Busmail, Alfredo Rafael y Juan Andrés Miño. 2015. Democracia y Elecciones. Apuntes para una reforma política. Buenos Aires: El Ateneo. (192 Pág.) Web: facebook.com/democraciayelecciones Tematika.com: http://bit.ly/1PKbVdB
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Resumen ejecutivo Alfredo Rafael Busmail
[email protected] Juan Andrés Miño
[email protected] En Argentina, las instituciones políticas varían ampliamente entre las provincias del país. Frente a la creencia habitual, esta no es la regla en los federalismos del mundo, con lo que Argentina representa un caso de federalismo excepcional, solo comparable con India, la democracia más grande del mundo. Cuando esto sucede, los ciudadanos viven en distintos sistemas políticos, disfrutan desigualmente del efectivo ejercicio de sus derechos políticos y tienen distintas posibilidades de ejercer la rendición de cuentas y de ser incluidos en la formulación de políticas públicas. Es por eso que la existencia de distintos tipos y calidades de democracia compromete el principio de igualdad política de los ciudadanos, tanto en términos formales como sustantivos. El objetivo principal de este ensayo es presentar una hipótesis que invita a discutir el desempeño de las instituciones políticas subnacionales durante los últimos treinta años: los sistemas electorales son una extensión del tipo de democracia que adopta un sistema político, y reflejan las pretensiones mayoritaristas o pluralistas del diseño institucional. Las reglas electorales mayoritarias tienen peores resultados en términos democráticos que las reglas proporcionales, porque debilitan la capacidad de los electores de impugnar a los gobiernos por su mal desempeño y excluyen la preferencia de gran parte de los ciudadanos de las decisiones públicas.
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Para fundamentar esta hipótesis, se analizan las 70 constituciones provinciales y la legislación electoral vigente entre 1983 y 2014, junto a las 190 elecciones ejecutivas y legislativas del mismo periodo. Se argumenta que los diseños institucionales se diferencian según el modo en que responden a la pregunta sobre quién gobernará y a los intereses de quién responderá el gobierno cuando los ciudadanos estén en desacuerdo. A partir de allí, pueden encontrarse democracias que resaltan el papel de la opción mayoritaria o, por el contrario, que apuesten por incluir en las decisiones públicas al mayor número de actores posibles. Estos modelos se basan en distintas tradiciones políticas sobre la relación entre gobernantes y ciudadanos, que intentan resolver el dilema normativo de la tiranía de la mayoría. La democracia mayoritaria busca resaltar el principio de soberanía popular, propio de una versión populista o delegativa del sistema político. En cambio, la democracia de consenso condiciona la soberanía popular a la realización de los principios de libertad individual e igualdad ante la ley y se orienta a la construcción de una república en el marco de una sociedad pluralista. Los sistemas electorales –es decir, la forma en que los votos se transforman en cargos ejecutivos y bancas legislativas- son la continuación de estos modelos democráticos por otra vía. A través de las reglas electorales los ciudadanos participan de la formulación de políticas públicas, porque afectan los incentivos de los gobernantes para proveer mejoras. Las elecciones juegan un papel muy importante en la forma e intensidad en que los ciudadanos influyen sobre los gobernantes a la hora de decidir la oferta de bienes públicos. Por eso, son un instrumento de la democracia. La perspectiva mayoritaria concibe a las elecciones como una modalidad para elegir una entre diferentes alternativas de gobierno. Los ganadores asumen el poder e implementan una serie de decisiones de política pública. Sus resultados son excluyentes en la medida en que seleccionar una opción implica descartar las otras. Para la visión proporcional, en cambio, las elecciones son una forma de seleccionar actores representativos de la diversidad social, que puedan negociar las políticas públicas en el gobierno. Por ello, la diferencia entre una y otra concepción de democracia radica en la postura sobre la conveniencia de concentrar o dispersar el poder. La elección por mayoría simple, la reelección indefinida de los gobernantes, los distritos uninominales o el malaporcionamiento distrital, son reglas mayoritarias que buscan la concentración del poder y excluyen a las minorías del gobierno. En tanto, la doble vuelta electoral, los límites legales a la reelección, la boleta única, los distritos plurinominales y las fórmulas de reparto proporcional, son dispositivos 2
orientados a la dispersión del poder, la inclusión de todos los sectores sociales y la búsqueda de consenso.
En las provincias argentinas, las principales diferencias en las instituciones políticas se centran en cinco aspectos del diseño electoral: la elección y reelección del gobernador, el poder de veto parcial o total del ejecutivo provincial, la posibilidad de enmienda constitucional, el diseño legislativo y las reglas de elección de los legisladores. A partir del análisis de estas dimensiones se distinguen cuatro tipos de tendencias en el diseño de las instituciones subnacionales, según se trate de provincias mayoritarias, predominantemente mayoritarias, predominantemente pluralistas o pluralistas. Las provincias mayoritarias -como Formosa, Santa Cruz y San Juan- tienen gobernadores electos sin más requisito que el apoyo de una mayoría estrecha y cuentan con poderes para gobernar discrecionalmente, una importante injerencia en la formación de las leyes y la posibilidad de ser reelectos indefinidamente. Además, en estas provincias el gobierno suele contar con un gran contingente de legisladores propios y existen pocos mecanismos de rendición de cuentas que les impidan modificar las instituciones en su beneficio. En el otro extremo, provincias pluralistas como Mendoza, Corrientes, Santa Fe o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen instituciones que limitan el poder del ejecutivo y con ello incentivan la construcción de mayorías amplias, la cooperación interpartidista y la representación de todas las preferencias ciudadanas, mediante reglas como la doble vuelta electoral, el bicameralismo y la prohibición de la reelección indefinida. Para la elección de legisladores utilizan un distrito único plurinominal y fórmulas con bajos umbrales para el acceso a las bancas, que minimizan las distorsiones en la representación. Las reglas mayoritarias conllevan consecuencias políticas difícilmente compatibles con la competencia democrática y acentúan los rasgos personalistas de la política local. Estas instituciones reducen la competitividad de las elecciones, otorgan amplias ventajas a los candidatos del oficialismo y dificultan la alternancia en el gobierno. En particular, la relección indefinida del gobernador incrementa el voto por el partido de gobierno y empobrece la capacidad de impugnabilidad de los gobernantes. Con ello, los incentivos para que los representantes trabajen para mejorar su desempeño y cumplir con las demandas de los ciudadanos se debilitan. En el mismo sentido, las fórmulas y los distritos mayoritarios sobredimensionan ampliamente la injerencia del partido ganador en el Poder Legislativo, en detrimento del principio democrático de representación de todas las preferencias sociales y en perjuicio de los mecanismos de control y rendición de cuentas republicanos. 3
El análisis de las consecuencias de las instituciones electorales provinciales pone en el debate público la necesidad de reformas que mejoren las condiciones de la democracia realmente existente. Los actores políticos provinciales deben esforzarse por lograr acuerdos que avancen hacia limitar razonablemente los mandatos de los gobernantes, reducir las asimetrías de recursos con que cuentan los partidos para competir, y disminuir los altos niveles de desproporcionalidad legislativa que distorsionan gravemente la representación. Trabajar sobre estos desafíos mejora sustancialmente la integridad de las instituciones electorales y los resultados del sistema político, con el consiguiente impacto en la calidad democrática subnacional y nacional.
Plan del libro El ensayo desarrolla el argumento en cuatro capítulos y un apartado final de conclusiones orientado a la recomendación de políticas. El capítulo 1 resume el debate intelectual en el campo de la ciencia política a nivel mundial sobre la transición desde los autoritarismos, la consolidación y la calidad de las democracias. Esta agenda ha tenido un alto desarrollo teórico y empírico vinculado a América Latina. Se señalan aquí tres preocupaciones básicas, que responden, en líneas generales, a las siguientes preguntas: ¿de qué depende que algunos países sean democráticos y otros autoritarios?, ¿todos los sistemas políticos tienen el mismo grado de democratización? y ¿los niveles de democracia son iguales en todas las provincias de un mismo país? Brindar una síntesis acotada de las respuestas a estos interrogantes permite comprender algunas dimensiones de la lógica y el funcionamiento específico del sistema político argentino, y la vinculación de este con el entramado de regímenes políticos e instituciones electorales que coexisten en el nivel subnacional de gobierno. El capítulo 2 expone que la definición de democracia acepta distintas formas de organizar las instituciones públicas, según representen un modelo mayoritarista o delegativo, y un modelo consensual. Ellos se diferencian en base a dos grandes tradiciones filosóficas, según se considere preferible a la opción que elija la mayoría o al mayor número de personas posible. De esta manera, se presenta el argumento de que estos tipos de democracia difieren en torno a la manera en que los diseños institucionales resuelven cuestiones como: ¿quién gobernará y a los intereses de quién responderá el gobierno cuando los ciudadanos estén en desacuerdo y tengan preferencias divergentes?, ¿qué requisito se utiliza para considerar a una decisión como democrática? y ¿cómo se organizan las instituciones democráticas? El capítulo 3 muestra la variación de las instituciones políticas en las provincias argentinas. Con este objetivo, se pasa revista primero a algunas de las características más importantes del federalismo argentino, para luego dar paso al análisis de las reglas constitucionales vigentes en todas las provincias desde 1983 hasta 2014, considerando 4
cinco aspectos del diseño electoral: la elección y reelección del gobernador, el poder de veto parcial o total del ejecutivo, la posibilidad de enmienda constitucional, el diseño legislativo y las reglas de elección de los legisladores.
Seguidamente, se construye el Índice de Democracia Mayoritaria, que clasifica a los sistemas provinciales en cuatro tipos: democracias mayoritarias, predominantemente mayoritarias, predominantemente pluralistas y pluralistas. El capítulo 4 evalúa las consecuencias políticas del diseño de instituciones electorales mayoritarias, a partir de la observación empírica de las 190 elecciones ocurridas en las provincias entre 1983 y 2013. Se sostiene que estos sistemas políticos reducen la competitividad, brindan ventajas importantes a los candidatos oficialistas, disminuyen la alternancia de partidos en el Poder Ejecutivo, subrepresentan legislativamente a la oposición y debilitan la rendición de cuentas. Finalmente, las conclusiones resaltan los principales hallazgos y discusiones del ensayo, al tiempo que realizan recomendaciones de políticas en favor de una reforma pluralista de las instituciones electorales.
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