Descentralizacion y Participacipación Ciudadana: reto a la transición democrática del Paraguay

PARTICIPACION CIUDADANA Y DESCENTRALIZACION, RETO A LA TRANSICION DEMOCRATICA DEL PARAGUAY.

Por Luis A. Fretes Carreras Abogado y Magíster en Ciencia Política (UNA) Diplomado en Desarrollo Regional (ILPES / NN.UU.)

Cátedra Ciencia Política Contemporánea. Dpto. de Ciencias Sociales - Facultad de Ciencias Humanas Universidad Católica Ntra. Señora de la Asunción Asunción - Paraguay 2002

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INDICE

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INTRODUCCION. .............................................................................................................................................. 4 1.1

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EL CONTEXTO. ................................................................................................................................................ 4

UNA DÉCADA DE TRANSFORMACIONES(1992-2002). ............................................................................. 7 2.1 LAS MODIFICACIONES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO. ................................................................................... 7 2.1.1 Cambios al ordenamiento constitucional. .............................................................................................. 8 2.1.2 Reglamentaciones por la vía legislativa............................................................................................... 10

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DESCENTRALIZACIÓN. ................................................................................................................................ 12 3.1 LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA DICTADURA..................................................................................... 12 3.2 DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA TRANSICIÓN. ....................................................................................... 12 3.2.1 Principios del diseño constitucional de 1992. ...................................................................................... 13 3.2.2 El Gobierno Departamental. ................................................................................................................ 14 3.2.3 El Gobierno Municipal......................................................................................................................... 15 3.3 LA REGLAMENTACIÓN A LAS COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS DESCENTRALIZADOS. .............................. 17 3.3.1 Los límites a la Autonomía de los Gobiernos Departamentales. ......................................................... 17 3.3.2 Los Recursos Financieros propios y compartidos. .............................................................................. 17 3.3.3 Asignaciones de competencias en servicios de salud y educación. ...................................................... 19 3.3.4 La reforma de la Ley Orgánica Municipal........................................................................................... 20

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PARTICIPACIÓN CIUDADANA.................................................................................................................... 21 4.1 LA PROBLEMÁTICA CONCEPTUAL DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. ......................................................... 21 4.1.1 Las formas de la participación ciudadana ........................................................................................... 23 4.2 LA VINCULACIÓN ENTRE PARTICIPACIÓN DEMOCRÀTICA Y SISTEMA ELECTORAL. ........................................ 24 4.3 LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA. ....................................................................................................................... 25 4.3.1 Los Organismos electorales. ................................................................................................................ 31 4.3.2 La participación electoral en cifras. .................................................................................................... 32 4.3.3 Características de la participación política. ....................................................................................... 33 4.4 LA PARTICIPACIÓN SOCIAL. .......................................................................................................................... 34 4.4.1 Las organizaciones urbanas y rurales. ................................................................................................ 35 4.4.2 Las organizaciones campesinas. .......................................................................................................... 37

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BIBLIOGRAFIA. ............................................................................................................................................... 38

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RESUMEN EJECUTIVO. En 2002 se cumplirán 10 años de la promulgación y sanción de la Constitución vigente en el Paraguay. Un cambio radical a la estructura del Estado significó la reorganización institucional del territorio con la creación de los Gobiernos Departamentales, entidad intermedia entre el Gobierno Nacional y Municipal. Una ingeniería institucional con autonomías limitadas y facultades descentralizadas marcan el inicio de un relacionamiento entre ciudadanos, territorio y sistema político que deben ser considerados con sentido critico para evaluar el proceso de transición a la democracia. Al mismo tiempo se establecieron sistemas de coparticipación y transferencia de recursos económicos con el propósito de impulsar el desarrollo de las regiones y quizás lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. La ponencia pretende evaluar sintéticamente la democracia en el Paraguay comparando la evolución de las instituciones descentralizadas como proceso de creación de entes, definición de funciones y alcance de atribuciones con la evolución del sistema político, la participación ciudadana y las conductas de los actores sociales y políticos en los últimos diez años. Para el logro de esos objetivos la ponencia considera que la Descentralización se desarrolla en el marco de un conjunto de procesos políticos, económicos y culturales de transformaciones a nivel nacional (transición a la democracia), regional (integración al MERCOSUR) y mundial (proceso de globalización). Estos procesos generan nuevas desafíos y desatan crisis en cuanto a la representación política, la participación ciudadana, las instituciones democráticas y la viabilidad del estado. Analiza transversalmente algunos factores previos que determinaron la apertura política controlada por los tradicionales sectores dominantes y tutelada por las fuerzas armadas. Desde la nueva Constitución (1992) la ponencia pretende identificar los elementos sustantivos que permiten el desarrollo institucional de la descentralización y extiende su análisis a las competencias y atribuciones que transfieren o dejan de transferir las normas que la reglamentan. De la misma manera, identifica los principios incorporados para promover la participación ciudadana y los modos en que se presentan en la sociedad así como también las limitaciones que se advierten para su desarrollo. Y concluye con algunas consideraciones sobre las practicas de participación y los niveles de la aprehensión de la nueva institucionalidad en la ciudadanía.

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1 1.1

INTRODUCCION.

EL CONTEXTO.

Los resultados de los cambios políticos operados en los últimos treinta años del siglo XX en América Latina y en particular en el Cono Sur son impredecibles y es precisamente en este marco de ambigüedad donde se desarrollan procesos de descentralización y promoción de la participación ciudadana. En el contexto regional, la viabilidad de las políticas ejecutadas por los sucesivos gobiernos están en duda, puesto que desde la caída progresiva de los regímenes militares (1980 – 1989) y el inicio de un conjunto de transiciones hacia la democracia, no se han podido superar los poderosos obstáculos que le dieron origen; “el autoritarismo” y “la crisis de la deuda externa”. Las “transiciones hacia la democracia” – como respuesta al autoritarismo- se han limitado a innumerables compulsas electorales y reformas del orden constitucional1, como expresiones formales del respeto a los derechos humanos y la vigencia de garantías para el ejercicio de la libertad política. La lucha contra la exclusión y la pobreza – como respuesta a la “crisis de la deuda” - obligo a los gobiernos de la transición a reformular la estructura y función del estado, en algunos casos incentivando una mayor intervención estatal para enfrentar la creciente pobreza2 y en otros casos iniciar procesos de ajustes sociales, reducción de las injerencia del estado y la liberalización de los mercados3. Sin embargo no se pueden soslayar los procesos intermedios o “políticas graduales” realizados desde gobiernos de transición que abandonaron progresivamente la concepción intervencionista del estado4. Las reformas al orden autoritario que iniciaron la apertura política, la libertad de expresión, la inserción de nuevas instituciones o la revalorización de algunas ya existentes – como el Congreso parecían el principio del final de una década perdida para el desarrollo de los pueblos de América Latina. Bastaron diez años de conflictivos procesos políticos de transición (1983 – 1993), para diseñar un nuevo orden jurídico basado en los principios del estado de derecho e instituciones democráticas. Este el periodo, indican los expertos, en que América Latina debe concentrar esfuerzos para desarrollar las instituciones, hacerlas mas funcionales y eficientes. Poderosas corrientes globales – las “megatendencias”- irrumpen con gran éxito en el pensamiento de los dirigentes políticos y sociales de la región; la reforma del Estado, las privatizaciones de las empresas del estado y la descentralización político – administrativa son parte de

1 Los países del Cono Sur de América realizaron modificaciones parciales o totales a sus Constituciones. Chile (1986), Brasil (1989), Paraguay (1992), Argentina (1994), Bolivia (1998) y Uruguay(1998). 2 Ejemplos de una mayor intervención del Estado se manifestaron en Bolivia (1982) con el gobierno de Siles Suazo con la Unidad Democrática Popular (UDP); en Perú (1986) con el gobierno de Alan García. 3 Ejemplos de procesos de ajuste son Bolivia (1985) con el gobierno de Paz Estenssoro, Argentina (1989) con el gobierno de Carlos Menem y Brasil (1992) con el Plan Real del Pdte. Enrique Cardozo. 4Los sucesivos gobiernos del Brasil entre1983 y 1993, el gobierno de Andrés Rodríguez en el Paraguay entre 1989 y 1993 y el Uruguay (1987-1999) son modelos de gradualidad sostenida.

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una nuevo rol del Estado frente a los procesos de integración supraestatal y la reivindicación de las autonomías locales5. Con el apoyo de los organismos financieros internacionales, la mayoría de los gobiernos del Cono Sur se embarcaron bajo el lema de modernización del estado a transformar la práctica asistencialista de servicios básicos y el rol garantizador de derechos sociales hacia un nuevo estilo de gestión que retira al estado del escenario productivo con graves efectos para las poblaciones mas carenciadas. El Estado se desentiende de la prestación de los servicios básicos, y es la empresa privada quien se responsabiliza de su provisión. Lo destacable de este proceso es que dichas prestaciones se ejecutan sin un marco regulatorio que establezca sistemas de control de cobertura, calidad del servicio y sin una cuota de responsabilidad colectiva. Estas medidas aplicadas por igual en países con diversos niveles de cobertura de servicios convierte a los procesos de liberalización y privatización en un fracaso social. Para aquellos estados que ya disponían una cobertura de servicios básicos, el resultado es que no mejora la calidad de los servicios con relación al aumento de los costos, y concretamente termina por limitar el acceso a la población mas pobre. En aquellos estados que con baja o nula cobertura, la prestación se limita a las regiones y áreas consideradas rentables, poniendo en práctica una política sistemática y legal de exclusión . La ausencia estatal, ya sea en función de gestor o contralor, en la prestación de servicios básicos– agua potable, desagüe cloacal y saneamiento ambiental, energía eléctrica, comunicación – obliga a la proliferación de diferentes tipos de organizaciones ciudadanas, en algunos casos bajo novedosas formas, que se constituyen para satisfacer aquellos servicios públicos formalmente asignados a organismos del estado. En muchos casos la provisión de servicios básicos de agua, tratamiento de desechos cloacales, apertura de caminos, construcción de puentes son asumidos por las comunidades organizadas y la intervención estatal otorga viso de legalidad. En otros casos la intervención estatal a través de los Fondos de Inversión Social (FIS) ayudan a las organizaciones comunitarias a la ejecución e obras de infraestructura básica como acueductos, puentes, tendido eléctrico, etc. Los procesos de privatización, también están sometidos a fuertes cuestionamientos por los altos niveles de corrupción, el aumento de los niveles de exclusión, de los índices de pobreza y de violencia e inevitablemente desemboca en una crisis del sistema político. El sistema político expresa la crisis – en los últimos tiempos – a través de la articulación de diferentes factores que en su conjunto pretenden frenar los avances que pudieron alcanzar con las transiciones a la democracia. Ellos son; el surgimiento de nuevos tipos de liderazgos muy vinculados al resurgimiento del pensamiento autoritario y , el ausentismo creciente en los procesos de votación. Una crisis que asocia la crisis socio-económica con la pérdida de credibilidad en la democracia, la ausencia de 5 BIDART CAMPOS, Germán. Algunas Reflexiones sobre la globalización desde el derecho constitucional. Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. CIEDLA – Fundación Konrad Adenauer. Buenos Aires – Argentina 1999, p. 14.

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organizaciones de partidos políticos modernos y aumento de líderes políticos pre-democráticos con rasgos caudillistas y neopopulistas. Las protestas en Argentina, Bolivia, Paraguay entre los años 1999 y 2002, la masiva participación en las Jornadas antiglobalización de Porto Alegre (Brasil) y mas recientemente las masivas protestas en Uruguay en abril del 2002, permiten observar – a simple vista - la eclosión incontenible de una masiva reacción de la ciudadana empobrecida por la aplicación de las “megatendencias” que responden al concepto neoliberal de la globalización. Al mismo tiempo también surgen cuestionamientos severos a las noveles estructuras jurídicas y políticas. Las normas constitucionales, electorales y administrativas, son observadas con gran espíritu crítico porque no permiten cambiar las condiciones requeridas para enfrentar las demandas de servicios básicos e infraestructura que se requiere para la vida digna. Pese a las numerosas intervenciones y modificaciones de su rol, el fenómeno estatal sigue siendo el centro de las contradicciones que impiden la construcción de la democracia en la región. La demostración concreta de la citada paradoja es que hace treinta años, el peligro esencial para la construcción de la democracia, en el Cono Sur de América, era la presencia del poder del estado con sus prácticas e instituciones autoritarias y con sus organismos de terror. Actualmente el peligro esencial de la democratización sigue siendo el estado, pero por su ausencia; con sus practicas e instituciones lesseferistas y la actuación clandestina de sus organismos de represión para la defensa del estado de derecho.

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UNA DÉCADA DE TRANSFORMACIONES(1992-2002).

El proceso de descentralización política en el Paraguay cumple diez años de inicio formal el 20 de junio del año 2002, fecha de aprobación de la Constitución actualmente vigente. La descentralización en Paraguay se produce y desarrolla en el marco de procesos de transiciones complejas y que a lo largo de los últimos diez años han transforman múltiples aspectos de la vida social, económica, cultural y política del país. Este tránsito temporal ofrece una amplia variedad de fenómenos en lo social e institucional que se inicia con la sanción de normas jurídicas que permiten diseñar y promover la implantación y reformación de un conjunto de instituciones con diferentes ámbitos territoriales de ejercicio, así como también permitir nuevos medios para gestionar la voluntad política del estado. El contexto socio-cultural en cual se desenvuelve la descentralización - un complejo proceso de división, transferencia y compartir poder público que incuba la democracia como fundamento ideológico – esta condicionado por los procesos políticos de apertura a la competencia electoral, vigencia de las libertades civiles, respeto al estado de derecho y afianzamiento de instituciones de control a los gobernantes. Este fenómeno (la descentralización) se desarrolla en un contexto complejo y dispar, en el sentido que la transición política desde una larga, férrea y cruel dictadura hacia una desconocida democracia, está influenciada por un proceso de integración acelerado y en un continente marcado por las megatendencias de la globalización. El proceso de integración regional hacia una comunidad económica (MERCOSUR) 6 es muy importante al tiempo de condicionar la velocidad e intensidad del desarrollo de nuevas instituciones transparentes y previsibles. Finalmente la internalización de los procesos mundiales de reformulación del rol del estado, liberalización de los mercados y modificación de las reglas de la productividad son tendencias que impactan en el desarrollo político-institucional del Paraguay y condicionan los ritmos de su evolución. Para analizar con precisión los alcances de estos fenómenos es necesario considerar las experiencias en los siguientes ámbitos: a. Las modificaciones al ordenamiento jurídico, y b. Las modificaciones de las prácticas políticas. 2.1

LAS MODIFICACIONES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO.

De las modificaciones que se realizaron a partir del golpe de estado de 1989 al ordenamiento jurídico paraguaya se identifican principalmente los (i) cambios al orden constitucional y la posterior (ii) reglamentación de las nuevas instituciones por la vía legislativa. 6 Con el Pacto de Asunción en 1991 se origina el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) integrado por Paraguay, Uruguay, Argentina y Brasil.

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2.1.1

Cambios al ordenamiento constitucional.

Los cambios constitucionales realizados permitieron sentar los cimientos de un nuevo sistema político consustanciado con los principios de la democracia participativa en base a los siguientes elementos:

a. El reconocimiento expreso de la democracia participativa7. El reconocimiento expreso que la forma de gobierno es la democracia representativa tiene un significado muy especial por la experiencia histórica acumulada, plena de dictaduras o gobiernos autoritarios que regían los destinos del país, de manera continua, al amparo de normas constitucionales “condescendientes”.8 Históricamente en el Paraguay republicano, la forma de gobierno siempre fue representativa, incluso en los textos constitucionales mas liberales, se limita la participación política en la representación. En cambio en el preámbulo mismo de la Constitución de 1992 se reconoce como fundamento la dignidad humana, en el sentido que “se pretendió revalorizar el principio de que cada órgano del Estado respete en su accionar los derechos fundamentales... “ e “introdujo ... una concepción ampliada del principio de democracia al reafirmar a la misma no sólo como una democracia "representativa", sino también "participativa y pluralista9".

b. La distribución del ejercicio del poder público. Una notable redistribución10 de atribuciones y competencias en desmedro del Poder Ejecutivo implica un mayor equilibro entre los tres poderes del estado puesto que garantizan una estructura de concepción republicana para el control gubernamental y permite disponer de un sistema efectivo de controles a la discrecionalidad del ejercicio del poder público. Las nuevas disposiciones constitucionales de 1992 eliminan de los deberes y atribuciones del Poder Ejecutivo facultades especiales que anteriormente disponía como ser: disolver el Congreso, dictar Decretos Leyes durante el receso del Congreso, designar por si a los miembros de la Corte Suprema de Justicia e intervenir en la designación de Jueces y Magistrados a través del Ministerio de Justicia. Limita las atribuciones del PE a las disposiciones de la Constitución – antes existía la posibilidad de atribuciones adicionales que podían estar previstas en las leyes; obliga a requerir al 7 CONSTITUCION NACIONAL. ”La República del Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana.”. Asunción: Edición del Congreso Nacional, 1992, Parte I, Titulo I, Capítulo I, Art. 1ª. 8 Desde 1940 y amparados por normas constitucionales, los diferentes titulares del Poder Ejecutivo ejercieron discrecionalmente sus funciones con amplias facultades y competencias en los Poderes Legislativos y Judicial, como ser el nombramiento de Miembros de la Corte Suprema de Justicia o bien la disolución del Congreso Nacional. 9 SILVERO S., Jorge, El Preámbulo de la Constitución Paraguaya de 1992.En TORRES DEL MORAL, Antonio / TAJADURA TEJADA, Javier (Dirs.), Los preámbulos constitucionales en Iberoamérica, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 2001, p. 321. 10 MENDONCA, Juan Carlos, “En el Paraguay se ha producido con la Constitución de 1992 una notable redistribución del cúmulo de facultades de los poderes del Estado, sustrayéndosele al Poder Ejecutivo una buena parte de ellas en beneficio, sobre todo, del Poder Legislativo y, en menor medida, en beneficio del Poder Judicial.” El equilibrio de poder en la Constitución de 1992. En LEZCANO, Luis y CAMACHO, Emilio Comentarios a la Constitución- Homenaje al Quinto Aniversario. Edición de la Corte Suprema de Justicia, Asunción. 1997, p. 30

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Congreso la aprobación del Estado de Sitio en el plazo de 48 horas – cuando anteriormente podía decretar el estado de sitio por si y dar cuenta al Congreso dentro de los cinco días posteriores a su publicación11.

c. La distribución geográfica del poder político y su representación. La determinación que los Diputados sean electos por circunscripciones coincidentes con la división territorial Departamental al mismo tiempo que limita su ejercicio a los oriundos o afincados por mas de dos años en su jurisdicción, implica en términos formales distribuir la representación del poder político hacia un entorno ciudadano mas cercano de los problemas regionales y locales. El reconocimiento del poder político como representación territorial favorece la desconcentración geográfica de los integrantes del Congreso Nacional y ejerce una serte de presión para la emergencia publica de los liderazgos locales y regionales y el traslado del debate político hasta las mas alejadas comarcas. En definitiva esta nueva distribución del poder político incorpora actores y problemáticas territoriales.

d. La descentralización política y administrativa del estado. Si bien, en el Paraguay, la descentralización es un fenómeno de origen jurídico, puesto que se instala como proceso político y de construcción institucional a partir de su reconocimiento en la Constitución Nacional12, la incorporación del Gobierno Departamental como entidad territorial intermedia entre el Gobierno nacional y el Gobierno Municipal, implica un cambio sustancial en la tradicional organización gubernamental del Estado, por ser la primera experiencia histórica de atentado exitoso contra la estructura centralizada de gobierno estatal.

e. La incorporación de una entidad Electoral autónoma del gobierno de turno. La conquista de una entidad autónoma del gobierno de turno para garantizar transparencia y equidad en los procesos electorales es producto de una histórica lucha política que se desarrollo a lo largo del siglo veinte. En 1992 se incorpora en el ámbito del Poder Judicial al Tribunal Superior de Justicia Electoral con autonomía relativa para la atención exclusiva de los procesos electorales haciendo de ella una entidad responsable de los procesos jurídicos y administrativos derivados de su competencia, con facultades específicas al ámbito electoral. Esta institución tiene garantizada una autonomía relativa en cuanto a la forma de constitución y selección de autoridades en calidad de jueces.

La obligatoriedad del voto directo en las elecciones internas partidarias. El antecedente mas importante es la aprobación en el año 1990 del “sistema de voto directo” a través de su inserción en el Código Electoral. Los argumentos presentaron al sistema 11

180 - 238.

CONSTITUCION NACIONAL, Atribuciones del Poder Ejecutivo, Judicial y Legislativo. Congreso Nacional 1992. Art.

12 CONSTITUCION NACIONAL, ” La República del Paraguay ... se constituye en Estado social de derecho, unitario, indivisible, y descentralizado ...”. Congreso Nacional 1992. Parte I, Titulo I, Capítulo I, Art. 1ª.

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como instrumento que favorece “la participación ciudadana, evita la distorsión de la voluntad popular que genera el sistema de convencionales y favorece el surgimiento de auténticos lideres del interior” La constitución establece el sistema del voto directo como norma suprema y obligatoria para los partidos y movimientos políticos y extiende a las organizaciones de la sociedad civil la aplicación del sistema por el cual los afiliados o socios eligen directamente sus autoridades así como la composición de las candidaturas uninominales y plurinominales a los cargos de elección popular.

2.1.2

Reglamentaciones por la vía legislativa.

Las reglamentaciones legislativas permitieron especificar las competencias asignadas a las nuevas instituciones descentralizadas, en algunos casos asignar recursos para garantizar su viabilidad ejecutiva, pero no lograron establecer mecanismos eficaces que aseguren el fortalecimiento de la participación ciudadana. Esta dualidad se exhibe en:

a. La democracia participativa es enunciativa y reducida a la norma constitucional, puesto que no se observa la promulgación de normas reglamentarias que permitan

positivamente garantizar o asegurar métodos de organización y participación ciudadana que a diferencia de otras legislaciones y procesos de descentralización en la región – tal el caso de Bolivia además de la reglamentación de los gobiernos subnacionales y los sistemas de transferencias de recursos contemplan normas específicas que aseguran metodologías para la organización y participación ciudadana. Experiencias aisladas y en gran medida productos de la cooperación externa se implementaron las Asambleas de Vecinos para el estudio y debate del Presupuesto municipal, la mayoría de estas experiencias están concentradas en la Capital y el área metropolitana 13 y con la particularidad que no son vinculantes, es decir que, no generan obligación legal de ejecutar los compromisos asumidos por parte de las autoridades locales.

b. La Reglamentación de los gobiernos descentralizados como restricción o limitación a sus facultades. La profusa reglamentación de los gobiernos descentralizados – particularmente los Gobiernos Departamentales - se concentraron en limitar los ámbitos de sus competencias y establecer destinos fijos a los recursos financieros asignados; esta reglamentación no contemplo a los Gobierno Municipales, puesto que siguieron rigiéndose por el conjunto normativo diseñado en la época de la dictadura. Las iniciativas reglamentarias y en particular las normas legislativas dictadas pueden ser divididas en dos etapas según el grado de autonomía que contiene. a)

Una primera etapa (1993-1998) donde el Congreso elabora y aprueba normas que garantizan la autonomía de los gobiernos departamentales y municipales.

13 Las experiencias enunciadas se refieren a las realizadas por los gobiernos municipales de Asunción y los municipios aledaños pertenecientes al Departamento Central: Fernando de la Mora, Luque, Itá, Villa Elisa, Itauguá en el periodo 1991 – 2001 con apoyo de organismos financiados por el gobierno de los Estados Unidos, el Reino Unido y Canadá entre otros.

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b)

Una segunda etapa, (1998 – 2002) en las que las normas son cada vez mas restrictivas al crecimiento institucional y fortalecimiento de la autonomía de los gobiernos departamentales.

c. Las disposiciones jurídicas que reglamentan el fuero electoral expresan la progresiva desarticulación del sistema electoral preexistente y en sucesivas etapas se constituye un nuevo organismo que interpreta forzadamente las disposiciones constitucionales.

El antecedentes jurídico existente, a inicios de la transición (1989), en materia electoral fue el heredado del régimen estronista, por intermedio de una legislación14 que garantizaba al Poder Ejecutivo el absoluto control de todo el proceso electoral y bajo este procedimiento y sistema electoral se eligieron las primeras autoridades de la transición.15 Es preciso señalar que el proceso electoral del año 1993 se desarrolló bajo la dirección de la Junta Electoral Central y el Código Electoral sancionada un año después del golpe de estado que derribo a la dictadura16. En este nuevo Código se estableció: i) el voto directo para la conformación de autoridades de las organizaciones políticas ( Art. 34 inc. e y Art. 35), ii) la aplicación del sistema D’hont a la representación proporcional (Art. 273), iii) el régimen de financiamiento de las organizaciones políticas (Art. 296), iv) el derecho a presentar candidaturas independientes a los cargos electivos (Art. 269) y v) se establece un fuero electoral integrado al Poder Judicial (Art. 281) Este Código Electoral fue el marco bajo la cual se celebraron los comicios para elegir autoridades municipales en 1991, convencionales para la Convención Nacional Constituyente en diciembre de 1991 y para las autoridades nacionales y departamentales en mayo de 1993. Bajo los mismos principios de la Ley 1/90 y casi en los mismos términos se sanciona en 1996 la Ley 834 “Que establece el Código Electoral Paraguayo”, este contiene algunas innovaciones relativas a la Justicia Electoral y la reglamentación de la “iniciativa popular” y lo convierte en el único responsable de la organización y dirección de las elecciones. Desde su creación, la Justicia Electoral tuvo a su cargo dos desafíos iniciales: la creación de un nuevo Registro Electoral y la correspondiente elaboración de un nuevo padrón electoral y la realización de las elecciones Municipales. Ambos desafíos los enfrentó con éxito17.

LEY N° 886/81 Estatuto Electoral. Congreso Nacional, 1981. Las elecciones generales se realizaron el 10 de mayo de 1989 sin modificar los procedimientos ni disposición del código electoral así como tampoco se cambiaron las autoridades responsables de la Junta Electoral. 16 Ley 1/90 Código Electoral del 2 de marzo de 1990. 17 El nuevo padrón fue declarado por expertos de la OEA como uno de los mas confiables de la región y la masiva concurrencia a las elecciones municipales de 1996 que alcanzó el 83,31% de participación. 14 15

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DESCENTRALIZACIÓN.

La descentralización en el Paraguay – como proceso- tiene dos aspectos bien diferenciados pero vinculantes entre sí, a)

un proceso relativo al desarrollo de sus instituciones – bajo los preceptos de la democracia participativa- y

b)

otro proceso relacionado con las formas de participación de la ciudadanía y la transformación de su participación en decisión pública.

Para considerar los grados de evolución de las instituciones es necesario precisar cuales eran las características institucionales iniciales de la transición. 3.1

LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA DICTADURA.

La organización institucional de la dictadura estronista contiene formalmente elementos clásicos de toda república constitucional, contempla la existencia de una Constitución que establece la división de los poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial poderes articulados por la presencia autoritaria, vertical y centralizada en la figura de la Presidencia de la República. El sostén concreto de este modelo radica en el sometimiento de tres de las instituciones mas importantes y mejor organizadas del estado al mando efectivo y a la voluntad del dictador18, este hecho respondía a la ideología política de la “Segunda Reconstrucción” cuyo triángulo de poder es la unidad del Jefe de Gobierno, el Ejercito y el Partido19 refiriéndose a la obligatoriedad de pertenencia al Partido Colorado (ANR) por parte de la burocracia estatal y la jerarquía de las fuerzas armadas. El Gobierno se organiza de manera centralizada incluso en el nivel local con un sistema de control de todas las instituciones por parte de los tres agentes de la trilogía mencionada. En el nivel regional se conforman las Delegaciones Departamentales que representan al Poder Ejecutivo en la implementación de la política interior trazada y que atendiendo a la naturaleza represiva del sistema ejercieron una función policíaca. En el nivel local los Gobiernos Municipales fueron cercenados de sus atributos políticos de autonomía asignándoles funciones periféricas de implementación y custodios de las políticas de infraestructura y urbanismo desarrollo desde el gobierno central. 3.2

DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA TRANSICIÓN.

En el desarrollo de las instituciones descentralizadas se pueden apreciar la ausencia de la articulación necesaria entre aquellas de nivel subnacional con las del nivel central, puesto que las normas jurídicas que las crean y reglamentan no responden a una lógica de respeto a la autonomía vinculante necesaria para su buen funcionamiento. 18 Alfredo Stroessner (1954 – 1989) concentro en si la calidad de Presidente de la República (Jefe Supremo del Estado), Comandante en Jefe de las FF.AA. y Presidente Honorario de la ANR (Partido Colorado). 19 IRALA BURGOS, Adriano. Prólogo. La coyuntura política en el Paraguay. En SIMON, José Luis (comp.) Paraguay : Transición, diálogo y modernización política. Asunción: Editorial El Lector. 1987, p s/n.

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Así el hecho de crear jurídicamente instituciones subnacionales con amplias competencias pero con escasas facultades para ejecutarlas y al mismo tiempo que atribuyen a otras instituciones de nivel centralizada amplias facultades dejan abierta la posibilidad que desarrollen la labor cuya competencia es atribución del ámbito regional o local, generando una severa deformación institucional.

La deformación de las instituciones descentralizadas es posible verificar empíricamente analizando comparativamente las contradicciones existentes entre las normas que determinan su diseño constitucional con las normas reglamentarias que precisan los límites de las competencias asignadas a los gobiernos subnacionales en las disposiciones constitucionales.

3.2.1

Principios del diseño constitucional de 1992.

Observamos que los Principios constitucionales que rigen el accionar de los Gobiernos Subnacionales Descentralizados son básicamente dos: 1.

El presidencialismo atenuado como régimen político y

2.

La forma del Estado republicana, unitaria y descentralizada.20

El régimen político presidencialista atenuado, mantiene ciertas facultades de discrecionalidad en el Poder Ejecutivo como ser el veto a las decisiones del Congreso, pero comparte con otros órganos facultades de control y elaboración de políticas públicas como sería en el ámbito nacional con el Congreso Nacional y la Contraloría General de la República, mientras que en el ámbito territorial subnacional con las Gobiernos Departamentales y Municipales. En este contexto de ingeniería constitucional el Paraguay en su calidad de Estado unitario y descentralizado esta organizado, a los efectos de la administración pública, en órganos territoriales de tres niveles: nacional, departamental y municipal. El texto constitucional consagra al gobierno departamental como la institución gubernamental intermedia entre el nivel local y el nacional con un amplio campo de acción y escasa precisión en sus facultades. Con relación al gobierno local, la Constitución es más precisa, establece los alcances de la autonomía, el ámbito de sus competencias, las atribuciones a su jurisdicción territorial, los tributos de exclusiva competencia y las categorías en que se dividen los gobiernos municipales. Un aspecto a destacar es que el texto constitucional expone posturas diferentes en cuanto a las atribuciones y competencias de las organismos descentralizados que impiden una relación coordinada entre sí y con las demás instituciones que comparten la administración del estado.

SEALL SASIAIN, Jorge, “... la forma de Estado que asume el Paraguay con la Constitución del 92 es la república (por oposición a la forma monárquica). También se clasifica como forma estatal lo de "Estado Social de Derecho. Asimismo, muchos autores clasifican a la forma de estado como "unitaria o federal”. En ese aspecto somos "unitarios, descentralizados" (Art. 1° y cc.). Entrevistas personales. Asunción, 2002 20

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3.2.2

El Gobierno Departamental. Las autoridades del gobierno departamental por mandato constitucional son: a.

El Gobernador y

b.

la Junta Departamental.

Ambas autoridades son electas en comicios concurrentes con las elecciones generales cada cinco años a través del voto directo de los ciudadanos que residen en la jurisdicción departamental. Adicionalmente, el texto constitucional establece que el Gobernador es representante del Poder Ejecutivo en lo que hace a la ejecución de la política nacional.

Autonomía Política. Con relación a estas disposiciones textuales, la elección de autoridades departamentales se realiza bajo un régimen político de principios democráticos, que garantizan la autonomía y legitimidad política desde el origen de sus investiduras, pero no existe una disposición expresa en el texto constitucional en cuanto a la autonomía para el ejercicio del gobierno. En conclusión el texto constitucional faculta autonomía parcial a los gobiernos departamentales, porque el organismo en cuestión dispone de autonomía limitada y además condicionada desde el momento que siendo electa directamente para un ámbito restringido representa al Poder Ejecutivo con facultades en un ámbito mayor. La autonomía administrativa y normativa en el Gobierno Departamento es imprecisa ya que la institución esta inserta a través de una disposición general del ordenamiento territorial del estado sin mas detalles.

Recursos financieros. Constitucionalmente, la asignación expresa de recursos para la administración departamental está limitada a un porcentaje del impuesto inmobiliario, los demás recursos consignados, tienen características generales y sujetas a reglamentación. La necesidad de reglamentar la asignación de recursos a los gobiernos departamentales, otorga gran flexibilidad al Poder Ejecutivo para orientar y decidir la política económica departamental a través del Presupuesto General de la Nación. Esta influencia se debe a que si los recursos pueden ser asignados a los departamentos por la vía legislativa o resolutiva, el texto constitucional faculta al poder central aumentar o disminuir las partidas presupuestarias para las administraciones departamentales; por extensión también permite variar las fuentes de financiamiento con la excepción del impuesto inmobiliario. Una anomalía que se advierte en el texto constitucional es que la asignación especifica de un porcentaje del impuesto inmobiliario como recurso propio del gobierno departamental, esta expresada únicamente en la sección correspondiente a los municipios.

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Es también importante destacar que la constitución no establece la protección a los recursos departamentales contra apropiaciones de ingresos o rentas por otras instituciones del Estado, que como en el caso anterior rige para los municipios.

Competencias para la administración de servicios. Las normas constitucionales no conceden expresamente, a los gobiernos departamentales, competencias propias para administrar servicios públicos. Sin embargo establece facultades subsidiarias que le permiten organizar servicios públicos departamentales de obras públicas, provisión de energía, de agua potable y defensa del medio ambiente. Si las competencias sustantivas del Gobierno Departamental, constituyen la coordinación de las acciones del Gobierno Central con los distintos municipios que integran el departamento, su función se restringe a la subordinación de políticas públicas nacionales que restringen su autonomía. Su ámbito de acción es más preciso en cuanto se refiere a la preparación de planes de desarrollo departamental, la formulación del proyecto de presupuesto anual y la integración de los Consejos de Desarrollo Departamental, para canalizar la participación ciudadana. Sin embargo estas facultades no permiten ejercer competencias efectivas de gestión y dirección gubernamental puesto que limita sus competencias a la subordinación de una decisión política superior.

3.2.3

El Gobierno Municipal.

Las disposiciones de la Constitución Nacional sobre los Gobiernos Municipales, son más expresas y contienen mayores precisiones que el Gobierno Departamental, y tal vez el hecho de ser una institución con vigencia pre-constitucional, evitó las distorsiones estructurales que afectan las normas relativas a los departamentos. La Constitución, reconoce al Gobierno Municipal la capacidad de administrar localmente, y como tal es parte e integrante de la administración pública, pero en calidad de institución autónoma del Gobernador Departamental y del Presidente de la República.

La autonomía política de los Gobiernos Municipales. La Constitución Nacional en sus artículos 165 y 166, establece en forma precisa los alcances y límites de la autonomía municipal, así como también los casos en que el Poder Ejecutivo puede realizar la intervención de la administración municipal, completando así el reconocimiento expreso en la Constitución del principio de autonomía municipal. El municipio es un órgano de gobierno local diseñado con suficiente autonomía política para administrar y ejecutar los principios constitucionales de desarrollo económico y social comunitario. Dispone de capacidad para obligar al cumplimiento de sus decisiones por intermedio instrumentos normativos como ser ordenanzas, reglamentos y resoluciones aplicables en los límites territoriales del “ejido municipal”.

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La autoridad política municipal está fundada en principios democráticos puesto que sus autoridades, el Intendente y la Junta Municipal, son ser electas a través del sufragio directo de las ciudadanos. La norma que reglamenta a los Gobiernos Municipales es una de las pocas normas que sobreviven la caída de la dictadura acrecentando la potencialidad de los conflictos, Inter-órgano, como ser la carencia de límites a las facultades para cada órgano de la institución, particularmente entre la Junta y la Intendencia21; y entre-órganos descentralizados, la ausencia de limites a las competencias con las Gobernaciones, los entes públicos y privados que prestan servicios básicos (educación, salud, agua potable, alcantarillado, transporte de pasajeros, etc y los Ministerios).

Recursos financieros municipales. La autarquía para la recaudación e inversión de sus recursos esta reconocida expresamente por la Constitución Nacional y les asigna un porcentaje considerable de los tributos que gravan la propiedad inmueble en forma directa. Por su importancia y dimensión en el ámbito tributario, el impuesto inmobiliario, tiene el propósito de garantizar los recursos para que la administración municipal proceda al cumplimiento mínimo de sus fines. El Gobierno Municipal dispone de participación en las rentas nacionales, la regulación de las tasas por servicios prestados y acceso al crédito privado e internacional, esto último con limitaciones. Otra característica de la asignación expresa de recursos a los municipios es la protección a los recursos municipales para evitar una eventual apropiación de ingresos o rentas por otras instituciones del Estado. Bajo estas condiciones, la constitución concede escasas posibilidades al Poder Ejecutivo para orientar y decidir la política económica municipal por intermedio del presupuesto general de la nación. El texto constitucional solo permite aumentar o disminuir las partidas de subsidio presupuestario o la afectación de los impuestos, las tasas y las contribuciones, que bien pueden considerarse como recursos complementarios.

Competencias municipales para administrar servicios públicos. El texto constitucional concede a los gobiernos municipales competencias propias para administrar ciertos servicios públicos, particularmente aquellas relacionadas con la administración de servicios públicos locales como la limpieza y el mantenimiento de calles, avenidas y plazas; la gestión urbanística, ambiental, sanitaria, y la reglamentación y fiscalización del tránsito. El ámbito de acción municipal no se restringe a la formulación de proyectos sino a la 21 Las peticiones de destitución e intervención de autoridades municipales han establecido su propio record al superar la centena de pedido formales de intervención en la Cámara de Diputados a partir del año 1999.

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administración y disposición de sus ingresos y egresos así como la promoción de la participación ciudadana. Para el cumplimiento de estos propósitos la constitución le reconoce al municipio la capacidad para dictar ordenanzas, reglamentos y resoluciones, así como solicitar créditos del sector público y privado, nacional e internacional. Otra facultad expresa de los gobiernos municipales es la participación en rentas nacionales y la regulación de los montos de las tasas que retribuyan los servicios que presta, condicionadas a no superar el costo de los mismos. 3.3

3.3.1

LA REGLAMENTACIÓN A LAS COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS DESCENTRALIZADOS.

Los límites a la Autonomía de los Gobiernos Departamentales.

Las primeras disposiciones reglamentarias de los Gobiernos Departamentales fueron aprobadas en la legislatura de la “transición” - Congreso electo bajo los principios de la Constitución de 1967 – que en 1992 otorgó la primera Carta Orgánica a los Gobiernos Departamentales, imponiendo restricciones a sus recientes facultades que aun no habían sido estrenadas22. En las elecciones del año 1993 se materializo la conformación de las nuevas autoridades en los 17 Gobiernos Departamentales e iniciaron sus funciones en el mes de agosto del mismo año en condiciones muy precarias (ausencia de presupuesto, carencia de espacio físico, falta muebles, etc.) dificultades que se sumaron a la conflictiva legislación reglamentaria aprobada en la legislatura anterior. Posteriormente, las noveles autoridades se organizaron en una entidad denominada Consejo de Gobernadores e impulsaron y lograron la aprobación en el Congreso de una nueva legislación reglamentaria o Carta Orgánica Departamental en el año 1994, norma que hasta la fecha rige estas entidades. Con el objeto de garantizar los limites de la intervención del Gobierno Central en el ámbito de los Gobiernos subnacionales descentralizados, el Congreso Nacional sancionó en el año 1994 la Ley No 317/94, estableciendo expresamente que los gobiernos Subnacionales pueden ser intervenidos por el Poder Ejecutivo únicamente por i) decisión mayoritaria de la Junta de cada institución o, ii) desintegración de la Junta Departamental o Municipal según sea el caso o iii) a solicitud de la Junta, fundada en informe de la Contraloría .

3.3.2

Los Recursos Financieros propios y compartidos.

La reglamentación en materia de recursos para financiar las actividades de los gobiernos descentralizados se concentro en especificar aquellos recursos propios de las gobernaciones de los municipios, de los delegados por el gobierno nacional y los compartidos de beneficios o ganancias por explotaciones de recursos nacionales. La Ley del Presupuesto23 es el primer instrumento en ser modificado parcialmente para que los Gobiernos Departamentales sean equiparados a los entes encargados de programas de seguridad 22 23

Ley Nª 210, Carta Orgánica de los Gobiernos Departamentales. Asunción: Congreso Nacional, 1992. Ley No 14/68 de Presupuesto General de la Nación. Asunción: Congreso Nacional, 1.968.

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social o empresas públicas que producen y venden bienes y servicios. Esta equiparación tiene el objeto de permitir a los Gobiernos Departamentales proyectar sus necesidades y prioridades, en el Presupuesto General de Gastos de la Nación a través del Ministerio de Hacienda y disponer de recursos del Tesoro Nacional para su financiar sus actividades. La promulgación de un reglamento legislativo a los Juegos de Azar24 fue otra norma de importancia para asegurar recursos a los gobiernos descentralizados mediante la concesión de un porcentaje de los ingresos provenientes de cánones por concesión de la explotación de juegos de azar, al mismo tiempo que asigna a los Gobiernos Subnacionales responsabilidades de control y de regulación, coordinada con otras entidades estatales. La reglamentación de las transferencias de lo producido por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), es otro recurso para las administraciones descentralizadas. Por mandato constitucional el 15% de lo recaudado en concepto del IVA en su jurisdicción debe ser destinado a los Gobiernos Departamentales. El Congreso determinó que la distribución del porcentaje se realice a través de un cálculo matemático que identifica sumas de dinero con necesidades insatisfechas y cantidad de habitantes que cada Departamento posee. En 1998, el nuevo Congreso electo, establece a favor los Gobiernos Departamentales y Municipales25 la coparticipación en los beneficios de las ganancias de las represas hidroeléctricas de Itaipú y Yacyretá mediante un sistema de distribución por compensación, pero al mismo tiempo limita el porcentaje de su utilización en gastos corrientes y obliga su aplicación a obras de infraestructura. Luego de los sucesos de marzo del año 1999 se sancionan dos leyes – La de Administración Financiera del Estado y la de Reforma del Estado - que afectan severamente a las instituciones descentralizadas y que en términos concretos significaron la paralización del proceso de transferencia de funciones y el retroceso en materia ampliación de autonomía. Al finalizar el año 1999 se sancionó la nueva Ley de Administración Financiera del Estado que establece las normas básicas sobre la cuales se asienta un sistema integrado de administración financiera, un sistema de inversión pública, de tesorería de crédito y deuda pública, de contabilidad y de control y evaluación a las que deben ajustar sus actuaciones los distintos organismos y dependencias de la administración central y los gobiernos descentralizados restringidas al ámbito

departamental puesto que los municipios pueden aplicar estas disposiciones de manera supletoria.26 Mediante dicha norma se establece que los presupuestos se elaboraran observando “...

la descentralización de los recursos financieros del Estado hacia los gobiernos departamentales, se implementará conforme a los planes de desarrollo por áreas geográficas ya programas de carácter general del Gobierno Central” que en síntesis expresan la sujeción presupuestaria de los Gobiernos Departamentales al centralismo gubernamental. Dichas normas presupuestarios básicas se ven complementadas y reforzadas con las disposiciones que establecen la competencia de los gobiernos subnacionales para la formulación de los anteproyectos27 y la atribución del gobierno central para la consolidación – por consiguiente alteración - en un solo proyecto de presupuesto. Al mismo tiempo se establece que las relaciones con

Ley Nº 1016/97 que Reglamenta los Juegos de Azar. Congreso Nacional, Asunción, 1999. Ley N° 1.309 de Coparticipación de los "Royalties" y "Compensación en razón del territorio inundado" 26 Ley N° 1535/99 De Administración Financiera del Estado, Art. 3° in fine, Congreso Nacional, Asunción, 1999 27 IDEM, Art. 15° inc. b). 24 25

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el Poder Legislativo, a efectos de estudiar el presupuesto, solo se deben canalizar a través del Ministerio de Hacienda28. Con relación al sistema de tesorería, está estructurado de manera a que sea el Ministerio de Hacienda quien autorice la utilización de fondos rotatorios así como también ejercer el control sobre las cuentas corrientes habilitadas por los gobiernos departamentales.29 Finalmente el sistema de Crédito permite únicamente a la Administración Central y con la consecuente y necesaria aprobación expresa del Congreso captar recursos financieros internos y externos30, salvo los préstamos de corto plazo, que previa autorización del Ministerio de Hacienda pueden asumir los gobiernos departamentales para el financiamiento temporal de su déficit.31 En el año 2000 se aprobó el régimen para la venta y o capitalización de las empresas del estado declaradas privatizables y que en principio permitirían la Reforma del Estado.

3.3.3

Asignaciones de competencias en servicios de salud y educación.

La descentralización de los servicios públicos de salud acuerdo a los niveles de complejidad es otro aporte al proceso, puesto que favorece mecanismos sencillos de convenios y permite transferencias de recursos y competencias para la concertación de planes en el ámbito municipal y departamental. En 1996 se inicia la implementación del Sistema Nacional de Salud, cuyo objetivo es "distribuir de manera equitativa y justa los recursos nacionales" sumando a la acción de prevención y asistencia de las instituciones públicas, las instituciones privadas, la de carácter mixtas, los seguros de salud, las universidades y las comunidades organizadas32. La particularidad del proceso de descentralización del sistema de salud es la existencia de una organización desconcentrada en niveles regionales y el resultado de la implementación del sistema fue la división del país en regiones que se corresponden con los departamentos y la incorporación de cuatro niveles de asistencia médica. El Sistema posibilita la transferencia temporal de los servicios básicos de salud a los niveles locales con la formalización de un documento acuerdo contractual muy simple. El sistema educativo en el país sigue operando de manera centralizada bajo el control administrativo del Ministerio de Educación y Cultura que determina el contenido curricular y establece el modus operandi de la administración. Esta dificultad para descentralizar los servicios de la educación responden a la presencia de una poderosa estructura desconcentrada, vigente en el Ministerio, que le otorga presencia nacional a través del sistema de supervisiones regionales designados por la administración central.

IDEM, Art. 18°. IDEM, Art. 35° inc. c). 30 IDEM, Art 43°. 31 IDEM, Art 38°. 32 Ley No 1.032 que crea el Sistema Nacional de Salud. Congreso Nacional, Asunción, 1996. 28 29

20

3.3.4

La reforma de la Ley Orgánica Municipal.

La Ley Orgánica Municipal promulgada bajo el amparo de la Constitución de 1967 respondía a la lógica de dependencia y subordinación al gobierno central. Las principales reformas a su contenido se realizan en la primera etapa de la transición y a través de modificaciones a legislaciones electorales, administrativas y presupuestarias que reglamentaban las funciones de los gobiernos municipales. Algunas reformas son: a) La reforma del Código Electoral que permite la elección directa del Intendente Municipal. b) La reforma a la ley del Presupuesto que obliga a diferenciar las cuentas de los Municipios del Gobierno central. c) La ley de compensaciones o “royalties” que obliga a los Gobiernos Municipales aplicar en forma expresa en obras de capital o infraestructura todos los recursos transferidos en dicho concepto. Desde 1995 se realizan debates y presentan estudios para reformar las normas que reglamentan los Gobiernos Municipales, se convocan a expertos nacionales y extranjeros para elaborar propuestas de reformas y establecer los alcances de sus competencias. El proceso de convocatoria permitió desarrollar propuestas novedosas y audaces que permitirían, entre otras, la transferencia de la administración y prestación de los servicios de educación primaria. En 1996, el Congreso aprobó una nueva Carta Orgánica Municipal (Ley Nª 898/96), diseñada conforme a los principios establecidos en la Constitución de 1992. No obstante, esta Ley fue objetada mediante veto del Poder Ejecutivo, Decreto 14.166 por la cual no fue promulgada. En la Cámara de Diputados existe una comisión que continua el trabajo y analiza varias propuestas si que signifique diferencias sustanciales con los citados anteproyectos y con motivo de las elecciones municipales del año 2001, propone y consigue modificación de la legislación electoral suprimiendo la disposición que evitaba la reelección del intendente.

21

4 4.1

PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

LA PROBLEMÁTICA CONCEPTUAL DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

Algunos autores “... conciben la participación como una forma de profundización de la democracia” 33., determinando una vinculación necesaria con la democracia; partiendo del supuesto que los sujetos requieren de un sistema de vida que permita “la expansión de sí mismo en las relaciones con los demás”34. La necesidad de asociación de los seres humanos tiene el doble propósito de mejorar su calidad y condiciones de vida así como la defensa de sus intereses y se convierte en el elemento clave en la construcción de un sistema en el cual el cumplimento de los fines “resulta imposible concretar individualmente, surge la necesariamente el principio de la unión y la solidaridad que les permite enfrentar con éxito los proyectos más difíciles35”. Ambas visiones implican la creación de una comunidad donde el sujeto en forma racional y libre interactúa con los demás orientando su acción a una tarea común y mecanismos institucionales que canalizan las múltiples formas de la participación. En estos términos la participación ciudadana exige acciones al sujeto como esfuerzo personal y como deber de solidaridad, a través de actos conscientes, libres y responsables, al tiempo que demanda una respuesta de la comunidad con los mismos principios. El presupuesto de esta concepción es la presencia de sujetos que comparten un conjunto de valores relativos al compromiso social, interés por la comunidad y sentido de la responsabilidad para hacer frente a los conflictos y tensiones permanentes que se presentan en toda sociedad. Se observan dos tendencias en la forma de participar, a partir de la identificación de la naturaleza humana; a) El ser humano esta condicionado por la naturaleza y las interacciones sociales36 es un ser solidario que logra su realización en la medida que se entrega a facilitar el logro de los demás. b) El ser humano esta limitado por sus imperfecciones pero dispone de instrumentos naturales para auto perfeccionarse y la primera obligación es ayudarse a si mismo37. Evidentemente a la luz de esta ultima concepción una condición ineludible para alcanzar la realización individual es el mejoramiento de la situación de los demás, y a este efecto es preciso contar con un entrono que garantice la participación individual sin fraudes, engaños, trampas ni lesiones de ningún genero que eviten su desarrollo. En la actualidad se entiende por participación ciudadana como la intervención en la actividad pública en general y gubernamental en particular, de ciudadanos organizados en defensa de sus 33 MACHADO DE ACEDO, Clemy. “Los gobiernos locales: participación, ciudadanía y democracia” CENDES/ G-Local . Caracas – Venezuela 1998 34 PARTIDO DEMOCRATA CRISTIANO. La democracia Participativa. Instituto de Estudios Sociales y Políticos Cirilo Cáceres Zorrilla. Cuadernos Nª 3. Asunción. 1985, p. 13 35 BARBOZA, Ramiro. Los Sindicatos en el Paraguay”.Pág.21 Editado por CIDSEP-UCA. Asunción – Paraguay 1987 36 LA PIRA, Giorgio. El Valor de la persona humana. Editorial Troquel. Buenos Aires – Argentina 1964 37 VENEGAS LYNCH, ALBERTO. Liberalismo para liberales. Pág. 38 Editorial Emecé. Buenos Aires . Argentina. 1986

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intereses comunes mas allá de las cuestiones y contradicciones que genera el sistema político. De ahí que democracia participativa integra a la participación política con la participación y discusión de lo social38. Nuestra tesis es que en el Paraguay no existe “precisión teórica” al momento de conceptuar la participación ciudadana e insertarla en las instituciones y organizaciones gubernamentales, sin animo a disponer de una única verdad. Esta tesis se refuerza cuando la mayoría de los actores reconocen que la participación es un instrumento de adhesión sin mayores contradicciones y lo emplean sin un enfoque definido o lo que es peor con todos los enfoques. Como no existe ni existió hasta la fecha un debate sobre “la participación ciudadana” que traspase la frontera de algunos pequeños círculos académicos o de ONG y se impregne de la vivencia colectiva, la participación ciudadana es entendida y demandada con diversas acepciones e intenciones que en algunos casos prescinden de la democracia como marco para su desarrollo. De aquí que surge un auténtico cuestionamiento a la adjetivación de la democracia, pues mientras para algunos en la democracia esta implícita la participación en otros necesariamente exige una materialización concreta de la forma de expresión limitada a uno o mas representantes. Conforme a este criterio la moderna administración de los conflictos sociales requiere de manifestaciones personalizadas que representan dichas demandas u ofertas y canalizadas a graves de un conjunto de procedimientos aceptados por todos. La representación en el imaginario popular paraguayo se proyecta en códigos particulares y diferentes a los establecidos en las sociedades “modernas” puesto que si bien los procesos de urbanización y proletarización de la mayoría de sus habitantes, la cultura predominantes sigue siendo campesina. A criterios de algunos investigadores la sociedad rural no es homogénea, al contrario producto de los estratos diferenciados se debe considerar como una sociedad heterogénea. Sin embargo lo campesino y su cultura sigue siendo el símbolo a través de la cual se identifica la mayoría de la población. Tampoco se puede hablar de una cultura de participación propiamente campesina, puesto que los grados de desintegración y acumulación de capital e información han fragmentado la misma en numerosas manifestaciones diferenciadas que van desde practicas indígenas hasta otras mas cercanas a la sociedad de la información. Si bien la interpretación en el ámbito rural de la representación es diferente a la de los centros urbanos y sus periferias, en ambos predominan, con variación en la intensidad, los valores tradicionales de pertenencias a clanes. Así en el ámbito suburbano se aprecian las lealtades basadas en la pertenencia familiar directa – padres, hijo, nieto; mientras que en el ámbito rural esta se extiende a los sobrinos, ahijados, criados, 38

ARAGON, Eric en La democracia participativa. Suplemento dominical La Prensa de Panamá (28-04-) Panamá. 2002.

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de aquí que la cultura campesinas en si se sustenta en un liderazgo representando por el caudillo, que viene a ser el referente familiar mas activo en la vida social y que mayores provechos extrae del poder dominante a favor de su clan. Por lo expuesto la participación ciudadana, que requiere de sujetos autónomos regidos por normas de respeto y aceptación colectiva, esta permeada en la realidad por una cadena de líderes concentradores de la voluntad de sus clanes quienes a su vez exteriorizan el sentir común del grupo como forma de mantener su liderazgo, negándose en la mayoría de las veces, a asumir posturas radicales o transgresoras39. La función domesticadora de la participación ciudadana se ve reforzada con los escasos logros del desarrollo económico individual, reducido a unos pocos; y a la ausencia de bienestar colectivo por la baja cobertura de los servicios públicos básicos como ser salud, educación, etc. El status quo generado por este comportamiento ancestral mas el modelo económico de concentración, hace que la participación ciudadana en el Paraguay mantenga aquellos rasgos de autoritarismo que se impusieron por mas de doscientos años, como forma de supervivencia y de inserción en los patrones de la sociedad dominante.

4.1.1

Las formas de la participación ciudadana

En cuanto al proceso en las formas de participación ciudadana y las maneras de transformación de dicha participación en decisión pública es muy importante diferenciar el ámbito de acción de los ciudadanos; pues históricamente son muy prolongados los periodos de sojuzgamiento político, de persecución violenta y sistemática a los adversarios, pero también fueron muchas las comunidades campesinas o del “interior” aisladas, carentes de servicios básicos e incluso del estado como rector de la convivencia social40. Conforme a esa dualidad; extremo control de los ciudadanos reducido al ámbito de la vida política y abandono o ausencia de estado y servicios públicos en amplias áreas del territorio, se gestaron ciertas formas de trabajo cooperativo circunscriptas a la provisión de servicios mínimos de infraestructura ( caminos, puentes, acueductos, escuelas, postas sanitarias, etc.) que permitieran el desarrollo económico de las comunidades. Sin embargo la otra faz de este proceso esta signado por la sistemática y permanente obstrucción a que la ciudadanía organizada se convierta en co participante de las decisiones públicas, lo que impulso a la conformación de numerosas formas de organizaciones de lucha y resistencia contra la dictadura pero también su posterior destrucción o debilitamiento a tal punto que las organizaciones sindicales, estudiantiles o campesinas de oposición nunca fueron una amenaza real para desestabilizar el régimen dictatorial que rigió por mas de cuarenta años. Diferenciar en tres ámbitos de la participación permite una evaluación mas certera de su evolución en la transición. 39 El investigador Oleg Vysokolán afirma que el camopesinado es una colectividad socio-cultural similar a la indígena que dialoga, piensa y ama en guaraní pero no se considera etnia. La toma de decisiones funciona en base a grupos clánicos donde el “terokua” o guardián del grupo expresa la opinión de ese colectivo al líder o caudillo. Por lo tanto el verdadero jefe es producto del consenso de los “terokua”. 40 Importante señalar la preeminencia de los estados vecinos en la mayoría de las ciudades de frontera, tanto en el ámbito de los medios de comunicación (radio , TV), servicios de seguridad (policía, gendarmería, ejército).

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Así la participación entendida como la toma de decisiones, nos demuestra que en el ámbito nacional se mantiene reducida a los mismos patrones que dominaron la dictadura variando los equilibrios internos entre los grupos dominantes o estableciendo mayores precisiones en cuanto a la diversidad y prioridad de intereses que cada sector persigue. De tal suerte que los actores en la cúspide la participación – la toma de decisiones – son los tradicionales; la burocracia política, la cúpula de las fuerzas armadas y los grandes empresarios. A diferencia de la dictadura donde todos estaban limitados e integrados a un objetivo o proyecto común al dictador que su pertenencia aseguraba la vida y los bienes, en este periodo las alianzas son efímeras se tejen y se desenredan de acuerdo a proyectos individuales y que mantienen estables hasta tanto un actor o un grupo no pretenda ejercer el monopolio. En este ámbito la participación requiere de una cierta adscripción o pertenencia a uno de los tres factores dominantes de la sociedad, la burocracia, los partidos políticos y las fuerzas armadas y sus resultados determinan el rumbo fundamental del estado que por arrastre ejerce una poderosa influencia en el sector productivo y por ende en las organizaciones sociales. En cuanto a la participación entendida como la ejecución de las decisiones es mas amplia e incorpora a una base social mucho mas heterogénea que va desde los profesionales independientes quienes en un afán de mantenerse integrados al sistema productivo asumen posturas duales, por un lado de crítica y por otro de sometimiento por las limitaciones del ámbito laboral- hasta los marginados quienes en condiciones de extrema pobreza requieren de sostenerse en las redes del estado prebendario y a este efecto ambos polos y todos los intermedios sostienen el enfoque burocrático y paternalista del accionar colectivo. Un aspecto importante es que a diferencia de la dictadura donde todos colaboraban en el control de la ejecución de la decisión por razones de pertenencia al sistema político, en la transición no existe ningún constreñimiento a realizar ese control es mas el descontrol es parte del accionar político que obliga a los gobernantes a financiar un sistema de control. Pese a que la tarea de control esta viciada en el prebendarismo, la participación en los aportes aun sigue intacta, las comunidades con trabajo de sus integrantes, y actividades de colectas de dinero proceden a adquirir materiales y las mas de las veces construir puentes, plazas, caminos, etc. Este componente de esfuerzo social esta muy arraigado en las colectividades tanto urbanas como campesinas y es la que determina el concepto de “participación ciudadana” en el imaginario popular. Cambio de actitudes es posible observar como impulso inicial, casi con entusiasmo las colectividades y embriones de organización reconocen a la participación como un elemento esencial de su supervivencia y proyección futura, sin embargo la abulia se apodera fácilmente de una sociedad derrotada por la prepotencia autoritaria y su imposición coaligada con el poder del estado. 4.2

LA VINCULACIÓN ENTRE PARTICIPACIÓN DEMOCRÀTICA Y SISTEMA ELECTORAL.

La declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) en su Art. 21, establece los principios que hacen necesaria la participación de las personas en toda decisión que se vea afectada, conforme a los siguientes términos:

25

1) Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. 3) “La voluntad del pueblo es la base del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto” La celebración de elecciones contribuye a la realización del derecho as la participación política y la correlación entre régimen político democrático, vigencia de los derechos civiles fundamentales y garantías para la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones es la que determina el “modelo” de desarrollo de los pueblos41. No se expresan mayores oposiciones a la importancia del sufragio como factor de legitimación del poder político y atributo de la ciudadanía, pero requiere, de mecanismos precisos que permitan alcanzar los fines consignados en ella. La regulación jurídica así como el ordenamiento de las instituciones especiales adquieren gran relevancia, mas aun en una sociedad donde la reglamentación ha convertido los postulados en meras expresiones de deseo. El procedimiento en términos prácticos fue capaz de ahogar en sus artículos los enunciados generales y por lo tanto el desarrollo de un sistema electoral democrático “... se trata de impedir su violación a través de la ley y de asegurar, en cambio, que ella lo rodee de las mayores garantías42.” Esta vinculación entre participación democrática y sistema electoral se convirtió en una bandera de lucha contra la dictadura y el principal motor de los partidos y las agrupaciones políticas para forzar la transición a la democracia luego del golpe de febrero de 1989. 4.3

LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA.

Compartimos la apreciación de la Visión Conjunta del Sistema de Naciones Unidas del año 2001 en el sentido que “ La participación de la sociedad civil durante la transición se ha concretado mayormente en forma de participación electoral...” No es menos cierto que la participación electoral en el Paraguay varia conforme al orden normativo y político existente y a efectos de esta ponencia dividimos en la participación política durante la dictadura y la participación política en la transición.

a)

La participación política en la dictadura.

En el periodo de la dictadura la participación ciudadana podría llamarse participación simulada, por las innumerables restricciones legales y políticas así como el férreo control que ejercían los sistemas de espionaje conocidos como “pyragüe”. El país vivió un periodo importante del siglo XX ( 1947 – 1963) de total exclusión de las organizaciones políticas y sociales que enfrentaban al régimen. A mediados de la década del 60 se 41 PNUD. Informe sobre desarrollo Humano 2000. Capítulo 1 La democracia incluyente garantiza los derechos. Madrid: Ediciones Mundi-Prensa. 2000, p. 56. 42 KAFKA, Reinhard. Presentación. En PRIETO, Justo José. El Estatuto Electoral Cuestionado. Análisis de la Ley Paraguaya. Asunción: Editorial Histórica – Fundación Friedrich Naumann. 1988, p. 6.

26

inicia un proceso de apertura y consentimiento gubernamental a la participación de algunas organizaciones no comunistas. Esta apertura hace que el espacio de participación política institucional queda reservado a las organizaciones reconocidas por el gobierno y origina la coexistencia simultánea de dos formas de hacer política, una que tiene el estatus “oficial” de interlocutora válida y otra que carece de un espacio reconocido y es calificada de “subversiva”43. Esta subversión se extiende a organizaciones inicialmente reconocidas cuando intentan la alternancia en el ejercicio del poder. Así como en el ámbito político existían organizaciones legalmente reconocidas y otras no reconocidas, en el campo de las organizaciones comunitarias, campesinas y sindicales se daba el mismo fenómeno, por lo tanto la participación ciudadana en la dictadura entrañaba un peligro adicional a los que normalmente existen para este tipo de actividades. Las participación en términos reales esta reducida a quienes demuestren su adhesión al gobierno, llegándose a solicitar afiliación al partido de gobierno incluso en las actividades mas básicas como las cooperadoras escolares y comisiones de fomento vecinales. La participación política en el periodo de la dictadura tiene las siguientes características: a)

Partidos políticos oficiales y partidos irregulares.

b)

Órganos institucionales vigentes formalmente. Cámara de Senadores y Diputados, Juntas Municipales.

c)

Identificación del estado con el partido y el gobierno.

d)

Elecciones periódicas fraudulentas y no competitivas.

e)

No esta en juego el poder político.

b)

La participación política en la transición.

La característica inicial de la transición es su sometimiento a las decisiones predeterminadas por el nuevo grupo de poder que asume con el golpe de febrero de 1989. El primer dato concreto de este sometimiento es la participación de casi toda la oposición a unas elecciones generales “sin igualdad de condiciones”. Dichos comicios se realizan noventa días después de realizado el golpe, con los mismos padrones y reglas electorales. Luego de casi cincuenta años de exclusión, persecución violenta, prohibición de organizaciones, se presenta a elecciones una oposición sin organización, recursos y bajo las reglas establecidas por el régimen autoritario, que logra así legitimar su permanencia en el poder en el

43

BARBOZA, Ramiro. Los Sindicatos en el Paraguay. Asunción: Editado por CIDSEP-UCA. 1987, p. 108.

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marco de las formalidades democráticas. Es el primero de los muchos actos que legitiman hechos consumados y se acepta la voluntad de quienes detentan el poder.44 Este acto comicial, al análisis de los años posteriores, demuestra que las movilizaciones políticas o sociales y las presiones de los exiliados desde el exterior45 para cambiar el régimen existente, se transformaron al calor de innumerables comicios en verdaderos mandatos para perfeccionar legalmente el sistema preexistente. Esta afirmación se fundamenta en: a)

Las organizaciones políticas opositoras al régimen autoritario unidas programáticamante en el Acuerdo Nacional46 se fragmentan y dividen a pocos días del golpe47.

b)

El grupo que cimentó y sustentó el régimen autoritario desde 1947, se realimentó a través de la formalidad del Partido Colorado de importantes núcleos, considerados democráticos, del Acuerdo Nacional y del exilio48.

c)

Las elecciones celebradas se caracterizaron por recrear el sistema autoritario, en ella nunca estuvo en juego el poder político y los resultados no pusieron en duda la dominación del partido oficial.

Tal es así que el fraude en las elecciones, a través del voto “calesita”, la “llenada de urnas”, la utilización de los recursos y bienes del estado o la presencia activa de militares, todos ellos recursos siempre utilizados por el régimen estronista en nombre de la “transición” se obvian y aceptan como parte del “proceso”. Para el caso de los efectos en la representación política, es a nuestro criterio justo asignarle la categoría denominada “hobbesiana” porque la formación de la representación política esta basada en el desconocimiento de la voluntad de los individuos y es el estado de cosas o el régimen imperante que utiliza su acción o movilización como “legitimador” para ejercer el poder con el propósito de asegurar su sobrevivencia. En este caso la supervivencia del estado preexistente. Conclusión de esta fase inicial de la transición es que la participación política esta subordinada a las decisiones previas de quienes detentan el poder, al igual en la primera votación practicada en el Cabildo de Asunción, atreves de la cual el caudillo Hernando Arias de Saavedra legitimó su desconocimiento y sublevación a la autoridad conferidale por el Rey a Don Alvar Núñez Cabeza de Vaca.

44 En mayo de 1989 concurren a las elecciones cuatro de las “Organizaciones y Partidos Políticos excluidos del sistema stronista”, MOPOCO, ANRER, PLRA y PRF, pero bajo el imperio del sistema constitucional y electoral del “sistema stronista”. 45 La organización de manifestaciones callejeras como las Asambleas de la civilidad y el intento constante de exiliados de ingresar al país, demostraron las contradicciones al sistema formal y generaron repudio al régimen imperante. 46 El Acuerdo Nacional estaba integrado por el PLRA, PRF, MOPOCO, PDC y constituía la coalición opositora más importante que operaba al margen del sistema político vigente. 47 El PLRA decide en una convención participar de las elecciones sin coalición alguna, igualmente el PRF y el PDC. 48 Al partido colorado retornan los miembros del MOPOCO, ANRER y otros grupos en el exilio e integran sus listas al Congreso en los comicios de 1989.

28

Instalado el nuevo Gobierno, sancionan una nueva ley electoral49 que permitió la presencia de organizaciones políticas como los movimientos ciudadanos, y convocó a una Convención Nacional Constituyente. Este Código Electoral estableció: a)

El voto directo para la conformación de autoridades de las organizaciones políticas ( Art. 34 inc. e y Art. 35).

b)

La aplicación del sistema D’ Hondt a la representación proporcional (Art. 273).

c)

El régimen de financiamiento de las organizaciones políticas (Art. 296).

d)

El derecho a presentar candidaturas independientes a los cargos electivos (Art. 269).

e)

Se establece un fuero electoral integrado al Poder Judicial (Art. 281)

Este Código Electoral sirvió de marco para la celebración de las elecciones municipales de mayo de 1991, de la de Convencionales para la Convención Nacional Constituyente en diciembre de 1991 y para las elecciones de mayo de 199350. Aspectos resaltantes de esta legislación son los requisitos para la formación de una nueva organización política, que evidentemente favorece a la consolidación de las estructuras partidarias oligárquicas e impide la formación de otras agrupaciones o iniciativas individuales que puedan disputarles la preferencia de la ciudadanía. La transición desde 1993. Los comicios de mayo de 1993 consuman el esquema político trazado en el golpe de 1989, el sector oficialista del Partido Colorado utilizando todos los recursos del estado y con la participación directa de militares en servicio activo se hizo del poder nuevamente. Desde las agrupaciones opositoras se aceptan los resultados y reconocen a las nuevas autoridades electas, como justificativo se argumenta que estas fueron elecciones libres pero no transparentes, incluso el ex presidente de los Estados Unidos de América Jimmy Carter afirmó que “... fueron las elecciones mas libres y justas de la historia turbulenta del Paraguay51.” Sin embargo la principal corriente opositora dentro del Partido de Gobierno, acepta los resultados pero no reconoce a las autoridades promoviendo la conformación de una mayoría opositora en el seno del Congreso. Debilitado el nuevo Ejecutivo, logra de los partidos de la oposición un Pacto de Gobernabilidad cuyos objetivos fueron: a) “Fortalecer las instituciones democráticas establecidas en la Constitución Nacional. Ley Nª 1/90. Código Electoral del 2 de Marzo de 1990. BECKER, Gustavo. El sistema electoral Paraguayo. Fundación Konrad Adenauer. Asunción 1996. 51 VILLAVECES, Marta Maria. Evaluación de la democracia en Paraguay. Informe Final AID. Asunción: 1995, Anexo D. 49 50

29

b) Combatir la corrupción en … sus formas morales y materiales … c) Concertar y profundizar campañas coordinadas para superar los … actuales niveles de pobreza, desempleo y falta de oportunidades … d) Forjar la plenitud del Estado de Derecho basado en un Poder Judicial independiente…, una Justicia Electoral que garantice la igualdad y la transparencia de todo proceso eleccionario y Fuerzas Armadas … limitadas al papel institucional que les asigna la Constitución Nacional. e) Coadyuvar en la formulación de un modelo racional d las funciones y recursos asignados al Estado con el objeto que sirvan a la sociedad con mayor eficiencia. f) Respetar el funcionamiento del equilibrio e interdependencia de los Poderes del Estado. Con vista de asegurar la continuidad del diálogo … se acuerda confirmar el funcionamiento de esta mesa interpartidaria de diálogo, abierta a todas las organizaciones del país… ”52. Los obstáculos que advertían en el sistema electoral los observadores extranjeros53 son: a) Falta de credibilidad del sistema electoral, por las históricas prácticas fraudulentas del partido gobernante, falta de credibilidad que se extiende a las instituciones que administran el proceso electoral. b)

Identificación del partido colorado con el estado. Esto debido al involucramiento de los militares y policías en el proceso electoral, así como la dudosa imparcialidad de la justicia.

c)

La ausencia de normas electorales que definan la jurisdicción y el rol de las instituciones electorales.

Evidentemente, con estos antecedentes las elecciones se convierten en cierta fuente de legitimación para que otros grupos, diferentes al hegemónico, negocien la integración de cargos institucionales con personas de su orientación política mostrando la existencia de oposición, relajando las tensiones internas54, pero sin cuestionar ni interpelar el ejercicio del poder político, permitiendo reajustes en el aparato de poder y la estabilización del régimen. Todos estos elementos fundamentan un sistema electoral semi-competitivo donde por reflejo la representación política tampoco se puede expresar en poder político.

RIQUELME, Blas N., SEIFART, Ángel R.; BENÍTEZ FLORENTIN, Juan M.; LAINO, Domingo y otros. Pacto de Gobernabilidad. Asunción 14 de octubre de 1993. 53 VILLAVECES, Marta Maria.. Ob. Cit. Anexo D, p. 2 y 3 54 Es preciso recordar el enfrentamiento de dos sectores del Partido colorado producto de las acusaciones de fraude en las internas de diciembre 1992. 52

30

La transición desde 1996. El año 1996 fue uno muy especial para los ajustes del sistema electoral. Se sanciona la ley 834 “Que establece el Código Electoral Paraguayo” sobre las mismas bases de la Ley 1/90 con algunas precisiones específicas respecto a la Justicia Electoral y la reglamentación de la “iniciativa popular”. El Tribunal Superior de Justicia Electoral es el responsable de la organización y dirección de las elecciones y su primera prueba son los comicios municipales de noviembre de 1996, pero sus pruebas más difíciles e importantes serán las elecciones generales del 10 de mayo de 1998 y las elecciones a Vicepresidente del 13 de agosto del 2000. Con relación a las elecciones municipales, una vez mas se advierte un altísima participación de la ciudadanía en un marco pacífico y sin reclamos posteriores a la legitimidad de resultados. En las elecciones generales de 1993 y 1998, la ciudadanía participa pacíficamente y en gran numero, pero los conflictos post-electorales aumentan al interior del partido de gobierno, asumiendo de hecho la función de oficialismo y oposición al mismo tiempo. Estas elecciones se consideran como las más libres y transparentes de toda la historia del país, sin embargo, es preciso recordar algunas circunstancias previas a mayo de 1998, particularmente las elecciones internas de los partidos políticos, que cuestionan la veracidad de la participación ciudadana. a) Los principales partidos políticos concurren a los estrados judiciales citados por denuncias de fraude, adulteración y falsificación de actas y a la vez son denunciados de un fuerte prebendarismo, compra de cédulas, dedos, etc.55. b) Una increíble sumatoria de votos para el irregular Partido Blanco, que significó la conquista de un curul en el Senado. c) La “victoria” de un candidato despojado por sentencia judicial de la candidatura por presunto golpe de estado y la elección para la vicepresidencia de quien es considerado su mas importante adversario político.

d) La integración del Congreso con una mayoría de afiliados al partido oficialista pero fraccionada en tres fracciones irreconciliables.

La transición desde 1999. Los resultados de las elecciones generales de 1998 hacían prever un futuro conflictivo, pese a la gran mayoría otorgada por las urnas al Partido oficialista. La coexistencia entre dos grupos tan antagónicos era imposible. El Partido Colorado resuelve la formalidad de las candidaturas en las elecciones de 1998, pero no aquellos conflictos de disputa por el control de la administración del estado. 55 Argaña y Oviedo se acusan mutuamente en la ANR así como también, el candidato a senador Daniel Pérez hace lo propio en el PLRA contra el candidato ganador, denuncian adulteración de actas ante la Justicia Electoral.

31

Las diferencias internas y las intenciones de supremacía absoluta de un grupo sobre el otro pudieron mas que el compartimiento del poder y culmina con un desenlace dramático. Asesinado el vicepresidente Luis Maria Argaña, es acusado Oviedo de ser su autor moral y se genera una revuelta ciudadana que obliga a la dimisión del Presidente y la asunción a la primera magistratura del Presidente del Congreso, Luis González Macchi, quien gobierna hasta la fecha. El nuevo gobierno anuncia una formación ministerial integrada por todos los partidos con representación en el Congreso y se denomina Gobierno de Unidad Nacional. Se establece un Plan de Gobierno común que es aprobado por los partidos políticos coaligados. Sin embargo la repetición de la practica de copamiento y reserva de los cargos públicos al partido oficialista, mas las persecuciones a los opositores y desacuerdos en cuanto a la asignación de la vicepresidencia terminan por lograr que el principal partido de oposición se retire del gobierno. Con un enorme desprestigio del Presidente González Macchi, desde la oposición y con el apoyo de los seguidores del Oviedo, el PLRA logra la victoria en las elecciones convocadas para cubrir la vacancia de la Vicepresidencia. El conflicto parece agudizarse cuando el nuevo vicepresidente es conminado por su partido a promover la destitución del Presidente a través del juicio político y en busca de respaldo popular organizan movilizaciones y manifestaciones en todo el país contra el gobierno. El estado de efervescencia es aplacado con la intervención de la Conferencia Episcopal de la Iglesia Católica en su carácter de mediadora y el explicito apoyo de la Embajada de los Estados Unidos al gobierno vigente. Con este entorno conflictivo la participación política de la ciudadanía genera nuevos fenómenos cuyo desenlace es aun impredecible: a) Escasa participación en los procesos electorales. b) Desprestigio de las organizaciones partidarias. c) Surgimiento de nuevos partidos políticos.

4.3.1

Los Organismos electorales. a)

La Junta Electoral Central .

El sistema de control de la participación ciudadana se completa con la estructuración de órganos electorales dependientes del gobierno y con facultades limitadas a las funciones burocráticas administrativas. Su máxima autoridad es la Junta Electoral Central. La Junta Electoral Central, es la institución que tiene “ a su cargo la dirección general de los actos electorales, así como la organización y clasificación de los Registros Cívicos, del archivo electoral y del Padrón de Extranjeros y la realización de todas las actuaciones electorales que le encomendare la Ley”56. Esta integrada por nueve miembros que designados por mayoría de votos en el Congreso son nominados por los 56

LEY 886. Art. 158

32

Partidos políticos quienes a su vez tiene facultad para remover dejándolo cesante. La Presidencia corresponde a la mayoría y los empleados subalternos son nombrados por el poder ejecutivo. Las atribuciones57 de la Junta Electoral están limitadas a funciones burocráticas como ser la autorización del material que se empleare; la confección de los Registros, actas electorales, listas de serie de cada sección, la preparación de las libretas cívicas y de empadronamiento, la formación del archivo electoral.. Algunas de administración como ser dictar reglamentos e impartir instrucciones necesarias que deben sujetarse los ejecutores de la esta ley y la designación de las Juntas electorales con motivo de las elecciones o en los casos de vacancias. Otras atribuciones de control que se relacionan con el ejercicio de la superintendencia sobre toda la organización electoral de la república, e intervención en los juicios por infracción de la ley electoral para suplir el abandono que pudieran realizar los denunciantes.

b)

El Tribunal Superior de Justicia Electoral.

Integrante del Poder Judicial la Justicia Electoral tiene competencia exclusiva para realizar o dirimir, la convocatoria, el juzgamiento, la organización, la dirección, la supervisión y la vigilancia de los actos y de las cuestiones derivadas de las elecciones, así como también los derechos y títulos de quienes resulten elegidos, las cuestiones provenientes de todo tipo de consulta popular y lo relativo a las elecciones y al funcionamiento de los partidos y de los movimientos políticos58. Esta integrada por el Tribunal Superior de Justicia Electoral, los Tribunales Electorales, los Juzgados Electorales, las Fiscalías Electorales, la Dirección del Registro Electoral y los organismos electorales auxiliares59. El tribunal Superior de Justicia Electoral esta integrado por tres miembros, quienes son propuestos en ternas por el Consejo de la Magistratura y designados por mayoría del Congreso Nacional. Este Tribunal es la autoridad suprema en materia electoral y contra sus resoluciones solo cabe la acción de inconstitucionalidad, es responsable de la dirección y fiscalización del registro electoral y la administración de los recursos asignados. En cada circunscripción judicial funcionan un Tribunal Electoral integrado por tres miembros, designados por la Corte Suprema de Justicia de ternas presentadas por el Consejo de la Magistratura.

4.3.2

La participación electoral en cifras.

La restringida participación política de la ciudadana a lo largo de medio siglo tiene en las estadísticas una exhibición diferente. De los archivos existentes, las estadísticas informan de una altísima participación en los procesos electorales, aun en los periodos de una fortísima represión a la oposición no comunista.

LEY 886/81 Estatuto Electoral. Art. 165. CONSTITUCIÓN NACIONAL, Art. 273 59 CONSTITUCIÓN NACIONAL, Art. 274 y LEY Nª 635 Que reglamenta la Justicia Electoral. Art. 1ª 57 58

33 Padrón Electoral Inscriptos Votantes60 Participación %

1968

1973 656.414 649.993 99,02

814.610 804.013 98,69

1988 s/d s/ d

1989 1.189.567 1.134.975 95,41

La participación a partir de la transición y la modificación de las normas electorales aumenta sensiblemente en cuanto a las cifras, se inicia la confección de un nuevo Registro Cívico depurando los padrones electorales se garantizan los controles en los procesos pre y postelectorales. Padrón Electoral Inscriptos Votantes63 Participación %

4.3.3

1991 1.367.795 912.312 66,69

199161 1.367.795 698.554 51,07

1993 1.698.984 1099.651 64,72

1996 1.817.353 1.514.045 83,31

1998 2.049.449 1.602.906 78,21

2000 2.059.164 1.203.425 58,44

200162 2.238.581 1.142.381 51,03

Características de la participación política. a)

Las organizaciones políticas.

Como se afirma anteriormente, las organizaciones políticas estaban divididas en regulares e irregulares según sean o no reconocidas por el gobierno, con la cabida de la dictadura y la aprobación del nuevo Código Electoral aquellas organizaciones que cumplieran con sus requisitos mínimos podrían solicitar y obtener la acreditación de partido político. No se cuenta con investigaciones sobre la evolución, desaparición y surgimiento de nuevos partidos en el proceso de la transición. Las organizaciones reconocidas como partidos desde 1989 son: Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA), Partido Demócrata Cristiano (PDC), Partido de los Trabajadores (PT), Partido Encuentro Nacional (PEN), Partido Blanco(PB), Partido Humanista (PH), Partido Comunista Paraguayo(PCP), Partido País Solidario(PS). Varias son las organizaciones que en carácter de movimientos políticos se presentan a las elecciones como son: Paraguay Para Todos (PPT) en las elecciones de Constituyentes del año 1991 y Paraguay Pujhu rä (PP)en las elecciones generales de 1993. Los que perdieron su personería jurídica son: Partido Liberal, Partido Liberal Radical. Los movimientos políticos que están en proceso de formación de partidos son: Movimiento Patria Libre (MPL), Movimiento Unión Nacional de Ciudadanos Éticos (UNACE) y el Movimiento Nacional Popular (MNP).

Cantidad de votos válidos. Elecciones de Convencionales Constituyente para reforma de la Constitución Nacional. 62 Datos extraoficiales del TSJE sin considerar los municipios del Dpto. de Ñeembucú. 2001 63 Cantidad de votos válidos. 60 61

34

Finalmente es preciso considerar que en las tres ultimas elecciones municipales han postulados candidatos numeroso movimientos regionales y locales, como lo fuera la exitosa intervención del movimiento ciudadano Asunción Para Todos (APT) en 1991. Organización Partidos Políticos Oficiales

1988 ANR PL PLR PRF

Partidos Políticos irregulares

PDC PLRA PC

1989 ANR PL PLR PRF PLRA PDC

1991 ANR PL PLR PRF PLRA PDC PT

1993 ANR PL * PLR* PRF PLRA PDC PT PEN

1998 ANR PRF PLRA PDC PT PEN PB PH

MPL UNACE MNP

Partidos Políticos en formación Movimientos Políticos

4.4

2002 ANR PRF PLRA PDC PEN PB PH

ANRER MOPOCO MOPALI MPL

MOPALI MPL APT PPT PP

MOPALI MPL

MOPALI MPL

LA PARTICIPACIÓN SOCIAL.

El proceso de transición, permitió a la sociedad civil vivir un proceso de progresiva apropiación y al mismo tiempo aprendizaje en el ejercicio de las libertades de organización, reunión y expresión. La eliminación de barreras formales que limitaban la acción y articulación de las demandas sectoriales a espacios regulares o aprobados por el régimen posibilitó la incorporación de los ciudadanos a las comisiones vecinales, los sindicatos, organizaciones campesinas, organizaciones comunitarias, así como la formalización y creación de nuevas organizaciones relacionadas a problemáticas específicas de las mujeres, los jóvenes, los objetores del servicio militar obligatorio, los homosexuales, la tercera edad, etc. Así, las escasas organizaciones autónomas preexistentes al inicio de la transición pudieron desarrollar sus actividades, ampliar su radio de acción e incorporar nuevos adherentes. Una prueba de esta evolución son las cantidades de organizaciones que se crearon y desarrollaron a lo largo de los últimos 10 años tal como se observa en el cuadro siguiente: Organización Comisiones vecinales de Asunción. (1) Sindicatos (2) Organizaciones Campesinas Regionales y Nacionales (3) Juntas de saneamiento (4)

1989 65 215 6 67

1995-2000 *266 1.446 18 214

2001 522

35

Cooperadoras Escolares Cooperativas (5) Comités de Agricultores (6)

782

1571 451 1.775

(1) Inscriptas en la Municipalidad de Asunción a junio de 1991 y 1996. * Comisiones vigentes según Memorando 1902/2002 de la Dirección General de Asuntos Sociales de la Municipalidad de Asunción. (2) Fuente CDE, (3) FLECHA, Víctor y MARTÍNI, Carlos. Historia de la transición. Pág. 99 – Editorial Ultima Hora . Asunción – Paraguay 1994 (4) Fuente SENASA, Base de datos , marzo 1998 (5) Fuente INCOOP, diciembre de 1997 (6) Fuente Memoria del SEAG 1986/1987 – Base de Datos , DEA, 1997.

La extensión del espacio de participación hace que a las organizaciones no reconocidas por el gobierno puedan trabajar públicamente e incluso realizar actividades de abierto enfrentamiento al orden constituido.

4.4.1

Las organizaciones urbanas y rurales.

En el ámbito urbano se produce una aumento de diversos tipos de organizaciones que de acuerdo a los fines o intereses que convoca, pueden ser organizaciones estudiantiles, universitarias, vecinales o barriales, y un sinfín de asociaciones de servicio a la comunidad. La evolución de estas organizaciones urbanas es dispar, es notable como algunas han aumentado su presencia social, tal el caso de las agrupaciones de mujeres que reivindican condiciones de igualdad así también adquieren una visibilidad publica muy importante las demandas y propuestas de las agrupaciones de homosexuales (gays, lésbicos, etc.) y trabajadoras del sexo. Las organizaciones rurales desarrollan un proceso de crecimiento muy grande basado en reivindicaciones de acceso a la propiedad, mejores condiciones de precios a sus productos, accesibilidad al crédito e incentivo a la producción. Las multitudinarias manifestaciones que por varios años consecutivos convergen desde todos los rincones del país a la Capital y dirigidas por una Mesa Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (MCNOC) constituyen una muestra de su capacidad de lucha como también de la adhesión que generan en los campesinado.

a)

El movimiento juvenil.

Si bien con anterioridad al advenimiento de la dictadura existió un poderoso movimiento estudiantil secundario y universitario, la represión, persecución y exilio de sus dirigentes y simpatizantes termino por desarticularlos e inmovilizarlos y finalmente reducirlos a pequeños grupos que no constituían ningún peligro para el régimen. Así como en los partidos políticos y los sindicatos también en el ámbito estudiantil existían organizaciones regulares e irregulares. Pese a la persecución en el ultimo lustro de la década del 80 los centros estudiantiles, especialmente la federación de universitarios, lograron movilizar a sus integrantes por demandas de apertura política, incluso intentaron la formación de un nuevo partido político alternativo a los existentes.

36

A la caída de la dictadura las organizaciones universitarias eran dinámicos centros de debate, cuestionadores del sistema imperante e impulsores de movilizaciones urbanas. El golpe de 1989 tuvo efectos contraproducentes para las organizaciones constituidas como es el caso de la Federación de Estudiantes Universitarios del Paraguay (FEUP) que desaparece a los pocos años de iniciada la democratización. El advenimiento de la transición y el aumento de los procesos electorales, vació de dirigencia y activistas a los centros de estudiantes por largos años. Solo en breves oportunidades y de manera esporádica las organizaciones universitarias y juveniles han vuelto a ser protagonistas en calidad de entidades autónomas, tal el caso del golpe de abril del 96 y las jornadas de protesta en marzo de 1999. Mientras que en el ámbito universitario la participación esta en crisis, otro tipo de organizaciones surgen en el ámbito juvenil, se multiplican las organizaciones de objetores al servicio militar obligatorio, así como los reivindicadores del boleto estudiantil gratuito y se multiplican en gran parte del país los centros de estudiantes secundarios electos mediante sufragio y con la aplicación de normas electorales. También se forman grupos de defensa del medio ambiente y en defensa de los valores democráticos como Juventud que se mueve (JQM).

b)

Las comisiones vecinales.

La Comisión de Vecinos o simplemente Comisión Vecinal es aquella que se organizan espontáneamente o por la promoción de l autoridad local con el propósito de resolver problemas puntuales que les afectan y que usualmente se desactivan una vez logrado el objetivo o cuando la actividad para la cual se congregaron no se pudo desarrollar. Dichas comisiones vinculan a las personas no solo por el problema o la actividad común que pretenden desarrollar sino también otros tipos de relaciones mas personales basadas en la simpatía y el parentesco. Carecen de estructuras formales aunque se reconocen jerarquías primarias como ser presidente o coordinador de la Comisión Vecinal, Secretario de Actas y Tesorero, las mas de las veces una misma persona ejerce dichas funciones al mismo tiempo y por largos años. Es en el ámbito municipal donde están mas extendidas y desarrolladas, cuenta con un antecedente legal en la Ley Organización Municipal 1234/86 que precisa algunas atribuciones y determina el cumplimento de algunos requisitos, que responde a la lógica autoritaria de entidades “formalmente reconocidas”. Entre los requisitos que deben cumplir para ser reconocidas por la Intendencia Municipal es la de elaborar una lista de miembros con adecuada identificación que suscriban el acta constitutiva, se presente las autoridades designadas en asamblea y someter a la aprobación y reconocimiento del Intendente Municipal. Sin embargo estas formalidades de previa aceptación para su funcionamiento han sido abandonadas en la mayoría de los municipios. Las atribuciones concedidas en la citada legislación se circunscriben a informar y proponer soluciones a la Intendencia de las necesidades del vecindario, cooperar y ayudar a la Intendencia para

37

la realización de obras de interés comunitario, el mantenimiento de plazas, parques, playas municipales y otros lugares de esparcimiento publico así como la prestación de servicios básicos. Una atribución particular concedida a las Comisiones Vecinales Rurales es la potestad de cobrar impuestos municipales en sus comunidades.

4.4.2

Las organizaciones campesinas.

Las organizaciones campesinas tienen una historia propia relacionadas con las luchas sociales por la posesión de la propiedad, en especial luego de las masivas ventas de tierras públicas al finalizar el siglo XIX. En la década del 70 surge un antecedente de organización campesina moderna denominada “Ligas Agracias Católica” que patrocinada por la Iglesia desarrolla y expande su organización a regiones conflictivas del país. Sin embargo es el Gobierno que a través de violentas intervenciones militares y masivas persecuciones a los dirigentes logra desarticular las organizaciones constituidas. Al concluir la década del 80 la crisis social se acentúa en el sector campesino y se advierte que al tiempo del golpe de estado existen por lo menos seis grandes organizaciones campesinas que en actitud contestaria desarrollan invasiones selectivas en los Dptos. de Alto Paraná, Itapúa y Caaguazú, no exentas de violentas represiones. Es particular la situación que se genera en el año de 1989, solo en dicho periodo se realizaron aproximadamente 48 invasiones a propiedades de jerarcas y terratenientes vinculados al gobierno anterior, que involucran aproximadamente a 11.792 familias y abarcan una superficie estimada de 58.900 has64. Este incremento en la actividad en las organizaciones campesinas es posible apreciar a través de un sostenido crecimiento de sus integrantes y la evolución y complejidad de sus organizaciones que se constituyen en diferentes niveles nacionales, regionales, distritales y organizaciones de base. En el año de 1999 suman 27.341 asociadas y asociados a siete organizaciones nacionales, once regionales, cuatro distritales y una cantidad no determinada de organizaciones apoyadas por ONG’s65. Tipo de Organización Organizaciones Nacionales Organizaciones Regionales Organizaciones Distritales Otras Organizaciones apoyadas por ONG Total 64

103.

Cantidad 7 11 4 5

Bases 666 216 41 117

Afiliados 18.558 7.260 290 1233

1013

27.341

FLECHA, Víctor J. y MARTÍNI, Carlos. Historia de la Transición. Asunción, Edit. Ultima Hora. 1994, Cuadro Nº 3 p.

65 OCAMPOS, Genoveva y RODRÍGUEZ, José Carlos. Hacia el fortalecimiento de la sociedad civil en Paraguay. Asunción : Editorial Base ECTA y CDE. 1999, p. 71.

38

5

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