Desarrollo sustentable y participacion social

Desarrollo sustentable y participación social
 
Leopoldo Burguete Stanek
 
Desarrollo sustentable
 
Mucho se ha hablado y hemos escuchado acerca del desarrollo sostenible o desarrollo sustentable, pero ¿qué exactamente significa este tipo de desarrollo? Entendemos por desarrollo sustentable o desarrollo sostenible «un crecimiento económico en el largo plazo compatible con la base natural que hace posible dicho crecimiento.» 1
La idea del desarrollo sostenible tiene su máxima exposición con el Informe Brundtland, informe generado por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo creada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1987. De acuerdo con este informe, el desarrollo sostenible es un modelo de crecimiento que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. 2 
Nuestra Constitución incorpora el concepto de desarrollo sustentable en su artículo 25 al establecer que: «Corresponde al estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que este sea integral y sustentable…»
Por su parte la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) define en su artículo 3, fracción XI el Desarrollo Sustentable como «el proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carácter ambiental, económico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección al ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las generaciones futuras.» De igual forma dicha ley, establece en su artículo 1 que las disposiciones de esta ley «son de orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable...»
Es posible así concluir que el concepto de desarrollo sustentable representa un enfoque integral del desarrollo y el medio ambiente, con significantes consecuencias prácticas entre las que destacan, el que las causas de los problemas ambientales sean tomadas en cuenta, antes que sus efectos, permitiéndose la prevención y el tratamiento efectivo de las mismas; de igual forma ha permitido un tratamiento integral de los problemas ambientales, en donde no solamente se toman en consideración los elementos ambientales sino también los que tengan relación con el desarrollo de la sociedad, tales como los económicos, políticos y culturales.
El concepto de desarrollo sustentable consta de cuatro principios legales, 3 que cualquier obra o actividad para ser sustentable debe tenerlos integrados:
a. La necesidad de preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras (principio de equidad intergeneracional);
b. El deseo de explotar los recursos naturales de una forma sostenible, prudente, racional o apropiada (principio de uso sustentable);
c. El uso equitativo de los recursos naturales, que implica en el uso de un recurso natural, considerar las necesidades de los otros (principio de uso equitativo, o de equidad intrageneracional); y
d. La necesidad de asegurar que las consideraciones ambientales sean integradas en los planes económicos y de desarrollo, y que las necesidades del desarrollo sean tomadas en cuenta al aplicar los objetivos ambientales (principio de integración).
Debido a que el concepto de desarrollo sustentable se encuentra regido por los principios de equidad intergeneracional e intrageneracional como anteriormente se mencionó, los individuos que conforman una comunidad tienen el derecho a tener un desarrollo sustentable, así como la obligación correlativa de que sus actividades sean congruentes con este tipo de desarrollo. Lo anterior es plasmado por nuestra legislación ambiental, pues de una interpretación conjunta del artículo 1 y 17 de la LGEEPA, el gobierno federal tiene la obligación de regular, promover, restringir, prohibir, orientar y en general inducir las acciones de los particulares en los campos económico y social, para lograr el desarrollo sustentable.
Lo anterior implica, que las empresas en la toma de sus decisiones, deben llevar como criterio regidor el desarrollo sustentable, lo que tiene por consecuencia cambios sustanciales de los modelos de producción y de consumo vigentes, y de igual forma del desarrollo de obras y actividades.
 
Consecuencias del desarrollo de obras/proyectos en forma no sustentable
 
Como existe el derecho de una comunidad a tener un desarrollo sustentable (con la correlativa obligación implícita, por parte de quien lleve a cabo proyectos y actividades), si una empresa en el desarrollo de sus actividades no las lleva a cabo en forma sustentable, es decir usa los recursos naturales no preservándolos para las generaciones futuras, los explota de una forma no racional, los utiliza sin considerar las necesidades de los otros individuos de la comunidad o el uso del recurso natural no se encuentra integrado en las necesidades de desarrollo de la comunidad, necesariamente se originan conflictos tanto ambientales, como sociales, económicos, y culturales en aquellas comunidades en donde el proyecto o la actividad se planea desarrollar o se desarrolla.
 
Haciendo una clasificación de los conflictos de origen ambiental, con las repercusiones sociales, en relación con los principios establecidos por el desarrollo sustentable anteriormente señalados, podemos clasificarlos de la siguiente manera:
a. Proyectos que el desarrollo de los mismos tiene impactos ambientales y que a su vez tiene repercusiones sociales, debido a que en el desarrollo de sus actividades utilizan recursos sin que se consideren las necesidades que tiene la comunidad de los mismos, violándose el Principio de Equidad Intrageneracional, por ejemplo, la explotación excesiva de un recurso, como la pesca desmedida;
b. Proyectos que su actividad tiene un impacto en los recursos naturales que compromete la existencia de éstos para las generaciones presentes y futuras, violándose el principio intrageneracional, por ejemplo, la contaminación de ríos o lagos por parte de una industria.
c. Proyectos que tienen por objeto proteger un recurso natural, y para ello se elimina la forma económica de subsistencia de la comunidad, violándose así el Principio de Integración, pues los objetivos ambientales se aplican sin tomar en cuenta las necesidades de desarrollo de la comunidad; p.e. la prohibición de tala de bosque en una comunidad que subsiste de ésta actividad sin que se ofrezca una alternativa de subsistencia a cambio.
Esta clasificación permite identificar cuál es el principio violado y estar así en posición de detectar los intereses que no fueron tomados en cuenta. Sin embargo la identificación del problema una vez que se da, no opera en forma preventiva, y surge entonces la siguiente interrogante: ¿Cómo pueden ser prevenidos los conflictos ambientales-sociales? o ¿cómo se puede asegurar que un proyecto de una actividad u obra sea fiel a lo marcado por el desarrollo sustentable?
 
Prevención de conflictos ambientales-sociales
 
La política ambiental tiene por objeto la ordenación del medio ambiente para lograr ciertos efectos ambientales, que de acuerdo con el acontecer diario, no se generarían espontáneamente, sino que requerirían la intervención humana. La política ambiental establece qué es lo que se va a ordenar del medio ambiente, y los instrumentos con los que cuenta la política ambiental establecen la forma en que la ordenación va a ser realizada.
Así las cosas, correspondería a la política ambiental establecer los instrumentos necesarios para la prevención del surgimiento de conflictos originados por el desarrollo de actividades no llevadas a cabo de manera sustentable.
Los mecanismos previstos por la política ambiental se encuentran divididos entre aquellos cuya función es la prevención y aquellos que son correctivos. Los instrumentos preventivos que la LGEEPA establece son:
 
La planeación ambiental
. El ordenamiento ecológico del territorio
. Los instrumentos económicos
. La regulación ambiental de los asentamientos humanos
. La evaluación del impacto ambiental
. Las normas oficiales mexicanas en materia ambiental
. La autorregulación y las auditorías ambientales
. Medidas de protección en áreas naturales
. La investigación y educación ecológicas
 
Debido a la orientación del presente trabajo, nuestro estudio se enfocará en el instrumento de política ambiental, la evaluación de impacto ambiental, lo que se debe a que este instrumento es «la determinación previa que con miras a lograr un desarrollo adecuado y sostenible, se hace de los efectos que una actividad dada que se ha planeado realizar, podría tener sobre el medio ambiente, cuando por su alcance, naturaleza y ubicación dicha actividad puede afectarlo considerablemente», 4 y si nuestro interés reside en encontrar una herramienta que prevenga la generación de conflictos ambientales-sociales surgidos de los impactos de las obras o actividades que se fueren a desarrollar, la evaluación de impacto ambiental resulta ser la herramienta idónea.
La herramienta de la política ambiental en comento, es una importante técnica legal para integrar las consideraciones ambientales en el desarrollo social y económico y en el proceso de toma de decisiones, pues otorga a quienes toman las decisiones, información referente a las consecuencias ambientales de las actividades y obras propuestas a realizar. De esta forma las decisiones que se tomen deben estar basadas en la información que este instrumento proporcione. Por último, este mecanismo tiene por fin asegurar la participación de las personas potencialmente afectadas en el proceso de toma de decisiones.
La legislación mexicana regula este instrumento en el artículo 28 de la LGEEPA estableciendo que «la evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas , a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el ambiente .»
De lo anteriormente analizado, se observa que la evaluación de impacto ambiental se restringe únicamente a la evaluación de impactos en el medio ambiente, sin que los impactos sociales se encuentren integrados. De esta forma resulta que una herramienta de la política ambiental que no integre impactos sociales no podrá ser una herramienta que conduzca al desarrollo sustentable, contradiciéndose así el fin último que tiene la misma, que es el desarrollo sostenible, de acuerdo con lo señalado por el artículo primero de la LGEEPA donde se establece que las disposiciones de la ley tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable. La evaluación de impacto ambiental como está regulada hoy en día se encuentra incompleta, por la falta de contemplación en su estudio, del impacto de los elementos sociales, económicos y culturales, que son necesarios considerar para lograr un desarrollo sustentable.
¿Cómo solucionar este problema? Debido a que la evaluación de impacto ambiental no considera los elementos sociales, da como consecuencia que los daños al medio ambiente se encuentren controlados no así los impactos socioculturales y económicos que propician no alcanzar un real desarrollo sustentable, es necesario agregar metodologías adecuadas de evaluación de impactos sociales, económicos y culturales. Estas metodologías consisten principalmente en integrar a la evaluación de impacto ambiental la participación social, y la canalización de la misma a través de la mediación y negociación.
 
Participación social
 
De acuerdo con lo asentado en la declaración de la Agenda 21 en su párrafo 23.2, uno de los pre-requisitos fundamentales para obtener un desarrollo sustentable es una amplia participación social en la toma de decisiones.
El artículo 34 de la LGEEPA regula la participación social en la evaluación de impacto ambiental de obras u actividades. De acuerdo con lo regulado por dicho artículo, la manifestación de impacto ambiental de una obra o actividad podrá ser puesta a disposición del público, con el fin de que la manifestación pueda ser consultada por cualquier persona y se realice una consulta pública a raíz de lo que se manifieste. La fracción III y IV del artículo 34 establece que cuando se trate de obras o actividades que puedan generar desequilibrios ecológicos graves o daños a la salud pública o a los ecosistemas, las autoridades ambientales podrán organizar una reunión pública de información, en la que se explicarán los aspectos técnicos ambientales de la obra o actividad y cualquier interesado podrá proponer el establecimiento de medidas de prevención y mitigación adicionales, así como las observaciones que considere pertinentes.
De lo anterior, se desprenden las siguientes observaciones: primera, la LGEEPA en la evaluación de impacto ambiental únicamente le da cabida a la participación social, para que se manifieste en lo relacionado a desequilibrios ecológicos graves, daños a la salud o a los ecosistemas, pero no para todos aquellos impactos económicos-políticos-culturales que una actividad o proyecto pueden tener; segunda, la legislación no prevé ninguna herramienta legal por medio de la cual se pueda hacer exigible la implementación de medidas en el proyecto que hayan sido propuestas en los métodos de consulta pública, es decir, no obstante que se haya expresado la opinión de la comunidad, no hay obligación alguna de tomar en cuenta dicha opinión para la toma de decisiones.
Lo anteriormente establecido es razón suficiente para que proyectos que puedan ser calificados de ambientalmente viables, cuando se comiencen a llevar a cabo, fracasen por no haber tomado en cuenta desde un principio los impactos socio-económico-culturales. Un caso que ilustra lo anterior es la construcción del nuevo aeropuerto internacional de la Ciudad de México y los problemas surgidos con la comunidad de Atenco en el Estado de México.
De esta forma se vuelve imprescindible la implementación de mecanismos que garanticen la participación social real y efectiva en las decisiones ambientales, para que ésta realmente proporcione datos de los posibles impactos sociales, económicos y culturales, y no sólo ambientales.
Los mecanismos que la LGEEPA regula para integrar la participación social en la toma de decisiones ambientales son los convenios de concertación, la consulta popular y los órganos de consulta, y establece que el Gobierno Federal deberá promover la participación corresponsable de la sociedad en la planeación, ejecución, evaluación y vigilancia de la política ambiental y de recursos naturales (artículos 157 a 159). Sin embargo todos estos mecanismos deben integrarse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, y no solamente al ámbito general de la política ambiental, si se quiere realmente contar con la participación social en la evaluación de obras o actividades a desarrollar.
Una vez abiertos los canales para la participación social, se obtiene información acerca de las diferencias entre los diversos actores que se ven involucrados en el desarrollo del proyecto, diferencias que se desprenden de la evaluación de probabilidades, de la estimación de consecuencias y de la apreciación de valores, del uso de un recurso natural, teniendo cada parte su propia escala. 5
Cuando se obtiene por medio de la participación social información acerca de los diferentes puntos de vista e intereses de las partes en un conflicto, para analizar los posibles impactos sociales, es necesario hacer una debida canalización de dicha información de la siguiente forma: 6
- Identificar a las partes interesadas y la selección de sus representantes . Lo anterior emana de plantearse ¿quién puede ser afectado por el resultado de la negociación? ¿quiénes tienen poder para articular u obstaculizar la puesta en marcha de los acuerdos?
- Definir el problema . Establecer una versión común del conflicto ambiental que abarque todos los puntos de vista de las partes involucradas, que sea la base de la negociación y que sea el resultado de entrevistar a las principales partes interesadas.
Es muy importante señalar que la participación social debe ser bien implementada, pues debe lograr discernir los distintos intereses de la comunidad, pero igualmente debe evitar que el conflicto se politice por la participación que tengan los interesados en la toma de decisiones.
Hay que destacar que no tiene ningún sentido que se generen canales para la participación social, si los elementos que resultan de ésta, no son asignados para la toma de decisiones. Por ello, para que éstos estén integrados en las decisiones finales, primeramente debe lograrse una concertación de los distintos intereses que se detecten de la participación social.
Las normas ambientales no brindan las herramientas necesarias para lograr dicha concertación, debido a diferentes razones: primero, no pueden cubrir la compleja multiplicidad de aspectos que se desprenden de la participación social; segundo, a nivel judicial sólo se ventilan algunos aspectos parciales del problema, la legislación no da poder a los jueces para decidir con respecto a los criterios a utilizar en asuntos administrativos discrecionales, sólo se puede plantear judicialmente algún aspecto formal (la falta de cumplimiento de algún requisito o una incorrecta interpretación de la ley); y tercero, cuando no existe una legislación específica protectora de alguna determinada actividad, se condiciona la necesidad de buscar otro terreno para la resolución del conflicto. 7 De esta manera resulta ser, que las herramientas adecuadas para encontrar soluciones y concertaciones de los distintos intereses que se identifiquen gracias a la participación social, son la mediación y negociación.
Así, que para los conflictos ambientales-sociales existe un binomio inseparable: la participación social y la mediación y negociación.
La mediación y negociación que se desarrolle para la resolución de los conflictos anteriormente señalados necesita contar con ciertas características:
La negociación y mediación deben evitar:
- Las posiciones en colisión;
- Tácticas de sobrepolitización;
- Distorsión de la postura del otro; y
- Esquemas informales de negociación en la gestión del conflicto; es decir sin reglas claras y basándose en métodos distributivos o adversariales.
En cambio la negociación y mediación deben:
- Requerir la mayor información posible sobre la totalidad de las relaciones entre las partes, e intensificar el análisis de los intereses que cada una de ellas puede tener, en sectores que parecieran totalmente ajenos a la cuestión en conflicto;
- Negociar en forma directa con la comunidad, prescindiendo de cualquier otro interlocutor;
- Tomar en cuenta que las partes tienen múltiples deseos, necesidades, preocupaciones, mismos que se traducen en intereses;
- Hacer una reflexión respecto del poder de las partes durante el desarrollo del conflicto, el mismo tomarse en cuenta al momento del análisis. Para ello se debe buscar la respuesta a dos preguntas: 8
¿Cuáles son los recursos de que dispone cada parte? Para esta respuesta se debe indagar por los recursos de toda clase que puedan disponer las partes (individuales, culturales, económicos, sociales, etc.).
¿Cuáles son los criterios que definen la pertinencia de esos recursos y su carácter más o menos movible?
Es importante tomar en cuenta que para negociar se necesita considerar al otro con el mismo poder y el mismo nivel;
- Ofrecer a las partes más débiles de las negociaciones, los recursos necesarios para tener acceso a información de importancia central para las discusiones, lo anterior para evitar desequilibrios de poder, y lograr una coordinación de fuerzas;
- Que los recursos de que disponen las partes en un lugar, en un tiempo y en un ámbito social determinado, sean movilizables en la relación específica y que sean pertinentes en relación con los objetivos del otro;
- Encontrar opciones para solucionar el problema en un esquema cooperativo, es decir, cómo desarrollar actividades sin que se perjudique a otros. Encontrar alternativas de relevancia positiva para todos los involucrados;
- Tener conciencia de la diferencia de cultura de las partes, de cuya comprensión depende muchas veces el éxito o el fracaso de una negociación. El negociador y obviamente el mediador, deben respetar la cultura de las partes, y en muchos casos, negociar de acuerdo con ella. Así, tener metodologías de negociación culturalmente apropiadas;
- Tomar en cuenta a los medios de comunicación. Los medios de comunicación constituyen un actor más del conflicto y llegan fuertemente a influir en los resultados a favor de uno u de otro, por lo anterior es necesario fomentar la información responsable. Es necesario tener un manejo de prensa completamente integral, de perfil bajo, de estructura, de estrategia; y
- Tomar como posible solución de las discrepancias surgidas, los acuerdos económicos. Estos acuerdos pueden contemplar igualmente ayuda a la comunidad en donde se encuentra el proyecto, recursos para las escuelas, para las plantas de luz, para mantener la escuela y para el camino de acceso al pueblo. Los acuerdos de ésta índole toman más fuerza cuando la comunidad en donde el proyecto va a realizarse, se encuentra en condiciones de extrema pobreza.
En la negociación y mediación es necesario que se contemple la figura del mediador-negociador, ya que posibilita el encuentro entre las partes involucradas en el conflicto, y sin cuya colaboración no sería posible dar los primeros pasos para una solución de la disputa ni para el establecimiento de una comunicación eficaz entre las partes.
El mediador debe ser un tercero neutral, que goce de la confianza de las partes involucradas en el conflicto; que se encuentre especializado en técnicas de negociación y mediación; que en reuniones con las partes oriente el proceso de mediación, cree contextos y reglas en un estricto marco de neutralidad, imparcialidad y confidencialidad; y que facilite a las partes la comunicación y la formulación de sus respectivos intereses, ofreciéndoles la posibilidad de ser realmente escuchadas y reflexionar sobre las diferentes opciones, para que puedan arribar por sí mismas a la solución más satisfactoria para ellas. El mediador no debe tener poder de resolución sobre el fondo de la disputa, ya que se desvirtuaría su posición.
Una vez lograda una negociación y mediación de los intereses, los proyectos u actividades a desarrollar reflejarán los intereses satisfechos de toda la comunidad, asegurándose de ésta manera la viabilidad del proyecto o actividad y la feliz conclusión del mismo. Así, no existirán factores «supervenientes» que pudieran amenazar la existencia del proyecto u obra.
De lo anteriormente expuesto, podemos concluir lo siguiente: para que una actividad u obra no se vea interrumpida, detenida o cancelada es necesario asegurarse desde su inicio, que es una obra u actividad que cumple con los parámetros marcados por el desarrollo sustentable, es decir que el uso de los recursos naturales que se utilicen en la obra o actividad, considere las necesidades que tienen otras personas de los mismos, que la existencia de los recursos no va a estar comprometida para las generaciones futuras, y que dichos recursos se encuentran debidamente integrados en una forma sostenible en los planes de desarrollo de la comunidad. Para asegurarse que existen estos elementos en la obra o actividad a desarrollar, es necesario que se le de cabida a la participación social, la cual reflejará los impactos sociales, económicos y culturales, que es necesario integrar en un estudio de impacto del proyecto a realizar. Los impactos sociales reflejarán los intereses de la comunidad y por medio de la mediación y negociación se obtendrá una concertación de los mismos que deberán estar reflejados en las decisiones que se tomen. Estos impactos sociales se pueden hacer contemplar ya sea en la misma evaluación de impacto ambiental, o en otro instrumento que se encuentre vinculado a la evaluación de impacto ambiental. La cuestión de en dónde contemplarlos es materia de otro trabajo, el presente tiene por único objetivo hacer hincapié en la imposibilidad de dejar de contemplarlos, en caso de que se quiera tener un proyecto sustentable que asegure un feliz desarrollo de obras y actividades.
 
Notas
 
1. Brañes, Raúl. 2000. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Fundación Mexicana para la Educación Ambiental. Fondo de Cultura Económica. México. Página 33.
2. Informe Brundtland, informe generado por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo creada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1987. Página 67.
3. Sands, Philippe. 1995. Principles of international environmental law. Manchester University Press. Reino Unido. Página 99.
4. Decisión 14/25 del Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (1987).
5. Scheinfeld, Enrique 1999. Proyectos de inversión y conflictos ambientales. Instituto Nacional de Ecología, Semarnap , México. Página 15.
6. Ibid : 18.
7. Ibid . 67.
8. Ibid .: 39.