Democracia_y_transicion_en_Honduras_y_Nicaragua_2009_Barrachina_Lison.pdf

 

   

Democracias en transición en Honduras y Nicaragua Gobernabilidad, seguridad y defensa

Carlos Barrachina (Coordinador)

Primera edición: febrero de 2009

© Carlos Barrachina © Universidad de Quintana Roo © Plaza y Valdés, S.A. de C.V. Plaza y Valdés, S.A. de C.V. Manuel María Contreras 73, colonia San Rafael México, D.F., 06470. Teléfono: 5097 20 70 [email protected] www.plazayvaldes.com Calle de Las Eras 30 B. 28670, Villaviciosa de Odón, Madrid, España, teléfono: 91665 89 59 [email protected] www.plazayvaldes.es ISBN: 978-607-402-116-5 (Plaza y Valdés) Impreso en México/Printed in Mexico

Índice I. Reflexiones sobre gobernabilidad en Centroamérica 1. La gobernabilidad en Honduras y Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Juan Rial

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2. Gobernabilidad y democracia en Nicaragua y Honduras (2002-2006) . . Carlos Barrachina

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3. Gobernanza y eficiencia de los gobiernos: Centroamérica (1996-2005) . Pedro Trujillo

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II. ¿Democracias en consolidación? 4. La transición política en un país en transición. Caso de Honduras . . . . . Juan Ramón Martínez

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5. La transición hacia la democracia en Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Elvira Cuadra

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6. Construcción de ciudadanía: un desafío para el siglo XXI . . . . . . . . . . . . Ismael Moreno

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7. Elecciones de 2006 en Nicaragua: el regreso del FSLN al poder . . . . . . . . Salvador Martí

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8. Gobernabilidad y etnicidad: el sandinismo y la Costa Atlántica . . . . . . . . Felipe O. Moreira y Onésimo J. Moreira

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III. Aspectos de Seguridad, Justicia y Defensa 9. Políticas de seguridad y defensa en Honduras y Nicaragua (2002-2006) Carlos Barrachina

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10. Las políticas de seguridad en Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Elvira Cuadra

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11. Honduras: el estado de la seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Julieta Castellanos

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12. La Corte Centroamericana de Justicia en el proceso de integración regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Omar García y Juana Luisa Ríos 13. Democracia y Fuerzas Armadas en Nicaragua hoy . . . . . . . . . . . . . . . Onésimo Moreira

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14. El Golfo de Fonseca como punto de conflictos limítrofes en Centroamérica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jazmín Benítez

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15. Las “maras” y la seguridad del triángulo México-Estados UnidosCentroamérica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Natalia Armijo, Raúl Benítez Manaut y Athanasios Hristroulas

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16. El papel del Ejército de Nicaragua en los desastres . . . . . . . . . . . . . . . . Julio Icaza Gallard 17. Carencias sociales de las democracias en transición: los casos de Honduras y Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Enrique Baltar Rodríguez

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Presentación y agradecimientos

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l presente trabajo inició su andadura con mi incorporación a la Universidad de Quintana Roo en el año 2004. La Secretaría de Educación Pública mexicana tiene un proyecto muy interesante de estímulos para nuevos profesores que, a través del Programa de Mejoramiento del Profesorado (Promep), permite que los investigadores que se incorporen a las Universidades Mexicanas reciban apoyo para poder desarrollar un proyecto de investigación. El proyecto que fue aprobado en el año 2005, y luego renovado en 2006 y parte de 2007, llevaba por título “Gobernabilidad y democracia en Honduras y Nicaragua. Grado de consolidación de las reformas en los sectores de seguridad y defensa (2002-2006)”. Es así que gracias a Promep y a la Universidad de Quintana Roo se pudo disponer de los recursos para organizar un equipo de trabajo que integrara profesores del Cuerpo Académico “Estudios comparados sobre gobernabilidad y democracia” —Onésimo Moreira y Enrique Baltar—, del de “Estudios estratégicos y de frontera” —Natalia Armijo y Jazmín Benítez—, y de algunos estudiantes como Sally Desiree Balbuena, Omar García y Juana Luisa Ríos, quienes no sólo desarrollaron tareas de apoyo administrativo o localización bibliográfica y vaciado de prensa, sino que en el caso de los segundos, ya titulados de nuestro programa de maestría, elaboraron un capítulo que se encuentra publicado en este volumen. Además, existió la posibilidad de realizar trabajo de campo tanto en Honduras como en Nicaragua, y realizar entrevistas in situ con militares, miembros de la comunidad de seguridad y defensa, políticos y académicos, así como contactar con amigos, todos excelentes académicos, que han tenido a bien enviar sus reflexiones para que vean la luz en este trabajo. En el caso de Nicaragua hay que hacer especial mención a Javier Meléndez Quiñonez y al Instituto de Estudios Estratégicos y de Políticas Públicas (IEEPP), que apoyado por el National Endowment for Democracy (NED), ayudó a este proyecto

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tanto en la logística del trabajo de campo, el alojamiento, la localización de personas claves que aceptaron ser entrevistados en diciembre de 2005, como también con una valiosa contribución al costear la transcripción de las entrevistas que fueron grabadas tanto en Honduras como en Nicaragua, y que posteriormente han permitido una reflexión más pausada sobre los diferentes temas. En Honduras, agradecemos a la familia de mi esposa Jenny Esperanza Sorto, y en especial al profesor Enrique Sorto, quien me acompañó en casi todas las entrevistas entre diciembre de 2005 y los primeros días de enero de 2006; asimismo, al general (ret.) Marco Antonio Bonilla Reyes, todos ellos apoyaron sin condiciones este proyecto en todo lo que fue necesario, y también hay que manifestarles el agradecimiento. De igual forma debemos agradecer a Manuel Alcántara, vicerrector de la Universidad de Salamanca, quien me permitió consultar las entrevistas que su equipo de “Élites Parlamentarias” realizó en diferentes momentos a diputados y diputadas hondureños y nicaragüenses. Finalmente, quiero hacer una mención especial a mi amigo, el editor Manuel Pomares, quien acogió con entusiasmo este proyecto, pero que no pudo culminarlo por su prematura desaparición a finales de 2007. La editorial Plaza y Valdés y la Universidad de Quintana Roo asumieron el reto de verlo publicado, y también hay que mostrar agradecimiento ante su generosidad. En Nicaragua, ofrecieron su tiempo y fueron entrevistadas las siguientes personas: coronel (ret.) Javier Pichardo, Carlos Arroyo, Javier Meléndez, Elvira Cuadra, Valdrack Jsentschke, Manuela Aguilar, Roberto Cajina, Edwin Illescas, Alejandro Serrano, Luis Humberto Guzmán, Marcela Guevara, y Julio Icaza. En Honduras, Víctor Meza, Ritzi Moncada, José María Palacios, Saúl Paz, general (ret.) Marco Antonio Bonilla, general (ret.) Jorge Andino, general (ret.) Villanueva, Julieta Castellanos, Rigoberto Ochoa, Leticia Salomón, Edmundo Orellana, Leo Valladares, Ramón Romero, Saúl Paz, Marco Antonio Andino, Roy Medina y Juan Ramón Martínez. Como se puede observar, la calidad de este trabajo no hubiera sido posible sin la colaboración de numerosos colegas que han participado en él. Sus diferentes reflexiones sobre aspectos relacionados con la gobernabilidad y la democracia en Honduras y Nicaragua, en especial en los temas relacionados con la seguridad, la defensa y la justicia en estos países, logran que podamos presentar ante ustedes una edición crítica que permitirá generar diálogo y debate desde diferentes puntos de vista sobre todas las materias que se abordan en este trabajo. El libro está dividido en tres grandes apartados; el primero reflexiona sobre la gobernabilidad y la democracia en Centroamérica, el segundo se pregunta hasta qué punto la “democracia” goza de

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PRESENTACIÓN Y AGRADECIMIENTOS

buena salud en estos países, y el tercero trata sobre aspectos de seguridad, justicia y defensa. CARLOS BARRACHINA LISÓN Chetumal, Quintana Roo (México) Abril de 2008.

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2 Gobernabilidad y democracia en Nicaragua y Honduras (2002-2006) Carlos Barrachina 1

Introducción

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n este capítulo se analizan aspectos sobre las características y transformaciones generadas en los tres poderes clásicos: Ejecutivo, Legislativo y Judicial que permitan que entendamos mejor algunas de las principales dinámicas de dos sistemas políticos situados en Centroamérica que están experimentando un complicado proceso de consolidación de la democracia. Se ha seleccionado como periodo de estudio el correspondiente a los mandatos de Enrique Bolaños en Nicaragua, que culminó a finales de 2006, y de Ricardo Maduro en Honduras, que concluyó en diciembre de 2005. Sin ánimo de entrar en la discusión de los conceptos teóricos,2 se entenderá por “gobernabilidad” la aceptación de gran parte de los ciudadanos, de forma tácita o expresa, a su sistema político, la consolidación de sus instituciones, y el funcionamiento rutinario de la solución de los conflictos de intereses y las diferencias de opinión a través de mecanismos políticos.3 En los casos que estudiamos nos interesa

Universidad de Quintana Roo. Como lo hace Trujillo más adelante. 3 Entendiendo por “política” la gestión de los conflictos por medios pacíficos —en una interpretación más concreta de la definición ofrecida por Josep María Vallés en su libro Manual de Ciencia Política, Barcelona, Ariel, 1999. Si los ciudadanos aceptan el sistema, no tendrán incentivos importantes para 1 2

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DEMOCRACIAS EN TRANSICIÓN EN HONDURAS Y NICARAGUA

ver si ha sido posible lograr dicha gobernabilidad a través de mecanismos democráticos clásicos, o si, por el contrario, se ha dificultado el proceso de consolidación de la misma, afectándose de esta forma la “gobernanza” de estas sociedades. Éste es un estudio enmarcado entre los que analizan la evolución de sociedades autoritarias a sociedades democráticas, y pretende contribuir a que se reflexione sobre las siguientes preguntas: ¿qué es lo que determina la voluntad política de los pueblos para irse transformando poco a poco de sociedades autoritarias, a otras en las que prevalecen condiciones democráticas de convivencia? ¿Existe una voluntad consciente de transformación, o las cosas ocurren por la inercia del contexto y de las situaciones que se viven y suceden? ¿Son estas transformaciones políticas irreversibles o, por el contrario, pueden estar sometidas a tantas presiones y contradicciones que realmente dificulten el que en algún momento, por lo menos cercano, el proceso concluya o se acerque al ideal democrático occidental? La globalización condiciona de formas muy diferentes a las personas y a las naciones. El fenómeno de transformación de las reglas del juego interno en estas naciones se convierte en algo mucho más complejo y contradictorio de lo que en una primera impresión podríamos visualizar. Nicaragua y Honduras son dos países vecinos, con características que les acercan y les diferencian. Son dos de los países más pobres de América Latina, provienen de una tradición autoritaria y rural muy arraigada que encuentra en el presidencialismo su forma natural de organización. En estos sistemas políticos conviven circunstancias especiales que impulsan y dificultan los procesos de consolidación de la democracia. Grandes niveles de corrupción, falta de trabajo, pobreza extrema e inseguridad pública, se combinan con importantes presiones, tanto internas como externas, para la mejora del sistema político. Al mismo tiempo, se aprecia cómo los intereses y las presiones de los principales grupos económicos y políticos dificultan las reformas necesarias que permitan avanzar en lo que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2004) ha señalado como la “democracia de los ciudadanos y las ciudadanas”. Las circunstancias del debate político en estos países son distintas. En Nicaragua existe una gran tensión entre las elites políticas, que en buena medida siguen siendo las que se enfrentaron en los ochenta, y que ha llegado a amenazar con el colapso del sistema en diferentes momentos durante el gobierno del presidente Bolaños. Sin embargo, ello no se ha traducido en una movilización generalizada en la calle; por una

tratar de cambiarlo por medios violentos. Al estudiarse el proceso de consolidación de la democracia en estos países, se entenderá que la “política” y la “gobernabilidad” deberán darse siguiendo en buena medida las reglas y condiciones básicas de la democracia.

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GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA EN NICARAGUA Y HONDURAS (2002-2006)

parte, la población tiene un recuerdo muy reciente de un conflicto bélico al que no quieren regresar, y por otra, están acostumbrados a una serie cíclica de pactos de una clase política que desconfía del otro, pero que finalmente pacta antes de que la sangre “llegue al río”.4 En Honduras, la situación es diferente. Los políticos, provenientes de los mismos sectores socioeconómicos y defensores de los mismos privilegios —independientemente del color partidista—, son capaces de llegar a grados importantes de acuerdos, sobre todo para mantener el status quo, mientras que la gente está muy descontenta y empieza a manifestar su disconformidad con actitudes cada vez más violentas: la huelga espontánea de los taxistas en septiembre de 2005, que tuvo Tegucigalpa paralizada durante tres días por una subida en el precio de los combustibles, y en la que la población se volcó en apoyo de los manifestantes; la “violencia” partidista de los simpatizantes de los partidos políticos, que apoyan y justifican sin reflexionar sobre las consecuencias, discursos demagógicos y prácticas clientelares de los líderes políticos; y el desborde del crimen y la inseguridad pública —más allá del fenómeno de las pandillas juveniles conocidas como “maras”—, son buenas muestras del peligro del problema de violencia en el que Honduras se encuentra en estos momentos.5 En este contexto, ¿se puede hablar de una voluntad generalizada por parte de elites y sociedad de consolidar un régimen de igualdades y una democracia efectiva? Por una parte encontramos una presión internacional para ir avanzando en las reformas formales necesarias que se simbolizan en elecciones periódicas con un nivel aceptable de limpieza y transparencia, y cambios de partido en el gobierno según determine la “voluntad popular” expresada en las urnas. Existen presiones de organismos internacionales como la OEA, el PNUD, el BID, y el grupo de países donantes, para que se fortalezcan determinados aspectos como las infraestructuras, la administración pública, la administración de la justicia y el funcionamiento del Poder Legislativo, y que se cuide de la mejor manera posible que el Estado no abuse de los derechos humanos y mejore sus índices de lucha contra la corrupción. Asimismo, encontra-

Finalmente, como se verá en los capítulos en los que se trata sobre este tema, Daniel Ortega ganó las últimas elecciones presidenciales, posibilitándose de forma pacífica una nueva alternancia en el Poder Ejecutivo. 5 Avanzado el gobierno de “Mel” Zelaya, la gente ya ha perdido la paciencia, como algunos de nuestros entrevistados anticipaban que pasaría (Víctor Meza, Juan Ramón Martínez), dándole a éste muy poco tiempo para cumplir sus promesas de campaña, y está utilizando la salida a las calles cada vez con mayor frecuencia. Víctor Meza fue nombrado Ministro de Gobernación por el presidente “Mel” Zelaya en 2008. 4

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mos otros tipos de presiones que encaminan a que esa formalidad democrática también se traduzca en un esfuerzo de integración regional con los países hermanos centroamericanos —con los que no se tienen resueltos importantes problemas de delimitación fronteriza, y con los que se mantienen grados importantes de desconfianza—, y en que se faciliten los intercambios comerciales y aduanales. Existe una presión importante de los medios de comunicación globalizados, que se pueden ver en buena parte de los hogares a través de la televisión, y que muestran sociedades en las que existen niveles aceptables de condiciones de igualdad social, y en las que los ciudadanos tienen derechos y obligaciones claras, envidiándose estas condiciones. Existe también el testimonio de los nicaragüenses y hondureños en el extranjero que viven realidades distintas, y que transmiten sus experiencias sobre un mundo que se “considera” mejor y que permite una vida más cómoda que colma las expectativas que la globalización ha generado en la mayoría de los ciudadanos nicaragüenses y hondureños sobre cómo se debe “vivir bien”. Y, finalmente, encontramos un pequeño grupo de intelectuales y líderes de opinión que con sentido común tratan de señalar las reformas que deberían ser implantadas, y que denuncian periódicamente los desvíos y la corrupción del poder público. Sin embargo, como ya se señaló, las condiciones son mucho más complicadas y dificultan que se pueda dar una transformación del Estado de una forma planificada, paulatina y progresiva. Por una parte, las elites de poder no permiten que se realicen reformas sustanciales que les hagan perder el poder tradicional, controlando medios de comunicación y la acción de los líderes políticos principales. Por otra parte, el poder del narcotráfico y sus organizaciones, en algunos casos, y otros grupos de poder paraestatales, han irrumpido con fuerza en sociedades políticas que gestionan un Estado débil, que tienen poca capacidad de respuesta ante el poder de organizaciones y caciquismos tradicionales, y que acaba sucumbiendo frente a la corrupción, el miedo a enfrentarse a poderes muy superiores, o la desesperanza de que por mucho que se intente, nada cambiará. Además, si bien es verdad que muchos avances hacia condiciones más democráticas se deben a la presión de la sociedad civil organizada, en la mayoría de los casos ésta es débil, no es representativa y no acompaña el ánimo de transformación política efectiva que expresa la mayoría de los ciudadanos. En este capítulo se discutirá en especial sobre dos aspectos fundamentales en relación con la consolidación del sistema democrático: el funcionamiento de los parlamentos, su “apego” a las reglas básicas democráticas, su relación con el Poder Ejecutivo, y la reforma del sector justicia y su imparcialidad al momento de lidiar con rectitud entre los diferentes intereses en juego. 42

GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA EN NICARAGUA Y HONDURAS (2002-2006)

Características y transformaciones de las relaciones de los poderes Ejecutivo y Legislativo en Nicaragua y Honduras (2002-2006) En este apartado se apuntan de manera breve los aspectos más destacados que describen las condiciones de las cámaras legislativas en estos dos países, y su relación con el Poder Ejecutivo. Una característica común de estos legislativos es que se encuentran debatiendo sobre la necesidad de su modernización y sobre algunos aspectos que deben ser reformados para lograr que su funcionamiento se vaya acercando a condiciones más ideales de democracia. Este debate se enmarca en uno más amplio que se ha estado dando en la región centroamericana en los últimos seis o siete años (Calderón, 2006). En el caso nicaragüense, el PNUD firmó en el año 2004 un convenio con la Asamblea Nacional, con el fin de ejecutar un proyecto de acciones concretas que incluyen: depuración legislativa (actualización de leyes), reorganización interna, una nueva Ley Orgánica del Poder Legislativo, apoyo para un sistema de comunicación con la sociedad, la construcción de un edificio para las comisiones parlamentarias, y la elaboración de un plan para la modernización de los Consejos Regionales Autónomos de la Costa Caribe. A este esfuerzo se sumaron las agencias internacionales de cooperación DFID —por sus siglas en inglés— (Reino Unido) y Danida (Dinamarca), que han permitido que Nicaragua cuente con asesoría de los Congresos de Chile, Argentina y España para apoyar en el proceso de modernización. El monto final del apoyo ha superado los 2 millones 300 mil dólares.6 Un buen resultado de los esfuerzos realizados fue la aparición de una página electrónica adecuada, en donde la ciudadanía tiene posibilidades de acceder a mucha información con bastante simplicidad y rapidez. En el caso hondureño, a finales de los noventa los apoyos para la modernización provinieron de la agencia de cooperación estadounidense USAID (por sus siglas en inglés), y a partir del año 2000, de un crédito de 2 millones 600 mil dólares otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El objetivo general del proyecto del BID era fortalecer las funciones de legislación, de fiscalización y de representación del Congreso Nacional de Honduras, mediante el mejoramiento de sus medios técnicos y materiales. Para ello, se pretendía la institucionalización del apoyo técnico a las comisiones para incrementar la calidad del proceso de formación de la ley, el mejoramiento de los procedimientos parlamentarios que permitan que la labor de los legisladores sea más eficiente, la puesta en marcha de canales nuevos de diálogo y 6

Nota de la oficina nicaragüense del PNUD, 21 de marzo de 2006.

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participación entre el Congreso y la sociedad civil, el mejoramiento de los recursos humanos al servicio de la Cámara, y la informatización del proceso de trabajo legislativo.7 Derivado de este proyecto, se pretendía que se crearan carreras permanentes de funcionarios públicos en el Congreso, que se volviera más eficiente el Centro de Informática y Estudios Legislativos (CIEL), y que se transparentara e hiciera más democrático el trabajo de los diputados con instrumentos como la instalación de una pizarra electrónica que controlara, entre otras cosas, la presencia de los diputados, el quórum, el voto, o las peticiones de palabra. Finalmente, y como en el caso nicaragüense, también se trabajó en la elaboración de una página electrónica del Congreso, hasta la fecha mucho más deficiente que aquélla.

Nicaragua En Nicaragua encontramos una larga tradición autoritaria, que se manifiesta aún hoy día en estilos patrimonialistas de dirección política.8 La mayoría de los líderes políticos actúan bajo estas premisas y encuentran muy natural, mientras están en el poder, que el presidente de la República tenga las manos libres para gobernar, y consecuentemente, pueda seleccionar al personal que crea adecuado para las diferentes funciones de gobierno. Los funcionarios públicos se convierten en la extensión personal del presidente y, más que al servicio de la nación, se encuentran al servicio personal del hombre fuerte que los selecciona.9 En la oposición parlamentaria estos mismos políticos autoritarios10 adoptan un rol “negociador” cuando el presidente ha perdido el apoyo de su propio partido (son los casos de las administraciones de Violeta Barrios de Chamorro y de Enrique Bolaños). Producto de las luchas por el poder, y Proyecto Modernización del Congreso Nacional de la República de Honduras (Ho-0123). Banco Interamericano de Desarrollo, diciembre de 2000. 8 Alejandro Serrano Caldera, en entrevista personal (9 de diciembre de 2005), confirma la existencia actual de la figura premoderna del caudillo presidente, que puede ejercerse ya sea ocupando la presidencia de la República, o incluso también cuando no se ocupa la magistratura, como son los casos de Alemán y Ortega en la actualidad. El “pacto” nicaragüense siempre ha estado muy ligado al caudillismo y a los poderes unipersonales, al hombre fuerte que está buscando que no se le agote su cuota de poder y por ello pacta. 9 A pesar de la estabilidad del sistema de partidos, sin embargo, en este caso la fidelidad es más hacia los líderes de los mismos, que al mismo aparato partidista. 10 Muestra de este estilo autoritario son las formas con la que discuten los políticos en Nicaragua. Es muy frecuente pasar en pocos minutos de la agresividad al pacto, de la inestabilidad que amenaza con romper el sistema, a la posibilidad de lograr estabilidad a través del pacto. Este estilo de hacer política instala la sensación de crisis permanente en momentos en los que no existe mayoría parlamentaria estable. 7

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también de su propio estilo autoritario, han reclamado más competencias para el Legislativo, poniendo al presidente “contra las cuerdas” en diferentes ocasiones, y contribuyendo así al establecimiento de una serie de limitaciones al poder presidencial que han ido acercado las reglas formales del juego nicaragüense, en mayor medida que en Honduras, a las de un sistema de equilibrios democráticos.11 A partir de la promulgación de Constitución de 1987, y de las tres modificaciones de 1995, 2000 y 2004-2005, se ha venido normando y regulando el poder y la capacidad discrecional del presidente. La orientación de las modificaciones constitucionales ha dependido del momento político, y del apoyo que el presidente ha tenido en la Asamblea en ese momento determinado. En 1995, en circunstancias de debilidad parlamentaria de Violeta Chamorro, la presidencia perdió una serie de facultades que le eran atribuidas en el Artículo 150 de la Constitución, y que permitía que ésta tuviera facultades legislativas delegadas cuando el Poder Legislativo se encontraba en receso.12 En el año 2000, la fortaleza del presidente Alemán en el momento de abandonar el poder le facilitó pactar con Ortega para dar más poder al Legislativo, otorgándole la capacidad de seleccionar con 60% de los votos en la Asamblea a los miembros de la Corte Suprema ampliada, el Consejo Supremo Electoral, una Contraloría colegiada, la Fiscalía General de la República y la Procuraduría de Derechos Humanos, a cambio de aprobar una reforma que permite que el presidente, al abandonar el poder, se convierta en diputado propietario.13 La reforma de 2004-2005 se presentó en otro momento político en el que el presidente, en este caso Bolaños, mostraba debilidad.

En opinión de Luis Humberto Guzmán, presidente de la Asamblea nicaragüense en 1995, el caso de estos dos presidentes, que han carecido del apoyo de sus partidos, ha magnificado el papel de la Asamblea en este país. Según Guzmán, Nicaragua está acostumbrada a legislativos subordinados, y así volverá a ser cuando, como en el caso de la presidencia de Alemán, el presidente cuente con una mayoría sólida y disciplinada en la Asamblea. Entrevista personal (8 de diciembre de 2005). 12 Lo que generaba una oportunidad de tiempo a la presidencia, para, a pesar de no tener el apoyo del Legislativo, impulsar sus reformas sin oposición en momentos de receso parlamentario. 13 Así, el presidente recibirá después de dejar su puesto tres sueldos: diputado nacional, diputado centroamericano y la pensión vitalicia por haber sido presidente de la República. Con lo que no contaba Daniel Ortega era con que Alemán se hiciera nombrar presidente de la Asamblea, para así seguir gobernando el país desde esta posición. Una vez que se dio cuenta, rompió la alianza, y Ortega pactó con Bolaños (Serrano, en entrevista personal). En países pobres como Nicaragua y Honduras, el poder de las instituciones va más allá del mero control político. Los partidos necesitan “situar” laboralmente a sus integrantes; este pacto sobre las instituciones también lleva asociado puestos de trabajo para militantes activos del partido. En una sociedad donde la presidencia arrastra la mayoría de cargos disponibles, no es de despreciar que se abran espacios de poder como los citados, para los partidos que no dominan el Ejecutivo. 11

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El nuevo pacto obligó al Ejecutivo a tener que someter a la consideración de la Asamblea los nombramientos de la mayoría del personal político (ministros, directores, embajadores); y erigió a la Asamblea como el primer poder del Estado, subordinando al Ejecutivo a su voluntad. Sin embargo, Bolaños, gracias a la comunidad internacional que reaccionó a la crisis que se generaba con rapidez, logró a través de la mediación de la OEA que se llegara a un pacto de gobernabilidad por el que esa modificación se paralizó hasta el momento de la asunción al poder de una nueva administración en enero de 2007.14 El reglamento interno de la Asamblea Nacional de Nicaragua fue publicado el 3 de julio de 1991. A poco más de 15 años de su aprobación, la clase política nicaragüense lo considera anticuado, y se plantea modificarlo para adaptarlo a los nuevos tiempos. Para impulsar el proceso de reformas se creó una “Comisión Especial para la modernización” dentro de la Asamblea. Una de las características más importantes de este reglamento, que enmarca el juego político nacional, es la importancia y poder que tienen de manera conjunta las figuras del presidente y de la Junta Directiva de la Asamblea. Para mitigarlo, se previó que cada 15 de diciembre concluyera una legislatura, y con ella el mandato de estas figuras políticas, y que cada 9 de enero se nombrara un nuevo presidente y una nueva Junta Directiva (nombrada por una mayoría cualificada). Ello ha permitido una especie de renovación de los diferentes pactos políticos a principio de año, convirtiendo éste en uno de los momentos más delicados del proceso político nicaragüense.15 El orden del día y, consecuentemente, los temas de la agenda legislativa, el orden de las palabras, el sometimiento del presupuesto, la formación de las comisiones,

14 Bolaños, finalmente, apuesta por romper el pacto, al tratar de que se someta a referéndum esta propuesta al mismo tiempo que se den las elecciones generales. La embajada de Estados Unidos, siempre presente en el debate político centroamericano, parecía apoyar este cambio. Tal maniobra respondió a la intuición de Bolaños de que más que existir una voluntad real de someter a la presidencia a este control político, las maniobras precedentes se estaban dando con el fin de desestabilizar su mandato. Por ello, él solicita que el pueblo participe de la decisión, y que los nuevos dirigentes, independientemente de quiénes resulten, no tengan más remedio que someterse a la voluntad mayoritaria del pueblo. Esta posición no gustó a la clase política nicaragüense, que acusó a Bolaños de querer desestabilizar el sistema al no cumplir lo pactado (La Prensa, 19 de enero de 2006). Serrano, en entrevista personal, señala que Ortega era perfectamente consciente de que su juego se situaba en el escenario de pactos y repactos, no en un colapso del gobierno. 15 La frecuencia anual de este tipo de negociaciones han convertido a los políticos nicaragüenses en auténticos expertos del proceso. En 2006 ha sido particularmente complicado, llegándose a aprobar la composición de la Junta Directiva y la elección de la figura del presidente, hasta casi diez días después de la fecha prevista.

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la disciplina y otros aspectos relacionados con el funcionamiento de la Asamblea, deben ser discutidos y aprobados por la Junta Directiva de forma colegiada, llevándose a votación en casos de conflicto algún aspecto concreto en el plenario. En un informe presentado a la OEA por Jorge A. Calderón en 2006, éste señala los esfuerzos empleados para la modernización de la Asamblea nicaragüense en los últimos años.16 Realizada con mayor o menor éxito, la iniciativa de impulsar estas reformas, más allá del impulso regional que se ha dado en los diferentes países centroamericanos para desarrollar estos procesos y de la presión internacional para que se lleven a cabo, refleja una situación en la que los mismos diputados son conscientes de que deben modificar y modernizar diferentes aspectos del funcionamiento de la institución. La situación previa a la reforma presenta grandes carencias para que se pueda realizar un trabajo parlamentario adecuado. Dotados de un presupuesto no muy generoso y no siempre invertido de la forma más eficiente, las bancadas se proveen sin mucho orden de asesores parlamentarios coyunturales —al servicio de algunos diputados/as—, de secretarias/os, y de personal de apoyo. Salvo unos pocos juristas que han permanecido a lo largo del tiempo, son pocas las carreras de funcionarios legislativos que permiten mostrar profesionalidad y memoria institucional,17 lo que no contribuye para que el trabajo de los representantes reciba el mejor apoyo posible. En 16 Es un informe bastante optimista que en algunos casos no acaba de contrastar la realidad de una forma adecuada. No se muestra el grado de cumplimiento de muchas de las reformas y proyectos, y el grado de efectividad de los mismos. Según el informe, se financió una unidad de depuración legislativa para actualizar la legislación; se llegó a la idea de la necesidad de generar una propuesta de actualización del reglamento de la Asamblea; en 2001 se dio vida a un proyecto de fortalecimiento institucional y de participación ciudadana, que tenía como objetivo la creación de la Oficina de Participación Ciudadana (OPC). Se establece el Canal Parlamentario de Nicaragua; se hacen esfuerzos para tener información y medios necesarios para desarrollar la función de control político y fiscalización de la mejor manera posible; se trabaja de forma constante en la actualización de la página electrónica, para publicar y transparentar los resultados del esfuerzo de diferentes áreas en un espacio concreto; se trabaja en el fortalecimiento de los recursos humanos; se elabora un diagnóstico sobre el funcionamiento de los Consejos Regionales; y se elaboran manuales administrativos actualizados de reglamentos internos para los Consejos Regionales; se crea un área de información legislativa; tienen lugar diferentes procesos de capacitación, tanto de los empleados del Congreso, como de los diputados. Se dan intercambios y visitas a otros parlamentos. Finalmente, se realizan seminarios por bancadas para recibir capacitación y apoyo necesarios para la discusión de proyectos. Se construye y equipa un edificio para comisiones parlamentarias. 17 Según Illescas, en entrevista personal (8 de diciembre de 2005), 80 por ciento de los asesores son juristas. El resto se reparte en asesores económicos y técnicos para gestiones concretas. Existen asesores políticos que van y vienen dependiendo de las necesidades y de los propios parlamentarios que los contratan. También hay otros asesores que aparecen en la Asamblea únicamente el día de cobro.

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relación con la infraestructura, era necesario iniciar la construcción de un edificio en donde pudieran reunirse y trabajar las comisiones parlamentarias, así como también lo era el dotar de medios electrónicos adecuados a diputados y trabajadores de la institución.18 Todavía existe un gran déficit en este rubro, a pesar del gran progreso que supone la página electrónica de la Asamblea de Nicaragua, en donde se puede encontrar de una forma sencilla y rápida mucha información valiosa, tanto sobre el perfil de los diputados, las comisiones a las que pertenecen y las iniciativas de ley en las que han participado, como sobre la legislación y otros aspectos de interés.

Honduras Asimismo, el autoritarismo en Honduras es una de las principales herencias visibles que ha dejado la historia. Sociedad rural organizada bajo paternalistas caciquismos tradicionales, ésta ha sufrido un proceso de urbanización descontrolado que ha contribuido a generar franjas de pobreza muy importantes en torno a las principales ciudades del país. Respondiendo todavía a esas estructuras e influido por años de dirección militar, el sistema político no ha sabido —y en ocasiones no ha querido— adaptarse a los nuevos tiempos. Los partidos políticos dominantes en Honduras, el Partido Liberal y el Partido Nacional, representantes en buena medida de las mismas oligarquías económicas, tienen muy pocas diferencias programáticas, a pesar de las grandes pasiones que despiertan entre sus electorados. Muchos de esos entusiasmos tienen que ver inconscientemente con la ilusión de disfrutar del botín electoral. En un país donde el gobierno, en sus diferentes niveles, es una de las pocas fuentes estables de trabajo, y en el que incluso muchos puestos que deberían ser independientes de éste, el personal es reclutado con base en el partidismo; la población se identifica con un color (el rojo —liberal—, o el azul —nacionalista—), y trata de defenderlo de la forma más visible y coherente posible, con la confiada ilusión de que la fidelidad a los colores le comporte una posición “gubernamental” en el futuro (en esta posición actuará siempre teniendo presente que debe ser fiel a su partido).19 18 La mayoría de las deficiencias se muestran bien reflejadas en las políticas de reforma que Calderón señala que se han iniciado. Jorge A. Calderón, Balance de la modernización legislativa en Centroamérica y República Dominicana, Santo Domingo, OEA, 2006. 19 Con los cambios de administración, desde los funcionarios más modestos, hasta los de más amplias responsabilidades, todos son removidos. Fui testigo en Tegucigalpa, durante el mes de diciembre de 2005, de algunas asambleas de base en la sede central del Partido Liberal de Honduras —el partido que recién

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Una de las circunstancias más interesantes que se aprecia en este sistema político es que independientemente de la tensión partidista en la que vive buena parte de la sociedad, los políticos tienen una capacidad muy notable para llegar a acuerdos que mantienen inalterable el status quo. No es únicamente el respeto a la figura del presidente de la República, ni siquiera la fidelidad partidista que se impone con sus lógicas en el Congreso, aprobando o rechazando, en función de las mayorías, las diferentes políticas que el Ejecutivo presenta al Parlamento para su regulación legislativa. Aquéllo tiene que ver con los intereses de la clase política hondureña, que tiene en la figura del presidente del Congreso, un personaje con un poder tan importante como el que podría tener un primer ministro en un sistema parlamentario en el que éste gozara de mayoría absoluta.20 El reglamento del Congreso Nacional de Honduras dota al presidente de la Cámara con poderes excepcionalmente importantes, que vician el sistema de tal manera que si éste tiene habilidad política, es capaz de neutralizar tanto al presidente de la República, como a la dirección de los diferentes partidos políticos, sin causar necesariamente importantes crisis de institucionalidad.21 A pesar de este poder tan importante, había ganado las elecciones. La pasión más motivadora de esas asambleas, integradas en su mayoría por “desempleados”, no tenía nada que ver con la forma de gobernar, ni con la ideología; tenía que ver con la necesidad de hacerles ver a los líderes del partido que era su obligación respetar sus promesas y dar trabajo a todas las masas de liberales (sustituyendo por supuesto a cualquier sospechoso de nacionalista de sus responsabilidades gubernamentales). A estas actitudes animó el propio presidente electo José Manuel Zelaya, quien se comprometió a celebrar todos los viernes “asambleas ciudadanas”, en las que escucharía, una por una, todas las peticiones que sus correligionarios le presentaban. En esas jornadas Zelaya se dedicaba a firmar recomendaciones de trabajo para todos los compañeros que tenían la suerte de llegar a hablar personalmente con él. Una de las críticas más severas que tuvo que enfrentar el presidente Maduro, fue precisamente el haber tratado de gobernar sin contar con el apoyo del partido. Después de dos administraciones liberales, los nacionalistas estaban ansiosos de recuperar el poder. Maduro rompió la costumbre y gobernó con un equipo de técnicos que en muchos casos eran independientes. Ello le costó la ruptura con el partido y serias dificultades en el Congreso Nacional para poner en marcha sus propuestas. Según el politólogo Víctor Meza (en entrevista personal, 22 de diciembre de 2005), pocas veces se ha visto tanto cinismo como en este último proceso electoral, donde ha salido elegido “Mel” Zelaya, y en el que el reparto del botín se ha convertido en una categoría institucionalizada. 20 Recuérdese que en Nicaragua, donde el presidente de la Asamblea cambia cada año para neutralizar su poder, uno de los motivos por los que Ortega y Bolaños finalmente pactaron, fue porque Alemán, una vez ya elegido diputado, se hizo elegir presidente de la Asamblea, con la pretensión de seguir gobernando desde esta institución. 21 El Reglamento del Congreso Nacional de Honduras data de 1983. En su estructura formal y protocolaría, se nota una fuerte influencia de corte militar. Detrás de este espíritu se encuentra el fuerte poder que tiene el presidente del mismo. Tal importancia del presidente del Congreso no tiene nada que ver con los equilibrios que deben existir en una democracia entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, ya

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hasta fechas recientes, en pocas ocasiones el presidente de la Asamblea se ha enfrentado al presidente de la República. Juan Ramón Martínez, en entrevista personal (15 de diciembre de 2005), señala que el pensamiento presidencialista está en la mentalidad hondureña, y que ello impide al Congreso actuar con libertad, porque se imagina dependiente del presidente.22 Víctor Meza, en entrevista personal (22 de diciembre de 2005), concuerda con este punto de vista. Por lo general el presidente electo tiene mucha influencia en la elección del presidente del Congreso, y ello determina una relación de subordinación. Sin embargo, quizás porque empiezan a darse cuenta del poder que tienen, a partir del gobierno de Reina (1994-1997) las relaciones entre los dos presidentes empezaron a tensionarse. Carlos Flores fue elegido como presidente del Congreso en contra de los deseos de Reina, quien postuló a su hermano para el cargo. Desde el primer momento, Flores tuvo bien claro que utilizaría esa posición para postularse a la presidencia de la República. En este caso, por razones personales, Flores se distanció, así, cuando Reina enviaba leyes para su aprobación en el Congreso, en éste se reelaboraban las leyes a partir de comisiones especiales que se creaban para “mejorar” las propuestas gubernamentales. Una vez que Flores fue elegido presidente de la República (1998-2001), seleccionó un presidente del Congreso en apariencia dócil a sus intereses, el profesor Pineda Ponce. Sin embargo, adelantada la legislatura, Pineda reveló sus aspiraciones para posturarse a presidente de la República y se distanció de Flores, aprobando incluso una medida presupuestaria que obligaba al gobierno a solicitar aprobación del Congreso para mover partidas presupuestarias de un departamento a otro.23 El gobierno, dependiente de estas transferencias, quedó paralizado seis meses, y Flores no perdonó esta deslealtad, retirándole el apoyo a Pineda en su carrera por la presidencia de la República. En el caso del presidente Maduro, que sucedió a Flores, éste tenía una relación adecuada con Porfirio Lobo, presidente del Congreso, si bien es verdad que no contaba con el beneplácito del partido, y que Lobo se distanció en el último periodo de la legislatura en razón de su aspiración presidencial.24 que como consecuencia de las reglas establecidas, si el presidente del Congreso quiere, la relación entre los poderes se convierte en la lucha personal por el control de las decisiones entre las dos figuras políticas más importantes del país, una que preside el Ejecutivo y otra que maneja la Cámara Legislativa con criterios poco democráticos, negociando con los líderes de las bancadas, e incluso obligando a algunos diputados a ignorar, de ser necesario, la disciplina partidaria de los diputados. 22 De hecho, en 1954, en un momento histórico en el que el Congreso tenía la posibilidad de elegir al presidente de la República, éste no supo asumir su responsabilidad, dando origen a la dictadura de Lozano Díaz. 23 Juan Ramón Martínez (15 de diciembre de 2005); Víctor Meza, en comunicación personal. 24 El poder del presidente del Congreso se puede ver también en la facilidad que tienen éstos para postularse de manera inmediata a presidente de la República. Según los pactos para la reforma política que

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El presidente del Congreso, elegido por cuatro años,25 tiene amplias facultades en el gobierno de la Cámara Legislativa, de tal manera que el resto de integrantes de la Directiva son prácticamente decorativos ante el poder unipersonal de esta figura política.26 El presidente determina la agenda, decide quién toma la palabra y quién no lo hace en una sesión; tiene poder para concluir un debate en el momento en el que considere que el tema fue agotado, sin consultar ni con la Directiva, ni con la Cámara; y lo más importante de todo, tiene la potestad de otorgar “subsidios” a los diputados, independientemente del color político que éstos representan.27 De tal forma, muchos representantes han tenido la sensación de que su función legislativa no era tan importante como su función de gestión.28 Se creó la idea de que el diputado no es reeligido por su manera de legislar, sino por conseguir construir una escuela, pavimentar una carretera o cualquier otra actividad que redunde en la solución inmediata

se firmaron en el año 2001, se debía impedir que el presidente del Congreso se pudiera postular a la presidencia de la República, para que éste se centrara en realizar su trabajo de manera adecuada y el Poder Legislativo conservara su “independencia”. Sin embargo, y a pesar del “pacto”, Porfirio “Pepe” Lobo se presentó en las elecciones de 2005 como candidato a la presidencia, siendo derrotado por Jose Manuel “Mel” Zelaya; y el actual presidente Micheletti, a pesar de haber prometido en su campaña para ser elegido presidente del Congreso que no actuaría de la misma forma, ya ha anunciado su intención de postularse en las primarias del Partido Liberal para ser el próximo candidato a la presidencia por su partido. Maduro, había pensado en un principio en Lobo como Ministro de Seguridad, pero al no poder imponer a su candidato a la presidencia del Congreso, lanza la candidatura de Lobo como segunda opción. Ésta es la primera “derrota” de Maduro, que anticipa una difícil relación a lo largo de todo el periodo presidencial. 25 En un principio estaba previsto que el presidente del Congreso fuera elegido por dos años, pero en un ardid de última hora, antes de la aprobación del reglamento, se cambió la duración de su periodo a cuatro años, y así quedó aprobado (Juan Ramón Martínez, en entrevista personal). 26 Romero (16 de diciembre de 2005), en entrevista personal, señala que desde los años ochenta, en los que Suazo Córdoba fue presidente del Congreso, existe la tradición de que el presidente trata a los diputados como un pastor a su rebaño, independientemente de la bancada política a la que pertenezcan. 27 Los “subsidios” son apoyos económicos que el presidente otorga, sin ningún tipo de control, a diputados particulares para que éstos desarrollen actividades de gestión en sus comunidades. El único tipo de control que existe es el control social de la comunidad, que corrobora si los recursos llegaron o no a su destino, y que de tal forma podría ejercer un juicio sobre su representante (las elecciones de noviembre de 2005 han sido las primeras en las que los ciudadanos han podido escoger con libertad a su representante, independientemente de las preferencias del partido; muchos diputados presentes por tradición en la Cámara no fueron elegidos por el pueblo). En numerosas ocasiones los “subsidios” han sido fuente de corrupción, y no han llegado, o han llegado de manera parcial, a sus destinatarios. 28 Martínez, en entrevista personal. Romero confirma esta idea, añadiendo que los diputados, muchos de origen rural y adherentes a la política tradicional, tienen dificultades profesionales por su limitada capacidad técnica para poder convertirse en legisladores. Ello les empuja a convertirse con más comodidad en gestores.

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de los representados. En el entendimiento popular también quedó claro que el único diputado que se preocupaba por la gente de su distrito, era aquel que tenía condiciones para conseguir trabajo para sus representados, o cualquier otra circunstancia que mostrara ventajas para la comunidad.29 Así las cosas, el presidente del Congreso Nacional, dependiendo de la capacidad y la personalidad de su titular, ha tenido un poder muy grande, difícilmente cuestionado por diputados que necesitan de su aprobación para poder desarrollar todas estas funciones (en el más puro estilo caciquil). En relación con la actividad legislativa, función central de cualquier parlamento, la tradición en el Congreso Nacional Hondureño ha sido que una serie de diputados se especializaran en dicha función y que, independientemente del color político, desarrollaran los proyectos de ley que deben ser sometidos a aprobación.30 La participación de los diputados en las comisiones legislativas ha dependido también de la voluntad del presidente, que por lo general ha repartido de manera arbitraria este tipo de comisiones.31 En Honduras, se ha intentado ya en tres ocasiones, sin éxito, cambiar tal reglamento. La clase política y los grupos económicos tradicionales resisten la pérdida de las ventajas que este sistema les reporta,32 y a pesar de no enfrentarse de forma directa a las necesidades de cambio y modernización, van entorpeciendo los proce-

Romero, en entrevista personal, señaló que el presidente Maduro, trata de que los diputados se centren en su tarea legislativa, y que dejen de ser gestores. Meza confirma tal intención, pero señala que Maduro fracasa en su objetivo. 30 El resultado de las últimas elecciones y la posibilidad que ha tenido la gente de escoger con libertad a los diputados, ha generado efectos interesantes, ya que muchos de los diputados que permanecieron durante años en el Congreso e hicieron uso de esos subsidios, no han sido reelectos (Edmundo Orellana, 23 de diciembre de 2005). El hecho de que muy pocos diputados tengan experiencia en la elaboración de leyes ha causado un problema al sistema al no haber sido reelectos varios de ellos. Durante el mes de diciembre de 2005, surgió una polémica muy interesante en diferentes medios de comunicación hondureños, al plantearse la idea de que los ex diputados Ramos Soto (nacionalista) y Pineda Ponce (liberal) fueran elegidos diputados honorarios o, como mínimo, asesores parlamentarios. Ante la llegada de tantos diputados sin experiencia, algunos grupos de opinión se preguntaron quién iba a poder diseñar las leyes en el nuevo Congreso Nacional. 31 Hay algunas comisiones, como la de comunicaciones, que son especialmente apetecibles, porque empresas que tratan de negociar con el Estado entregan sobresueldos a los diputados miembros de las mismas. Entrevista personal con Juan Ramón Martínez, Victor Meza y Edmundo Orellana. 32 Las campañas para promocionar diputados son muy costosas, y es difícil que sean costeadas por ellos mismos. Existen el rumor y la percepción pública de que, al parecer, a los grupos económicos tradicionales se han podido sumar narcotraficantes con intereses en la costa atlántica hondureña, con la idea de no ser molestados en sus actividades. En 2005, un diputado del departamento de Yoro, relacionado con el narcotráfico, fue asesinado en el interior de una cárcel en donde había sido recluido por fundadas sospechas de su participación en actividades ilícitas. 29

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sos.33 Edmundo Orellana, antiguo fiscal general de la República, elegido diputado por el Partido Liberal en las últimas elecciones, presentó junto con algunos compañeros un proyecto de reforma del Reglamento del Congreso, planteando la necesidad de una transformación más democrática del mismo.34 Sin embargo, la nueva presidencia del Congreso, en manos del liberal Roberto Micheletti, antiguo jefe de la bancada liberal y experto parlamentario de la vieja escuela, ha resistido estas transformaciones.35 Calderón presentó a la OEA un informe sobre los procesos de reforma de los legislativos centroamericanos en marzo de 2006.36 Como en el caso de Nicaragua, el informe de Calderón carece de contrastación sobre el terrero en relación al grado de avance que se ha dado en muchas de estas reformas. Según los informantes a los que he tenido acceso, muchas de estas mejoras no han tenido lugar o se han infrauti-

Víctor Meza, en entrevista personal, sugiere que Maduro quería cambiar dicho reglamento, pero cuando percibió las grandes ventajas que ofrece, decidió vivir con él. 34 Entrevista personal con Edmundo Orellana. 35 Orellana y sus compañeros promovieron una candidatura alternativa a Micheletti, con el objetivo de que se promoviera el cambio del Reglamento del Congreso. Al cabo del tiempo se han cumplido las predicciones que hiciera Orellana en entrevista personal. Micheletti, ha acabado enfrentándose al presidente Zelaya por la toma de decisiones (La Tribuna, 7 de agosto de 2007), y además, como se ha comentado, ha roto su promesa de no utilizar la presidencia del Congreso como plataforma para presentarse como candidato a la presidencia de la República. En 2007, Orellana, poco antes de la “ruptura” entre el presidente del Legislativo y el del Ejecutivo, asumió el cargo de ministro de Gobernación y Justicia, con lo que se simbolizó, en cierta forma, su impotencia por poder realizar modificaciones sustanciales del reglamento del Congreso. En 2008 fue nombrado ministro de Relaciones Exteriores, siendo sustituido en Gobernación, como se ha señalado, por Víctor Meza. 36 Se han fortalecido procedimientos parlamentarios creando la figura de secretario técnico de comisión, encargado de brindar asesoría técnica a los congresistas en la elaboración de la legislación; se han realizado esfuerzos importantes para poner en funcionamiento el Centro de Atención Nacional Legislativo (Canal), que constituye un medio para que la población se acerque al Congreso, y además de hacer propuestas, puedan acceder a los proyectos que se discuten en el pleno de la Cámara, así como manifestar sus comentarios y sugerencias sobre el contenido del mismo; se han creado la página electrónica y el sistema de información legislativa (SIL), que permite la gestión de la actividad parlamentaria, y el archivo de la actividad y la legislación vigentes; se ha creado un red interna que provee al congreso con equipo tecnológico diverso; se ha instalado un sistema parlamentario de asistencia, votación y audio automatizado; se ha adquirido un equipo de grabación y video para el servicio del Congreso Nacional; se ha fortalecido el sistema de Administración Parlamentaria; se ha trabajado en el fortalecimiento de los recursos humanos, haciendo más técnico el proceso de reclutamiento de personal y estableciendo un programa de capacitación permanente; se ha mejorado la infraestructura, remodelando el Congreso, construyendo una sala de conferencias para la presidencia, una sala de capacitación y de prensa; y se ha mejorado el funcionamiento de la planta telefónica y la red inalámbrica. 33

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lizado. El caso de la pizarra electrónica es el más llamativo, ya que si bien ésta no ha sido instalada, no ha sido conectada por la desconfianza que causa entre los diputados el control que genera este instrumento. En el Congreso de Honduras se prefiere seguir aprobando leyes sin la necesidad de contar con el quórum necesario, se prefiere no monitorear la asistencia de los diputados, ni tener constancia de quién pidió la palabra en primer lugar para otorgar el turno en las discusiones.37 Parte del equipo electrónico y de computación tampoco ha sido utilizado de manera adecuada. Los trabajadores y asesores del Congreso siguen dependiendo de la presidencia y, en algún caso, de las bancadas. Las deficiencias que se reflejan en la página electrónica también son ejemplo de que todavía se debe seguir avanzando en este proceso de modernización. Las reformas políticas que se han tratado en Honduras no se refieren, sin embargo, únicamente al Congreso Nacional. Desde el año 2001 se impulsó una serie de acuerdos con el auspicio del PNUD, y de la Cooperación Española, Británica (DFID) y Sueca (ASDI). Los 16 países que suelen dar apoyo financiero a Honduras impulsaron las reformas del sistema político en general (PNUD, 2005).38 Todos los candidatos firmaron los acuerdos que fueron apoyados por las organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, los políticos aprendieron la lección de que los cambios les podían perjudicar y, en septiembre de 2005, cuando se volvía a iniciar la continuidad de esos pactos, el candidato “Mel” Zelaya se retiró del pacto, señalando que había una manipulación de intereses en contra de Honduras.39 En opinión de Víctor Meza, en entrevista personal, ésta fracasó por falta de apoyo político; la clase política no quiere que cambien las reglas del juego y ninguno de los dos partidos mayoritarios quiere más transparencia pública, mostrándose así que la principal resistencia a la modernización del Estado viene desde dentro de las estructuras estatales, no de la sociedad.

Principales características de los diputados en Nicaragua y Honduras (2002-2006)40 Una vez planteadas las principales variables a considerar en el análisis de los sistemas parlamentarios, y su relación con el Poder Ejecutivo en Honduras y Nicaragua, Entrevista con Romero, Meza y Orellana. Una de las más exitosas ha sido el cambio de la forma de elección de los diputados, de la que se ha hablado anteriormente. 39 Entrevistas con Romero. 40 Para hacer más sencillo el análisis, sólo nos hemos preocupado por reflejar el grupo de diputados propietarios. 37 38

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se presentarán de manera breve los perfiles de los diputados que han estado en ejercicio en ambos países durante el periodo señalado. La intención de presentar este análisis es meramente informativa, y trata de señalar cuáles son las características principales del legislador/a, con el fin de que tengamos una imagen más completa de la realidad que nos interesa. Para localizar los datos se ha utilizado la información que aparece en la página electrónica de la Asamblea Nacional de Nicaragua, y el estudio ¿Quién es quién en el Congreso Nacional?, publicado en Honduras por la ONG ACIParticipa. La información de la página electrónica nicaragüense se basa en las biografías que los diputados han subido a la red, y por tanto es incompleta —no todos reflejan con el mismo detalle la información que nos interesa—,41 sin embargo, en general es útil y evidencia tendencias significativas. En el caso de Honduras, se ha utilizado una encuesta que la ONG ya mencionada realizó entre los años 2002 y 2003 entre los diputados que entonces tenían representación en el Congreso; los diputados respondieron de manera voluntaria a las preguntas que se les plantearon. Por otra parte, se presentarán algunos de los datos de opinión registrados por el programa “Elites Parlamentarias Latinoamericanas”, elaborado por el Instituto Interuniversitario de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca y dirigido por Manuel Alcántara para conocer alguna de las opiniones que los diputados de estas legislaturas tienen sobre sí mismos y sobre diferentes aspectos de interés público.42

Perfil básico y opiniones de los diputados en Nicaragua La Asamblea Nacional de Nicaragua está compuesta por 91 diputados, de los cuales, en el periodo analizado, 69 son hombres y 22 son mujeres. En relación con el pasado de Nicaragua, en el que mucha gente joven participaba como representante público, se evidencia un envejecimiento de los diputados en este país, ya que sólo 30 diputados tienen menos de 50 años de edad.43 La mayoría de ellos se encuentran en el rango de 51 a 60 años (26), y en el grupo de 60 a 70 años (14). Se encuentra también un grupo significativo de siete diputados que superan los 70 años de edad.

En algunos casos ha sido necesario interpretar sobre la biografía. Por ejemplo, el dato sobre el grupo de edad no siempre salía evidenciado. Con relación a una fotografía actualizada y los datos biográficos que se presentaban en algunos casos se ha “situado” a los diputados/as en el grupo de edad que ha parecido más ajustado a la realidad. 42 Las entrevistas fueron realizadas al inicio del periodo legislativo. 43 En el grupo de 30 a 40 años encontramos a seis de ellos. 41

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En lo referente al nivel de instrucción y el tipo de estudios que cursaron los diputados, resulta difícil de determinar globalmente porque 23 de los mismos no señalaron qué tipo de estudios tenían (en el caso de que los tengan). Sin embargo, en el resto del grupo destacan los juristas (23). Sólo en un caso se reconoce que no hubo educación universitaria, el resto se reparte como siguen: 11 ingenieros, ocho médicos, cinco licenciados en Administración de empresas, cuatro maestros, cuatro estudiantes, dos periodistas, dos veterinarios, dos enfermeras, dos politólogos, un biólogo, una trabajadora social y una licenciada en Letras. Sobre la profesión a la que mayor tiempo han dedicado a lo largo de su vida,44 destaca que la mayoría ha sido políticos profesionales (25), en gran parte pertenecientes a la bancada sandinista y que se han ido moviendo de un cargo público a otro. Destacan también aquellos que se han dedicado a litigar en su calidad de abogados (11), y los empresarios (10), básicamente pertenecientes a las bancadas de filiación liberal. Entre los demás encontramos a cuatro ingenieros, siete profesores de universidad, cuatro maestros, cinco médicos, dos dentistas, tres ganaderos,45 dos enfermeras, un comerciante, un diplomático y dos periodistas. En seis de estos casos, además de su profesión habitual, han dado clases de manera eventual en las universidades del país. Según la información revelada por el proyecto “Elites Parlamentarias”,46 los diputados nicaragüenses evalúan de forma negativa la estabilidad de la democracia en su país; 80% comparte la opinión de que su democracia es poco o nada estable. A pesar de ello, reafirman en casi su totalidad su compromiso con la misma, rechazando la posibilidad de que un gobierno con características autoritarias fuera preferible aun en contextos de crisis económica e inestabilidad.47 En su opinión, son la pobreza, la marginación y la crisis económica los principales problemas que representan un gran riesgo para la estabilidad de la misma; temas como el terrorismo y la inseguridad ciudadana, a pesar de suponer un riesgo importante, no suponen tanto problema como los económicos.48 No consta, ni es posible determinarlo en 12 casos. Esta cantidad es significativamente mayor en el caso de Honduras. 46 Alcántara, Manuel (dir.), Instituto Interuniversitario de Iberoamérica, Universidad de Salamanca. La realización del trabajo de campo se desarrolló entre septiembre y noviembre de 2002, realizándose 60 entrevistas personales a diferentes parlamentarios en las oficinas de la Asamblea. El error muestral es de +- 6.91. Este proyecto viene realizando series de entrevistas en toda América Latina desde 1994, con el apoyo del Plan Nacional de Ciencia y Tecnología español. 47 Que es el contexto en el que según su opinión se encuentra Nicaragua. 48 Puede notarse, comparando con la serie de entrevistas realizadas a los diputados electos en 1997, que en 2002, después de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, hay un 44 45

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Una buena parte de los diputados piensa que los partidos políticos son fundamentales para la democracia, manifestando (tres de cada cinco) que tienen mucha o bastante confianza en los mismos.49 Según los encuestados, la mayoría de los ciudadanos se identifica con los partidos porque éstos mantienen fuertes vínculos con la sociedad. Al ubicarse ideológicamente en el eje izquierda-derecha, muestran una gran polaridad, identificándose los dos principales partidos en los extremos, el FSLN en posiciones muy de izquierda, y el Partido Liberal en posiciones muy de derecha. En relación con las instituciones, muestran una confianza de 70.5% en las Fuerzas Armadas, 68% en el Parlamento, 58% en la Iglesia católica, 45% en los medios de comunicación, 34% en el presidente de la República50 y 23% en el Poder Judicial. En su mayoría son de la opinión de que los procesos electorales fueron legales y transparentes. En un país pobre como Nicaragua, y a pesar de la polarización ideológica de los diputados, en general los entrevistados creen que el Estado debe ser fuerte e intervenir en muchos temas, en especial en lo referente a dar seguridad social y seguro de desempleo, generar empleo, proveer vivienda a los ciudadanos, proteger el medio ambiente, garantizar la educación universitaria pública, cubrir necesidades básicas e incluso, aunque en menor medida, controlar los precios.

Perfil básico y opiniones de los diputados en Honduras El Congreso Nacional de Honduras está compuesto por 128 diputados propietarios que reflejan en su perfil una composición mucho más conservadora que la nicaragüense.51 En el periodo estudiado únicamente 12 de ellos eran mujeres; 116 eran hombres. La mayoría de los diputados se encuentra entre los 50 y los 60 años de

incremento que pasa de 35.7% de diputados que piensa que el terrorismo puede ser una amenaza, a un 51.6 por ciento. En relación con la inseguridad ciudadana, la percepción de los diputados baja de 88.3% que en 1997 pensaba que éste era un tema muy preocupante, a 55.5%, lo que hace que este tema no sea tan prioritario para la Asamblea elegida en 2002. 49 A pesar del reconocimiento de la inestabilidad de la democracia, no manifiestan deseos de cambiar el sistema. Según la serie de encuestas realizadas por este instituto, en una comparación con los parlamentarios latinoamericanos, éstos confían menos en los partidos que los nicaragüenses. 50 A pesar del caciquismo y del autoritarismo tradicional, el escaso apoyo brindado a la figura del presidente puede deberse a la importante polarización política de los diputados. 51 No todos los diputados respondieron las encuestas, ni completaron toda la información. Sin embargo, se pueden establecer correctamente las tendencias.

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edad (44), siendo el siguiente grupo de edad más importante el de 40 a 50 años (35). Como en el caso nicaragüense, también éste es un Congreso en el que abunda la gente de edad avanzada. En el grupo de 60 a 70 años encontramos a 20 de ellos, y en el de mayores de 70 a 12 diputados.52 Según reconocen los autores del estudio sobre el perfil de los diputados hondureños (ACI, 2004: 184), 76 por ciento de los diputados señaló que tenía estudios universitarios, mientras que el resto sólo llegó a evidenciar estudios de grado inferior. En un país rural, en el que buena parte de su economía se encuentra en el campo, destacan los ingenieros (32), y en especial los ingenieros agrónomos, quienes representan casi la totalidad de éstos. El siguiente grupo mayoritario de estudios es el de economistas, administradores de empresas y contadores públicos, en donde encontramos 29 diputados. Los abogados (18), médicos (10) y licenciados en diferentes ramas de las ciencias sociales —entre los que situamos a los maestros (10)— son el resto de profesionistas que se encuentran en el Congreso hondureño. La mayoría de los diputados hondureños se han desarrollado profesionalmente en el sector de la empresa; empresarios (32), ganaderos (11), comerciantes (10) y banqueros (2) representan un grupo muy importante de éstos. Los abogados (13), los médicos (7) y los maestros (6) completan un panorama en el que cerca de 6% se considera político profesional (ACI, 2004: 184). Por otra parte, sólo uno de los diputados señala que de manera ocasional dicta clases en alguna universidad hondureña. Como se puede apreciar, el perfil de los diputados hondureños es mucho más conservador que el que encontramos entre los nicaragüenses. El número de empresarios, comerciantes, ganaderos, abogados y médicos muestra que es mucho más probable que un candidato con una posición económica sólida pueda ser elegido como diputado en Honduras. También se aprecia que existen muchas posibilidades de que, dado el perfil de muchos de estos diputados, se estén defendiendo intereses económicos concretos tanto de los capitales nacionales como de antiguos caciquismos rurales. Llama la atención la poca presencia de profesores universitarios, así como de profesionales relacionados con las ciencias sociales, 53 lo que puede apoyar la idea de una reflexión ideológica más bien pobre en las discusiones parlamentarias. El perfil de los diputados también puede explicar las dificultades que existen para transformar el sistema político hondureño.

Sólo encontramos nueve diputados menores de 40 años de edad. La mayoría que hemos situado en el rubro de ciencias sociales son maestros de primaria o secundaria. 52 53

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Según la información recaudada en el proyecto “Elites Parlamentarias”, 54 89% de los diputados hondureños, contrariamente a los nicaragüenses, piensan que su democracia es muy o bastante estable. Asimismo, la mayoría defiende la idea de que ésta es la forma preferible de gobierno, y que ni en contextos de crisis económica o inestabilidad política sería mejor un régimen autoritario. Como para los nicaragüenses, la pobreza, la marginación y la crisis económica, seguidas muy de cerca por la inseguridad ciudadana, son los grandes problemas que debe enfrentar el Estado.55 Ochenta y uno por ciento afirma que sin partidos políticos no puede haber democracia, y tienen una buena opinión acerca de los mismos. Sin embargo, en este caso, sólo 52% señala que la mayoría de los ciudadanos se identifica con los mismos, mientras 39% afirma que hay un progresivo alejamiento de éstos, y 9% afirma que la distancia es considerable.56 En relación con la ubicación ideológica, los dos principales partidos se consideran de derecha, si bien el Partido Liberal se sitúa en 5.80 (en la escala ideológica donde 1 equivale a la izquierda y 10 a la derecha), cerca del centro político, y el Partido Nacional se aleja a posiciones mucho más conservadoras en 8.65. Con relación a las instituciones, el Parlamento (82%), la Iglesia católica (76.9%), y el presidente de la República (74.9%) son las más confiables; los medios de comunicación (48.2), el Poder Judicial (37.5%) y por último las Fuerzas Armadas (36.6%), gozan de menor grado de aceptación. Como en Nicaragua, los hondureños también creen que su sistema electoral es confiable y transparente. A pesar de la ideología marcadamente conservadora de los principales partidos políticos, a la hora de valorar el grado de participación del Estado en diferentes sectores, los políticos hondureños señalan que éste debe participar mucho en dar seguridad social y seguro de desempleo, generar empleo, proveer vivienda, cubrir necesidades básicas, proteger el medio ambiente y garantizar la educación universi54 Alcántara, Manuel (dir.), Instituto Interuniversitario de Iberoamérica, Universidad de Salamanca. La elaboración del trabajo de campo se desarrolló en octubre de 2002, realizándose 102 entrevistas personales a diferentes parlamentarios en las oficinas del Congreso. El error muestral es de +-4.45. Este proyecto viene realizando series de entrevistas en toda América Latina desde 1994, con el apoyo del Plan Nacional de Ciencia y Tecnología español. 55 También en este caso, después del 11 de septiembre el tema del terrorismo cobró importancia, pasando de 25.4 a 50.1 por ciento. No obstante, queda alejado del 87.9% de percepción ciudadana de la inseguridad o del 90% que reflejan los otros temas. 56 En relación con la encuesta realizada en 1997, los diputados tienen la percepción de que los ciudadanos se identifican en mayor medida con los partidos. Entonces, 59% señalaba que existía un alejamiento con respecto a la gente, 17% que poca gente se identificaba con los partidos, y sólo 24% señalaba que existía un acercamiento importante.

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taria pública. En menor medida se manifiestan sobre la conveniencia de que el Estado regule el control de precios.

Reformas en la impartición de justicia: el control de los poderes públicos y garantías ciudadanas El control de los poderes Ejecutivo y Legislativo, el imperio de la ley, y la existencia de garantías ciudadanas que aseguren que todos y todas serán tratados con igualdad y justicia, son características básicas de un sistema democrático. Ya se ha comentado en diferentes ocasiones que la democracia no es únicamente un mecanismo de elección de representantes políticos del pueblo; es un sistema que se basa en la ley y que busca (en su forma ideal) que los ciudadanos tengan las mismas oportunidades. En sociedades tradicionalmente autoritarias, con elevados niveles de corrupción y que presentan grandes desigualdades, éste es uno de los grandes retos. Entender la justicia como un tercer poder independiente, según el ideal planteado por Montesquieu, que se consolide sin depender de la voluntad partidista de los actores políticos, ni de las presiones de los grupos de poder, es una condición básica para que se pueda hablar de que una sociedad vive en un régimen democrático de derecho. En Nicaragua y Honduras se presentan diferentes problemas que hacen que ello no se haya logrado de una forma efectiva, como veremos a continuación.57 En primer lugar, no existe voluntad política de someter a las instituciones públicas a un control efectivo basado en la ley; en segundo lugar, los poderes fácticos del país (líderes políticos, algunos grupos de presión relacionados con los caciques tradicionales, grupos delincuenciales, en especial aquellos ligados con el narcotráfico) tratan de impedir la consolidación de un sistema de derecho eficiente; en tercer lugar, la falta de recursos económicos y la debilidad del Estado dificulta el que jueces y fiscales puedan realizar su trabajo con condiciones mínimas y garantías profesionales (el mantenimiento de las carreras profesionales es muy importante en este sentido). En buena parte de los territorios nicaragüense y hondureño existe muy poca presencia del Estado, y los grupos de poder tienen la capacidad de corromper, amenazar y condicionar a los agentes de la justicia, quienes en muchas ocasiones, para preservar su propia vida, tienen que tomar decisiones que en el mejor de los casos rozan en el incumplimiento de la ley y de su misión. Finalmente, no existe una política de seguri57 En este capítulo se analizará con más detalle el caso hondureño para ejemplificar un proceso que tiene muchos paralelismos entre los dos países.

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dad clara, lo que tiene mucha relación con la impartición de la justicia, y no funcionan con niveles mínimos de dignidad ni las cárceles, ni las medidas de reinserción que serían necesarias para tratar de readaptar a la sociedad a los diferentes tipos de delincuentes. A pesar de este complicado panorama, el proceso de transformación del aparato judicial ha ido avanzando en mayor o menor medida, tratando de incorporar los ideales democráticos que nadie discute de manera formal. Intelectuales y algunos políticos, determinadas organizaciones de la sociedad civil, y el apoyo de la comunidad internacional, han sido muy importantes para que los avances que se han conseguido hayan sido posibles.

Nicaragua El inicio del gobierno del presidente Bolaños planteaba como una de sus banderas políticas más importantes la voluntad política de luchar contra la corrupción.58 El 10 de enero de 2002, en su discurso de investidura, prometía combatir lo que identificó como los grandes “vicios” nicaragüenses: “la corrupción, la perversión en el uso del poder y el caudillismo”; para ello, entre otras cosas, se debería impulsar una profunda modernización del Poder Judicial y la contraloría. Como dato simbólico, Bolaños no quiso envol58 Quedará pendiente para otra investigación averiguar si esa voluntad era real o sencillamente buscaba acabar con quien Bolaños consideraba como su principal rival político, el ex presidente Alemán, quien, como se comentó anteriormente, se hizo elegir presidente de la Asamblea y pretendía condicionar y tutelar desde esa importante posición la dinámica política del país. Su destitución a mediados de 2002 como presidente de la Asamblea, y su pérdida de inmunidad en diciembre de ese año, con su posterior condena, acabarían con el apoyo político del Partido Liberal con el que Bolaños partía y condicionaría la inestabilidad política de todo el periodo presidencial. Quizás fue esta “debilidad” del presidente la que le impidió seguir avanzando en las reformas necesarias para lograr un sistema judicial más independiente, pero no es descartable pensar que ni siquiera tuviera esa intención, siendo ésta, como se ha señalado, mucho más coyuntural. Un año después, en diciembre de 2003, Alemán perdería el acta de diputado, como consecuencia de que la juez Gertrudis Arias —quien se declara sandinista en una entrevista publicada el 1 de enero de 2003 en La Prensa—, iniciara el proceso judicial y la juez Juana Méndez le condenara a veinte años de prisión por seis delitos, (entre ellos lavado de dinero), y ordenara suspender sus derechos civiles y políticos e inhabilitarlo del ejercicio del cargo público por el periodo que durara la pena. Esta misma juez —según el diario La Prensa, del 14 de enero de 2002, también de filiación sandinista—, fue quien en diciembre de 2001 emitiera una sentencia en la que sobreseyó definitivamente a favor de Ortega una causa por prescripción de delitos, denunciada por Zoilamérica Narváez, hijastra de Ortega, quien señalaba que el líder sandinista ejerció contra ella abusos deshonestos, violación y acoso sexual. El 7 de enero de 2002, Narváez presentó ante el Tribunal de Apelaciones de Managua un recurso contra este fallo, alegando que Méndez no le permitió presentar pruebas contra Ortega.

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verse en los colores del partido liberal, sino que lanzó un mensaje apartidista al señalar que en Nicaragua dominarían los colores azul y blanco de la patria59 —en lugar del rojo del partido liberal—, porque el suyo iba a ser un gobierno para todos los nicaragüenses. Con esta agenda y pretendiendo cambiar la Ley de la Contraloría, la Ley del Servicio Civil, la Ley de Probidad de los Servidores Públicos, la Ley electoral, la Ley de participación educativa, la Ley de reforma y adición al Código Penal60 y la forma de elección de la Corte Suprema de Justicia, Bolaños apareció el 31 de enero ante el plenario de la Asamblea para presentar como paquete de urgencia estas iniciativas del Ejecutivo; por otra parte, a finales de febrero creó una comisión jurídica compuesta por 29 miembros para que recomendaran acciones para reformar y modernizar el sistema judicial. El presidente de la Corte Suprema de Justicia, Iván Escobar, coordinador de la comisión, manifestó que iniciarían sus tareas estudiando el sistema de designación de jueces y magistrados, y discutiendo una futura Ley de Carrera Judicial —que podría estar lista para ser discutida en el mes de marzo. Según recogió La prensa el domingo 24 de febrero, Bolaños seguía cabildeando con el Congreso para conseguir la aprobación urgente, por lo menos, de la reforma del Código Penal. A pesar del desacuerdo del entonces presidente de la Asamblea, Arnoldo Alemán, quien opinaba que se estaba precipitando demasiado la resolución, el martes de la primera semana de marzo se aprobó la modificación que estaba defendiendo. Vista la voluntad de Bolaños de impulsar el sector justicia, jueces y fiscales pidieron a finales del mismo mes de enero un aumento de presupuesto para mejorar salarios y condiciones de trabajo, y el presidente se desplazó a los juzgados para ver en qué condiciones se estaba trabajando, prometiendo mejoras en las condiciones.61 Sin embargo, y a pesar de todas estas buenas intenciones iniciales, la reforma global del sistema de justicia no llegó a buen puerto.62 Según el PNUD (2007) la partidización existente en el periodo de Bolaños, y el pacto liberal-sandinista para mantener el status quo, fue lo que llevó a que los donantes abandonaran programas de apoyo y que el mismo PNUD abriera pocos programas en el ámbito de la justicia. Muestra de este mantenimiento del partidismo de la justicia, fueron las sustituciones de los integrantes de la Corte Suprema de Justicia por parte de la Asamblea. En Son los colores de la bandera nacional. El objetivo es sobre todo que se tipifique el delito de enriquecimiento ilícito, tráfico de influencia, fraude, soborno transnacional y encubrimiento. 61 La Prensa, 23 de enero de 2002. Bolaños informó que en Nicaragua existían 99 fiscales, de los cuales 29 estaban ubicados en Managua y 70 en el resto del país. Señaló que era necesario mejorar las condiciones de trabajo y crear el Ministerio Público. 62 Debido, según PNUD 2007, a la inestabilidad que acompañó a todo su mandato. 59 60

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mayo de 2003, ya los sandinistas y el partido liberal de Alemán habían propuesto cada uno a la mitad de los magistrados de entre sus simpatizantes.63 Los problemas de corrupción y el partidismo de los jueces fueron una constante a lo largo de todo ese periodo. El gobierno de Estados Unidos señaló la corrupción del sistema judicial como una de las principales debilidades del país. El fiscal general de la República, Julio Centeno, antiguo procurador general en el gobierno de Alemán, fue acusado por La Prensa, en su edición del 2 de enero de 2003, de permitir la corrupción de Alemán y de ser en el fondo un abogado defensor del ex presidente, en lugar del representante de los intereses de la nación. En un informe sobre la violación de los derechos humanos en Nicaragua en 2003, realizada por el Cenidh, se señala que está comprobado que en ese año, sobre 218 denuncias impuestas, el Poder Judicial por lo menos violó en 113 ocasiones los derechos humanos; en relación con el Ministerio Público, de 63 denuncias pudieron comprobarse 38. La presidenta de este organismo, Vilma Nuñez, señaló que la lucha contra la corrupción de Bolaños no dio los resultados esperados. A menos de dos años de ser detenido Alemán, éste se encontraba en su casa en arresto domiciliario, y no se había podido recuperar el dinero malversado, acusándose a la jueza Méndez de que sus fallos, en relación con el ex presidente, eran de carácter meramente político y no jurídico.64 El 30 de noviembre de 2003, La Prensa de Honduras publicaba que como consecuencia de la excarcelación de Alemán la embajada estadounidense suspendía la ayuda de 49 millones de dólares, otorgada en septiembre, para apoyar la reforma judicial. El Departamento de Estado estadounidense señaló que la decisión de la jueza había sido “manipulada políticamente”. El 2 de diciembre, el mismo periódico hondureño señaló que la embajada también había suspendido la ayuda a la Asamblea Nacional por el pacto liberalsandinista para sacar de la cárcel al ex mandatario; según esta fuente, “el pacto originó la repentina decisión de una jueza capitalina, afín al FSLN, de sacar de la cárcel al líder del PLC, el ex presidente Arnoldo Alemán, juzgado por delitos de corrupción, y regresarlo a arresto domiciliario, con amplias facultades de movilización y comunicación”. El presidente Bolaños expresó su temor de que la comunidad internacional suspendiera la ayuda por esta medida, y sustituyó al procurador de justicia, Francisco Fiallos, responsable del enjuiciamiento del ex mandatario (La Prensa, 3 de diciembre de 2003), señalando la necesidad de que finalmente la justicia se despolitizara en

63 Así, el presidente de la Contraloría cuestionada por Bolaños, es propuesto por Alemán el 19 de enero de 2002 para entrar como magistrado de la Corte Suprema en la primera selección de julio de ese mismo año. 64 La Prensa, 23 de enero de 2004. Durante este mandato dicha publicación registró diferentes casos de jueces corruptos, así como de jueces amenazados por diferentes mafias.

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Nicaragua. El nuevo pacto entre liberales y sandinistas rompió el que venía funcionando entre estos últimos y el presidente, y dejó al mismo sin capacidad de influencia sobre las decisiones tomadas en la Asamblea Nacional, hasta que volvieron a pactar al término del mandato presidencial. A partir de ese momento empezó a hablarse de la posibilidad de que Nicaragua no pudiera enviar un segundo contingente de soldados a Irak para apoyar a Estados Unidos; finalmente, el 8 de febrero de 2004, se anunció que no sería posible enviar el segundo contingente por falta de recursos económicos para poderlo materializar.

Honduras Se ha tratado de materializar la reforma del sistema judicial en Honduras desde el gobierno del presidente Reina (1994-1998) con la creación de la Fiscalía General de la República y el inicio de toda una serie de reformas que serían finalmente aprobadas en el gobierno del presidente Flores (1998-2002), y que entraron en funcionamiento a partir del inicio del mandato del presidente Maduro (2002-2006). Los pilares de la reforma aprobada fueron la reestructuración del sistema de elección de los magistrados de la Corte Suprema, la aprobación de un código procesal penal, la elaboración de una Ley de carrera judicial, y la de una Ley administrativa que creó un programa para tratamiento de muchachos integrantes de “maras” y pandillas.65 En opinión de Ritzi Moncada, ministro de Trabajo durante el primer periodo de Zelaya y dirigente de la empresa nacional de electricidad, a partir de 2008, desde el punto de vista formal, las reformas fueron las más adecuadas para el país, el problema en Honduras se ubica en las fuertes presiones políticas que se han ejercido para detener la profesionalidad y la imparcialidad del sistema judicial. 66 A finales del gobierno de Callejas (1990-1994) apareció un problema grave porque un policía de la sección de investigación denunció toda una serie de violaciones de derechos humanos que ha sido ejercida por su unidad. El presidente convocó una comisión para manejar el problema creado por la policía de investigación, dicha comisión resolvió que había que disolver la misma, crear un ministerio público en el que se insertara la unidad de investigación, y separara la policía de las fuerzas armadas.

65 Dicha Ley nunca fue aplicada, y después, en cierta manera, fue superada por la modificación del Artículo 332 del Código Penal, conocido como “Ley antimaras”, que representa una estrategia represiva para enfrentar el problema de las “maras” y pandillas. 66 Ritzi Moncada, en entrevista personal (14 de diciembre de 2005).

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En 1993 se creó la Ley de Creación del Ministerio Público y en marzo de 1994, ya en la administración de Reina, éste empezó a funcionar con Edmundo Orellana como primer fiscal general.67 Orellana (23 de diciembre de 2005) explica, en entrevista personal, cómo impulsó desde su cargo el Código Procesal Penal y una Ley de Lavado de Activos. En su opinión, el Código anterior no servía, por lo que contrató a expertos extranjeros para discutir sobre el mismo. Antes de ese momento éste no era cuestionado porque era un sistema muy cómodo, que permitía la corrupción. Como resultas de la modificación, los juicios se volvieron orales y públicos, con lo que se ganó en rapidez, transparencia y se necesitó acreditar la inocencia del individuo para poderlo sacar de la cárcel.68 Orellana tuvo pláticas con el embajador de Estados Unidos para obtener apoyo en dicho proceso y, al final, esa nación otorgó el dinero para impulsar la reforma. José María Palacios (14 de diciembre de 2005), antiguo magistrado de la Corte Suprema y coordinador de cooperación internacional de la Corte en aquel momento, confirma que a USAID se sumó cooperación española para dar capacitación a los juristas hondureños para adaptarse al nuevo Código.69 La reforma del sistema de elección de los miembros de la Corte Suprema fue otro elemento importante de la reforma. Ésta se volvía clave por el intento de lograr la imparcialidad del máximo órgano del gobierno judicial. Para ello, se pensó que era importante que los magistrados fueran elegidos por siete años, y que el Congreso Nacional los seleccionara con una mayoría de 2/3 partes, con base en una lista de 45 candidatos seleccionados por una junta nominadora imparcial, integrada por diferentes actores políticos y de la sociedad civil, y que seleccionara nombres basándose en la trayectoria de los mismos. El Congreso nombrado en 2002 fue el primero en realizar este ejercicio; desgraciadamente partidizó el proceso y los nacionalistas seleccionaron Entrevista personal con José María Palacios (14 de diciembre de 2005), confirmado por Edmundo Orellana. Según diferentes entrevistas, el Ministerio Público, en especial durante sus dos primeros periodos de existencia, bajo el mando de Orellana y Medina, logró funcionar con criterios profesionales y apartándose de la presión política. 68 En un contexto muy politizado, ha habido en la clase política hondureña muchas críticas a este nuevo sistema acusándolo de ser el culpable de que muchos delincuentes queden libres. Ritzi Moncada señala que éste ha funcionado de manera adecuada. 69 En especial entre 2000 y 2002 se recibió mucha capacitación, sobre todo gracias a la cooperación española, para que este sistema pudiera aplicarse con éxito. Uno de los principales problemas es que muchos fiscales y jueces formados en esa época acabaron abandonando su carrera por diferentes motivos, y en cierta manera la formación se desaprovechó. Palacios señala que la partidización genera falta de estabilidad, sobre todo en la carrera judicial, y en menor medida, pero también de forma creciente, en la fiscalía. 67

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de entre los 45 a ocho partidarios suyos, y los liberales, que en ese momento estaban en minoría, a siete. Durante todo el gobierno del presidente Maduro los magistrados respondieron a la lógica partidista, por lo que no se logró el objetivo buscado. El origen de esta reforma lo encontramos en varios escenarios. En primer lugar, la Asociación de Egresados de Derecho —a la que pertenecían el entonces presidente Reina—, y José María Palacios, presentaron en 1997 una propuesta al Congreso, patrocinada por el diputado Juan José Fernández Guzmán, para lograr la imparcialidad de la Corte; por otra parte, la sociedad civil representada sobre todo por el “Foro para el Fortalecimiento de la Democracia” también ejerció presión. A ello se unieron los organismos internacionales y el grupo de donantes, que consideraron esta reforma como fundamental.70 La Ley de carrera judicial ha resultado ser el aspecto menos exitoso del proceso; el proyecto que casi fue aprobado con Flores se detuvo y sigue en discusión. Con base en algunas modificaciones, los jueces de sentencia se empezaron a nombrar por concurso y capacitación posterior, con colaboración española. Para ser nombrado juez de ejecución se necesitaba contar con más experiencia, y el resto, los jueces de paz y de letras, se nombran a voluntad y se sustituyen de la misma forma. Finalmente, otro problema mayor en Honduras es la impartición de la justicia en la costa atlántica y en las zonas donde hay poca presencia del Estado. Ello, unido a la falta de medios, favorece que jueces y fiscales reciben amenazas y presiones, que en ocasiones se materializan en asesinatos o destituciones, lo que hace realmente muy difícil que el Estado cumpla sus funciones de forma adecuada. Por lo general se señala la falta de ética profesional del magistrado, pero poco se reflexiona sobre la voluntad política del Estado para que se imparta justicia con imparcialidad en esas zonas, sin aplicarse políticas consecuentes para proteger a los agentes judiciales. Éste es otro tema pendiente en la agenda de la consolidación de la justicia en este país. En opinión de Moncada (14 de diciembre de 2005), la justicia y su imparcialidad no fueron prioridad del presidente Maduro, a quién le tocó implantar estas reformas, y no comprendió la importancia de los cambios, ni entendía la división de poderes; era normal que el presidente de la Corte fuera a la casa presidencial a recibir instrucciones, se despidieron fiscales de forma masiva, sin respetar la carrera, y en ocasiones

Según Orellana, “Era un sistema de impunidad que favorecía fundamentalmente a la clase económica poderosa de este país, y todos los protagonistas de la escena nacional de algún modo estaban vinculados a ello. Así que la única forma de que los cambios pudieran llevarse a cabo, era que viniera una presión de los sectores que no tienen esos vínculos”. 70

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se intervino acusando a jueces de corrupción por no seguir los postulados que el Ejecutivo defendía, en especial en la lucha contra las “maras” y pandillas. 71

Conclusiones En este trabajo se han señalado algunas de las características de la dinámica del funcionamiento y de la voluntad de transformación de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de Nicaragua y Honduras. En ninguno de estos países el sistema tradicional presidencialista, modificado con importantes tendencias que quieren darle poder a los congresos, está dando buenos resultados; por el contrario, está generando problemas de gobernabilidad importantes. Sin embargo, el presidencialismo no puede ubicarse como el principal problema y la circunstancia que bloquea el sistema. Tampoco puede afirmarse que un cambio hacia un modelo parlamentario clásico sea la solución a los conflictos. En estos países se reconoce la necesidad de ir perfeccionando el sistema y, a pesar de ello, se presentan numerosas dificultades para impulsar un proceso de transformaciones. Mucho tiene que ver en ello una cultura política autoritaria, que se evidencia en la mayoría de las relaciones políticas en ambos países y el juego de intereses de los principales actores; éstos llegan a desvirtuar el sentido del Poder Legislativo en una sociedad democrática, cuestionándose tanto el ejercicio responsable de las tareas de equilibrio y control sobre el Ejecutivo, como en muchas ocasiones la misma tarea legisladora. El Poder Judicial, por su parte, sigue siendo un rehén de la clase política y de los grupos de poder formales e informales. En Nicaragua encontramos una clase política convulsionada, que vive en un escenario de juegos estratégicos en busca de pactos que satisfagan los intereses de los líderes principales, provocándose momentos de alta tensión en los que parece que el sistema no aguanta la presión, y otros en los que todo el mundo espera a ver venir la siguiente crisis política. En este contexto, la Asamblea Nacional responde con subordinación a los continuos acuerdos que van tomando los “hombres fuertes” del país. A finales de los noventa, fue el acuerdo entre Alemán y Ortega el que permitió un cambio constitucional y que Alemán fuera elegido diputado al final de su mandato como presidente; a principios del mandato de Bolaños, fue el acuerdo entre Ortega y

Roy Medina, ex fiscal general, en entevista personal (23 de diciembre de 2005), confirma este punto de vista al señalar que Pepe Lobo, presidente del Congreso, no debería haber tratado de influir sobre la Corte Suprema cuando se estaba discutiendo sobre la posible inconstitucionalidad del Artículo 332 del Código Penal. 71

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Bolaños el que permitió el encarcelamiento de Alemán, la “lucha” contra la corrupción y la estabilidad del gobierno hasta el año 2003. Posteriormente, fue un nuevo pacto entre Alemán y Ortega el que motivó un cambio constitucional pendiente y la salida de Alemán de la cárcel;72 y finalmente —en el periodo que se analiza— un nuevo pacto entre Bolaños y Ortega pretendía garantizar la estabilidad hasta las elecciones de finales de 2006. Es éste un juego de estrategias, en el que los jugadores no confían en el otro y en el que se participa hasta que es conveniente o es necesario buscar un pacto más adecuado. Los efectos de estas circunstancias para el sistema político son distintos; mientras que la estabilidad es muy precaria, porque siempre hay que esperar la siguiente crisis, ellas han ido acercando más el sistema a reglas adecuadas para la democracia. Ante el poder que podía tener la figura de la presidencia de la Asamblea, se optó por limitar el mandato a un año, y se creyó conveniente configurar una Junta Directiva fuerte. Se apostó por una Asamblea que tuviera funciones legislativas reales; y finalmente, con el paso del tiempo, se ha ido modificando el sistema para que la Asamblea se convierta en un poder moderador del presidente de la República, en relación al nombramiento adecuado del personal político. El siguiente paso sería que toda esta normatividad fuera bien utilizada en beneficio de los intereses del país y no del pacto coyuntural, que en momentos en los que no existen mayorías claras en la Asamblea, genera una situación grave de inestabilidad e ingobernabilidad. Por su parte, en Honduras la aparente tranquilidad de la clase política local en realidad esconde un sistema perverso de intereses que al final también genera ingobernabilidad y falta de democracia. La clase política tradicional no quiere cambiar un modelo de relaciones que les resulta conveniente, y que otorga al presidente del Congreso un poder fundamental en la estabilidad del sistema político. A través de los subsidios, los diputados de los diferentes partidos tratan de poner “parches” a los problemas urgentes del país, atendiendo problemas que el Poder Ejecutivo no es capaz de resolver. Ello genera un juego con muchos intereses personales implicados, que dificulta cualquier modificación del sistema político. La corrupción asociada a este sistema y la ineficiencia del uso de los fondos públicos, genera soluciones momentáneas en lugar de políticas globales, paraliza el sistema y ocasiona muchos problemas de gobernabilidad. La importante crisis económica que atraviesa Honduras encuentra su raíz en el apoyo que la población manifiesta al sistema. La gente no cree en las grandes políticas

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No hay que olvidar que en 2004 se realizaron elecciones locales.

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macroeconómicas,73 y desconfía de una clase política a la que finalmente recurre en busca de favores.74 Ante la evidencia de que la situación no mejorará en breve, la población apoya a los diputados que resuelven situaciones puntuales y reclama este modelo de funcionamiento, ejerciendo presión sobre los partidos políticos para conseguir empleos y otro tipo de medidas que alivien de forma rápida determinados aspectos convivenciales. Según Víctor Meza, en entrevista personal (22 de diciembre de 2005), el presidente Maduro planteó un programa de gobierno muy coherente, como quizá nunca se vio en la historia de Honduras,75 sin embargo, en su opinión, al final de su mandato no logró lo que pretendía y será recordado por la historia de la consolidación hacia la democracia como el “trasformador impotente”; es por ello, señala Meza, que Maduro sólo se refiere a sus logros macroeconómicos, porque en el fondo sabe que su gobierno, debido a muchas de las circunstancias que se plantean en estas líneas y a otras que se nos escapan, no logró cumplir con el plan trazado.

Fuentes complementarias ACI-Participa,

¿Quién es quién en el Congreso Nacional?, Tegucigalpa, ACI-Participa, 2004. Alcántara, Manuel (dir.), Datos de opinión. Elites parlamentarias latinoamericanas. Honduras (1994-2005), Salamanca, Instituto Interuniversitario de Iberoamérica, Universidad de Salamanca, 2005. ———, Datos de opinión. Elites parlamentarias latinoamericanas. Nicaragua (1997-2006), Salamanca, Instituto Interuniversitario de Iberoamérica, Universidad de Salamanca, 2006. Linz, Juan J. y A. Valenzuela, The failure of presidencial democracy, BaltimoreLondres, The Johns Hopkins University, 1994. Nohlen, Dieter y Mario Fernández, Presidencialismo versus parlamentarismo, Caracas, Editorial Nueva Sociedad, 1991.

73 A pesar de que el gobierno del presidente Maduro ha sido elogiado por su disciplina económica por diferentes organismos internacionales, la población tiene la percepción de que ése ha sido un gobierno deficiente que no ha beneficiado al pueblo. 74 Se percibe la corrupción, pero en lugar de combatirla, una importante mayoría cree que es conveniente aprovechar el sistema en caso de posibilidad. 75 Antes de acceder al poder, durante 18 meses, Maduro organizó un equipo de trabajo que, con controles de calidad establecidos, elaboró un programa coherente de transformaciones.

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La experiencia de la comisión política de los partidos políticos, Guaymuras, Tegucigalpa, 2005. PNUD, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Nueva York-Guatemala, 2004. ———, Evaluación de los resultados de desarrollo. Evaluación de la Contribución del PNUD. Nicaragua, Oficina de Evaluación, Nueva York, mayo de 2007.

Fuentes hemerográficas Diario La Prensa de Honduras, www.laprensahn.com Diario La Prensa de Nicaragua, www.laprensa.com.ni Diario La Tribuna de Honduras, www.latribuna.hn

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9 Políticas de seguridad y defensa en Honduras y Nicaragua (2002-2006) Carlos Barrachina 1

Introducción

H

onduras tiene graves problemas internos tanto de seguridad pública, como de desarrollo, que han llevado, con el consentimiento tácito de la población, a reclamar que las fuerzas armadas, durante el gobierno del presidente Maduro (2002-2006), vuelvan a desempeñar tareas de mantenimiento de orden público, y de apoyo a diferentes ministerios.2 Ello ha motivado que algunos sectores, esencialmente de intelectuales, se hayan preguntando si se corre el riesgo de que se vuelvan a dar casos de abusos de derechos humanos en este país.3 La repatriación desde Estados

Universidad de Quintana Roo. Nunca dejaron de realizar tareas de apoyo a otros ministerios. Sin embargo, la apuesta por enviarlos a patrullar de manera conjunta con la policía les ha visibilizado en especial en el tema de la seguridad, y en la conferencia de seguridad hemisférica de México de 2003, en donde se confirmó la declaración de Bridgetown de 2002 sobre la multidimensionalidad de las amenazas, la cual ha legitimado que algunos ejércitos tengan un amparo internacional para seguir desarrollando funciones que venían cubriendo desde hace tiempo dada la debilidad del Estado. 3 Las Fuerzas Armadas hondureñas poco a poco están recuperando la confianza perdida de su sociedad. Ésta había sido muy afectada por los abusos a los derechos humanos y la corrupción en la que algunos oficiales cayeron durante los gobiernos militares y el periodo de las guerras centroamericanas. No sólo ha sido la participación en misiones de orden pública; las Fuerzas Armadas hondureñas, como se verá más adelante, están desempeñando diferentes funciones de apoyo al desarrollo. 1 2

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Unidos de numerosos delincuentes con experiencia en pandillas callejeras, unida a las difíciles condiciones económicas en que buena parte de la juventud hondureña se encuentra, abonó las condiciones para la expansión de las “maras” en Honduras. El aumento de la delincuencia de los últimos años —en la que no sólo están implicados menores de edad, asociados a las “maras”—, y de la percepción de inseguridad, se encontró en la base del triunfo electoral de Ricardo Maduro, quien prometió “tolerancia cero” para aquellos que provocaran alteración del orden público;4 y el tema siguió formando parte del discurso del candidato nacionalista a presidente “Pepe” Lobo, presidente del congreso, quien tenía grandes posibilidades de obtener el triunfo en las elecciones de finales de 2005, pero quien finalmente perdió en parte por su radicalización, que no apoyó el pueblo, en parte por diferentes errores de campaña y aciertos del candidato liberal, además del recuerdo de las consecuencias del precedente gobierno nacionalista.5 El tema de la subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil quedó en apariencia resuelto en el gobierno del presidente Flores (1998-2002), y por ello no ha sido noticioso durante el gobierno de Maduro; sin embargo, el hecho de que el ministro se encuentre en la cadena de mando de las Fuerzas Armadas no se ha reflejado en una especial capacitación de profesionales no militares en el sector defensa, y se sigue manteniendo un amplio grado de autonomía de la institución castrense, cuyos oficiales en muchos casos siguen pensando que “el ministerio” es una cosa y las “Fuerzas Armadas” otra.6 El caso nicaragüense es diferente en relación a los asuntos de seguridad y defensa. Las Fuerzas Armadas y la policía en Nicaragua son dos cuerpos independientes, surgidos del aparato sandinista y reconvertidos a principios de los noventa, que cuentan con el respeto y apoyo tanto de la clase política en general, como de la sociedad, y que tienen —en especial el ejército— un poder considerable7 como grupo de presión política. La inestabilidad del sistema político nicaragüense, a pesar de que en las calles haya tranquilidad y de que los niveles delincuenciales sean moderados, con relación a sus vecinos centroamericanos, ha provocado que la importancia del ejército

La población estaba sensibilizada porque un hijo de Maduro había sido asesinado por delincuentes comunes. El hecho de haber sido afectado de manera directa por la violencia, le otorgaba credibilidad para enfrentar sin desmayo la lucha contra la violencia común en el país. 5 Hasta tal punto que se convirtió en un firme defensor de la pena de muerte. 6 Entrevista personal con Leticia Salomón (13 de diciembre de 2005). 7 A pesar de que han jugado a presentarse como apartados del mundo partidista y de que esta posición le ha granjeado la confianza de la mayoría de personas que opinan que son fuerzas armadas subordinadas al llamado “control civil”. 4

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como estabilizador del sistema haya sido notable, y que en todo el periodo se haya encontrado en el centro de los debates políticos más noticiosos. Tras un inicio de gobierno en el que el presidente Bolaños parecía centrado en la lucha contra la corrupción, y que hacía apuestas por la reforma de la justicia y una política exterior muy favorable a los intereses de Estados Unidos, repentinamente salió a la luz una “supuesta” venta irregular del Ejército y la policía nicaragüense de armas a las autodefensas colombianas, vía Panamá. Este hecho, que se explicará con detalle más adelante, condicionó parte de los asuntos militares y de las relaciones con Estados Unidos en los siguientes años. Por una parte, este hecho generó desconfianza en el gobierno estadounidense,8 por lo que dedujeron que el gran arsenal de armas que todavía se conserva en Nicaragua, heredado de las guerras centroamericanas, no estaba seguro.9 A Estados Unidos le preocupaban en particular los cohetes portátiles tierra-aire que se guardan en las bodegas del ejército nicaragüense 10 y que podrían ser adquiridos por potenciales terroristas para derribar aviones comerciales en el momento del aterrizaje o del despegue, y por esta razón exigieron al gobierno “amigo” nicaragüense que destruyera los cohetes.11 El Ejército reaccionó con pruBien las fuerzas armadas nicaragüenses estaban traficando con armas, bien se dejaban “engañar” con demasiada facilidad por la delincuencia organizada. No se puede olvidar que en las relaciones entre los ejércitos de Estados Unidos y Nicaragua existe una gran desconfianza que se remonta al periodo de la Guerra Fría. Ni unos ni otros confían de los que en este periodo gubernamental son sus aliados (pero que fácilmente con una victoria electoral de Daniel Ortega, pudieran cambiar su status, como pasó en Venezuela con la consolidación del poder chavista). 9 El coronel Javier Pichardo, antiguo jefe de la Fuerza Aérea del ejército sandinista, señala en entrevista personal (12 de diciembre de 2005) que el arsenal heredado es muy amplio: helicópteros de ataque y de transporte, y aviones de transporte. Se cuenta con una defensa antiaérea muy buena de piezas de artillería, cañones portátiles antiaéreos y misiles portátiles. Se llegó a tener armamento para armar a 250 mil hombres y equipar unidades de artillería, tanques, vehículos blindados (más de 1 500 piezas de calibre mayor a 14.5 milímetros, 150 tanques T-55). Algo de esto se vendió a mediados de los noventa tanto a Ecuador como a Perú, pero la mayoría se conserva. También explica la existencia de una intención en plena Guerra Fría de dotar a la fuerza aérea sandinista de aviones caza soviéticos MIG, e incluso se enviaron a pilotos a formarse a Bulgaria, Cuba y la URSS, y se construyó una pista para utilizarla como base aérea. Sin embargo, los aviones nunca llegaron, como resultado de una negociación entre la URSS y Estados Unidos. En su opinión, la mayor parte de este material debe estar caduco, porque todo ello requiere de innovaciones costosas. En relación a los SAM-7, señala que, si bien no son efectivos para derribar los cazas hondureños, sí son peligrosos para derribar aviones comerciales (a pesar de su posición respecto a que Honduras debería retirar de su inventario los aviones de combate, para avanzar en un desarme regional efectivo). 10 Se ha simplificado el tratamiento de éstos llamándolos SAM-7 (pero también hay otro tipo de cohetes portátiles). 11 Líderes militares colombianos también señalaron que las fuerzas irregulares estaban muy interesadas en adquirir ese armamento para continuar su lucha contra el Estado colombiano. 8

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dencia, pero se resistió a la destrucción, utilizando a los sandinistas como aliado en el Congreso, e incluso desautorizando al propio presidente de la República.12 La respuesta del Ejecutivo ante tal situación fue tratar de capitalizarla, señalándose como artífice del proceso de desarme centroamericano e introduciendo en el debate la idea de que debía existir un balance de fuerzas en la región, y que, por tanto, Honduras debía, simultáneamente, deshacerse de su flotilla de cazas de combate F-5. 13 Al mismo tiempo el gobierno nicaragüense, también con la reticencia de su Ejército, ofreció su apoyo a Estados Unidos para conseguir la “pacificación” de Irak y apostó con ambigüedad a seguir fortaleciendo el “control político”14 sobre los militares, insistiendo en mantener al ministro de Guerra al frente de la cartera de defensa. 15 Con relación a otros temas en los que los militares han participado en este periodo, se discutió bastante sobre los diferendos fronterizos,16 el ejército ha ido consolidando su sistema de previsión militar, sustentado sobre los beneficios de empresas propiedad de los militares, y ha ido demandando más misiones en asuntos de desarrollo, e incluso de orden público, a pesar de la existencia de una policía competente.

Honduras Inseguridad y redes criminales Los problemas de inseguridad provocados por las “maras” y la delincuencia común se complican, además, por la existencia de otro problema que tiene desbordado al Aunque, como se verá, finalmente accedieron a una destrucción parcial de los misiles. A pesar de que sabían perfectamente que los cohetes nicaragüenses no son efectivos para derribar un avión de combate de tales características. 14 En otras ocasiones he discutido el concepto de “control civil”, señalando mi preferencia por el de “control político”, Carlos Barrachina, “La participación de los civiles en los ministerios de defensa”, REDES 2003, Santiago de Chile, octubre de 2003; Carlos Barrachina y Juan Rial, “El papel de los civiles en los ministerios de defensa de América Latina”, Aportes para el Estado y la administración gubernamental, año 11, núm. 21, Buenos Aires, Asociación de Administradores Gubernamentales, 2004, pp. 75103; “Los ministerios de defensa en América Latina y los consecuencias de la multidimensionalidad de las amenazas”, América Latina Hoy, núm. 42, Salamanca, primavera 2006, pp. 131-159. 15 Abiertamente pro estadounidense, este ministro mantuvo una relación de fuerte tensión con el aparato militar. Apoyó, como se verá, la consolidación de un ministerio de defensa integrado por civiles, el cambio de la ley para que el ministro formara parte de la cadena de mando, y otras políticas como la elaboración de una política de defensa y la elaboración de un “Libro Blanco” de la defensa. 16 Que en la región centroamericana se discute en los tribunales. 12 13

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Estado: el narcotráfico y sus importantes redes criminales.17 La debilidad del Estado, y básicamente del aparato de justicia, ha permitido que determinadas partes de la costa atlántica de Honduras estén condicionadas por la actividad de los narcotraficantes.18 Los importantes compromisos de Honduras con Estados Unidos, y su colaboración en las tareas que la potencia identifica como importantes, motivaron al gobierno del presidente Maduro a situar la lucha contra el tráfico de drogas como una de sus prioridades. Ello generó el incremento de importantes factores de riesgo, sobre todo para los funcionarios del sector de la justicia que son empujados por la administración a cumplir con sus obligaciones, pero que no tienen los medios adecuados y son fácilmente afectados por la violencia que pueden desarrollar las bandas de narcotraficantes.19 Una de las primeras medidas adoptadas por el presidente Maduro fue la lucha frontal contra la violencia organizada, disponiendo que el ejército saliera a las calles en apoyo de la policía.20 Se planificó la operación “Honduras segura”, en la que al

17 Que circunstancialmente utilizan a las “maras” para actividades de narcomenudeo o para cometer asesinatos selectivos. 18 Me he referido al tema de la justicia en otro capítulo de este trabajo. 19 Según Meza (22 de diciembre de 2005), en el año 2001 se decomisaron 85 kilos de drogas; en el gobierno de Maduro se decomisaron 12 toneladas de la misma. Sin embargo, los detenidos son gente poco importante. En Honduras hay nueve carteles de la droga, y por falta de recursos y de voluntad política no están detenidos los principales líderes de las organizaciones. En este sentido, señala Meza, se siente que hay un creciente proceso de narcotización de la sociedad y las estructuras estatales hondureñas que involucra a jueces, diputados, alcaldes, policías y narcotraficantes. Según recoge La prensa en su edición de 5 de marzo de 2003, a pesar de los “esfuerzos” hondureños, la embajada estadounidense dio un “tirón de orejas” al gobierno de Maduro. El embajador Larry Palmer cuestionó que por Honduras pasaban toneladas de cocaína y que la eficiencia del gobierno era nula: en sus palabras “aquí no se agarra nada”. El ministro de defensa Brevé contestó al embajador que las autoridades estaban implicadas en la lucha contra el narcotráfico, pero que los medios eran muy escasos para poder realizar dicha tarea con éxito, pidiendo al embajador que, ya que la droga tenía como destino final a Estados Unidos, su gobierno entregara la ayuda prometida tiempo atrás por el embajador para poder dar resultados. El 2 de julio de 2003, La prensa destacaba unas declaraciones del fiscal general Roy Medina, en las que afirma que la DEA tampoco combate de manera efectiva el narcotráfico en suelo hondureño [a pesar de que en entrevista personal (23 de diciembre de 2005) me señalara que si no fuera por la DEA no se decomisaría droga en Honduras]. El 13 de agosto de 2003, Richard Myers, máxima figura militar de Estados Unidos, llegó a Honduras para pedir auxilio en la lucha contra las drogas y prometer apoyo para que la misma se pueda realizar con éxito. Pocos días después, el propio secretario Rumsfeld visitaba Honduras. Así, el envío de tropas a Irak y la lucha contra el narcotráfico, con los correspondientes apoyos que se solicitaban, se ligaron en un mismo paquete (Honduras solicitó, entre otros cosas, seis helicópteros que, en un viaje posterior, Colin Powell señaló que eran demasiado costosos). 20 El general Andino, entonces jefe del Estado Mayor Conjunto, explica en entrevista personal (21 de diciembre de 2005) cómo el presidente le ordenó desplegar las fuerzas militares en apoyo de la policía. En

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principio se desplegaron tres mil efectivos del ejército que han ido rotándose a través del tiempo,21 y otros tres mil de la policía. Los soldados acompañaron a los policías, se emplearon los medios de la fuerza naval para el patrullaje en la costa y en mar abierto en contra del narcotráfico, y la Fuerza Aérea para interceptar aeronaves de narcotraficantes y para transportar personal del ejército a operaciones especiales. En el decreto inicial se nombró a un jefe militar para coordinar la operación conjunta, que respondía al ministro de seguridad, y un Estado Mayor con oficiales de ambos cuerpos; en muchas ocasiones, por falta de una suficiente planta de oficiales en la policía, hubo oficiales del ejército que tomaron el control de las operaciones en diferentes áreas geográficas.22 En opinión de Víctor Meza (22 de diciembre de 2005), los patrullajes crearon sensación de seguridad, mas no crearon seguridad, ya que la misma permanece mientras el patrullaje está presente, pero desaparece con más fuerza cuando éste finaliza. Maduro concentró sus actividades en los primeros tres o cuatro meses de su gobierno en este gran operativo policial-militar, obligando a replegarse a los “mareros” ante el importante despliegue. En opinión de Meza, “Maduro y su gente empiezan a embriagarse con un éxito ficticio y empiezan a creer que las medidas antidelincuenciales son el equivalente a una política de seguridad, siendo éste el primer gran error del gobierno”.23 su opinión, ésto tuvo efectos positivos para el país, puesto que en el cuarto año de gobierno se sintió una reducción sustancial del accionar delictivo. Sin embargo, para el Ejército supuso un gran costo, porque mantener la fuerza durante cuatro años consecutivos en la calle conllevó un desgaste del equipo y también de la imagen que la población tiene de una institución que trabaja en condiciones de excepcionalidad. El general Bonilla (20 de diciembre de 2005), ex director del Colegio Interamericano de la Defensa, perteneciente a la OEA y situado en Washington, D. C., argumenta que una muestra de que la población había percibido una mejora en la seguridad es que Pepe Lobo, con un discurso muy catastrofista y proponiendo la pena de muerte, perdió las elecciones, lo que probablemente quiera decir también que la población relega este problema frente a otros que le preocupan más. 21 Andino recuerda diez militares muertos en los operativos en los que han participado. 22 Andino afirma que en la lucha “antimaras” sobre todo se utilizaron contingentes urbanos de forma masiva, mientras que en las operaciones antinarcóticos las Fuerzas Armadas sobre todo establecieron apoyo de inteligencia y presencia en algunas operaciones especiales, en particular en la costa norte de Honduras. En las primeras ocasiones se seleccionaron las ciudades de Choluteca, La Ceiba, Tegucigalpa, Titicalpa, Danlí y Santa Rosa de Copán para llevar a cabo las operaciones en contra de las pandillas. 23 En opinión de Meza, cuatro años después siguen existiendo graves problemas de seguridad que no se solucionaron en dicho periodo, y la delincuencia común ha crecido mucho más de lo que el gobierno esperaba. El periódico La Prensa, de Honduras, en su edición del 2 de enero de 2003, realizaba un balance de este tipo de operaciones en su primer año. Según sus datos, en el año 2002 hubo 2 668 muertes de manera violenta, 326 más que en 2001, y el número de lesionados aumentó de 2 521 a 2 866. Sin embargo,

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Según Leticia Salomón (13 de diciembre de 2005), el tema de la seguridad, que había estado en el eje de la campaña de Maduro, se enfrentó como un asunto para ganar popularidad.24 El ataque a los “mareros” era la forma más sencilla de señalar que se estaba haciendo alguna cosa, porque la ciudadanía estaba preocupada por ello, al sentirse intimidada en los barrios marginales, y eso lo aprovecharon el presidente y el ministro de seguridad para cultivar su imagen entre la población, apareciendo al frente de algunos operativos;25 lo que era un asunto social se convirtió así en un problema policial. Julieta Castellanos (21 de diciembre de 2005) es muy crítica con las políticas que se impulsaron. En su opinión, el hecho de nombrar un ex militar como ministro de seguridad se encontró en la base del patrullaje conjunto; 26 según Castellanos, lo que es confirmado por otros entrevistados, ni siquiera las fuerzas armadas estaban contentas con este rol, por el desgaste de material e imagen que ello podía representar. Finalmente, en su opinión, el objetivo no se logró, y el balance de los cuatro años de gobierno señaló que al final del mismo los crímenes eran mucho más violentos que en tiempos pasados. Ramón Romero (16 de diciembre de 2005), asesor en temas de seguridad del presidente Maduro, matiza estas afirmaciones, señalando que a pesar de que el tema de las “maras” fue muy noticioso,27 Maduro no sólo impulsó estas acciones, sino que se preocupó

la estrategia de seguridad en cierta manera funcionó, señalan, al bajar de 37 (2001) a 22 (2002) el número de secuestros, así como al reducirse moderadamente los asaltos a gasolineras, el robo a personas y automóviles. Sin embargo, los asaltos a negocios aumentaron, así como la violencia familiar y los casos de posesión, venta y consumo de drogas. Meza concluye señalando que en el periodo de Maduro puede hablarse de un relativo éxito en la lucha contra el crimen organizado, pero que por la falta de policías y de política definida, no ha sucedido lo mismo con el delito común. También para Salomón se avanzó en el tema de la lucha contra la inseguridad, pero el presidente se centró en las “maras” y sólo de manera parcial en asaltos a bancos y secuestros, dejando de lado los otros problemas. 24 En los primeros meses de su gestión, el presidente gozó de altas cuotas de popularidad. 25 Según Salomón, la presencia de los militares costó mucho más económicamente de lo que el presidente imaginaba. Si los militares pedían 30 millones, el costo real que la contraparte presidencial señalaba era de 7 millones. Finalmente, el presidente redujo los operativos y otorgó un presupuesto aproximado de 90 millones de lempiras para que el ejército apoyase a la policía. 26 El gobierno de “Mel” Zelaya también seleccionó a un militar retirado como ministro de Seguridad. 27 Porque es violencia y delincuencia de pobres para pobres, y se produce sobre todo en barrios marginales, generando mucha inseguridad en una mayoría de la población. A pesar de ello, las “maras” se convierten en una amenaza mayor cuando entran en relación con el narcotráfico. En opinión de Romero, éstas realizan tareas como consumidores y distribuidores de droga, transportan narcóticos hacia Estados Unidos y son contratados para ajuste de cuentas. Una evidencia de esa relación con los grupos de narcotraficantes es que anteriormente utilizaban armas de fabricación artesanal y en la actualidad utilizan armamento sofisticado.

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porque tradicionalmente la policía había abusado de los derechos humanos, e inició una política de depuración de la misma, creando al mismo tiempo un programa “piloto” conocido como “Comunidad más segura”, que trata de acercar a la policía a las colonias populares.28 En opinión de Romero, es precisamente este autoritarismo tradicional de la policía lo que se encuentra en el origen de la reforma del Artículo 332 del Código Penal, más conocido como “Ley antimaras”, que discutiremos a continuación y que despertó la preocupación de las organizaciones de defensa de los derechos humanos. Según el entrevistado, por los tradicionales procedimientos policiales, muchos “mareros” salían libres de inmediato porque los procedimientos de detención habían sido indebidos nosotros decidimos aumentar las penas por el delito de asociación ilícita, de manera que la pena fuera lo suficientemente alta para que no quedara la posibilidad de aplicar una medida sustitutiva del internamiento, y dejar libres a los pandilleros; así se evita que queden libres en la impunidad. El sistema carcelario logró retener a más pandilleros, pero al mismo tiempo que nosotros impulsamos la reforma, nos planteamos la necesidad de mejorar los procedimientos de captura policial, lo que supuso ser más respetuoso con la ley, y hacer las capturas en pleno respeto a las garantías constitucionales de Honduras.29

Durante el primer semestre de 2003 se produjo en Honduras un intenso debate sobre el avance de la lucha contra las pandillas y las posibles alternativas para seguir Según su percepción, también desciende el número de secuestros, el robo de vehículos y el asalto de bancos. Este programa es una especie de policía de colonia que trata de ser más cercana a los ciudadanos. La prensa, en su edición de 13 de octubre de 2003, señaló que el programa “Comunidad más segura” ya había rehabilitado más de 2 500 “mareros” en menos de un año. 29 Romero reconoce que la discusión internacional sobre la elevación de penas es muy amplia, y mucha gente está en contra: “pero una cosa son las afirmaciones generales y otras las condiciones específicas en donde hay problemas acuciantes y las opciones que tienes no son muchas”. La Iglesia católica se implicó mucho en la tarea de buscar soluciones de reinserción para los activistas de pandillas, señalando la causa social del fenómeno. A lo largo de todo el periodo del presidente Maduro, sobre todo en el área de San Pedro Sula, hubo una “lucha” encabezada por el obispo Rómulo Emiliani, y apoyado, entre otros, por la comunidad jesuita para tratar de canalizar este problema a través de alternativas diferentes. En La prensa de 4 de enero de 2003, Emiliani pidió públicamente a las pandillas que dejaran de matarse entre ellas, solicitando a través de una carta un pacto entre pandillas y sociedad. Asimismo, este obispo fue noticioso por sus visitas a las prisiones, incluso por su intento de negociación con la dirección de las pandillas en Estados Unidos, y por sus programas de rehabilitación. El 5 de marzo de 2003, según recoge La prensa, Emiliani planteó el problema de los pandilleros que salen de la cárcel y no saben lo que tienen que hacer, teniendo miedo de ser asesinados por su “mara” o por la pandilla rival: “a ellos les cuesta, no saben qué hacer en la calle. Mi intención es presentar un paquete completo: un joven limpio, sin tatuajes y capacitado en un oficio productivo”. Su propuesta, señala La prensa, era la de ofrecer al sector privado una estrategia para utilizar los servicios de jóvenes pandilleros rehabilitados. 28

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desarrollando esa política. El 21 de marzo, en un centro penal de San Pedro Sula, aparecieron siete pandilleros asesinados; por otra parte, en la primera semana de abril, en la granja penal de la Ceiba, y gracias al apoyo de parte de los custodios que permitieron la entrada de armas, 69 reclusos resultaron muertos después de una batalla campal en el interior de la prisión.30 El 9 de mayo, La prensa señalaba que el gobierno estaba perdiendo la “batalla” contra la delincuencia, ya que hasta el 30 de abril sólo en San Pedro Sula se habían producido 660 homicidios, frente a los 560 de 2002; en esa misma fecha, el presidente Maduro señalaba, en el funeral de un importante empresario sampedrano asesinado, que se iban a implantar medidas para “ganar la guerra”. Para añadir más escándalo a la situación, a principios de junio, dos importantes narcotraficantes que estaban siendo trasladados de prisión fueron liberados de la vigilancia policial por parte de los miembros de su banda.31 Finalmente y en este contexto, Maduro lanza un reto a la delincuencia el 27 de junio, y señala que se trabajará en la implantación de reformas de leyes que “necesitan mayor penalización y funcionalidad” (La prensa, 28 de junio de 2003). Tres días después, Maduro anunciaba en conferencia de prensa que enviaría al Congreso Nacional un proyecto de ley para “prohibir las maras criminales, prohibir su existencia y penar el mero hecho de pertenecer a ellas”, señalando que “no es exagerado decir que permitir la existencia permanente de las ‘maras’ criminales sería una amenaza al Estado de derecho” (La prensa, 1 de julio de 2003).32 La respuesta fue rápida por parte del Congreso: establecía la reforma del Artículo 332 del Código Penal, tipificando como delito la pertenencia a una asociación ilícita —pandilla— e imponiendo una pena de 12 años de cárcel a los cabecillas; sin embargo, tuvieron que esperar un tiempo corto, hasta el 14 de agosto, para aprobar la reforma, por la necesidad de que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia emitiera su dictamen correspondiente. De forma paralela a este proceso, también se prohibieron las armas de alto calibre y se estableció un periodo para que la población las entregara (en caso de tenerlas) a las autoridades. 33 30 Treinta y nueve más resultaron heridos (La prensa, 6 de abril 2003). A lo largo del periodo de Maduro, se produjeron diferentes motines, incendios e intentos de fuga en diferentes cárceles del país. 31 La prensa, 2 de junio de 2003. El fiscal general Roy Medina señaló que probablemente el crimen organizado tenía infiltrada la Dirección General de Servicios Especiales Preventivos. Me confirmó este punto en entrevista personal. 32 Desde el principio, supieron que estas medidas “colapsarían” el sistema penitencial, de tal forma que La prensa, el 2 de julio, señaló que la mayoría de los pandilleros detenidos en redadas debían ser internados en una unidad militar. 33 La prensa, el 28 de agosto de 2003, señala que “Empresarios entregan sus “AK-47”. Ese mismo día, el actual presidente del Congreso, Roberto Micheletti, dio ejemplo a la sociedad de la necesidad de entregar sus armas, al ceder un lanzagranadas y tres ametralladoras AK-47: “el congresista liberal expresó

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Finalmente, una vez aprobada la reforma del Artículo 332, más conocida como “Leyantimaras”, el propio presidente, el 18 de agosto, se puso a la cabeza del operativo “Operación libertad”, en el que inicialmente se capturó en un día a más de un centenar de pandilleros.34 Su siguiente acción fue impulsar acuerdos regionales de lucha contra las pandillas y el crimen organizado, lo que se materializó en la reunión de presidentes en Belice el 19 de diciembre de ese mismo año. Del análisis de los datos que se encuentran a continuación sobre el número de detenidos por asociación ilícita, se puede desprender que las detenciones fueron, en muchos casos, mayores a las que debían haber sido.35 La premisa de Romero, de que se trataba de establecer una protección a los derechos humanos y mejorar la actuación de la policía, no se sostiene con solidez cuando se percibe que la policía sigue deteniendo a un gran número de personas y que, a pesar de las facilidades que existen para enviarlos a prisión, una importante cantidad es liberada por diferentes circunstancias.

que las armas que entregó ayer, una de ellas la compró en 1 500 lempiras y las otras dos se las regalaron, lo mismo que el lanzagranadas, después de que estuvieron los “contras” en el país al cesar la guerra interna en Nicaragua, que fue cuando empezaron a moverse este tipo de armas en Honduras. ‘Las he tenido como protección de nuestros bienes —declaró—, seguridad de la familia y en este momento cumplo con la ley; la bazuca o lanzagranadas era como un souvenir, algo que nunca lo hubiera utilizado porque era como una bomba por lo que la tenía guardada’ ”. Esta política no tuvo los resultados esperados, ya que a principios de octubre sólo se habían entregado 1 100 AK-47. 34 Una de las consecuencias indirectas de esta política es que el sistema carcelario ha “colapsado”. Si ya antes de la reforma las cárceles estaban saturadas y se vivía en condiciones inhumanas, después el panorama es muy preocupante, produciéndose asesinatos frecuentes en el interior de éstas. Según Castellanos (21 de diciembre de 2005), en la granja de Tamara, en 2004, hubo 19 asesinatos, y hasta la fecha de la entrevista, en 2005, ya iban por 30. Otra consecuencia fue el éxodo de “mareros” hacia otros países, y el compromiso de los líderes centroamericanos de luchar juntos contra esta amenaza. La prensa recogió, en su edición del 2 de octubre de 2003, el compromiso del presidente de no dejar salir a los “mareros” del país, estableciendo controles policiales en las fronteras. A principios de noviembre el Ejército nicaragüense envió a 300 soldados a la frontera con Honduras para ayudar a que esta política fuera efectiva (La prensa, 1 de noviembre de 2003). 35 El fiscal general, Roy Medina, se quejó con el presidente del Congreso de los abusos de la Secretaría de Seguridad en la aplicación de la “Ley antimaras” (La prensa, 6 de enero de 2004).

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POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA EN HONDURAS Y NICARAGUA (2002-2006) Tabla 1. Estadísticas de los detenidos en relación al Artículo 332 (reformado) por el delito de Asociación ilícita del Código Penal (14 de agosto de 2003 al 31 de octubre de 2005) Número adultos

Porcentaje (%)

Tegucigalpa, Comayagüela

1 934

48.8

621

55.7

582

390

San Pedro Sula

1 124

28.4

279

25.0

378

148

La Ceiba

241

6.1

70

6.3

72

20

Puerto Cortés

233

5.9

—

—

48

—

34

0.9

—

—

8

—

Choluteca

176

4.4

41

3.7

61

14

El Progreso

154

3.9

52

4.7

69

28

Danlí

46

1.2

8

0.7

16

0

Tela

3

0.1

29

2.6

0

14

Comayagua

19

0.5

—

—

5

0

Juticalpa

—

—

8

0.7

—

1

Copán

—

—

7

0.6

—

1

3 964

100

1 115

100

1 239

616

Procedencia

Tocoa

Total

Menores Porcentaje Adultos Menores detenidos36 (%) en prisión37 en prisión38

Fuente: Concentración personal de datos elaborados por la Secretaría de Estado en el Despacho de Seguridad, a partir de los datos del Ministerio Público, Poder Judicial y la Secretaría de Seguridad (DGIC, DGPP), diciembre de 2005.

La Unidad Especial de Investigación de Muerte de Menores elaboró un informe, en diciembre de 2005, sobre las estadísticas a nivel nacional que constan en su poder respecto a la muerte de menores entre julio de 2003 y octubre de 2005. Estos datos Juzgados de Niñez especializados. Puerto Cortés y Tocoa no tienen juzgados especializados, por lo que son enviados respectivamente a San Pedro Sula y La Ceiba. 37 Los detenidos por la policía nacional que finalmente no ingresan a prisión son liberados por decisión administrativa o porque en los juzgados se determinan otras medidas cautelares, sobreseimiento o su calidad de menores. 38 Los detenidos por la policía nacional que son menores y que finalmente no ingresan a prisión son liberados por decisión administrativa o porque en los juzgados se determinan otras medidas cautelares, sobreseimiento o su calidad de adultos. 36

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señalan que a nivel nacional, en dicho periodo, se han dado 980 sucesos en los que se comenten homicidios que implican a menores,39 de los cuales 801 se encuentran en investigación y 179 han sido remitidos a la fiscalía.40 De estos últimos se deriva que los autores de los asesinatos han sido, en 84 casos, miembros de pandillas (47%); en 73, personas particulares (41%), y en 22, autoridades (12%). En estos 179 casos hubo 233 víctimas, y de los 328 imputados, sólo 79 fueron detenidos.41 En mayo de 2006, el Observatorio de la violencia de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH)42 publicó estadísticas con relación a diferentes sucesos ocurridos durante todo el año 2005 y el primer trimestre de 2006.43 Estos datos, comparados con los precedentes y con otros que señalaremos a continuación, sobre los menores detenidos en el último año de la administración nacionalista hasta octubre de 2005, nos permiten valorar si en el periodo final del gobierno del presidente Maduro, e inicios de la administración liberal, puede hablarse de una mejora o no de los indicadores delictivos que tanto preocupaban a Maduro en el inicio de su gobierno, y nos permite, asimismo, discutir sobre la efectividad de las medidas tomadas por esta administración. Así, en el informe anual Mortalidad y otros (2006), se señala que en 2004 hubieron en Honduras 2 155 homicidios, y en 2005, 2 417.44 A nivel de región, los departamentos de Copán, Cortés, Francisco Morazán, Islas de la Bahía y la Atlántida, en ese orden, son los que presentan tasas por encima de 38 por 100 mil habitantes, lo que quiere decir que es sobre todo en las grandes ciudades (Tegucigalpa, San Pedro Sula) donde se producen más asesinatos. De forma interesante se puede ver cómo Copán,

Intuitivamente relacionados con las pandillas. De éstos, 310 se dieron en las zonas centro, sur y oriente del país; y 670 en las zonas norte y occidental del mismo. 41 Esta investigación tiene su sentido ante las acusaciones realizadas por organizaciones de derechos humanos de “masacres” de “mareros” por parte de agentes de autoridad. Sin embargo, lo que se evidencia es que el Estado no tiene mucha capacidad para llevar ante el fiscal la mayoría de los casos, por lo que no queda demostrado adecuadamente que entre los casos no resueltos no haya un buen número de autoridades implicadas. Entre otros, el obispo Emiliani señaló que existían escuadrones de la muerte pagados por empresarios y policías para asesinar a “mareros”: “Emiliani señala que de 600 jóvenes tatuados que son asesinados, al menos 300 son ejecutados ya que son encontrados con las manos atadas y un tiro en la cabeza” (La prensa, 1 de noviembre de 2003). 42 El Observatorio de la Violencia implica en un esfuerzo colectivo a las secretarías de Seguridad, Salud y Educación, el Ministerio Público, la UNAH y el Instituto Nacional de la Mujer, con el apoyo del PNUD y la Agencia sueca de cooperación (ASDI). Las fuentes de información son la Dirección General de Investigación criminal (DGIC), la Dirección de Medicina Forense y el Hospital Escuela de Tegucigalpa. 43 Mortalidad y otros, Boletín anual (enero-diciembre de 2005), Tegucigalpa, Universidad Nacional Autónoma de Honduras, 1 de mayo de 2006; Mortalidad y otros. Boletín trimestral (enero-marzo de 2006), Tegucigalpa, Universidad Nacional Autónoma de Honduras, 2 de mayo de 2006. 44 Ello supone una tasa de 37 por cada 100 mil habitantes. El promedio mundial, según la OMS, es de 8.8. 39 40

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un departamento que tiene frontera con Guatemala,45 es el más violento, y cómo el corredor de la droga sólo presenta altos índices de mortalidad en el departamento de La Ceiba, la tercera ciudad de Honduras, y en las Islas de la Bahía, donde por sus características de zona turística existe un fuerte consumo de droga. Los departamentos donde es más difícil impartir justicia, donde los grupos organizados tienen sus bases y donde hay menor presencia del Estado, son Colón, Olancho y Gracias a Dios, en los cuales se mantienen tasas moderadas de asesinatos en relación con el resto del país. Según los datos del Observatorio, en 2004 se capturaron por asociación ilícita a 1 390 jóvenes, y en 2005 a 1 334. De éstos, aproximadamente 45% pertenecía a alguna “mara”; y el resto integraba otro tipo de organizaciones, como las del crimen organizado.46 En el segundo informe sobre Mortalidad y otros (2006), en el que se trabaja el primer trimestre de 2006, puede observarse cómo, mientras en 2004 fueron 537, en 2005 fueron 610 los asesinados, y en 2006 el número se incrementó a 710. A nivel regional la tendencia se mantiene, concentrándose el mayor número de asesinados en las principales ciudades. En relación con las detenciones por asociación ilícita, mientras que en 2005 se detuvieron a 204 jóvenes, en el periodo inicial del gobierno de “Mel” Zelaya se incrementaron las detenciones a 321, manteniéndose más o menos la misma proporción, cercana a 50%, de detenidos relacionados con las “maras”, mientras que el resto pertenece a otras organizaciones.47 Como se puede apreciar, los datos presentados por la Secretaría de Seguridad y por el Observatorio de la Violencia difieren mucho en relación con los detenidos por asociación ilícita. Mientras que la primera señala que, desde la aplicación de la “Ley antimaras” hasta octubre de 2005, fueron detenidos 1 115 menores, de los cuales 616 ingresaron en prisión, el Observatorio señala que, entre los años 2004 y 2005, fueron 2 724, la mitad de ellos no pertenecientes a las “maras”. El Observatorio señala con sus datos que las medidas no tuvieron éxito, pues el número de asesinados fue constante a lo largo del tiempo.48 En cierta manera, la Secretaría se Seguridad confirma con sus datos esta tendencia, pues al extrapolar los datos de la tabla 1 se puede ver que en todo el periodo se detuvo una media de 41 jóvenes por mes, de los que ingresaron a prisión 22; en la tabla 2, centrada en 10 meses del año 2005, la tendencia se mantiene, al establecerse una media mensual de 32 detenidos, de los cuales 15 ingresan a pri45 Por donde transitan hondureños hacia Estados Unidos y existe una actividad tradicional relacionada con el contrabando. 46 Setenta y cinco por ciento de los homicidios fueron cometidos con arma de fuego. 47 En este periodo, 81% fue cometido con arma de fuego. 48 Recordemos que La prensa, en su edición del 2 de enero de 2003, señalaba que en el año 2002 hubieran 2 668 muertes violentas, 326 más que en 2001. Según el Observatorio, en 2004 fueron 2 155, y en 2005, 2 417.

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sión. Uno de los datos curiosos que se extraen de las estadísticas del Observatorio es que en el primer trimestre de 2006, ya en el gobierno de “Mel” Zelaya, la criminalidad se incrementó. En lo que coinciden las dos estadísticas es en la distribución regional, tanto de los detenidos como de los asesinatos, los cuales coinciden geográficamente con los detenidos. La mayoría de la actividad delicuencial ocurre en las grandes ciudades, alejándose de los lugares en donde el narcotráfico y sus organizaciones son amos y señores del país, y ejercen su control. El hecho de que la mayoría de los detenidos, dada la aplicación del Artículo 332, no sean miembros de las “maras”, y que estos sucesos se den en las grandes ciudades, bien tendría que ver con el narcomenudeo, o con la delincuencia común y familiar que ha escapado del control de las autoridades al centrarse éstas en las actividades de las pandillas. Tabla 2. Estadística de los detenidos menores de edad en relación al Artículo 332 (reformado) por el delito de Asociación ilícita del Código Penal. (1 de enero a 31 de octubre de 2005) Procedencia

Menores detenidos

Menores en prisión49

Tegucigalpa, Comayagüela

168

82

San Pedro Sula

104

57

24

8

La Ceiba Choluteca

4

0

El Progreso

13

7

Danlí

8

0

Tela

2

0

Comayagua

0

0

Juticalpa

4

0

Copán

1

0

Total

328 50

154

Fuente: Concentración personal de datos elaborados por la Secretaría de Estado en el Despacho de Seguridad, a partir de los datos del Ministerio Público, Poder Judicial, y la Secretaría de Seguridad (DGIC, DGPP), diciembre de 2005. Los detenidos por la policía nacional que son menores y que finalmente no ingresan a prisión son liberados por decisión administrativa o porque en los juzgados se determinan otras medidas cautelares, sobreseimiento o su calidad de adultos. 50 El número de adultos detenidos en ese periodo fue de 1 432, los cuales, comparados con los menores, representan 81% del total. 49

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Una nueva polémica surgió cuando, a finales del gobierno de Maduro, se presentó un recurso de inconstitucionalidad contra la reforma del Artículo 332 que tuvo que resolver la Corte Suprema. Según Roy Medina, fiscal general en el momento de la aprobación de la reforma, en entrevista personal (23 de diciembre de 2005), la intervención del Ejecutivo, a través del ministro de Seguridad, y del presidente del Congreso y candidato a presidente por el Partido Nacional, fue sistemática y reiterada, al señalar de forma frecuente que era necesario destituir a los siete magistrados de filiación liberal, utilizándose éste como tema de campaña. Medina es muy crítico con las consecuencias de esta reforma: la represión da imagen, entonces vemos a un ministro de seguridad capturando mareros, exhibiéndoles los cuerpos tatuados; éstos ni siquiera han sido sometidos a juicio, sólo han sido detenidos como sospechosos, entonces los van a ver que les descubren el tórax, se exhiben como tatuados, los amarran, los esposan y los tiran a las pailas de los vehículos y son trasladados para que los fiscales presenten los requerimientos correspondientes, y vemos que la mayoría de ellos son dejados libres.51

El cambio de la administración militar, el control político y el apoyo al desarrollo En relación con la administración militar, el alineamiento con las indicaciones cambiantes recibidas desde Estados Unidos en Honduras también es muy claro.52 Con la administración de Flores Facussé (1998-2002) los militares perdieron buena parte de la importancia política que antes tenían, y se adaptaron “formalmente” a los nuevos tiempos que insistían en que la democracia significaba, entre otras cosas, la Medina coincide con Meza y Salomón al afirmar que, sin embargo, el gobierno de Maduro tuvo éxito en la lucha contra las “maras” y en cierta manera contra el narcotráfico; pero ello no ha significado reducción en los robos y los homicidios. Medina recuerda cómo el Partido Nacional utilizó el recurso de la reforma de manera partidista, al señalar en campaña que si el Partido Liberal ganaba las elecciones, el Estado tendría que indemnizar con mil millones de lempiras a los “mareros” detenidos por este Artículo. 52 Vid. Carlos Barrachina, “La asistencia militar de Estados Unidos en América Latina: permanencias, discontinuidades e intereses”, Fuerzas Armadas y Sociedad, año 19, núm. 1, Flacso-Chile, enero-julio de 2006, pp. 109-140. Derivadas de la administración del presidente Clinton, se impulsaron políticas de defensa desde Estados Unidos que apoyaban la subordinación de los militares, el impulso de civiles trabajando en el sector defensa y políticas de discusión con la sociedad sobre cómo entender la defensa en el nuevo contexto internacional, a través de la elaboración de documentos de transparencia que se conocieron con el nombre de “libros blancos”. 51

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subordinación de los militares a los “civiles” y el aumento de políticas de transparencia.53 Existe un Ministerio de Defensa, con un civil al frente de la cadena de mando militar; sin embargo, la estructura de “civiles” en el Ministerio es muy reducida,54 por lo que tiene escaso poder sobre la estructura militar. El Ministerio sigue siendo uno militar, con un civil a la cabeza, quien manda y es obedecido, pero que trata de mantenerse como un “amigo” de la institución castrense.55 La participación de civiles en los cursos del Colegio de la Defensa Nacional es otro ejemplo del esfuerzo por integrar a no militares en la actividad de la defensa; sin embargo, no se observa que los egresados de estos cursos luego puedan incorporarse a la función pública desempeñando puestos políticos en ese sector.56 Se aducen muchas circunstancias, entre las que destacan la falta de presupuesto y también la necesidad de “dar trabajo” a militares, que retirados muy jóvenes (al cumplir 30 años de servicio) cada vez tienen más dudas sobre la sostenibilidad del sistema militar de pensiones.57 Los trabajos para elaborar un “Libro blanco” de Defensa, que fue publiSe abolió la jefatura militar y el Consejo Superior de la Defensa, dando paso a la estructura actual. También se abolió el servicio militar obligatorio. 54 En el período de Maduro sólo había tres civiles con responsabilidades “políticas” 55 Tampoco buscan ejercer la dirección. Más que un “amigo”, lo que necesitan las Fuerzas Armadas es un buen gestor en los terrenos político y administrativo, alguien que marque las prioridades con claridad y que las defienda ante el Ejecutivo y el Congreso para conseguir los recursos necesarios para poder llevarlos a cabo. 56 También dan la impresión de que un buen número de éstos sean personas cercanas a la institución militar, ya sea por razones políticas o familiares. 57 En este sentido, es muy importante notar el cuestionamiento que los militares hondureños hacen sobre la eficacia de su gestión sobre numerosas empresas relacionadas con la institución castrense, las cuales han ido presentando problemas y han sido muy cuestionadas por el sector empresarial por competencia desleal. Estas empresas, a través de sus beneficios, mantienen el sistema de pensiones privado de los militares. El 27 de junio de 2005 aparecía, en el diario La Prensa de Honduras, una noticia en este sentido. La noticia reflejaba cómo los militares, a pesar de las dificultades y tras una auditoría del 2002 por parte de la empresa BDO, auspiciada por el PNUD, intentan mantener a flote, a través del Instituto de Previsión Militar (IPM), a las empresas relacionadas. Según esta noticia, de las 14 empresas originales todavía sobreviven ocho, una de las cuales se encuentra en autoliquidación. El vocero de las Fuerzas Armadas, Leonardo Muñoz, señaló que todavía controlan 48 por ciento de la Industria Cementera Hondureña, Incehsa, son dueños del inmueble donde operaba Banffa, y de las empresas Administradora de Valores Inmobiliarios, Avisa, la financiera Cofinter, La Armería (venta de armas y municiones), Funeraria San Miguel, Liceo Militar, y la empresa de seguridad Secorp. Las empresas liquidadas después de la auditoría fueron: Ibsa&Cofur (puestos de bolsa), Aldefina (almacen de depósito legal), Banffa (Banco de las Fuerzas Armadas), Profesionales y Publicidad, Estéreo Concierto (radioemisora), SEEISA (Servicios de Estudios e Inversiones), Previsa (compañía de seguros —que está en proceso de liquidación—). 53

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cado justo en el momento del cambio de administración, en enero de 2006, formaron parte también de esa tendencia en el sentido de transparentar el sector. Existió un esfuerzo real con el fin de integrar a sectores de la sociedad civil en la discusión sobre los contenidos del documento final que se entregó a edición; sin embargo, las desconfianzas de la sociedad civil se hicieron evidentes y dificultaron el diálogo sincero. Entre otras cosas, el cambio de la política estadounidense y el reclamo de que los países “amigos” de la potencia desarrollen políticas antiterroristas y antinarcóticos en las que las fuerzas armadas formen parte, desanima a los sectores civiles y les hace evitar formar parte de un proceso que necesariamente debía integrar estos elementos en el documento final.58 Con todo, y a pesar de las “misiones” de colaboración de mantenimiento del orden público que les están siendo encomendadas en la actualidad, de su participación en las tareas de “pacificación” de Irak y el combate contra la actividad narcótica, puede afirmarse que ha habido un importante cambio de actitud de una institución muy desprestigiada históricamente ante la opinión pública59 y hoy es mucho más abierta que hace unos años y busca, en cierta manera, el reconocimiento de su sociedad. Una de las preocupaciones que muestran los militares hondureños, según el general Bonilla, en entrevista personal (20 de diciembre de 2005), es la importancia de que se apruebe una ley del servicio militar voluntario que evite las deserciones. En su opinión, el exceso de encomiendas, la rotación de unidades de misiones de orden público a los batallones y la falta de expectativas cumplidas, unido a la no aplicación del concepto de “deserción” (al ser “voluntario” el servicio), está causando que buena parte de los reclutados se den de baja antes de finalizar su contrato.60 Además, existe una frustración porque el entrenamiento se está derivando a funciones de orden público,61 y

58 En honor a la justicia, sin embargo, el “libro blanco” de Honduras es uno de los documentos elaborados en América Latina que trata de mantener un equilibrio moderado y que no aprovecha con mucha insistencia la declaración de los países integrados en la OEA (en Bridgetown en 2002, y México en 2003), para demandar una ampliación de las misiones de los ejércitos. 59 Señala Bonilla que los problemas de imagen de las Fuerzas Armadas se encuentran sobre todo entre los intelectuales, pero no necesariamente entre la población. Lo que afectó mucho a la imagen fueron las prácticas de corrupción de algunos oficiales que en la actualidad son repudiados por sus propios compañeros. 60 El general Bonilla recuerda tasas de deserción de 40 o 50% de los contingentes. 61 Julieta Castellanos alaba el entrenamiento de los militares para las tareas de orden público, señalando que éstos tuvieron cuidado en capacitar a sus oficiales y soldados que han rondado la calle. En este sentido, si ha habido abusos a los derechos humanos en el patrullaje militar, éstos han sido mínimos. Castellanos señala cómo los militares han buscado el apoyo del PNUD sobre todo para capacitarse para actuar ante desastes naturales y operaciones de paz internacional.

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porque los medios se están deteriorando rápidamente.62 En este sentido, hay un esfuerzo continuo de tratar de mantener lo que se tiene en el mejor nivel de alistamiento posible porque se es consciente de que reemplazarlo será muy difícil.63 Según Leticia Salomón, el retorno de los militares a los cuarteles en Honduras ha sido real, a pesar de que algunos militares siguen insistiendo en la importancia política del Estado Mayor Conjunto. Desde hace unos siete años hay un proyecto en marcha, con apoyo del PNUD, para modernizar y transformar tanto las Fuerzas Armadas, como el Ministerio de Defensa.64 El peligro de recobrar un protagonismo político —lo veía en ese momento Salomón—, recaía en una iniciativa, impulsada por Estados Unidos, el SICA y la CFAC, de creación de una fuerza de acción rápida centroamericana contra el narcotráfico, porque eso apartaría de manera definitiva a las policías y militares de su misión. Sin embargo, este proyecto no prosperó por diferentes problemas constitucionales de los diferentes países.65 En Honduras, señala Salomón, las fuerzas arma-

Según el coronel Villanueva, en entrevista personal (20 de diciembre de 2005), en diciembre de 2005 el Congreso Hondureño finalmente avaló un préstamo del gobierno de la India de 30 millones de dólares para la adquisición de camiones y vehículos de transporte, los cuales estaban muy anticuados. 63 En este sentido, de los 13 cazas F-5 que la Fuerza hondureña adquirió en 1987, después del accidente de uno en 1999 y de la degradación de otros, quedan nueve aviones operativos. El Military Balance (2007) da una cifra de 8 F-5E Tiger II en servicio. A pesar de esto, los altos costes por combustible que supone el volarlos los obliga a permanecer parados en tierra buena parte del tiempo. Según el Military Balance (2007), Honduras dispone de otro escuadrón de cazas de ataque americanos, compuesto por ocho A-37B Dragonfly. Además tienen también aviones de transporte y aviones de entrenamiento. 64 En el informe de Acciones Institucionales 2002-2005 de las Fuerzas Armadas se señala que el programa tiene como objetivo adecuar la institución armada en aspectos jurídicos, educacionales, de transparencia en la ejecución presupuestaria, de comunicación institucional y derechos humanos. Apoyados por Suecia, Noruega, Holanda, Inglaterra y el PNUD, se ejecutaron diversos proyectos: revisión de Ley y Reglamento Interno de la Secretaría de Defensa, Ley de Previsión Militar, Ley de Personal, Ley del Servicio Militar Voluntario y Código Militar. Son prioridades en el ámbito de la educación, la Escuela de Suboficiales y la Universidad de Defensa Nacional. Otra de las prioridades ha sido modernizar y sanear financieramente el Instituto de Previsión Militar. También la elaboración del “Libro Blanco” y la aproximación con la sociedad civil. 65 En la edición del 1 de julio de 2005 de La prensa se afirmó que en la reunión ordinaria de jefes de Estado de los países del SICA, la cual tuvo lugar en Tegucigalpa los días 29 y 30 de junio, se aprobó que Centroamérica creara una fuerza regional contra el crimen organizado e intercambiara información con México y Estados Unidos. En la misma reunión se aprobó la creación de una fuerza de acción rápida que en el futuro debería realizar acciones conjuntas en cualquier país de la región. El presidente Maduro señaló que para ello se deberían modificar las legislaciones nacionales. La fundación para la paz y la democracia, Funpadem, en su gaceta de 29 de julio de 2005, señaló que estas acciones debían realizarse respetando los 62

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das han perdido protagonismo, prebendas, y se han visto obligadas a impulsar políticas de transparencia. Además de la presencia de los militares en actividades de apoyo al manteniendo del orden público y de sus misiones internacionales, una de las principales misiones desarrolladas, a raíz del Artículo 274 constitucional, ha sido el apoyo a diferentes ministerios en funciones de desarrollo. A finales de 2005, la Dirección de Relaciones Públicas de las Fuerzas Armadas elaboró un documento titulado “Informe de acciones institucionales 2002-2005. Fuerzas Armadas Integradas al Desarrollo Nacional”, del que extraemos los siguientes datos para tener una imagen bastante aproximada de las diferentes misiones que desarrollaron las fuerzas armadas durante el gobierno del presidente Maduro.

derechos humanos, y como no tenían claro que ello fuera posible, se alegraban de que Costa Rica no apoyara la creación de dicha fuerza. En Nicaragua también se presentaron fuertes resistencias. El periódico El Nuevo Diario, de orientación sandinista, se posicionó en contra, señalando en sus ediciones del 12 de agosto de 2005 y 12 de enero de 2006 que estas fuerzas eran un disparate peligroso que revolvía al ejército con la policía. En Panamá, en el diario La prensa, el 10 de julio de 2005 también se levantaron voces en contra de que ese país se integrara a esta fuerza para no colaborar a la militarización de la región. Parte de los argumentos en contra de esta política fueron publicados en un memo del Washington Office on Latin America (WOLA), con fecha de 21 de junio de 2005, titulado “Creación de fuerza conjunta militarpolicial en Centroamérica”, en el que se señala su preocupación por estas medidas, enfatizando con claridad que esta fuerza responde a las consecuencias de la declaración sobre la multidimensionalidad de las amenazas que está aumentando la securitización de los problemas de la región y, en muchas ocasiones, la respuesta militar. En opinión de este informe: “La participación de fuerzas castrenses y policiales para enfrentar problemas políticos, sociales y económicos diluye las líneas divisorias entre los conceptos de defensa y seguridad pública”; en este sentido, “la guerra contra el terrorismo” lanzada por Estados Unidos, “promueve una definición expansiva y nebulosa del terrorismo que por ende aumenta la responsabilidad de las fuerzas militares en combatir el terrorismo en cualquier forma que se exprese”. En este punto, es importante señalar un episodio histórico que me relató el coronel Javier Pichardo, en relación a que Costa Rica no tenga ejército y las consecuencias que de ello se derivan. Lo señalo porque había tenido noticias de diferentes versiones contradictorias, y él fue protagonista del suceso, por lo cual se puede afirmar que lo sucedido se aproxima a lo siguiente. En 1978 los costarricenses ayudaban al frente sandinista en su lucha contra Somoza. En ese momento, el dictador nicaragüense, después del ataque en Peñas Blancas y Sapoá, amenazó con invadir Costa Rica. Carlos Andrés Pérez, presidente de Venezuela, envió un escuadrón de cazas de combate a estacionarse en Panamá, y éstos dieron una demostración de fuerza pasando por la frontera para advertir a Somoza que no tuviera la intención de invadir Costa Rica. Es posible que tras este episodio se encuentre la justificación de la venta que a principios de los ochenta Estados Unidos hiciera a Venezuela de F-16 para mantener el equilibrio militar frente a Cuba y la misma Nicaragua (Vid. Barrachina, 2006).

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DEMOCRACIAS EN TRANSICIÓN EN HONDURAS Y NICARAGUA Tabla 3. Actividades de las Fuerzas Armadas de Honduras 2002-2005* Actividad

Misiones

Características

Defensa, soberanía e 2 500 misiones por tierra, mar y integridad territorial aire.

Mantener vigilancia permanente en fronteras.

Educación

300 cadetes graduados.

Educación

Responsables del funcionamiento Dos mil estudiantes en educación escolar de 24 escuelas de educación y 900 jóvenes en educación media. primaria, 10 institutos de secundaria.

Educación

Escuelas técnicas del Ejército. Cuatro mil jóvenes en el Servicio Militar. Mil quinientos jóvenes de zonas marginales, proyectos “Mano Amiga” y “Bono Juvenil”.

Capacitados en conducción de vehículos, mecánica, municiones y explosivos, enfermería, computación, electrónica, soldadura, torno y fresado, albañilería, tapicería, encerado y pintado, administración de almacenes.

Educación

Centro Experimental de Desarrollo y Conservación Ecológica.

Capacitación en diferentes técnicas agropecuarias y ecológicas.

Educación

800 jóvenes en apoyo a la Secretaría de Educación.

Distribución en 2005 de 4 580 200 libros de texto. Hay 1 436 450 para ser repartidos en 2006.

Salud

Apoyo a la Secretaría de Salud.

Personal, equipo y transporte para campañas de vacunación a nivel nacional (población infantil y también a caninos).

Salud

Apoyo a la Secretaría de Salud.

Apoyo en brigadas médicas, atendiendo consultas médicas y odontológicas, y haciendo entrega de alimentos y víveres en zonas remotas.

Infraestructura

Apoyo a la Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda.

Apertura, reparación y mantenimiento de 1 400 kilómetros de carreteras secundarias. Construcción de centros de Salud y Educación.

Diferentes academias militares.

Continúa...

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POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA EN HONDURAS Y NICARAGUA (2002-2006) Continuación... Actividad

Misiones

Características

Recursos naturales

Apoyo a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente.

Patrullajes para preservar fauna y flora en áreas protegidas, con el objetivo de evitar tala y tráfico ilegal de madera y animales.

Recursos naturales

Apoyo a la Asociación Forestal.

Prevención y combate de incendios, campañas de reforestación, construcción de viveros, siembra de 4 millones de árboles.

Elecciones

Apoyo al Tribunal Supremo Electoral. Garantizan sufragio. Custodian, transportan y vigilan materiales electorales. Custodian imprentas y bodegas para trasladar el material a los centros de votación.

Seguridad

Operación “Honduras Segura”. Misiones de apoyo, policía nacional.

Hacer frente a la delincuencia común, crimen organizado y pandillas.**

Seguridad

Lucha contra el narcotráfico.

Patrullajes conjuntos con policía. Asesoramiento técnico. Comunicaciones y transporte.

Desastres naturales

Apoyo al Comité Permanente de Contingencias (Copeco).

Diseño plan auxilio XXI. Actuación en emergencias. Puentes aéreos para llevar alimentos y medicamentos. Actividades de monitoreo, búsqueda y rescate.

Integración regional

Cooperación con CFAC.

Responder colectivamente a actividades de terrorismo, narcotráfico, tráfico ilegal de armas, tráfico de personas, crimen organizado y destrucción del medio ambiente.

Misciones internacionales de paz

Apoyo a la ONU.

El 7 de julio de 2003 se enviaron dos contingentes de tropas con 370 efectivos a Irak por seis meses cada uno. Continúa...

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DEMOCRACIAS EN TRANSICIÓN EN HONDURAS Y NICARAGUA Conclusión... Actividad

Características

Misiones

Contingente de observadores a Sahara Occidental. Desminado

Finalización de tareas de desminado.

Destrucción de 2 191 minas, 214 explosivos y 60 236 desechos de guerra. 16 zapadores enviados a Surinam.

*El nuevo ministro liberal de defensa, Arístides Mejía, confirmaba el 2 de febrero de 2006, en La prensa, que los militares seguirían desarrollando toda esta amplia gama de actividades, destacando las actividades contra la delicuencia común y organizada. **Fuerza de tarea Conjunta Morazán: Tegucigalpa y Comayagüela; Fuerza de Tarea Merendón: San Pedro Sula, El Progreso, La Lima, Puerto Cortés, Choloma y Villanueva. Fuerza de Tarea Esparta: La Ceiba, Tela, San Juan Pueblo, Juticalpa y Trujillo; Fuerza de Tarea Chorotega en Choluteca y Valle. Fuente: Resumen de Informe de Acciones Institucionales 2002-2005. Dirección de Relaciones Públicas. Fuerzas Armadas de Honduras, diciembre de 2005.

Nicaragua El ejército como grupo de presión política Nicaragua es un país marcado por la continua inestabilidad política, derivada de una larga tradición de enfrentamientos. La guerra civil que puso su punto y aparte con la victoria electoral de la UNO en 1990, no hizo desaparecer la polarización política que se ha ido manteniendo con el tiempo, con las divisiones que los propios liberales tienen entre sí, y con la utilización interesada que unos y otros hacen de las instituciones públicas. En el periodo del gobierno de Bolaños existió un importante problema entre la presidencia de la República —que apostaba por un modelo de concentración del poder eminentemente presidencialista, en un contexto de pactos cambiantes entre los diferentes partidos representados en la Asamblea Nacional—, y la misma Asamblea, que en función de esos pactos “coyunturales” se enfrentaba a un importante número de iniciativas del Ejecutivo, y reclamaba su parte de “poder” político. 66 Era una asamblea compuesta por liberales que actúan en contra del presidente, y por sandinistas que ya empezaban a sentirse fuertes políticamente para optar en 2006 por la presidencia de la República. La situación se volvió tan complicada que el Ejército tuvo que desmentir en varias ocasiones que intervendría a favor de uno u otro ban66

Lo que como se ha visto en mi anterior capítulo, no necesariamente es perverso.

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do,67 y se necesitó de la mediación del secretario general de la OEA, José Miguel Insulza, quien a mediados del mes de junio de 2005 trató de negociar entre los diferentes polos en disputa. Dicha situación se complicó en ese periodo por las distintas apreciaciones que existían en la relación que debe existir con Estados Unidos. Los liberales en el poder eran partidarios de tener una relación muy estrecha con la potencia, siguiendo una gran parte de las recomendaciones que ésta realizara, mientras que la oposición sandinista, consciente de la importancia política que la izquierda ha estado recobrando en América Latina y el sentimiento antiyanqui que se estaba generando en la región, rescató ideas de autodeterminación nacionalistas, alejadas de los postulados defendidos por el gobierno.68 Ello se evidencia de manera particular en el sector de la seguridad y la defensa, en donde las relaciones del Ejecutivo, tanto con la policía, como con el Ejército, no son las más sencillas debido al origen sandinista de éstas, a la gran desconfianza que tienen sobre las políticas impulsadas por Estados Unidos, y por el gran sentimiento de autonomía corporativa con el que fueron conformados y que les caracteriza.69 Como se señala a continuación, uno de los factores que marcaron la política militar del gobierno durante todo el periodo fue el descubrimiento y la acusación por parte de la OEA a Nicaragua de la responsabilidad de altos funcionarios de la policía y el Ejército nicaragüense en el desvío de un cargamento de armas hacia fuerzas paramilitares colombianas, vía Panamá. Este hecho fue particularmente importante porque provocó dos líneas importantes y constantes a lo largo del periodo. En primer lugar, la petición por parte de Estados Unidos de destruir los misiles tierra-aire guardados en las bodegas del Ejército y, en segundo, el impulso por parte del presidente de Nicaragua del proceso de desarme centroamericano.70 Todo ello coincidió con la

67 A parte de la crisis de 2005, hay constancia de que, en julio de 2003, Carrión ya señalaba a los políticos que no desbordaran sus crisis políticas en violencia, porque ellos no intervendrían. En febrero de 2004, sin embargo, Carrión le señaló a los políticos, ante el asesinato de Carlos Guadamuz, que fueran prudentes, porque si la gobernabilidad del país resultara afectada podrían intervenir. Luis Humberto Guzmán (8 de diciembre de 2005), antiguo presidente de la Asamblea, es muy crítico con la utilización que Bolaños trató de realizar en el 2005 del Ejército, solicitándole apoyo: “la apreciación del presidente era quererlo utilizar como un factor de poder a su favor; sin tener una idea clara de cómo le iba a servir eso, a menos, que estuviera pensando en disolver la Asamblea, y ocupar militarmente el edificio”; en este sentido, el Ejército se comportó con prudencia. 68 El Ejército se identificaba de forma muy discreta con este punto de vista. 69 La buena imagen de la que gozan entre los actores políticos y la población, les convierten en un grupo de presión muy importante. 70 Para así tratar de conciliar los intereses de Estados Unidos con los propios nicaragüenses y la sensibilidad militar.

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alteración de los pactos entre las elites nicaragüenses, y con la aprobación de una ley de armas que limita los poderes de la presidencia; así como de la sanción de la obligación por parte del Ejecutivo de presentar a la Asamblea buena parte de los nombramientos de los cargos políticos para conseguir su aprobación.71 De forma paralela Estados Unidos había reanudado sus apoyos militares al ejército nicaragüense, y en 2002 planificaron diferentes ejercicios conjuntos de colaboración entre las fuerzas armadas de ambas naciones. El 11 de noviembre de 2001, el barco Otterloo, con registro panameño, transportó al puerto colombiano de Turbo un cargamento de 3 mil fusiles AK-47 y 5 millones de municiones para las Autodefensas Unidas Campesinas (AUC), camuflado en varias toneladas de arroz. El 10 de enero de 2003, la OEA concluía el informe en el que señalaba responsabilidades a las autoridades nicaragüenses. El informe de la OEA (de 600 páginas) señaló a Nicaragua “culpable por negligencia profesional”, mientras que concluyó que en Colombia hubo corrupción en el momento del desembarco de las armas.72 En un principio esas armas eran para la policía panameña, quien las adquiría a través de la empresa Guatemalteca GIRSA.73 En el escándalo se veían implicados la policía y el Ejército nicaragüenses por una permuta realizada. La policía nacional recibía 465 pistolas Jericó y 100 subametralladoras UZI, a cambio de un viejo excedente de AK-47, municiones y bayonetas (5 mil AK-47, 2.5 millones de municiones y 6 mil bayonetas). Sin embargo, en el momento de la revisión de las armas, GIRSA no aceptó el cargamento porque las AK-47 eran viejas. De esta forma, el Ejército acordó aceptar los 5 mil AK viejos a cambio de dar 3 117 AK nuevos de su propiedad;74 además, el Ejército acordó suministrar 2.5 millones de municiones y

Como se ha visto en el capítulo anterior, esta medida quedó en suspenso hasta la nueva administración sandinista, que ya está cabildeando para que no entre en efecto. 72 La prensa, 21 de enero de 2003. 73 Por otra parte, estaba en marcha otra operación de venta de 5 mil AK-47 del Ejército nicaragüense a la policía panameña. Esta misma empresa guatemalteca había comprado en 2001 cañones antiaéreos, granadas propulsadas por cohetes y lanzadores antitanques. Según el informe de la OEA, los vendedores internacionales de armas consideran a Nicaragua como una fuente potencial de armas de guerra con objetivos ilegales (La prensa, 21 de enero de 2003). El presidente Alemán firmó el 12 de diciembre de 2001 la segunda venta a Panamá. 74 Según el informe del Ejército presentado el 14 de febrero de 2003, concedieron el cambio de armas porque las armas de la policía eran en su mayoría de buena calidad, pero estaban mal almacenadas y tenían un mal aspecto; sin embargo, eran aceptables y recuperables, por eso aceptaron el “cambio”. Además, salieron ganando unos chalecos antibalas. Por otra parte, afirman que las autoridades civiles del país conocían del trato y lo avalaron. 71

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3 mil bayonetas adicionales.75 Poco después, primero el ejército de Nicaragua y después el mismo gobierno, apoyaron a los oficiales responsables, y señalaron que habían sido engañados por una banda internacional que abusó de su buena fe.76 Por otra parte, el 29 de enero de 2003, La prensa recogía la primera reacción política importante del gobierno a este escándalo, con la declaración del canciller, realizada en la tercera conferencia interamericana contra el terrorismo, en San Salvador, sobre la necesidad de destruir los SAM-7, en el contexto de un balance equilibrado de fuerzas en Centroamérica y la respuesta de Daniel Ortega de que el ministro se estaba precipitando en sus declaraciones.77 Al mismo tiempo, el 5 de febrero de 2003 Nicaragua lanzó la propuesta en Miami de calendarizar la limitación gradual de armamentos en Centroamérica, en una reunión de “expertos” en medidas de creación de confianza y seguridad, auspiciada por Estados Unidos y coordinada por la OEA, y proponía la desaparición de los aviones caza hondureños, respondiendo Honduras que la destrucción de los SAM-7 era un asunto interno nicaragüense, y que los cazas no tenían nada que ver con el equilibrio de fuerzas en la región. A pesar de ello, el 6 de febrero el presidente Maduro aparecía en La prensa de Nicaragua señalando que estaba a favor de iniciar pláticas a nivel regional y multilateral sobre el tema del desarme general. Pocos días después, en la reunión de las Fuerzas Armadas Centroamericanas pertenecientes al SICA, el general Javier Carrión, jefe del Ejército de Nicaragua, señalaba que el desarme no era una prioridad de los ejércitos en la región, ya que existían asuntos más importantes como el terrorismo, la narcoactividad y el tráfico de armas y de ilícitos.78 Así, se inició una de las diferentes luchas y pulsos que el poder político

75 Por su parte, GIRSA suministraba chalecos antibalas al Ejército nicaragüense. Las nueve mil bayonetas se perdieron en el negocio —probablemente fueron hacia Guatemala. Poco después del desembarco, como se ha señalado antes, la policía panameña manifestaba su interés de conseguir 5 mil AK-47 más, y 17 millones de cartuchos. 76 En la edición de La prensa del 8 de febrero, el presidente Bolaños criticaba duramente el informe de la OEA, cerrando filas con los militares nicaragüenses. El 26 de febrero, el general Carrión quiso cerrar el caso, reconociendo que fueron “timados”. 77 Señala La prensa, el 30 de enero de 2003, que el canciller nicaragüense, antiguo sargento de la reserva del Ejército de Estados Unidos —según señala el líder del FSLN en la Asamblea, Artola (La prensa, 22, marzo, de 2005)—, había recibido el comentario de funcionarios estadounidenses que le habían expresado su preocupación por el control efectivo de las armas, sobre todo después del desvío de armamento a Colombia. En la misma edición, el Ejército ya opinaba, extraoficialmente, que no aceptaría la destrucción, a menos de que Estados Unidos compensase con otro armamento del mismo valor o superior. 78 En pleno escándalo, La prensa (21 de febrero) publicó una encuesta en la que sólo 26% de los nicaragüenses expresaba confianza en el Ejército, y 70.5% tenía poca o ninguna confianza en esta institu-

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tuvo con el Ejército a lo largo de todo ese periodo. Mientras, el ministro Guerra insistía y recordaba, el 25 de febrero, que el gobierno se comprometía a liderar el proceso de reducción del exceso de armamento en Centroamérica, y anunciaba que el presidente Bolaños había decidido crear una comisión interinstitucional para elaborar una propuesta razonable; el jefe del Ejército señaló que no le parecía mal, pero que eso debería ser discutido en la Asamblea Nacional.79 Ello obligó al mismo presidente Bolaños a que en Washington, el 26 de febrero, repitiera que estaba dispuesto a liderar el proceso de desmilitarización. La siguiente polémica se originó cuando el presidente Bolaños ofreció al Ejército nicaragüense para realizar misiones en Irak. La respuesta de la bancada sandinista (La prensa, 22 de marzo de 2003) fue de profundo disgusto. El 25 de marzo, el presidente se reunió, sin la presencia del ministro de Defensa, con las 51 máximas autoridades del Consejo Militar del Ejército para hablar del desarme —que continuó presente en la mesa de negociación durante meses—, y la implicación de Nicaragua en Irak. Los militares volvieron a señalar una referencia a la Asamblea Nacional, en el sentido de que si ésta aprobaba su salida para Irak, estarían obligados a ir, pero que en caso negativo, no partirían (La prensa, 26 de marzo de 2003). Dentro de esta reunión, el presidente autorizó al Ejército de Nicaragua para que estableciera una negociación con sus homólogos centroamericanos sobre la reducción del armamento.80 Días después, el 4 de abril, el FSLN anunciaba oficialmente su rechazo a que las tropas nicaragüenses salieran a Irak. Ortega calificó de “ridículo” e “irrespetuoso” a Bolaños por la forma en que había expresado el compromiso nicaragüense, y anunció que se opondrían en la Asamblea con un interesante argumento que cuestiona de manera directa la neutralidad política del ejército: “ese ejército que se llamó en su tiempo Ejército Popular sandinista, llámese como se llame, Ejército Nacional, no puede perder su esencia, [pues] es un Ejército que viene de la raíz del pueblo. Sus

ción. Con relación a la policía, 13.4% mostraba mucha confianza, y 86% poca o ninguna confianza. Mientras tanto, los ministros de Relaciones Exteriores de Centroamérica, reunidos en Panamá, ratificaron el modelo de formato de inventarios de efectivos militares y armamento aprobado por la Comisión de Seguridad de Centroamérica (La prensa, 22 de febrero de 2003). 79 Haciendo así un guiño al partido sandinista y una especie de petición de ayuda. Ortega (La prensa, 26 de febrero de 2003) se manifiesta en desacuerdo con el proceso de reducción de armas y señala que la bancada sandinista se reunirá con especialistas del Ejército y la policía para tomar una decisión. 80 Ese mismo día señala La prensa que el jefe de la bancada liberal, Enrique Quiñónez, ofreció al Ejército su apoyo para no desarmarse, pues “No nos podemos desarmar respecto a Honduras que tiene mucho más armas ofensivas que defensivas. Nosotros le exteriorizamos que vamos a apoyar [al Ejército] frente al primer poder del Estado para que no se haga la locura de desarmarnos”.

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soldados, sus oficiales, sus altos mandos vienen de una lucha revolucionaria y no pueden perder sus raíces”, asegurando que, de aprobarse el envío de militares, llamarían a sus bases a una resistencia “porque el ejército está para resguardar la soberanía de nuestro país, no para ser instrumento de la política cobarde de los yanquis de andar atacando a otros pueblos hermanos” (La prensa, 5 de abril). El ministro de Defensa, sin embargo, a pesar de las resistencias iniciales, comenzó el cabildeo para preparar el envío a Irak de expertos en operaciones de desminado y brigadas médicas del Ejército, señalando que se reunirían con expertos civiles y militares, y que explicarían en la Asamblea las bondades de la misión, buscando el máximo consenso posible.81 La respuesta del Ejército, a través del inspector general Salvatierra, fue que el coste del envío de las tropas rondaría los dos millones de dólares, los cuales debería costear el país,82 y que mientras esperaban la autorización de la Asamblea empezarían el entrenamiento de los zapadores. Finalmente, con la oposición de la bancada sandinista a principios de julio, la Asamblea aprobó la salida de las tropas, condicionando el envío a que un donante extranjero cubriera los recursos económicos, materiales y el seguro de vida de los efectivos del Ejército.83 Una vez aprobada la salida del ejército hacia Irak, se volvió a retomar la polémica sobre la destrucción de la mayor parte de los SAM-7. En este caso, la embajada estadounidense empezó a ejercer presión real, señalando la necesidad de ejércitos más pequeños en Centroamérica, condicionando el apoyo militar a la destrucción, así como a través de la visita a la región de importantes funcionarios que insisten en el mensaje.84 De forma paralela, Bolaños presentó el 17 de julio al resto de presidentes Al mismo tiempo que señalaba que brigadas médicas y unidades de rescate del Ejército habían prestado ayuda humanitaria en otras ocasiones. Curiosamente, el 25 de abril se anunció un aumento de sueldo a 10 mil soldados, suboficiales y oficiales de menor graduación, y, a principios de mayo, Nicaragua envió a un teniente coronel y dos capitanes como supervisores de un programa de remoción de minas antipersonales en Perú y Ecuador. La apuesta política por vender al Ejército nicaragüense como un auténtico experto en operaciones de desminado provocó que la viceministro de Defensa presentara en una reunión de la Comisión de Seguridad del SICA la “Propuesta regional integral para la educación, atención médica, rehabilitación y reinserción social y productiva de las víctimas sobrevivientes de las minas y otros artefactos explosivos en el istmo”. 82 Entre otros costos había que contemplar los seguros de vida de los soldados. 83 El general Carrión señaló que se enviaría un contingente de 230 soldados, en misión humanitaria, no de ocupación. Los sandinistas pondrían un recurso de inconstitucionalidad ante una corte de justicia que controlan políticamente. Como se vio en el capítulo precedente, Nicaragua sólo enviaría un contingente durante seis meses, bajo la excusa de que nadie les ofreció dinero para mantener a sus soldados. 84 El 11 de agosto arribó Bloomfield, subsecretario de Estado Adjunto para Asuntos Políticos militares de Estados Unidos; el 13 de agosto el general Myers, jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos. Colin Powell visitó Nicaragua el 3 de noviembre. 81

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centroamericanos su propuesta de Limitación y Control de Armamentos, proponiendo establecer mecanismos de verificación y de control de inventarios en cada país y a nivel regional, por medio de funcionarios civiles, militares y policías. A pesar de la resistencia discreta del Ejército, a través (entre otras acciones) de largas entrevistas concedidas por Carrión a los periódicos, poco a poco se fue llegando al acuerdo de que había que conservar unos pocos misiles e ir destruyendo de manera paulatina la mayor parte de éstos en un plazo de dos años.85

¿Control político? El Ministerio de Defensa versus el Ejército Las fuerzas armadas nicaragüenses conservan una presencia política muy importante. La convivencia complicada de José Adán Guerra como ministro de Defensa, dimitido el 15 de junio de 2005, y del general Carrión como jefe del Ejército, quien entregó el mando a finales de febrero del mismo año, marcó la tónica de esta administración.86 El ministro, con un presupuesto muy reducido en comparación con el que ostentan las Fuerzas Armadas, había sido cuestionado de manera permanente por el general Carrión, quien por lo general había preferido tratar de sus asuntos en trato directo con el presidente de la República, y había utilizado los medios de comunicación para defender tanto su posición, como la autonomía de los ejércitos. La tareas más importantes que el ministro trató de realizar fueron la consolidación de un ministerio formado por civiles,87 de los que llegó a tener contratados unos 70 funcionarios, aproximadamente; el diseño de una política de defensa y la elaboración

85 El 16 de agosto, el Ejército mostró su disgusto por el compromiso formal de su presidente con Estados Unidos de ir destruyendo los misiles, pero no se enfrentó de forma radical. Ese mismo día, el FSLN empezó a decir que aceptaría una reducción de misiles sólo si iba acompañada del balance razonable de fuerzas en la región. Sin embargo, mostraban su disgusto porque el presidente utilizara su posición de comandante supremo de las Fuerzas Armadas para destruir los misiles, sin consultar con la Asamblea. Ello supondría que tras la aprobación de la nueva Ley de armas, que era una iniciativa del Ejecutivo, en la Asamblea las bancadas lograron introducir la iniciativa de que el presidente tuviera que pedir permiso para poder destruir armamento de este tipo. A finales de febrero de 2004, Carrión presentó al presidente un plan de destrucción de 652 misiles sobre un total de 2 174 existentes en los almacenes militares. El 22 de abril de 2004, la Asamblea aprobó una resolución de respaldo político a la destrucción parcial de los misiles, por 48 votos a favor y la ausencia de los diputados sandinistas, con el objetivo de motivar a los países vecinos a hacer lo mismo con su armamento. 86 A pesar de que a nivel personal los dos personajes tengan una relación cordial de muchos años. 87 El ministro fue muy criticado porque en su entorno más cercano no contó con la presencia de militares. Éste trató de solucionar el problema en la discusión de la política de Defensa y en la elaboración

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del “libro blanco” del sector;88 la participación de Nicaragua en la guerra de Irak; el impulso de las conferencias sobre la reducción del control de armas centroamericanas; la destrucción de los misiles tierra-aire SAM-7,89 y la organización por parte de Nicaragua de la Conferencia de ministros de Defensa en 2006.90 Como se puede apreciar, la mayoría de estas políticas tienen que ver, bien con los impulsos internacionales por profundizar en la democracia y las medidas de confianza-transparencia con los vecinos —lo que había sido consigna hasta que Bush cambió el rumbo—, así como con la defensa directa del interés de Estados Unidos. El jefe del Ejército, por su parte, ha defendido posiciones distintas y se ha encargado de tener una presencia mediática muy importante, a fin de que sus posiciones quedaran claras.91 No sólo ha contradicho al ministro, sino que incluso en ocasiones al propio presidente, como se mostró con objeto del inicio de las conversaciones para proceder al equilibrio de armamentos en Centroamérica, acusándolo de hacer el ridículo si apoyaba esas medidas.92 Carrión supo ganar su espacio político desde el princi-

de “libro blanco” del sector, en el que necesitó integrar a civiles y militares en el proceso. En otro caso, el “libro blanco” de defensa nunca hubiera sido presentado públicamente. 88 La Asamblea Nacional fue permanentemente excluida del proceso, y hasta fechas muy avanzadas ni siquiera tuvo conocimiento formal de la existencia de este proyecto. Como consecuencia, además de los otros problemas por los que el Estado atravesaba en la relación Ejecutivo-Asamblea Nacional, no apoyó la elaboración del “libro blanco”, ni sancionó una ley de política de Defensa en sus espacios institucionales. 89 Como ya se ha desarrollado con anterioridad, Estados Unidos demandó la eliminación de los misiles tierra-aire de fabricación soviética SAM-7 que el ejército de Nicaragua todavía conserva en su poder tras la guerra. El argumento de Estados Unidos es que estos misiles pueden ser adquiridos, dada la corrupción actual, por terroristas que los utilicen para derribar aviones comerciales de pasajeros. La presión ha sido muy dura, con amenazas que van desde la retirada de la asistencia militar, hasta la prohibición de que aerolíneas comerciales estadounidenses aterricen en el aeropuerto de Managua. El Ejército nicaragüense se defendió de esta petición, pero, como se ha visto, acabó procediendo a la eliminación parcial de los misiles y señalando que necesita quedarse con un número determinado de éstos, porque deben tener la capacidad de disuadir a sus vecinos hondureños de atacar Nicaragua con los aviones F-5 que Estados Unidos les ofreció en 1987 para protegerse de un posible ataque sandinista. 90 Estas conferencias inauguradas en 1995 en Williamsburg, Virginia (Estados Unidos), fueron un instrumento político importante que trató de dar fortaleza a las figuras de los ministros de Defensa de América, frente a la que tenían los jefes de Ejército. El futuro está abierto en estos momentos, esperando la reacción de los países a mediano plazo ante el cambio del contexto internacional. 91 Buena muestra de la importancia política del jefe del Ejército se puede medir por el número de presencias que tiene en los medios de comunicación. La gran atención de los periódicos al proceso de relevo contrasta con la casi nula que percibió la repentina dimisión del ministro de Defensa. 92 En ningún momento el Ejecutivo tuvo ni la fuerza, ni la voluntad política de sustituir al jefe del Ejército, pese a sus comentarios y las opiniones libremente expresadas en la prensa.

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pio, primero en plena campaña electoral, acusando a Honduras de rearmarse y de fortalecer sus posiciones en la frontera con claras intenciones ofensivas;93 después, tratando de justificar esa posibilidad, al descubrir —mediante el espionaje— que en el Estado Mayor de Honduras se realizaban como ejercicios “juegos de simulación” sobre la invasión de Nicaragua. Más tarde, rescatando el problema limítrofe que tiene Nicaragua con Colombia por el archipiélago de San Andrés y Providencia, y la “traición” hondureña al haber señalado, mediante la ratificación de un convenio, que Colombia tenía la razón.94 Todas estas reivindicaciones tenían como objeto señalar la necesidad de dotar al Ejército nicaragüense de más medios, mostrando que la posibilidad de un conflicto bélico era real. Ante la demanda presidencial por enviar tropas a Irak, la reacción del Ejército, como se ha visto, fue de aparente aceptación de la misión, pero en realidad de resistencia a la misma, apoyando en cierta manera que la sociedad discutiera sobre los seguros que los soldados tenían en caso de muerte, y otros aspectos logísticos que finalmente impulsaron a que sólo se enviase una expedición a la guerra. En relación con la existencia del Ministerio, su relación siempre fue tensa, tendiente al ninguneo y a la no aceptación de las iniciativas de éste. La actitud de los militares nicaragüenses era la de la participación como “oyentes” en las actividades del Ministerio, con la instrucción de no opinar y dejar transcurrir los días. Sin embargo, el Ejército inició de manera paralela su propia propuesta de política de defensa y de “libro blanco”, lo que llevó finalmente a que con el apoyo del PNUD se sentaran civiles y militares y elaboraran un documento que pretendió reflejar el consenso de las instituciones y de la sociedad.95 Con relación al orden público y al combate contra el narcotráfico, y a pesar de presentarse similares condiciones de pobreza y desigualdad social que en Honduras, las condiciones han sido distintas que en el país vecino. La alarma social no es tan grande como en Honduras, ni el reclamo por “mano dura” forma parte del debate político.96 Sin embargo, la amplia franja de costa atlántica, en donde la presencia del

Lo que obligó a que una misión de la OEA se desplazara sobre el terreno y comprobase que la amenaza era infundada. El “rearme” tuvo que ver con la compra de botas para los soldados que Honduras realizó a principio de 2002. 94 Durante varios años, Nicaragua cargó a los productos hondureños con 35% de impuestos. Fue hasta principios de 2004 que este impuesto se retiró, en un esfuerzo por mejorar las relaciones bilaterales entre ambos países. 95 Se elaboró una metodología de consulta popular. 96 El ministro de defensa, José Adán Guerra, me llegó a afirmar en entrevista personal (6 de agosto de 2003) que Nicaragua era el país más seguro de toda Centroamérica. 93

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Estado es muy reducida, lleva a determinar la posibilidad de que un gran flujo de contrabando de narcóticos tenga paso por esa zona sin toparse con mucho problema.97 En los años noventa la violencia tenía que ver especialmente con grupos de gente armada en la guerra; su desmovilización y la entrega de las armas se convirtieron en un gran problema.98 La delincuencia hoy en día tiene su origen en barrios determinados, y la existencia de pandillas, a pesar de que guardan grandes similitudes con las “maras” centroamericanas y de su importante grado de violencia, todavía está relativamente controlada (a inicios de 1999 las estadísticas policiales contabilizaron 110 pandillas y un total de 8 250 miembros de éstas).99 En todo este contexto, la Asamblea Nacional nicaragüense se ha ocupado poco de los temas de seguridad y defensa. En general, hay pocos expertos en seguridad y defensa en América Latina, lo que se manifiesta en la conformación de las comisiones de seguridad y defensa. En Nicaragua, ocho diputados forman parte de la comisión de defensa, normalmente durante un periodo no mayor a un año. Debido a la poca importancia política y a la falta de atractivo de esta comisión, si no existe un interés muy especial por parte de los diputados, éstos no continúan en ella, lo que no colabora a formar congresistas que tengan un conocimiento profundo de estos temas. Consecuentemente, la mayoría de las acciones y de las iniciativas de ley tienen origen en el Ejecutivo, que propone y lleva al Parlamento políticas para su ratificación o rechazo, o por el propio Ejército, que tiene un coronel como oficial de enlace en la Asamblea que goza de mucha influencia política.100 En el caso nicaragüense, en

97 De hecho, el comando sur del Ejército de Estados Unidos ha considerado la zona de la Mosquitia nicaragüense como zona sin Estado. Sin embargo, el Ejército ha actuado en este tipo de actividades. El 6 de enero de 2003, el diario La prensa señalaba que 14 bandas de delincuentes fueron desarticuladas por el ejército durante 2002. Alrededor de 8 500 militares capturaron a 233 delincuentes. Al mismo tiempo, durante ese año realizaron tres operaciones navales antinarcóticos con los guardacostas estadounidenses. 98 De hecho, hoy en día sigue siendo un gran problema. El tráfico de armas hacia países como Colombia, por ejemplo, sigue siendo un grave problema de seguridad. 99 En el caso nicaragüense, la repatriación de delincuentes de Estados Unidos ha sido mucho menor, por las circunstancias propias de la migración. Ello, sin duda, ha contribuido a que el nivel de violencia por el momento no haya escalado dramáticamente. Vid. Dirinpro-Nitlapan-IDESA, Muerte arriba. Las pandillas en Nicaragua 1999-2004, Managua, UCA, 2004. 100 Desde principio del mandato del ministro Guerra hasta finales de 2005, era Mauricio Riguero. Según Javier Meléndez (8 de diciembre de 2005), director del Instituto de Estudios Estratégicos y de Políticas públicas (IEEPP), por su importancia política a este enlace le llaman informalmente “el diputado 93”, porque tiene mucha influencia y una oficina en la Asamblea. Este enlace del Ejército se dedica a ofrecer a los diputados beneficios de la institución y apoyos materiales —como ofrecer el trasporte de donaciones a las comunidades de los diputados, u ofrecer a éstos los servicios del hospital y los comercios

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estos últimos tiempos, el trabajo parlamentario se ha vuelto muy complicado, y sólo los grandes temas han merecido la atención de los parlamentarios, normalmente en oposición a los deseos del gobierno. La Ley de armas, aprobada por la Asamblea, fue incluso considerada ilegal por el presidente de la República, quien no entendía que los representantes del pueblo se hubieran otorgado el derecho de vetar las autorizaciones presidenciales.101 El 3 de agosto de 2003, el PNUD presentó su segundo informe sobre desarrollo humano en Centroamérica, señalando, con relación al tema que nos ocupa, que el Ministerio de Defensa seguía siendo una institución débil, que no ejercía un verdadero control, por una serie de deficiencias teóricas y prácticas, y por cierto sentido de autonomía del Ejército: “en la actualidad esta cartera actúa como un intermediario entre el presidente de la República y el jefe de las Fuerzas Armadas, y no ha logrado (el Ministerio de Defensa) consolidarse como pieza clave del control democrático sobre la institución militar” (La prensa, 4 de agosto de 2003). Este informe causó mucho disgusto en el ministro de Defensa, pero reflejaba con mucha exactitud la realidad que el ministro Guerra había tratado de combatir a lo largo de su periodo.102 Carlos

militares. El enlace del Ejército se dedica a actividades de lobby en la Asamblea, defendiendo los intereses de la institución y normalmente ha tenido agendas distintas a las del Ministerio. Marcela Guevara (9 de diciembre de 2005), importante asesora y funcionaria del Ministerio de Defensa durante el mandato de Guerra, también apoya este punto de vista. Desde su perspectiva, la mayoría de las enmiendas sobre la Ley de armas las presentó el Ejército a través de Riguero. También en su opinión, éste cabildeó con los diputados y sus asesores, utilizando instrumentos como dar tarjetas para entrar en almacenes del Ejército, que no pagan impuestos, o consiguiendo facilidades para recibir asistencia sanitaria en el hospital militar. 101 La Asamblea nicaragüense aprobó la enmienda según la cual la destrucción de materiales bélicos debía ser aprobada por mayoría en la Cámara, lo que claramente se constituía en un reto hacia las autorizaciones presidenciales a la destrucción de los misiles SAM-7, anteriormente mencionados. Todas esta medidas encajan en un contexto en el que la Asamblea lleva a cabo una amplia reforma constitucional que recorta de forma severa los poderes presidenciales. Entre otras cosas, se determina que los ministros deben ser nombrados con la venia de la mayoría en la Asamblea, se hace una reforma de las empresas estatales, y la Asamblea se reserva el derecho de comprar, vender o destruir armas. Ya se vio en el anterior capítulo cómo esta reforma final fue pospuesta hasta el acceso de la nueva administración. 102 Valdrack Jsentschke (9 de diciembre de 2005) señala, en entrevista personal, que los militares nicaragüenses son un auténtico peligro para la democracia porque no tienen control de nadie. En su opinión, el problema llegará cuando no tengan control de ellos mismos, algo que según su percepción acabará sucediendo. Bolaños no creía en el control político de civiles sobre la institución; sencillamente tenía una gran desconfianza sobre la institución militar sandinista, y bajo tales premisas es muy difícil avanzar de forma coherente en una política de subordinación. La gran debilidad, según Jsentschke, es que la agenda del control fue levantada como una agenda ideológica estadounidense, lo que se convierte en un pecado original que hace encallar el proceso en Nicaragua. El otro problema es que la clase política

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Arroyo, importante asesor y funcionario del Ministerio durante este tiempo, relata en entrevista personal (9 de diciembre de 2005) su visión personal sobre el proceso de consolidación del mismo, y los grandes problemas que fue enfrentando en el camino. Al principio del mandato presidencial, el equipo de Guerra estaba muy entusiasmado porque el presidente Bolaños siempre había tenido una idea muy clara de que el Ejército debía estar subordinado al poder político, o incluso desaparecer si ello no era posible. Se pensaba entonces que se contaría con el apoyo del presidente para reformar las leyes 181, que se refiere al código militar, y 290, que organiza el Ejecutivo, los ministerios y asigna competencias, con el objetivo de que el ministro, de la misma forma que en Honduras, formara parte de la cadena de mando, situándose de forma efectiva entre el jefe del Ejército y el presidente. En los primeros meses del gobierno se discutió sobre ello, pero rápidamente el poder del presidente se fue desgastando en su lucha contra la corrupción. A partir de ese momento, según Arroyo, el tema dejó de estar en la agenda del presidente, y el Ministerio elaboró una estrategia para ganar espacios políticos impulsados por su propia voluntad política hasta la publicación del “libro blanco” y la dimisión del ministro en 2005.103 En este sentido, la discusión de una política de defensa y el proceso de elaboración del “libro blanco” se plantearon como una oportunidad de reabrir el debate y de contar con el apoyo de la población para ello. El ministro maniobró con los medios de comunicación y trató de actuar con delicadeza política y bajo perfil para ir consolidando esos espacios poco a poco. Luis Humberto Guzmán, antiguo presidente de la Asamblea e impulsor de la ley que convierte al ejército sandinista en el ejército de Nicaragua, también afirma, en entrevista personal (8 de diciembre de 2005), que la autonomía del Ejército nicaragüense es excesiva; sin embargo, según su opinión, por lo general los militares han

realmente es muy autoritaria, y no se puede tratar de avanzar en las reformas democráticas cuando no se tiene una clase política que lo sea. Según su punto de vista, la clase política ve el tema del control sobre los militares no como un avance de la democracia, sino como un tema político-ideológico, y como un tema de maniobra política de poder. 103 Antes de cerrar el año 2002, y ya desgastado por la lucha contra la corrupción, Bolaños había afirmado que la presencia del ministro en la cadena de mando y las reformas en el sector defensa debían esperar, de momento no se encontraban en la agenda. Según Arroyo (9 de diciembre de 2005), ellos se sintieron fuertemente golpeados, pero en la Asamblea hubo una sensación de alivio importante porque se veía la transformación de la autonomía militar como un asunto muy fuerte y complicado de manejar. El ejército siempre tuvo la sensación de que el tema de su subordinación tenía que ver con la agenda de Estados Unidos para hacerles perder poder. Finalmente, Estados Unidos actuó pragmáticamente y no siguió insistiendo en este tema, y el presidente, conforme empezó a darse la inestabilidad de su gobierno, entendió que le es contraproducente crear una institucionalidad paralela a su mando directo sobre el Ejército.

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sido utilizados por los políticos, más que al revés, por lo que no ve peligro real en la situación, mientras éstos no cedan a la tentación intervencionista. En este sentido, los actuales líderes del Ejército, todavía salidos del sandinismo, siguen comportándose en ocasiones más como políticos que como militares, pero con las generaciones posteriores ello está tendiendo a cambiar. En relación con la autonomía de la institución, Guzmán coincide con Arroyo en que es normal que los militares, como todo grupo, traten de conservar sus parcelas de poder y autonomía, pero ni el presidente Alemán, ni Bolaños han tenido la voluntad política y la determinación de darle poder al Ministerio de Defensa. Otro factor que apuntala el creciente poder político de los militares en Nicaragua es su exitosa —y relativamente reciente— incursión en el mundo económico a través de participaciones en diferentes empresas que compiten en el mercado en condiciones ventajosas frente a las de las empresas privadas. El Instituto de Previsión Militar (IPM) se inició con un capital de 25 millones de dólares en el año 1995, producto de la venta de unos helicópteros donados por los soviéticos (Pichardo, 6 de diciembre de 2005). Los militares nicaragüenses, entre otras asesorías, se desplazaron a Honduras para recibir información sobre cómo organizar el sistema empresarial que debía sostener el IPM (Salomón, 13 de diciembre de 2005). El efecto de organizar una institución con muy pocas obligaciones —porque todavía tienen pocos oficiales retirados— ha permitido que se hayan capitalizado de una forma muy importante,104 y que en esta actividad tengan, de momento, otra de sus fortalezas políticas y económicas que pueden ser muy determinantes en el futuro; ya sea que sepan gestionar las empresas, o bien si, como los hondureños, fracasan en la gestión y al final el Estado tiene que intervenir para garantizar las pensiones de los militares afectadas por la corrupción y malas prácticas de gestión.

El Ejército y las tareas de apoyo al desarrollo Javier Meléndez señala (8 de diciembre de 2005) que no hay quien discuta que los militares deban participar en aspectos en donde no lleguen otras instancias del go104 Javier Meléndez señala que tienen empresas de seguridad privadas, bancos, empresas de seguros, de construcción, y que se encuentran en todos los sectores de actividad económica. A pesar de que en su opinión los militares nicaragüenses no son corruptos, y no son percibidos así por ningún sector de la sociedad, ningún político enfrentaría la responsabilidad de proponer una revisión de los negocios de los militares, para dar más transparencia y mejores condiciones a la empresa privada. Marcela Guevara insiste en que las empresas militares están teniendo un desarrollo muy grande y empiezan a tener influencia en las asociaciones gremiales, en la Cámara de comercio y en la Cámara de industria.

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bierno. El Ejército tiene buena imagen entre la opinión pública, y nadie se opone de manera formal a que ello suceda. Sin embargo, está empezando a presentarse una tendencia en que los militares quieren desempeñar todas estas funciones, y que muchas de ellas las dejen de hacer los ministerios encargados,105 sintiéndolas el Ejército como propias. Marcela Guevara (9 de diciembre de 2005) apoya este punto de vista, señalando que el área de Asuntos Civiles del ejército cada vez cobra más fuerza en aspectos como la ayuda humanitaria, la atención a desastres,106 e incluso el apoyo a ministerios como el de Salud, Educación y la construcción de caminos secundarios o escuelas. Así, el Ejército protege áreas naturales y protege bosques de la tala de madera. El “libro blanco” de la defensa107 fue la excusa perfecta de la institución militar para reclamar toda esta serie de funciones que venían desarrollando desde hace tiempo y que quedaron amparadas por la declaración sobre la multidimensionalidad de las amenazas de Bridgetown (2002) y la conferencia especial de Seguridad de México (2003), al señalarse con claridad toda una serie de estrategias que debía seguirse ante las amenazas no tradicionales a la seguridad nacional, y al explicarse cuáles debían ser las contribuciones de la defensa al bienestar nacional:108 el plan permanente de seguridad en el campo, protegiendo áreas productivas agropecuarias y forestales; el control de la pesca ilegal, la piratería marítima, la supervisión en el cumplimiento de las vedas de especies protegidas; el plan de desminado humanitario; el asesoramiento al Sinapred y la elaboración de planes de contingencia ante desastres naturales; la protección del medio ambiente, la protección de la actividad de tala de madera ilegal, los planes de forestación y la capacitación de brigadistas para evitar incendios; la protección de áreas potencialmente turísticas en el Caribe, y el desarrollo de actividades para la salud de la población con jornadas de vacunación, limpieza, abatización y fumigación en apoyo a las instituciones civiles, entre otras. En el anexo 8 del mencionado documento se encuentran todos los convenios de cooperación interinstitucional que tiene firmados el ejército de Nicaragua hasta la fecha de edición del mismo, en la siguiente tabla se señalan los que tienen más relación con las actividades de desarrollo nacional. 105 Por ejemplo, la abatización, que es la fumigación de mosquitos en las calles de la ciudad, el tema de la reforestación de bosques, la intervención militar en cuestiones de orden público cuando la policía resulta sobrepasada, etcétera. 106 Julio Icaza (7 de diciembre de 2005), ex responsable del Sinapred, manifestó su preocupación por la invasión de competencias, que se destaca con más detalle en el capítulo que se integra en esta publicación. 107 Gobierno de Nicaragua, Libro de la Defensa Nacional de Nicaragua, Managua, 2005, p. 92. 108 Ibidem, p. 220.

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DEMOCRACIAS EN TRANSICIÓN EN HONDURAS Y NICARAGUA Tabla 4. Convenios de cooperación interinstitucional Dependencias gubernamentales

Convenio

Fecha de la firma

Ministerio de Ambiente Concienciar y educar a la ciudadanía sobre cómo suprimir el tráfico ilegal de y Recursos Naturales fauna silvestre.

Octubre de 1994

Ministerio de Ambiente Elaborar planes anuales para contribuir a la protección del medio ambiente. y Recursos Naturales

Abril de 1995, 1999

Dirección General de Aduanas

Acuerdo para controlar la salida irregular de productos nicaragüenses.

Ministerio de Economía Sobre vigilancia pesquera. Plan trimestral de vigilancia. y Desarrollo

Noviembre de 1995

Febrero de 1996, agosto de 2001, agosto de 2002

Ministerio de Salud

Acciones conjuntas de salud.

1996, julio de 2002

Policía

Cooperación para combate al narcotráfico.

Agosto de 2000

Instituto Nicaragüense de Cultura

Protección de sitios arqueológicos.

Agosto de 2000

Alcaldía de Managua

Esfuerzos para mantener limpia la ciudad. Proyectos de restauración y gestión ambiental.

Mayo de 2003, septiembre de 2003

SCN-Nicaragua

Gestión de Riesgo con enfoque de derecho en la niñez y la adolescencia.

Octubre de 2003

Ministerio Público

Apoyar la cooperación mutua y planes conjuntos.

Agosto de 2004

Fuente: Resumen del anexo 8 del “libro blanco” de la Defensa de Nicaragua (2005).

Fuentes complementarias: Gobierno de Honduras, Honduras: Libro de la Defensa Nacional, Tegucigalpa, 2006. www.laprensa.com.ni (Nicaragua). www.laprensahn.con (Honduras). 266