Desarrollismo y educación en Uruguay en los 60. Aproximación a la producción de conocimiento sobre educación y a la agenda de la política educativa de la CIDE. En: Contemporánea, v. 5, 2014

contemporanea Historia y problemas del siglo XX | Año 5, Volumen 5, 2014, ISSN: 1688-7638

Varia | 147

Desarrollismo y educación en Uruguay en los 60. Aproximación a la producción de conocimiento sobre educación y a la agenda de la política educativa de la cide

Lucas D’Avenia Frávega1

Resumen

Abstract

El artículo procura contribuir a comprender las formas en que se manifestó el desarrollismo en el campo educativo uruguayo, en la primera mitad de la década del 60 del siglo xx. Para ello se describe el trabajo de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico en la elaboración de un diagnóstico y un «Plan de desarrollo educativo», pero también se procura reconstruir el escenario intelectual en que el desarrollismo irrumpió en la educación a través del relevamiento de investigaciones de sociología y economía que abordaron problemas educativos. El análisis de la recepción de estas ideas en ámbitos políticos e institucionales del sistema educativo reflejaría la incidencia de las mismas en la dinámica política, reconfigurando dos tradiciones intelectuales: una vinculada al trabajo académico desde las ciencias sociales y otra vinculada a la pedagogía. Ambas tradiciones habrían tenido diferentes articulaciones con la esfera política tanto en lo institucional como en lo ideológico.

The article seeks to contribute to understand the ways that developmentalism was expressed in the Uruguayan educational field in the first half of the 60s of the 20th century. To do that, it is described the work of the Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico that elaborated a diagnosis and and an «Educational development plan». But also seeks to reconstruct the intellectual context through the description of sociological and economical researchs that addressed educational problems. The analysis of the reception of these ideas in political and institutional levels of the education system, reflect the impact of these ideas in the political dynamics, reconfiguring two intellectual traditions: one related to an academic work of the social sciences and other related to pedagogy. Both traditions have had different joints with the political sphere. Key words: developmentalism, education

Palabras claves: desarrollismo, educación

1

Profesor de enseñanza media, Diplomado de especialización en ciencia política, estudiante avanzado de la Licenciatura en ciencias de la educación (fhce) y de la Maestría en ciencia política (fcs). Docente en el Departamento de Pedagogía, Política y Sociedad e integrante del grupo de investigación «Lo político y lo pedagógico en la historia de la educación en el Uruguay» (Instituto de Educación, fhce, Udelar), dirigido por el Prof. Adj. Antonio Romano.

148 | Lucas D’Avenia Frávega

contemporanea «El Uruguay, así como no tiene una política general definida no tiene tampoco una política educacional»2 «No existe, en nuestro país, sistema educativo. […] No hay una idea central que guíe el proceso educativo. No hay absolutamente ninguna política educativa ni existe ninguna coordinación entre los distintos entes de enseñanza».3

1. Aclaraciones preliminares4 Relacionar la educación escolarizada y el desempeño económico y social no es una cuestión trivial. Esta relación estuvo presente desde la constitución de los sistemas escolares modernos. Sin embargo hay coyunturas en que se la ha dotado de nuevos significados e, incluso, se ha erigido a ciertas formas de esta relación como el asunto central de la política educativa. La naturaleza de la relación entre educación y desarrollo cobró centralidad en América Latina en las décadas del 50 y 60 del siglo xx. En Uruguay el desarrollismo tuvo manifestaciones específicas y constituye un mojón significativo para comprender la política educativa de las décadas siguientes, los programas de reforma, el papel del conocimiento técnico en la formulación de políticas y el relacionamiento entre actores pertenecientes a distintas tradiciones intelectuales. Esto no significa que algunos supuestos respecto al desarrollo y la modernización fueran exclusivamente parte de un movimiento con fronteras precisas —el «desarrollismo»— ni que entre los actores desarrollistas no existieran diferencias teóricas y político-ideológicas, en algunos casos, significativas.

La historia de la educación en Uruguay no se ha ocupado específicamente de la relación entre el campo intelectual y la política educativa durante la primera mitad de la década del 60, a excepción de algunos trabajos de Antonio Romano.5 Desde la ciencia política se ha revisado el proceso general de la cide (Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico),6 y existen algunos abordajes que tratan, con perspectiva de larga duración, la agenda de la política educativa

2 3 4 5

6

Solari, Aldo. Aproximaciones al problema de la educación y el desarrollo económico en el Uruguay (Montevideo: Instituto de Profesores «Artigas», 1961), 29. Couriel, Alberto. «La educación (aspectos cuantitativos)», en Cuadernos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Uruguay: balance y perspectivas 14 (1964), 158.

Versiones anteriores de este trabajo fueron presentadas en las iv Jornadas de Investigación de la fhce (2011) y en el Seminario «Ciencia, educación y desarrollo en el Uruguay de los 60» organizado por el agu y el Departamento de Historia y Filosofía de la Educación de la fhce (2012).

Véase: Romano, Antonio. «Reconstrucción del debate en torno a la investigación en educación en la década de los 60 en el Uruguay», en Políticas educativas 2 (2013). En contraste, la dictadura, el ascenso autoritario y las particularidades del proceso autoritario en el sistema educativo han sido objeto de algunos trabajos que ofrecen diversidad de perspectivas. Véase por ejemplo: Romano, Antonio. De la reforma al proceso. Una historia de la Enseñanza Secundaria (1955-1977) (Montevideo: Trilce, 2010) y Campodónico, Silvia; Massera, Ema y Niurka Sala. Ideología y educación durante la dictadura. Antecedentes, proyecto, consecuencias (Montevideo: ebo, 1991). Para el caso argentino, véase: Suasnábar, Claudio. Universidad e intelectuales. Educación y política en la Argentina (1955-1976) (Buenos Aires: Flacso-Manantial, 2004).

Véase: Garcé, Adolfo. Ideas y competencia política en Uruguay (1960-1973). Revisando el «fracaso» de la cide (Montevideo: Trilce, 2002) e «Investigación y políticas públicas. Planes de desarrollo en Uruguay en tiempos de la Alianza para el Progreso», en Contemporánea. Historia y problemas del siglo xx 2 (2011).

contemporaneaDesarrollismo y Educación en Uruguay en los 60 | 149



propuesta en ese marco.7 Este trabajo exploratorio, fruto de una investigación aún en curso,8 se propone reconstruir el escenario intelectual en que irrumpió el desarrollismo en la política educativa, atendiendo las acumulaciones disciplinares que hicieron posible una nueva agenda y proponiendo algunas líneas de indagación acerca de la relación entre intelectuales, expertos y política para el caso de la política educativa en el Uruguay. Asumiendo una perspectiva afectada por la historia intelectual,9 no proponemos una historia institucional ni de las prácticas educativas. Nuestra hipótesis general es que para comprender algunos procesos de decisión política y algunos procesos de configuración académica es necesario comprender las formas específicas en que se dan las relaciones entre actores intelectuales y políticos.

Cuáles son los conocimientos legitimados para aprehender los fenómenos propios de la realidad educativa ha sido objeto de controversia y de variaciones en el tiempo. Hay coyunturas en la que se vuelve visible la introducción de nuevas miradas sobre cuáles son los problemas y las alternativas, que muchas veces tienen algún tipo de tensión con las miradas preexistentes. Esta disputa guarda estrecha relación con la forma de funcionamiento de los campos de producción simbólica descritos por Pierre Bourdieu,10 aunque presenta algunas particularidades en el caso de la educación.11 Simplemente anotamos que existe una peculiar imbricación estructural entre los ámbitos y actores de la producción de conocimiento sobre la educación, con los ámbitos institucionales del sistema educativo y la práctica profesional. Se trata de un problema histórico y teórico de primer orden para el campo. En este trabajo optamos por una noción amplia de producción de conocimiento que procura atender las particularidades de la educación como objeto de conocimiento, pero fuertemente estructurado a partir de la prestación de un servicio, articulado a partir de instituciones y políticas específicas. Nos referimos al «campo pedagógico» como el sistema de actores e instituciones que intervienen en prácticas educativas directa o indirectamente y que participan de la producción simbólica sobre fenómenos específicos de lo educativo. Nos centraremos en algunos procesos del campo específico de la educación asociados a la irrupción del desarrollismo, analizando cómo incidió el proceso de la cide. Para esto nos proponemos reconstruir, por un lado, cuál fue la articulación particular que se produjo entre la producción de conocimiento sobre educación y la agenda política sobre educación de la cide y, por otro lado, establecer una aproximación a las formas en que se posicionaron los actores respecto a ambas dimensiones.

En un primer momento el texto presenta el contexto en que produjo la cide; luego se discuten las producciones que desde la sociología y desde la economía confluyeron en el trabajo de la cide y se analiza el aporte en términos de conocimiento y de agenda del «Informe sobre el estado 7 8 9

Véase: Bentancur, Nicolás. El diagnóstico y la acción: conocimiento institucionalizado y políticas educativas en Uruguay (1965-2010) (Montevideo: icp-fcs, 2012).

El autor se encuentra realizando el proyecto de tesis «Desarrollismo y educación en el Uruguay entre 1958 y 1967. Un estudio de caso sobre ideas y política», con la tutoría de los Dres. Adolfo Garcé y Vania Markarian (Maestría en ciencia política de la fcs-Udelar).

Algunos abordajes recientes de la historia de la educación superior en Uruguay se ocupan de aspectos específicos relacionados a las políticas de investigación, la construcción de institucionalidad científica y la conformación de campos disciplinares sin desatender la relación con los procesos políticos. Véase por ejemplo Markarian, Vania; Jung, María E. e Isabel Wschebor. 1958. El cogobierno autonómico (Montevideo: agu, 2008) y 1968. La insurgencia estudiantil (Montevideo: agu, 2008).

10 Véase: Bourdieu, Pierre. «El campo científico», en Redes 2 (1994).

11 Existen algunos intentos de aplicar la noción de campo de Bourdieu a la educación, por ejemplo: Díaz, Mario. «Aproximaciones al campo intelectual de la educación», en Larrosa, Jorge (ed.) Escuela, poder y subjetivación (Madrid: La Piqueta, 1995).

150 | Lucas D’Avenia Frávega

contemporanea

de la educación en Uruguay» y el «Plan de desarrollo educativo». Por último se esbozan algunas reacciones y recepciones desde el sistema educativo a este proceso.

2. Introducción El trabajo de la cide, que tuvo lugar en Uruguay a partir de 1960, es relevante para comprender el Estado uruguayo hacia la mitad del siglo pasado y, particularmente, para dilucidar las características de la elaboración de políticas públicas en el país. Adolfo Garcé ha estudiado los efectos políticos de la cide,12 su incidencia en la forma en que actores sociales y políticos modificaron su interpretación de la realidad, la introducción de importantes cambios en la agenda política y las huellas que pueden rastrearse en la propia estructura estatal. «La información, los diagnósticos y las propuestas de la cide permearon profundamente la sociedad uruguaya. […] La cide “arrojó luz” acerca de cuáles eran los “obstáculos estructurales” que estaban frenando el desarrollo económico e hipotecando el progreso social realizado hasta mediados de siglo».13 Este proceso introdujo con más fuerza y legitimidad las cuestiones del desarrollo y de la planificación en la discusión sobre las políticas públicas y el Estado, que ya tenían antecedentes en discusiones académicas.

La influencia del pensamiento cepalino14 había implicado ya desde fines de la década del 40 un importante proceso de reflexión acerca de las condiciones económicas y sociales en que se encontraba América Latina. Para Enrique Iglesias15 la lectura del «Informe» de la Cepal en 1949 gracias al profesor Luis Faroppa «significó el descubrimiento de una realidad que el pensamiento neoclásico ignoraba. Descubrimos otra América Latina […]».16 El desarrollismo estructuralista tuvo la doble característica de superar limitaciones de modelos anteriores del pensamiento económico, al tiempo que se propuso comprender a cabalidad las particularidades económicas de América Latina y proponer estrategias de acción concretas para revertir la situación de estancamiento y crisis. Dos hechos políticos posibilitaron la instalación de la cide: el triunfo electoral del Partido Nacional en 1959, que tras casi cien años de primacía colorada estaba ávido de programas de acción, y el acuerdo con el Gobierno de Estados Unidos que permitiría la inyección de fondos y de cooperación técnica para la elaboración de planes de desarrollo nacionales en el marco de

12 Garcé, A. Ideas y competencia política en Uruguay (1960-1973) e «Investigación y políticas públicas». 13 Garcé, «Investigación y políticas públicas», 43.

14 Aunque no es especialmente atendido en este trabajo, este proceso se enmarcó en tendencias mundiales y regionales, por ejemplo: influencias del desarrollismo con figuras como Raúl Presbisch; influencia de la planificación indicativa francesa; mecanismos de circulación de ideas en instancias regionales como los Cursos de Verano organizados por las universidades de Montevideo, Santiago de Chile y Buenos Aires desde 1958 o conferencias auspiciadas por organismos internacionales como Cepal y Unesco.

15 El economista Enrique Iglesias fue protagonista de primer orden del trabajo de la cide desde su rol en la Secretaría Técnica, fruto de un pase en comisión desde la Facultad de Ciencias Económicas Garcé. Ideas y competencia política en Uruguay, 51. Tuvo un fuerte liderazgo sobre todo el proceso de trabajo, procuró dotar a la cide de legitimidad técnica y articuló con diversos actores sociales y políticos para instalar el «espíritu de la planificación». Su trayectoria y papel en la cide son analizados en: Bittencourt, Gustavo; Galván, Estefanía; Moreira, Cecilia y Daniela Vázquez. «La planificación en el contexto de las estrategias de desarrollo de la posguerra y la experiencia de la cide», en Alemany, Cecilia y Andrés López (coords.) Enrique V. Iglesias. Intuición y ética en la construcción de futuro (Montevideo: Red Mercosur de Investigaciones Económicas, 2012).

16 Iglesias, Enrique. «Grandes tendencias del pensamiento latinoamericano sobre el desarrollo en la posguerra», en De Armas, Gustavo y Adolfo Garcé (coords.) Técnicos y política. Saber y poder: encuentros y desencuentros en el Uruguay contemporáneo (Montevideo: Trilce, 2000), 43.



contemporaneaDesarrollismo y Educación en Uruguay en los 60 | 151

la Alianza para el Progreso,17 fuertemente influenciada por el giro de la guerra fría en América Latina tras la revolución cubana, triunfante también en 1959.

La forma de abordar la cuestión del desarrollo, tributaria de la teoría cepalina, habría sufrido algunas variaciones a partir de la incidencia de la Alianza para el Progreso. Esto es visible en la centralidad que pasó a adjudicársele a los obstáculos estructurales internos respecto de las condiciones externas de dependencia y en la jerarquización de las políticas sociales que en el pensamiento estructuralista cepalino de Raúl Prebisch estaban fuertemente ligadas a las condiciones económicas estructurales.18 La educación, en este sentido, merecería un lugar expresamente privilegiado en la estrategia general de desarrollo económico y social.

En Uruguay las ideas desarrollistas se enfrentaron con un sistema educativo que presentaba desafíos novedosos en términos históricos y con dificultades estructurales para hacerles frente. A modo de ejemplo, mientras el nivel primario estaba prácticamente universalizado y el analfabetismo no tenía la entidad que presentaba en el resto del continente, en Enseñanza Secundaria la matrícula había crecido un 411 % entre 1942 y 1963.19 Existían diversas dificultades de gestión y de posibilidades técnicas y financieras de hacer frente a la expansión de matrícula y aparición de nuevos problemas. La alta autonomía del sistema educativo respecto del Poder Ejecutivo y de los organismos responsables de cada uno de los niveles entre sí era la nota característica del diseño institucional. Las capacidades técnicas radicaban en una tradición pedagógica nacional que se había desarrollado en el marco de los ámbitos de formación de docentes –primero de formación de maestros y en la década del 40, incipientemente, también de profesores de secundaria—. Esta tradición tuvo manifestaciones características que se ocuparon de la enseñanza y el aprendizaje en una vertiente didáctica y otras que desarrollaron dimensiones más filosóficas.

3. Ciencias sociales y educación En la década del 60 en el campo pedagógico uruguayo se consagraron nuevas miradas sobre lo educativo con una fuerte legitimidad técnica y académica. Dicha innovación se produce a instancias de la preocupación por el desarrollo económico y social y por su relación con el desempeño del sistema educativo. De esta forma hay un conjunto de miradas que tienen en común un recorte fenoménico —su objeto de estudio— y se centran en aquellos aspectos del proceso educativo que guardan relación con el desarrollo, sea como efectos del mismo o como su motor.

La economía y la sociología son las dos disciplinas que ofrecerán modelos explicativos respecto a los fenómenos que estarían en juego en la relación entre educación y desarrollo. Ambas miradas pasaron a ocupar un lugar central a la hora de identificar los problemas, cuantificarlos, diagnosticar con precisión las necesidades de cada tramo del sistema y, a través del conocimiento técnico que supondría la planificación, orientar las vías posibles de solución. Si bien esbozaremos algunas hipótesis respecto a las diferencias que existieron entre los aportes de la economía y de la sociología, corresponde destacar el punto de partida que comparten: la educación sería un hecho 17 El gobierno blanco aprobó la creación de la cide el 27 de enero de 1960 —más de un año antes de la firma de la Carta de Punta del Este en agosto de 1961— y tempranamente implementó exitosas gestiones en Washington para recibir los apoyos comprometidos por el gobierno estadounidense. Garcé. Ideas y competencia política en Uruguay. 18 Garcé. Ideas y competencia política en Uruguay, 44-45.

19 Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social. Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico. Comisión Coordinadora de Entes de Enseñanza, Informe sobre el estado de la educación en el Uruguay. Plan de desarrollo educativo, 110. Tomo 1.

152 | Lucas D’Avenia Frávega

contemporanea

relevante para el desarrollo económico y social; esa relevancia podía ser estudiada con las técnicas propias de las ciencias sociales, lo que implicaba medición y posibilidad de análisis estadísticos; partiendo del conocimiento de la realidad y sus necesidades a través de las técnicas adecuadas, se lograrían definir acciones que racionalmente habrían de desprenderse de dicho conocimiento.

La cide reunió y fortaleció los esfuerzos académicos por comprender la relación entre educación y desarrollo, al tiempo que representó una gran oportunidad para acercar la producción académica a la elaboración de políticas públicas, de ampliar y de profundizar el trabajo empírico que investigaciones previas ya habían iniciado. Con una impronta técnica, racionalista y con aspiraciones de neutralidad política, la cide operó como espacio de legitimación de una nueva forma de la investigación sobre educación.

El papel de la cide con respecto a la producción sociológica y económica sobre educación puede verse tanto en los productos elaborados —«Informe» y «Plan de desarrollo»— como en la presencia de expertos en la Oficina Técnica de la Comisión Coordinadora de Entes dependiente del Ministerio de Instrucción Pública.20 Nos acercaremos a algunos trabajos representativos de ambas tradiciones que guardan estrecha relación con los productos de la cide.21 Con esto procuramos mostrar la existencia de un campo de conocimientos sobre la educación que se encontraba en desarrollo en los primeros años de la década del 60 y que la cide reuniría y potenciaría.

3.1 Educación para el desarrollo en la teoría económica Desde la década del 50 la agenda de la investigación económica había introducido nuevos temas, por ejemplo aspectos de la vida social que incidirían más o menos directamente en la economía, entre los que se encontraba la educación. Esto supone aplicar las herramientas propias de la economía a nuevos ámbitos en los que preexistían tradiciones con las cuales la economía comenzaba a interactuar.

Un ejemplo paradigmático fue la tesis de grado de Alberto Couriel, Danilo Astori, José Santías y Ricardo Zerbino titulada «Vinculación entre educación y desarrollo económico y social». Sus autores, influidos por las preocupaciones acerca del desarrollo y del potencial de la mirada desarrollista para leer la realidad de América Latina e incidir en su posible transformación, dedicaron su tesis de grado en economía a la educación. El trabajo aborda la doble vinculación entre educación y desarrollo desde un punto de vista teórico, analizando tanto los aportes de la educación en sus diversas modalidades (básica, técnica, superior) a los procesos de desarrollo, así como las consecuencias que se derivarían del desarrollo para la educación. El análisis empírico es sobre la Enseñanza Primaria en el Uruguay para el período 1930-1960. Las variables consideradas son: matrícula, población en edad escolar y su relación; números de escuelas y de docentes; aspectos vinculados al rendimiento del sistema (egreso, deserción, repetición, extraedad, asistencia).

20 Couriel y Zerbino eran economistas, Rama y Solari sociólogos.

21 Existe una producción relativamente abundante sobre estos temas en el período, que no será analizada en detalle aquí. Un ejemplo es el volumen que reúne un conjunto importante de trabajos en el marco de los V Cursos de Verano de la Universidad de la República organizados por el Consejo Interuniversitario Regional. Participaron: Aldo Solari, José Vera, Eloísa García, Abner Prada, Roque Faraone, Israel Wonsewer. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Cuadernos. Educación y desarrollo económico en América Latina 11 (1963).



contemporaneaDesarrollismo y Educación en Uruguay en los 60 | 153

Es significativa la presencia expresa de bibliografía chilena contemporánea. Son citados, entre otros, diversos trabajos presentados en la «Conferencia sobre educación y desarrollo económico y social en América Latina» que tuvo lugar en Santiago de Chile en marzo de 1962.22

La concepción de desarrollo que manejaban incluía un horizonte amplio de desarrollo humano, no estrictamente económico, y que tenía un «carácter nacional al que deberá llegarse mediante una planificación integral del mismo, a cargo del Estado».23 Son algunas claves de la mirada que desarrollan los autores: entender por desarrollo, además del crecimiento económico, el «mejoramiento de los niveles de vida, la eliminación de la pobreza extrema, la ampliación de los servicios sociales»,24 contemplar los aspectos no estrictamente materiales de la realización humana, así como su carácter relativo y contextual.

La educación es entendida como «un elemento primordial en el proceso de desarrollo»,25 por lo tanto para la valoración del desarrollo económico y social de una sociedad debería medirse el nivel educativo de la población.26 Las consideraciones específicas sobre el concepto de educación incluían la desagregación de un conjunto de fines prácticos para cada tramo particular con una mirada expresamente pragmática. Sin embargo, esto último no excluía la posibilidad de considerar la relevancia de la trasmisión de la cultura como objetivo propio de la educación o la creciente perspectiva de derechos relativa al acceso de todos los integrantes de una comunidad por el hecho de pertenecer a ella.

Esta perspectiva configuraba un modelo teórico que permitiría analizar los nexos entre los fenómenos asociados al desarrollo y las cualidades de la educación en una sociedad dada. Por ejemplo: El proceso de desarrollo crea nuevas funciones, necesita de la asimilación de la población al proceso, de mano de obra calificada a todos los niveles, de nuevas invenciones que provocarán el progreso técnico —elemento fundamental en el proceso—, de hábitos de consumo y de ahorro, de espíritu de empresa y de trabajo adecuados y así sucesivamente. Todos estos elementos se los demanda específicamente a la educación, que de esta manera deberá estar al servicio de las metas del desarrollo.27

De las conclusiones del trabajo se pueden destacar dos aspectos. Por un lado, dado el carácter de inversión que suponía el gasto en educación se establece la necesidad de darle un tratamiento prioritario en la asignación presupuestal. Por otro, el trabajo postula la importancia y necesidad de la planificación para adecuar las necesidades educativas al desarrollo. Estos economistas dedicados al desarrollo adjudican un papel central a la educación y configuran un nuevo abordaje de los fenómenos educativos, trasladando los postulados y metodologías de la teoría económica a nuevas actividades. La medición del rendimiento de los sistemas pasa a

22 Garcé refiere a dicho encuentro como el estímulo que llevó a Pivel Devoto a crear la Comisión Coordinadora de Entes de Enseñanza que luego permitiría el desarrollo técnico de la planificación junto con la cide. Garcé. Ideas y competencia política en Uruguay, 57.

23 Astori, Couriel, Santías y Zerbino. Vinculación entre educación y desarrollo económico y social, 3.

24 Astori, Couriel, Santías y Zerbino. Vinculación entre educación y desarrollo económico y social, 11. 25 Astori, Couriel, Santías y Zerbino. Vinculación entre educación y desarrollo económico y social, 16.

26 Los indicadores utilizados son: el porcentaje de alfabetos mayores de 15 años, el coeficiente de matrícula del grupo de edad correspondiente a la enseñanza primaria, número de habitantes por maestro, número de escuelas o de aulas, el coeficiente de matrícula en la enseñanza técnica y superior. 27 Astori, Couriel, Santías y Zerbino. Vinculación entre educación y desarrollo económico y social, 31-32.

154 | Lucas D’Avenia Frávega

contemporanea

ser central ya que dicho rendimiento permite medir las limitaciones y posibilidades de desarrollo del país y en qué medida las personas pueden o no estar en condiciones de aprovechar las oportunidades que habilita el mayor dinamismo económico.

3.2 Las bases de una sociología de la educación Aldo Solari y Germán Rama fueron representantes de la sociología de la educación, con trabajos anteriores a su incorporación a la cide.28 Si bien en sus trabajos está presente la preocupación por el aporte de la educación al desarrollo y los desafíos que este le impone al sistema educativo, la sociología instala preocupaciones específicas relativas a la función social de la educación y avanza en la visualización de las relaciones entre variables sociales de los grupos de pertenencia de los alumnos y de sus familias con el rendimiento en el sistema educativo. En la década del 60 junto con el esfuerzo de la cide se formularon los primeros trabajos que refinaron las hipótesis y las indagaciones empíricas acerca de la existencia de determinantes sociales en los aprendizajes.29 Estos abordajes —tanto sociológicos como económicos— por un lado aplican a la educación las técnicas desarrolladas por las ciencias sociales contemporáneas (es importante el desarrollo de la estadística y la demografía), pero también se articulan con fenómenos novedosos producidos en el sistema educativo. Germán Rama dedica un trabajo publicado en el año 1963 al estudio de caso de un liceo de Montevideo, pero instalando preocupaciones de carácter general acerca de las transformaciones que venía sufriendo la enseñanza secundaria en las últimas dos décadas: Este liceo [el Liceo nº 13 de Montevideo]30 es el exponente máximo de una revolución silenciosa que se viene produciendo en secundaria, consistente en la transformación de la composición social de su alumnado, como consecuencia del importante crecimiento demográfico de su población. El resultado de esto es que, al modificarse el origen social, se derrumban los presupuestos culturales en los que tradicionalmente se sustentaba nuestro sistema educativo, y que se sintetizan en la acción confluente de la cultura impartida en el hogar y en el liceo.31

Es en el nivel secundario en el que se ven con gran elocuencia los cambios demográficos más fuertes a la interna del sistema educativo, dado que el país contaba desde hacía algunas décadas con una importante cobertura del nivel primario. El estudio de Rama busca medir las peculiaridades que le imprime al liceo y al resultado de sus alumnos el medio en que se encuentra inserto. Esto se realiza a través del análisis de los resultados académicos, de una encuesta a los padres de los alumnos, de la comparación con datos generales de Secundaria en todo el país y de la población general. Asimismo ocupan un lugar importante de la argumentación de Rama el estudio de las expectativas de los padres respecto a la asistencia de sus hijos al liceo —que era una experiencia novedosa para la mayoría de las familias—, vinculándolas fuertemente con las dinámicas 28 La trayectoria posterior de ambos sociólogos dirigiendo la Administración Nacional de Educación Pública en los gobiernos colorados de Julio María Sanguinetti (Solari desde 1985 y Rama desde 1995) refuerzan la hipótesis de la línea de continuidad entre las primeras formulaciones de la sociología de la educación y las ideas que dieron sostén a los intentos de reforma luego de la reapertura democrática. 29 Otro trabajo relevante en este sentido y contemporáneo fue producto del trabajo llevado a cabo en el Instituto de Profesores «Artigas» dirigido por Antonio Grompone, referente de la fundación de la sociología en Uruguay: Carbonell, María. «La influencia de los factores sociales en la inteligencia», en Anales del Instituto de Profesores «Artigas» 6 (1961). 30 Rama ejerció la docencia en este liceo de la periferia de la capital, creado en el año 1954. Su contacto con dicha realidad es directo y en la redacción del trabajo se trasluce esta experiencia. 31 Rama, Germán. «Grupos sociales y enseñanza secundaria», en Anales del Instituto de Profesores «Artigas» 6 (1963), 14.



contemporaneaDesarrollismo y Educación en Uruguay en los 60 | 155

de movilidad y ascenso social, propias de un país que quedaba atrás. La novedad sería que los sectores populares cada vez más deseaban acceder a la enseñanza secundaria que históricamente había cumplido la finalidad de habilitar para los estudios superiores y que habría sido el espacio de ascenso de la clase media: […] las profesiones liberales tienen en la sociedad uruguaya la máxima valoración social; ascender socialmente es lograr esa posición para los hijos […] Las actividades secundarias y el comercio por cuenta propia requieren capitales cada vez más considerables, en tanto que la difusión y la gratuidad de la enseñanza permiten concebir a los padres la esperanza del ascenso social mediante el logro del título profesional. Es por ello que recalcamos que la misma situación económica empuja a la enseñanza secundaria como el único camino a la vista para ascender socialmente.32

Rama valora muy críticamente la falta de intervención sobre estos fenómenos mediante políticas que modificaran las pautas de trabajo de las instituciones educativas para hacer frente la novedosa heterogeneidad cultural de los estudiantes de Secundaria. Sentenciará que «entre los resultados de unos y otros media un abismo que ningún sistema de acción social y pedagógica ha intentado salvar».33 En otro pasaje analizará el surgimiento de los llamados «liceos populares» en el interior del país, como una muestra de falta de planificación por parte del Estado, frente a la cual los actores sociales en localidades pequeñas del interior se organizaron para dar solución a la necesidad de servicios educativos posprimarios. Luego estas iniciativas fueron reconocidas y absorbidas por el sistema educativo público. Preocupa a Rama la incapacidad de dar respuestas institucionales apropiadas desde Secundaria a una situación histórica novedosa que interpela los supuestos pedagógicos sobre los que estaba construido este tramo del sistema.

En el trabajo de Rama se articula la mirada sociológica con aspectos estrictamente educativos y hasta entonces propios de la pedagogía. La crisis que enuncia es doble: social y pedagógica. Si bien la fuente de la crisis responde a características y diferencias sociales de la población, la que se ve interpelada es la institución educativa y su proyecto pedagógico. La dimensión propositiva de esta sociología difiere de la mirada económica del trabajo de Astori, Couriel, Santías y Zerbino. La sociología le dará especial cabida a los aspectos culturales asociados a las diferencias en el origen social de los educandos aunque, en última instancia, la preocupación por la articulación de un sistema educativo acorde a un proceso de desarrollo nacional sea compartida.

Un trabajo anterior de Solari34 reivindica la perspectiva sociológica para comprender la relación entre educación y desarrollo. A diferencia del trabajo de Rama, este desarrolla la cuestión procurando construir un marco de referencia teórico desde la disciplina y analizando cada una de las ramas del sistema educativo uruguayo. Menciona como consecuencias del desarrollo en la educación: la necesidad de mano de obra calificada para diversos sectores económicos, el creciente aumento del sector terciario y de algunas actividades específicas que requerirían mayor formación, y la necesidad de innovación tecnológica que implicaría investigación científica y personal científico y técnico. También subraya que «las sociedades desarrolladas suponen un predominio creciente de las relaciones de tipo universalista sobre las de tipo particularista»,35 relaciones 32 Rama, G. «Grupos sociales y enseñanza secundaria»,106. 33 Rama. «Grupos sociales y enseñanza secundaria», 136. 34 Solari, A. Aproximaciones al problema de la educación. 35 Solari. Aproximaciones al problema de la educación, 7.

156 | Lucas D’Avenia Frávega

contemporanea

asociadas a formas meritocráticas y equitativas, aspecto en el que la educación también habría de hacer su aporte.

Su posición respecto a la incidencia de la educación como factor de desarrollo es más escéptica. Solari destaca el carácter conservador de toda educación en la «trasmisión de los conocimientos, las ideas, los valores, los símbolos en una generación a otra» y, por lo tanto, entiende que impulsar un cambio a nivel económico no podría hacerse más que de forma secundaria, reforzándolo, «difícilmente puede constituirse en su primer motor». 36 Esto no inhibirá al autor de desagregar aquellas dimensiones en que la educación contribuye, y en muy buena medida, al desarrollo: mano de obra, innovaciones, cultura de ahorro e inversión, mentalidades dispuestas al cambio, entre otras. Expresiones tales como «inversión en hombres» comienzan a utilizarse con naturalidad, sin embargo en algunos de estos trabajos se evidencia el esfuerzo intelectual por ubicarlas en sus justos términos. Por ejemplo cuando Solari analiza el rendimiento de cada rama del sistema educativo uruguayo con miras al desarrollo económico, lo hace partiendo del recaudo antes señalado respecto a los límites de toda acción educativa institucionalizada sobre el sistema económico. El análisis de la realidad de cada rama del sistema educativo que Solari realiza nos permite visualizar el panorama de la agenda, en buena medida compartida por el «Informe» de la cide, como veremos más adelante: aumento importante de la cobertura de primaria, persistencia de niveles de analfabetismo, distribución inequitativa de aprendizajes, problemas de repetición y rezago, asociación de estas situaciones a situaciones de nivel socioeconómico y sociocultural inferiores; aumento de la matrícula en secundaria pero en niveles insuficientes para los requerimientos económicos, importantes deficiencias en los resultados, escasa valoración de la enseñanza técnica como opción frente a secundaria asociada al prestigio de las profesiones liberales y del sector terciario ampliamente desarrollado como parte del estancamiento de los otros sectores de la economía; la enseñanza técnica presenta importantes problemas presupuestales y de articulación con empresarios, deserción debido a necesidad de trabajar, pero esencialmente Solari destaca el desprestigio de las actividades características del Uruguay para las que forma la enseñanza técnica. Para la enseñanza superior se detiene en los altísimos niveles de deserción en la Universidad, superpoblación de algunas carreras —típicamente: Derecho—, falta de conexión entre requerimientos de los puestos que se ocupan y carreras universitarias cursadas y en general un desajuste entre las necesidades económicas de profesionales calificados y la distribución por carreras. Como se verá se trata de un diagnóstico relativamente amplio.

Ocupa un lugar aparte la cuestión de la coordinación entre las instituciones de enseñanza que Solari califica como «el fenómeno más importante». Nótese que no se trata centralmente de la cuestión de la autonomía que los entes tenían respecto del Poder Ejecutivo, cuestión que sí aparece en el «Informe» de la cide y que en la segunda mitad de los 60 cobrará nueva fuerza en el marco de la escalada autoritaria y la lucha del gobierno contra las organizaciones de izquierda.37 Lo que aquí se tematiza es la descoordinación entre los entes y, especialmente, la falta de visión de conjunto acerca de la educación. Esto sirve al autor para denunciar la falta de información real para tomar decisiones fundadas en la realidad, lo que lleva a una situación «caótica». La cuestión de la coordinación del sistema educativo también estará presente con mucha fuerza en el «Informe» de la cide.

36 Solari. Aproximaciones al problema de la educación, 9. 37 Véase: Romano, A. De la reforma al proceso.



contemporaneaDesarrollismo y Educación en Uruguay en los 60 | 157

4. Ciencias sociales y planificación de la educación en el «Diagnóstico» y el «Plan» de la cide Respecto del proceso de la cide en el sector educación Garcé consigna como características particulares que:

a. Funcionó con importante autonomía respecto de la Secretaría Técnica y dentro de la órbita del Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social, específicamente en el marco de la Comisión Coordinadora de Entes de Enseñanza38. Allí se creó una Oficina Técnica Asesora integrada por Aldo Solari, Alberto Couriel, Germán Rama y Ricardo Zerbino entre otros jóvenes técnicos. Se contó con el asesoramiento del experto chileno en planeamiento educativo Rolando Sánchez Araya, contratado por Unesco. b. El ministro de Instrucción Pública entre 1963 y 1967, el reconocido historiador Juan Pivel Devoto, tuvo un papel importante en la creación de la Comisión Coordinadora de Entes de Enseñanza, y de liderazgo e impulsó a la cide.

c. El «Plan de desarrollo educativo», si se lo compara con otros planes sectoriales, tuvo importantes fortalezas relativas en tanto producto de planificación.39

El principal producto de la cide en materia educativa, El «Informe sobre el estado de la educación en el Uruguay»40 refleja muchos de los ejes conceptuales que pueden apreciarse en los trabajos que los principales referentes de la Oficina Técnica Asesora de la Comisión Coordinadora de Entes de Enseñanza habían desarrollado casi en paralelo o algunos años antes. La obra procura cubrir las diferentes ramas de la enseñanza, reuniendo y elaborando los datos que reflejan el estado de situación de cada una de acuerdo a su perspectiva de planificación. Se reiteran las nociones de educación como «inversión en hombres» o «capital social básico» y el llamado a que las instituciones de enseñanza orienten sus prácticas a los fines generales de desarrollo de la sociedad. Esto implica atender los requerimientos que en términos generales ya hemos mencionado en los autores analizados. Esto no excluía dimensiones tales como el carácter democrático que la educación debe tener para lograr el desarrollo.

Para cada una de las ramas de la enseñanza —Primaria, Secundaria, Universidad del Trabajo del Uruguay (utu), Universidad de la República— hay un análisis similar de aspectos básicos de cobertura y rendimiento del sistema. Algunos de los aspectos relevados son: características, fines y organización; extensión, evolución de la matrícula, análisis de matrícula por sexo, por región, por modalidad privada o pública en Primaria, por ciclos en Secundaria, por especialidades en utu; número de establecimientos y de docentes; deserción, ausentismo, repetición, niveles de ingreso y egreso. También se analizan aspectos generales de la enseñanza, como su organización y administración, la estructura del gasto y los costos por alumno; también se incluye un informe 38 La Comisión Coordinadora de Entes de Enseñanza era un ámbito de coordinación entre los cuatro entes autónomos que gestionaban la oferta de enseñanza pública —Primaria, Secundaria, Universidad del Trabajo y Universidad de la República— y el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Instrucción Pública que la presidía. No tenía un carácter resolutivo formal, sin embargo permitió la creación de la Oficina Técnica Asesora que llevó a cabo el trabajo de la cide para el sector educación. Es un ámbito clave para comprender cómo asimilaron los actores institucionales el discurso planificador de la cide y comprender las dinámicas de relacionamiento entre actores políticos de diferente naturaleza (consejos autónomos y ministerio). Un estudio detallado de su accionar seguramente arrojaría luz sobre estos y otros aspectos, sin embargo la disponibilidad de fuentes hasta el momento es sumamente limitada. 39 Garcé. Ideas y competencia política en Uruguay (1960-1973).

40 Informe sobre el estado de la educación en el Uruguay. Plan de desarrollo educativo (Montevideo: 1961).

158 | Lucas D’Avenia Frávega

contemporanea

detallado del aspecto edilicio para cada rama. Además hay aspectos específicos de cada ámbito, por ejemplo en Primaria se incluye el problema del analfabetismo; en Secundaria hay un pormenorizado estudio del perfil de los docentes, de su formación y del funcionamiento del Instituto de Profesores «Artigas» (ipa), así como un análisis de los factores sociales del rendimiento académico, asociando fenómenos de estratificación social y nivel educativo de los padres con la deserción; en la enseñanza superior destaca el análisis de la falta de eficiencia en diversas carreras de la Universidad.

El «Informe» es entonces la reunión de una mirada sistemática y exhaustiva para la época. Representa la consagración de una nueva perspectiva sobre la educación con pretensiones hegemónicas, tributaria de las ciencias sociales. Entre otras cosas, buscaba comprender el estado actual de cosas y orientar el rumbo de acción para superar los niveles de desarrollo insuficientes. La legitimidad académica de esta lectura trasmitiría a sus afirmaciones, supuestos y conclusiones un carácter técnico y políticamente neutral. Se construye así una identificación entre el saber técnico y las técnicas propias de las ciencias sociales.

En las propuestas del «Plan» la cuestión de la coordinación del sistema cobra particular relevancia y la tradicional autonomía de los organismos de la enseñanza es revisada a la luz de las necesidades de coordinación, tanto de los entes entre sí, como de estos y el Poder Ejecutivo, para la necesaria articulación y adecuación de la política educativa a la política general de desarrollo. La revisión de la autonomía es realizada desde la necesidad pretendidamente técnica que remitiría a la búsqueda de coordinación y unidad del sistema: El rasgo común característico de estos entes docentes es la amplia autonomía con que se desenvuelven, en todos los planos […] que de interpretarse rígidamente y con estrecha visión puede llegar a desdibujar completamente la unidad del proceso educativo. Deben concretarse fórmulas que posibiliten una coordinación efectiva de los entes docentes entre sí y de éstos con el Gobierno, para la ejecución de una política educacional fundada en objetivos comunes adecuadas a los propósitos y metas que persigan los planes de mediano y largo plazo que se proyectan a fin de lograr una política global de desarrollo económico y social.41

Una de las propuestas concretas fue la creación de oficinas de asesoramiento permanente en temas de planificación, que permitieran establecer planes adecuados al incremento de la demanda de servicios educativos y articulados a los planes de los restantes entes y organismos estatales. Pero la solución de tecnificar y racionalizar la toma de decisiones debía ir acompañada por actualizaciones legislativas de rediseño institucional: unificar aspectos como la integración de los consejos directivos, precisar competencias administrativas cruciales como la administración del personal. La cuestión de la descoordinación entre instituciones es uno de los aspectos sobresalientes cuando se recorren las recomendaciones de la cide en el sector educación, pero las mismas van acompañadas de una serie de consideraciones respecto a la falta de vigencia de las estructuras de administración de los organismos. El consultor Rolando Sánchez Araya señalaría al respecto:

Como lo expuse en informes anteriores, uno de los principales problemas que debí enfrentar se derivó de la estructura institucional altamente descentralizada. En efecto, cada rama de enseñanza posee autonomía absoluta, tanto en la fijación como en la administración de las políticas educativas, llegando al extremo de que

41 Informe sobre el estado de la educación en el Uruguay. Plan de desarrollo educativo, 15. Tomo 2.

contemporaneaDesarrollismo y Educación en Uruguay en los 60 | 159



los presupuestos los elaboran con independencia del poder central y los presentan directamente al Parlamento. En consecuencia procedí a reactualizar y promover el funcionamiento de una Comisión Coordinadora de los Entes de Enseñanza, que había tenido algunas actuaciones esporádicas. Si bien esta Comisión no tenía validez ni autoridad legal daba la posibilidad de sentar en una misma mesa al poder central y los jerarcas de los Entes Autónomos y promover el primer paso de la comunicación.42

Respecto a los resultados hay una importante preocupación en actualizar la agenda. Del análisis de cobertura del sistema surgen los siguientes problemas que la cide procuró instalar: a) crecimiento de matrícula que generalizó la enseñanza primaria; b) cuadruplicación en dos décadas de la matrícula de secundaria; c) concentración de la matrícula creciente de enseñanza técnica en la formación para el sector servicios, y no mayormente adolescente; d) crecimiento de los estudios superiores concentrado en el área de humanidades y letras.43 Pese a los niveles de cobertura crecientes, la cide interpretó en los desempeños una insuficiencia en la eficiencia para los requerimientos de desarrollo.

El sistema educativo uruguayo no debía dejar crecer en forma espontánea su alcance por la inercia de la dinámica social e histórica, sino que debía hacer frente a diversos factores tales como: el crecimiento demográfico, la normalización de la estructura de edades en caso de disminuir la repetición, el mejoramiento de las instalaciones y los materiales, la capacitación de los docentes, la diferenciación de la enseñanza media para responder a la necesidad de formar para la vida activa, la formación de sujetos con capacidad de liderazgo e innovación, la atención de las diferencias entre individuos heterogéneos que habrán de participar de los procesos de escolarización, el avance en la utilidad social de los aprendizajes, la facilitación de los pasajes entre las distintas ramas.44 El siguiente cuadro resume los objetivos que son propuestos en el «Plan» y los ejes en los que se deberían ordenar las metas específicas. También son enunciadas medidas concretas, respecto a la organización del sistema en general y respecto a cada tramo en particular.45 Síntesis de objetivos y metas:46 Objetivos:

1. Cumplimiento de los niveles de estudio actualmente obligatorios para toda la población. 42 Sánchez Araya, Rolando. Uruguay. Planeamiento educativo. Informe noviembre-diciembre 1966, 2-3. Versión electrónica: http://unesdoc.unesco.org/images/0001/000152/015221SB.pdf. 43 Informe sobre el estado de la educación en el Uruguay. Plan de desarrollo educativo, 171. Tomo 2.

44 Informe sobre el estado de la educación en el Uruguay. Plan de desarrollo educativo, 172-174. Tomo 2.

45 Solo con el fin de ilustrar el tipo de propuestas realizadas y sus alcances, enumeramos algunas medidas concretas: extensión de los años obligatorios de escolaridad hasta el ciclo básico común completando nueve años; nueva estructura que articule primaria, ciclo básico, enseñanza técnica complementaria, preparatorios y enseñanza técnica de 1º y 2º grado; crecimiento de los servicios educativos que acompañen las proyecciones de crecimiento de la matrícula; creación de un Consejo Superior de Educación que defina lineamientos generales de la política educativa con representantes de cada ente y del Ministerio de Instrucción Pública y creación de una Oficina de Planeamiento Educativo; pasar de cuatro a tres entes fusionando la utu y Secundaria en un Consejo Nacional de Enseñanza Media; participación de los docentes en los consejos de los entes; plan de inversiones para adecuar la planta física; anteproyecto de creación de una Facultad de Educación para atender las necesidades crecientes de formación de docentes, anteproyecto de mejoramiento del servicio de enseñanza media en Montevideo y anteproyecto de plan experimental para el departamento de Colonia para implementar en un departamento y de forma piloto la estructura general propuesta. 46 Informe sobre el estado de la educación en el Uruguay. Plan de desarrollo educativo, 178-179 Tomo 2.

160 | Lucas D’Avenia Frávega

contemporanea

2. Extensión de la obligatoriedad escolar hasta el noveno año de estudio (3º de ciclo básico). 3. Educación terminal de carácter profesional para toda la población egresada del ciclo básico común que no continúe estudios superiores. 4. Distribución de los efectivos de enseñanza media de acuerdo con los resultados del trabajo de orientación vocacional y profesional y con las necesidades de recursos humanos para el proceso productivo. 5. Distribución de los efectivos universitarios en función de los requerimientos sociales del país.

6. Unidad del proceso educativo y coordinación consecuente del diseño y la ejecución de la política educacional. 7. Logro de que el sistema educativo sea el principal agente de efectivización de la igualdad de oportunidades, iniciando desde la escuela una acción pedagógica intensiva sobre los alumnos provenientes de sectores socioculturales inferiores.

8. Realización de estudios sobre los aspectos cualitativos del sistema educativo, a través de los cuales formular científicamente objetivos en materia pedagógica, planes, currículum, etc. Ejes en que se agrupan las metas:

1. Superación de los déficits materiales existentes y dotación regular de edificios y equipos para asegurar la atención de la nueva demanda de educación.

2. Mejoramiento del servicio que actualmente se presta, es decir, elevación de los rendimientos internos del sistema para alcanzar resultados más altos. 3. Extensión y crecimiento del servicio educativo, tanto desde el punto de vista cuantitativo como de la estructura interna necesaria para que dicho crecimiento sea funcional a la sociedad.

Nos interesa subrayar algunos ejes vertebradores de la agenda propuesta por el «Plan», más allá de las medidas particulares. En primer lugar corresponde destacar el esfuerzo en identificar aquellos aspectos que admiten corrección en su orientación para que la educación cumpla efectivamente su papel en el proceso de desarrollo. El supuesto era que los cambios en la política educativa deberían definirse en función del acercamiento al ideal de articulación de una educación para el desarrollo económico y social. Esto imprimió un fuerte carácter económico a la agenda educativa. Si bien la jerarquización de la función social de la educación no es estrictamente original, en esta etapa se sofistican las hipótesis que sustentan estas posiciones y se profundizan y extienden en términos numéricos, por ejemplo, la enseñanza secundaria deberá asumir roles de inserción social que primaria a través de la tradición normalista o la enseñanza técnica, que abreva en otras tradiciones, ya tenían asumidos. Además de políticas específicas se proponen algunas transformaciones estructurales del conjunto: modificaciones en la estructura de ciclos —extendiendo la obligatoriedad al ciclo básico de enseñanza media e incluyendo la modalidad técnica como equivalente a Secundaria en él— y cambios institucionales: creación de un Consejo de Enseñanza Media responsable de ese nivel y de un Consejo Superior de Enseñanza coordinador de todos los entes con el Ministerio de Instrucción Pública. En segundo lugar cabe destacar el carácter sociológico de la agenda educativa, no solo en lo que respecta a la función social a la que está llamada la educación. Las instituciones de enseñanza debían asumir la existencia de variables sociales incidiendo negativamente en el proceso



contemporaneaDesarrollismo y Educación en Uruguay en los 60 | 161

educativo y desarrollar acciones para mitigarlas. La política educativa debía tener una acción compensatoria de esas inequidades sociales. Esto tampoco era radicalmente novedoso, en la medida en que toda educación moderna nace preocupada por civilizar la barbarie y la infancia desde la fundación de los sistemas educativos nacionales junto con los estados modernos. Pero este mandato encuentra aquí una versión que tecnifica este discurso que en el siglo xix y las primeras décadas del xx tenía un carácter mucho más filosófico. Se identifica con claridad una nueva variable que se instalará en la agenda definitivamente: la pobreza y qué se espera de la educación en situaciones de pobreza.

Finalmente nos interesa mencionar el último de los objetivos enumerados en el «Plan», que tiene una formulación que difiere de los demás. Tras el desarrollo de sendos datos y la construcción de un conocimiento que procuró minuciosidad sobre la realidad educativa en sus diversas manifestaciones, los autores del «Plan» establecen el objetivo de realizar un tipo de estudios no implementados hasta el momento. Esto es elocuente en la medida en que la mayor parte del texto del «Informe» y «Plan» son la sistematización de información y elaboración conceptual con un carácter diagnóstico. Sin embargo los aspectos pedagógicos y curriculares que fueron expresamente excluidos del trabajo de la cide se reconocen como necesarios. Esta forma técnica de ejercicio de las ciencias sociales es una modalidad que guarda estrecha y directa relación con una finalidad pragmática. La investigación habría de estar al servicio de la elaboración de propuestas de política y las políticas deberían estar fundadas en la información y conclusiones resultantes de la investigación. El Estado pasa a producir información y conocimiento acerca de las realidades sobre las que interviene y agentes específicos —los técnicos— jugarán un papel determinante en este movimiento.

4. Reacciones frente a la cide Nos detendremos a revisar cómo los cambios en la producción de conocimiento sobre educación y la nueva agenda que introdujo el desarrollismo desempeñaron un papel relevante en el relacionamiento de los actores de la educación a partir de la primera mitad de los años 60. Para ello mencionaremos el desplazamiento que sufre la tradición pedagógica nacional, los nuevos cuestionamientos al diseño autonómico de la enseñanza y las reacciones al interior de la Universidad.

4.1 El lugar de la tradición pedagógica La fuerza y la legitimidad de las perspectivas económica y sociológica se basaban al menos en los siguientes dos factores: eran las perspectivas capaces de ofrecer modelos explicativos para conocer las relaciones existentes entre educación y desarrollo, siendo la cuestión del desarrollo central para el debate político y social contemporáneo en la primera mitad de la década del 60 en América Latina y siendo la educación una dimensión ineludible para las estrategias de desarrollo; pero también se imponen al campo pedagógico con la fuerza que otorga un lugar de enunciación con legitimidad técnica, racional y políticamente neutral. El discurso de la cide en general y del sector educación en particular construye expresamente una forma de pensar las políticas que deberán estar basadas en la utilización de herramientas técnicas de análisis de la realidad y de procesos racionales, coherentes y unificados de planificación. Esto implicaba la oposición y por lo tanto disputa a un modelo predominante en el Estado uruguayo basado en el clientelismo y en el saber doxástico. También se disputará con otras estrategias racionalizadoras del sistema político

162 | Lucas D’Avenia Frávega

contemporanea

como puede ser el saber jurídico que había sido predominante en la articulación entre academia y Estado.

En el campo pedagógico el saber docente era el que detentaba la autoridad en materia de conocimiento del sistema educativo, de sus problemas y de sus necesidades. Esta situación recibía reconocimiento institucional en el papel central de los docentes en los consejos autónomos de cada una de las ramas de la enseñanza. Frente a los nuevos desafíos que se introducen con la preocupación por el desarrollo, esta mirada pasó a ser insuficiente e incapaz de aprehender la complejidad de algunos de los fenómenos que hemos mencionado, así como la necesaria articulación del sistema educativo y los procesos de enseñanza con otros ámbitos sociales. Asimismo, el saber pedagógico estaba estrechamente ligado a los actores docentes del propio sistema, lo que los colocaba en un lugar de responsabilidad respecto de ese estado actual de cosas. Tampoco existía un prolífico desarrollo académico sobre los temas educativos, sino que había un saber ligado a la práctica y desarrollado muchas veces por actores con responsabilidad institucional en las burocracias estatales de los entes de enseñanza o en ámbitos gremiales. Esto se suma a la existencia de importantes debilidades institucionales tanto en lo que respecta a la previsión de los servicios educativos necesarios, como en lo que hace a la transparencia de la designación de cargos docentes. De esta forma la emergencia de la sociología y de la economía se enfrentan a la preexistente tradición pedagógica. El encuentro de dos perspectivas sobre la investigación educativa que presentan Couriel y el maestro Julio Castro con su participación en los cursos de verano de la Universidad del año 1964,47 muestra esa coexistencia de miradas y sus tensiones.

Antonio Romano48 analizó estas intervenciones y mostró cómo se presentan en cada una de ellas los objetos de conocimientos propios del economista y los que hacen al conocimiento del docente. Para Couriel estos últimos se irían reduciendo a un mínimo conjunto de fenómenos internos del sistema, al tiempo que Castro defiende la necesidad de interpretar cualitativamente el significado de los datos estadísticos, para lo cual la economía sería insuficiente.

Esto abre un conjunto de interrogantes que refieren a las formas particulares de construcción de un campo de conocimiento sobre la educación en Uruguay que aquí simplemente identificamos. Por ejemplo, sobre la peculiar constitución de espacios institucionales dedicados a la educación en la Universidad y en otras instituciones terciarias; sobre la relación entre el ejercicio y la formación profesional y la investigación; y respecto a la configuración autonómica del sistema educativo y el papel de los docentes en su conducción y sus relaciones con el poder político, los partidos y los gobiernos desde una autonomía que era a la vez técnica y político-institucional.

Una hipótesis sobre la que trabajar es la configuración de dos tradiciones intelectuales con una clara articulación política. En esta coyuntura quedan evidenciadas las características particulares de una tradición desarrollista ligada a las ciencias sociales y a la emergencia de la cuestión del desarrollo en la mitad del siglo xx en el contexto del Cono Sur, y las características de una tradición pedagógica constitutiva de identidades profesionales docentes cuyo desarrollo provenía del normalismo en el marco del propio sistema educativo. Cada una de estas tradiciones construyó formas particulares de relación con la política y los actores partidarios y tuvo diferentes formas de incidencia en los cursos de acción de la política educativa en el resto del siglo xx y hasta nuestros días. 47 Este curso fue publicado en los Cuadernos de la Facultad de Derecho 14 y 15, se destaca para nuestro tema además de las intervenciones de Castro y Couriel, la de Rolando Sánchez Araya.

48 Romano, A. «Reconstrucción del debate en torno a la investigación en educación en la década de los 60 en el Uruguay».

contemporaneaDesarrollismo y Educación en Uruguay en los 60 | 163



4.2 La autonomía en cuestión El funcionamiento de la Oficina Técnica que, si bien dependía de la Comisión Coordinadora de Entes de Enseñanza, funcionaba en el Ministerio de Instrucción Pública, refleja una compleja relación entre el gobierno, los técnicos responsables de los diagnósticos y la planificación y los consejos de dirección de los entes de enseñanza. La recepción e involucramiento con el trabajo de planificación habría sido diferenciado en los distintos consejos. Sánchez Araya recuerda las dificultades en acceder a la información en Secundaria —información que muchas veces no estaba ni siquiera recogida o sistematizada—. Sin embargo la valoración por parte del Consejo de la utu habría sido positiva, en la medida en que el «Plan de desarrollo educativo» jerarquizaba la formación técnica, equiparándola a la modalidad tradicional de enseñanza media preuniversitaria ofrecida por Enseñanza Secundaria.49

Las propias instituciones educativas vieron movilizada su configuración y sus interrelaciones. El Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social encabezado por Pivel Devoto jugó un papel muy importante abrigando el proceso de elaboración del «Plan». Esto tiene el efecto directo de la visibilidad que logró el grupo de educación de la cide, pero tiene asociado también un proceso de cuestionamiento respecto de la estructura de las instituciones educativas, cada una con niveles altos de autonomía. Estas además ejercieron resistencias al trabajo de planificación. Un ejemplo de esta tensión aparece en un informe de Sánchez Araya en que anota dificultades respecto a la designación de representantes y a la disponibilidad de información por parte de los consejos.50 Asimismo se deja constancia en el «Plan» que el conjunto de documentos es resultado del trabajo de la Oficina Técnica —dependiente de la Comisión Coordinadora de Entes— pero que los entes no se pronuncian respecto al contenido, a diferencia del ministro Pivel Devoto que sí lo ratifica. El saber técnico y el propio proceso que procura tecnificar la política educativa cuestionaban la forma descoordinada en que se ejercía la autonomía de los entes. Esa autonomía institucional tenía origen en la autonomía técnica de los docentes y protegía en alguna medida a las políticas educativas del juego político partidario. Por otra parte los técnicos de la planificación, capaces de ofrecer a las autoridades planes que mejoraran el servicio con miras al desarrollo, ven posibilitado su accionar gracias al poder político partidario desde el Poder Ejecutivo y encuentran dificultades de diverso tipo en los entes autónomos. Estaríamos frente a dos saberes técnicos diferentes que se articularon de diferente manera respecto a los actores políticos. Una línea de trabajo significativa es la forma en que cada una de las dos tradiciones identificadas se relacionó con actores del sistema político pertenecientes a la izquierda y a la derecha y dentro de las diferentes organizaciones políticas.

4.3 Tensiones en la Universidad En la Universidad de la República pueden identificarse diversas reacciones que, además, responden a diversos aspectos de la coyuntura y de las concepciones en juego. La Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay (feuu) fue uno de los actores fundamentales en la crítica al trabajo de la cide y de la cooperación internacional en el marco de la Alianza para el Progreso ya desde 1961. Una vez conocido el «Diagnóstico» y el «Plan de educación» en 1966, el dirigente estudiantil Horacio Bazzano objetaba no que la educación fuera un aspecto necesario en un plan de desarrollo sino que se partía de supuestos erróneos —se omitía el condicionamiento 49 Rolando Sánchez Araya en entrevista realizada por el autor, marzo de 2013.

50 Sánchez Araya, R. Uruguay. Planeamiento educativo. Informe noviembre-diciembre 1966.

164 | Lucas D’Avenia Frávega

contemporanea

del imperialismo y el latifundio— pero, especialmente, no compartía la perspectiva teleológica desarrollista: «no creemos en ningún desarrollo económico en profundidad que no se base en la sustitución de las clases sociales hasta ahora detentadoras del poder, por otras que tendrán como objetivo sacudir desde su raíz las estructuras vigentes».51 Con respecto a las propuestas concretas del «Plan» para la Universidad se indica el acuerdo con algunas —estímulo a la dedicación docente y a la investigación, becas para en enseñanza media— y desacuerdo profundo con otras —selección del alumnado para ingresar a la Universidad—. También se señala el sesgo profesionalista en desmedro de las funciones de investigación tanto básica como de aspectos relevantes de la realidad nacional. Sin embargo no deja de señalarse el valor de los datos reunidos.

Desde otra perspectiva Óscar Maggiolo también formulaba sus críticas a un «Plan» que consideraba había sido concebido según «una tesis colonialista».52 Además de considerar ineficaces los criterios limitacionistas del ingreso, reafirmaba el papel de la Universidad en la creación de conocimiento como novedad histórica frente a la tradición imperante de formación de profesionales. Desde su punto de vista, ampliamente desarrollado en los debates de política universitaria de la época, el papel de la investigación científica y tecnológica era determinante de un proceso de desarrollo autónomo para el país y la Universidad estaba llamada a tener un lugar central. En su concepción, el desarrollo educativo debería estar plenamente integrado al desarrollo nacional y en el caso de la Universidad no debía quedar reducido a la tarea de formación de profesionales. En sus intervenciones no desatiende la importancia de la planificación, el valor del diagnóstico hecho en el marco de la cide y la necesidad de establecer bases adecuadas para transformaciones importantes en el país y en la Universidad, aunque sin ir contra otros principios como la autonomía universitaria o la libertad académica.53 También se ocuparía de la crítica a las formas de organización del Estado y de la producción que no se habían estructurado en torno a criterios técnicos y que, por lo tanto, no demandaban personal especializado. Pero la Universidad había albergado las primeras formulaciones que se ocuparon de las cuestiones del desarrollo y era el ambiente natural de la institucionalización de las ciencias sociales en el país que eran las disciplinas que habían dado sustento al trabajo emprendido —tanto en la Facultad de Ciencias Económicas como en el Instituto de Ciencias Sociales de la Facultad de Derecho—. En este sentido, el decano de Ciencias Económicas se posicionaba de la siguiente manera: «el plan constituye, en mi opinión, el primer esfuerzo orgánico para discutir en conjunto los problemas de la educación nacional y sus relaciones con el desarrollo económico y social del país. En tal sentido, presenta aportes positivos y aspectos que son discutibles o erróneos».54

5. Consideraciones finales Las diferentes recepciones del desarrollismo y del trabajo de la cide en particular reflejan la dinámica política de los actores de la educación. A modo de hipótesis afirmamos que el desarrollismo reconfiguró dos tradiciones en el campo de la educación en Uruguay. Por un lado, la tradición pedagógica, ligada a los docentes del sistema educativo —especialmente primario y 51 Bazzano, Horacio. «Bazzano: la Universidad enteramente al servicio del pueblo sólo será posible cuando las instituciones en general estén también a su servicio», en Gaceta de la Universidad 38 (abril de 1966).

52 Maggiolo, Óscar. «Universidad y cide: una tesis colonialista del desarrollo», en Marcha (28 de enero de 1966). 53 Maggiolo, Óscar. «Maggiolo: grandes virtudes y grandes defectos», en Gaceta de la Universidad 38 (abril de 1966).

54 Wonsewer, Israel. «Wonsewer: el primer esfuerzo orgánico para discutir en conjunto los problemas de la educación nacional», en Gaceta de la Universidad 38 (abril de 1966).

contemporaneaDesarrollismo y Educación en Uruguay en los 60 | 165



secundario—, a la formación normalista y a las formas específicas de producción de conocimiento asociadas a la práctica profesional, a discursos normativos o a la discusión filosófica de aspectos tales como los fines de la educación. Por otro lado, las ciencias sociales posibilitaron la configuración de una tradición desarrollista que tiene a la educación por objeto de un saber técnico, que analiza ciertas dimensiones de los fenómenos educativos en relación a variables económicas y sociales. Ambas tradiciones pueden identificarse en la esfera de la política educativa, del ejercicio técnico-profesional en diversos espacios institucionales y en la academia. Sin embargo la comprensión en profundidad de este proceso requiere un acercamiento detallado a las diferencias al interior de cada una de las tradiciones, por ejemplo a la luz de la influencia de distintas vertientes ideológicas en un contexto de creciente politización y de vertientes teóricas en el marco de discusiones globales sobre desarrollo y modernización en las ciencias sociales.

Bibliografía Astori, Danilo; Couriel, Alberto; Zerbino, Ricardo y José Santías. Vinculación entre educación y desarrollo económico y social, Montevideo, Facultad de Ciencias Económicas, 1964. Tesis de grado. Bazzano, Horacio. «Bazzano: la Universidad enteramente al servicio del pueblo sólo será posible cuando las instituciones en general estén también a su servicio», en Gaceta de la Universidad 38, abril de 1966.

Bentancur, Nicolás. El diagnóstico y la acción: conocimiento institucionalizado y políticas educativas en Uruguay (19652010), Montevideo, icp-fcs, 2012.

Bittencourt, Gustavo; Galván, Estefanía; Moreira, Cecilia y Daniela Vázquez. «La planificación en el contexto de las estrategias de desarrollo de la posguerra y la experiencia de la cide», en Alemany, Cecilia y Andrés López (coords.) Enrique V. Iglesias. Intuición y ética en la construcción de futuro, Montevideo, Red Mercosur de Investigaciones Económicas, 2012. Bourdieu, Pierre. «El campo científico», en Redes 2, 1994.

Campodónico, Silvia; Massera, Ema y Niurka Sala. Ideología y educación durante la dictadura. Antecedentes, proyecto, consecuencias, Montevideo, ebo, 1991.

Carbonell, María. «La influencia de los factores sociales en la inteligencia», en Anales del Instituto de Profesores «Artigas» 6, 1961.

Couriel, Alberto. «La Educación (aspectos cuantitativos)», en Cuadernos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Uruguay: balance y perspectivas 14, 1964. De Armas, Gustavo. «Expertos y política en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Genealogía de la incorporación de los expertos a la política durante el siglo xx, y algunas reflexiones sobre los desafíos hacia el futuro», en De Armas, Gustavo y Adolfo Garcé (coords.) Técnicos y política. Saber y poder: encuentros y desencuentros en el Uruguay contemporáneo, Montevideo, Trilce, 2000. Díaz, Mario. «Aproximaciones al campo intelectual de la educación», en Larrosa, Jorge (ed.) Escuela, poder y subjetivación, Madrid, La Piqueta, 1995. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Cuadernos. Educación y desarrollo económico en América Latina 11, 1963.

Garcé, Adolfo. Ideas y competencia política en Uruguay (1960-1973). Revisando el «fracaso» de la cide, Montevideo, Trilce, 2002.

Garcé, Adolfo. «Investigación y políticas públicas. Planes de desarrollo en Uruguay en tiempos de la Alianza para el Progreso», en Contemporánea. Historia y problemas del siglo xx 2, 2011.

Iglesias, Enrique. «Grandes tendencias del pensamiento latinoamericano sobre el desarrollo en la posguerra», en De Armas, Gustavo y Adolfo Garcé (coords.) Técnicos y política. Saber y poder: encuentros y desencuentros en el Uruguay contemporáneo, Montevideo, Trilce, 2000. Maggiolo, Óscar. «Universidad y cide: una tesis colonialista del desarrollo», en Marcha, 28 de enero de 1966.

Maggiolo, Óscar. «Maggiolo: grandes virtudes y grandes defectos», en Gaceta de la Universidad 38, abril de 1966.

166 | Lucas D’Avenia Frávega

contemporanea

Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social. Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico. Comisión Coordinadora de Entes de Enseñanza, Informe sobre el estado de la educación en el Uruguay. Plan de desarrollo educativo, Montevideo, 1961. Dos tomos. Rama, Germán. Grupos sociales y enseñanza secundaria, en Anales del Instituto de Profesores «Artigas», 1963.

Romano, Antonio. De la reforma al proceso. Una historia de la Enseñanza Secundaria (1955-1977), Montevideo, Trilce, 2010. Romano, Antonio. «Reconstrucción del debate en torno a la investigación en educación en la década de los 60 en el Uruguay», en Políticas educativas 2, 2013. Sánchez Araya, Rolando. Uruguay. Planeamiento educativo. Informe noviembre-diciembre 1966, Unesco. Versión electrónica: http://unesdoc.unesco.org/images/0001/000152/015221SB.pdf.

Solari, Aldo. Aproximaciones al problema de la educación y el desarrollo económico en el Uruguay, Montevideo, Instituto de Profesores «Artigas», 1961.

Suasnábar, Claudio. Universidad e intelectuales. Educación y política en la Argentina (1955-1976), Buenos Aires, Flacso-Manantial, 2004. Wonsewer, Israel. «Wonsewer: el primer esfuerzo orgánico para discutir en conjunto los problemas de la educación nacional», en Gaceta de la Universidad 38, abril de 1966.

Recibido 04/06/14 - Aceptado 22/09/14