Derecho a la identidad, debido procedimiento administrativo y acceso al DNI. Comentarios a la sentencia recaída en el Expediente Nº 1424-2008-PHC/TC

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL COMENTADA

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COMENTARIO:

Derecho a la identidad, debido procedimiento administrativo y acceso al DNI

Comentarios a la sentencia recaída en el Expediente Nº 1424-2008-PHC/TC

Gabriela Jesús OPORTO PATRONI(*)

1. INTRODUCCIÓN Se dice que la única manera para que los seres humanos podamos vivir en grupos tan grandes es el hecho de que podemos identificarnos como diferentes de otras personas. Por ejemplo, un niño de tres años ya debe ser capaz de identificar su reflejo en un espejo, mientras que otros animales ven en su reflejo una amenaza o a un potencial enemigo. Identificarnos no solo implica que nosotros sepamos quienes somos en una ciudad de ocho millones de personas o en un país de veinticuatro, o en un planeta de seis mil millones; también significa que la colectividad sepa quiénes somos, que llevemos el apellido de la familia y que se reconozca nuestra personalidad jurídica, de manera que podamos participar en la vida política, económica, social y cultural del país. En ese sentido, nos resulta interesante el análisis realizado por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente Nº 01424-2008-PHC/ TC, publicada en la página web del Tribunal Constitucional el 10 de marzo último, en donde, a pesar de no haber determinado la violación de ningún derecho fundamental invocado, dispuso que en atención a la tutela del derecho a la identidad, reconocido en el numeral 1 del artículo 2 de la Constitución, la Administración del Reniec inicie de oficio el procedimiento de inscripción del demandante, a efectos de que se otorgue su partida de nacimiento, así como su documento nacional de identificación. En las siguientes líneas pasaremos a exponer algunos criterios que consideramos útiles a efectos de comprender los alcances de esta sentencia y su repercusión en la protección del derecho a la identidad.

todos los registros a su nombre dentro del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. Esta cancelación fue ordenada luego de realizarse un procedimiento administrativo, iniciado a partir de la denuncia de un ciudadano, en el que se descubrió que la partida de nacimiento empleada para lograr la creación de tales registros en realidad pertenecía a una mujer, y, por lo tanto, se concluyó que había sido fraguada. El beneficiario alega violación al derecho a la libertad personal, que tiene como derecho conexo al derecho de no ser privado del documento nacional de identificación (DNI), a partir de la violación del derecho al debido procedimiento administrativo, pues –según él– la Administración no estaría facultada para ordenar la cancelación de los registros; pues eso solo podría hacerse a través de una resolución judicial firme. CONSTITUCIÓN POLÍTICA Artículo 2. Toda persona tiene derecho: 1. A la vida, a su identidad (…) Artículo 183. (…) El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil tiene a su cargo la inscripción de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones, y otros actos que modifican el estado civil. Emite las constancias correspondientes. Prepara y mantiene actualizado el padrón electoral. Proporciona al Jurado Nacional de Elecciones y a la Oficina Nacional de Procesos Electorales la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Mantiene el registro de identificación de los ciudadanos y emite los documentos que acreditan su identidad. (…)

3. ¿PROCEDE EL HÁBEAS CORPUS EN ESTE CASO? En primer lugar, recordemos que el hábeas corpus “procede ante el hecho u

omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza la libertad individual o los derechos constitucionales conexos”(1). En vía de desarrollo legislativo, tenemos que “El derecho a no ser privado del documento nacional de identidad, así como de obtener el pasaporte o su renovación dentro o fuera de la República”(2) es considerado como uno de los tantos derechos pasibles de protección a través del hábeas corpus. En cuanto a la protección del acceso al DNI, el Tribunal Constitucional (TC), en reiterada jurisprudencia, ha afirmado que cabe proteger este derecho no solo tomando como sustento las disposiciones constitucionales y legales del ordenamiento, sino también indagando por la naturaleza de este derecho. Así, se encuentra que el derecho al acceso al DNI no solo concreta la obligación del Estado de reconocer la identidad y personalidad jurídica de las personas, sino que también permite que el ciudadano ejerza una diversidad de derechos civiles, políticos y legales como: derecho al sufragio, a la iniciativa legislativa, a la participación en la vida política de la nación, a participar en acción de inconstitucionalidad o popular, a contratar, a disponer sobre su cuerpo (donación de sangre u órganos), a constituir asociaciones civiles, sociedades comerciales, etc. En ese sentido, como ya lo hemos mencionado, el TC se pronunció refiriendo que: “En efecto, en nuestro ordenamiento, el Documento Nacional de Identidad tiene una doble función: de un lado, permite que el derecho a la identidad se haga efectivo, en tanto posibilita la identificación precisa de su titular; y, de otro, constituye un requisito para el ejercicio de los derechos

2. EL CASO: LOS HECHOS ALEGADOS EN LA DEMANDA El beneficiario de este proceso de hábeas corpus, Mario Nakamura Pajares, es un ciudadano que ve cancelados

ACTUALIDAD JURÍDICA

(*) Integrante de la División de Estudios Legales de Gaceta Jurídica. (1) Inciso 1 del artículo 200 de la Constitución Política del Perú. (2) Inciso 10 del artículo 25 del Código Procesal Constitucional.

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civiles y políticos consagrados por la Constitución vigente. Además, dicho documento es requerido para el desarrollo de actividades comerciales, trámites judiciales y otros trámites de carácter personal, de modo que su carencia comporta una limitación de otros derechos ciudadanos, uno de los cuales está referido a la libertad individual”(3). Así, continuó indicando que: “Como es fácil percibir, de la existencia y disposición del Documento Nacional de Identidad depende la eficacia del derecho a la identidad y de la multiplicidad de derechos fundamentales. De ahí que cuando se pone en entredicho la obtención, modificación o supresión de tal documento, no solo puede verse perjudicada la identidad de la persona, sino también un amplio espectro de derechos, siendo evidente que la eventual vulneración o amenaza de vulneración podría acarrear un daño de mayor envergadura, como podría ocurrir en el caso de una persona que no pueda cobrar su pensión de subsistencia, por la cancelación intempestiva del registro de identificación y del documento de identificación que lo avala (...)”(4). En otro caso, el TC señaló que el DNI (así como el pasaporte) cumple una función importante en el reconocimiento del derecho a la identidad con relación al ejercicio de otros derechos fundamentales, como el de la libertad de tránsito. De este modo precisó que; “(…) tanto el DNI como el pasaporte son instrumentos que bajo ciertas circunstancias permiten que la persona ejerza su derecho al libre tránsito y a fijar residencia en cualquier lugar de la República o fuera de ella. Por ejemplo, solo se requiere la presentación del Documento Nacional de Identidad para que los nacionales de los países andinos puedan circular sin restricción alguna por los territorios de dichos estados”. De ahí que considerara que la privación injustificada del DNI implica una violación no solo del derecho a la identidad, sino también de otros derechos cuyo ejercicio garantiza. En ese sentido indicó que: “la privación del DNI involucra, a su vez, una restricción al derecho a la libertad de tránsito. Ello, sin duda alguna, constituye el fundamento indispensable para que el derecho en mención pueda ser abarcado por el proceso constitucional de hábeas corpus”(5). Entonces, con lo mencionado, podemos concluir que el no contar con un

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DNI afecta al ciudadano en diversos aspectos, sobre todo cuando tiene al frente a una autoridad u otros ciudadanos, pues no tiene cómo confirmar que es quien dice ser, lo cual exacerba la desconfianza y le cierra oportunidades. Por eso mismo, en el caso, el Tribunal consideró que la tutela de este derecho resulta ser sumamente urgente, y hacia su protección debe orientarse la actuación de la Administración del Reniec. Por lo tanto, aun cuando haya advertido que la Administración ha procedido, al cancelar la inscripción del demandante, de acuerdo a sus facultades, no la exime de la responsabilidad que sobre ella pesa para garantizar la inscripción y otorgamiento de partidas de nacimiento y de DNI. CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS Artículo 25.- Derechos protegidos Procede el hábeas corpus ante la acción u omisión que amenace o vulnere los siguientes derechos que, enunciativamente, conforman la libertad individual: 10) El derecho a no ser privado del documento nacional de identidad, así como de obtener el pasaporte o su renovación dentro o fuera de la República.

4. EL CASO: LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL DERECHO AL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Como lo dijo el Tribunal Constitucional, ante una posible restricción arbitraria del acceso al documento de identidad, cabe la interposición de un proceso de hábeas corpus. Al respecto, recordemos que tal restricción, según el demandante, habría sido concretada a través de un procedimiento administrativo que no respetó las reglas de uno debido.

Como se alega, la Administración habría violado el derecho al debido procedimiento administrativo en dos momentos; 1) al iniciar un procedimiento administrativo “de oficio” para la cancelación de la inscripción, y 2) al proceder a cancelar los registros a nombre del beneficiario, sin que mediara resolución judicial firme o que surja de documentos presentadas por el propio titular. Para responder al primer cuestionamiento, debemos recordar que el Reniec inicia una investigación a partir de la denuncia hecha por José Nakamura Pajares, por lo tanto, en virtud del artículo 105 de la Ley de Procedimiento Administrativo General(6) (LPAG), se inicia el procedimiento de investigación cuestionado. En cuanto al segundo tema alegado como inconstitucional, la Ley Orgánica del Reniec(7) regula los supuestos en los que se puede cancelar los registros. Sin embargo, en cumplimiento de la LPAG, la autoridad administrativa competente determinó que los documentos presentados por el beneficiario del hábeas corpus habían sido fraguados y, por lo tanto, no tenía legítimo derecho al registro que ya había sido creado, por lo que dispuso su eliminación. La Administración del Reniec no solo cumplió con recibir y atender la denuncia de acuerdo con las facultades que le han sido conferidos, sino que también culminó la investigación y, tomando las medidas necesarias, decidió actuar como ya es conocido. Por lo tanto, de acuerdo como lo determinó el Tribunal Constitucional, no se violó ninguna regla del debido procedimiento administrativo; y, en consecuencia, tampoco se vulneró el

(3) STC Exp. Nº 02273-2005-PHC/TC, f. j. 25. (4) STC Exp. Nº 02273-2005-PHC/TC, f. j. 26. (5) STC Exp. Nº 02432-2007-PHC/TC, ff. jj. 4 y 5. (6) Ley Nº 27444.

“Artículo 105.- Derecho a formular denuncias

105.1 Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento.

105.2 La comunicación debe exponer claramente la relación de los hechos, las circunstancias de tiempo, lugar y modo que permitan su constatación, la indicación de sus presuntos autores, partícipes y damnificados, el aporte de la evidencia o su descripción para que la administración proceda a su ubicación, así como cualquier otro elemento que permita su comprobación.

105.3 Su presentación obliga a practicar las diligencias preliminares necesarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo de una denuncia debe ser motivado y comunicado al denunciante, si estuviese individualizado» (resaltado nuestro). (7) Ley Nº 26497

“Artículo 57.- Las inscripciones se cancelan cuando se ordene mediante resolución judicial firme o cuando la justificación de la cancelación resulte clara y manifiestamente de los documentos que se presenten al solicitarla».

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL COMENTADA derecho a la identidad con la cancelación de los registros a nombre del demandante. CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS

PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS

Artículo 3. Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica Toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica. Artículo 18. Derecho al Nombre Toda persona tiene derecho a un nombre propio y a los apellidos de sus padres o al de uno de ellos. La ley reglamentará la forma de asegurar este derecho para todos, mediante nombres supuestos, si fuere necesario.

Artículo 16 Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica. Artículo 24 2. Todo niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y deberá tener un nombre.

5. NOTAS FINALES: ¿CÓMO QUEDA LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL BENEFICIARIO? Luego de haber determinado que la Administración no violó los derechos fundamentales del sujeto beneficiario, el TC expresa –adecuadamente– que no le compete determinar si se cometió un hecho ilícito o no, pero que tampoco puede permitirse que un ciudadano permanezca sin DNI. En ese sentido, ordena al Reniec que inicie un procedimiento de oficio(8) a fin de que se le otorgue el documento, con la sola condición de que presente algún documento que corrobore su identidad. En la sentencia no se menciona si el beneficiario ha solicitado al Reniec la creación de otro registro con algún documento que pueda corroborar su identidad y así se pueda expedir un DNI válido. Si la Administración se hubiera negado, la orden del TC parecería razonable; sin embargo, en el

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presente caso, todo lo que hace la Administración se basa en la ley y en un procedimiento que respetó todas las garantías debidas.

Entonces, ¿cuál es la razón para ordenar al Reniec inicie un procedimiento de oficio sin mayor fundamento que “dada la relevancia del derecho fundamental involucrado”(9)? Lo que el TC está ordenando al Reniec es iniciar un procedimiento en el que tendrá que cargar con los costos y otorgar un trato preferencial (pues no será el ciudadano el que tenga que acudir al Reniec, sino al revés) aun cuando esta entidad no ha incurrido en falta alguna, como ya dejó dicho el TC en la misma resolución.

Otra pregunta que surge es ¿tendrá que pagar este ciudadano la tasa que pagamos todos para obtener el DNI? ¿Si? ¿No? Si la respuesta es no, ¿por qué? La razón por la que se anula su registro es por que usó una partida de nacimiento fraguada, y no por una decisión arbitraria de la Administración. Por ello no se comprende que la decisión del Tribunal cargue a la Administración con un procedimiento, cuando debería ser este ciudadano quien debe hacer sus trámites de inscripción adecuadamente, y con una partida de nacimiento original. Cuando esta sentencia sea ejecutada, tal vez surjan más preguntas sobre cómo deberá proceder la Administración. Y es que la poca claridad con que se expresa el TC respecto de ello dificultará el trabajo del juez de origen (de primera instancia), lo que probablemente culmine con una demora que esta vez sí lesionará los derechos del beneficiario.

(8) STC Exp. Nº 01424-2008-PHC/TC, f. j. 9. (9) Ídem.

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