Derechos Fundamentales en un Estado de Bienestar

Universidad de Santiago de Chile Facultad de Administración y Economía Departamento de Gestión y Políticas Públicas Magister en Gerencia y Políticas Públicas.

Derechos Fundamentales Estado de Bienestar.

en

un

Xavier E. Ariztia F. 14 de octubre de 2015.

Introducción. Este ensayo viene a responder algunas preguntas necesarias en los tiempos frenéticos que corren, más aún tomando en cuenta el descontento de la ciudadanía con las instituciones del Estado. Una primera pregunta guarda relación con los derechos que el Estado debería cautelar, tarea para la cual debemos despejar algunas distorsiones introducidas en los términos del debate. Esos términos distorsionados nos conducen a un diagnóstico de cómo se han concebido los derechos en la actualidad y las tensiones que estas concepciones han generado. Se asume el supuesto que los derechos fundamentales y el constitucionalismo son condición necesaria para el desarrollo, en sentido amplio. Se asimilan los derechos fundamentales a los establecidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos. En segunda instancia hay que preguntarse en qué situación se encuentran los estados de bienestar modernos. Para tal efecto, los podremos clasificar de acuerdo a la proporción del gasto público respecto del producto total. Luego se exploran

dos

problemas

de

algunos

estados

modernos

(principalmente

latinoamericanos) relacionados con su función económica y política obteniendo un diagnóstico de lo que impediría que éstos garantizasen derechos fundamentales. En este diagnóstico se divisa el deterioro económico luego de aplicadas las reformas neoliberales en términos de la tasa de crecimiento de la productividad, la inversión, la desigualdad y los salarios, además se desdibujan ciertos mitos elaborados por sectores políticos para fundamentar las reformas del Consenso de Washington. Por otro lado se constata la crisis de representación que tendría entre

Universidad de Santiago de Chile Facultad de Administración y Economía Departamento de Gestión y Políticas Públicas Magister en Gerencia y Políticas Públicas. sus causas los principios derivados del paradigma neoliberal que homologan la política a un mercado, deteriorando su esencia y manteniendo el status quo de los problemas expresados. Finalmente se plantean propuestas para superar esta situación como puede ser, para el caso chileno al menos, aprovechar el momento constituyente y cumpliendo con ciertas características de dicho proceso transferir competencias y capacidades a los gobiernos sub nacionales para que éstos ejecuten las prestaciones. Para superar el estancamiento económico actual hay que explorar alternativas a nuestro actual modelo de desarrollo, transformando la estructura tributaria, incentivando la inversión pública para que el motor del crecimiento deje de ser el consumo y modificando los patrones del gasto público haciéndolo más eficaz dejando de lado el modelo de Estado Subsidiario. Por último se propone explorar el uso de las tecnologías de información para favorecer la incidencia de las personas en las instituciones.

Primera Parte ¿Qué derechos debería cautelar el Estado? La primera parte de este ensayo tiene una resolución más precisa que la segunda puesto que además se pregunta sobre materias que tienen un mayor grado de consenso. Aunque un mayor grado de consenso no implique necesariamente un acuerdo abrumador. Existe una concepción liberal de los derechos que ve éstos como “libres disposiciones jurídicas que fijan lo que es lícito o no para los poderes públicos” (Atria 2015) o una prestación otorgada por el Estado (Suarez 2015). Bajo esta concepción liberal además se hace una distinción entre derechos “baratos” y “caros” (Ansuategui 2015) o de primera, segunda o tercera generación, donde los primeros (baratos) serían más fáciles de asegurar por el Estado, como por ejemplo el derecho a la propiedad, por oposición a otros más difíciles de asegurar, como serían el derecho a la salud o la educación.

Universidad de Santiago de Chile Facultad de Administración y Economía Departamento de Gestión y Políticas Públicas Magister en Gerencia y Políticas Públicas. Sin embargo, esta concepción tiene bastantes aspectos observables. En primer lugar, los derechos no serían “libres” puesto que éstos constituyen una afirmación de la ciudadanía en los Estados de Bienestar democráticos (Atria 2015). En segundo lugar, no existe distinción entre derechos por categorías o grados puesto que todos proceden de la misma naturaleza y principios, además éstos funcionan en red apoyándose unos con otros. En tercer lugar, esta práctica de distinción de derechos se utiliza como escusa política para no garantizarlos (Ansuategui 2015). En función de lo anterior existe un diagnóstico por el cual se asume que en la actualidad nos encontramos bajo una visión economicista que pregona un falso dilema entre el Estado y el Mercado (más adelante se explicará el carácter de “falso” de este dilema) que ha erosionado las garantías de derechos conseguidas por la sociedad (Fernandez 2015). Esta visión ha desencadenado una tensión entre el imperativo universalista de los derechos en el marco de una democracia y la fragmentación de ésta, producto del desigual disfrute de derechos, que no logra traducir los requerimientos de la sociedad en Derechos, lo anterior ha derivado en conflicto social y la visión del Estado como eje de toda política. La tensión mencionada se enmarca además en el supuesto bajo el cual se asume que existe una relación entre Derechos Humanos, Constitucionalismo y Desarrollo en términos amplios (Ansuategui 2015). El constitucionalismo entendido como un proceso sobre el cual el mandante (pueblo) se realiza ciertas preguntas de naturaleza política donde se definen ciertos derechos y obligaciones en un contrato social. En el fondo corresponde a una expresión de la esencia del pueblo y la democracia, a la vez que refleja una previa estructuración del poder y garantía de derechos donde se incluye como supuesto que el poder constituyente radica en el pueblo (Atria 2015) Este poder constituyente es el que debería garantizar estos derechos fundamentales para cautelar el desarrollo. Ahora bien, qué son los derechos fundamentales. Éstos se pueden definir como los “derechos básicos y las

Universidad de Santiago de Chile Facultad de Administración y Economía Departamento de Gestión y Políticas Públicas Magister en Gerencia y Políticas Públicas. libertades fundamentales inherentes a todos los seres humanos, inalienables y aplicables en igual medida a todas las personas” (United Nations 1948) Si asumimos entonces, como Ansuategui (2015), que los derechos fundamentales (humanos), junto al constitucionalismo (que les otorga legitimidad institucional) constituyen condiciones para el desarrollo en un sentido amplio y además asumimos que, contrario a la concepción liberal y economicista, todos los derechos tienen el mismo peso y funcionan en red y que, por lo tanto, todos deberían ser garantizados de la misma manera. Entonces es necesario asumir que condición necesaria para el desarrollo de una nación pasa por entender que todos los derechos deben ser garantizados de la misma manera. Puede existir un problema en relación a lo que significa “todos los derechos”. Para este punto entiendo que los derechos fundamentales son aquellos expresados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (United Nations 1948) que deberían ser incorporados al orden institucional de los Estados. Finalmente debo decir que para que una nación se pueda conducir al desarrollo es necesario que ésta adopte en su institucionalidad, por lo menos, los derechos emanados de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de forma legítima, mediante mecanismos constituyentes que permitan una garantía universal sin distinciones en los tipos de derechos ni el los beneficiarios de los mismos.

Segunda Parte ¿Pueden los Estados garantizar esos derechos? Primero hay que preguntarse ¿En qué pie se encuentran los Estados hoy día para garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales? Lo primero que habría que responder al respecto es que no existe una única forma bajo la cual los Estados pueden llevar a cabo esta tarea. De hecho existen importantes diferencias entre las formas que adoptan los distintos estados que se pueden expresar en una primera instancia por los tamaños que éstos abarcan dentro de una economía medida por el gasto público como proporción del PIB. Bajo esa concepción

Universidad de Santiago de Chile Facultad de Administración y Economía Departamento de Gestión y Políticas Públicas Magister en Gerencia y Políticas Públicas. tendríamos estados de Muy Alto gasto Público, igual o mayor a 50% del PIB, como Francia o los países escandinavos; de Alto Gasto Público, entre 40% y 50% de proporción del PIB, como Alemania, Italia, Holanda, España; luego los países con un Gasto Público Intermedio, cómo Japón, EE.UU., Australia o Brasil y finalmente los países con un Bajo Gasto Público, menos de un 30% del PIB, como Chile, Perú o México (Martner 2009). También se pueden clasificar de acuerdo a lo que esgrime Andersen (1993) en Estados Escandinavos, Social Cristianos y Liberales, igualmente asociados a características de proporción del gasto público, entre otras. Luego, más allá de las tipologías o clasificaciones de los Estados de bienestar hay que ir evaluando como éstos han ido cumpliendo su labor. Suponiendo que su labor, al menos en términos económicos, corresponde a propender hacia el crecimiento económico, la productividad, la mejora en los salarios y la equidad en la distribución de la renta. Hoy día se ha podido constatar que desde la implementación de reformas “neoliberales”, al menos en América Latina, los resultados económicos medidos por el crecimiento del producto, el aumento de los salarios, el aumento de la productividad y la inversión se han deteriorado de forma sustantiva, si se comparan con períodos previos, como en comparación con otras regiones (principalmente Asia) (Palma 2011a). Además Palma (2011b) no solo da cuenta del deterioro económico, sino de la distribución de la riqueza, la cual también ha empeorado a raíz de las reformas neoliberales, al menos en los casos de Chile y EE.UU. Según este autor el deterioro, producto de los cambios implementados a partir del „Consenso de Washington‟, proviene de un acuerdo político deliberado y hegemónico (Palma 2015). Por otro lado el Estado es el organismo por el cual las sociedades se organizan para poder vivir en conjunto de mejor manera que si lo hiciesen cada uno por si solo, entre otras razones, para evitar el uso arbitrario de la fuerza por aquellos que resultan más poderosos. Por lo tanto además de un rol económico, el Estado tiene

Universidad de Santiago de Chile Facultad de Administración y Economía Departamento de Gestión y Políticas Públicas Magister en Gerencia y Políticas Públicas. un rol político por el cual representa a los ciudadanos y distribuye los beneficios de vivir en sociedad. Ese rol político también está en entredicho. Muchos coinciden hoy en que vivimos una época de escepticismo desde las personas hacia las instituciones políticas que los representan, lo que ha generado una visión pesimista y distópica del presente (Atria 2015) (García 2015). Este fenómeno sería producto del deterioro de los salarios, una visión negativa de sobre el disfrute de derechos, libertades y capacidades y una relación deteriorada de la sociedad respecto de las prestaciones del Estado (García, Op. Cit.). Para el caso de Chile debe agregarse además el origen „no democrático‟ de las instituciones, problemas en la representación y la época en la que vivimos (Atria, Op. Cit.). Hay que detenerse un momento en los problemas de representación pues estos pueden ser la clave de la capacidad del Estado para garantizar los derechos fundamentales. Los problemas parten de la constatación de que el poder político está siendo opacado en las decisiones por determinadas fuerzas naturales o poderes fácticos lo que se expresaría en las habituales quejas de „abusos‟ desde la sociedad hacia el sector privado. En ese sentido la representación se encuentra desnaturalizada. Determina esa desnaturalización el hecho que los políticos hoy en día no representan los intereses de todos los ciudadanos por igual y den preferencia a los intereses de quienes los eligieron (o apoyaron para ser electos, dados los recientes casos de corrupción). Lo anterior se basa en una falsa premisa de que no se podría representar a todos cuando existen dos posiciones contrapuestas y al menos una de ellas es extrema, esta premisa impediría explorar nuevas formas de representación más directa (Atria 2015). Ahora que he dado cuenta de que existen deterioros en, al menos, dos funciones del Estado, una económica y otra política, deberíamos preguntarnos ¿Por qué persisten estos problemas y se han mantenido estos acuerdos? Existe

Universidad de Santiago de Chile Facultad de Administración y Economía Departamento de Gestión y Políticas Públicas Magister en Gerencia y Políticas Públicas. coincidencia en que el estado actual es producto de negociaciones llevadas a cabo por representantes y distintos grupos de presión (Palma 2015) (Atria 2015). Este paradigma neoliberal asimila que la política es una especie de mercado donde distintos grupos de presión, en el marco de la gobernanza, compiten entre sí para que sus intereses sean tomados en cuenta y promovidos por la autoridad. Utilizan la negociación como método, lo que implica una especie de violencia puesto que no favorecería acuerdos sino intercambios (Atria, Op. Cit). Lo anterior sumado a la distorsión en el concepto de representación que se expuso en un párrafo anterior en términos de representar intereses circunscritos y no generales configuraría un primer antecedente para explicar el status quo en los problemas institucionales. Un segundo antecedente que, combinado al anterior, podría configurar una explicación satisfactoria guarda relación con algunos mitos instalados por el neoliberalismo en torno a la acción del Estado. El primer mito es el que asocia las políticas del consenso de Washington a ideas de modernidad, como si estos preceptos fueran una nueva tecnología (la única) más eficiente y eficaz en el logro del desarrollo, no ofreciendo alternativas. Un segundo mito es el dilema EficienciaEquidad, planteándolos de modo excluyente dejando de lado una visión más keynesiana donde ambos conceptos actuarían de forma sinérgica. Es más, para Keynes la seguridad (y la equidad por extensión) constituye una condición para la eficiencia (Tasas de interés bajas y estables, seguridad en el trabajo, salud, educación, etc). Alimenta este segundo mito la sensación de inseguridad donde „los agoreros‟ predicen grandes catástrofes si es que no se aplican sus (únicas) políticas que conducen (supuestamente) a la eficiencia. Finalmente, un tercer mito, es el de la crisis de los Estados de Bienestar más clásicos, en el caso de América Latina, los modelos ISI1, se constituye en un mito debido a que esas crisis fueron

1

Industrialización por sustitución de importaciones.

Universidad de Santiago de Chile Facultad de Administración y Economía Departamento de Gestión y Políticas Públicas Magister en Gerencia y Políticas Públicas. provocadas por el capitalismo para generar un ambiente favorable a sus políticas (Palma 2015). A raíz del diagnóstico anterior cabe preguntarse ¿Qué pueden hacer los Estados para garantizar los derechos fundamentales? Hemos visto que hay dos matrices principales de problemas que impiden la garantía de derechos fundamentales, unos de raíz económica y otros de raíces políticas. Las propuestas de acciones irán por esos caminos agregándose algún otro que pueda complementarlas. En materia política es importante señalar que, dada la crisis de representación y por extensión la crisis de legitimidad institucional producto de acuerdos hegemónicos tomados por fuerzas naturales, sería importante recuperar la capacidad y el poder político para opacar las fuerzas naturales que hoy día dominan las decisiones y negociaciones y salvaguardar derechos que nos protejan de los resultados de esos acuerdos (Atria 2015). Además Chile atraviesa por un momento constituyente que no es de menor envergadura, por lo demás, es una situación similar a la que han pasado otros países en el continente como Bolivia, Venezuela o Ecuador con resultados disimiles entre ellos. Un proceso constituyente debe responder al menos a tres preguntas respecto del mandante, a saber, Quién, Cómo y Para qué se produce una determinada norma (Ansuategui 2015). Este proceso debe perseguir ciertas máximas, como que el poder de decisión esté en el pueblo; que el Estado gobernado por mayorías respete a las minorías y sus aspiraciones de convertirse en mayoría; que se incorporen los derechos fundamentales y tratados internacionales que los ratifican y que no existan distinciones de categorías entre los derechos asegurados (De Urresti 2015). En ese marco además es necesario asegurar y promover una adecuada división de poderes y autonomía entre ellos (Remo 2015), no solo para limitar el poder de la autoridad sino para aumentar el poder político y las libertades de la sociedad frente a las fuerzas naturales (Atria 2015). En el marco de este proceso constituyente sería recomendable repartir el poder a niveles regionales y

Universidad de Santiago de Chile Facultad de Administración y Economía Departamento de Gestión y Políticas Públicas Magister en Gerencia y Políticas Públicas. locales mediante la transferencia de competencias y capacidades de manera que éstos puedan proveer servicios sociales de mejor forma (Fernandez 2015) (García 2015).

Finalmente

una

redefinición

institucional

podría

dar

verdaderas

retribuciones a los ciudadanos (Ozollo 2015), pero esto dependerá por un lado de la correlación de fuerzas y por el otro de la pedagogía constitucional y sobre la distribución del poder que se logre articular (De Urresti 2015). En materia económica hay que propender a la búsqueda de un modelo alternativo al actual y apelar por una voluntad política de cambiarlo (Remo 2015). Por otro lado es necesario un mejor uso de los recursos públicos y un aumento de estos mediante la corrección de la carga impositiva para hacerla menos regresiva y poder utilizar el gasto de forma más eficaz (Suarez 2015), también hay que promover un crecimiento sostenido mediante el aumento de la inversión pública (y privada también) para que el motor del crecimiento deje de ser el consumo. En definitiva hay que dejar el modelo de Estado subsidiario pues éste solo subsidia e incentiva la ineficiencia del capitalismo y de productores laxos en términos de salarios y jubilaciones miserables. El neoliberalismo, más que un modelo de desarrollo, se configura como una técnica de dominación política (Palma 2015). Finalmente cabe señalar que sería útil la exploración de las tecnologías de la información

para

aumentar

la

legitimidad

de

las

instituciones

vía

un

perfeccionamiento de la incidencia de las personas en los organismos de gobierno (Fernandez 2015) (García 2015).

Conclusiones. Hemos constatado que el paradigma neoliberal ha erosionado el Estado de Bienestar en, al menos, dos líneas fundamentales, una económica y otra política. Estas dos líneas no corren por carriles separados, es más, son completamente interdependientes puesto que la representación política erosionada (los políticos desnaturalizados) es la que decide sobre las variables y parámetros del modelo de

Universidad de Santiago de Chile Facultad de Administración y Economía Departamento de Gestión y Políticas Públicas Magister en Gerencia y Políticas Públicas. desarrollo adoptado por los países y en esa decisión se pueden incorporar o desechar ciertos derechos. Nos hemos dado cuenta que existen problemas asociados al crecimiento de la productividad, la inversión y los salarios, todos aspectos determinantes del desarrollo. Chile ha sido la única excepción en Latinoamérica del estancamiento en el crecimiento según Palma (Palma 2011a), sin embargo no se escapa a la caída de la inversión si es que se compara con el período pre dictadura, además que el motor de nuestro crecimiento sigue siendo el consumo, un consumo basado principalmente en el crédito, aspecto que se expresa en la cantidad de morosos que hoy hay en el sistema2. Recuperar el poder político parece la principal salida a la situación en la que nos encontramos actualmente y eso se podría lograr mediante un proceso constituyente que cumpla con determinadas características que permitan la incorporación de la sociedad a la toma de decisiones y de esa manera recuperar la legitimidad institucional y política.

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Más de tres millones según Informe de la Universidad San Sebastián y USS Equifax, disponible en http://www.uss.cl/newsletter-uss/wp-content/uploads/sites/19/2015/10/IX-Informe-de-DeudaMorosa-a-Junio-2015-USS-Equifax.pdf , visto por última vez el 14 de octubre de 2015.

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