito, unida a una reducción en las reservas internacionales que disminuyeron de 10 billones de dólares a fines de 1979 a 3,7 billones de dólares en junio de 1982, hicieron imposible continuar los pagos" (IDB 1983, 1946). Otros países se encontraron en la misma situación a principios de los 80; por ejemplo, en agosto de 1982 México anunció que no podría pagar sus obligaciones por concepto de deuda. Desde entonces, el 'problema de la deuda' empezó a ser referido c o m o 'la crisis de la deuda'. Si solicitar préstamos al extranjero era una forma de solventar las brechas al desarrollo de los países, ¿cómo pudo llegarse a esta crisis?.
Factores que afectan la crisis de la deuda Los factores que han sido señalados c o m o 'causas' de este problema varían desde desequilibrios estructurales de largo plazo en la economía internacional, hasta
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cambio de corto plazo que distorsionaron las cuentas corrientes de muchos países. Establecer cuál es el peso relativo de cada uno de ellos es m á s un asunto de preferencia subjetiva que de investigación empírica, dado que todos ellos son explicaciones ex-post facto y el efecto independiente de cada uno no puede establecerse aislado de los demás. E n este sentido asumimos que todos estos factores tuvieron importancia en el desarrollo de la crisis, que no son independientes entre sí y que todos ellos deben tomarse en cuenta al establecer el pronóstico de esta situación. C o m o ya hemos mencionado, estos factores son de largo y corto plazo. Entre los factores que precedieron la crisis se encuentran: Choques petroleros. U n a consecuencia inmediata del súbito aumento en los precios del petróleo en 1974 y 1979 fue que muchos importadores netos de petróleo (como Brasil, por ejemplo) empezaron a tener déficits en sus balanzas de pago; el endeudamiento externo fue una opción para resolver este déficit y mantener los niveles de crecimiento. Para los exportadores netos de petróleo en Latinoamérica (como Bolivia, Ecuador, México y Venezuela) el incremento en los precios del petróleo aumentó sus términos de intercambio, sin embargo, el estilo de gasto excesivo que desarrollaron los gobiernos que emprendieron grandes obras de inversión hizo a estos países igualmente independientes de insumos extranjeros. Otros países (como Argentina, Colombia y Perú) utilizaron su propia producción para satisfacer su demanda y no fueron especialmente afectados (Ortiz 1984, 39; Urquidi 1984, 19). Privatización de la deuda. L a recirculación de petro-dólares en los mercados internacionales de capital puso presión para que se otorgaran créditos en las instituciones financieras privadas. Esta sobre-oferta crediticia transformó completamente la estructura de la deuda externa Latinoamericana (cuadro 2); grandes proporciones de deuda pública fueron negociadas con instituciones privadas. U n efecto de este cambio fue la mayor libertad que tuvieron los suscriptores de crédito para decidir cuánto crédito obtener y cómo utilizar esos recursos. U n a buena parte de esos préstamos fue otorgada a una multiplicidad de empresas del estado y de empresas públicas (y a empresas privadas cuyas deudas fueron posteriormente reconocidas c o m o públicas), con pocos controles del gobierno central y escasos prerequisites técnicos para la obtención de los créditos. L a nueva deuda (especialmente en la década de los 80) no fue invertida productivamente: una buena porción fue utilizada para refinanciar deuda vieja y parte fue utilizada en importaciones para consumo (Ortiz 1984, 40). Entre 1970 y 1985, 12 de los 18 países aumentaron la proporción de su deuda privada. E n 8 de ellos este incremento fue de más del 50% (véase cuadro 2). Mal manejo de la deuda. E n general, existe consenso en que el desarrollo
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M A R C O TEÓRICO
Cuadro 2
PROPORCIÓN DE DEUDA PUBLICA EXTERNA (PENDIENTE Y DESEMBOLSADA) A ACREEDORES PRIVADOS País/Aflo
1970
1975
1980
1985
Tasa 1985/70
Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
0,66 0,43 0,45 0,43 0,29 0,32 0,20 0,49 0,27 0,04 0,64 0,31 0,52 0,27 0,56 0,05 0,47 0,50
0,64 0,39 0,71 0,40 0,43 0,46 0,26 0,10 0,16 0,07 0,80 0,58 0,66 0,25 0,63 0,31 0,57 0,56
0,81 0,47 0,83 0,71 0,53 0,60 0,02 0,03 0,09 0,28 0,87 0,45 0,75 0,36 0,49 0,35 0,70 0,96
0,88 0,28 0,81 0,83 0,52 0,72 0,10 0,37 0,13 0,21 0,88 0,28 0,65 0,32 0,55 0,31 0,84 0,99
1,33 0,65 1,80 1,93 1,84 2,28 0,52 0,75 0,48 5,46 1,38 0,91 1,25 1,21 0,97 6,74 1,77 1,99
Fuente: World Bank. World Debt Tables. Varios años.
a largo plazo no puede financiarse con endeudamiento a corto plazo. Prebisch, por ejemplo, ha señalado que los plazos para el pago de la deuda deben tener cierta relación con los plazos de los créditos esperados de esa inversión (Prebisch 1979). La deuda Latinoamericana además de haberse privatizado, se transformó en una deuda de plazos cortos y con tasas de interés variables y altas. El costo de nuevos créditos aumentó especialmente a medida que los países empezaron a experimentar altos niveles de endeudamiento a fines de los años 70 y necesitaron más crédito para pagar el sevicio de la deuda (Ortiz 1984, 40). Muchas de las nuevas deudas desde fines de los 70 fueron contraídas a tasas de interés variables, que aumentaron significativamente en términos reales. Las lasas de interés real para los países Latinoamericanos -obtenida descontando la tasa L I B O R sobre los términos de intercambio- aumentó de 3% entre 1972-78, al 16% entre 197881, a 2 0 % en 1981-82 (Devlin 1984, 77). Este mal manejo de la deuda -es decir la contracción de deudas de corta madurez y de tasas de interés variablepuede considerarse un subproducto de la privatización de la deuda: prestamistas
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sin experiencia en el campo de la inversión para el desarrollo y con motivaciones estrictamente económicas privadas en su búsqueda de maximizar su ganancia personal con altas tasas de interés, crearon las condiciones que pondrían en peligro el sistema financiero y su propia viabilidad fiananciera. Por otra parte, quienes obtuvieron créditos fáciles se endeudaron hasta extremos que los llevarían pronto a adoptar, voluntariamente o bajo presión del Fondo Monetario Internacional, las políticas de ajuste que habían tratado de evitar recurriendo a préstamos de fuentes privadas. Fugas de capital. Estas aumentaron en proporción directa a los aumentos en los niveles de endeudamiento externo. Este fenómeno es difícil de medir directamente, pero evidencia indirecta sugiere que la función del endeudamiento externo fue, en algunos casos, financiar la fuga de capital (Díaz-Alejandro 1986, 27). D a d o que estas transferencias se hicieron a muchos de los mismos bancos privados que estaban proporcionando créditos a Latinoamérica, cabe dudar -al m e n o s - la sabiduría económica de esos banqueros. ¿ C ó m o podía esperarse que los créditos irían a llenar brechas de divisas (lo que asume que hay una capacidad productiva ociosa) cuando había capital nacional fugándose a bancos extranjeros? Reconocimiento de deudas privadas. El reconocimiento de mucha deuda privada c o m o deuda pública es un fenómeno reciente al que muchos gobiernos tuvieron que acceder c o m o una condición para obtener más créditos. D e esta forma, la deuda pública aumentó pasando a incluir créditos en cuyo manejo el gobierno no había tenido responsabilidad. Los comentarios anteriores sobre el juicio de este tipo de inversión son válidos también en este caso. Recesión y proteccionismo en los países industrializados. L a recesión económica de los países industrializados y especialmente de los Estados Unidos, ha sido señalada c o m o uno de los factores preeminentes en la reducción del valor de las exportaciones de América Latina con el impacto consiguiente en el déficit de cuenta corriente para esos países. Esta recesión fue seguida por una recuperación sólo parcial de estas economías, lo que disminuyó la demanda de productos importados y estimuló el proteccionismo (Devlin 1984,74; Ortiz 1984,39; U N I C E F 1984, 143). Aumento en los precios de los alimentos. Algunos de los países Latinoamericanos se convirtieron en importadores netos de alimentos como consecuencia del descuido del sector agrícola y sus balanzas de pagos fueron afectadas negativamente por el aumento en el precio del grano, producto de las grandes importaciones realizadas por la Unión Soviética en 1974 (Urquidi 1984, 20). El modelo de desarrollo. L a estrategia de desarrollo de Latinoamérica puede considerarse una de las causas estructurales de la crisis de la deuda. L a gran desigualdad en la distribución del ingreso en los países de la región, una de
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las peores del m u n d o , es económicamente inadecuada porque ellos no tienen los mercados internos para generar suficiente demanda para el desarrollo industrial (Urquidi 1984, 26). Relacionado con este punto está la estrategia de industrialización llevada a cabo bajo esquemas proteccionistas con el objetivo de permitir que las industrias nacientes alcanzaran niveles competitivos; sin embargo, muchas de estas industrias nunca alcanzaron un adecuado desarrollo y la economía política de la sustitución de importaciones hizo difícil abrirles el camino hacia el mercado internacional (Urquidi 1984, 24). La agricultura fue un sector descuidado en las estrategias de desarrollo de la mayoría de los países y el deterioro de los términos de intercambio entre los sectores industrial y agrícola y la falta de incentivos para desarrollar este último, llevaron a muchos países a convertirse en importadores netos de alimentos. H u b o poco esfuerzo para expandir una infraestructura nacional de investigación y tecnología que estimulara el desarrollo económico, lo que produjo que el fortalecimiento industrial se basó en transferencia fácil de tecnología de las multinacionales (Urquidi 1984, 29). Falta de integración regional. Este punto también se relaciona con las estrategias de desarrollo económico escogidas. Urquidi ha señalado que durante los años 70, Latinoamérica experimentó una 'desintegración económica' (Urquidi 1984, 21), lo que hizo a la región altamente dependiente de importaciones de los países industrializados a la vez que dependiente de los mercados internacionales para exportar. Orden económico internacional. Desde mediados de los años 50, la Comisión Económica para América Latina ( C E P A L ) había señalado desbalances estructurales en la economía mundial que dificultaban el desarrollo económico de A m é rica Latina. E n 1974, una sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas suscribió la noción de que un N u e v o Orden Económico Internacional (NOEI) era necesario para reducir la brecha entre países desarrollados y en desarrollo. Entre los desbalances estructurales del orden económico planteados por el N O E I se encuentran: -
-
la distribución desigual de reservas monetarias internacionales, cuya creación y distribución está controlada por los países desarrollados (a través del control del Fondo Monetario Internacional); el deterioro de los términos de intercambio enfrentado por la mayoría de los países en desarrollo; el proteccionismo en los países industrializados, y el papel de las empresas multinacionales en países en desarrollo en los cuales no reinvierten los dividendos de sus operaciones (Todaro 1985, 559).
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DEUDA EXTERNA r PINANCIAMENTO DE LA EDUCACIÓN
Desbalances económicos entre los países industrializados. Otro factor estructural que se ha mencionado c o m o causante de la recesión en los países desarrollados son las amplias diferencias en la tasa de crecimiento de la productividad en el sector manufacturero entre los distintos países industrializados desde m e diados de los 6 0 , ocasionando grandes desbalances y déficits comerciales (Raj 1984, 8).
Perspectivas del problema de la deuda E n 1982, cuando México anunció que no podría servir su deuda externa, el sistem a financiero internacional se vio al borde del colapso. U n a serie de repudios de la deuda habría estremecido la economía mundial con consecuencias impredecibles. El sistema financiero internacional tomó medidas para facilitar que grandes deudores c o m o México continuaran pagando el servicio de su deuda y para inducir ajustes en sus balanzas de pago. Desde entonces, el servicio de la deuda externa ejerce un peso creciente en los gastos de los gobiernos latinoamericanos y aunque varios países se han visto en la necesidad de adoptar moratorias de facto, ninguno ha tomado aún medidas radicales c o m o repudiar la deuda. Los acreedores por su parte, aunque reconocen las dificultades que el pago de la deuda representa para América Latina y la poca probabilidad de que la m i s m a sea completamente pagada en el futuro6, tampoco han aceptado aún propuestas que impliquen una reducción significativa de los niveles de ella. Recientemente el gobierno de Estados Unidos ha propuesto un plan (conocido c o m o el plan Bradley) que incluye condonación parcial de la deuda latinoamericana, pero la receptividad del sector privado a esta propuesta ha sido tímida, cuando n o abiertamente opuesta; algunos plantean que el gobierno no debe interferir en un asunto que es exclusivo de los bancos y los países deudores (Sjaastad 1989) y otros aducen que el plan Baker hará más improbable que los bancos privados continúen proporcionando créditos a los países latinoamericanos (Feldstein 1989). Entre tanto, la estrategia seguida por las naciones deudoras y acreedoras ha consistido en 'comprar' tiempo, renegociando los términos de pago al adquirir nuevos créditos para cancelar los viejos créditos. L a renegociación va también acompañada de presiones para ajustar el déficit fiscal, presiones que habrán de
6 L a expectativa de que la deuda no puede ser completamente cancelada se refleja en los bajos valores a los que se cotiza la deuda latinoamericana en el mercado secundario. En 1988, por ejemplo, cada dólar de deuda argentina se cotizaba a 26 centavos en el mercado secundario, las deudas brasileña y mexicana se cotizaban a 5 0 centavos por dólar y la deuda peruana se cotizaba a 6 centavos por dólar (Sachs 1988, 14).
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intensificarse a medida que aumente el componente de concesiones en los nuevos créditos. E n este tema, las concesiones van usualmente acompañadas de condiciones. Pero además de renegociar la deuda otras medidas son necesarias para proveer a los países latinoamericanos los recursos adicionales necesarios para liberarse del peso de la deuda y continuar su desarrollo. A corto plazo esto requeriría mayores ingresos por concepto de exportaciones; sin embargo, dado que las exportaciones dependen de un aumento en la demanda de los países desarrollados, las perspectivas no son alentadoras. Los países desarrollados parecen haber salido finalmente de sus propias recesiones, pero sus tasas de crecimiento no tendrán las dimensiones de los años 60. M á s aún, estos países tienen sus propios problemas de desempleo, balanza comercial y déficits presupuestarios que hacen difícil pronosticar aumentos significativos en la demanda de importaciones en el futuro inmediato. Parecería m á s bien que las soluciones a la deuda externa, si existen, son de largo plazo. Cambios en la economía mundial y en la estrategia de desarrollo de América Latina son necesarios para que estos países alcancen algún día a liberarse del peso de la deuda. Mientras tanto, el escenario m á s probable parece ser que cualquier solución que se adopte al problema de la deuda (renegociación o condonación parcial de la deuda) irá acompañada de crecientes presiones para reducir el déficit fiscal, es decir, reducir el gasto de gobierno y/o aumentar los ingresos. Todo esto significa dos cosas: primero, que el problema de la deuda no va a resolverse a corto plazo; y segundo, que el manejo de la crisis de la deuda debe mantener c o m o alta prioridad el desarrollo de los países latinoamericanos. Inversiones de largo plazo, tales c o m o en aducación y en otras formas de capital humano, así c o m o inversiones en capital físico, deben mantenerse a niveles que permitan el crecimiento económico futuro, mejor distribución del ingreso y sociedades con la estabilidad política y social para permitir paz en los países, entre ellos y la región y entre esta y otras regiones del m u n d o . "Una recuperación sostenida de la economía global es poco probable mientras que los ajustes estructurales no reciban más atención de la que han recibido hasta la fecha. E n el período intermedio, el sentido común de quienes diseñan políticas públicas pueden llevar a reducir scveramemte los gastos en salud, educación y otros programas de bienestar social de importancia vital para los pobres y los m á s vulnerables en todo el mundo. Este es el tipo de locura trágica que debemos enfrentar y combatir" (Raj 1984, 15).
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¿ C Ó M O P U E D E L A D E U D A AFECTAR A L A E D U C A C I Ó N ?
El propósito de esta sección es discutir las razones por las que puede esperarse un efecto de la deuda en los gastos educativos.
Los programas de estabilización y ajuste Los gobiernos latinoamericanos han adoptado tres tipos de estrategia de ajuste para responder a la crisis de la deuda: estrategias gradualistas de estabilización y ajuste, estrategias de choque ortodoxo y estrategias de choque heterodoxo (Mallon 1988). En todas ellas, la reducción del déficit fiscal ocupa un lugar preeminente. L a lógica del ajuste es simple: un gobierno no puede gastar más recursos de los que genera cuando no hay quién quiera financiar su déficit. Si esta lógica no fuese suficientemente convincente, instituciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI) ejercen presión para que los países altamente endeudados implementen programas de ajuste. El F M I tiene dos fuentes de poder para influenciar las políticas de estabilización y ajuste: el primero son los recursos que puede prestar directamente a un país y el segundo son los recursos que otras instituciones pueden proveer luego de que el F M I haya 'aprobado' las políticas de ajuste implementadas; desde principios de los años 80, el F M I se ha convertido en un 'sello de garantía' para estimular créditos adicionales de la banca privada (Guitián 1984, 58). El F M I no provee crédito, especialmente a los países altamente endeudados, sin condiciones y ellas han sido señaladas como auténticos límites en la autonomía de los gobiernos para formular sus políticas (Griffith-Jones 1984, 86). "Usualmente el precio por ayuda del F M I es un paquete de medidas de austeridad que comprenden severos cortes en los gastos de gobierno, aumento de impuestos, impuestos a las importaciones y devaluaciones sucesivas" (Moncarz 1985, 236). La razón por la que el enfoque ortodoxo de estabilización insiste en reducir los gastos del gobierno es el supuesto de que esto reduciría la demanda interna, lo cual a su vez disminuiría importaciones y aumentaría las exportaciones, facilitando el ajuste de la balanza de pagos. La reducción del gasto del gobierno también se espera que frene la inflación que se ha convenio en un problema creciente en todos los países de la región. Esta es la conexión entre el servicio de la
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deuda - a través de políticas de ajuste a las que este servicio conlleva- y las reducciones en los gastos de gobierno. "El supuesto teórico principal que subyace al enfoque del Fondo sobre estabilización es que los gastos pueden ajustarse a los recursos, reduciendo así el crecimiento del dinero a través de una pob'tica monetaria contraccionaria. A medida que la oferta y demanda internas por dinero se acercan a un equilibrio, el déficit en las cuentas externas se acercará a un balance. Dado que las políticas monetarias "acomodacionistas" están frecuentemente acompañadas por déficits fiscales, c o m o una medida complementaria el Fondo promueve reducciones profundas en los gastos de gobierno para desminuir la necesidad de medidas monetaria expansionistas y aún m á s la demanda interna. Sólo entonces, combinando políticas monetarias y fiscales estrictas, pueden los países alcanzar estabilización en la balanza de pagos, de acuerdo a la doctrina del Fondo. Aunque el impacto inmediato de estas políticas es provocar una recesión, a largo plazo -es el supuesto del F o n d o - esto servirá c o m o una base para retomar el crecimiento económico" (Carvounis 1986, 2). La siguiente cita en referencia al Perú ilustra la lógica de un programa de estabilización ortodoxo: "El esquema básico fue el esquema estándar del F M I . El diagnóstico indicaba que Perú tenía una economía re-calentada que debía ser enfriada, lo que requería una reducción del gasto de gobierno y una reducción del crédito" (Schydlowsky 1986, 227;). Los enfoques de choque heterodoxo varían en asumir que hay un componente inercial detrás de los procesos inflacionarios que no respondería solamente a una reducción de la demanda interna, por lo que proponen controles de precios y salarios en los programas de estabilización compartiendo el énfasis en el ajuste fiscal (Dornbusch y Simonsen 1987). Los dos casos prototípicos de programas de ajuste heterodoxo en latinoamérica son el Plan Austral iniciado en Argentina en 1985 y el Plan Cruzado en Brasil en 1986. L a siguiente cita ilustra la lógica del Plan Cruzado: "El principal objetivo del Plan Cruzado fue montar un ataque frontal al déficitfiscal,el cual se reconoce c o m o la fuente fundamental de desequilibrio en la economía. U n objetivo crítico fue aumentar el ahorro del go-
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bierno de un nivel proyectado de cero en 1987 a más de 5% de PIB en 1991, lo que habría de lograrse a través de una reforma tributaria, revisión de incentivos fiscales, reducción de subsidios y un control riguroso del gasto corriente. El Plan proponía también reducciones reales en gasto de capital, especialmente en las empresas del Estado" (IDB 1988, 363). U n a vez que los gobiernos enfrentan que tienen que cortar su gasto, la siguiente pregunta es ¿en qué sectores y en qué proporción en cada uno?.
Asignación de recursos. Planificación vs. financiamiento U n a vez que el gobierno responde a la crisis de la deuda con un programa de ajuste, el gasto total de gobierno debe reducirse, "pero qué tipos de gastos de gobierno son los que serán reducidos (armamentos, salud, subsidios a los alimentos, etc.) es una cuestión de opciones. Claramente, la seriedad de las consecuencias para equidad social y bienestar infantil dependen de los tipos de opciones que se hagan" ( U N I C E F 1984, 161). U n aspecto central del impacto de los programas de ajuste en la educación es el asunto de las fuentes de influencia en la asignación de recursos del gobierno. D o s tipos de procesos generan presiones distintas en estas asignaciones: la planificación y el financiamiento. E n teoría, estas dos actividades deberían c o m plementarse una a la otra. U n plan sin un presupuesto no tiene sentido y un presupuesto sin un plan no tiene dirección. L a realidad, sin embargo, es que la coordinación entre la planificación y la elaboración de presupuestos de gobierno sigue siendo un asunto de teoría y recomendaciones ( U N 1976; Matthiason 1967). E n la práctica, los planes nacionales y los presupuestos son elaborados por agencias diferentes (el ministerio de finanzas o hacienda, y el ministerio de planificación) cuyas rutinas y procedimientos tienen orígenes y énfasis distintos. Estas dos agencias forman el eje del gabinete económico, quienes tienen m á s control sobre la asignación de recursos del gobierno. Históricamente, la elaboración del presupuesto ha estado más centrada en el control y la contabilidad de la actividad del gobierno, en tanto que la planificación enfaliza el estímulo al crecimiento y desarrollo ( U N 1975, 11). El foco temporal de ambas agencias es también diferente: mientras que el presupuesto se centra en el año fiscal, la planificación tiene un foco de 4-5 años para planes intermedios o de 10-15 años para planes de desarrollo ( U N 1975,11). U n a tercera agencia involucrada en la elaboración del presupuesto es el minis-
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terio a cargo de cada sector; por ejemplo, educación, salud, defensa, etc. L a formulación del presupuesto es un ciclo de sucesivos presupuestos tentativos negociados entre el ministro de finanzas y el ministro del sector, con participación del ministro de planificación. El producto final, el presupuesto del gobierno, es el resultado de balancear las necesidades del ministro a cargo con la disponibilidad establecida por el gabinete económico. Cuando los requisitos de todos los sectores exceden los ingresos se genera un déficit de gasto corriente, lo que lleva a utilizar reservas o solicitar créditos -domésticos o internacionales-. E n ausencia de créditos, las únicas opciones para balancear el presupuesto son soluciones rápidas y de corto plazo, tales c o m o reducciones iguales en todos los sectores o racionalización del presupuesto, ponderando esas reducciones con la prioridad de cada sector en función de las necesidades de desarrollo establecidas por el plan. El ministerio de cada sector puede utilizar técnicas de planificación racional para estimar sus necesidades presupuestarias, pero en el mejor de los casos ello sólo proveería un buen argumento técnico para justificar la cantidad solicitada en función de lograr ciertos objetivos. El análisis de las implicaciones inter-sectoriales, tales c o m o si un aumento de 10% en la matrícula escolar es preferible a una reducción en la capacidad militar del país, va m á s allá de la capacidad técnica de la oficina de planificación de cada ministerio. Esas implicaciones van incluso más allá de la capacidad técnica de la oficina nacional de planificación, dado que los objetivos de cada sector no pueden medirse en una escala común. U n a investigación sobre el proceso presupuestario en México concluye que las asignaciones de recursos están determinadas básicamente por las realizadas en años anteriores; la falta de información sobre la eficiencia y equidad del gasto educativo y la importancia de las negociaciones intcr-dcpartameniales hacen de la confección del presupuesto un proceso más político que técnico (McGinn et al. 1983, 159-165). Las decisiones que implican opciones entre sectores de este tipo pueden ser m á s responsivas a consideraciones políticas que a aquellas de tipo técnico; en su sentido más amplio, éstas incluirían consideraciones sobre seguridad nacional, ideología del gobierno, promesas electorales, proximidad de las elecciones, etc., así c o m o al deseo del gobierno de alcanzar un presupuesto balanceado. Permitir desbalances en el presupuesto es una forma de evitar una confrontación excesiva entre sectores, asignando a cada ministerio más o menos lo que pida, en vez de establecer prioridades para utilizar únicamente los recursos disponibles por concepto de ingresos del gobierno. Cuando la disponibilidad de crédito disminuye, sin embargo, un presupuesto
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DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
balanceado es inescapable y el gobierno tiene que establecer prioridades para la racionalización del gasto, aunque podría esperarse que estas prioridades correspondiesen a las señaladas en los planes de desarrollo; en la práctica, sin embargo, el mayor poder del ministerio de finanzas sobre el de planificación en el control del proceso presupuestario fuerza el ajuste rápido con soluciones de corto plazo en lugar de aquellas dirigidas a objetivos de desarrollo a largo plazo. El mejor predictor de las asignaciones presupuestarias, en consecuencia, son las asignaciones del año anterior, los proyectos preferidos del presidente de t u m o y su plataforma de gobierno y no un análisis racional de costos y beneficios a largo plazo de la inversión en diferentes sectores. Estas características del proceso presupuestario apoyan la noción de que, c o m o resultado de la crisis de la deuda, el desarrollo a largo plazo puede ser sacrificado en aras de alcanzar equilibrio fiscal en el corto plazo. E n este sentido no habría por qué esperar que el gasto educativo, una forma de inversión gubernamental de madurez a largo plazo, fuese a estar especialmente protegido de los cortes fiscales. L a visión de que la educación es un factor contribuyente al desarrollo tendría poco valor para proteger en forma especial a este sector. Otra razón por la que los gastos educativos podrían sufrir desproporcionadamente c o m o resultado del ajuste es que el papel de la educación c o m o inversión no es umversalmente aceptado por quienes participan en la elaboración de esas políticas, a pesar de la evidencia discutida en la primera parte de éste capítulo. E n los ojos de muchos economistas, la educación es una forma de gasto de consumo y son los con mayor probabilidad de ser reducidos en los programas de ajuste. Los gastos de gobierno pueden clasificarse por tipo de actividad económica o por función. Por tipo de actividad distinguimos entre gastos corrientes y de inversión. Los corrientes comprenden tres categorías principales: bienes y servicios, que incluyen los sueldos de los empleados de gobierno, pagos de interés en la deuda doméstica y externa, y subsidios y otras transferencias (FMI 1986, 175). Por función, las categorías del gasto son: servicios públicos generales, defensa, orden público, educación, salud, vivienda, recreación y cultura, energía, agricultura, minería, transporte y otros asuntos económicos ( F M I 1986, 147-148). La composición del gasto por tipo económico varía con cada categoría funcional. Por ejemplo, los presupuestos educativos están compuestos primordialmente de sueldos y salarios, mientras que los presupuestos de defensa, energía o agricultura tienen un mayor componente de pagos de interés en aquellos países donde obtienen insumos para estos sectores utilizando créditos extranjeros. Aunque no existen teorías o modelos económicos que comparen explícitamente
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las contribuciones al desarollo de distintos patrones de asignación funcional7, un punto comunmente aceptado es que los aportes de gastos de inversión al desarrollo económico son mayores que las contribuciones de los gastos corrientes: "Existen aún una creencia prevalente de que cualquier dilema entre gastos de inversión y gastos corrientes debe resolverse en favor de la inversión, dado que los gastos corrientes son ampliamente considerados improductivos. D e hecho, los gastos corrientes de los programas de desarrollo son llamados -por convención- gastos de consumo, implicando que dichas asignaciones no tienen efecto en aumentar la capacidad productiva" (Gillis et al. 1983, 300). D e acuerdo a algunos autores, la prevalencia de este punto de vista se ha traducido en un sub-financiamiento de los gastos corrientes, aun de aquellos que sí contribuyen al desarrollo tales c o m o los salarios de los maestros, el mantenimiento de carreteras o los sueldos de los agentes de extensión agraria: "Elfinanciamientode los gastos corrientes de los proyectos proviene usualmente del presupuesto para gastos corrientes. D a d o que tanto las agencias de desarrollo c o m o los países que solicitan asistencia tienden a equiparar gasto de desarrollo con inversión y gastos corrientes con consumo, existen presiones tanto externas c o m o internas para reprimir el gasto corriente c o m o una forma de generar ahorro público para financiar el desarrollo" (Helller 1979, 39). Por lo tanto, dado que la mayor parte del presupuesto educativo está destinado a gastos corrientes, el sector educativo no está especialmente protegido de las reducciones de los gastos de gobierno que pudieran resultar en épocas de contracción. E n resumen, las características del proceso presupuestario nos llevaría a espe-
7 Existen técnicas de análisis de proyectos que permiten comparar los réditos de la inversión en distintos proyectos. En este sentido, los réditos de un proyecto agrícola podrán compararse con los réditos de un proyecto educativo, pero no hay técnicas similares para comparar inversiones globales sectoriales. U n a excepción es un estudio de Heller y Tait (1982) que desarrolla un modelo econométrico para comparaciones de gastos de gobierno entre países. Este estudio predice una 'norma' de asignaciones presupuestarias en base a factores demográficos, elementos sociológicos, nivel de desarrollo económico, factores tecnológicos y factores ambientales (Heller y Tait 1982, 26). Sin embargo, estos autores aclaran que los índices proporcionados por ese modelo no tienen valor normativo (Heller y Tait 1982, 29).
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rar reducciones en los gastos en educación c o m o resultado de la crisis de la deuda. Estas reducciones deberían ser al menos proporcionalmente equivalentes a las que se realicen en gastos totales de gobierno, dado su carácter 'no contribuyente' al desarrollo, según el enfoque recién discutido. D o s condiciones podrían evitar estas reducciones: a) que el proceso de ajuste se diseñe en el marco de servir objetivos de desarrollo a largo plazo aceptando el papel de la educación para servirlos; o b) que el proceso de ajuste se diseñe con especial sensibilidad a su impacto político en el caso que las reducciones en el patrón de gasto educativo alteren el orden político en el país; por ejemplo, en el caso de que los sindicatos de maestros o los estudiantes tuviesen el poder político de resistir efectivamente reducciones en el presupuesto educativo. Nuestro análisis teórico hasta este punto nos llevaría a concluir que la deuda externa provocaría reducciones desproporcionadas en el gasto educativo. L a ausencia de evidencia empírica para iluminar esta hipótesis justifica el estudio sistemático del tema. "Se conoce relativamente poco sobre c ó m o los gobiernos toman decisiones presupuestarias, o c o m o escogen entre las alternativas de consumo e inversión, o entre sectores y categorías de gasto" (Hicks y Kubisch 1984, 37).
Estudios empíricos sobre el impacto de la deuda en gasto social del gobierno A ú n cuando existe acuerdo sobre la necesidad de un estudio sistemático de los efectos de la deuda en el gasto social (Banco Mundial 1986a, 20; de Vries 1986, 66; Wionczek 1985, xi) pocos estudios han examinado esta relación empíricamente. Lewin ha desarrollado un modelo teórico amplio sobre las fuerzas que influyen en el gasto educativo; este autor sugiere que la deuda y la condicionalidad, así c o m o las reducciones en el comercio mundial y en asistencia internacional, son algunas de las fuerzas que disminuirán la capacidad de los gobiernos de financiar la educación (Lewin 1986, 1987). Partiendo de un análisis conceptual de estos factores, Lewin deduce siete proposiciones hipotéticas en relación al impacto de la austeridad: -
"en períodos de austeridad los presupuestos educativos tienen mayor posibilidad de recibir una buena parte del peso del ajuste", "con presupuestos estables o contraídos hay más chance de que ocurran cam-
M A R C O TEÓRICO
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bios estructurales en su distribución" en detrimento de los gastos de inversión, "el gasto, al menos en términos de costo unitario, al nivel primario será más afectado que a nivel secundario, el cual a su vez sufrirá menos que a nivel terciario", "la provisión de educación formal probablemente sea menos vulnerable que educación pre-escolar, o no formal fuera del aula o post-escolar", "reducciones en los gastos corrientes resultarán en reducciones en calidad", "aumentará la importancia de la recuperación de costos" y "aumentará la dependencia de la ayuda internacional para la innovación y el desarrollo curricular" (Lewin 1986, 223-225).
El análisis que este autor ofrece para sostener estas proposiciones es consistente teóricamente y entrega una base para un rango de opciones con las que los planificadores educativos pueden enfrentar esas presiones. L a evidencia empírica ofrecida por este autor, sin embargo, se limita a examinar cambios en indicadores selectos de fínanciamicnto educativo y no investiga empíricamente su relación con los factores presuntamente responsables por estas modificaciones. Hicks y Kubisch (1984) investigaron, en 32 países, la vulnerabilidad de distintos sectores a cortes cuando el presupuesto total del gobierno era reducido. Estos autores concluyen que los gastos sociales y de defensa son menos vulnerables a cortes que los de infraestructura y producción (Hicks y Kubisch 1984, 38). Es importante notar que este estudio agregó los datos de 3 2 países (desarrollados y en desarrollo), agrupando también varias categorías de gasto: defensa con administración general, educación con salud y seguridad social, manufactura con minería y agricultura. L o s autores concluyen: "La evidencia empírica sugiere que cuando los gobiernos en los países en desarrollo implementan programas de ajuste, no aplican reducciones proporcionales en todos los sectores. E n general, los gastos de capital se reducen m á s que los gastos corrientes. Tanto en gastos de capital como corrientes, los sectores sociales y de administración/defensa parecen estar relativamente bien protegidos, mientras que la infraestructura y producción absorben reducciones desproporcionadamente mayores. El hecho de que los sectores sociales n o parecen altamente vulnerables a educaciones en el gasto es un hallazgo novedoso de este estudio, pero uno que requiere m á s investigación con gastos más completos" (Hicks y Kubisch 1984, 39). U N I C E F produjo una serie de reportes sobre el impacto de la recesión en la infancia, con énfasis especial en salud y con evidencia parcial en educación.
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DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
D e especial importancia es el marco conceptual presentado en este reporte para relacionar la recesión con el bienestar infantil. L a figura 1 reproduce aquí un esquema que sintetiza ese marco conceptual. Ella es útil para examinar el papel del gasto gubernamental en la 'función de producción de la seguridad social infantil'. Tres factores influyen directamente en la seguridad social infantil: -
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el gasto de gobierno en educación, el cual paga sueldos de maestros, escuelas y equipos; el ingreso familiar, que determina su contribución directa a la educación de los niños en forma de pagos por libros, uniformes y matrícula y sus contribuciones indirectas, c o m o el ingreso no percibido por concepto del trabajo que el niño deja de hacer por asistir a la escuela; y circunstancias familiares que incluyen los factores socio-psicológicos que contribuyen al deseo y habilidad del niño y su familia de asistir a la escuela y de aprender en ella.
Figura 1
CONEXIONES ENTRE LA RECESION MUNDIAL Y EL BIENESTAR INFANTIL Economía Mundial • D e m a n d a Internacional - Proteccionismo - Términos de intercambio • Transferencias de capital • Tasa de interés y condiciones de los préstamos
Gasto de Gobierno
Ingreso nacional, Empleo Política Económica Nacional - Política Monetaria y Fiscal • Políticas de empleo y sueldos • Políticas de comercio y manejo de la deuda
*->
Ingreso Familiar
Circunstancias Familiares y de la comunidad - Educación de los padres - Organización comunitaria - Acceso a mercados y servicios - Factores Demográficos
Contexto Cultural y Politico (incluyendo equidad distributiva)
Nota: Traducido de Jolly y Comía 1984.212.
->
Bienestar Infantil - Salud - Educación - Nutrición - Cuidado Infantil
M A K C O TEÓRICO
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El gasto gubernamental, a su vez, está afectado por el ingreso familiar y nacional que determina la base de impuestos. El presupuesto nacional, por su parte, está determinado por la deuda y otras políticas económicas tales c o m o los programas de estabilización y ajuste. Volveremos a este esquema en la discusión de los resultados del presente estudio en el capítulo VI. D e momento, podemos concluir que el gasto de gobierno es uno de los determinantes de la oferta de educación en América Latina. Los estudios de casos contenidos en el informe de U N I C E F no encontraron evidencia de que la recesión hubiese aumentado la tasa de mortalidad infantil en cuatro países latinoamericanos: Brasil, Chile, Costa Rica y Cuba ( U N I C E F 1984, 156). Sin embargo, estos estudios fueron hechos en 1982 y 1983 y el mismo reporte sugiere que pueden existir demoras en el impacto de las nuevas condiciones económicas y las tasas de mortalidad infantil. Otro estudio analizó los efectos sociales de la deuda en México, concluyendo que la educación fue una de las áreas más fuertemente afectadas. E n un solo año, entre 1982 y 1983, después de que México declaró su inhabilidad de continuar pagando el servicio de la deuda, los gastos educativos disminuyeron de 5,5% a 3,9% del producto interno bruto y de 9,3% a 7,9% del gasto total de gobierno (Dieguez 1986,16). U n estudio similar para Costa Rica concluye que... "Durante la crisis (del981-82) las lasas de deserción aumentaron y las tasas de matrícula disminuyeron" (Vedova 1986, 7). Psacharopoulos y Steier (1986) examinaron directamente la hipótesis de que altos pagos en servicio de la deuda resultaban en reducciones de gastos de gobierno en inversiones sociales de largo plazo tales c o m o educación y salud. Utilizando datos de 125 países para el período 1975-1985 obtuvieron regresiones múltiples de gastos en educación, salud e inversión en función del servicio de la deuda c o m o porcentaje del gasto de gobierno8. Estos autores concluyen que en todas las regiones ha habido una disminución en los gastos de inversión, pero que esta reducción ha sido mayor en Latinoamérica donde el servicio de la deuda también es mayor. Además, concluyen que las reducciones en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno en Latinoamérica se relacionan con el aumento del gasto de gobierno en servicio de la deuda. "La proporción de la educación en el gasto público ha disminuido claramente en el caso de Latinoamérica, mientras que en las otras regiones ha permanecido m á s o menos constante. Los gastos de salud no muestran un patrón
* Gl marco de este estudio era por regiones del m u n d o , por lo tanto los datos fueron agrupados por región y país.
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DEUDA EXTERNA Y FINANCIAUIENTO DE LA EDUCACIÓN
uniforme. Latinoamérica es la única región en la que los gastos en seguridad social aumentaron marcadamente entre 1975 y 1985. También en Latinoamérica, el gasto en servicios económicos, en su mayoría infraestructura, muestra la reducción m á s significativa" (Psacharopoulos y Steier 1986,3). E n resumen, la evidencia en relación al impacto de la deuda en la educación es limitada y ofrece resultados contradictorios. Entre los pocos estudios que existen, algunos indican que la educación declina c o m o prioridad de gobierno mientras la deuda aumenta, en tanto otros señalan que el "gasto social" (incluyendo a la educación) está especialmente protegido. Las razones para las contradicciones en los resultados posiblemente se deben a los diferentes métodos utilizados para agregar datos y para analizarlos, así c o m o a los distintos indicadores de educación y deuda utilizados. A un extremo se encuentran los estudios de países individuales realizados por U N I C E F (1984), Dieguez (1986) y Vedova (1984), que sugieren que la deuda ocasiona reducciones en la provisión de educación (gastos y m a trícula). Estos estudios tienen la ventaja de que incluyen las circunstancias específicas de cada país en el análisis y la limitación de basar las conclusiones en datos m u y restringidos (enfoque pre-post). E n el otro extremo se encuentran los estudios de Hicks y Kubisch (1984) y de Psacharopoulos y Steier (1986), los cuales tienen la ventaja de utilizar grandes bases de datos y la desventaja de agregar datos de distintos países y de ignorar las circunstancias específicas en el análisis y la variabilidad que existe entre ellos incluso en una m i s m a región. E s claro que este tópico amerita m á s investigación, especialmente aquella que utilice series de datos que incluyan varios años y que vaya m á s allá del estudio de caso sin caer en el extemo de ignorar los factores contextúales de cada país en la discusión de la relación entre la deuda y la educación. El propósito del presente trabajo es contribuir a la discusión del tema siguiendo una estrategia que asimile estos lineamientos, según se explica en el capítulo siguiente.
III. Metodología
Este capítulo explica las hipótesis específicas y las preguntas de investigación de este estudio así c o m o las variables, fuentes y estrategia analítica utilizadas. Se discuten, además, algunas limitaciones a la luz de las cuales deben considerarse los resultados.
HIPÓTESIS Y F O C O D E L A INVESTIGACIÓN
L a tesis que examinamos es que la importancia asignada a la educación en los países de América Latina varía con el panorama económico. L a naturaleza de esta variación es tal, que la educación en general - y la educación básica en especial- son consideradas más importantes en tiempos de abundancia y de crecimiento económico que en tiempos de escasez. Importancia aquí se entiende no c o m o el valor asignado a la educación en la retórica oficial, sino c o m o la posición
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DEUDA EXTERNA r PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
que tienen los gastos públicos en educación en relación a otras opciones del gobierno9. El rápido crecimiento de las economías latinoamericanas entre 1960 y 1975 fue ambiente apropiado para promover la importancia de la educación. A nivel nacional la dinámica de las economías se tradujo en creación de empleos estableciendo necesidades por una m a n o de obra educada y asignando más recursos para educación. A nivel de los individuos, la oferta de empleo calificado significó que la educación se convirtiera en una avenida de movilidad social y económica. Sin embargo, la creciente deuda externa latinoamericana podría disminuir la importancia de la educación en tres modos: primero; reduciendo el ingreso, tanto del gobierno c o m o de los hogares, lo que podría resultar en una disminución de los recursos disponibles para la educación según se explicó antes. Segundo; la deuda puede también resultar en una reducción en las actividades productivas, lo que se traduciría en menos trabajos disponibles para la m a n o de obra calificada. Tercero; el papel de la política en el financiamiento de la educación apoya la noción de que la deuda puede provocar distorsiones en la distribución de recursos. D e esta tesis se derivan dos hipótesis: -
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La importancia de la educación, relativa a la actividad económica global del país y al presupuesto de gobierno, disminuirá a medida que la deuda tenga más peso en la economía nacional. La expresión operacional de esta hipótesis es que los gastos educativos, c o m o porcentaje de los gastos de gobierno, disminuirán a medida que la deuda pública c o m o porcentaje del producto nacional bruto ( P N B ) o c o m o porcentaje de las exportaciones, aumente. La importancia relativa de la educación de masas disminuirá proporcionalmente m á s que la de la educación de las elites, a medida que la deuda externa tenga m á s peso en la economía del país. L a expresión operacional de esta hipótesis es que los gastos educativos para educación básica (primaria y secundaria), relativos a los gastos para educación superior, disminuirán a medida que la deuda pública extema c o m o porcentaje del P N B o de las exportaciones, aumente.
9 La expresión operacional de esta definición se traduce en el porcentaje del presupuesto asignado a la educación.
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METODOLOGÍA
INDICADORES Y FUENTES D E D A T O S
Siguiendo la taxonomía elaborada por Johnstone para el Instituto Internacional de Planificación de la Educación de la Unesco, hemos seleccionado indicadores que resumen características amplias de sistemas nacionales de educación. Ellos son útiles para examinar el desarrollo de los sistemas educativos (Johnstone 1981, 4-7). E n este trabajo analizaremos indicadores de insumosfinancieros,por parecemos los más adecuados para estudiar si la oferta de educación pública en los países latinoamericanos ha sido afectada por las limitaciones presupuestarias resultantes d e la deuda extema. Examinaremos lasfinanzaspúblicas a través de 8 indicadores de gasto público: -
Gastos totales en educación del gobierno central ( E D U C 8 0 ) . Gastos totales del gobierno central (GOB80). Gastos totales en educación del gobierno central como porcentaje de los gastos totales del gobierno central ( E D U % G O B ) . Gastos totales en educación del gobierno central como porcentaje del producto nacional bruto ( E D U % P N B ) . Gastos totales del gobierno central c o m o porcentaje del producto nacional bruto ( G O B % P N B ) . Gastos totales en educación básica del gobierno central (BASICA80). Gastos totales en universidades del gobierno central (UNIVER80). Proporción de gastos en educación básica sobre gastos en educación universitaria (por alumno).
Las cifras de gasto fueron transformadas a precios constantes utilizando el índice de precios al consumidor (IPC) con base en 1980. Escogimos este camino en vista de que la mayor parte del presupuesto educativo se emplea en sueldos de uno u otro tipo, por lo que es apropiado ajusfarlo a precios constantes utilizando un índice de la inflación que afecta directamente a los hogares individuales. La fuente para las series de IPC para cada país fue el anuario de estadísticas financieras publicadas por el Fondo Monetario Internacional. Estas series se basan en datos de amplia cobertura geográfica (según disponibilidad) y para todos los grupos económicos. ¿Por qué seleccionamos estos indicadores? Los gastos en educación como porcentaje del gasto de gobierno y c o m o porcentaje del P N B son considerados indicadores de esfuerzo nacional en educación (Coombs 1985). Dado que la educación c o m o porcentaje de gastos de gobierno puede variar debido a cambios
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DEUDA EXTERNA r PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
en el numerador (gasto total en educación) así como en el denominador (gasto total de gobierno), los gastos absolutos de educación y de gobierno se emplean c o m o un marco de referencia para interpretar cambios en estos índices. Por razones semejantes se utilizan los gastos de gobierno como porcentaje del P N B para interpretar las variaciones en gastos en educación como porcentaje del P N B . Los gastos por nivel educativo se han utilizado como indicadores de la calidad de la educación (Fuller 1985; Fuller 1986; Fuller, Gorman y Edwards 1986). Las cifras utilizadas en este estudio son sucedáneos para gastos por nivel, dado que son tasas de gastos del gobierno central sobre cifras de matrícula nacionales para cada nivel. Estos datos están agregados a nivel del gobierno central consolidado y la fuente para los mismos es el Anuario de Estadísticas de Finanzas de Gobierno del Fondo Monetario Internacional (con excepción del número de estudiantes por nivel y algunos de los dalos sobre distribución del presupuesto educativo discutidos en el capítulo V I obtenidos en el anuario estadístico de la Unesco). H a y que tener en cuenta dos limitaciones de estos datos al analizar los resultados: Este trabajo no examina la relación entre la deuda y los gastos totales en educación a nivel nacional, sino únicamente los gastos del gobierno central; y se examina sólo el impacto de la deuda en los gastos públicos en educación, sin considerarse el impacto en la educación privada. Utilizaremos seis indicadores de deuda pública externa: -
Deuda pendiente y desembolsada como porcentaje de las exportaciones (DPD%EXP). Deuda pendiente y desembolsada c o m o porcentaje del P N B ( D P D % P N B ) . Servicio total de la deuda c o m o porcentaje de las exportaciones ( S T D % E X P ) . Servicio total de la deuda c o m o porcentaje del P N B ( S T D % P N B ) . Pago de intereses c o m o porcentaje de las exportaciones (INT%EXP). Pago de intereses c o m o porcentaje del P N B (1NT%PNB).
Estos indicadores se basan en la deuda pública o garantizada como tal, por lo cual el gobierno nacional es responsable directamente "con una antigüedad original, o extendida, de más de un año y que se debe a no residentes y debe pagarse en divisas" (World Debt Tables 1986-87, xxxvi). L a deuda pendiente y desembolsada ( D P D ) es la que ha sido cancelada al final del año fiscal (sin incluir la deuda no pagada). El servicio total de la deuda (STD) se refiere a pagos por concepto de amortización y de intereses en el año especificado. Pago de intereses (INT) representa el pago de intereses con cargo a la deuda pendiente. La justificación para utilizar niveles relativos y no absolutos de deuda es que la magnitud del problema es relativa a la disponibilidad de divisas (Fernández
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METODOLOGÍA
1985) y a la actividad económica global en el país en un año determinado (Avramovic 1985). Estos seis indicadores son las principales cifras de deuda pública proporcionados por el Banco Mundial. La fuente para estos indicadores fueron las World Debt Tables publicadas anualmente por el Banco Mundial.
MUESTRA
Este estudio examina datos comprendidos entre 1970 y 1985 para 18 de los 20 países latinoamericanos. Si bien pretendíamos incluir los 20 países en este estudio, no pudimos obtener datos de deuda para C u b a ni datos comparables de gastos de gobierno para Colombia. Esta es una muestra intencional de países y de época. La selección de estos países pretende que los resultados sean más generalizables que el estudio de un único caso. En la medida en que estos 18 países confrontan distintos obstáculos en sus procesos de desarrollo, que representan una variedad de regímenes políticos y de niveles de desarrollo económico y que sus gobiernos han implementado una variedad de políticas económicas en respuesta a la crisis de la deuda, esta posibilidad de generalizar es factible. La selección del período de 1970 a 1985 se basa en que estos años cubren el período en el que se desarrolló la crisis de la deuda en América Latina y para los cuales hay cifras comparables de endeudamiento. N o es el propósito de este estudio generalizar los resultados a otros países.
ANÁLISIS D E L O S
DATOS
Para examinar las hipótesis planteadas anteriormente, el análisis se condujo a dos niveles. El primer nivel resume la relación individual entre deuda y educación encontrada en cada uno de los 18 países de la muestra. Esta relación se obtuvo utilizando el procedimiento Cochrane-Orcutt de regresión múltiple para eliminar del estimado total de correlación entre deuda y educación, la autocorrelación que existe entre series temporales (debida al efecto del tiempo). El capítulo IV presen-
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DEUDA EXTERNA r FIHAHCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
ta los coeficientes de determinación (R 2 ) obtenidos con el procedimiento CochraneOrcutt y gráficas mostrando la progresión de los indicadores en varios años. El segundo nivel de análisis (presentado en el capítulo V "Análisis del impacto de la deuda externa en la educación en seis casos") examina más detalladamente la asociación entre los seis indicadores de deuda y los 8 de gasto del gobierno central en seis países que representan modalidades distintas de asociación entre la deuda y educación. E n este nivel se estudian cuatro aspectos en cada país. L a primera y segunda partes revisan las tendencias de deuda y de gastos de gobierno en varios años. La tercera parte analiza la asociación enlre deuda y gasto educativo. Se examina también la existencia de autocorrelación en el remanente de obtener una regresión múltiple de gastos educativos en función de la deuda, utilizando la prueba de Durbin-Watson. E n los casos en los que se observa una autocorrelación significativa de primer grado, se utilizó el procedimiento de Cochrane-Orcutt para estimar el porcentaje de varianza de una serie explicada por la otra (R 2 ) así c o m o para estimar las pendientes de las curvas de regresión. Cuando la autocorrelación observada no fue significativa, se utilizó el método de cuadrados mínimos ordinario ( O L S ) para eslimar el R 2 y la pendiente de la regresión. Utilizamos este método por ser una opción parsimoniosa para examinar la asociación y porque facilitó el establecer un criterio objetivo (nivel de significación) para determinar la existencia de una asociación estadísticamente significativa entre deuda y educación. A d e m á s de examinar de este m o d o la covariación de las series, también se estudian gráficas de las series de gastos de educación sobre las series de deuda externa; se discute cada caso en que se observó un patrón n o lineal en estas gráficas. L a covariación de las series se examinó obteniendo pares asociados en cada una para el m i s m o año. Esto se hizo por dos razones: una, que las cifras de la deuda pueden proyectarse al menos con un año de anticipación, de igual m o d o los gastos de gobierno se proyectan de antemano. El resultado es que las cifras de deuda y gastos en educación que se observan en un mismo año no 'ocurren' simultáneamente. E s m á s factible que los gastos en educación para ese año hayan sido programados influenciados por el conocimiento de los pagos por concepto de deuda correspondientes a ese año. E n este sentido, no hay razón especial para utilizar "modelos de efecto demorado" en lugar de examinar cambio simultáneo en las series de deuda y educación. Otra razón para examinar efectos simultáneos es que las series tienen, en el mejor de los casos, 15 puntos y que utilizar modelos de efecto demorado haría perder un punto por cada año de demora, por lo que no nos pareció apropiado reducir aún m á s las series. L a cuarta parte de ese análisis de seis casos discute si la prioridad de la educación en relación a otros sectores de gastos de gobierno, está relacionada
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METODOLOGÍA
con cambios en los niveles de educación. Se estudió la vinculación entre la tasa de educación c o m o porcentaje de gastos de gobierno en razón a los demás sectores y a los indicadores de deuda. El método utilizado para examinar la asociación entre las series es análogo al utilizado para estudiar la asociación entre deuda y educación.
LIMITACIONES D E L ESTUDIO
U n a limitación evidente de este estudio se deriva de los criterios utilizados para seleccionar la muestra y los datos. E n un sentido estricto, nuestros resultados son sólo válidos para América Latina en el período examinado y en relación al impacto de los niveles de deuda pública externa en gastos educativos públicos. Pensamos, sin embargo, que el análisis de políticas requiere extrapolación de hallazgos más allá de las condiciones operacionales estrictamente investigadas. En consecuencia, discutiremos los resultados de este estudio con vista al futuro tanto c o m o con interés en el pasado. A d e m á s , asumiremos que el impacto de la deuda en el gasto educativo del gobierno central no es una indicación sesgada del impacto a nivel nacional10. Derivaremos también las implicaciones de política ubicando los hallazgos de este estudio en el contexto del impacto posible de la deuda en otros elementos del sistema representado en la figura 1. Finalmente queremos anotar dos observaciones sobre causalidad y la naturaleza de ese estudio. A u n cuando nuestro interés reside en c ó m o la deuda pública externa de estos países influencia su gasto educativo, es claro que el diseño de este estudio no permite establecer inferencias causales. Las limitaciones a la validez interna de este diseño se deben a la falta de control experimental y de control estadístico. D a d o que estamos utilizando datos "ex post facto", aún si la deuda (D) y la Educación (E) covariasen, ello no significa que D "cause" E . Son posibles, al menos, dos explicaciones alternativas: tanto D c o m o E están causadas por un tercer factor Y , o el efecto de D en E está mediado por otras variables X , Y y Z . Podría también sugerirse que E causa D , aunque no hay justificación
10 D o s razones justifican este supuesto. E n primer lugar el gasto público del gobierno central representa la mayor parte del total de los gastos públicos en educación. E n segundo lugar, n o hay razón para esperar que los gobiernos estatales y locales estén particularmente protegidos del impacto de la deuda y de las medidas de ajuste.
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DEUDA EXTERNA r FIHMKIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
conceptual para esta propuesta. Revisemos las primeras dos proposiciones alternativas. L a posibilidad de que un tercer factor Y cause la covariación entre D y E escapa los límites del presente estudio. E n este sentido, este estudio n o tiene la rigurosidad de un experimento en el que las variables independientes (D) se manipulan para observar los cambios en las variables dependientes (E), mientras se controlan experimentalmente otras variables (X, Y y Z ) . Pero esta limitación es intrínseca a la mayoría de la investigación social y econométrica, en la que raramente pueden manipularse las variables o controlar las condiciones experimentalmente. E n este sentido, esta investigación n o difiere de los estudios econométricos tradicionales en el área de desarrollo económico. Las teorías contemporáneas sobre la 'transformación estructural', por la cual la industrialización incrementa la productividad de los países, se desarrollaron a base de examinar la covariación de series históricas de variables, c o m o por ejemplo el ingreso per capita y la proporción del sector industrial en el P N B (Chenery 1979). A falta de control experimental, las ciencias sociales emplean "control estadístico" cuando ello es posible, consistente en medir otras variables (posibles causas alternativas del fenómeno a explicar o variables intcrvinientes) para explorar su variación sistémica con las variables dependientes e independientes. D a d o que el presente estudio n o midió estas terceras variables, la covariación entre D y E podría aún atribuirse a una causa alternativa, y el impacto preciso de D en E podría asumirse está mediado por otras variables. Existe un argumento en defensa de diseños simples c o m o el utilizado en este estudio. Diseños m á s complejos requieren un conocimiento preliminar mínimo sobre si de hecho las dos variables de interés ( D y E ) están relacionadas y cuáles son otras variables a las que podría atribuirse la relación. Este conocimiento preliminar, necesario antes de elaborar modelos causales m á s sofisticados, requiere investigación básica dirigida a identificar relaciones simples. Este es foco del presente estudio. Habiendo reconocido las limitaciones de esta investigación para inferir causalidad a partir de asociación, tomaremos la libertad de discutir el tópico implicando que ella existe; por ejemplo, emplearemos expresiones c o m o "el impacto de la deuda en educación" y otras similares con connotación de causa-efecto. L a única aspiración de este trabajo es establecer si tiene sentido plantearse la discusión y m á s investigación sobre el impacto de la deuda extema latinoamericana c o m o un límite al financiamiento de la educación en América Latina.
IV. U n a visión global de la relación entre la deuda externa y el financiamiento de la educación en América Latina
Este capítulo resume la relación entre la deuda y la educación y examina el impacto de distintos factores en la variabilidad de la asociación entre ambas, tal c o m o se puede observar entre los países de la región. El capítulo V examina en más detalle la asociación entre estas variables a nivel de países individuales.
L A ASOCIACIÓN ENTRE D E U D A Y E D U C A C I Ó N
Examinamos la asociación entre los seis indicadores de deuda y dos de gasto educativo. Estos indicadores fueron D P D % E X P , Deuda Total c o m o porcentaje de las Exportaciones; D P D % P N B , Deuda Total como porcentaje del Producto
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DEUDA EXTERNA r pmAKciAMiEmv DE LA EDUCACIÓN
Nacional Bruto; S T D % E X P , Servicio Total de la Deuda c o m o porcentaje de las Exportaciones; S T D % P N B , Servicio Total de la Deuda c o m o porcentaje del Producto Nacional Bruto; I N T % E X P , Pago de Intereses c o m o porcentaje de las Exportaciones; T N T % P N B , Pago de Intereses c o m o porcentaje del Producto N a cional Bruto; E D U C 8 0 , Gastos totales en educación del gobierno central a precios constantes del980; y E D U % G O B , gastos en educación como porcentaje del gasto total del gobierno. Estas asociaciones fueron examinadas individualmente en cada uno de los 18 países. El análisis se hizo utilizando series de datos entre 1970 y 1985 11 . Esta sección resume ese análisis individual. Dado que las series de valores de la deuda y de indicadores de gasto educativo son series temporales, examinamos la existencia de autocorrelación de primer grado utilizando el método de Durbin-Watson. Encontramos una autocorrelación significativa en la mayoría de los casos por lo que decidimos estimar la magnitud de la asociación utilizando el procedimiento Cochrane-OrcutL Los coeficientes de determinación (R2) así obtenidos fueron menores que los logrados con O L S en la mayoría de los casos12. El cuadro 3 resume los resultados de esas correlaciones13. El signo que aparece entre paréntesis se refiere al de la pendiente de la regresión de las series de gasto educativo en las series de indicadores de deuda e indica la dirección de la asociación. L a magnitud (R 2 ) es el coeficiente de determinación e indica el porcentaje de varianza de las series de educación explicado por las series de deuda, descontando la autocorrelación encontrada en los residuales (un asterisco * junto a la R 2 indica que la asociación obtenida es estadísticamente significativa al nivel de 0,05; dos asteriscos ** indican que también es significativa a nivel de 0,01).
11
O los datos que estuvieran disponibles para ese período en cada país. Debido a que la autocorrelación de primer grado existente entre las series era positiva en la mayoría de los casos. 13 Decidimos utilizar los R 2 obtenidos con el Cochrane-Orcutt en lodos los casos, aun en aquellos en que n o encontramos autocorrelación estadísticamente significativa. Esto se hizo por cuatro razones: primero, la significación de la prueba depende del nivel que se escoja, en nuestro caso 5%, pero niveles m á s laxos habrían aumentado la probabilidad de detectar autocorrelación estadísticamente significativa; segundo, concepiualmcnle sabemos que las cifras presupuestarías se relacionan con las mismas cifras del año anterior, tercero, cl R 2 obtenido con Cochrane-Orcutt es consistentemente menor que el obtenido con Regresión de Cuadrados Ordinarios, lo que da una visión m á s conservadora; cuarto, quisimos utilizar un indicador consistente para analizar los países c o m o conjunto. 12
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ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS
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DEUDA EXTERNA Y FINANCÍAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
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1975
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Gráfico 84. BRASIL Servicio de la Deuda como % de Exportaciones
I
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1980
' ' '
I 1965
Gráfico 85. BRASIL Servicio de la Deuda c o m o % del P N B STDXPNS 4
STDXEX.P 90-
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1975
1975
1980 AA>
Gráfico 86. BRASIL Pago de Intereses c o m o % de Exportaciones INTXEXP
.
Aflo
I960
Gráfico 87. BRASIL Pago de Intereses como % del P N B
INTXPNB
•
•
•
1900
Alto
i
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T 1908
I ' ' ' ' 1970
1975
1980
Aflo
1905
104
DEUDA EXTERNA r FINANCIAUIENTO DE LA EDUCACIÓN
Gráfico 88. BRASIL Gasto Total en Educación Millones de Cruzados (precios de 1980)
Gráfico 89. BRASIL Gasto Total del Gobierno Millones de Cruzados (precios de 1S GOBSO
EDUC80,
3800
120
2800
110
2400
100
2200
90
2000 1800
ao
1800
70
1400
so so
1200
40
800
1000 800
1975
1980
Ano
Gráfico 90. BRASIL Educación como % Gasto Público
Gráfico 91. BRASIL Educación como % del P N B
EDU3SPNB 1.3 12 í.i í.o 0.9 0.8 0.7
: : : :
o.e : 0.5 -
04 : 0.3 0.2 T
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Gráfico 92. BRASIL Gasto de Gobierno como % del P N B
Gráfico 93. BRASIL Gasto en Educación Básica y Secundaria Millnes de Cruzados (precios de 1980) BASICA80 40
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN sos
Gráfico 94. BRASIL Gasto en Educación Universitaria Millones de Cruzados (precios de 1980)
105
CASOS
Gráfico 95. BRASIL Tasa de Gasto por Alumno en Educación Básica sobre Gasto por Alumno Universitario BPA UPA 0.044 0.039 0.034 0 029 0.024 0.019 0.014
-
0.009 1973
1960
Arto
Asociación entre la deuda y el gasto educativo El cuadro 14 resume la asociación entre los seis indicadores de deuda y los ocho indicadores de gasto público en Brasil. El gasto total en educación es independiente de la mayoría de los indicadores de deuda, con excepción del total de su servicio y del pago de intereses como porcentaje de las exportaciones, con los que tiene una asociación positiva. Sin embargo, la inspección de los gráficos de gasto educativo sobre deuda sugiere que en realidad hay dos estructuras distintas que subyacen a la asociación entre deuda y educación: una es positiva antes de que la deuda alcance ciertos niveles, después de lo cual la asociación cambia haciéndose negativa. L a serie tiene m u y pocos puntos para hacer una prueba formal de la significación de este cambio de estructura y transformar las variables (tomando su valor logarítmico, por ejemplo) no reflejaría el verdadero efecto de la deuda que parece variar con distintos niveles de endeudamiento. Para niveles bajos de endeudamiento, la relación entre deuda y gasto educativo es positiva; después de que se exceden esos niveles, la relación se hace nula. E n el gráfico 96 puede observarse que antes de que la deuda alcanzara el nivel de 100% de exportaciones, la relación con gasto educativo era positiva, pero luego de exceder ese nivel (correspondiendo a los aumentos de deuda de 1976) la relación disminuye. El gasto total de gobierno está también relacionado significativamente (positivamente) con la deuda total c o m o porcentaje de las exportaciones.
106
DEUDA EXTERNA Y FINÁNCIAMIEKTO DE LA EDUCACIÓN
Cuadro 14 ASOCIACIÓN E N T R E D E U D A Y G A S T O PUBLICO EN BRASIL INDEPEN.
n
DW
Autoc. Aut. R2 (OLS)
Pend.
R2 (C-O)
Pend.
VARIABLE DEPENDIENTE: EDUC80 GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN DPD%EXP 15 0,834 s 0,451 0,748 s DPD%PNB 15 0,479 STD%EXP s 15 0,549 0,633 STD%PNB 15 0,743 s 0,489 INT%EXP 0,613 s 15 0,582
0,106
INT%PNB
15 0,737 s 0,489 VARIABLE DEPENDIENTE: GOB80 GASTO CONSTANTE TOTAL DE GOBIERNO ? DPD%EXP 15 1,188 0,381 DPD%PNB STD%EXP
15
0,510
15
0,930
STD%PNB INT%EXP
15
0,689 1,105 0,420
15
INT%PNB
0,639 0,303
s
0,577 0,314
s ?
0,232 0,477**
1,45
0,099 0,324*
2,10
0,000
0,012 0,046 0,090
s
0,477**
370,66
0,120 0,074
0,700 s 15 VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%GOB
EDUCACIÓN C O M O % DEL GASTO DE GOBIERNO DPD%EXP 15 n 1,615 0,175 0,681** - 0,027 DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB
15
0,812
15 15 15 15
1,455 1,654 1,653 1,106
0,569 0,103 0,161 0,087 0,447
s n n n s
0,289*
0,527 ** - 1 , 4 2
VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%PNB EDUCACIÓN C O M O % DEL PNB DPD%EXP 13 1,595 0,152 DPD%PNB 13 1,506 0,123 STD%EXP 13 1,774 - 0,022 STD%PNB 13 1,505 0,097 INT%EXP 13 1,440 0,127 INT%PNB 13 1,219 0,250
n n n n n ?
-0,10
0,567** -0,109 0,794** -1,121 0,698** - 0,177
0,422* 0,594** 0,572** 0,617**
- 0,003 - 0,039 - 0,013 -0,136
0,519** - 0,020 0,183
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS
107
Cuadro 14 (Conclusión) INDEPEN.
n
D W
Autoc. Aut. R 2 (OLS)
V A R I A B L E DEPENDIENTE: G O B % P N B GASTO PUBLICO C O M O % DEL PNB 1,186 0,291 DPD%EXP 13 ? 0,173 0.680** DPD%PNB 13 n 1,419 0,141 0,677** STD%EXP 13 1,559 n STD%PNB 13 1,576 0,123 0,673** n 0,077 0,744** LNT%EXP 13 1,769 n INT%PNB 13 0,138 1,615 n 0,696** VARIABLE DEPENDIENTE: BASICA80 GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN BÁSICA DPD%EXP 15 2,227 - 0,122 0,704** n DPD%PNB 15 1,912 - 0,019 n 0,562** ? STD%EXP 15 0,333 1,131 0,164 STD%PNB 15 1,633 0,558** n 0,202 0,590** INT%EXP 15 1,500 n 0,087 0,587** LNT%PNB 15 1,778 n VARIABLE DEPENDIENTE: UNIVER80 GASTO CONSTANTE EN UNIVERSIDADES 0,344 DPD%EXP 15 1,108 ? DPD%PNB 15 0,756 0,515 s 0,214 STD%EXP 15 1.482 n 0,875 ** 0,360 STD%PNB 15 0,974 s 0,417 LNT%EXP 15 0,995 s INT%PNB 15 0,466 0,818 s VARIABLE DEPENDIENTE: BPA-UPA PROPORCIÓN GASTO POR ALUMNO B ASICA/UNIV. - 0,055 DPD%EXP 14 2,046 n 0,238 DPD%PNB 14 2,077 0,260 - 0,059 n STD%EXP 14 1,756 0,0009 0,047 n STD%PNB 14 1,826 0,009 n 0,097 INT%EXP 14 1.860 - 0,005 n 0.119 INT%PNB 14 0,006 1,889 0,148 n * : significativo al nivel de 0,05. ** : significativo también al nivel de 0,01.
Pend.
R 2 (C-O)
Pend.
0,464*
0,03
0,337 0,114 1,154 0,191 1.943
0,154 0,791 0,167 5.328 0,923 7,481
0,068 0,333 *
-1,63
1,396 0,312* 0,504** 0,006
8,44 1,73
108
DEUDA EXTERNA r PMANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
Gráfico 96. BRASIL Gasto Total en Educación Millones de Cruzados (precios de 1980) sobre Pagos de Intereses como % de Exportaciones
EDUC80 izo 110
100 % 90
**
so 70
60
50
40
T 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 ["
O
10
20
30
Pago de Intereses c o m o % de Exportaciones
C o m o porcentaje del gasto de gobierno, el gasto educativo está negativamente relacionado (significativamente) con todos los indicadores de deuda, lo que refleja mayores incrementos en gasto total de gobierno que acompañan aumentos en niveles de deuda. Esta relación es rectilínea. C o m o porcentaje del P N B , el gasto educativo está también negativamente relacionado (significativamente) con todos los indicadores de deuda, mientras la asociación entre deuda y gasto de gobierno c o m o porcentaje del P N B es positiva. El gasto en educación a nivel básico y universitario muestra asociaciones positivas y significativas con niveles de endeudamiento, mientras que la tasa de
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS
109
gasto por alumno a nivel básico sobre el gasto por alumno a nivel universitario es independiente de los niveles de deuda. L a relación entre deuda y educación en Brasil no es simple ni uniforme. A u mentos en los niveles de deuda en Brasil están asociados con aumentos en gasto total en educación así c o m o en gasto total de gobierno, pero los incrementos son mayores en otros sectores que en educación. Esto resulta en reducciones en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno y c o m o porcentaje del P N B . Luego que la deuda excede ciertos niveles (correspondientes al año 1976), la asociación positiva entre deuda y gasto total en educación se nivela. L a asociación de deuda con gasto educativo parece ser la misma para gastos a nivel básico y universitario.
Asociación entre la evolución del gasto educativo y otros sectores del gasto público Los cuadros 15 y 16 proporcionan cifras anuales de gasto de gobierno por sector y las tendencias de la importancia de la educación en relación a otros sectores del gasto de gobierno. La importancia de la educación aumenta con el tiempo en relación a ciertos sectores del gasto de gobierno (electricidad, caminos) y disminuye frente a otros (seguridad social, salud). ¿Existe alguna asociación entre los niveles de endeudamiento y estos cambios en la importancia relativa de la educación? El cuadro 17 resume esta asociación. Se observa que hay varios sectores en relación a los cuales la importancia de la educación varía en dirección inversa a la tendencia del nivel de endeudamiento: agricultura, servicios económicos, administración general, salud, minas y manufactura y seguridad social. Al mismo tiempo, la importancia de la educación crece en relación al sector de electricidad y caminos a medida que la deuda aumenta. E n resumen, la duda extema pública en Brasil se relaciona con el gasto en educación. L a relación con gasto total en educación es compleja y puede resumirse diciendo que luego que los niveles de deuda sobrepasan cierto punto, la correlación positiva preexistente se aplana. El impacto en el gasto educativo com o porcentaje del gasto de gobierno es m á s uniforme. L a educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno disminuye a medida que la deuda aumenta. Los sectores cuya importancia crece frente a la educación a medida que la deuda aumenta son: agricultura, servicios económicos, administración general, salud, minería y manufactura y seguridad social.
O O O O O O N O O O O O N O N O N O N O N f -
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DEUDA EXTERNA r PINANCIAUIESTO DE LA EDUCACIÓN
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133
134
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DEUDA EXTERNA Y FINANCIAMIEKTO DE LA EDUCACIÓN
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135
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS
Cuadro 25 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y LA TASA DE GASTO PORCENTUAL EN EDUCACIÓN SOBRE EL GASTO PORCENTUAL EN OTROS SECTORES EN COSTA RICA INDEPEN.
n
DW
Autoc. Aut. R2(OLS)
Pend.
R2 (C-O)
Pend.
VARIABLE DEPENDIENTE: E D U C A C I Ó N S O B R E A G R I C U L T U R A 0,303 DPD%EXP 12 2,513 -0,300 n 0,275 DPD%PNB 12 - 0,321 n 2,549 - 0,127 0,125 STD%EXP 12 2,205 n 0,185 2,443 -0,244 STD%PNB 12 n 0,226 INT%EXP 12 2,531 - 0,286 n 0,241 2,614 INT%PNB 12 - 0,329 n VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE DEFENSA DPD%EXP 12 1,164 ? 0,329 0,369 0,286 1,157 0,335 DPD%PNB 12 ? 0,322 STD%EXP 12 1,403 n 0,249 0,197 STD%PNB 12 1,532 n 0,429* -0,149 0,253 0,419* -0,069 INT%EXP 12 1,409 n 1,406 0,254 0,462* -0,169 INT%PNB 12 n VARIABLE DEPENDIENTE: E D U C A C I Ó N S O B R E SERVICIOS E C O N Ó M I C O S DPD%EXP 12 1,875 - 0,065 n 0,089 0,032 1.920 -0.125 DPD%PNB 12 n -0,001 0,193 STD%EXP 12 1,865 n 1,937 - 0,035 0,192 STD%PNB 12 n 0,354* -0,011 1,896 0,006 1NT%EXP 12 n 0,320 1,943 - 0,018 INT%PNB 12 n VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE ELECTRICIDAD 1,941 - 0,257 0,192 DPD%EXP 12 n 0,260 1,871 - 0,252 DPD%PNB 12 n -0,125 0,082 STD%EXP 12 1,832 n 0,141 - 0,194 STD%PNB 12 1,899 n 0,064 1,868 - 0,132 INT%EXP 12 n 0,098 INT%PNB 12 1,910 - 0.170 n VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE ADMINISTRACIÓN GENERAL DPD%EXP 6 0,447 1.386 0,119 ? 0,000 1,446 0.056 DPD%PNB 6 n 0,137 0,690 STD%EXP 6 1.442 n 1.003 0.368 0,740 STD%PNB 6 ? 1.238 0,245 0,611 INT%EXP 6 ? 1.136 0.297 0,642 INT%PNB 6 ? VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE SALUD DPD%EXP 12 0,293 0,305 1.269 ? 1,124 DPD%PNB 12 ? 0,409 0.139 1,028 0,417 STD%EXP 12 0.115 ? STD%PNB 12 1.040 0,408 0,085 ? 0.960 INT%EXP 12 0,469 s 0,019 INT%PNB 12 0.933 0,484 0,014 s
136
DEUDA EXTERNA r rmAsciAMiemv OB LA EDUCACIÓN
Cuadro 25 (Conclusión)
INDEPEN.
n
DW
Autoc. Aut R 2 ( O L S )
Pend.
R 2 (C-O)
Pend.
VARIABLE DEPENDIENTE: E D U C A C I Ó N S O B R E V I V I E N D A 1,500 DPD%EXP 12 0,249 n 0,191 0,253 DPD%PNB 12 1,491 n 0,186 1,510 0,245 STD%EXP 12 n 0,129 0,226 STD%PNB 12 1,543 n 0,153 0,254 0,117 1,490 n INT%EXP 12 1,497 0,250 INT%PNB 12 n 0,130 VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE MINERIA Y MANUFACTURA 0,817 0,377 0,347 DPD%EXP s 9 0,782 0,403 s DPD%PNB 9 0,391 0,866 0,335 ? 0,192 STD%EXP 9 0,368 STD%PNB 0,815 s 0,140 9 0,354 0,842 0,380 INT%EXP 9 ? 0,816 0,373 0,390 INT%PNB 9 s VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE CAMINOS DPD%EXP 12 2,375 - 0,349 n 0,001 2,400 - 0,410 DPD%PNB 12 n 0,018 2,110 - 0,137 STD%EXP 12 n 0,178 2,141 - 0,157 STD%PNB 12 n 0,114 1,972 - 0,063 n 0,233 INT%EXP 12 2,038 - 0,094 0,174 INT%PNB 12 n VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE SEGURIDAD SOCIAL 0,584 DPD%EXP 12 s 0,123 0,689 0,627 0,651 0,250 DPD%PNB 12 s 0,684 0,570 STD%EXP 12 s 0,001 0,638 0,625 s 0,037 STD%PNB 12 0,605 0.655 s 0,048 INT%EXP 12 INT%PNB 12 0,584 0,672 s 0,098 VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE TRANSPORTE - 0,197 2,303 n DPD%EXP 12 0,523** 0,086 DPD%PNB 12 - 0,351 n 0,596** 0,172 2,609 0,156 STD%EXP 12 1,573 n 0,100 - 0,070 STD%PNB 12 2,046 n 0,213 1,962 - 0,033 0,201 INT%EXP 12 n 2,185 - 0,149 INT%PNB 12 n 0,256 * : significativo al nivel de 0,05. ** : significativo también al nivel de 0,01.
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS
137
EL SALVADOR
Evolución de la deuda en la economía salvadoreña Los gráficos 123 al 128 presentan las tendencias de los distintos indicadores de niveles de endeudamiento en El Salvador entre 1970 y 1985. La deuda total, tanto c o m o porcentaje de las exportaciones y también c o m o porcentaje del P N B , aumenta súbitamente en 1980. C o m o porcentaje de las exportaciones, la deuda total aumenta de un nivel relativamente estable de 30% en los años setenta a 148% en 1983. C o m o porcentaje del P N B crece de un nivel de 10% en los setenta a 37% en 1983. Se observa un patrón semejante para los indicadores de servicio de la deuda y pago de intereses. El servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones se incrementó de 3,6% en 1970 a 9% en 1975, luego disminuye a 2,5% en 1979 seguido de un súbito aumento en los años siguientes, hasta alcanzar 20,3% en 1984. C o m o porcentaje del P N B , el servicio de la deuda se mantiene por debajo de 3% antes de 1980 y alcanza 5,3% en 1985. El pago de intereses c o m o porcentaje de las exportaciones creció cuatro veces entre 1980 y 1984, y c o m o porcentaje del P N B se multiplicó por dos durante el mismo período. En resumen, la deuda pública externa de El Salvador aumentó bruscamente en los años ochenta. N o sólo es la magnitud del cambio grande, sino la tasa de crecimiento del cambio (especialmante después de 1980) es también dramática. Podríamos esperar que ese cambio rápido en los niveles de endeudamiento externo de El Salvador influenciara la estructura del gasto público. Ese es el tópico de las siguiente secciones.
Gasto educativo En 1978 comienza un decremento brusco en el gasto total en educación. Hasta 1977 el gasto total en educación iba en aumento, de 183 millones de colones en 1970 (a precios constantes de 1980) a 322 millones en 1977. Al siguiente año las cifras comienzan a disminuir, alcanzando 195 millones de colones en 1985 (gráfico 129). El mismo ritmo de disminución no se observa en el gasto total del gobierno central (gráfico 130) aunque la tendencia ascendente entre 1970 y 1980 cambia,
138
DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
disminuyendo de 1.531 millones de colones en 1980 a 1.175 millones en 1983. La diferencia entre los niveles de disminución de los gastos del gobierno central y los gastos totales en educación sugieren un cambio en las propiedades del gobierno. Las reducciones en educación c o m o porcentaje del cambio de gobierno aumentaron en dos puntos: en 1974 y, en menor medida, 1980 (los años en los que el pago de intereses c o m o porcentaje del P N B y el servicio total de la deuda c o m o porcentaje del P N B también crecieron). L a educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno disminuyó de 26,57% en 1974 a 14,47% en 1985 (graneo 131). Se observa un patrón similar de aceleración de las reducciones en el gasto educativo c o m o porcentaje del P N B (gráfico 132). Sin embargo, hay grandes incrementos entre estos dos puntos críticos que compensan por las reducciones, de manera que en 1985 educación representa aproximadamente el mismo porcentaje del P N B (2,83%) que en 1970 (2,6%). Es interesante observar una tendencia ascendente consistente en el gasto total de gobierno c o m o porcentaje del P N B (con algunas reducciones menores), lo que soporta la noción de que la tendencia del gasto educativo es relativamente independiente de la tendencia de gasto de gobierno (gráfico 133). ¿Hay alguna diferencia en las tendencias del gasto en educación básica y secundaria y en educación universitaria? Los gráficos 134 y 135 sugieren que no hay una diferencia en la estructura del cambio, dado que el patrón de ambas series es similar, con bruscos declines hasta los ochenta. Sin embargo, el impacto parece haber sido proporcionadamente mayor para gasto en educación universitaria, lo que resulla en una tasa ascendente del gasto por alumno en educación básica al destinado por alumno en educación universitaria (gráfico 136). E n resumen, parecería que la prioridad de educación c o m o un área de gasto público ha cambiado en El Salvador en el transcurso del período aquí analizado. Cambios bruscos parecen coincidir con modificaciones en el nivel y tasa de crecimiento de la deuda pública, especialmente del servicio de la deuda y del pago de intereses. L a siguiente sección examina esa asociación.
Asociación entre la deuda y el gasto educativo El cuadro 26 resume la asociación entre los seis indicadores de deudas y los ocho indicadores de gasto en El Salvador. N o encontramos patrones curvilíneos en las gráficas de las relaciones resumidas en la tabla.
139
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SHS CASOS
Gráfico 123. EL SALVADOR Deuda Externa Total como % de Exportaciones
Gráfico 124. EL SALVADOR Deuda Externa Total como % del PNB
Alto
Afto
Gráfico 125. EL SALVADOR Servicio de la Deuda como % de Exportaciones STOSÍEX 22
Gráfico 126. EL SALVADOR Servicio de la Deudal como % del PNB
3
-
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1
Arto
Gráfico 127. EL SALVADOR Pago de Intereses como % de Exportaciones
AHo
Gráfico 128. EL SALVADOR Pago de Intereses como % del P N B INTXPME 1.1 1»1.4 1.2 1.00.6
65 4
o.e
3
0.4
2
0.20.0
Ano
Afto
140
DEUDA EXTERNA r FIUAUCIAUIEHTO DE LA EDUCACIÓN
Gráfico 129. EL S A L V A D O R Gasto Total en Educación Millones de Colones (precios de 1980) EDUC80
Gráfico 130. EL S A L V A D O R Gasto Total de Gobierno Millones de Colones (precios de 1980) G0B80
330 320 310 300 290
1600 1300 1400 -
2S0 270 260 250 240 230 220 210 : 200 190
1300 1200 1100 1000 900
íeo
800 ^1 1975
1900
T^
1965
Ano
Ano
Gráfico 131. EL S A L V A D O R Educación como % Gasto Público
Gráfico 132. EL S A L V A D O R Educaciónl como % del P N B
EDUXRJ^. 3* -. 3.3 3.2 3.1 : 3.0 2.9 2.6
: -
2.7 2.6 2.5 2.4 2.3 2.2 2.1 2.0
: -
: : -
: -
' I ' ' 1975
Aflo
Gráfico 133. EL S A L V A D O R Gasto de Gobierno como % del PNB
Gráfico 134. EL S A L V A D O R Gasto en Educación Básica y Secundaria Millones de Colones (precios de 1980) BASICA80
GOBXPNB 20 19 IS 17 16 15 14 13 12 11 -
250 240 230 220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 1975
1980
Ano
Ano
141
ANÁLISIS DF.I. IMPACTO DI; LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS
Gráfico 135. EL S A L V A D O R Gasto en Educación Universitaria Millones de Colones (precios de 1980)
Gráfico 136. EL S A L V A D O R Tasa de Gasto por Alumno en Educación Básica sobre Gasto por Alumno Universitario BPA
UNIVERSO
UPA
SO-
0.34
BO-
0.49
70-
0.44
60"
0.39 0.34
SO -
0.29 40-
0.24
30 -
0.19 0.14 0.09
Alto
197S
1980
Ano
Podemos observar una relación negativa significativa entre la mayoría de los indicadores de endeudamiento y el gasto total en educación. El impacto del pago de intereses es especialmente significativo: por cada aumento de 1 por ciento en la cancelación de intereses c o m o porcentaje de las exportaciones, el gasto total en educación disminuye 15 millones de colones, y por cada aumento de 1 por ciento en el pago de intereses c o m o porcentaje del P N B , el gasto en educación disminuye 55 millones de colones. Hay también asociaciones negativas significativas entre algunas medidas de endeudamiento y el gasto total de gobierno. Hay asociaciones negativas significativas entre indicadores de deuda y el gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno. Pero no hay impacto de la deuda en el gasto educativo c o m o porcentaje del P N B . El impacto negativo de la deuda es más fuerte en los gastos para educación universitaria, según indican las asociaciones negativas más significativas entre varios indicadores de deuda y el gasto universitario frente al gasto en educación básica. Podemos concluir que, en El Salvador, la deuda pública externa ha tenido un impacto negativo en el total del gasto educativo y en el gasto educativo c o m o porcentaje del gasto de gobierno. Este impacto es mayor para el gasto universitario, lo que resulta en una reducción del nivel de gasto por alumno universitario en relación al de escuela básica y secundaria.
142
DEUDA EXTEIOIA Y PIKAHCIAUIEIfW DE LA EDUCACIÓN
Cuadro 26 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y GASTO PUBLICO EN EL SALVADOR INDEPEN.
n
DW
Autoc. Aut. R2(OLS)
Pend.
VARIABLE DEPENDIENTE: EDUC80 GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN 0,622 0.409 DPD%EXP 15 s 0,647 DPD%PNB 16 0,382 s STD%EXP 15 0,510 0,582 s STD%PNB 16 0,630 s 0.458 INT%EXP 15 0,431 0,629 s 0,663 s INT%PNB 16 0,386 VARIABLE DEPENDIENTE: GOB80 GASTO CONSTANTE TOTAL DE GOBIERNO 0,771 DPD%EXP 15 0,258 s DPD%PNB 16 0,763 0,292 s STD%EXP 15 0,222 0,776 s STD%PNB 16 0,270 0,765 s INT%EXP 15 0,767 s 0,269 0,317 INT%PNB 16 0,755 s VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%GOB EDUCACIÓN COMO % DEL GASTO DE GOBI DPD%EXP 15 0,980 0,510 s ? DPD%PNB 16 1,114 0,439 STD%EXP 15 0,786 0,604 s STD%PNB 16 0,828 0,578 s ? 0,447 INT%EXP 15 1,090 INT%PNB 16 0,276 1,430 n 0 0,781** -5,656 VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%PNB EDUCACIÓN COMO % DEL PNB DPD%EXP 15 1,067 0,327 s DPD%PNB 16 1,007 0,356 s STD%EXP 15 1,062 0,328 s STD%PNB 16 0,341 1,026 s INT%EXP 15 0,334 1,054 s INT%PNB 16 0,997 0,359 s
R2(C-0)
0,569** 0,563 ** 0,343 * 0,246
Pend.
-0,91 -3,95 -4,23
0,440** -15,25 0,424** - 66,91
0,474** -4,30 0,366* -16,54 17,77 0,375 * 0,264 0,232 0,172
0,343 *
-0,05
0,539** 0,026
-0,25
0,030 0,381 *
0,028 0,082 0,069 0,123 0,123 0,141
-1,03
143
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS
Cuadro 26 (Conclusión) INDEPEN.
n
D W
Autoc. Aut. R 2 (OLS)
Pend.
R 2 (C-O)
Pend.
V A R I A B L E DEPENDIENTE: G O B % P N B
GASTO PUBLICO COMO % DEL PNB 0,627 0,621 DPD%EXP 15 s DPD%PNB 16 0,833 0,533 s 0,701 STD%EXP 15 0,512 s 0,671 STD%PNB 16 0,592 s 0,587 INT%EXP 15 0,685 s INT%PNB 16 1,005 s 0,459 VARIABLE DEPENDIENTE: BASICA80 GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN BÁSICA DPD%EXP 15 0,476 0,676 s DPD%PNB 16 0,473 0,678 s STD%EXP 15 0,495 s 0,659 STD%PNB 16 0,667 0,488 s INT%EXP 15 0,484 0,674 s INT%PNB 16 0,486 0,673 s VARIABLE DEPENDIENTE: U N I V E R 8 0 GASTO CONSTANTE EN UNIVERSIDADES DPD%EXP 13 0,483 0,565 s DPD%PNB 14 0,581 s 0,449 0,540 STD%EXP 13 s 0,719 STD%PNB 14 0,610 0,625 s INT%EXP 13 0,552 0,577 s INT%PNB 14 0,485 0,622 s VARIABLE DEPENDIENTE: BPA-UPA PROPORCIÓN GASTO POR ALUMNO B ASICA/UNTV. DPD%EXP 7 3,250 -0,617 n 0,969** DPD%PNB 7 2,875 - 0,501 n 0,965** STD%EXP 7 1,656 - 0,012 n 0,569 STD%PNB 7 0,310 1,083 0,316 n INT%EXP 7 2,997 - 0,356 0,888** n EMT%PNB 7 2,714 -0,100 n 0,858** *
: significativo al nivel de 0,05.
** : significativo también al nivel de 0,01.
0,007 0,000 0,164 0,177 0,034 0,087
0,230 0,266 *
-2,60
0,103 0,082 0,149 0,159
0,766** 0,740**
-0,48 -2,01
0,039 0,003 0,534**
-8,02
0,482** - 33,42
0,004 0,017
0,082 0,324
144
DEUDA EXTERNA J FINANCIANIE/OO DE LA EDUCACIÓN
Asociación entre la evolución del gasto educativo y otros sectores del gasto público Los cuadros 27 y 28 muestran cifras anuales de gasto de gobierno por sector y las tendencias anuales en la importancia del gasto educativo relativo al gasto en otros sectores. Las tasas de educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno en relación a otros sectores cambian sustancialmente en algunos casos (electricidad, administración general, vivienda). ¿Hay alguna relación entre esos cambios y los niveles de endeudamiento?. El cuadro 29 resume esa asociación. E n la mayoría de los casos la tendencia de la tasa del gasto educativo sobre otros sectores se relaciona con algunos indicadores de endeudamiento. Los sectores en relación a los cuales aumenta la deuda son: electricidad, administración general, vivienda, carreteras y transporte. L a prioridad de la educación disminuye sólo en relación a minería y manufactura y caminos a medida que la deuda se incrementa. Dado que nuestros datos no dan cuenta del 100% del gasto de gobierno, podemos asumir que las reducciones en educación c o m o porcentaje de gobierno a medida que la deuda aumenta, son en parte debidas al aumento de sectores no incluidos en el cuadro 27 (seguridad social es un sector importante para el que no disponemos de datos). Podemos concluir que, en general, la deuda pública extema en El Salvador parece influenciar la prioridad de la educación en relación a otros sectores del gasto público. Entre los sectores para los que tenemos datos, sólo minería y m a n u factura y caminos aumentan su importancia en relación a la educación, a medida que la deuda aumenta. Aunque no tenemos datos para el gasto en seguridad social, podríamos suponer que esta es una de las áreas cuya prioridad crece a costa de la educación a medida que la deuda se incrementa. E n resumen, los aumentos en la deuda pública externa de El Salvador se asocian con reducciones del gasto total en educación así c o m o el que se incurre en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno. N o se observa un impacto en educación c o m o porcentaje del P N B . El impacto es mayor en el gasto en educación universitaria, aunque todos los niveles sufren reducciones. N o tenemos datos para establecer cuales áreas del gasto de gobierno aumentan en relación a la educación a medida que los niveles de endeudamiento crecen, pero parecería que son aquellos sectores no incluidos en el cuadro 27. Posiblemente seguridad social sea uno de ellos.
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147
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTEHNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS
Cuadro 29 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y LA TASA DE GASTO PORCENTUAL EN EDUCACIÓN SOBRE EL GASTO PORCENTUAL EN OTROS SECTORES EN EL SALVADOR LNDEPEN.
n
DW
Autoc. Aut. R 2 (OLS)
Pend.
R 2 (C-O)
Pend.
VARIABLE DEPENDIENTE: E D U C A C I Ó N S O B R E A G R I C U L T U R A DPD%EXP 15 0,248 n 0,167 1,489 0,197 DPD%PNB 16 1,497 n 0,095 STD%EXP 15 0,257 0,164 1,462 n STD%PNB 16 n 1,450 0,219 0,086 INT%EXP 15 1,487 0,245 n 0,180 0,196 INT%PNB 16 1,493 n 0,119 VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE DEFENSA DPD%EXP 15 0,607 s 0,033 0,693 DPD%PNB 16 0,538 0,027 0,857 s STD%EXP 15 0,735 0,000 0,470 s 0,738 0,001 STD%PNB 16 0,486 s INT%EXP 15 0,580 0,058 0,733 s INT%PNB 16 0,483 s 0,060 0,985 VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE SERVICIOS ECONÓMICOS DPD%EXP 15 0,755 s 0,004 0,280 0,700 0,004 DPD%PNB 16 0,338 s STD%EXP 15 0,752 s 0,033 0,304 STD%PNB 16 0,717 0,348 s 0,043 0,740 INT%EXP 15 0,294 s 0,008 INT%PNB 16 0,010 0,691 s 0,339 VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE ELECTRICIDAD DPD%EXP 15 1,727 - 0,035 n 0,751** 0,72 DPD%PNB 16 - 0,105 3,43 n 0,797** 2,019 ? STD%EXP 15 1,195 0.352 0,091 ? STD%PNB 16 0,275 1,352 0,321 * 17,63 INT%EXP 15 1,607 0,069 n 0,621 ** 13,64 INT%PNB 16 - 0,038 0,687** 63,70 1,901 n VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE ADMINISTRACIÓN GENERAL DPD%EXP 7 2,496 - 0,393 n 0,361 DPD%PNB -0,287 8 n 2,519 0,459 ? STD%EXP 7 - 0,636 3,142 0,823 ** 0,796 STD%PNB 8 3,328 - 0,678 s 0,899** 0,408 ? INT%EXP 7 2,896 - 0,542 0,736 ** 0,221 ? INT%PNB 8 - 0,465 2,876 0,772** 1,298
148
DBUDA exrsmu r FMANCUMŒMO
DE U EDUCACIÓN
Cuadro 2 9 (Conclusión)
INDEPEN.
n
DW
Autoc. Aut.
R 2 (OLS)
Pend.
R 2 (C-O)
Pend.
VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE SALUD ? 1,312 0,293 DPD%EXP 15 0,159 0,211 n 0,04 DPD%PNB 16 1,409 1,271 0,316 0,046 STD%EXP 15 ? STD%PNB 16 1,344 0,286 0,004 ? 15 1,303 0,227 INT%EXP 0,299 ? 0,207 INT%PNB 16 1,385 n 0,071 VARIABLE DEPENDIENTE: E D U C A C I Ó N S O B R E VIVIENDA 0,625 0,286 s 0,542** 0,050 DPD%EXP 15 0,280 DPD%PNB 16 0,649 s 0,588 ** 0,379 0,630 0,290 0,336* 0,296 STD%EXP 15 s 0,672 0,275 0,408 * 2,137 STD%PNB 16 s 0,626 INT%EXP 15 0,291 s 0,402* 0,873 0,654 0,285 s 0,421 ** 6,412 INT%PNB 16 VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE MINERIA Y MANUFACTURA 1,411 0,577* -2,98 DPD%EXP 10 0,091 n 0,067 DPD%PNB 11 n 0,414* -9,97 1,349 1,214 0,130 0,447* -15,39 STD%EXP 10 ? ? STD%PNB 11 1,078 0,188 0,096 1,347 INT%EXP 10 0,100 n 0,568* - 62,52 9 INT%PNB 1,267 0,131 0,232 11 VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE CAMINOS DPD%EXP 15 1,505 0,246 n 0,174 DPD%PNB 16 1,534 0,224 n 0,226 1,468 0,266 STD%EXP 15 n 0,063 1,467 STD%PNB 16 0,250 n 0,085 1,597 0,195 INT%EXP 15 n 0,187 INT%PNB 16 1,693 0,143 n 0,259* -6,89 VARIABLE DEPENDIENTE: E D U C A C I Ó N S O B R E T R A N S P O R T E ? 1,116 0,334 DPD%EXP 15 0,213 DPD%PNB 16 1,026 0,336 0,324* 0,547 s 0,377 STD%EXP 15 1,049 s 0,148 STD%PNB 16 0,998 0,361 s 0,219 LNT%EXP 15 1,065 0,366 s 0,191 INT%PNB 0,987 0,352 s 0,241 16 * : significativo al nivel de 0,05. ** : significativo también al nivel de 0,01.
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SED CASOS
149
R E S U M E N D E L ANÁLISIS D E L O S SEIS C A S O S
Se observaron aumentos bruscos en los niveles de deuda externa en los seis países examinados entre 1970 y 1985. También se registraron variaciones en los distintos indicadores de gasto educativo. E n cinco de los seis países (Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y El Salvador) estos aumentos en deuda y las variaciones en finanzas educativas están relacionados negativamente. Este resumen cubrirá el impacto de la deuda pública extema de Latinoamérica en: Educación como una prioridad del gasto de gobierno H a y una relación estadísticamente significativa entre al menos uno de los indicadores de endeudamiento y la educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno en cinco de los seis países. E n la mayoría de ellos (con excepción de Bolivia), esta relación es relativamente uniforme; en Bolivia, sin embargo, está fuertemente influenciada por puntos extremos en la serie correspondiente a altos valores de endeudamiento con valores bajos de educación c o m o porcentaje del gasto educativo. El cuadro 30 sintetiza las asociaciones significativas entre deuda y educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno. E n todos estos países, la deuda extema total ( D P D ) es un predictor común significativamente asociado al gasto educativo c o m o porcentaje del gasto de gobierno. El pago de intereses también está negativamente asociado con educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno en cuatro de los países. E n general, el impacto negativo del pago de intereses en el gasto educativo parece mayor que el impacto negativo de la deuda total (según indica la magnitud de la pendiente). El caso extremo es El Salvador, en el que cada aumento de 1 por ciento en pago de intereses c o m o porcentaje del P N B resulta en una disminución de 5,65% en gasto educativo c o m o porcentaje del gasto de gobierno. Es difícil identificar sectores comunes de gasto de gobierno cuya prioridad, frente al gasto educativo, aumente a medida que la deuda crece. Parte de la dificultad está en que no tenemos datos que den cuenta del 100% del gasto de gobierno en todos los países. Entre los sectores cuya importancia en relación a la educación aumenta, se encuentran: agricultura (Brasil), servicios económicos (Brasil, Costa Rica), administración general (Brasil), salud (Brasil), minería (Brasil), seguridad social (Brasil), electricidad (Chile), y defensa (Costa Rica). E n los países en los que disponemos de cifras de gasto de la mayor parte del gasto público (Brasil, Chile y Costa Rica) parecería que hay más sectores
150
DEUDA EXTERNA r FINAHCIAMIENTO OB LA EDUCACIÓN
Cuadro 30 ASOCIACIONES SIGNIFICATIVAS ENTRE DEUDA Y GASTO EDUCATIVO C O M O PORCENTAJE DEL GASTO PUBLICO VARIABLE
AUTOCORRELACION
INDEPEND.
n
D W Autoc. Aut.
BOLIVIA DPD%PNB INT%EXP INT%PNB
13 13 13
2,439 -0,344 1,930 - 0,075 2,067 -0,151
BRASIL DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB
15 15 15 15 15 15
1,615 0,812 1,455 1,654 1,653 1,106
CHILE DPD%EXP
14
COSTA RICA DPD%EXP STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB
ASOCIACIÓN 2
R 2 (C-O)
Pend.
0,289*
-0,10
0,527**
-1,42
R (OLS)
Pend.
n n n
0,412* 0,315* 0,392*
-0,119 - 0,457 - 1,397
0,175 0,569 0,103 0,161 0,087 0,447
n s n n n s
0,681 ** - 0,027
1,211
0,244
?
0,531** - 0,012
12 12 12 12 12
1,003 0,922 1,130 0,911 0,857
0,488 0,530 0,403 0,522 0,545
?
0,858** 0,578** 0,543** 0,426* 0,428*
EL SALVADOR DPD%EXP 15 DPD%PNB 16 INT%EXP 15 INT%PNB 16
0,980 1,114 1,090 1,430
0,510 0,439 0,447 0,276
0,567** -0,109 0,794 ** -1,121 0,698 ** - 0,177
s ? s s
s
0,343* - 0,050 0,539** - 0,258 0,381* -1,030
7 ? n
* : significativo al nivel de 0,05 ** : significativo también al nivel de 0,01.
-0,04 -0,08 -0,21 -0,08 -0,21
0,781 ** - 5,656
151
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS
en relación a los cuales el gasto en educación disminuye en importancia que aquellos en los que el impacto de la deuda en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno es mayor (es decir, donde hay m á s indicadores de deuda con una asociación significativa con el gasto educativo y en los que las pendientes son mayores):
Brasil
Chile
Costa Rica
Agricultura Servicios Económicos Administración General Salud Manufactura Seguridad Social
Electricidad Seguridad Social
Defensa Servicios Económicos
Impacto de la deuda en el gasto total en educación E n los cinco países en los que la deuda está negativamente asociada con el gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno, su impacto es también negativo en el gasto total en educación aunque el patrón de esta asociación varía. En algunos casos es uniforme durante el transcurso de toda la serie (Chile y El Salvador) pero en otros (Bolivia, Brasil y Costa Rica) existe un nivel crítico que separa dos asociaciones diferentes entre deuda y gasto total en educación. Por debajo de ese nivel la asociación es positiva y sobre él la misma desaparece (Brasil) o se hace negativa (Bolivia, Costa Rica). Impacto de la deuda en el gasto educativo como porcentaje del PNB En tres de los países (Brasil, Chile y Costa Rica) hay al menos una asociación negativa entre un indicador de deuda y el gasto en educación c o m o porcentaje del P N B . Además, Bolivia muestra el mismo efecto de un nivel crítico discutido antes. Esta asociación negativa contrasta con la evidencia de una asociación positiva entre nivel de endeudamiento y el gasto público c o m o porcentaje del P N B en Bolivia, Brasil y Costa Rica.
152
DEUDA EXTERNA Y FÍNANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
Impacto de la deuda en la prioridad entre distintos niveles educativos E n tres de los países (Bolivia, Brasil y Chile) el impacto de la deuda y el gasto educativo es el m i s m o a nivel básico y universitario, según sugieren: el número de indicadores de deuda con asociaciones negativas significativas con el gasto a nivel básico y universitario, y la semejanza de las pendientes de las regresiones para los niveles básico y universitario. Sólo en El Salvador podría decirse que el impacto es mayor en las universidades que en educación básica.
VI. Discusión
El propósito de este capítulo es poner los hallazgos presentados en los capítulos analíticos en perspectiva y profundizar el análisis de c ó m o los altos niveles de endeudamiento se traducen en reducciones del gasto educativo.
LOS
HALLAZGOS DE ESTE ESTUDIO
¿Cuáles son las respuestas a las preguntas con las que iniciamos este trabajo?. E n general, las reducciones en el gasto educativo observadas en años recientes en América Latina están sistemáticamente relacionadas con los aumentos de los niveles de deuda pública externa en relación a las exportaciones y al P N B . Observamos en el análisis global de los 18 países que, a medida que los niveles de la deuda aumentan, educación disminuye c o m o porcentaje del gasto de gobierno en la mayoría de los países para los que teníamos series completas.
154
DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
H a y dos variaciones sobre este patrón: en algunos países el gasto en educación disminuye en términos reales y en otros crece a una tasa menor que el gasto total de gobierno. Observamos la existencia de niveles críticos de endeudamiento en algunos países que diferencian un cambio en la estructura de la relación entre deuda y educación: por debajo de esos niveles la asociación entre ambas variables es positiva y pasados esos niveles de endeudamiento la asociación se desvanece o se hace negativa. U n análisis detallado de seis países de la región confirmó que los aumentos en niveles de endeudamientos están asociados con reducciones en el gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno en cinco de los casos estudiados. El análisis de los sectores del gasto público que ganan en importancia a m e dida que la educación disminuye es difícil en el caso de Bolivia y El Salvador, dado que nuestros datos no cubren el 100% del gasto de gobierno. En los países restantes no se observó un patrón uniforme en los sectores que ganan en importancia, a saber: Brasil
Chile
Costa Rica
Agricultura Servicios Económicos Administración General Salud Manufactura Seguridad Social.
Electricidad Seguridad Social
Defensa Servicios Económicos
Observamos un efecto negativo en el gasto total en educación en los cinco países en los que se observó un impacto negativo de la deuda en el gasto porcentual en educación, destacándose dos patrones: el primero es una relación negativa relativamente uniforme entre deuda y gasto educativo en Chile y El Salvador, y el segundo se observa en Bolivia, Brasil y Costa Rica en donde existen niveles críticos de endeudamiento; por debajo de estos niveles críticos, la relación entre deuda y gasto educativo es positiva y por encima de ellos se hace negativa o desaparece. E n estos países, la deuda tiene un impacto negativo en el gasto educativo sólo después de alcanzar niveles m u y altos. L a evidencia en relación al impacto de la deuda en el gasto educativo c o m o porcentaje del P N B es mixta. N o se encontró asociación en los casos de Argentina o El Salvador, mientras que se obtuvo una asociación negativa entre algunos indicadores de endeudamiento y el gasto educativo c o m o porcentaje del P N B
155
DISCUSIÓN
en Brasil, Chile y Costa Rica. Bolivia presenta el mismo patrón de niveles críticos discutidos anteriormente. E n la mayoría de los países, la influencia de la deuda parece ser la misma para el gasto en educación básica c o m o para el de universitaria en el período cubierto por nuestras series. L a excepción es El Salvador donde se observa una mayor influencia de la deuda en el gasto universitario que en el gasto en educación básica. Esto sugiere que las reducciones consistentes en este sector están mejor explicadas en función de variables políticas que por ajuste relacionado a la deuda. Discutiremos este punto m á s adelante. En el resto de este capítulo, analizaremos los mecanismos del proceso de ajuste en cada uno de los seis países estudiados, en el contexto de desarrollos económicos y políticos que pueden haber influenciado el espacio de políticas públicas en el que se toman las decisiones sobre política educativa.
D I S C U S I Ó N D E L O S SEIS C A S O S
Argentina El caso Argentina ilustra que el impacto de la deuda pública externa en educación está altamente influenciado por las opciones de política del gobierno; también ilustra que el impacto de la deuda en educación no es automático. El análisis estadístico de la asociación de tendencias de los niveles de endeudamiento y de gasto público en educación en el capítulo anterior sugiere que no hay una relación uniforme entre las series en Argentina. Esta falta de relación uniforme, sin embargo, no debe interpretarse c o m o que el nivel del gasto educativo se mantuvo estable mientras los de endeudamiento aumentaron hasta llegar a ser uno de los m á s altos de Latinoamérica. D e hecho, según se observa en el gráfico 63 el gasto educativo c o m o porcentaje del gasto total del gobierno central sufrió cortes en seis ocasiones entre 1970 y 1984; también creció en siete oportunidades en este período. Los incrementos y disminuciones reflejan m á s variaciones en la respuesta del gobierno a los aumentos en niveles de endeudamiento que a las variaciones en los niveles de endeudamiento mismos, los cuales se mantuvieron altos pero estables entre 1970 y 1980, aumentando súbitamente después de esto; debemos notar también que los cambios frecuentes de gobierno y los distintos climas políticos experimentados por Argentina en este período, que variaron de altos niveles de movilización popular e incluso violencia, a pe-
156
DEUDA EXTERNA I FINANCIAUIENTO DE LA EDUCACIÓN
nodos de fuerte represión gubernamental, son un contexto necesario para interpretar las discontinuidades en las políticas de gobierno (Snow 1985). U n a ilustración de este punto -que el impacto de la deuda externa en el gasto educativo es menos que automático- está dada en el hecho de que la educación se hizo no menos, sino más importante durante 1983 y 1984. Esto ocurrió en medio de una crisis económica que llevó al gobierno argentino a firmar varios acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI), comprometiéndose a reducir el gasto público. Sin embargo, el gobierno escogió proteger el gasto educativo de las políticas de ajuste; en 1983, el gasto educativo aumentó de 6,25% a 7,64% del gasto de gobierno y de nuevo en 1984 creció de 7,64% a 9,51%. Mientras que los incrementos de 1983 ocurrieron cuando los gastos totales de gobierno también crecian, los aumentos de 1984 ocurrieron a pesar de reducciones en el gasto total de gobierno. E n ambos casos el total absoluto del gasto creció sobre niveles previos. Es importante destacar que estos cambios de 1984 ocurrieron durante la administración del primer presidente electo democráticamente en los últimos 10 años17. Este gobierno democrático escogió enfocar las reducciones del gasto público en defensa, mientras aumentaba el gasto porcentual en sectores sociales c o m o salud, vivienda y educación (IDB 1985, 193). Sin embargo, estos cambios positivos para la educación que ilustran c ó m o un gobierno puede proteger este sector del proceso de ajuste, ocurrieron luego de que los esfuerzos en años anteriores habían resultado en reducciones en el gasto educativo. El nuevo gobierno militar en 1981 implemento políticas para reducir la magnitud del sector público c o m o parte de sus políticas de ajuste (IDB 1982, 185). La educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno disminuyó de 8,85% en 1980 a 7,31% en 1981, y más aún a 6,25% en 1982. Otro programa de ajuste, implcmentado después de que los militares derrocaron al gobierno Peronista en 1976, resultó en fuertes reducciones en el gasto educativo, que se redujo de 10,71% en 1975 a 7,46% en 1976. La noción de que otros factores, además de los niveles de endeudamiento, explican los cambios en la prioridad del sector educativo está apoyada por las modificaciones observadas en la prioridad del gasto educativo en relación a otros sectores del gasto público. El cuadro 8 muestra c ó m o esta prioridad cambió con el tiempo; esos cambios, sin embargo, son independientes de los niveles de endeudamiento. Esto no significa que los niveles de endeudamiento pueden crecer indefinidamente sin afectar el gasto educativo. La necesidad de ajustar la balanza de pagos y el déficit fiscal (reconocidos por los distintos gobiernos argentinos desde 1970) aumentan la probabilidad de que haya que reducir el gasto " Raúl Alfonsín, candidato del partido Radical, ganó las elecciones el 30 de octubre de 1983.
DISCUSIÓN
157
de gobierno, pero deja abierta la opción de cuál área debe reducirse. L a orientación de política del gobierno determina si la educación es una de las áreas a ser reducidas, pero la pregunta es ¿qué determina la orientación de política del gobierno? H e m o s sugerido que la orientación democrática del gobierno electo en 1982 puede haber estado relacionada con la protección al sector educativo y otros ejemplos apoyan esta hipótesis. Cuando el gobierno militar de 1981 diseñó las políticas para reducir el gasto público, u n o de los sectores afectados fue el sector educativo, c o m o se discutió anteriormente. Una selección de prioridades similar ocurrió cuando el gobierno militar de 1976 redujo el déficit fiscal c o m o una medida de ajuste (IDB 1977, 141). El gasto de gobierno se redujo de 28% del P N B en 1975 a 19,14% del P N B en 1976. Sin embargo, no todos los sectores sufrieron la crisis fiscal de la misma manera. Mientras el gasto porcentual en educación se reducía de 10,71% en 1975 a 7,46% en 1976, el gasto de defensa aumentó de 7,1% a 11,2% en el m i s m o período. E n 1975 el gasto educativo como porcentaje del gasto de gobierno representaba 150% del gasto de defensa c o m o porcentaje del gasto de gobierno; al año siguiente, cuando los militares tomaron el gobierno, el gasto educativo pasó a representar 67% del gasto de defensa. El gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno representaba 57% del gasto de defensa en 1982, aumentando a 84% en 1983 y a 108% en 1984, luego de la elección del gobierno democrático en octubre de 1983. Estas variaciones sin duda responden también a otros factores, tales c o m o amenazas a la soberanía nacional. El gasto educativo que representaba 64% del gasto de defensa en 1981 disminuyó a 57% en 1982, el año de la guerra de Las Malvinas. Pero ni siquiera el tipo de régimen de gobierno o las guerras explican las discontinuidades en la orientación de política en relación al gasto educativo, el cual aumentó y disminuyó en distintos momentos durante el m i s m o gobierno. E n resumen, el caso argentino ilustra que el papel de la educación c o m o prioridad del gasto de gobierno puede ser independiente de la deuda pública extema, significando la ausencia de una asociación consistente entre ambas variables. Otros factores, tales c o m o la orientación de política del gobierno, tienen un m a yor papel explicando las severas reducciones presupuestarias en educación en momentos en que otros sectores aumentan (p. ej. defensa) o explicando la protección al sector educativo de proceso de ajuste implementado para obtener el "sello de aprobación" del F M I . L a inestabilidad política en la Argentina puede explicar los cambios drásticos en la orientación de políticas del gobierno. " N o es sorprendente que haya habido relativamente poca continuidad de
158
DEUDA EXTERNA r PIKAUCUUIENJO DE LA EDUCACIÓN
política pública en Argentina, especialmente durante los últimos 6 0 años. Esto se debe en gran parte a que los principales asuntos políticos han sido definidos por la administración en el gobierno" (Snow 1985, 155). Estos cambios en el gobierno han distorsionado cualquier relación consistente que pudiera haber existido entre las tendencias en educación y los niveles de endeudamiento. El siguiente cuadro provee información sobre el impacto del proceso de ajuste que comenzó en 1980 en la distribución del gasto educativo.
Cuadro 31
IMPACTO DEL PROCESO DE AJUSTE EN LA DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO DEL GOBIERNO CENTRAL EN ARGENTINA (Porcentajes) Aflo
1980
1981
1982
1983
1984
Educación Básica Universidades
60,5 33,4
58,8 35,1
1,08 34,8
58,7 33,2
60,6 33,9
Capital del total
4,8
6,8
9,8
5,4
Capital Educ. Básica Capital Universidad
3,8 5,0
2,6 6,8
10,8
5,5 4,3
8,4
Fuente: Governmeni Finance Statistics Yearbook, FMI, 1986.
El sector más sensible a las variaciones en el proceso de ajuste fue a educación básica, que disminuyó de 60% del presupuesto total de educación en 1980 a 4 0 % en 1982, aumentando de nuevo a 60% en 1984. El porcentaje de gasto universitario se mantuvo relativamente estable durante el período de ajuste. Esto sugiere que aun cuando el gasto en ambos niveles varió en la dirección del ajuste, el impacto fue mayor en el caso de educación básica debido a una disminución en la prioridad relativa de este nivel. El porcentaje de gastos de capital varía sustancialmente durante el período, aumentando de 5% del total del gasto en 1980 a 10% en 1983 y disminuyendo de nuevo a 5% al siguiente año. Esto sugiere que el gasto corriente absorbe un impacto proporcionalmente mayor del proceso de ajuste. Esta tendencia es semejante para el gasto en educación básica y universitaria.
DISCUSIÓN
159
N o tenemos datos para examinar el impacto del ajuste en gasto por función del presupuesto central, pero datos a nivel nacional que incluyen los estados y localidades, sugieren que porcentaje del gasto corriente para sueldos de maestros y administración aumenta de 86,7% en 1980 a 89,6% en 1984 (Unesco 1986, IV-23); correspondientemente, el gasto en materiales de enseñanza y becas disminuye. ¿Cuáles son las implicaciones del ajuste en educación? Argentina ha conseguido hacer un progreso notable en el sector educativo en los últimos 20 años. La tasa de alfabetización era de 94,2% en 1982 (IDB 1986, 188). Las tasas brutas de matrícula en escuela primaria ya era 101% en 1965 crecieron a 107% en 1984; en escuela secundaria eran 28% en 1965 y se elevaron a 65% en 1984; los estudiantes universitarios, c o m o porcentaje de la población entre 20 y 24 años, aumentaron de 14% en 1965 a 29% en 1984 (Banco Mundial 1987, 263). Este desempeño demuestra una impresionante capacidad de expansión del sistema educativo argentino; sin embargo, para mantener esos niveles la expansión tendrá que continuar, dado que la población argentina continúa aumentando. La tasa de crecimiento poblacional proyectada entre 1985 y el año 2000 es de 1,2% y no se esperan tasas netas de reproducción de 1 hasta el año 2010 (Banco M u n dial 1987, 255). Dados los altos niveles de endeudamiento de Argentina, el éxito del gobierno democrático en proteger el sector educativo del proceso de ajuste contrasta con la tendencia observada en otros países de la región. Sin embargo, debe reconocerse que la educación no puede protegerse indefinidamente y que los altos niveles de endeudamiento de Argentina hacen necesario un continuo proceso de ajuste. En junio de 1985, el gobierno del presidente Alfonsín reconociendo que el ajuste gradual que había implcmentado desde 1983 era insuficiente, anunció una política de choque heterodoxo (el Plan Austral). Parte de ese plan incluía continuar reduciendo el déficit fiscal.
Bolivia Bolivia ilustra un caso en el que no hay una relación uniforme entre niveles de endeudamiento y de gasto educativo. Hasta un cierto nivel de endeudamiento la relación entre ambas series es positiva; más allá de ese nivel la misma se hace negativa. Esto ilustra la noción de "nivel crítico" discutida anteriormente, más allá del cual el gasto educativo disminuye. Para Bolivia, este nivel crítico corresponde al año 1979. Entre 1972 y 1979 el gasto constante en educación aumentó cada año; des-
160
DEUDA EXTERNA Y FINANCIA/MEMO DE LA EDUCACIÓN
pues de 1979, sin embargo, disminuyó cada año excepto en 1984 (gráfico 75). Esta fecha señala el inicio de una serie de acuerdos que Bolivia tuvo que negociar con la banca internacional y con el F M I , y de medidas más severas para ajustar la economía. " A finales de 1979, el Gobierno adoptó un paquete de medidas monetarias,financieras,de cambio y de crédito destinadas a corregir los desajustes financieros persistentes y a establecer las bases para un crecimiento económico sostenido en los años siguientes. Estas medidas fueron la base para concluir un acuerdo de crédito con el F M I por 66.375 millones en Derechos Especiales de Retiro (Special Drawing Rights) (equivalentes a 147,5% de la cuota de Bolivia) y un crédito del Trust del Fondo por 20,68 millones en S D R " (TOB 1981, 184). C o n excepción del año 1983, esta disminución persistente en el total del gasto educativo se refleja adecuadamente en las series del gasto porcentual en educación. E n 1983, el presupuesto total del gobierno se redujo drásticamente, fundamentalmente a través de disminuciones en proyectos de inversión (IDB 1984, 238). El resultado de esta clara relación dual entre los niveles de deuda y el gasto educativo es que el impacto negativo de la educación se ha sentido en un momento en que un gobierno democrático está en el gobierno, luego de casi 2 0 años de gobierno militar18. Esto no implica que la educación era una prioridad mayor para los militares; de hecho, la reducciones en educación comenzaron en 1980 durante el gobierno del General García Mesa. Pero los militares parecen haber tenido menos problemas financiando déficits domésticos a través de crédito doméstico e internacional, para no mencionar los favorables términos de intercambio de los que Bolivia disfrutó hasta 1980 como país exportador de petróleo. "Durante la presidencia de García Mesa, el asunto del tráfico de cocaína alcanzó el debate público y el mismo régimen incluyendo al presidente fue percibido envuelto directamente en el narcotráfico que algunos estim a n trae 2 mil millones de dólares anuales a Bolivia. El régimen de Gar-
'* E n 1964 los militares derrocaron al gobierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario, que había tomado el poder c o m o resultado de una insurrección urbana popular. H u g o Banzer gobernó con m a n o férrea especialmente entre 1971 y 1977. En 1977 comenzaron una serie de esfuerzos para elegir un gobierno democrático; en lodos lo casos los militares reemplazaron al ganador poco después de las elecciones. Sólo en 1982 entregaron los militares el poder a una coalición que ganó las elecciones en 1980 (Malloy 1985).
161
DISCUSIÓN
cía Mesa fue tan corrupto, incompetente y desacreditado que fue opuesto abiertamente por el sector privado boliviano y por el gobierno de Estados Unidos. Hacia el final el régimen dejó a Bolivia en bancarrota, con una deuda externa cercana a los 4 mil millones de dólares, con tasas de crecimiento negativas, y una inflación galopante" (Malloy 1985, 375). El gobierno democrático ha tenido que enfrentar limitaciones distintas. D e especial importancia parecen ser mercadosfinancierosno favorables, lo que es particularmente dañino para un país c o m o Bolivia altamente dependiente en las exportaciones de materias primas. Otras limitación es la escasez de créditos extranjeros y el papel principal del F M I c o m o agente catalizador de esos créditos. El nuevo gobierno electo en 1985 implemento un programa de austeridad, después del cual el F M I otorgó varios créditos a Bolivia (IDB 1986, 216). Las reducciones en el gasto educativo observadas en el capítulo anterior ocurrieron debido a reducciones en el presupuesto global. El cuadro 12 indica que el sector educativo ha aumentado su importancia en relación a todos los demás sectores de gobierno sobre los que tenemos datos. Podemos asumir entonces que la reducción c o m o prioridad de gasto de gobierno es debida a ganancias en el gasto en seguridad social, sobre el que no tenemos datos. D e ser así, esto indicaría que la educación, una inversión de largo plazo, habría perdido prioridad en relación al alivio de la pobreza a corto plazo. El cuadro 32 provee información sobre el impacto del proceso de ajuste en la distribución del gasto educativo.-
Cuadro 32
IMPACTO DEL PROCESO DE AJUSTE EN LA DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO DEL GOBIERNO CENTRAL DE BOLIVIA (Porcentajes) Año
1979
Educación Básica Universidades
1980
1981
1983
1984
69,4
69,1
69,1
13,9
20,8
16,9
3,0
1,1
12,4
0,4 4,8
Capital del total Capital Educación Básica Capital Universidades Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, F M I , 1986.
1982
0,8
162
DEUDA EXTERNA r FKANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
La educación básica permanece como un porcentaje constante del gasto educativo durante el período de ajuste, mientras que el porcentaje del gasto universitario aumenta (a expensas de los gastos no distribuidos por nivel). Esto sugiere que las universidades están parcialmente protegidas del proceso de ajuste. N o tenemos datos en gasto de capital a nivel central antes de que se iniciara el período de ajuste; sin embargo, datos a nivel nacional indican que los gastos de capital fueron significativamente reducidos. El gasto corriente pasó de representar 90,5% del presupuesto nacional educativo en 1981 a 100% en 1982 (Unesco 1986, IV-10). Bolivia ha realizado esfuerzos en educación en los últimos 2 0 años. L a tasa de alfabetización era de 63,2% en 1985 (IDB 1986, 212). Las tasas brutas de matrícula en educación primaria aumentaron de 73% en 1965 a 91% en 1984; en educación secundaria crecieron de 18% en 1965 a 37% en 1984; el n ú m e ro de estudiantes universitarios c o m o porcentaje de la población entre 20 y 24 años, se incrementó de 5% en 1965 a 16% en 1984 (Banco Mundial, 262). Dado que la población en Bolivia continúa creciendo, el país debería aumentar su esfuerzo educativo simplemente para mantener los niveles presentes de eficiencia. L a tasa de crecimiento poblacional entre 1980 y el año 2000 está estimada en 2,5% anual y no se espera una tasa neta de reproducción de 1 hasta el año 2030 (Banco Mundial 1987, 254). N o hay razón para suponer que no habrán más reducciones en educación, dado que las registradas recientemente ocurrieron en un clima políticamente abierto, en un país en el que los estudiantes son considerados grupos políticos importantes (Malloy 1985, 377). E n este contexto sería irónico que un gobierno electo por el pueblo tuviese que prescindir de los beneficios a largo plazo que la educación brinda en términos de crecimiento económico y reducción de la pobreza c o m o precio por la deuda extema.
Brasil Brasil, con la mayor deuda extema de América Latina, es un buen ejemplo de las restricciones que las políticas de ajuste implican para el gasto educativo. La economía brasileña sufrió fuertemente a consecuencia de las subidas del precio del petróleo en 1974 y 1979. Brasil respondió a estas crisis endeudándose c o m o una manera de mantener las tasas de crecimiento pre-existentes, a pesar de las reducciones en sus términos de intercambio. E n los años setenta, la disponibilidad de crédito internacional facilitó que el país acumulara una inmensa deuda extema. El total de la deuda pública extema aumentó rápidamente desde
DISCUSIÓN
163
alrededor de 100% del valor de las exportaciones brasileñas en 1973 a 156% de las exportaciones en 1976, a 208% en 1978 y a 252% en 1985 (gráfico 82). Las cambiantes condiciones económicas en los mercados internacionales discutidas en el capítulo II, incluyendo la disminución en la demanda de exportaciones y el creciente papel del F M I c o m o catalizador de los créditos extranjeros, aumentaron la presión para implementar programas de ajuste. Desde 1982 Brasil ha recurrido cada vez m á s al F M I . La relación entre niveles de endeudamiento y el gasto educativo en Brasil tiene la estructura dual discutida en el caso de Bolivia: es positiva hasta un cierto punto después del cual disminuye o se hace negativa. El punto de cambio ocurre en 1974 y se acentúa en 1979. Desde 1970, el gasto educativo aumentó cada año excepto en un año hasta 1979; este crecimiento no fue equivalente al del gasto total de gobierno desde 1976, lo cual explica que educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno empezara a disminuir en esa fecha. E n 1980 hubo una fuerte reducción del gasto educativo de 107 millones de cruzados en 1979, a 85 millones en 1980. Esto ocurrió a pesar de un aumento en el gasto total de gobierno de 1.989 millones de cruzados en 1979 a 2.507 millones en 1980. El gasto educativo aumentó hasta 1982, disminuyendo luego en 1983 y 1984. Las reducciones de 1980 fueron parte de las políticas de ajuste fiscal adoptadas por el gobierno (IDB 1983, 173). El gasto educativo se redujo mientras el gasto total de gobierno continuó creciendo. Esto, obviamente, aumenta el efecto del proceso de ajuste en el gasto educativo c o m o porcentaje del gasto total, el cual se redujo de 5,39% en 1979 a 3,39% en 1980. Este programa de ajuste fue implemenlado por propia iniciativa del gobierno, que continuó buscando créditos de la banca privada para continuar sirviendo las obligaciones por concepto de deuda. Las restricciones de los mercados financieros internacionales en 1982 obligaron al gobierno a recurrir al F M I : "Los gobernantes brasileños habían perdido el control de la deuda externa que crecía geométricamente en 1983, y recurrieron al Fondo Monetario Internacional solicitando asistencia para evitar el repudio de la deuda y los costos que el repudio acarrearía. La amarga medicina prescrita por el F M I como condición para brindar asistencia empeoró los ya graves costos sociales de la recesión Brasileña" (Erickson 1985, 199). Esto implicó un aumento en las fuentes de presión para implementar un programa de ajuste. "Entre los principales componentes del programa de 1983 se incluyen medidas para reducir dramáticamente el déficit del sector público de un estimado 6% del P D B en 1982 a 3,5% en 1983" (IDB 1983, 175).
164
DEUDA a m u r ruuncunam> DE LA EDUCACIÓN
Los mecanismos de esta presión fueron: condicionalidad del F M I , con revisión periódica de las metas de ajuste y suspensión de los créditos si no se alcanzaban las metas. Desde 1983 el F M I ha suspendido pagos pendientes a Brasil varias veces debido a dificultades en alcanzar los objetivos de ajuste (IDB 1984, 248). El caso brasileño ilustra los efectos constreñidores de la deuda a pesar de las preferencias del gobierno y del hecho de que los estudiantes son un grupo político importante en el país (Erickson 1985). Los militares brasileños19 habían fomentado la importancia de la educación c o m o mecanismo para contar con los recursos humanos necesarios para el desarrollo económico (Erickson 1985). A pesar de esto, el gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno, comenzó a disminuir en 1976 y luego en términos absolutos en 1980. A u n cuando la economía brasileña ha mostrado una fuerte recuperación desde 1984, las perspectivas para la educación no son favorables. Los programas de estabilización aprobados por el gobierno democrático electo en 1985 enfátizan reducciones en el gasto público, aun cuando especifica que excluye de estas reducciones a las áreas sociales; un componente educativo específicamente protegido es un programa de comedores escolares (IDB 1986, 223). Las perspectivas de reducciones en el gasto educativo deben interpretarse en el contexto de dos características del modelo de desarrollo brasileño. U n o es la mala distribución del ingreso y la otra es la necesidad de aumentar la provisión de educación, especialmente de la educación primaria. E s generalmente aceptado que el milagro económico brasileño fue alcanzado a un alto costo humano, no sólo político sino también por el aumento en las brechas que separan a los distintos grupos de ingreso en la sociedad de ese país. "Datos censales de Brasil ilustran el dramático cambio en distribución del ingreso durante los años sesenta y setenta. El 10% m á s rico de la población económicamente activa percibía un 27% del ingreso en 1970; en 1980, habían aumentado esta porción a 51%. El 50% inferior vio su cuota reducida de 17% a 13% en el plazo de dos décadas y en una fuente estima que hacia 1980 el 50% más pobre recibía menos que el 1% más rico" (Erickson 1985, 201). Consistente con este modelo de desarrollo económico, los esfuerzos del go-
19 E n 1964 un golpe militar derrocó a Joao Goulart, el último presidente de la democracia populista iniciada en 1946. El periodo militar estuvo dominado por una linea dura hasta 1974, cuando una serie de moderados gobernaron hasta 1985. En 1985 Tancredo Neves fue electo presidente (Erickson 1985).
165
DISCUSIÓN
biemo en educación enfatizaron la educación superior, que beneficia fundamentalmente a las clases medias y altas. Esta expansión ocurrió mientras escuelas unitarias continuaban siendo un medio prevalente de enseñanza en las áreas rurales (Erickson 1985, 203). La educación primaria sufrió desproporcionadamente por las reducciones del ajuste de 1980 como puede verse en el siguiente cuadro.
Cuadro 33
IMPACTO DEL PROCESO DE AJUSTE EN LA DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO DEL GOBIERNO CENTRAL DE BRASIL (Porcentajes)
Año
1979
1980
1981
1982
1983
1984
Educación Básica Universidades
20,3 50,8
15,3 57,6
16,1 59,9
25,9 55,1
31,5 48,6
31,6 47,4
Capital del total
4,7
4,1
4,0
Capital educación básica Capital Universidades
0,8 4,9
2,5 4,3
1,3 4,0
Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, F M I , 1986.
El gasto del gobierno central en educación básica disminuyó del 20% en 1979 a 15% en 1980, mientras que el gasto universitario aumentó de 51% a 58%. Sin embargo, en 1982, esta tendencia comenzó a revertirse y el porcentaje del gasto en educación básica ha venido aumentando desde entonces, alcanzando a 32% en 1984; al mismo tiempo, el gasto universitario disminuyó a 47% del total del gasto en 1984. El gasto de capital se ha mantenido relativamente estable tanto en términos del gasto total educativo c o m o del gasto por nivel, lo que sugiere que una mayor proporción del ajuste se ha sentido en el gasto corriente. N o tenemos datos para examinar el impacto del esfuerzo de ajuste por propósito del gasto. Brasil ha mostrado una expansión notable de la educación en los últimos 20 años. L a tasa de alfabetización era de 68,7% en 1980. Las tasas brutas de matrícula primaria eran altas ya en 1965 (108%) y ese nivel se ha mantenido
166
DEUDA EXTERNA r FIN/ÍNCIAMIEHTO DE LA EDUCACIÓN
en 1984 (103%); la matrícula en educación secundaria aumentó de 16% en 1965 a 35% en 1984; la matrícula universitaria creció de 2 % de la población entre 20 y 24 años en 1965, a 11% en 1984 (Banco Mundial 1987, 263). Sin embargo, dado que la población continúa aumentando en Brasil, el sistema educativo debe expandirse para mantener los niveles de eficiencia presentes. Las proyecciones de crecimiento poblacional estiman que la tasa anual entre 1985 y el año 2000 será de 1,8% y no se espera una tasa de reproducción neta de 1 hasta el año 2010. El nuevo gobierno democrático ha incluido la reducción de la pobreza c o m o uno de los objetivos del primer plan de desarrollo nacional de la República para 1986-89 (IDB 1986, 222). Sin embargo, habrá que ver si esto se traduce en proteger al sector educativo del proceso de ajuste. U n riesgo que existe cuando los gobiernos se centran en la pobreza es que sobreenfatizan medidas dirigidas al alivio a corto plazo de la pobreza, descuidando los factores de largo plazo. En el cuadro 16 en el capítulo anterior, vimos c o m o el papel de la educación c o m o una prioridad del gasto público disminuyó frente al rol del gasto en seguridad social y en salud, así c o m o frente al gasto en agricultura, servicios económicos, administración general y minería y m a n u factura. Por importante que sea el aliviar la pobreza a corto plazo y el promover la capacidad productiva, es importante recordar que la educación es una forma de reproducir ambos a largo plazo.
Chile El caso de Chile ilustra el potencial que los niveles de endeudamiento externo tienen, cuando disminuyen, de liberar recursos para la educación, así c o m o de limitarlos cuando dichos niveles aumentan. M á s aún, esta relación parece relativamente independiente del tipo de régimen de gobierno o de las políticas educativas del gobierno. C o m o ilustración de la prevalencia de los niveles de endeudamiento sobre las prioridades del gobierno podemos analizar el impacto de tres gobiernos en el poder después de 1964. Sería difícil proponer que la educación era una prioridad más alta para el gobierno militar, en el poder en Chile desde 1973, que para las dos administraciones anteriores. El gobierno democratacristiano de Eduardo Frei, en mando entre 1964 y 1970, diseñó una ambiciosa reforma educativa entre cuyos objetivos se encontraba aumentar el número mínimo obligatorio de años de escolaridad primaria y expandir la educación en las áreas rurales. El
DISCUSIÓN
167
gobierno socialista de Salvador Allende, que se inició en 1970 y que fue derrocado por una junta militar en 1973, también enfatizó la prioridad de la educación (Valenzuela y Valenzuela 1985). A pesar de esto, el total del gasto educativo durante el gobierno militar ha sido mayor cada año que en los dos gobiernos anteriores desde 1972. C o m o porcentaje del gasto de gobierno, el gasto educativo no ha disminuido en m á s de 1% en relación a los niveles anteriores de 1973, siendo la mayor parte de estos cortes posterior a 1982 cuando los niveles de endeudamiento aumentaron después de haber estado disminuyendo desde 1974. Pero, además de sus respectivas orientaciones en materia de política pública, estos gobiernos enfrentaron niveles de endeudamiento extemo m u y diferentes. Tanto Frei c o m o Allende tuvieron que manejar una altísima deuda externa, mientras que el gobierno militar tuvo éxito en reducir los niveles relativos de endeudamiento hasta 1980. En 1974 las autoridades económicas implementaron un modelo de estabilización y ajuste dirigido a adoptar una orientación de desarrollo de mercado libre y, simultáneamente, a reducir los déficitsfiscalesy externos (IDB 1983, 183). Aunque este programa de ajuste incluía una reducción del déficit presupuestario, el gasto educativo se redujo sólo en 1974 (en términos absolutos y relativos). La única otra reducción en el gasto educativo entre 1974 y 1980 ocurrió entre 1979 y 1980, c o m o resultado de la política del gobierno de descentralizar las instituciones públicas a las regiones y municipalidades. Entre 1974 y 1980, mientras los niveles de endeudamiento público disminuían, sólo una de las reducciones en el gasto educativo puede relacionarse con las políticas de ajuste adoptadas c o m o resultado del endeudamiento externo. L o que es más importante es que la disminución de la deuda externa parece haber permitido una reducción del déficit fiscal mientras la educación mantenía o aumentaba su prioridad. D e hecho, después de la descentralización de la educación y las reducciones de 1980, el gasto en educación del gobierno central creció (en términos absolutos y relativos) en 1981 y 1982; "la prioridad asignada al gasto social llevó a aumentar las transferencias de pagos para el financian!iento de programas de educación y salud" (IDB 1982, 176). Pero estas tendencias comenzarían a revertirse rápidamente en 1982 cuando Chile comenzó a experimentar su crisis de endeudamiento. ¿ C ó m o puede explicarse esto en vista del "éxito" del programa de ajuste?. Este éxito consistía en haber reducido los niveles de endeudamiento en relación a las exportaciones y al producto nacional. El total de la deuda externa pública disminuyó de 262% de exportaciones en 1972 a 75% de exportaciones en 1980. Pero esta reducción se alcanzó básicamente por medio de un aumento en las exportaciones y una apertura de la economía a los mercados internacionales. Los niveles absolutos de
168
DEUDA EXTERNA r FIKANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
endeudamiento crecieron de 2.589 millones de dólares estadounidenses en 1972 a 4.739 millones de dólares en 1980 (World Debt Tables 1986, 1982). Estos niveles absolutos se hicieron m u y altos en las cambiantes condiciones de los mercados internacionales de los ochenta (descritas en el capítulo II). Chile se vio pronto atrapado entre una disminución de la demanda por sus exportaciones, alto servicio de la deuda y mercados de créditos contraídos. La economía sufrió en 1982 su crisis m á s fuerte en la década (IDB 1983). Las negociaciones con el F M I se han hecho frecuentes desde 1982, bajo las mismas condiciones que presionan a los demás países a reducir el gasto público. A ú n cuando el déficit público había virtualmente desaparecido hacia 1979 (IDB 1983, 183) un acuerdo con el F M I en enero de 1983 establecía la condición de, entre otras cosas, reducir el déficit fiscal a 2,3% del PIB (IDB 1983, 225). Ese año el gasto educativo sufrió la mayor reducción en una década, de 47 mil millones de pesos en 1982 a 40 mil millones en 1983, y de 14,75% del gasto de gobierno a 13,75% del gasto de gobierno. Las metas de ajuste del acuerdo de 1983 fueron reconocidas c o m o m u y estrictas por el gobierno, el cual comenzó negociaciones en 1984 con el F M I para reducir las metas para el sector público para el segundo año del programa de estabilización (IDB 1984, 256). El gasto total de gobierno aumentó de 296 mil millones de pesos en 1983 a 307 mil millones en 1984, sin embargo el gasto educativo disminuyó 130 millones de pesos (a precios de 1980). Este impacto negativo del proceso de ajuste en la educación parece haber sido mayor para las universidades entre 1976 y 1982, c o m o vimos en el capítulo anterior. Observamos también que, desde 1982, las reducciones en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno parecen estar relacionadas con el aumento en seguridad social, sugiriendo que el gobierno ha desviado su énfasis social hacia alivio inmediato de la pobreza. El año de mayor impacto del ajuste, el porcentaje del gasto educativo en universidades aumentó, sugiriendo que el ajuste afectó la educación básica desproporcionadamente m á s (cuadro 34). Sin embargo, el gasto en educación universitaria había sido reducido durante el período 1976-82. El porcentaje en gastos de capital también disminuyó durante el período de ajuste, sugiriendo que esta área fue más afectada que el gasto corriente. Esto se confirma a nivel nacional por el hecho de que el gasto corriente aumentó de 95% en 1981 a 99% en 1983 (Unesco 1986, IV-II). N o tenemos datos sobre la distribución de gastos por función después de 1981. Chile continúa siendo uno de los países educativamente más desarrollados en América Latina. L a tasa de alfabetización en 1982 era 91,1% (IDB 1986, 229). Las tasas de matrícula bruta en educación primaria eran 124% en 1965
169
DISCUSIÓN
Cuadro 34
IMPACTO DEL PROCESO DE AJUSTE EN LA DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO DEL GOBIERNO CENTRAL EN CHILE (Porcentajes)
Año
1982
1983
1984
1985
Educación Básica Universidades
62,2 19,9
61,6 25,0
60,4 24,6
58,9 21,8
0,4
0,1
0,04
0,2
Capital del total
Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, F M I , 1986.
y 107% en 1984; en educación secundaria eran 34% en 1965 y creció a 66% en 1984; los estudiantes universitarios, c o m o porcentaje del grupo entre 20 y 24 años, aumentaron de 6% en 1965 a 15% en 1984 (Banco Mundial 1987, 263). Dado que la población continúa creciendo Chile deberá continuar expandiendo su sistema educativo para mantener sus niveles presentes de eficiencia. Las proyecciones de crecimiento poblacional se estiman a 1,2% anual entre 1985 y el año 2000, y no se espera una tasa de reproducción neta de 1 hasta el año 2000. Las perspectivas para la crisis de la deuda chilena no son optimistas dado que los niveles de endeudamiento han continuado aumentando. La deuda total c o m o porcentaje de las exportaciones se incrementó de 75% en 1980 a 271% en 1985. El papel del F M I como agente catalítico del crédito internacional ha aumentado la importancia de la condicionalidad. Parecería que el proceso de ajuste resultante de la crisis de la deuda ha disminuido la prioridad de gasto educativo.
Costa Rica Costa Rica provee un buen ejemplo de los límites impuestos por la deuda pública extema en la capacidad de los gobiernos de diseñar políticas de acuerdo a su propia filosofía de desarrollo. Costa Rica es un ejemplo exitoso de un país comprometido a un modelo de desarrollo para el beneficio de la mayoría de su población. Las políticas públicas han mantenido un interés continuo en la democracia y el bienestar social.
170
DEUDA EXTERNA Y FINAKCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
Desde 1953, Costa Rica ha tenido gobiernos democráticos con una fuerte agenda social demócrata20. N o debería sorprender, entonces, que la educación haya sido una importante prioridad del gobierno por un largo tiempo; un símbolo de esta prioridad lo constituye la anécdota de que cuando las fuerzas militares fueron abolidas en 1948, las llaves de las principales barracas militares le fueron entregadas al Ministro de Educación (Denton 1984, 497). L a educación ha sido un componente importante del modelo de desarrollo costarricense. "Se han realizado importantes inversiones en el sistema educativo a lo largo de varias generaciones -las tasas de alfabetización son casi tan altas c o m o en los Estados Unidos- y la ciudadanía educada y la ausencia de una fuerte presencia militar han constituido dos pilares sólidos para preservar las prácticas democráticas del país" (Denton 1985, 488). Sin embargo, aún en Costa Rica, la crisis de la deuda de los años ochenta ha afectado el gasto educativo c o m o prioridad del gasto de gobierno. Costa Rica ha acumulado la mayor deuda externa per capita en América Latina. L a deuda pública externa aumentó dramáticamente después de 1979, de 92% de las exportaciones en 1978 a 288% de las exportaciones en 1985 (gráfico 111). Las condiciones internacionales descritas en el capítulo II influenciaron la habilidad de Costa Rica de continuar pagando el servicio de esa deuda. E n 1981, el gobierno suspendió los pagos de intereses a los acreedores extranjeros, después de que sus reservas internacionales se hicieron negativas en 1980 y 1981. E n 1980 el gobierno firmó un acuerdo con el F M I . "Los aspectos fundamentales del programa incluían una reducción en el gasto público, un aumento en los recursos fiscales y restricciones en el endeudamiento externo del sector público (IDB 1981, 217). E n 1981, el gasto total del gobierno central sufrió fuertes cortes, de 10.368 millones de colones a 8.748 millones (a precios de 1980). El gasto educativo se redujo de 2.548 millones de colones a 2.070 millones. Esto representa m á s
20 L a socialdemocracia costarricense representada por el Partido de Liberación Nacional, ha mantenido virtualmente un control del poder legislativo y ha ganado la mayoría de las elecciones presidenciales. La ideología del P L N asigna al Estado el papel de agente principal en la promoción del desarrollo y del bienestar común; propone una fuerte intervención estatal en la economía y una política social agresiva (Denton 1985, 490).
DISCUSIÓN
171
que una disminución proporcional a las reducciones globales: c o m o porcentaje del gasto de gobierno, el gasto educativo se redujo de 24,58% a 23,63% en 1981. A pesar de estas severas reducciones, el gobierno no fue capaz de lograr las metas de estabilización del F M I . En 1982 el gobierno recién elegido21 implemento un programa de emergencia económica, que entre otras cosas intentaba reducir el gasto público. El gasto educativo se redujo de 2.070 millones de colones en 1981 a 1.554 millones al año siguiente; como proporción del gasto de gobierno, el gasto educativo disminuyó d e 23,66% a 22,58% en el m i s m o período. A ú n cuando tanto el total del gasto de gobierno c o m o el gasto total en educación aumentaron en 1983, al iniciarse la recuperación económica, la prioridad relativa de la educación continuó disminuyendo, esta vez de 22,58% a 19,37% del gasto de gobierno. Esto parece deberse a que el gobierno concentró sus esfuerzos en programas de seguridad social c o m o una respuesta de corto plazo a las consecuencias sociales de la crisis. L a tasa del gasto educativo c o m o porcentaje del gasto de gobierno, en relación al gasto en seguridad social, cambió de 3,46 en 1980 a 1,34 en 1983. N o tenemos datos sobre la distribución del gasto educativo del gobierno central por nivel. A nivel nacional, el porcentaje empleado en educación primaria y secundaria disminuyó mientras que el gasto universitario mantenía su posición relativa; la educación primaria disminuyó de 28% en 1980 a 26,6% en 1983 y la educación secundaria de 21,5% en 1980 a 18,9% en 1983, mientras el gasto universitario se mantenía en 26% (Unesco 1986, IV-33). Esto sugiere que el impacto del proceso de ajuste ha sido especialmete notorio en la educación básica. A nivel nacional, sin embargo, el gasto corriente en educación c o m o porcentaje del total del gasto educativo se ha mantenido relativamente estable c o m o puede verse en el cuadro 35. Estos datos sugieren que el esfuerzo inicial del proceso de ajuste fue absorbido en mayor proporción por el gasto corriente, pero esto parece haberse corregido en 1984. La misma conclusión de un mayor impacto en el gasto corriente se obtiene examinando el porcentaje de gastos de capital a nivel central en el cuadro 36.
21 E n Costa Rica hay una significativa continuidad en política económica dado que la oficina de presupuesto reporta al poder legislativo y n o al ejecutivo. L a asamblea legislativa ha estado esencialmente controlada por el partido de Liberación Nacional.
172
DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
Cuadro 35
IMPACTO DEL PROCESO DE AJUSTE EN EL GASTO CORRIENTE A NIVEL NACIONAL EN COSTA RICA (Porcentajes)
Año
1980
1981
Gasto corriente
91,3
90,2
1982
1983
1984
90,6
93,3
Fuente: Anuario Estadístico, Unesco, 1986, IV-9.
Cuadro 36
IMPACTO DEL PROCESO DE AJUSTE EN LA DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO DEL GOBIERNO CENTRAL DE COSTA RICA (Porcentajes)
Año Capital del total
1980
1981
1982
1983
6,4
10,6
8,3
8,7
Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, F M I , 1986
También a nivel central, la distribución del gasto por propósito muestra una reducción en el porcentaje de sueldos para maestros y administradores de 76% en 1980 a 72% en 1983, mientras que el porcentaje no distribuido aumenta de 22% en 1980 a 26% en 1983 (Unesco 1986, IV-22). El interés continuo del gobierno de Costa Rica en la educación, sin duda ha resultado en altos indicadores de eficiencia. La lasa de alfabetización en 1981 era de 89,8% (IDB 1986, 244). Las tasas de matrícula brutas en educación primaria eran 106% en 1965 y 101% en 1984; en educación secundaria creció de 24% a 4 2 % durante el mismo período; los estudiantes universitarios, c o m o porcentaje del grupo entre 2 0 y 4 0 años, aumentaron de 6 % a 22% en ese período (Banco Mundial 1987, 263). Sin embargo, dado que se espera que la población continúe creciendo a un promedio de 1,9% anual entre 1985 y el año 2000, y no se espera una tasa de reproducción neta de 1 hasta el año 2005, Costa Rica debe expandir su sistema educativo simplemente para mantener los niveles presentes de eficiencia. Las perspectivas para la educación en Costa Rica son mixtas. Por una parte, la economía ha mostrado una recuperación significativa desde 1983. Por otra
DISCUSIÓN
173
la comunidad financiera internacional ha continuado presionando por ajustar la economía. Desde 1983, la política económica del gobierno se ha basado en acuerdos con el F M I (IDB 1986, 249). U n nuevo acuerdo con el F M I en 1985 tenía c o m o objetivo primordial la reducción del déficit público. La firma de este acuerdo era una condición no sólo por obtener Derechos Especiales de Retiro (Special Drawing Rights) sino para renegociar la deuda externa y recibir asistencia adicional del Banco Mundial y de instituciones financieras privadas internacionales (IDB 1986, 247). A d e m á s el conflicto político en America Central ha afectado negativamente el mercado común centroamericano, disrrumpiendo la demanda de exportaciones de Costa Rica. Si se consigue la paz en ccniroamérica, si la economía continúa recuperándose y si se mantiene la prioridad de la educación, es posible que este país continúe siendo un ejemplo de las interdependencias entre el desarrollo económico, político y educativo. A ú n en el caso de ese escenario positivo, la lección de que altos niveles de endeudamiento en un contexto internacional desfavorable tienen la capacidad de distorsionar las prioridades de los gobiernos nacionales es clara.
El Salvador El caso del Salvador ilustra el potencial de la deuda externa para aumentar los límites de un gobierno enfrentado con emergencias internas. Es difícil identificar una fecha precisa de comienzo de las dificultades internas en la sociedad salvadoreña, aunque quizás sea apropiado señalar el golpe militar de 1972 c o m o una fecha que marca el inicio de la violencia que aqueja a este país22. "Desde 1972, la resistencia armada en oposición al régimen se extendió a las áreas rurales c o m o pequeñas organizaciones de guerrilla formadas en un amplio frente de orientaciones políticas e ideológicas. Gradualmente lo que habían parecido sólo pequeños actos terroristas se convirtieron en una revolución de gran escala. Las realidades históricas, así c o m o sociales, políticas y económicas colocaron al país al borde de una revolución en una escala raramente vista en América Latina (Me Donald 1985, 532).
22 Los militares habían controlado el gobierno desde 1931 pero el año 1972, cuando usurparon la victoria electoral de José Napoleón Duartc -el candidato dcmocralacrístiano- señala el comienzo de la radicalización de la violencia y la represión (McDonald 1985).
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DEUDA EXTERNA y rmAKcuuiBtrro DE LA EDUCACIÓN
Hacia fines de los años setenta, la violencia había alcanzado niveles sin precedentes. E n 1980, el Arzobispo Osear Romero, que había criticado los excesos del régimen militar, fue asesinado por escuadrones de la muerte de derecha mientras celebraba misa. Duarte formó parte de la Junta en 1980 y en 1984 ganó las primeras elecciones en El Salvador en 50 años ( M e Donald 1985, 540). L a violencia política y el deterioro de las condiciones económicas, alimentados por la dismiución en los precios del café en 1978, entraron a formar parte de un círculo vicioso reforzado por la crisis de la deuda. El Salvador tiene una deuda externa creciente que ha incrementado las presiones del F M I a las muchas presiones internas resultantes de la guerra. El gasto educativo ha disminuido desde 1978, tanto en término absolutos com o en porcentaje del gasto de gobierno (véanse los gráficos 129 y 131). Dado que los aumentos significativos en la deuda externa salvadoreña ocurrieron sólo en los años ochenta y que las reducciones presupuestarias se produjeron fundamentalmente en el sector universitario, podríamos asumir que esos cortes fueron una respuesta a presiones políticas internas hasta 1980 y sólo después de ese año fueron el resultado de los programas de ajuste relacionados con la crisis de la deuda. Las reducciones han continuado siendo proporcionalmente mayores para las universidades, lo que sugiere que una motivación política continúa jugando un papel. Las universidades han sido tradicionalmente una fuente de oposición política en El Salvador. "La incapacidad de la economía de proveer nuevas fuentes de trabajo para resolver el desempleo de los graduados, combinada con los crecientes niveles de educación recibidos por un pequeño grupo de salvadoreños, ha producido una elite crucial, generalmente insatisfecha. Es desde esta elite joven de donde provienen muchos de los líderes revolucionarios en El Salvador. L a represión de las universidades, profesores y estudiantes, por los gobiernos militares ha aumentado su alienación y hostilidad, y estimulado su activismo político" (McDonald 1985, 523). E n 1981 el gobierno trazó un plan de desarrollo de tres años que intentaba, entre otras cosas, reducir el déficitfiscal.Entre 1980 y 1981 el gasto educativo se redujo de 302 millones de colones a 251 millones y se recortó aún m á s a 226 millones de colones en 1982 (a precios constantes de 1980). Aunque el gasto total de gobierno también disminuyó, el gasto educativo bajó proporcionalmente más, de 19,81% del gasto de gobierno en 1980, a 16,86% en 1982. A pesar del programa de ajuste, los niveles de endeudamiento continúan au-
DISCUSIÓN
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mentando y sólo en julio de 1982 el gobierno firmó un acuerdo con el F M I para recibir un crédito. El gobierno se comprometió a un plan de austeridad. "El plan propone la consolidación de las reformas estructurales implementadas en 1980 y una reducción del déficit fiscal..." (IDB 1983, 223). E n 1982, el gobierno decretó la ley de emergencia económica que redujo exitosamente el gasto público, congelando los sueldos del sector público (IDB 1984, 296). Al año siguiente, el gasto educativo se redujo a 195 millones de colones, alcanzando en tres años (1981-83) los mismos niveles desde los que se había elevado en diez años (1970-80). Evidentemente la guerra civil en El Salvador es el mayor límite en la política del gobierno. "El problema más crítico en relación al presupuesto es el financiamiento del gasto de defensa, el cual aumentó de 10% del gasto total en 1978 a casi 28% en 1985" (IDB 1986, 270). A pesar de esto, la condicionalidad del F M I en el caso del Salvador ha tenido el mismo foco a corto plazo de ajuste en la balanza de pagos observado en otros países. En julio de 1983, El Salvador concluyó un nuevo acuerdo con el F M I que tenía las mismas orientaciones de "restringir la demanda interna a través de una reducción progresiva del déficit del sector público" (IDB 1984, 295). En 1984, comenzó una leve recuperación económica y el gobierno democrático implemento un nuevo programa económico que aumentó los sueldos públicos para estimular la demanda interna (IDB 1985, 257). A pesar de esto, el gasto educativo disminuyó de 199 millones de colones en 1984 a 195 millones en 1985 y de 15,51% del gasto de gobierno a 14,48%. Las preferencias de política del gobierno parecen enfatizar defensa y seguridad social. N o tenemos evidencia de que la reducción de la prioridad de la educación frente a la del gasto en defensa esté significativamente relacionada con el aumento en los niveles de endeudamiento (aunque evidentemente la deuda no ha facilitado la situación); la tasa del gasto porcentual en educación sobre el gasto porcentual en defensa disminuyó de 4,3 en 1970 a 0,71 en 1985. N o tenemos datos sobre el gasto en seguridad social, pero evidencia indirecta sugiere que esta es otra área en relación a la cual la educación ha perdido prioridad; podemos concluir esto porque ninguna de las otras áreas para las que tenemos datos aumentan su prioridad porcentual mientras el sector educativo la pierde; es importante también destacar que hay una gran proporción del presupuesto no cubierto por los datos disponibles. El cuadro 37 proporciona información sobre el impacto del proceso de ajuste en la distribución del gasto educativo.
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DEUDA EXTERNA r UNANCIAMIEKTO DE LA EDUCACIÓN
Cuadro 37 I M P A C T O D E L PROCESO D E AJUSTE EN LA DISTRIBUCIÓN D E L G A S T O EDUCATIVO DEL GOBIERNO CENTRAL EN EL S A L V A D O R (Porcentajes)
Año
1980
1981
1982
1983
1984
1985
Educación Básica Universidades
80,4 19,6
83,0 16,5
90,0
87,6
89,0
9,6
9,9
9,8
87,2 11,4
Capital del total
5,8
2,1
3,3
4,2
4,8
4,3
Capital de Ed. Básica
3,0
2,1
3,2
4,5
5,1
4,6
I, Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, F M1986.
El gasto educativo en universidades sufre desproporcionadamente el impacto del ajuste, disminuyendo de 19,5% del gasto educativo en 1980 a 11% en 1985. El gasto de capital c o m o porcentaje del gasto educativo total baja entre 1980 y 1982, pero luego aumenta hacia 1985; las tendencias son similares para el gasto de capital c o m o porcentaje de la educación básica. Este impacto desproporcionado en los gastos de capital es reforzado por datos nacionales. El gasto corriente aumenta de 91,7% de los gastos totales en 1980 a 97,1% en 1982, disminuyendo a 87,3% en 1984 (Unesco 1986, IV-9). N o tenemos datos sobre la distribución del gasto educativo por función. El Salvador ha hecho progresos en educación en los últimos 20 años, aunque la mayor parte ha sido en educación superior. La tasa de alfabetización era de 66,9% en 1984 (IDB 1986, 268). Las lasas brutas de matrícula en educación primaria disminuyeron de 82% en 1965 a 70% en 1984; en educación primaria estas tasas aumentaron de 17% a 24% durante el mismo período; la proporción de estudiantes universitarios, en contraste, se incrementó de 2 % de la población entre 2 0 y 40 años a 11% en 1984 (Banco Mundial 1987, 262). Las proyecciones de crecimiento poblacional son de un promedio de 2 % anual entre 1985 y el año 2000 y no se espera una tasa de reproducción neta de 1 hasta el año 2010. Esto implica que la educación debe expandirse simplemente para mantener los niveles presentes de eficiencia. Las perspectivas para la educación en El Salvador son inciertas. Parece claro que el desarrollo social y económico y una estabilidad duradera requerirían la
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DISCUSIÓN
expansión de la educación. Al m i s m o tiempo, el conflicto interno parece ocupar toda la atención del gobierno. "Los salvadoreños han estado tan ocupados con las consecuencias políticas y económicas de la revolución que lodos los otros asuntos de política pública se han visto eclipsados -desarrollo económico, empleo, mejoramiento de las condiciones de vida y servicios públicos, distribución de la riqueza, aun inversión extranjera- y ninguno de estos objetivos puede alcanzarse en ese contexto" ( M e Donald 1985, 543). Queda por verse si el F M I y el conflicto interno le dan al gobierno la libertad de ocuparse de estos objetivos.
RESUMEN
U n hallazgo de este estudio es la influencia consistente que la deuda externa parece tener en la reducción y redistribución del gasto educativo. El análisis detallado de seis casos reveló el impacto consistente de las políticas de ajuste sobre el gasto educativo (lo que es menos aparente en el análisis de la asociación global en los 15 años de las series). D e especial importancia en este proceso de ajuste es el escenario financiero internacional de los años ochenta, en el que el F M I tiene un papel fundamental c o m o catalizador de los créditos externos a un país. E n este sentido, es importante diferenciar en términos analíticos entre la asociación sistemática - o falta de ella- entre la deuda y educación en el período de 15 años examinado y el impacto específico de los programas de ajuste implementados por todos los países en los años ochenta. L a diversidad de los "patrones de asociación" entre deuda y educación discutida en el análisis global de la tendencia de estos indicadores desaparece cuando se observa la consistencia en los efectos en educación de los programas de ajuste de los años ochenta. Observamos que estas políticas de ajuste en años recientes resultaron sistemáticamente en reducciones en el gasto educativo, tanto en términos absolutos c o m o relativos. La única excepción fue la política de ajuste del nuevo gobierno argentino, que escogió proteger los sectores sociales, reduciendo el presupuesto de defensa. E n los cinco países restantes, todos sufrieron reducciones en el presupuesto educativo, y ellas ocurrieron mientras el gasto en seguridad social aumentaba.
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DEUDA EXTERNA r FINANCIA/MENTÓ DE LA EDUCACIÓN
Parece que las políticas de ajuste de los años ochenta disminuyeron el gasto en educación primaria desproporcionadamente (aunque este impacto desproporcionado no se observa en la asociación global entre deuda y educación en las series de 1970-1985); la única excepción es El Salvador, donde las reducciones del ajuste tuvieron mayor efecto en el gasto universitario. H a y m á s variabilidad en el impacto del ajuste en la distribución del gasto educativo por función. E n algunos casos lo gastos de capital sufren m á s (Bolivia, Chile, El Salvador), en tanto que en el gasto corriente es m á s afectado (Argentina) y aun en otros el impacto es equivalente en ambas categorías de gasto (Brasil, Costa Rica). El ajuste del gasto corriente parece afectar desproporcionadamente los presupuestos para materiales educativos y becas. El hallazgo m á s sorprendente es que estos ajustes parecen haber ocurrido independientemente del tipo de régimen de gobierno o de las prioridades de desarrollo aparentes del gobierno. Argentina parece ser una excepción, dado que un gobierno democráticamente electo tuvo éxito en proteger el gasto educativo del ajuste (con lo que se revirtieron tendencias anteriores del ajuste)23. Pero en Bolivia, Brasil, Costa Rica y El Salvador, gobiernos democráticamente electos implementaron reducciones presupuestarias en educación. Parecería que la condicionalidad del F M I es un fuerte límite en el espacio de los gobiernos para diseñar políticas públicas. El énfasis de corto plazo del proceso de ajuste promovido por el F M I en la condicionalidad de los créditos es sorprendente dada la gran variabilidad en las limitaciones internas y externas que enfrenta cada país. Si los países fuesen a reiniciar su crecimiento a corto plazo, quizás este tipo de ajuste tendría sentido, pero si el deterioro de las economías continúa, las medidas de ajuste que limitan la expansión educativa, por ejemplo, pueden agudizar los problemas políticos y sociales de los países. Este tipo de ajuste puede disminuir el ritmo del crecimiento ganado por los sistemas educativos en los últimos 20 años. El hecho de que hay límites a lo que los gobiernos pueden hacer para estimular el crecimiento, c o m o los efectos desestabilizantes del conflicto centroamericano en el mercado común de la región, o el proteccionismo de los países industrializados que limita la demanda de exportaciones, debería considerarse en cualquier plan de ajuste. El crecimiento continuo de la población, el deterioro en la distribución del ingreso y las reducciones en el crecimiento económico sugieren que permitir que el desarrollo educativo disminuya su ritmo puede ser uno de los mayores costos de la deuda externa.
23 La denota militar de Argentina en la guerra de Las Malvinas puede explicar parcialmente porqué el gobierno democrático pudo reducir el presupuesto de defensa, protegiendo educación y salud.
VIL Conclusiones e implicaciones
El propósito de este capítulo es destacar las conclusiones principales de este estudio, discutir sus implicaciones y sugerir áreas de cambio que pueden minimizar el impacto negativo de la crisis de la deuda en el sector educativo. Este estudio encontró soporte para la hipótesis de que la prioridad del gasto educativo en América Latina ha disminuido durante la presente crisis económica, que hemos llamado "la crisis de la deuda". E s importante tener presente que los niveles de endeudamiento en los años ochenta son altos no sólo en términos absolutos, sino principalmente en relación al nivel de exportaciones de América Latina. A d e m á s , la crisis fue el resultado n o sólo de los niveles relativos de deuda, sino de la interacción entre ellos y un escenario financiero internacional que redujo la oferta de crédito y aumentó la condicionalidad asociada al otorgamiento de nuevos créditos. E n este sentido, hablar del impacto de "la crisis de la deuda" es una forma abreviada de referirse a un conjunto complejo de temas que incluyen factores estructurales y de corto-plazo que limitan la habilidad de América Latina de pagar el servicio de la deuda utilizando recursos autónomamente generados.
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DEUDA EXTERNA Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
CONCLUSIONES
Los aumentos en los niveles de endeudamiento en América Latina están asociados con disminuciones en el gasto educativo. Las reducciones en el porcentaje del gasto de gobierno en educación están significativamente relacionadas con aumentos en niveles de endeudamiento en la mayoría de los países, aunque en algunos casos esto significa que el gasto en educación no mantiene el mismo ritmo de crecimiento que el gasto total de gobierno y no que declina en términos reales. El Fondo Monetario Internacional juega un papel especial en esta asociación entre deuda extema y educación a través de la condicionalidad para otorgar créditos adicionales que fuerzan el proceso de estabilización y ajuste, con las reducciones consiguientes en el déficit fiscal. Esta condicionalidad, unida al clima de los mercados de crédito en los años ochenta en el que los bancos privados requieren un "sello aprobatorio" del F M I antes de proporcionar ningún crédito adicional, es una pieza escencial del proceso por el que la deuda influye el gasto en educación. En consecuancia, en la mayoría de los países, el impacto de la deuda en educación es un fenómeno de esta década. El cuadro 38 resume las reducciones (términos reales y porcentuales) en el gasto educativo durante este período. En 13 de los 18 países se observa una disminución en el porcentaje del gasto público educativo en el período entre 1979 y 1985. E n tres de los casos (Ecuador, Honduras, Perú) en los que no existe esa reducción, no tenemos datos completos para todo el período examinado; ellos cubren sólo un par de años después de 1979. L a evidencia sobre cambios en el gasto total educativo es mixta; en 9 de los 18 países hay reducciones en este período; en cinco de éstos (Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú) la series de datos son m u y cortas para proveer cobertura de todo el período 1979-85, pero esto deja aún cuatro países en los que hay aumentos en el gasto total en educación: Argentina, México, Bolivia y Venezuela. El tipo de políticas de ajuste implementadas en los ochenta en muchos países produjeron un patrón dual en la relación entre la deuda y el gasto educativo; este dualismo se refiere a un cambio en la estructura de la relación, resultando en un impacto negativo cuando la deuda excede ciertos niveles en los años ochenta. Antes de alcanzar ese punto, por otra parte, en muchos países la deuda no tiene un impacto negativo en educación y en algunos casos incluso la deuda y el gasto educativo están positivamente relacionados. Esto es consistente con la noción de que el gasto global de gobierno se expandió, financiado con deuda
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CONCLUSIONES B IMPLICACIONES
Cuadro 38 CAMBIOS EN EL GASTO PUBLICO EN EDUCACIÓN EN AMERICA LATINA País
Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. D o m . Uruguay Venezuela
Educación como porcentaje del)gasto de gobierno Período
1979
(1979-84) (1979-84) (1979-84) (1979-85) (1979-83) (1979-81) (1979-85)
8,34 30,55 5,39 14,72 24,78 28,71 19,62 13,00 6,62 15,30 18,67 12,30
(1978-79) (1981-85) (1978-79) (1979-84) (1979-80)
(1979-82) 13,49 (1979-84) 12,58 (1979-82) 13,81 (1979-84) 13,67 (1979-85) 9,40 (1979-84) 18,12
1985 Cambio 9,51 1,17 12,23 -18,32 3,23 -2,16 13,18 -1,54 19,37 -5,41 33,20 4,49 14,48 -5,14 12,56 -0,44 5,96 -0,66 17,80 2,50 12,36 -6,31 11,59 -0,71 11,00 -2,49 10,69 -1,89 18,47 4,66 1,46 15,13 6,42 -2,98 17,65 -0,47
Gasto total eneducación a precios constantes de 1980* Período
1979
1985 Cambio
(1979-84) 414,00 482,26 0,16 (1979-84) 5298,53 5512,62 0,04 (1979-84) 107,27 84,41 -0,21 (1979-85) 44,08 40,51 -0,08 (1979-83) 2516,65 1709,17 -0,32 (1979-81) 7913,00 14501,70 0,83 (1979-85) 292,60 195,35 -0,33 (1978-79) 107,02 109,33 0,02 (1981-85) 69,77 -0,20 87,19 182,52 0,17 (1978-79) 156,02 (1979-84) 119,21 122,81 0,03 (1979-80) 499,32 734,00 0,47 (1979-82) 158,44 -0,03 163,59 (1979-85) 7003,67 6653,68 -0,05 (1979-82) 107,16 169,83 0,58 (1979-84) 154,49 136,16 -0,12 (1979-85) 1784,31 1194,97 -0,33 (1979-84) 9863,90 9997,40 0,01
Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, F M I . Varios volúmenes. * Las cifras de gasto total están expresadas en moneda nacional y en las siguientes unidades: Argentina: miles de Australes; Bolivia: miles de millones de Pesos; Brasil: millones de Cruzados; Chile: miles de millones de Pesos; Costa Rica: millones de Colones; Ecuador: millones de Sucres; El Salvador: millones de Colones; Guatemala: millones de Quetzales; Haití: millones de Gourdes; Honduras: millones de Lempiras; México: miles de millones de Pesos; Nicaragua: millones de Córdobas; Panamá: millones de Balboas; Paraguay: millones de Guaraníes; Perú: millones de Intis; República Dominicana: millones de Pesos; Uruguay: millones de Nuevos Pesos y Venezuela: millones de Bolívares. Período: se refiere a los años entre los cuales se examina el cambio en gasto educativo. 1979: Valores del gasto para el año 1979 o para el límite inferior indicado en la columna 'Período'. 1985: Valores del gasto para el año 1985 o para el límite superior indicado en 'Período'. Cambio: Diferencia entre los valores del gasto en los límites superior e inferior del período; para educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno esta diferencia está en términos absolutos (dado que las cifras ya están dadas porcentualmente) y para gasto en valores constantes esta diferencia está expresada c o m o un porcentaje del valor en el límite inferior del período.
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DEUDA EXTERNA r MIANCIAMIEHTO DE LA EDUCACIÓN
externa. El desarrollo "a crédito" redujo la necesidad de que los gobiernos enfrentasen opciones en la asignación de recursos entre distintos sectores o grupos sociales; sin embargo, los límites en la habilidad de continuar financiando déficits fiscales a través de crédito obligó a los gobiernos a definir sus opciones entre sectores. E n este sentido, es importante recordar que enfrentados con las presiones del F M I para reducir el déficitfiscal,la elección última de cuáles sectores deben reducirse es soberana de cada gobierno. El F M I , aunque puede estar equivocado en su enfoque de corto-plazo al enfatizar el proceso de ajuste, no debe convertirse en un chivo expiatorio para explicar el impacto de la deuda en educación, el cual refleja opciones de política pública de gobiernos soberanos. El hecho de que los gobiernos pueden proteger a la educación del proceso de ajuste está ilustrado por las opciones asumidas por el gobierno de Alfonsín en Argentina; las reducciones se hicieron en defensa, no en los sectores sociales. La deuda y los requisitos de estabilización del F M I pueden haber cambiado las reglas políticas utilizadas por los gobiernos latinoamericanos para balancear los intereses de distintos grupos. Wiarda y Kline han caracterizado el sistema político latinoamericano c o m o básicamente "acomodacionista" y asimilador de nuevos grupos: "Para proveer más pedazos del pastel para los nuevos grupos, sin deprivar a ninguno de los viejos grupos de su porción, el pastel debe crecer continuamente. Durante los 1930, 1940, 1950 y a comienzos de los 1960, precisamente durante el apogeo del sistema aquí descrito, la economía creció continuamente. C o n sus economías en expansión, los sistemas latinoamericanos pudieron dar más beneficios a los trabajadores, campesinos, y a todos los grupos en el sistema. El modelo del proceso político descrito aquí, que implica asimilación gradual de nuevos grupos, mayores beneficios y crecientes niveles de vida, asume unas tasas de crecimiento económico continuas y por lo tanto más y m á s fondos para comprar opositores revolucionarios. Pero que si, c o m o en el presente, las naciones latinoamericanas confrontaran una situación en la que el pastel no siguiera creciendo, sino que empezara a encogerse, c o m o ocurre ya en algunos países. E n ese caso cuánto duraría el modelo político esquematizado aquí - u n modelo relativamente pacífico, estable, consensual y acomodaticio-. Estas son las preguntas que las naciones latinoamericanas confrontan" (Wiarda y Kline 1985, 111-112). El impacto de la crisis de la deuda en educación parece independiente del tipo de régimen del país o de las prioridades de política del gobierno, lo que
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CONCLUSIONES E IMPLICACIONES
es sorprendente dado nuestro supuesto de que los gobiernos nacionales tienen una opción sobre qué sectores cortar.
IMPLICACIONES
La implicación inmediata de la deuda en educación es una reducción en la tasa de expansión de la educación en cada país. D a d o que la población continúa creciendo en todos los países de la región y el hecho de que la expansión cuantitativa de los últimos 20 años tuvo un costo cualitativo, la implicación es la misma: si todos los demás factores se mantienen iguales (ceteris paribus) la deuda extema ha "congelado" la habilidad de los sistemas educativos de continuar expandiéndose, en términos cuantitativos o cualitativos. El impacto de la crisis de la deuda en el presupuesto educativo opera a dos niveles: uno es directo, reduciendo la disponibilidad de divisas para el sistema educativo el otro es indirecto, a través del proceso de ajuste que resulta en presupuestos educativos reducidos en términos reales. El impacto directo del ajuste en los insumos educativos que se compran con divisas no debe subestimarse. Las divisas son utilizadas para comprar insumos m u y particularizados para la provisión de educación. Varían desde la asesoría de expertos internacionales a equipo especializado, capacitación y publicaciones, o pueden proveer los recursos para que personas clave de la administración educativa mantengan sus contactos con redes de especialistas internacionales. D a d o que estos insumos son frecuentemente la parte menos visible del sistema educativo, podría pensarse que su asusencia no tendrá efectos significativos; sin embargo sus consecuencias pueden ser tan importantes c o m o las que resultan de las restricciones impuestas en otros insumos más visibles. U n ejemplo son laboratorios científicos en instituciones de educación superior virtualmente paralizados debido a la falta de material y equipo. O bibliotecas que tienen que cancelar su suscripción a publicaciones internacionales porque el costo de las divisas va más allá de sus asignaciones presupuestarias. Investigadores educativos y planificadores de la educación irán reduciendo sus contactos profesionales con colegas en otras partes del m u n d o por no poder participar en términos internacionales, asistir a conferencias o incluso leer lo que se publica en otras latitudes. El mayor impacto del proceso de ajuste, sin embargo, se expresa en presupuestos educativos que no mantienen paridad con la tasa de inflación. C o m o resultado, el gasto real en educación disminuye, aun cuando el gasto nominal
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DEUDA EXTERNA r PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
aumente. A corto plazo, la provisón de la educación no necesita verse afectada en la medida en que no hayan despidos masivos de trabajadores de la educación; sin embargo, el impacto se sentirá pronto en forma de límites a nuevos contratados y en la calidad de la educación que sueldos reducidos puedan pagar24. A u n si maestros de la misma calidad continuasen siendo atraídos por los salarios reducidos (dada la ausencia de opciones más atractivas debido a la recesión), la necesidad de complementar su ingreso con trabajos adicionales puede limitar la calidad de su docencia. E n una revisión de las implicaciones de política de los estudios internacionales de desempeño escolar (International Educational A chievement Studies) Husén concluye que el tiempo es un factor crucial para promover el aprendizaje, incluyendo la preparación de lecciones por parte del maestro c o m o una de dichas variables relacionadas con el tiempo (Husén 1987, 40). Otro impacto del ajuste son las reducciones en las porciones "blandas" de los presupuestos educativos, es decir aquellas no protegidas por obligaciones contractuales con los sindicatos de maestros (por ejemplo, los presupuestos para becas y materiales educativos). La evidencia examinada sugiere que la educación básica puede ser más vulnerable al proceso de ajuste que la educación universitaria25. Esto no es sorprendente dadas las tendencias del desarrollo educativo en América Latina en los últimos 20 años, pero es preocupante dada la desigual distribución del ingreso en los países de la región. H a y otras posibles conexiones entre la crisis de la deuda y educación que van más allá de las examinadas en este estudio y deberían considerarse al discutir las implicaciones del impacto de las reducciones en el gasto educativo. Es útil regresar al paradigma desarrollado por U N I C E F para examinar el impacto de la recesión en la infancia (Figura 1). Según este modelo, una fuente importante de influencia en el bienestar infantil es, además del gasto de gobierno en educación, las circunstancias familiares. Si bien los insumos de gobierno y de la
24 Lewin (1986) ha sugerido tres mecanismos por los que las reducciones en costos comentes afectarían la calidad de la educación. Primero, la reducción de los sueldos de los maestros en términos reales, lo que influiría la moral y destrezas de quienes se sienten atraídos a la profesión. Segundo, aumentos en la contratación de maestros jóvenes y provisionales. Tercero, aumento en la proporción alumno-profesor, reduciendo la demanda de maestros (Lewin 1986, 225). 25 El análisis de la covaríación de las seríes temporales de valores de deuda y gaso educativo por nivel entre 1970 y 1985 (Capítulo V ) sugiere que el efecto es el m i s m o para ambos niveles en el caso de Argentina, Brasil y Bolivia, y que es mayor para las universidades en el caso de El Salvador. Sin embargo, el análisis de cambios en la distribución del gasto una vez implementados programas de ajuste específicos en los 1980 (Capítulo VI) sugiere que la educación primaria es m á s vulnerable.
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CONCLUSIONES E IMPLICACIONES
familia pueden sustituir el uno por el otro en una economía creciente, es difícil asumir que los hogares puedan compensar las reducciones de insumos del gobierno durante la recesión. Las reducciones en el ingreso familiar sin duda limitaría las contribuciones privadas al financiamiento de la educación. Esto significa que las familias pueden estar menos preparadas para asumir los costos directos de la educación y para prescindir de la contribución económica que sus miembros más jóvenes puedan aportar. E n este contexto, incentivos adicionales serían necesarios simplemente para balancear las reducciones a nivel privado. Este problema puede ser especialmente serio para las familias de bajos ingresos. La paradoja es que el gobierno, a su vez, tiene menos recursos disponibles porque la base de impuestos ha disminuido c o m o resultado de la recesión. ¿ C ó m o puede el gobierno compensar las reducciones en soporte familiar para manterner o expandir los niveles presentes de oferta educativa?.
R E C O M E N D A C I O N E S D E POLÍTICA PÚBLICA
La presente crisis de la deuda latinoamericana ha probado ser un serio límite al desarrollo de la educación. Dado que la perspectiva de la crisis de la deuda no es de recuperación significativa a corto plazo, es factible que esta limitación continúe o aumente. Esta situación constituye un cuello de botella para el desarrollo de América Latina. A menos que se implementen cambios de política, la reducción del nivel educativo puede ser uno de los costos que los países tengan que pagar c o m o precio por la deuda externa. L a experiencia reciente en los casos examinados sugiere que esta prioridad puede, de hecho, verse reducida. Estas disminuciones dificultarían el desarrollo de la m a n o de obra calificada necesaria para el desarrollo económico que liberaría a la región del peso de la deuda. En términos de brechas internas en los países, las reducciones del gasto edcucativo probablemente tengan m á s impacto en aquellos miembros de la sociedad que necesiten más, no menos, asistencia del gobierno con el fin de tener acceso a la educación (es decir aquellos con menores ingresos). Pero debe recordarse que las reducciones en la provisión de educación c o m o respuesta a la crisis son una opción de los gobiernos que no es, por lo demás, inevitable. Las nuevas dificultades pueden estimular nuevas formas de pensar y administrar el desarrollo educativo. L o que es importante es que los gobiernos continúen reconociendo la importancia de la educación, frente a otros sectores del gasto público, c o m o una inversión en desarrollo de largo plazo. Las siguientes recomendaciones inten-
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DEUDA EXTERNA Y PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
tas estimular la discusión sobre los cambios que pueden ser necesarios para enfrentar los cuellos de botella mencionados y para mantener los niveles de eficiencia en educación con el fin de preservar el desarrollo económico, social y político a largo plazo. Estas recomendaciones configuran un sistema dinámico, de manera que cambios de políticas en cada una de las siguientes áreas interactuaría con las áreas restantes. U n área principal de opciones de políticas reside fuera de la esfera educativa. L a solución directa del problema de la deuda está en el área de política macro-económica. E n la medida en que los países latinoamericanos puedan resolver la crisis (con medidas que reduzcan la proporción del gasto público destinada al servicio de la deuda), la presión sobre el sistema educativo disminuirá. Pero en vista de la experiencia de los últimos nueve años, es improbable que las presiones fiscales desaparezcan completamente en el futuro cercano (lo que implicaría un repudio total de la deuda, una condonación total de ellas o un aumento extraordinario en los niveles de exportaciones y producto nacional que redujeran significativamente el nivel de la deuda). Por lo tanto, los educadores deberán adoptar iniciativas propias para responder efectivamente a la crisis, manteniendo y aumentando la eficiencia del sistema educativo bajo las nuevas presiones presupuestarias. Estas iniciativas se agrupan en tres dominios de política educativa: insumos, administración y productos. U n conjunto de políticas en respuesta a la crisis de la deuda intentaría m a n tener el nivel de recursos fiscales para el sistema educativo. Otro conjunto de política reajustaría los mecanismos por los que esos insumos contribuyen al desarrollo económico de manera que pueda obtenerse la misma o más productividad con menos insumos. D o s áreas de acción para obtener esto incluyen: mejor administración y redefinición de los objetivos de la educación y ajuste de los programas y niveles para contribuir más directamente a las necesidades de la economía. Discutiremos brevemente algunos de los tópicos y opciones pertinentes a cada uno de estos dominios de política educativa: financiamiento, administración y productos. Las proposiciones que se presentan a continuación provienen de desarrollos en el c a m p o de la educación independientes de la crisis de la deuda. Sin embargo, a pesar de que no son proposiciones específicamente diseñadas c o m o respuesta a la crisis de la deuda, ella provee el momento y la urgencia que crea la necesidad de cambio en el sistema educativo, haciendo de estas proposiciones alternativas de políticas atractivas. El marco de referencia en el que estas opciones han sido diseñadas es uno que considera la educación un componente esencial del desarrollo a largo plazo, tanto en término de su potencial para contribuir a la productividad (eficiencia) c o m o al desarrollo político y social (equidad).
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Políticas para mantener el nivel de insumas: cambios en el financiamiento de la educación El tema del financiamiento incluye quién debe ser educado y en qué program a s y niveles, c ó m o se administrarán los fondos y quién pagará (Levin 1985). Los primeros dos puntos se discuten luego en las secciones de administración educativa y de productos; ahora nos referimos a las fuentes de financiamiento que incluyen el tema de quién debe pagar para compensar el impacto negativo observado de la deuda. La pregunta de ¿quién debe pagar? tiene implicaciones de eficiencia y equidad. Estas implicaciones son especialmente importantes en sociedades en las que los recursos son tan limitados que las asignaciones al sector educativo son a costa de otros sectores y que las asignaciones a cada nivel educativo son a costa de otros niveles. L a pregunta es ¿ c ó m o pueden generarse recursos adicionales para corregir el impacto de la deuda, optimizando la eficiencia y equidad?. Examinaremos tres fuentes de financiamiento: el gobierno, los beneficiarios directos de la educación y las organizaciones con y sin fines de lucro. Según discutimos en el capítulo II, el gobierno es una fuente obvia de financiamiento en vista de que hay beneficios de la educación m á s allá de que los individuos educados reciben para sí directamente (externalidades). En la m e dida en que esas externalidades satisfagan objetivos del gobierno (por ejemplo, reducción de la criminalidad, estabilidad política) es claro que el gobierno debe financiar la educación. También es claro que quienes se benefician de la educación directamente deben pagar, al menos en parte, a cambio de esos beneficios. Los estudianes y sus familias son, por lo tanto, una fuente de financiamiento de la educación que reciben. C o m o veremos a continuación, este análisis necesita incorporar diferencias en los niveles de ingreso para servir los propósitos de equidad. Finalmente las organizaciones privadas, tanto con c o m o sin fines de lucro, pueden beneficiarse de la provisión de ciertos tipos de educación a ciertos grupos en la sociedad, si ello sirve a sus propios intereses institucionales. Por ejemplo, ciertas industrias pueden beneficiarse de la productividad adicional de los trabajadores que reciban entrenamiento especializado, e iglesias y otros grupos voluntarios pueden satisfacer sus objetivos en la provisión de educación a grupos marginados. E n consecuencia, las instituciones privadas son otra fuente de financiamiento de la educación. ¿Qué tipo de políticas públicas pueden generar recursos adicionales de cada una de estas tres fuentes de financiamiento?
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Financiamiento oficial Las presiones para balancear el presupuesto pueden generar una "cultura de reducciones" tanto a nivel del Gabinete Ejecutivo c o m o dentro del Ministerio de Educación. "Una "cultura de reducciones" normalmente adoptará una visión de corto plazo en busca de ahorros inmediatos, disminuyendo el valor del largo plazo debido a las incertidumbres envueltas; será conservadora hacia el cambio tendiendo a minimizar costos dentro de la estructura existente de provisión hasta el punto en que ésta deja de ser viable; puede luego considerar un cuestionamiento radical de esta provisión para transferir costos fuera de su propio presupuesto; valorará economía más que un mayor acceso y distribución equitativa de los servicios; puede favorecer el desarrollo de una "mentalidad de asedio" en la que el foco es en estirar los recursos existentes antes que generar recursos nuevos fuera de su ambiente institucional inmediato" (Lewin 1987, 92-93). Aunque los gobiernos enfrentados a las limitaciones presupuestarias podrían estar tentados a justificar gastar menos en educación en términos ideológicos, esta es una respuesta inadecuada a la crisis. D a d o los otros efectos de la deuda en la economía, las reducciones en los recursos financieros de la educación resultarían en pérdidas en eficiencia y equidad, por lo que este no es el momento para que el Estado disminuya su responsabilidad en educación. Asumiendo que toda educación es una forma de inversión, una reducción en la intervención del Estado podría justificarse si el sector privado fuera a reemplazar los recursos oficiales. Sin embargo, la recesión económica también ha afectado a los hogares, de manera que es poco realista esperar m á s contribución privada aún si el Estado reduce su participación. Dados los incentivos negativos en los hogares (especialmente en los de menores recursos) para enviar niños a la escuela, es necesaria m á s intervención del Estado, no menos, simplemente para mantener los niveles existentes de eficiencia educativa. E s sin duda una paradoja que la contribución del Estado es m á s necesaria cuando es más difícil para el proveerla; pero la necesidad de ese papel no debería ser secundaria a la capacidad aparente del Estado de cumplir esta responsabilidad. E s necesario explorar opciones alternativas para que el Estado pueda continuar llevando a cabo su función principal en el desarrollo de la educación. L a paradoja de una reducción en la capacidad del gobierno para financiar la educación, cuando la capacidad de financiamiento privado se encuentra dismi-
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nuida, es particularmente aguda en ciertos niveles de ingreso y puede no existir en otros. Por ello se hace necesario desagregar el análisis por nivel de ingreso para encontrar soluciones a este dilema de financiamicnio. N o todos lo hogares han alcanzado lo niveles de pobreza que los incapacitan para financiar toda o parte de la educación de sus hijos. Son necesarias medidas redistributivas que prevengan el desarrollo de un círculo vicioso de la pobreza26. Estas medidas redistributivas podrían tomarse tanto dentro del sector educativo c o m o a un nivel m á s general. Dentro del sector educativo, esto implica cobrar matrícula a quienes puedan pagarla y utilizar estos recursos para financiar la expansión educativa para aquellos que tienen menos recursos. Matrícula a nivel superior para financiar la expansión de la educación (cuantitativa y cualitativamente) a niveles básicos (para incorporar a grupos marginados) sería una forma progresiva de corregir los desbalances existentes en el financiamicnio educativo. Esta política debería estar complementada por créditos para estudiantes universitarios de hogares de menores ingresos. A un nivel m á s general, estas medidas redistributivas implicarían establecer impuestos dirigidos específicamente a financiar la educación. Estas opciones se discuten m á s adelante. A nivel de financiamiento público, es importante mantener o aumentar el gasto porcentual en educación frente a otros sectores. U n énfasis en desarrollo a largo plazo al distribuir el presupuesto puede balancear las presiones de una "cultura de reducciones". U n cambio de asignación presupuestaria sectorial hacia una por programa y proyectos facilitaría el uso de modelos de evaluación y de planificación racional para evaluar la productividad de las distintas formas de inversión. La evidencia existente sobre la contribución de la educación al desarrollo individual y nacional puede contribuir a presentar un argumento racional sobre la necesidad de la educación; pero a nivel de gabinete, preocupaciones m á s inmediatas y de política cotidiana seguramente tendrán más peso que el análisis académico de las contribuciones a largo plazo27.
26 Los mecanismos de este círculo vicioso de la pobreza son simples. Los pobres se hacen m á s pobres porque la recesión los ha afectado desproporcionadamente (debido a menores empleos en el sector industrial, menos servicios de gobierno, reducciones en los salarios reales), y tienen menos posibilidad de sacar a sus hijos de la pobreza a través de la educación porque necesitan el trabajo de esos hijos para contribuir a la subsistencia familiar. 17 U n estudio sobre el proceso de elaboración del presupuesto educativo en México concluye que la información sobre equidad, eficacia o relevancia de la educación tiene un papel secundario en determinar las asignaciones presupuestarias a la educación. Criterios políticos y política burocrática tienen m á s importancia en la asignación de las partidas (McGinn et al. 1983, 260).
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El análisis de realidades políticas, sin embargo, debe notar si la provisión de la educación satisface la demanda social a todos los niveles y si la distribución de poder entre distintos grupos crea desigualdades que no corresponden a los objetivos políticos del gobierno. Según discutimos en el capítulo II, cuando la toma de decisiones está determinada por los grupos m á s vocales o poderosos, los resultados pueden ser a costa de la eficiencia y equidad. Esto es válido tanto para las asignaciones entre sectores c o m o entre distintos niveles educativos. El siguiente ejemplo ilustra c ó m o el poder político facilita el control sobre las decisiones financieras: "El intento llevado a cabo en Guatemala en 1984 de aumentar la m a trícula universitaria de 5 dólares estadounidenses al año a 10 dólares al aflo y que culminó con una ametralladora apuntando al corazón del presidente de la universidad" (Schiefelbein 1986b, 28). Este incidente ilustra c o m o la voz de quienes sufrirían las reducciones del financiamiento público a nivel universitario puede hacerse oir; la voz que no se oye es la de quienes se habrían beneficiado del uso alternativo de esos fondos; es decir, la voz de los repitientes crónicos de primaria que reciben una educación de baja calidad, la de quienes eventualmente abandonan la escuela habiendo estado allí pocos años o la de los niños que deambulan por las calles que habrían estado en la escuela si su educación hubiese recibido prioridad sobre los subsidios universitarios. Las opciones disponibles al gobierno central incluyen analizar el impacto del progreso de ajuste en educación, especialmente m á s allá del nivel de financiamiento de procesos y productos. Esta información podría asistir al gobierno en el diálogo con distintos grupos de interés para generar soporte para la educación que podría facilitar la aceptación de sacrificios en otros sectores. Esta información también podría facilitar la aceptabilidad de los cambios en los patrones de asignación por nivel y facilitar la implementation de acciones para aumentar las contribuciones privadas a la educación. Este esfuerzo analítico podría hacerse en conjunción con agencias internacionales c o m o Unesco para facilitar el entendimiento de esta dimensión del problema de la deuda en foros internacionales. L a justificación del modelo económico, de c ó m o los programas de ajuste del F M I interactúan con las opciones de políticas del gobierno, debe revisarse. Analizar el impacto del proceso de ajuste en educación puede ser especialmente apropiado para comisiones especiales de la Unesco, al estilo de las comisiones que analizan las violaciones de los derechos humanos. Es apropiado que Unesco se aboque a la discusión del
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impacto educativo del proceso de ajuste puesto que el mismo puede estar deshaciendo m u c h o de los logros alcanzados en los últimos 25 años a los que ese organismo ha contribuido. Otras agencias internacionales que han invertido sustancialmente en educación podrían estar también interesadas en analizar estos efectos, por razones similares. El gobierno podría, a su vez, considerar solicitar asistencia internacional para educación, especialmente c o m o una forma de proporcionar algunos de los insumos críticos que son financiados directamente con divisas, discutidos anteriormente. Dadas las limitaciones económicas confrontadas por las agencias de asistencia internacional es poco probable que dicha ayuda vaya a aumentar sustancialmente; de hecho, el total puede disminuir. Por lo tanto, desde la perspectiva de dichas agencias, es importante que la asistencia internacional se haga más selectiva para lograr un impacto crítico. U n a opción es concentrarse en los países m á s pobres, que no podrían producir los fondos necesarios de sus propios recursos. U n a segunda opción es maximizar el potencial de esa ayuda para contribuir al desarrollo. Dos condiciones son esenciales para maximizar este potencial. U n a es que los recursos foráneos no substituyan sino que suplementen lo que el país puede hacer por sí m i s m o . A u n cuando la definición de lo que el país puede hacer por sí m i s m o es ambigua, existen mecanismos para aumentar la probabilidad de que la asistencia sea suplementaria y no sustitutiva (por ejemplo becas con provisión para mantenimiento de esfuerzo previo). L a segunda condición es que este tipo de ayuda no debe estar atada a condiciones extra-educativas. Esta asistencia debe negociarse con la participación directa de los planificadores y administradores de la educación que estarían a cargo de utilizar productivamente esos recursos, por lo que los términos de la ayuda deberían centrarse en las áreas de competencia de estos educadores. Asistencia educativa con condiciones políticas, o c o m o parte de paquetes de asistencia con condiciones de estabilización fuera de la competencia del ministro de educación, es probablemente una mala idea dado que esas condiciones no pueden evaluarse directamente c o m o costos frente a los beneficios potenciales que dicha asistencia brindaría. Las implicaciones de estas consideraciones para los gobiernos que pueden solicitar asistencia es que esta opción debería considerarse sólo cuando otras alternativas de financiamiento nacional haya sido agotadas. A u n así, habrá países en los que el potencial del esfuerzo nacional es tan limitado que solicitar préstamos o asistencia puede ser la única opción para proveer el nivel necesario de esfuerzo en educación.
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Financiamiento privado por los beneficiarios de la educación U n a segunda esfera de iniciativas de financiamiento es asumir las contribuciones de quienes reciben los beneficios directos de la educación. Los estudiantes y sus familias financian ya los costos indirectos de su educación (el valor de su tiempo, entendido c o m o el ingreso que podrían percibir dedicados a actividades productivas en el tiempo que dedican a estudiar), y en algunos casos, costos directos (uniformes, materiales, matrícula y varias formas de contribución a la escuela). El asunto es c ó m o aumentar el nivel de esfuerzo privado preservando la eficiencia y, especialmente, la equidad de la provisión educativa. E s importante diseñar estas políticas teniendo en cuenta que la crisis puede haber afectado m á s severamente a algunos sectores sociales, haciendo imposible para ellos matener niveles previos de contribución privada. Por ejemplo, para las familias m á s pobres que pueden haber sido capaces de hacer el esfuerzo de enviar uno o m á s niños a la escuela por varios afios, el costo de oportunidad de m a n tener un niño en la escuela puede haber aumentado si el ingreso global de la familia ha disminuido y el ingreso que el niño puede contribuir tiene mayor impacto marginal en el bienestar de la familia; la siguiente cita ilustra, en el caso de Bolivia, c ó m o la crisis económica afecta a los individuos en otras esferas más allá del impacto en el presupuesto gubernamental; un área crítica de impacto es en la reducción de empleos: "Los numerosos proyectos llevados a cabo por el Fondo Social de E m e r gencia durante 1987 n o tuvieron éxito en mitigar el grave problema de desempleo, resultante de cambios estructurales introducidos en los sectores públicos y mineros, y de los programas implementados con las empresas manufactureras en los últimos dos años para racionalizar la producción. Las cifras oficiales señalan que una quinta parte de la población económicamente activa estaba descmplcada o subempleada a fines de 1987" (IDB 1988, 353). Esto implica que los sectores sociales m á s afectados por la crisis económicas necesitarían incentivos adicionales para mantener su nivel previo de esfuerzo en educación. Esto significa que el diseño de políticas para aumentar las contribuciones privadas debe combinarse con un análisis de los cambios en el ingreso familiar en distintos sectores sociales y con estudios de la elasticidad de la demanda de educación. U n ejemplo progresivo es el programa de almuerzos escolares implementado por el gobierno brasileño y discutido en el capítulo V I . D o s opciones de política son recuperación de costos por nivel y expansión
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de las escuelas privadas (Schiefelbein 1986b). L a recuperación de costos podría lograrse implementando matrículas o utilizando créditos estudiantiles. El foco principal de atención debería ser en aquellos niveles donde los réditos privados exceden m á s los réditos sociales, es decir, los niveles superiores. Matrículas universitarias, complementadas con esquemas de créditos y becas para los estudiantes de grupos menos favorecidos son una opción racional para aumentar el financiamiento privado (Schiefelbein 1986a). E s m u y importante que la implementación de esquemas de matrícula evite el desarrollo de un sesgo clasista. Esto significa asegurarse que los estudiantes de todos los grupos sociales continuarán teniendo acceso a la educación a todos los niveles. Mantener o aumentar la igualdad de oportunidades significa incrementar la calidad de la educación básica para quienes provienen de hogares de menos recursos, así c o m o implementar programas de becas para esos grupos a todo nivel. Y a hemos discutido las dificultades políticas de aumentar la matrícula universitaria pero el gobierno podría promover amplio soporte para esta política explicando al público general la justificación de la medida (Schiefelbein 1986b, 34). A d e m á s , debería buscarse el soporte de la comunidad universitaria y de los niveles de educación básica explicándoles la racionalidad de la medida e invitándolos a participar en el diseño de alternativas que satisfagan los objetivos de eficiencia y equidad. L a experiencia con créditos estudiantiles en América Latina sugiere que las tasas de recuperación son bajas. Nuevos esquemas podrían basarse en las experiencias existentes y mejorar este mecanismo de financiamiento (Schiefelbein 1986b, 49). La educación privada parece estar disminuyendo en América Latina, posiblemente debido a que la Iglesia Católica ha cambiado su énfasis de educación a actividades pastorales; unas tres cuartas partes de las escuelas privadas en la región están auspiciadas por la Iglesia (Schiefelbein 1986b, 34-42). U n a opción para aumentar eficiencia y equidad sería proporcionar subsidios públicos a ciertas escuelas privadas con bajos costos unitarios y con la capacidad de alcanzar a grupos marginados, tales c o m o las escuelas Fe y Alegría en los países andinos (Schiefelbein 1986b, 42).
Financiamiento privado por beneficiarios indirectos U n a tercera área para iniciativas de políticas de financiamiento educativo es promover contribuciones de organizaciones privadas así c o m o de organizaciones sin fines de lucro. D a d o que el interés de estas organizaciones posiblemente se centren en ciertas actividades educativas, estas contribuciones podrían organizarse
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para financiar proyectos especiales de educación no formal. C o m o discutimos a continuación, proyectos para el desarrollo de la capacidad empresarial son especialmente adecuados para la cooperación de empresas, así c o m o de organizaciones políticas y religiosas con distintos sectores del gobierno. El papel del gobierno en este caso podría ser el de actuar c o m o agente catalizador de esas contribuciones a través de proveer las orientaciones de política y el marco de referencia organizacional para permitir la cooperación entre diferentes grupos y sectores. Otra opción es financiar formas de entrenamiento especializado con impuestos específicamente diseñados para este propósito; existe experiencia en América Latina de un "excelente sistema de entrenamiento vocational financiado con impuestos a las nóminas de pago" (Schiefelbein 1986b, 42).
Políticas dirigidas a influenciar la administración educativa La mejor administración de los recursos tiene una importancia obvia para aumentar la productividad de recursos financieros disminuidos. Dos áreas de acción en este sentido son la administración del sistema educativo, la organización del sistema y la administración de la enseñanza y de los sistemas de instrucción. H a y abundante investigación y experiencia que podrían informar las deciciones de política en ambas áreas28. Los temas críticos para implementar cambios de política que mejoren la gerencia educativa se centran en c ó m o crear las condiciones a través de las cuales la información existente, datos y resultados de investigación se tomen en cuenta en la toma de decisiones en materia educativa y c ó m o crear las condiciones para que los ministerios de educación puedan aprender de su propia experiencia. U n estudio de la Secretaría de Educación en México ilustra un problema generalizado en América Latina. "La habilidad de la Secretaría de Educación de aprender de año a año está limitada por ciertas características estructurales. U n problema serio es la falta de memoria organizacional. El sistema político mexicano esta caracterizado por una rotación de personal constante, entre y dentro de los sexenios del personal más alto. U n a buena proporción del personal
11 Sobre el tópico de la administración de la intrucción veáse por ejemplo, las revisiones de los estudios de los factores que contribuyen a la efectividad de la educación (Schiefelbein 1981 y 1982). Sobre el tópico de gerencia y administración del sistema educativo veáse Hanson 1986 y MacGinn y Street 1986.
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elevado fueron nombrados en la mitad del 'sexenio' y no tenía experiencia previa en planificación o administración de la educación. El deseo de cada nuevo gobierno de dejar su marca, lleva a reformas estructurales y dificultan la continuidad de política. L a falta de información evaluativa sobre el sistema educativo hace imposible un diagnóstico adecuado, con el riesgo consiguiente de repetir los errores del pasado" (McGinn et al. 1983, 266). U n estudio de los esfuerzos de reforma en Colombia y Venezuela en los años sesenta y setenta llega a una conclusión similar (Hanson 1986). L a creación de condiciones que facilitarían la continuidad administrativa parece depender de un compromiso político del Estado, según lo ilustra el caso colombiano (Hanson 1986). El deseo de un nuevo presidente o partido puede proporcionar el impulso para iniciar una reforma, pero m á s importante aún es el compromiso del sistema político para permitir continuidad administrativa una vez que el presidente o el partido terminen su período. Dentro del ministerio de educación, un énfasis en asignación de recursos a programas y proyectos facilitaría la planificación y evaluación. L a escasa literatura que investiga el proceso de elaboración del presupuesto en Latinoamérica confirma que asignaciones por programa son raramente usadas, aun en los casos en que son un requisito formal (McGinn et al. 1983, 263). D o s áreas para modernizar la administración educativa son la implementación de sistema que maximicen el uso de la experiencia acumulada por el sistem a educativo y la promoción del uso de procesos técnicos de investigación, evaluación y planificación en la toma de decisiones.
Implementación de sistemas de gerencia educativa que maximicen el uso de la información existente sobre el sistema educativo U n a opción para desarrollar un cuadro profesional de administradores de la educación es proveer estabilidad laboral y continuidad administrativa que permita el desarrollo de una "memoria organizacional". Otra opción es aumentar las destrezas gerenciales de los administradores educativos de manera que puedan desempeñar mejor sus tareas; también podría promoverse la participación de personas con destrezas técnicas que existen en niveles inferiores del sistema. U n a tercera opción es modernizar los sistemas de información tanto de estadísticas c o m o de acceso a investigación educativa. L a información oportuna y adecuada es necesaria para el análisis de políticas educativas que estén en sintonía con el sistema educativo. Esto implica tanto información estadística sobre
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el sistema educativo (número de alumnos, deserción, etc.) c o m o información sobre investigaciones educativas o evaluación de innovaciones. Estos sistemas pueden beneficiarse de equipos modernos de computación, pero es importante reconocer que la tecnología es sólo una parte de un sistema cuyo principal componente es el factor humano. U n a tecnología moderna de computación resultaría en sistemas de información modernos sólo si la información así procesada se integra al proceso de toma e implementación de decisiones. Esto requiere que personas a diferentes niveles del sistema sean capaces de, y tengan interés en, interactuar con sistemas modernos de procesamiento y transmisión de datos. La relevancia de un sistema de información estadística actualizado y eficiente es evidente en la medida en que dichas estadísticas proporcionan los indicadores para diagnosticar el estado del sistema educativo y para el seguimiento de los efectos de cambios de políticas. Hoy en día existen sistemas de computación de bajo costo para análisis y proyección de estadísticas educativas que minimizan el número de intermediarios entre quienes toman decisiones y los sistemas automatizados de procesamiento; esto, unido al aumento de la velocidad de procesamiento y a la reducción de los costos de las micro computadoras, hacen más sencilla la incorporación del uso sistemático de estadísticas actualizadas en la discusión y elaboración de escenarios y planes educativos. Otro tipo de información importante para la toma de decisiones educativas es aquella que evalúa las innovaciones implcmentadas en el país o en otros países o que presenta los resultados de investigación educativa. Este tipo de información amplía la g a m a de opciones de políticas a ser consideradas por los gerentes y planificadorcs del sistema educativo y permite beneficiarse de la experiencia acumulada en la implementación de dichas políticas. E n América Latina existe una excelente red de documentación de investigaciones educativas ( R E D U C ) "que nació siguiendo la recomendación de la Conferencia sobre la Experiencia Educativa de América Latina ( C E E L A ) , llevada a cabo en 1970, que indicó la conveniencia de contar con una publicación que se encargara de difundir la información resumida de investigaciones y otros documentos" (Infante 1983, 3). Esta red, cuyo eje es el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE) en Santiago, Chile coordina la actividad de más de 20 centros de investigación en países de la región y produce los Resúmenes Analíticos en Educación, un valioso instrumento para facilitar el acceso a la investigación y documentación de innovaciones educativas llevadas a cabo en Latinoamérica. Evaluaciones que comparan R E D U C con bases de datos internacionales c o m o el E R I C , señalan que la primera es superior en varias dimensiones que la hacen más relevante
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a la toma de decisiones de política educativa en Latinoamérica (Reimers y Villegas 1984). El hecho de que ya existen centros nacionales afiliados a esta Red en los países de la región hace m u y factible el desarrollo y profundizacion de canales de comunicación y formas de colaboración entre los Ministerios de Educación y esta memoria viva de la experiencia educativa de Latinoamérica.
U s o sistemático de investigación innovativa, evaluación y planificación Otra opción para el desarrollo administrativo es incorporar la investigación de innovaciones (para identificar sistemas de alta efectividad a bajo costo), procedimientos de evaluación y técnicas de planificación c o m o elementos cruciales del proceso de toma de decisiones. H a y preguntas nuevas para las que es necesario inventar nuevas soluciones, entre ellas: -
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¿qué formas de movilización de la comunidad son factibles y funcionales para aumentar las contribuciones privadas a la educación? ¿Qué contribuciones pueden esperarse de distintos sectores y c ó m o pueden promoverse esas contribuciones?, ¿Que formas de gerencia educativa aumentan la eficiencia? ¿ C ó m o pueden aumentarse los beneficios de los sistemas educativos disminuyendo su costo? ¿Qué tipo de tecnología educativas aumentarían la productividad de la enseñanza al m i s m o costo que la tecnología presente?
El aumento de las contribuciones privadas es un área en la que podrían explorarse muchas opciones innovativas. El impacto de estas opciones debería evaluarse no sólo en términos de los recursos adicionales que se generen, sino también en términos de su impacto en la eficiencia externa e interna. Algunas de las opciones que podrían explorarse son: -
participación estudiantil en el mantenimiento y limpieza de los locales escolares, una práctica común en Japón (Visalberghi 1986, 248) participación de la comunidad en la construcción y mejoramiento de los edificios escolares; participación de la escuela en la producción de bienes y servicios; impuestos específicamente diseñados dirigidos a industrias que se benefician del entrenamiento recibido por las personas a quienes emplean.
Otra área en gran necesidad de innovación son los arreglos organizacionales que faciliten el establecimiento del cuadro profesional de administradores edu-
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cativos y el sistema de toma de decisiones, discutido anteriormente. Entre las alternativas que podrían explorarse está el papel de toma de decisiones participativa, o mejores formas de comunicación entre maestros y planificadores a nivel central29. U n a comunicación m á s eficiente ayudará a preservar la calidad de la educación, particularmente si se trata de implementar políticas innovativas en las formas de instrucción. El clima de límites presupuestarios (la "cultura de reducciones" discutida anteriormente) puede ser demasiado receptivo a innovaciones que reduzcan los costos unitarios en detrimento de la calidad de la educación. Mecanismos de comunicación adecuados (que permitan la comunicación de maestros a evaluadores y planificadores, por ejemplo) puede facilitar la corrección de innovaciones con efectos perniciosos en la calidad de la educación. Aunque los límites que resultan del proceso de ajuste son básicamente financieros, esto no implica que su solución sea un asunto a resolver únicamente en la esfera del financiamiento. L a opción de reducir costos unitarios a través de usar m á s intensamente los locales o maestros (escuelas de mayor tamaño, m a y o res proporciones alumno-profesor) (Williams 1986, 233) o el uso de tecnologías de enseñanza que disminuyen los costos de m a n o de obra (Orivel 1986, 204), deben evaluarse no sólo en términos de su potencial de reducir costos sino también en el marco de las funciones de la escuela. Asumiendo que la escuela tiene otros objetivos que proveer un espacio para los niños por un cierto número de años, es importante evaluar el impacto de los cambios propuestos en el rendimiento de la escuela en términos de esos objetivos. Husén, por ejemplo, ha criticado severamente el uso de máquinas de enseñanza o los aumentos en el tamaño de la escuela para reducir costos, alegando que dichas innovaciones reducen los contactos inter-personales ques son escenciales al proceso de educación social (Husén 1982, 51). Desde luego adoptar una posición de defensa del "status quo" a ultranza es igualmente inapropiado a las nuevas realidades fiscales. Asumir que todo tiempo pasado fue mejor en términos de calidad de la educación es un error. El status quo en tecnología de la enseñanza no tiene virtudes más especiales que el que sus limitaciones sean conocidas. Pero el hecho de que el éxito aparente en las altas tasas brutas de matrícula escolar esconde muchos fracasos escolares para muchos que repiten y eventualmente abandonan la escuela, o incluso para m u chos que se gradúan con menos que las destrezas mínimas para desempeñar un empleo productivo, debería ser un incentivo para explorar alternativas a las form a s de enseñar y de organizar la experiencia escolar. Entre las innovaciones
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Para una discusión de las diferentes formas de administración descentralizada, véase M c G i n n
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que podrían explorarse están distintos currículos y métodos de enseñanza, uso de distintas tecnologías educativas (radio, televisión), métodos de instrucción programada, uso de alumnos avanzados c o m o tutores que asistan al maestro, distintos horarios, y educación a medio tiempo combinada con empleo; todas estas opciones podrían ser m á s efectivas para llegar a quienes han sido peor servidos por los métodos tradicionales de educación. Los costos jugarán sin duda un papel importante en el tipo de opciones que se exploren y que se escojan. Innovaciones en tecnologías y procesos de la enseñanza deberían evaluarse en el contexto de las funciones de la educación, así c o m o en el contexto de un reconocimiento realista de las alternativas disponibles. Algunas formas efectivas de instrucción podrían basarse en guías de estudio individual, enseñanza tutoreada por otros estudiantes, y uso de material de apoyo educativo.
Políticas dirigidas a afectar los productos de la educación: aumentar la conexión entre la educación, el trabajo y la productividad Entre los asuntos importantes en el análisis de la crisis de la deuda latinoamericana están los del empleo y la productividad. El desempleo ha aumentado com o resultado de las políticas diseñadas para reducir la demanda interna y en este sentido, el desempleo mismo debería ser un foco para rediseñar los program a s educativos. Además, un objetivo debería ser formar los recursos humanos que aumenten la productividad de industrias exportadoras que puedan competir en mercados internacionales, ya que un alivio parcial a la crisis se espera com o consecuencia del desarrollo de ese sector. El aumento de la productividad y la generación de empleo son dos fuerzas de estímulo para reajustar el desarrollo de los programas y contenidos educativos. Es necesario implementar reformas en estas áreas para que los productos del sistema educativo sirvan mejor las necesidades de las economías latinoamericanas30. Las opciones a considerarse deben incluir tanto el sector moderno de la economía como el sector informal.
30 Estas reformas, aunque necesarias, no son suficientes para optimizar las conexiones entre el m u n d o de la educación y el m u n d o del trabajo, debido a que la optimización implica reformas en ambas esferas: educación y trabajo. Si no hay demanda para los servicios de los graduados, bien porque la economía no puede absorberlos o porque los mercados laborales están segmentados, no hay forma de que la educación pueda contribuir a la productividad (Davis 1980a, 209). La discusión de las medidas correctivas necesarias en el m u n d o del trabajo, por ejemplo, desarrollo de industrias que hagan uso intensivo de m a n o de obra y no de capital, va más allá de los límites de este trabajo.
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DEUDA EXTEHHA r FINANCIAMIEKTO DE LA EDUCACIÓN
Educación para aumentar la productividad en el sector moderno El sector moderno, especialmente las industrias que necesitan desarrollar ventajas comparativas en términos internacionales, necesita un fuerza de trabajo con las destrezas y actitudes que proporcionen esa ventaja. Algunos métodos de planificación de recursos humanos podrían dar una dirección a los niveles y programas que mejorarían la conexión entre la formación de los graduados y las demandas del sector industrial (Davis 1980a, 212). U n riesgo en utilizar técnicas formales de planificación del desarrollo de m a n o de obra calificada es que las mayores innovaciones tecnológicas (en el campo de información y genética, por ejemplo) posiblemente alteren la estructura ocupacional de las principales industrias. Para proyecciones de recursos humanos, esto significa que los coeficientes de empleados por sector y ocupación y de los requisitos educacionales por ocupación y sector n o pueden predecirse de tendencias pasadas que reflejan las viejas tecnologías. A pesar de este riesgo, las técnicas de planificación del desarrollo de m a n o de obra calificada pueden utilizarse con carácter indicativo, ya que son preferibles a los otros enfoques principales de planificación racional31 o a la ausencia de planificación. U n a opción para superar las limitaciones del método de dichas técnicas es combinarlo con otros enfoques heurísticos para planificar el desarrollo de la fuerza laboral para las industrias principales y las nuevas tecnologías y planificar a nivel de subsistema (industria o región) utilizando los planes en un sentido indicativo y no normativo. Todos los niveles y tipos de educación deberían ser modificados por este enfoque redefiniendo el total de graduados requeridos para cada nivel y las destrezas que deben aprender. Las implicaciones currículares en los niveles básicos incluyen actividades para apreciación del trabajo y desarrollo pre-vocacional. A niveles secundario y universitario, las implicaciones son desarrollar nuevos programas vocacionales y de educación técnica y reducir la prioridad de educación formalística cuyo principal propósito es preparar graduados para el siguiente nivel educativo. U n dilema a resolver en este sentido es c ó m o desarrollar un currículo que enfatice destrezas prácticas preparando, al m i s m o tiempo, para el entrena-
31 El enfoque de demanda social es equivalente a planificar en base a los intereses de los grupos m á s vocales, lo que posiblemente explique los desbalances en el desarrollo de distintos niveles educativos discutido en el capítulo II. El análisis de tasas de réditos es una forma útil de analizar el costo-beneficio de inversiones pasadas, pero c o m o herramienta para pronosticar réditos futuros es inútil por no poder tomar en cuenta la elasticidad de los réditos c o m o función de las variaciones en la oferta de graduados.
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miento de alto nivel necesario para el desarrollo de industrias de tecnología avanzada. L a solución equitativa y eficiente a este dilema es algún compromiso que requiera m á s esfuerzo de parte de estudiantes y maestros, para así proporcionar a todos los graduados de los niveles básicos las destrezas prácticas necesarias para empleo productivo o empleo por cuenta propia mientras reciben la oportunidad de adquirir el conocimiento para competir por plazas para estudio superior. El objetivo debería ser educación universal básica de igual calidad para todos, que provea tanto destrezas académicas c o m o apreciación del trabajo y destrezas básicas para encontrar empleo productivo y desarrollarse en el m u n d o laboral, pudiendo continuar evolucionando entre el m u n d o de la educación y el del trabajo. A ú n cuando las alternativas no-formales parecen mejor ajustadas a esta forma de desarrollo de la capacidad empresarial, aspectos generales de e m presa y educación vocacional podrían incorporarse al currículo general a todos los niveles. Programas de orientación y asesoría y redes de información para conectar empleos y graduados pueden desarrollarse también dentro del sector formal de la educación. L a educación no-formal y de adultos son también canales importantes para aumentar la conexión entre la educación y la productividad. E n particular, el desarrollo empresarial puede beneficiar a firmas pequeñas, de alta tecnología, en el sector moderno de la economía; esto podría ser particularmente adecuado para los campos de la biotecnología, informática y microelectrónica. L a educación industrial en el trabajo, en escuelas nocturnas o de verano pueden aumentar las destrezas de los trabajadores en grandes industrias en el sector moderno.
Educación para aumentar la productividad en el sector no formal El sector no formal debe también considerarse al analizar las conexiones entre educación y empleo simplemente por su tamaño y la flexibilidad que ofrece el potencial de reducir el desempleo 32 . Resultados de encuestas a trabajadores en el sector no formal sugieren que este grupo en general ha recibido menos educación que los trabajadores en el sector moderno "como si, incapaces de encontrar empleo en el sector moderno, los menos educados, analfabetos y los desertores escolares no tuvieran otra alternativa que buscar empleo en el sector tradicional" (Hallak y Caillods 1981, 56);
31 Las cifras sobre el tamaño relativo del sector tradicional son difíciles de obtener, estimados oficiales del sector tradicional c o m o porcenlaje de la fuerzas laboral urbana son 24% en Brasil (1972), 39% en Chile (1968), 50% en la República Dominicana (1973), 48% en Ecuador (1970), 46% en El Salvador (1974), 27% en México (1970), 57% en Paraguay (1973), 60% en Perú (1970) y 44% en Venezuela (1974) (Fuente P R E A L C , citado en Hallak y Caillods 1981, 15).
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esto podría implicar que la productividad en este sector sería posible aumentarla incrementando la provisión de la educación. Las técnicas de planificación educativa que parecen m á s adecuadas a esta área serían enfoques heurísticos, creatividad yflexibilidadpara recoger información relevante y técnicas de planificación de proyectos para estadios posteriores en las institucionalización de los proyectos. El énfasis de los programas en este nivel debería ser el de promover las destrezas y actitudes que contribuyan a la productividad, pero m á s aún, que permitan a los graduados crear sus propios empleos y generar trabajos para otros. L a creación de empleos y el desarrollo empresarial es tan importante c o m o las destrezas específicas paras una ocupación u oficio en este sector33. Harper (1984) señala tres componentes principales de los programas de desarrollo empresarial: entrenamiento en técnicas elementales de administración de empresas, asistencia con análisis de mercados y financiamiento de preparación de proyectos y entrenamiento "para pensar y actuar de una forma empresarial" (Harper 1984, 82). El m i s m o autor indica que el entrenamiento en administración y en destrezas técnicas no están claramente diferenciados en estos programas (Harper 1984, 82). E n la m e dida de lo posible, las áreas de actividad en las que estos esfuerzos deberían enfocarse son aquellas conectadas con las industrias en el sector moderno, lo que resolvería "la mayoría de los problemas iniciales de las pequeñas empresas (...) al desarrollar complementaridades entre firmas grandes y pequeñas y estimular subcontratación" (Sen 1979, 236). N o hay un enfoque de planificación único para este tipo de programas educativos. Sen (1979) propone un método (que él denomina una variante de planificación de la técnica de desarrollo de m a n o de obra calificada) que proyecta la demanda de empresarios a partir de proyecciones de oportunidades comerciales futuras; el método combina técnicas de análisis de mercado con métodos heurísticos sobre factores sociales y políticos (Sen 1979, 216-229). E n el contexto presente, en América Latina un punto de partida podría ser seleccionar un rango de actividades en el sector tradicional en términos de algunos criterios; por ejemplo, en términos del grado de conexión con el sector m o derno o de su capacidad de generar divisas. Técnicas de análisis de mercado pueden facilitar la identificación de los sectores más productivos. Enfoques heurísticos también pueden ser útiles para identificar áreas de punta para la actividad
33 Según indicamos antes, el desarrollo empresarial también es una necesidad para desarrollar industrias de alta tecnología en el sector moderno. U n a tipología reciente de programas de este tipo identifica seis tipos de actividades (desde sobrevivencia física hasta pequeñas empresas basadas en alto talento empresarial) que cubren los sectores tradicionales y modernos de la economía (Davis 1988b).
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de pequeñas y medianas industrias en las que se requiere alto talento empresarial. En América Latina es importante no sólo enfocarse en el sector tradicional urbano también en el sector tradicional rural (Schiefelbein 1979). U n a vez que las actividades a desarrollar hayan sido identificadas, el siguiente paso es iniciar proyectos para proveer las destrezas y el desarrollo empresarial para ellas. Puede diseñarse instrucción para desarrollar destrezas alrededor de racionalizar los procesos productivos implícitos en cada línea. El énfasis en el entrenamiento debe ser en desarrollo de destrezas m á s que en el otorgamiento de credenciales, utilizando enfoques c o m o el de los Módulos de Destrezas E m pleables desarrollado por la Organización Internacional del Trabajo para diseñar entrenamiento vocacional a partir de los requisitos identificables necesarios para cada trabajo (Little 1986, 16). La organización del proyecto es m á s difícil dado que no hay un formato organizacional único; Davis (1988b) sugiere planificar las conexiones a diferentes niveles, desde la unidades de entrenamiento en la comunidad hasta las agencias nacionales e internacionales. L a falta de un formato de organización único se desprende de la diversidad de los programas. U n artículo reciente identifica 15 dimensiones en las que los programas de desarrollo empresarial pueden variar: objetivos, tecnología y necesidades de desarrollo de destrezas, necesidades de entrenamiento ocupacional, estilos y motivos de liderazgo, tipo de producto de las empresas, tamaño de la mismas, escala de producción, etc. (Davis 1988a). L a teoría sobre el tema indica que el abordaje idóneo de esta complejidad de definición de programas requiere un gran variabilidad y adaptabilidad con el propósito de aumentar la probabilidad de éxito de cada proyecto específico: "Es precisamente esta gran variabilidad la que hace difícil describir y trabajar con estos programas pero a las vez la que los hace m u y versátiles, resistentes el fracaso, si bien difíciles de diseñar e incluso describir en términos programáticos" (Davis 1988a, 15). Parecería que hay dos enfoques para iniciar estos proyectos. U n o es desarrollarlos a nivel de proyecto, lo m á s conectado posible con la comunidad a la que deben servir y con las unidades de formación. Esta parece ser una respuesta adecuada para comunidades locales, grupos de empresas u organizaciones c o m u nitarias. El segundo enfoque es desarrollar un marco de referencia nacional para coordinar los esfuerzos de las unidades de formación; el elemento crítico es un enfoque integrado que conecte los recursos de los diferentes sectores. Esto parece m á s adecuado a un esfuerzo nacional de agencias públicas o privadas. Los siguientes ejemplos de India y España ilustran ambos enfoques; independiente-
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mente del nivel, la teoría moderna sobre este tema enfatiza la necesidad de construir sobre proyectos existentes antes que empezar de cero (Davis 1988b, King 1983, Niehoff y Neff 1977). El Centro de Auto Generación de Empleo para Jóvenes de Calcuta fue establecido para proporcionar a jóvenes las destrezas para iniciar sus propias e m presas. Las áreas de entrenamiento inicialmente seleccionadas incluían: aire acondicionado, refrigeración, productos de cemento, plomería, reparación de cauchos, pintura, carpintería y electricidad, sin embargo, algunas de estas opciones fracasaron y fueron canceladas o modificadas (Davis 1980a, 237-238). Entre los factores que contribuyeron al éxito de estos proyectos se encuentran la flexibilidad para adaptar el entrenamiento a diferentes áreas, y el liderazgo, redes de contactos, y recursos ofrecidos por muchos organizadores e instructores. U n desarrollo m á s reciente en España ilustra que el desarrollo empresarial puede cumplir a m b o s objetivos: fomentar la productividad nacional y reducir el desempleo. L a estrategia de empleo productivo "es el resultado de un acuerdo entre sindicatos, el gobierno y los empresarios y contiene tres elementos: entrenamiento, información y asistencia" (Domínguez-Urosa 1986, 2). L a estrategia fue desarrollada para servir la creación de empleo y el desarrollo empresarial en una amplia g a m a de campos de actividad a nivel de pequeñas y medianas industrias. Los aspectos de entrenamiento de la estrategia se enfocan en destrezas técnicas y empresariales provistas por instituciones del gobierno en escuelas privadas de administración. U n a conclusión importante del reporte de esta estrategia es que los tres elementos (entrenamiento, información y asistencia) son necesarios para el éxito de la iniciativa (Domínguez-Urosa 1986, 5). L a educación para estimular la productividad y el desarrollo empresarial en el sector no formal de la economía parece una política apropiada para responder a la crisis; sin embargo, en base a nuestra discusión en el capítulo V I , este tipo de educación no formal tiene m á s chance de sufrir las reducciones presupuestarias por estar menos institucionalizada. Debería hacerse un esfuerzo especial para obtener contribuciones privadas para este tipo de educación (movilizando el soporte de organizaciones religiosas, políticas, empresariales o de otro tipo), pero el esfuerzo administrativo y profesional necesario para catalizar una respuesta del sector privado requeriría una contribución sustancial del sector público. El éxito de iniciativas de proyectos para el desarrollo empresarial depende de la integración del entrenamiento con otros componentes: información y asistencia continua, esquemas de crédito y, en algunos niveles, salud y asistencia social. Esto implica que el financiamiento de estos proyectos excede la capacidad y responsabilidad del Ministerio de Educación. Podría incluir a los Ministerios de Hacienda, Planificación, Fomento, Agricultura, y Salud. El hecho de que pro-
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yectos de educación de este tipo requieren de la colaboración de varios sectores (dentro del gobierno y con el sector privado) es a la vez una ventaja y una desventaja. L a desventaja resulta del esfuerzo especial de coordinación entre sectores que se necesitan, pero la ventaja resulta del hecho de que cada sector puede atribuirse crédito por el éxito total de la empresa a la que contribuyen sólo parcialmente. L a pequeña escala de las unidades de entrenamiento les permite extenderse para maximizar cobertura geográfica y visibilidad política. Esta parece ser un área propicia para la colaboración entre distintos sectores.
E L G R A N DESAFÍO
La crisis de la deuda latinoamericana sin duda seguirá teniendo un impacto en las esferas económica, política y social. El impacto en cada una de estas áreas a su vez afectará a las demás. E n este sentido, la influencia negativa de la deuda en educación discutida en este estudio afectará negativamente el desarrollo económico, social y político a mediano y largo plazo. El desafío para quienes se preocupan por obtener un mejor futuro para los pueblos de América Latina es c ó m o enfrentar los efectos negativos a corto plazo de la crisis de la deuda. U n área principal de acción es, sin duda, el problema de la deuda misma, pero las soluciones en esa esfera pueden tomar demasiado tiempo. Es necesaria una acción directa para proteger a sectores c o m o el educativo del proceso de ajuste. Este proceso de ajuste puede resultar en una reducción de la eficiencia y en un aumento de las desigualdades en la provisión de la educación. Estos efectos indeseados de la crisis de la deuda en educación proveen un sentido de urgencia para iniciar políticas públicas dirigidas a preservar las contribuciones de la educación al desarrollo económico, político y social. El principal desafío de los gobiernos latinoamericanos es promover la concertación y la responsabilidad entre los distintos grupos sociales para hacer que los cambios necesarios sean políticamente factibles.
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