DEMORA EN LAS SANCIONES MENORES AL CESE TEMPORAL Y LA DESTITUCIÓN ¿Hasta cuándo se puede imponer sanciones a los empleados públicos sujetos al régimen del Decreto Legislativo Nº 276?

Sistema Nacional de Gestión de Recursos Humanos

DEMORA EN LAS SANCIONES MENORES AL CESE TEMPORAL Y LA DESTITUCIÓN ¿Hasta cuándo se puede imponer sanciones a los empleados públicos sujetos al régimen del Decreto Legislativo Nº 276?

Daniel MENDOZA RUBINA Abogado por la Universidad de San Martín de Porres (USMP), con estudios de especialización en Derecho Administrativo por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).

I. INTRODUCCIÓN

La administración pública cuenta con varios regímenes laborales simultáneos, entre ellos, el Decreto Legislativo Nº 276 (Carrera Pública), Decreto Legislativo Nº 1057 (Régimen de Contratación Administrativa de Servicios, CAS), Ley Nº 24041 (Servidores Públicos de naturaleza permanente), Ley Nº 30057 (Ley del Servicio Civil). Además, algunos empleados públicos están sujetos al Régimen Laboral de la Actividad Privada (Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728). Adicionalmente, de manera simultánea, coexisten en nuestro ordenamiento jurídico carreras especiales de determinados funcionarios y servidores públicos como, por ejemplo: diplomáticos, profesorado, magistrados, fiscales, asistenciales en salud, militares, policías, etc. Cada régimen laboral público cuenta con su propio procedimiento administrativo disciplinario, a excepción de la Ley Nº 24041. Igualmente, la Ley Nº 27815 - Ley de Código de Ética de la Función Pública(1) contiene –precisado en su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo Nº 033-2005PCM (2), otro tipo de mecanismo

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RESUMEN

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n estas páginas, el autor se ocupa de un tema respecto del cual existe un vacío: ¿cuál es el plazo dentro del cual se puede sancionar a los empleados públicos sujetos a la Ley de la Carrera Administrativa que han incurrido en infracciones susceptibles de ser castigadas con penas menores al cese temporal o la destitución?

para activar la instauración de un procedimiento administrativo disciplinario contra el servidor o funcionario presuntamente infractor de los deberes esenciales de la función pública(3), como resultado del cual se le puede imponer una sanción. En este trabajo trataremos el tema del plazo que tiene la administración pública para imponer sanciones menores al cese temporal y la destitución, estrictamente en el Decreto Legislativo Nº 276 - Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, teniendo en cuenta que a lo largo de la jurisprudencia

del Tribunal del Servicio Civil ese tema se ha convertido en una cuestión controvertida tanto para los órganos facultados para sancionar de las entidades, como para el mencionado órgano colegiado. II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DISCIPLINARIO

Cuando los servidores o funcionarios públicos incurren en infracciones administrativas tipificadas tanto en las normas legales como en las reglamentarias, la administración pública está facultada para iniciar de oficio el procedimiento

(1) Al no ser propiamente un régimen laboral, sí establece un plazo prescriptorio para sancionar a los servidores públicos. (2) Publicada el 19 de abril del 2005 en el diario oficial El Peruano. (3) Artículo 7 de la Ley Nº 27815 - Ley de Código de Ética de la Función Pública. Deberes de la Función Pública: 1) neutralidad; 2) transparencia; 3) discreción; 4) ejercicio adecuado del cargo; 5) uso adecuado de los bienes del Estado; y 6) responsabilidad.

SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS administrativo disciplinario para sancionarlos(4). Esto se debe, básicamente, a que el servidor público se encuentra en una relación de sujeción especial con la administración pública(5). Se trata de deberes que trascienden la esfera del interés de la propia administración, como la organización estructural, que afectan incluso a los principios constitucionales vinculados a las finalidades de la administración pública. La justificación de este régimen de sujeción especial está en que el servidor o funcionario público tiene deberes y obligaciones para con la administración pública, siendo pasibles de soportar los mecanismos de sanción por ella. Ahora bien, para entender qué es el procedimiento administrativo disciplinario, debemos remitirnos en primer término al artículo 29 de la Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley Nº 27444, en el cual se define al procedimiento administrativo como el conjunto de actos y diligencias tramitados ante las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados. Con ese concepto pasaremos a precisar el procedimiento administrativo en el ámbito disciplinario, definiendo previamente lo que es la potestad sancionadora de la Administración. III. POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

La potestad sancionadora de la administración se funda en un imperativo general de coerción asignado por las normas legales, a fin de cumplir los mandatos establecidos en las normas dirigidas a regular y/o determinar las conductas de los ciudadanos(6). La obligatoriedad de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente respecto a los servidores o funcionarios exigen la incorporación de mecanismos de reacción frente a las conductas infractoras, atendiendo a que la eficacia de un sistema jurídico depende

Cuando los servidores o funcionarios públicos incurren en infracciones administrativas previamente tipificadas, la administración pública puede iniciar el procedimiento administrativo disciplinario para sancionarlos.

de la existencia de facultades coercitivas en la administración para garantizar su cumplimiento. Es así que para el autor Bermejo Vera esta potestad constituye un poder represivo que puede poner en marcha y ejercitar a los órganos competentes de la administración, para imponer la sanción al servidor o funcionario infractor(7). IV. DEFINICIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO

Una vez definida la potestad sancionadora de la administración pública, podemos conceptualizar el procedimiento administrativo disciplinario de la siguiente manera: conjunto de etapas y secuencias lógicas establecidas por la administración para ejercer adecuadamente

la facultad sancionadora disciplinaria. Se aplica en los casos de faltas disciplinarias o infracciones administrativas cometidas por los servidores y funcionarios públicos cuyas sanciones están previstas –de manera preestablecida– en una norma legal(8). V. PLAZOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA

Sobre el particular, el artículo 173 del Reglamento de la Carrera Administrativa (Decreto Supremo Nº 00590-PCM) establece lo siguiente: “El proceso administrativo disciplinario deberá iniciarse en el plazo no mayor de un año (1) contado a partir del momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la falta disciplinaria, bajo responsabilidad de la citada autoridad. En caso contrario se declarará prescrita la acción sin perjuicio del proceso civil o penal a que hubiere lugar”(9).

Así, se entiende que la administración pública tiene el plazo prescriptorio de 1 año para disponer la apertura (instauración) del procedimiento administrativo disciplinario contra el servidor o funcionario público presuntamente infractor. En consecuencia, si el órgano competente de la entidad ha tomado conocimiento de la falta disciplinaria, y –estando identificado el presunto infractor– deja pasar 1 año sin iniciar de oficio dicho procedimiento administrativo, automáticamente

(4) Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General Artículo 229.- “Ámbito de aplicación de este Capítulo 229.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia”. (5) En cuanto a los regímenes de sujeción general y especial, puede verse a mayor profundidad en: MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9a edición, Gaceta Jurídica. Lima, 2011, pp. 689. (6) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 2000, pp. 371-372. (7) BERMEJO VERA, José. Derecho Administrativo básico - Parte General. 119 edición. Civitas. Madrid, 2013, p. 319. (8) MERCEDES LAFUENTE, Benaches. El régimen disciplinario de los funcionarios públicos de la administración del Estado. Ed. Tirand lo Blanch, Valencia, 1996, p. 15. (9) El artículo 17 del Reglamento de la Ley Nº 27815 - Ley de Código de Ética de la Función Pública, el Decreto Supremo Nº 033-2005-PCM, establece lo siguiente: “El plazo de prescripción de la acción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario es de tres (3) años contados desde la fecha en que la Comisión Permanente o Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios toma conocimiento de la comisión de la infracción, salvo que se trate de infracciones continuadas, en cuyo caso el plazo de prescripción se contabilizará a partir de la fecha en que se cometió la última infracción, sin perjuicio del proceso civil o penal a que hubiere lugar”. Entonces, ¿coexistirían dos plazos prescriptorios? Consideramos que no, ya que ambas normas son de aplicación distintas: las faltas a que se refiere el Reglamento de la Carrera Administrativa son de carácter “disciplinaria”, mientras que las faltas establecidas por la Ley Nº 27815 son faltas “éticas”.

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SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS opera la prescripción de la acción sancionatoria, la cual puede alegar el servidor o funcionario público implicado como excepción dentro del procedimiento administrativo(10). Asimismo, el artículo 163 del mismo Reglamento establece que el servidor o funcionario público que incurre en falta disciplinaria, cuya gravedad pudiera ser causal de cese temporal o destitución, será sometido a un procedimiento administrativo disciplinario que no debe de exceder de treinta (30) días hábiles improrrogables. Sin embargo, tratándose de infracciones susceptibles de ser sancionadas con amonestaciones o suspensiones, ¿cuál es el plazo para sancionar? ¿O la administración pública puede tomarse todo el tiempo que desee para ello, vulnerando el derecho al plazo razonable? VI. UNA POSIBLE RESPUESTA POR PARTE DE SERVIR

La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), a través del Informe Legal Nº 197-2011-SERVIR/GG-OAJ(11) de fecha 4 de marzo del 2011, se pronunció sobre dicha interrogante, advirtiendo que el incumplimiento del plazo fijado por el artículo 163 del Reglamento de la Carrera Administrativa no tiene como consecuencia –prevista en su texto– ni la nulidad del proceso administrativo disciplinario ni la de la sanción que se hubiera aplicado, sino que configura falta de carácter disciplinario de los responsables de la conducción del proceso, esto es, de los integrantes de la Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios de cada entidad. Asimismo, dicho informe legal concluye que el procedimiento administrativo disciplinario debe desarrollarse dentro de un plazo razonable, tanto desde su apertura por parte del titular de la entidad (o del funcionario que tenga la autoridad delegada para tal efecto), hasta su culminación con la imposición de la sanción que corresponda. Para efectos de la sanción debe analizarse cada caso concreto en función al grado de complejidad del proceso, el comportamiento del recurrente, la forma en que el asunto ha sido llevado por las autoridades administrativas, las consecuencias que la demora produce en las partes u

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El Informe Legal Nº 197-2011-SERVIR/ GG-OAJ concluye que el procedimiento administrativo disciplinario debe desarrollarse dentro de un plazo razonable, desde su apertura hasta su culminación.

otros factores externos ajenos a la voluntad de estas. Es decir, en los procedimientos administrativos que se encuentren en trámite, que puedan terminar en sanciones inferiores a las de destitución o cese temporal de los servidores o funcionarios públicos implicados, en aplicación del referido informe legal se entiende que la administración podría tomarse un tiempo (sin especificar cuánto), para resolver la imposición de dichas sanciones menores. Esta situación causa incertidumbre jurídica en los servidores o funcionarios sometidos a tales procedimientos, sin perjuicio de la aplicación del precedente de observancia 003-2010-SERVIR/TSC, en virtud del cual el Tribunal del Servicio Civil estableció que en los regímenes laborales de naturaleza administrativa (estatutaria), el principio de inmediatez debe tenerse como pauta orientadora al momento de imponer al servidor o funcionario público la sanción que corresponda(12). VII. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre este tema controvertido, en la

Sentencia recaída en el Expediente Nº 2775-2004-AA/TC, estableciendo lo siguiente: “La figura jurídica de la prescripción no puede constituir, en ningún caso, un mecanismo para proteger jurídicamente la impunidad de las faltas que pudieran cometer los funcionarios o servidores públicos, puesto que esta institución del Derecho Administrativo sancionador no solo tiene la función de proteger al administrado frente a la actuación sancionadora de la Administración, sino también, la de preservar que dentro de un plazo razonable, los funcionarios competentes cumplan, bajo responsabilidad, con ejercer el poder de sanción de la administración contra quienes pueden ser pasibles de un procedimiento administrativo disciplinario(13)”.

En la Sentencia emitida en el Expediente Nº 04059-2004-AA/TC, el máximo intérprete de la Constitución dispuso que “si bien el artículo 173 del Decreto Supremo Nº 00590-PCM establece que el proceso administrativo disciplinario debe iniciarse en un plazo no mayor de un año, contado desde el momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la falta disciplinaria, este debe contabilizarse desde que se haya determinado la falta cometida e identificado al presunto responsable de la misma”; es decir, “se ha establecido claramente desde qué momento debe computarse dicho plazo” (14). En cuanto a la jurisprudencia del Tribunal del Servicio Civil, mediante la Resolución Nº 00032-2013-SERVIR/TSC-Primera Sala(15), dicho órgano colegiado ha establecido el siguiente criterio: “el artículo 135 del Reglamento de la Ley del Profesorado establece, al igual que el Decreto Legislativo Nº 276, que el proceso administrativo deberá iniciarse en un plazo no mayor de un (1) año,

(10) La excepción a la que hacemos referencia no es ninguna de las excepciones procesales establecidas en el artículo 446 del Código Procesal Civil, sino que constituye una cuestión de defensa previa de carácter administrativo. (11) . (12) Resolución Nº 003-2010-SERVIR/TSC, de fecha 10 de agosto de 2010, (13) Fundamento 3 del Expediente Nº 2775-2004-AA/TC, de fecha 23 de noviembre de 2004. (14) Fundamento 3 del Expediente Nº 04059-2004-AA/TC,de fecha 28 de enero de 2005. (15) Firmada en la sesión del 29 de enero de 2013.

SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS contado a partir del momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la falta, bajo responsabilidad de la citada autoridad; caso contrario, se declarará prescrita la acción sin perjuicio del proceso civil o penal a que hubiere lugar”(16). Mediante la Resolución Nº 000242013-SERVIR/TSC-Segunda Sala(17), el Tribunal del Servicio Civil decidió que “siendo consecuencia de la prescripción ‘tornar incompetente al órgano sancionador para abrir o proseguir con el procedimiento sancionador’, esta Sala considera que en el presente caso la entidad carecía de legitimidad para instaurar proceso administrativo disciplinario contra la impugnante y, consecuentemente, para imponerle la sanción materia de impugnación; por lo que no resulta pertinente pronunciarse sobre los argumentos y los medios de defensa esgrimidos por la impugnante”(18). Sin perjuicio de lo expuesto, la omisión de actuación debería ser subsanada por el Tribunal del Servicio Civil, que podría emitir un pronunciamiento vinculante, a ser tenido en cuenta para casos futuros.

STC 04059-2004AA/TC: el proceso administrativo disciplinario debe iniciarse en un plazo no mayor de 1 año, contado desde el momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la falta disciplinaria.

VIII. CONCLUSIONES

Como hemos visto a lo largo del presente trabajo, en la carrera administrativa –regulada por el

(16) (17) (18) (19)

Decreto Legislativo Nº 276– la definición del plazo prescriptorio de 1 año para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario por parte de la administración pública es muy compleja, ya que tratándose de infracciones que pueden dar lugar a la imposición de sanciones menores a las de destitución o cese temporal(19), la ley no establece ningún plazo para su resolución. Atendiendo, además, a que dicha demora no genera nulidad del procedimiento disciplinario, tal omisión de actuación debería ser subsanada por el Tribunal del Servicio Civil, la cual podría emitir un pronunciamiento vinculante, a ser tenido en cuenta en casos futuros.

Fundamento 23 de la resolución señalada. Firmada en la sesión del 23 de enero de 2013. Fundamento 17 de la resolución señalada. Cuando se trata de infracciones susceptibles de ser sancionadas con destitución o cese temporal, la ley sí provee un plazo no menor a 30 días hábiles para sancionar.

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