DEMOCRACIA DIRECTA Y CONCEJO ABIERTO. EL CONCEJO ABIERTO EN CASTILLA Y LEÓN*
Por ESTELA GILBAJA CABRERO Estudiante de Doctorado. Área de Derecho Constitucional Universidad de Valladolid
[email protected] Revista General de Derecho Constitucional 16 (2013) RESUMEN: El Concejo Abierto es una institución de democracia directa surgida hace mil años que ha llegado hasta nuestros días y está reconocida por nuestra Constitución. Se trata de un modelo de organización local caracterizado por la participación directa de los ciudadanos reunidos en asamblea. Antes de estudiar la evolución histórica y la regulación actual del Concejo Abierto, haremos referencia a la contraposición entre democracia directa y democracia representativa y a la confluencia de ambas en las instituciones de democracia participativa, como es hoy en día el Concejo Abierto. Finalmente, veremos cómo se regula éste en Castilla y León, región donde tiene su origen. PALABRAS CLAVE: democracia directa; democracia representativa; democracia participativa; concejo abierto; asamblea. SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.- II. MODELOS DE DEMOCRACIA. LA DEMOCRACIA DIRECTA.- III. EL CONCEJO ABIERTO: 1. Origen y evolución. 2. El Concejo Abierto en la actualidad. 3. El Concejo Abierto en Castilla y León.- IV. CONCLUSIONES.- V. BIBLIOGRAFÍA.
DIRECT DEMOCRACY AND OPEN COUNCIL. OPEN COUNCIL IN CASTILLA Y LEÓN ABSTRACT: Open Council is an institution of direct democracy, which was born one thousand years ago, being fully recognized in the current Spanish Constitution. We will study a model of local organization mainly characterized by the implication and participation of all citizens in the public issues, treating them all together in assembly. Before studying historical evolution and the main core of its regulation, we will refer to the difference between direct and representative democracy, and also to the confluence of both models in participative democracy institutions, such as the example given by Open Council. At last, we’ll see the way it is legally treated in Castilla y León, region were the institution was born. KEYWORDS: direct democracy; representative democracy; participative democracy; open council; assembly.
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Este trabajo tiene su origen en el presentado en el Máster en Derecho Parlamentario, Elecciones y Estudios Legislativos del Instituto de Derecho Parlamentario, organizado por la Universidad Complutense de Madrid. Para su elaboración conté con las interesantes sugerencias del profesor Dr. Javier García Roca, que agradezco y espero hayan encontrado cobijo en estas páginas.
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I. INTRODUCCIÓN El objeto del presente trabajo consiste en estudiar la democracia directa a través de una de sus manifestaciones: el Concejo Abierto. Para ello, en primer lugar nos acercamos a la democracia directa, viendo los diferentes modelos de democracia y cómo la contraposición entre democracia directa y democracia representativa es reiterada a lo largo de la historia. Hoy en día, en los sistemas de democracia representativa existen mecanismos de democracia directa, se trata de la “democracia participativa”, que no pretende ser una alternativa a la representación sino complementarla, permitiendo un mayor grado de participación de los ciudadanos. Esta participación se da en el Concejo Abierto, institución que nació en el siglo X en lo que hoy es Castilla y León y que se ha mantenido hasta nuestros días sin que su modo de funcionamiento haya variado notablemente. El Concejo Abierto se caracteriza por que los ciudadanos no eligen unos representantes para que decidan por ellos, sino que son los propios ciudadanos quienes, reunidos en asamblea, debaten las cuestiones que les atañen, y deciden. Las características propias de este sistema hacen problemática su aplicación a núcleos grandes de población, en los que sería difícil concentrar al conjunto de los vecinos en un lugar y que todos pudieran participar en los debates. Haremos referencia a la regulación y evolución del Concejo Abierto en España, viendo cómo pervive a pesar de las diferentes normas que lo han reconocido o ignorado. La regulación actual, contenida en la Constitución, en leyes estatales que establecen un marco general y leyes autonómicas, se remite en numerosos preceptos a las tradiciones y costumbres de cada lugar. Estudiaremos la regulación actual, comentando asimismo las normas de la Comunidad Autónoma de Castilla y León sobre Concejo Abierto, como ejemplo de regulación autonómica. Hemos elegido esta Comunidad porque, como se dijo más arriba, es donde surgió el Concejo Abierto. Desgraciadamente, son escasos los datos estadísticos de municipios que funcionan en Concejo Abierto, y también son escasos los estudios sobre dicha institución, a salvo de la bibliografía centrada en su origen y evolución histórica. También son pocas las ocasiones en que el Tribunal Constitucional se ha referido al Concejo Abierto. Comentaremos brevemente una Sentencia en la que el Tribunal describe el contenido del derecho fundamental a participar en los asuntos públicos.
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Gilbaja Cabrero - Democracia directa y Concejo abierto. El Concejo abierto en Castilla y León
II. MODELOS DE DEMOCRACIA. LA DEMOCRACIA DIRECTA Para estudiar la democracia directa resulta interesante recordar la definición de “democracia”. “Democracia” viene de la palabra griega demokratia, compuesta por demos, que significa “pueblo”, y kratos, que significa “poder”; es decir, democracia 1
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significa poder del pueblo . Afirma Alfonso Fernández-Miranda que el problema de la democracia en cuanto gobierno del pueblo es buscar el modo de “transformar un agregado de voluntades incoherentes en una unidad de decisión”, lo que, dice, sólo lo puede hacer el Derecho y sólo de dos formas: de forma directa, “dotando de validez a la decisión de los más” -democracia directa- y de forma indirecta, “atribuyendo la capacidad de formación de la voluntad política a los representantes del pueblo” -democracia representativa-. En las democracias contemporáneas cabe hablar de tres modelos: el de democracia 3
liberal-representativa, el de democracia participativa y el de democracia radical . La 4
“democracia representativa” se basa en la transmisión representativa del poder , es un ejercicio mediato del poder; se fundamenta en la protección individual de los ciudadanos frente al Estado y tiene como principio básico el reconocimiento de la soberanía popular, para legitimar y a la vez limitar al Gobierno. Por su parte, la “democracia participativa” supone la inclusión en los sistemas representativos de determinados elementos de democracia directa, buscando la implicación de los ciudadanos en las decisiones. Dentro de los modelos de democracia participativa, Marc Parés [et alt.]
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engloban las
“democracias directas”, en las que los ciudadanos son “constantemente invitados a aceptar o no determinadas actuaciones o proyectos de ley formulados por el gobierno”, y las “democracias deliberativas”, en las que la decisión de los ciudadanos es tomada de modo consensual. Los modelos de democracia participativa tienen en común el ser establecidos por los gobiernos, al contrario que los modelos de “democracia radical”, los cuales se caracterizan por entender la democracia como un modo de vida y tienen en cuenta las desigualdades sociales y económicas para aplicar políticas públicas
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SARTORI, Giovanni: La democracia en 30 lecciones. Taurus, Madrid, 2009.
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FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, Carmen y FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, Alfonso: Sistema electoral, partidos políticos y parlamento. COLEX, Madrid, 2008. 3
VVAA: “La participación ciudadana en la esfera pública: enfoques teórico-normativos y modelos de democracia”, PARÉS FRANZI, Marc [coord.]: Participación y calidad democrática: evaluando las nuevas formas de democracia participativa. Ariel, Barcelona, 2009, pp. 29-53. 4
SARTORI, Giovanni: La democracia en 30 lecciones, op. cit. nota 1.
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VVAA: “La participación ciudadana...”, op. cit. nota 3.
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diferenciadas, dotando a la ciudadanía de iguales oportunidades de participación. Lo 6
dicho en los párrafos anteriores se puede resumir en el esquema siguiente :
A menudo se utilizan indistintamente las expresiones “democracia directa” y “democracia participativa”. La democracia directa, “forma de gobierno en la que existe 7
una coincidencia inmediata entre la titularidad y el ejercicio del poder” , no se ha aplicado en Occidente desde la época de la antigua Atenas. Lo que existe actualmente son instituciones de participación directa en el marco del sistema representativo; se trata de la “democracia participativa”. En la antigua Atenas, la vida política se resolvía en la polis, la pequeña ciudad constituida en comunidad. El órgano supremo era la Asamblea, de la que formaban parte todos los ciudadanos -no eran ciudadanos las mujeres, los esclavos ni los extranjeros-, los cuales tenían derecho a intervenir en la Asamblea y hacer propuestas, y se decidía 8
por mayoría. Señala Giovanni Sartori que el modelo ateniense era una “democracia sin Estado” y sin extensión territorial. En Atenas vivían unas 35.000 personas, de las cuales solamente 2.000 ó 3.000 eran ciudadanos que participaban en la Asamblea. Se trataba de una configuración horizontal de la política que, según Sartori, conlleva la necesidad de seguir siendo una ciudad, sin poder extenderse a un Estado. Por otro lado, destaca 9
Alfonso Fernández-Miranda que la polis ateniense es ajena al concepto de derechos individuales, recordando la diferencia entre la “libertad de los antiguos”, que reclama la
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Esquema de elaboración propia a partir de los datos de VVAA: “La participación ciudadana...”, op cit. nota 3. 7
GARCÍA-ATANCE Y GARCÍA DE MORA, María Victoria: “Derecho de participación política y democracia directa”, GARCÍA-ATANCE Y GARCÍA DE MORA, María Victoria y TORRES DEL MORAL, Antonio: Sistema electoral, partidos políticos y Parlamento. Colex, Madrid, 2003, pp. 3768. 8
SARTORI, Giovanni: “En defensa de la representación política”, Claves de razón práctica, núm. 91, 1999, pp. 2-6. 9
FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, Carmen y FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, Alfonso: Sistema electoral... , op cit. nota 2.
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participación en los asuntos de la comunidad, y la “libertad de los modernos”, que reclama la libertad individual, lo que resulta incompatible, según Fernández-Miranda, con la “protodemocracia” ateniense. El modelo de democracia directa ateniense, que definió el concepto de “democracia” hasta la aparición de la democracia representativa a finales del siglo XVIII, no se ha vuelto a poner en práctica, desde el año 322 a.C., cuando cayó la antigua Atenas, aunque varios pensadores políticos, como Rousseau, Tocqueville y Marx, recuperaron algunos de sus principios. 10
Sirva como ejemplo la opinión de Rousseau , quien opina que “la soberanía no puede ser representada por la misma razón de ser inalienable (...). Toda ley que el pueblo en persona no ratifica es nula”. Tomando la palabra “democracia” en su rigurosa acepción, asegura que “no existirá jamás verdadera democracia, ni ha existido nunca. Es contra el orden natural que el mayor número gobierne y los menos sean gobernados. No se puede imaginar que el pueblo viva constantemente reunido para ocuparse de los negocios públicos, siendo fácil comprender que no podría delegar tal función sin que la forma de administración variase”. Además, añade Rousseau que la democracia requiere la concurrencia de “demasiadas cosas difíciles”: un Estado muy pequeño donde se pueda reunir el pueblo y cada ciudadano pueda conocer a los demás, una sencillez de costumbres en la resolución de conflictos, gran igualdad “en los rangos y en las fortunas” y poco o ningún lujo, pues éste “corrompe de la misma manera al rico que al pobre (...) y arrebata al estado todos los ciudadanos para esclavizarlos”. Sobre Rousseau, comenta Alfonso Fernández-Miranda
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que defiende el ideal de la
democracia directa, “con la suficiente lucidez para acabar renunciando a la íntima contradicción lógica de un ideal imposible”. Entiende Fernández-Miranda que la única democracia posible, e históricamente existente, es la representativa, y no por imposibilidad técnica, que hoy sería superable, ya que la tecnología haría posible poner en práctica una “democracia demoscópica”, sino por imposibilidad lógica. Su razonamiento se puede sintetizar como sigue. La única forma de defender la democracia directa como identificación entre soberano, gobernante y gobernado es considerar la regla de la mayoría como el principio legitimador y justificador del poder político, pero esto llevaría a aceptar como válida la voluntad de la mayoría aunque esté destinada a destruir la libertad de todos. Lo que legitima la democracia no es la regla de la mayoría, sino que la decisión de los más sea tomada respetando los derechos y libertades fundamentales que hacen posible la participación política. Por tanto, el poder
10
ROUSSEAU, Jean Jacques: El contrato social. Edaf, Madrid, 1978, Libro III, Capítulos IV: “De la democracia” y XV: “De los diputados o representantes”. 11
FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, Carmen y FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, Alfonso: Sistema electoral... , op cit. nota 2.
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democrático es jurídicamente limitado, lo que excluye su ejercicio directo por el soberano y lleva a afirmar que no hay más democracia que la representativa. Además, no hay democracia sin Constitución, porque la Constitución es la norma que asegura los derechos fundamentales y la división de poderes, para posibilitar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones y el respeto a los derechos fundamentales por parte de quien ejerce el poder. No obstante, no se muestra contrario a la democracia participativa, que no es una alternativa a la democracia representativa, sino que la complementa. La democracia participativa no propone plantear una alternativa al sistema representativo, sino que trata de abrir unas vías alternativas de participación directa del ciudadano en procesos colectivos de decisión que reduzcan el monopolio ostentado en la toma de decisiones públicas por la clase política profesionalizada. La democracia participativa y la representativa son dimensiones integrantes de un mismo proceso decisional basado en la implicación del conjunto del cuerpo político en la gestión de los 12
asuntos públicos: la democracia . El régimen constitucional representativo ha ido incorporando instituciones inspiradas en la democracia directa. Ya en la época de la Revolución francesa y la independencia de las colonias americanas se habló de introducir instituciones de participación directa en las Constituciones del sistema representativo. En el siglo XX, en el periodo de entreguerras, la doctrina debatió sobre la compatibilidad de los mecanismos de participación directa con el sistema representativo. Posteriormente, en los años 60 y 70 se produce una “euforia de la participación” y varias democracias europeas incorporan a sus Constituciones estos mecanismos. Actualmente, las objeciones que se oponían a aquéllos han sido superadas, gracias a la desaparición del peligro de instrumentalización de las consultas populares en favor del poder establecido y a la consolidación de la democracia representativa, unida a la extensión de la educación que hace que el electorado posea una amplia cultura política que impide que sea manipulado. Hoy en día, la tensión ya no se produce entre sistema representativo e instituciones de participación directa, sino entre ésta y la actual democracia de partidos, ya que los partidos monopolizan la vida política y “sistemáticamente desconfían y ven con recelo” estos mecanismos, que por otra parte ellos mismos controlan, pues, por ejemplo, la facultad de convocar un referéndum reside 13
de facto en los partidos .
12 13
VVAA: “La participación ciudadana...”, op cit. nota 3.
AGUIAR DE LUQUE, Luis: “Democracia directa e instituciones de democracia directa en el ordenamiento constitucional”, TRUJILLO, Gumersindo [et alt., coord.]: La experiencia constitucional (1978-2000), CEPC, Madrid, 2000, pp. 67-96.
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La Constitución española (en adelante CE) proclama en su art. 9.2
un principio
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“democrático-participativo” , instando a los poderes públicos a “facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. Afirma María Victoria García-Atance
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que la Constitución española adopta un modelo de participación
directa de carácter expansivo, que se proyecta del ámbito político al social, económico y cultural (art. 9.2
CE), para lograr una “sociedad democráticamente avanzada”
(Preámbulo CE). El principio recogido en el art. 9.2 CE se concreta en otros artículos, especialmente el 23, que reconoce como derecho fundamental la participación en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes. En varios preceptos se recogen mecanismos de participación directa: se regulan varias modalidades de referéndum (arts. 92, 149.1.32.ª, 151.1 y 2, 167, 168 y disposición transitoria cuarta de la CE), mecanismos de iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE) y la posibilidad de que las entidades locales funcionen en Concejo Abierto (art. 140 CE). Observa Luis Aguiar
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que el alcance de estas instituciones se fue reduciendo en el proceso constituyente, quedando patente la desconfianza hacia los mecanismos de participación directa de los ciudadanos en los procesos políticos y la consideración de que estas instituciones podrían perturbar la consolidación de un sistema de partidos sólido. De entre los mecanismos de participación directa recogidos en la Constitución nos centramos en el Concejo Abierto, que es, como dice Enrique Orduña, “la manifestación más viva de democracia directa en su forma más pura”, en la que coinciden, “hasta el 17
punto en que ello es posible”, los gobernantes y los gobernados dentro del municipio . III. EL CONCEJO ABIERTO 1. Origen y evolución
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El Concejo Abierto es “la forma más antigua de organización del Municipio”. Hay constancia de su existencia en lo que hoy es Castilla y León, en el siglo X, y pervive desde aquella época en los pequeños municipios rurales y en células pequeñas del
14
Ibíd.
15
GARCÍA-ATANCE Y GARCÍA DE MORA, María Victoria: “Derecho de participación...”, op. cit. nota 7. 16
AGUIAR DE LUQUE, Luis: “Democracia directa...”, op. cit. nota 13.
17
ORDUÑA REBOLLO, Enrique: Democracia directa municipal. Concejos y cabildos abiertos. Civitas, Madrid, 1994; y ORDUÑA REBOLLO, Enrique: “La evolución del Concejo Abierto y su reconocimiento constitucional”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (REALA), núm. 237, 1988, pp. 827-851. 18
Para la evolución histórica nos basamos, fundamentalmente, en la obra de ORDUÑA REBOLLO, Enrique: “La evolución del Concejo Abierto...”, op. cit. nota 17; ampliada por el mismo autor en Democracia directa municipal..., op. cit. nota 17.
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municipio urbano. También existió y sigue existiendo en otras zonas como el Pirineo, en Teruel, en algunos cantones suizos, parroquias portuguesas, inglesas o suecas y en comunas rurales de Austria y Alemania. Ante la duda de cómo ha podido mantenerse durante tantos siglos esta institución, Enrique Orduña responde que “nos encontramos ante la manifestación más viva de democracia directa en su forma más pura”. Existen documentos que muestran la composición y funcionamiento del Concejo Abierto, como las Ordenanzas de Toba de Valdivieso (Burgos) del 28 de mayo de 1559, que dicen que “estando juntos llamados por voz de campana tañida en el Concejo, 19
Rexidores, Escuderos, Hijos de Algo, e vecinos e moradores de dicho lugar (...)” . Además, determinan la obligación de todos los vecinos de asistir al Concejo y prohíben las palabras injuriosas y portar armas. En 1697 se añadió un capítulo que determinaba que, el 26 de diciembre de cada año, todos los vecinos elegirían a dos Regidores, un Jurado y dos Apreciadores. En las propias Ordenanzas consta que las mismas eran aprobadas por todos los vecinos. En el siglo XVIII, en una recopilación elaborada por Castillo de Bobadilla se dice que, en aquella época, se practicaban dos especies de Ayuntamientos o Concejos en los pueblos: “unos de los que se dicen particulares y otros de los generales que se llaman abiertos”. Los abiertos se daban habitualmente en lugares pequeños y en ellos se elegían los “sirvientes del pueblo”: médico, boticario, maestro, etc. También se trataban en Concejo Abierto asuntos que afectasen a los intereses comunes de los vecinos. El Concejo se celebraba cuando había un asunto concreto a tratar y en las fechas fijas en que se elegían los oficios. La citación se hacía por toque de campana, pregón o anuncio y, para los asuntos importantes, debía hacerse de forma personal a todos los vecinos. El gobierno, presidencia y autoridad del Concejo correspondía al Alcalde. En 1812, en el proceso de elaboración de la Constitución, se estudia el proceso foralista español, pero se ignora la figura del Concejo Abierto. Igualmente se hizo en las Constituciones y la legislación del siglo XIX. A pesar de ello, el Concejo Abierto siguió funcionando en aldeas y pueblos. Hacia 1850, se comenzó una recuperación de los aspectos históricos del municipio español, incluyendo un estudio sobre el Concejo Abierto. En 1884, esta institución aparece en un Proyecto de Ley que trataba de generalizar el Concejo Abierto en los pueblos de menos de 500 habitantes, que suponían más de la mitad de los que había en España, y el “Concejo Abierto restringido” en los 20
que tuvieran entre 500 y 1.000 habitantes . En ambos casos, se preveía que sólo
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ORDUÑA REBOLLO, Enrique: “La evolución del Concejo Abierto...”, op. cit. nota 17.
El Proyecto fue presentado por Romero Robledo, quien afirmaba que la representación supone la imposibilidad de que los ciudadanos ejerzan sus derechos directamente y, al desaparecer esa posibilidad, cesa también su legitimación. GARCÍA ÁLVAREZ, Manuel B.: “El Concejo abierto en la
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podían participar los vecinos que reuniesen las condiciones para ser electores de 21
diputados a Cortes . A finales del siglo XIX y principios del XX, surge una corriente intelectual, reformista y regeneracionista que trata de erradicar el caciquismo y restaurar la democracia. Gracias a esta corriente, el Concejo Abierto fue reconocido en los textos de la época, algunos de los cuales no pasaron de ser proyectos, como el proyecto de reforma del régimen local elaborado en 1907 por el entonces presidente del Gobierno Antonio Maura, que disponía que “en los municipios menores de 200 habitantes serán concejales todos los electores en Concejo Abierto. En los mayores de 200, menores de 500 habitantes, serán concejales todos los electores en Concejo Abierto cuando por acuerdo de los vecinos reunidos en asamblea, y por mayoría de dos tercios, se establezca este régimen”. El primer texto en vigor que recoge el Concejo Abierto en la época contemporánea es el Estatuto Municipal de 1924, promulgado durante la dictadura de Primo de Rivera (1923-1930), en la que, a pesar de no haber elecciones en los municipios de Concejo cerrado, los de Concejo Abierto siguieron funcionando. Disponía este Estatuto que, en los municipios de menos de 500 habitantes, serían concejales todos los electores en Concejo Abierto y, en los que tuvieran entre 500 y 1.000 habitantes, serían concejales cada tres años la mitad de los electores, considerándose como tales los españoles mayores de veintitrés años y las mujeres cabeza de familia. También se gobernaban en régimen “igual al del Concejo Abierto” las Entidades locales menores, en las que integraban el Concejo Abierto todos los electores de ambos sexos. El Estatuto Municipal regulaba el lugar de reunión, quedando excluida la Casa Consistorial, y el régimen de sesiones, que debían celebrarse en días festivos, requiriéndose la presencia de la mayoría de los vecinos, en primera convocatoria, o cualquier número en segunda. Los acuerdos se adoptaban por mayoría de votos y eran recurribles. Se excluía la celebración de consulta popular cuando el acuerdo hubiera sido adoptado por mayoría absoluta en Concejo Abierto. Ya en la II República, se conservó en parte el Estatuto Municipal de 1924. La Constitución de 1931 (en adelante CE 1931) reconocía la autonomía de todos los municipios de la República, los cuales “elegirán sus Ayuntamientos por sufragio universal, igual, directo y secreto, salvo cuando funcionen en régimen de Concejo abierto (...)” (art. 9 CE 1931).
legislación española. A propósito de la democracia directa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, núm. 53, 1978, pp. 75-84. 21
El sufragio estaba restringido a los varones mayores de veinticinco años que pagasen una cuota mínima al tesoro público. Ibíd.
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El Parlamento de Cataluña aprobó en 1933 la Ley Municipal de Cataluña , que dedica un capítulo a los municipios con Concejo Abierto (Municipis amb Consell obert). Dispone que los municipios que tuvieran aprovechamientos comunales cuyos rendimientos representaran la cuarta parte o más del presupuesto municipal, están autorizados para constituirse en régimen de Concejo general o de Concejo Abierto si lo determina la carta municipal, mediando la aprobación del Parlamento en cada caso. En los Municipios con Concejo Abierto, tienen la categoría de Consellers municipals todos 23
los vecinos elegibles . El Concejo general se reunirá el día fijado en esta Ley para la constitución de los Ayuntamientos (las elecciones se celebraban la primera quincena de noviembre y los Ayuntamientos se constituían el 1 de enero siguiente). En esta reunión se elige una Junta vecinal formada por un Presidente y entre dos y cuatro Vocales, la cual administrará los intereses del común y cumplimentará los acuerdos que tome el Concejo general, el cual funcionará de la misma forma que el Ayuntamiento en pleno, previa convocatoria, según costumbre. En 1934, se presentó en las Cortes un Proyecto de Ley Municipal de la República, que preveía que funcionaran en Concejo Abierto todos los Ayuntamientos no superiores a 500 habitantes. El Concejo Abierto se reuniría cada tres meses y el alcalde se elegiría cada tres años el día fijado para la constitución de los Ayuntamientos, entre los electores de uno y otro sexo que supieran leer y escribir (este requisito se exigía además para los Concejales de los Ayuntamientos, pero no en los municipios de Concejo Abierto). Además, se elegirían dos tenientes de alcalde, por seis años, renovándose uno de ellos 24
cada tres. La Ley Municipal de la República se aprobó en 1935 . Establece que “en los municipios cuya población de derecho no exceda de 500 habitantes, serán Concejales todos los electores en Concejo abierto” y el Alcalde, los dos Tenientes de Alcalde y el Síndico serán elegidos entre los electores que sepan leer y escribir. Se mantenía el régimen de sesiones del Estatuto Municipal de 1924. Se consideraban válidos los acuerdos independientemente del número de asistentes, salvo para los casos en que la ley exigía requisitos especiales. Era obligatorio remitir cada trimestre al gobernador civil un extracto de los acuerdos, para su publicación en el Boletín Oficial de la provincia. Como preveía el Estatuto Municipal de 1924, no se celebraba referéndum municipal
22
Butlletí Oficial de la Generalitat de Catalunya, núm. 79, de 15 de agosto de 1933, pp. 249-257.
23
Para ser Consejero municipal era necesario estar inscrito en el Censo electoral del Municipio, saber leer y escribir, haber cumplido veintitrés años y llevar al menos tres años inscrito en el Padrón municipal (art. 7 de la Ley Municipal de Cataluña). Las mujeres son electoras y elegibles, pues el art. 36 CE 1931 dispone que “los ciudadanos de uno y de otro sexo, mayores de veintitrés años, tendrán los mismos derechos electorales conforme determinen las leyes”. 24
Gaceta de Madrid, núm. 305, de 1 de noviembre de 1935, pp. 893-919; corrección de errores de imprenta en el núm. 307, de 3 de noviembre de 1935, pp. 970-991.
10
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cuando los acuerdos adoptados en Concejo lo hubieran sido por mayoría absoluta. También al igual que en el Estatuto Municipal, el régimen de Concejo Abierto se aplicaba a las Entidades locales menores, para las que se emplea la expresión “Asamblea concejil”, formada por todos los vecinos cabezas de familia de uno y otro sexo residentes 25
en el término de la Entidad local . La llegada de la dictadura acabó con la autonomía municipal, pero el Concejo Abierto siguió existiendo en la práctica. De nuevo en democracia, en 1978 se presentó un Proyecto de Ley de elecciones locales que generaliza el régimen de Concejo Abierto en los municipios de menos de veinticinco residentes e indica que se regirán también por este régimen los que “por 26
tradición lo tengan adoptado” . Vemos en el siguiente epígrafe la actual regulación. 2. El Concejo Abierto en la actualidad El Concejo Abierto es calificado por la mayor parte de la doctrina española del siglo XX como “el régimen «natural», el más adecuado para regir la vida pública de las 27
pequeñas comunidades de carácter rural” . Los estudios más numerosos y profundos sobre el Concejo Abierto son los de carácter histórico, siendo realmente escasos los que analizan el régimen vigente, probablemente debido a que no plantea problemas de constitucionalidad ni otro tipo de conflictos que llamen la atención de la doctrina. El régimen de Concejo Abierto, según se encuentra regulado actualmente, no puede calificarse de sistema asambleario puro, ya que no comporta la mera sustitución del Pleno de los Ayuntamientos, sino que se trata de un régimen organizativo distinto, que implica “la adopción de un sistema de democracia participativa directa, alternativo a la 28
democracia representativa” . El Tribunal Constitucional, en su STC 119/1995, de 17 de julio
29
, engloba el Concejo
Abierto dentro de “lo que tradicionalmente se vienen considerando como formas de democracia directa, es decir, a aquellos supuestos en los que la toma de decisiones políticas se realiza mediante un llamamiento directo al titular de la soberanía” (FJ 3),
25
GARCÍA ÁLVAREZ, Manuel B.: “El Concejo abierto...”, op. cit. nota 20.
26
Ibíd.
27
COSCULLUELA MONTANER, Luis: “El Concejo Abierto”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (REALA), núm. 234, 1987, pp. 199-223. 28
Ibíd.
29
La STC 119/1995, de 17 de julio , resuelve un recurso de amparo presentado tras la omisión por parte del Ayuntamiento de Barcelona de la apertura de un segundo trámite de información pública antes de la aprobación provisional de un Plan Especial urbanístico, por posible vulneración del derecho de participación directa en los asuntos públicos que garantiza el art. 23.1 CE. El recurso fue desestimado.
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junto con la iniciativa legislativa popular. Añade que “aun si se admitiera que la Ley puede ampliar los casos de participación directa, los supuestos habrían de ser, en todo caso, excepcionales en un régimen de democracia representativa como el instaurado por nuestra Constitución (...). Fuera del art. 23 C.E. quedan cualesquiera otros títulos de participación que, configurados como derechos subjetivos o de otro modo, puedan crearse en el ordenamiento (...), pues no todo derecho de participación es un derecho fundamental (...) es necesario que se trate de una participación política, es decir, de una manifestación de la soberanía popular, que normalmente se ejerce a través de representantes y que, excepcionalmente, puede ser directamente ejercida por el pueblo” (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 3 ). El art. 140
CE, tras señalar que “la Constitución garantiza la autonomía de los
municipios”, indica que “la ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo
abierto”.
El
Concejo
Abierto
es,
por
tanto,
una
institución
local
constitucionalmente garantizada, indisponible para el legislador, que debe reconocerla y 30
regularla . En cuanto al régimen competencial, el Concejo Abierto está comprendido en la Administración Local, que a su vez se engloba en el régimen jurídico de las Administraciones públicas, cuyas bases competen al Estado (art. 149.1.18ª CE) y son desarrolladas por las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia de Administración Local. Las condiciones en que procede el régimen de Concejo Abierto se regulan en el artículo 29 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL), que ha sido modificado recientemente por la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del 31
Régimen Electoral General (en adelante LO 2/2011) . Desde la aprobación de la LBRL hasta la promulgación de la citada LO 2/2011, funcionaban en Concejo Abierto todos los municipios que tuvieran menos de 100 habitantes, los que tradicionalmente funcionasen en Concejo Abierto y aquéllos en que “su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable”. En el caso de estos últimos, su constitución en Concejo Abierto requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma. El primero de los supuestos -la atribución del régimen de Concejo Abierto a los municipios con menos de cien habitantes- fue criticada por parte 30 31
Ibíd.
Para algunos detalles de la modificación del régimen del Concejo Abierto por la LO 2/2011, vid. CHUECA RODRÍGUEZ, Ricardo y GAVARA DE CARA, Juan Carlos: La reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2011.
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de la doctrina, que veía problemas en la introducción de tal régimen en lugares donde no 32
se venía practicando , ya que seguramente no será fácil que los vecinos de un municipio con Ayuntamiento se acostumbren a la intensa participación que conlleva el régimen de Concejo Abierto, que está vinculado a los pequeños núcleos rurales aislados en los que suele haber bienes comunales y se da una estrecha colaboración vecinal. Además, estos vecinos pueden mostrar desinterés o considerar de poca utilidad tal régimen. La LO 2/2011 mantiene el segundo supuesto de funcionamiento en Concejo Abierto: el de los municipios en que sea aconsejable, con los mismos requisitos para constituirse en Concejo Abierto. La novedad se introduce en el primero de los supuestos: funcionarán en Concejo Abierto “los municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con ese singular régimen de gobierno y administración”. Esta modificación supone una importante revisión del régimen de Concejo Abierto, régimen que hasta la citada reforma era obligatorio para los municipios de menos de cien habitantes y actualmente se configura como voluntario. Como régimen transitorio, se permite a los municipios que venían obligados a constituirse en Concejo Abierto por aplicación de la normativa anterior que sigan con dicho régimen, si lo acuerda por unanimidad la Corporación municipal y la mayoría de los vecinos en la sesión constitutiva del nuevo Ayuntamiento (Art. 29.4 in fine, LBRL). Los municipios que no acuerden continuar con el 33
régimen de Concejo Abierto deberán adoptar el sistema electoral municipal . La nueva 34
redacción del art. 29 LBRL da lugar a algunas dudas : no queda claro si el acuerdo de continuar con el régimen de Concejo Abierto solamente se puede tomar en la sesión constitutiva del nuevo Ayuntamiento surgido de las elecciones de 2011 (las primeras desde la entrada en vigor de la LO 2/2011) o podrá también hacerse posteriormente.
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COSCULLUELA MONTANER, Luis: “El Concejo Abierto”, op. cit. nota 27.
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El art. 29.4 LBRL atribuye a los alcaldes de los municipios de menos de cien habitantes que pasen a regirse por sistema representativo la competencia de convocar a los vecinos a Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia para el municipio, siendo vinculante el criterio de la Asamblea vecinal. La LOREG atribuye a estos municipios tres concejales (art. 179.1 LOREG). Su sistema electoral se regula en el art. 184 LOREG: cada partido, coalición, federación o agrupación puede presentar una lista de como máximo tres nombres, entre los que el elector puede votar hasta dos. Por aplicación del art. 44 bis LOREG, las candidaturas deben tener una composición equilibrada de mujeres y hombres que, al haber en este caso menos de cinco puestos a cubrir, deberá acercarse lo más posible al equilibrio numérico; es decir, habrá dos candidatos de un sexo y uno del otro. Serán proclamados electos los candidatos que obtengan mayor número de votos hasta completar los tres puestos de concejal; los empates se resuelven por sorteo. En caso de vacante, pasa a ser concejal el siguiente en número de votos. 34
Asesoría Jurídica de la Diputación Provincial de Huesca: “Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (circular de parte del articulado, referida a los Concejos Abiertos y Ayuntamientos de tres miembros)”, http://www.dphuesca.es/pub/documentos/documentos_Internet_Modificacion_LOREG_bis_83a708 39.pdf (consultado el 08/02/2012).
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Este detalle no carece de importancia, puesto que los requisitos generales para constituirse en Concejo Abierto son diferentes de los que se fijan para los citados municipios que tenían ese régimen y lo quieren mantener. Tampoco queda claro si, en caso de que el municipio decida continuar funcionando en Concejo Abierto, el Alcalde elegido seguirá siéndolo o hay que proceder a una nueva elección, esta vez aplicando las reglas del Concejo Abierto. La organización y funcionamiento del Concejo Abierto se regulan, además de en la LBRL, en el Reglamento que la desarrolla (Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, en adelante Reglam. ) y en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (en adelante LOREG) . En los Municipios que funcionan en régimen de Concejo Abierto, el gobierno y la administración municipales se ejercen por una Asamblea vecinal, de la que forman parte todos los electores del municipio, y por el Alcalde (arts. 29.3 LBRL y 2 Reglam.). Los electores eligen al Alcalde directamente por sistema mayoritario (art. 179.2 LOREG). El Alcalde puede, a su vez, designar hasta tres Tenientes de Alcalde, entre los electores del municipio (art. 54 Reglam.). Al igual que en el resto de municipios, el Alcalde puede ser destituido mediante moción de censura, que se rige por el art. 197 LOREG, con las especificidades que en el mismo se indican para los municipios con Concejo Abierto: la moción debe ser propuesta por al menos la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea vecinal e incluir un candidato a la Alcaldía, de entre los electores residentes en el municipio con derecho de sufragio pasivo, que pasará a ser Alcalde si la moción es aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea. A la Asamblea vecinal le corresponden las atribuciones que el art. 22 LBRL asigna al Pleno en los Ayuntamientos. Las atribuciones de la asamblea y del Alcalde se rigen por los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, por la LBRL, las leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local y los preceptos del Reglamento relativos al alcalde y al Pleno (arts. 40-45 y 49-51), dentro del Título dedicado a la “organización necesaria de los entes locales” (arts. 29.3 LBRL y 54 Reglam.). El funcionamiento de las Asambleas vecinales se ajusta a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a la LBRL, y a las leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local (arts. 29.3 LBRL y 111 Reglam.). En defecto de estas últimas, se aplica el art. 111 del Reglamento y, “en lo posible”, lo establecido en el capítulo del mismo referente al funcionamiento del Pleno (arts. 77-110 Reglam.). El art. 111 establece que las Asambleas vecinales se reunirán donde lo tengan por costumbre, celebrarán sesión ordinaria como mínimo una vez al trimestre en día festivo, y serán convocadas a toque de campana, por pregón, por anuncio o por cualquier otro medio de
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uso tradicional en el lugar. Para que la Asamblea esté válidamente constituida, se requiere la asistencia de una tercera parte de los vecinos, “presentes o representados”, que tengan derecho a ello. El número de presentes no puede ser inferior a tres. Es necesaria la presencia del Presidente y el Secretario o de quienes legalmente les sustituyan. La representación de los vecinos se puede otorgar para cada sesión o con carácter permanente, pero siempre en favor de vecino perteneciente a la Asamblea vecinal. Ningún vecino puede asumir la representación de más de un tercio de los miembros de la Asamblea vecinal. Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos. 35
El régimen de Concejo Abierto se daba, en 2009 , en 956 municipios, de los aproximadamente 8.100 que hay en España, lo que supone algo menos del 12%. En el siguiente mapa
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se ve la distribución de aquéllos. Se puede observar cómo se
concentran en las zonas donde el Concejo Abierto tuvo su origen, lugares en los que se ha mantenido, extendiéndose hacia zonas próximas pero sin llegar más que en contados casos al sur. En Galicia, Asturias y fuera de la Península no hay datos de la existencia de municipios que funcionen en Concejo Abierto, aunque en Galicia y Asturias hay un régimen similar con otras denominaciones, como “parroquia”. En Castilla y León había 473 municipios con Concejo Abierto, cerca de la mitad del total. Municipios con Concejo Abierto en 2009
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Los datos son de cuando se aplicaba el régimen de Concejo Abierto en todos los municipios de menos de cien habitantes. No disponemos de datos posteriores a la reforma efectuada por la LO 2/2011. 36
Mapa y datos obtenidos de la página web de la Asociación de Alcaldes de Municipios Españoles de Concejo Abierto: http://www.aca.org.es/mapa.html (consultado el 04/02/2012).
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Vamos a detenernos en la regulación del Concejo Abierto en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, por ser el lugar de origen de este sistema de organización municipal y por ser la Comunidad donde más municipios funcionan hoy en día en Concejo Abierto. 3. El Concejo Abierto en Castilla y León El artículo 49 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León encomienda la regulación del gobierno y la administración local a una Ley de Cortes, “en el marco de la legislación básica del Estado y del presente Estatuto”, disponiendo que “se preservarán y protegerán las formas tradicionales de organización local, por su valor singular dentro del patrimonio institucional de Castilla y León”. La Ley de Cortes que se aprobó en desarrollo de este artículo es la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León (en adelante LRLCyL) , la cual regula el Concejo Abierto en su título VIII, dedicado a los regímenes municipales especiales (arts. 72 -76 LRLCyL). Según dispone el art. 72
LRLCyL, “funcionarán necesariamente en régimen de
Concejo Abierto los municipios con población inferior a 100 habitantes y aquellas entidades locales menores y municipios que tradicionalmente lo vienen utilizando” y pueden acogerse a este régimen los municipios o entidades locales menores con menos de 250 habitantes “en los que, por su localización geográfica, por el asentamiento de la población, la mejor gestión de sus intereses u otras circunstancias, resulte conveniente”. El procedimiento para establecer el régimen de Concejo Abierto en los municipios y entidades menores con menos de 250 habitantes referidos anteriormente puede iniciarse
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a petición de la mayoría de los vecinos o por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento o, en su caso, de la Junta Vecinal, con expresa adhesión posterior de aquéllos. La resolución compete a la Junta de Castilla y León, a propuesta de la Consejería competente en materia de Administración Local. El municipio o entidad local menor mantendrán su anterior organización hasta las primeras elecciones locales que se celebren. Si la resolución no se adopta en el plazo de seis meses, se entenderá desestimada la petición. El gobierno y la administración de los municipios que funcionan en Concejo Abierto corresponden al Alcalde y a la Asamblea Vecinal, de la que forman parte todos los electores. El Alcalde se elige directamente por los electores por sistema mayoritario “de 37
acuerdo con lo dispuesto en la legislación electoral” . El Alcalde designará entre los miembros de la Asamblea Vecinal quién ha de sustituirle en los casos y con los efectos previstos en el artículo 47 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen 38
Jurídico de las Entidades Locales . La LRLCyL atribuye a la Asamblea Vecinal las atribuciones propias del Pleno del Ayuntamiento, aunque se entenderán delegadas en el Alcalde, salvo acuerdo contrario de la Asamblea Vecinal, las atribuciones que resulten delegables según la LBRL. El Alcalde de los municipios que funcionen en Concejo Abierto puede ser destituido mediante moción de censura aprobada por los miembros de la Asamblea Vecinal, de acuerdo con los requisitos y el procedimiento previsto para la destitución del Alcalde pedáneo: la moción debe incluir el nombre del candidato propuesto para Alcalde y el del suplente, quedando proclamado aquél en caso de que prospere la moción. La moción debe ser discutida y votada en el plazo de quince días desde su presentación en una sesión o asamblea convocada al efecto. Todos los electores pueden ser candidatos y ninguno de ellos puede suscribir durante su mandato más de una moción de censura. Dispone el art. 76.1
de la LRLCyL que “sin perjuicio de los usos, costumbres y
tradiciones locales y de lo establecido en las leyes, el funcionamiento de las entidades locales en régimen de Concejo Abierto se regirá por las disposiciones que al efecto apruebe la Junta de Castilla y León, con sujeción a las reglas y principios que se establecen en los apartados siguientes, que serán de aplicación inmediata en lo que,
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Art. 179 LOREG: “1. Cada término municipal constituye una circunscripción en la que se elige el número de concejales que resulte de la aplicación de la siguiente escala (...). / 2. La escala prevista en el párrafo anterior no se aplica a los municipios que, de acuerdo con la legislación sobre régimen local, funcionan en régimen de concejo abierto. En estos municipios los electores eligen directamente al Alcalde por sistema mayoritario”. 38
El art. 47 del Reglamento dispone que corresponde a los Tenientes de Alcalde sustituir a éste en caso de ausencia, enfermedad o impedimento que le imposibilite para el ejercicio de sus atribuciones, y en los supuestos de vacante en la Alcaldía hasta que tome posesión el nuevo Alcalde.
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según su propio tenor, no necesite explícito desarrollo”. Los siguientes apartados establecen que se debe garantizar el conocimiento de los vecinos, con suficiente antelación, de la convocatoria y orden del día de todas las sesiones de la Asamblea Vecinal, “mediante pregón, anuncios, o cualquier otra forma tradicional, sin necesidad de citación individual escrita”. Además, para la válida constitución de la Asamblea Vecinal se exigirá un quórum de asistencia no inferior a un tercio del número de sus miembros, siendo necesaria, en todo caso, la presencia del Alcalde y del Secretario, o de quienes legalmente les sustituyan. Añade que se simplificarán los requisitos formales de las actas y se publicarán los borradores de las mismas en el tablón de anuncios de la Casa del Concejo dentro de las cuarenta y ocho horas de su celebración. IV. CONCLUSIONES El milenio de historia del Concejo Abierto avala su eficacia y su aceptación por la población. Resulta patente que puede aplicarse cualquiera que sea el régimen político a nivel nacional, pero únicamente tiene sentido en comunidades reducidas. Sólo en las comunidades reducidas es posible tratar los asuntos públicos sin necesidad de representación, porque la totalidad de los afectados pueden materialmente tomar parte en las iniciativas, debates y decisiones. Es de destacar la importancia que dan las actuales normas sobre Concejo Abierto a las tradiciones y costumbres de cada lugar. El mantenimiento de estas costumbres es necesario para preservar la institución, pues han surgido de las necesidades que en cada lugar se han ido planteando. Podría decirse que actualmente es posible poner en práctica un sistema de democracia directa virtual. Pero esto supondría la desnaturalización de la propia democracia, cuyo lugar natural es el espacio público. Además, la democracia no puede reducirse a que los ciudadanos voten sí o no a una propuesta, como ocurre con el referéndum. Éste puede usarse para temas puntuales, pero no puede convertirse en el sistema ordinario de decisión porque ni todos los ciudadanos pueden o están dispuestos a participar, ni los problemas se reducen a la disyuntiva sí/no, sino que caben matices y transacciones. Para estos matices y transacciones y que sea posible tener en cuenta los derechos de las minorías sirve el debate y la garantía de que todos puedan participar en éste. Ello se consigue, en el sistema parlamentario, a través de la representación de los ciudadanos en el Parlamento, lugar de debate y decisión donde tienen voz los representantes del pueblo y donde se garantizan los derechos de las minorías. Este sistema se ve reflejado en el Concejo Abierto, donde una Asamblea formada por los electores debate y decide, y ello es posible por la reducida población de los lugares donde se aplica, que hace innecesaria la representación. Además, los temas sobre los que decide el Concejo Abierto son los que afectan a los propios vecinos, no tienen
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incidencia sobre el interés general. Para decisiones que afectan al interés general del Estado es necesario tener en cuenta la opinión y la voluntad de los ciudadanos de la totalidad del Estado, lo que se hace a través de la representación. El Concejo Abierto nació siglos antes que la democracia representativa y coexiste con ella. Ello demuestra que los mecanismos de democracia directa no son incompatibles con la democracia representativa y pueden usarse en el marco de ésta para permitir una mayor participación de los ciudadanos en lo que sea posible. Creo que la clave se encuentra en que la participación sea realmente directa y no, como se ha intentado en diversas experiencias, como los presupuestos participativos, mediante asociaciones, porque las asociaciones no son el pueblo, suponen una reducción de éste y no gozan de legitimidad porque no representan al pueblo, sino únicamente a quienes son “socios”. Por lo tanto, o la participación es directa o se realiza a través de representantes elegidos democráticamente mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto; la representación democrática no puede atribuirse de otra forma. El futuro del Concejo Abierto es incierto. La reforma introducida en el régimen del Concejo Abierto por la LO 2/2011 seguramente habrá reducido el número de municipios que se rigen por este sistema. La creciente despoblación de las zonas rurales puede derivar en la desaparición del Concejo Abierto; está en manos de los poderes públicos el actuar contra la despoblación. La repoblación de municipios de reducido tamaño puede suponer un renacimiento del Concejo Abierto y la amplia cultura política que posee actualmente la población puede ayudar a ello. En todos los grupos sociales hay problemas que afectan a los miembros del grupo en conjunto. Cuando el grupo es reducido, la forma más eficaz y democrática para resolverlos es la democracia directa. Ello unido a la autonomía de los municipios, hace que la forma idónea en pequeñas poblaciones sea el Concejo Abierto, aunque su implantación y eficacia dependen de la voluntad y predisposición de cada ciudadano. Un conocido ejemplo de sistema asambleario es el municipio sevillano de Marinaleda, que, aunque se rige por el sistema municipal representativo, en la práctica puede decirse que funciona como un Concejo Abierto, ya que los vecinos se reúnen en asamblea y en ella toman las decisiones. 39
Podemos concluir, citando de nuevo a Enrique Orduña , que el Concejo Abierto es “la manifestación más viva de democracia directa en su forma más pura”, es el “gobierno 40
del pueblo, por el pueblo, para el pueblo” .
39
ORDUÑA REBOLLO, Enrique: “La evolución del Concejo Abierto...”, op. cit. nota 17.
40
Así dice la conocida cita de Abraham Lincoln: “government of the people, by the people, for the people” (no la utiliza en el contexto de la democracia directa, pero sirve aquí).
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V. BIBLIOGRAFÍA AGUIAR DE LUQUE, Luis: “Democracia directa e instituciones de democracia directa en el ordenamiento constitucional”, TRUJILLO, Gumersindo [et alt., coord.]: La experiencia constitucional (1978-2000), CEPC, Madrid, 2000, pp. 67-96. Asesoría Jurídica de la Diputación Provincial de Huesca: “Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (circular de parte del articulado, referida a los Concejos Abiertos y Ayuntamientos
de
tres
miembros)”,
http://www.dphuesca.es/pub/documentos/
documentos_Internet_Modificacion_LOREG_bis_83a70839.pdf
(consultado
el
08/02/2012). CHUECA RODRÍGUEZ, RICARDO Y GAVARA DE CARA, JUAN CARLOS: La reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2011 COSCULLUELA MONTANER, Luis: “El Concejo Abierto”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (REALA), núm. 234, 1987, pp. 199-223. Utilizamos esta obra para comentar la organización y funcionamiento del Concejo Abierto según la regulación actual. FERNÁNDEZ-MIRANDA
CAMPOAMOR,
Carmen
y
FERNÁNDEZ-MIRANDA
CAMPOAMOR, Alfonso: Sistema electoral, partidos políticos y parlamento. COLEX, Madrid, 2008. GARCÍA ÁLVAREZ, Manuel B.: “El Concejo abierto en la legislación española. A propósito de la democracia directa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, núm. 53, 1978, pp. 75-84. GARCÍA-ATANCE Y GARCÍA DE MORA, María Victoria: “Derecho de participación política y democracia directa”, GARCÍA-ATANCE Y GARCÍA DE MORA, María Victoria y TORRES DEL MORAL, Antonio: Sistema electoral, partidos políticos y Parlamento. Colex, Madrid, 2003, pp. 37-68. ORDUÑA REBOLLO, Enrique: Democracia directa municipal. Concejos y cabildos abiertos. Civitas, Madrid, 1994. ORDUÑA REBOLLO, Enrique: “La evolución del Concejo Abierto y su reconocimiento constitucional”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (REALA), núm. 237, 1988, pp. 827-851. SARTORI, Giovanni: “En defensa de la representación política”, Claves de razón práctica, núm. 91, 1999, pp. 2-6. SARTORI, Giovanni: La democracia en 30 lecciones. Taurus, Madrid, 2009. ROUSSEAU, Jean Jacques: El contrato social. Edaf, Madrid, 1978.
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VVAA: “La participación ciudadana en la esfera pública: enfoques teórico-normativos y modelos de democracia”, PARÉS FRANZI, Marc [coord.]: Participación y calidad democrática: evaluando las nuevas formas de democracia participativa. Ariel, Barcelona, 2009, pp. 29-53. Página web de la Asociación de Alcaldes de Municipios Españoles de Concejo Abierto: http://www.aca.org.es/mapa.html (consultado el 04/02/2012).
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