Delito e inseguridad en Centroamérica: escenarios, desafíos y propuestas para la acción.

Tomado de: Rivera, F y Daniel Pontón: Crimen organizado en América Latina. FLACSO-Ecuador, 2015. Título: Delito e inseguridad en Centroamérica: escenarios, desafíos y propuestas para la acción. Resumen El artículo persigue tres objetivos: identificar y describir las tendencias y las manifestaciones delictivas que más afectan a Centroamérica hoy en día; caracterizar las acciones predominantes que el Estado y la sociedad civil han generado frente al problema y; señalar desafíos e insinuar posibles cursos de acción para elaborar políticas públicas que garanticen un abordaje democrático del fenómeno. La reflexión inicia con un apartado introductorio que sitúa y problematiza la temática de interés. Palabras clave: Centroamérica, delito, (in) seguridad, políticas públicas, democracia. Introducción Uno de los mayores desafíos que enfrentan las sociedades centroamericanas hoy en día es el de la delincuencia, esto debido a las siguientes razones.1 Primero, porque el número de víctimas por actos criminales exhibe una tendencia general al aumento en todos los países de la región, lo que implica, entre otras cosas, que ésta sea una de las zonas del planeta con más homicidios por cada cien mil habitantes (39,6).2 Segundo, porque el Estado no solo ha sido incapaz de ofrecer respuestas efectivas ante el problema sino que además, y como efecto del debilitamiento que experimentó en la era neoliberal, se ha replegado y dejado vacíos institucionales que rápidamente han sido ocupados por otros actores (poderes fácticos) como aquellos ligados al crimen organizado. Tercero, porque la población expresa poca credibilidad en las instituciones encargadas de abordar la temática y esto ha favorecido, por un lado, el apoyo hacia medidas autoritarias frente al problema y por otro, la autogestión de iniciativas de “seguridad” y “justicia” disruptivas para el orden social, tales como las prácticas de “ley por mano propia” (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2009). Cuarto, porque sin caer en simplificaciones mecánicas, lo cierto es que muchas de las figuras delictivas que más han crecido en los últimos años, son aquellas vinculadas a la búsqueda de poder y opciones económicas, pues quienes las utilizan, frecuentemente carecen de acceso a los mecanismos institucionales y a los contactos sociales y personales requeridos para obtener muchos de los servicios y recursos disponibles para los incluidos (Inter-American Development Bank [IDB], 2008). En relación con este escenario es importante señalar que el panorama descrito no afecta de manera homogénea a todos los países centroamericanos y que más bien es posible y necesario separarlos en dos grupos territorialmente localizados. El primero, compuesto por Guatemala, Honduras, El Salvador y Belice (Triángulo Norte) registra una situación más desfavorable -cuando se analizan los indicadores delictivos, las orientaciones represivas frente al delito y los grados de exclusión que afectan a sus habitantes- que el grupo 1

Para los objetivos de este trabajo, la región centroamericana incluye a los siguientes países: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. 2 Esta cifra es casi seis veces la media mundial (6,9) y más del doble de la tasa de América Latina (15,5) (Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito [UNODC], 2011)

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conformado por Costa Rica, Nicaragua y Panamá (Triángulo Sur). Desde esta perspectiva, el artículo persigue tres objetivos. Primero, individualizar las tendencias y manifestaciones delictivas que caracterizan a cada uno de estos escenarios, ejercicio que da contenido al primer apartado del documento. Segundo, identificar y describir las acciones predominantes que el Estado y la Sociedad Civil han generado frente al problema, temática que se aborda en la segunda sección del texto. Y tercero, señalar desafíos e insinuar posibles cursos de acción para elaborar políticas públicas que garanticen un abordaje democrático del fenómeno; este objetivo da contenido a la tercera y última sección del trabajo. 1. Escenarios. Antes de proceder a caracterizar la situación delictiva de los dos escenarios propios de la región centroamericana (Triángulo Norte y Triángulo Sur) es importante señalar que en este trabajo las cifras de criminalidad se utilizan como una aproximación a sus tendencias y dinámicas generales, más que como un indicador de la magnitud del problema, debido a que las falencias que aquejan a los registros públicos en la región, van más allá de las dificultades metodológicas inherentes a la construcción y generación de datos estadísticos y se instalan en las condiciones sociales de su producción;3 específicamente la debilidad institucional que facilita la manipulación política de la información, esto sin olvidar la ausencia de personal capacitado y la falta de políticas para el manejo, análisis y difusión de los datos.4 Por esta razón, aquí se contrastan distintas fuentes y se intenta utilizar series de tiempo lo más amplias posibles, pues si bien ello dificulta ampliamente el ejercicio comparativo, por la escases de datos confiables, lo cierto es que al proceder de esta manera se garantiza la construcción de un panorama sobre bases confiables. Triángulo Norte Los países ubicados en esta zona geográfica exhiben los mayores índices regionales de delitos contra la vida y el patrimonio (PNUD, 2009); sin embargo, hay dos fenómenos que merecen especial atención: los homicidios y las pandillas juveniles llamadas maras; esto por la frecuencia que alcanzan los primeros y por el poco entendimiento que se tiene sobre ellos, lo que en último término limita y dificulta el diseño de medidas efectivas para su abordaje. Y en el caso de las maras, porque ellas expresan, en su configuración y funcionamiento, las tensiones estructurales que caracterizan a estas sociedades. Homicidios Pese a las dificultades y limitaciones características de los registros oficiales, varias fuentes coinciden en señalar que el homicidio en esta parte de Centroamérica reporta, desde el fin de los conflictos bélicos—década de los años noventa del siglo pasado—, tasas por cada cien mil habitantes que se ubican entre las más altas de América Latina y del mundo entero, superadas únicamente por algunos países africanos en situación de guerra (The Geneva Declaration on Armed Violence and Development, 2008). Durante el periodo 2004-2010, en todas estas naciones se registra una tendencia general al aumento, siendo el 3

Un ejemplo típico de los problemas metodológicos asociados a las estadísticas criminales tiene que ver con el paso del concepto (tipos penales) a su concreción estadística o bien, aquellas dificultades ligadas al subregistro de ciertos delitos como los relacionados con el ámbito sexual y de los grupos de poder (desvío de fondos públicos, enriquecimiento ilícito, etc.). 4 Para detalles sobre las fuentes de datos oficiales en los países centroamericanos considerados para el estudio, ver el anexo.

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caso más pronunciado Honduras, ya que su tasa creció en 50 casos; pasó de 32 homicidios por cada cien mil habitantes en 2004 a 82 en 2010. Pero también merece una referencia especial lo que sucede en Belice, país que normalmente se invisibiliza en los estudios sobre la región centroamericana, ya que la tasa pasó de 29 en 2004 a 42 en 2010 (UNODC, 2011). Ahora bien, es importante señalar que a pesar de la magnitud y la relevancia de este problema, a la fecha no existen investigaciones que permitan conocer su morfología, sus causas y sus consecuencia; ello a pesar de que normalmente se menciona este indicador para destacar la grave situación de violencia y criminalidad en la que se encuentra América Central. Cierto es que abundan los informes que relacionan el fenómeno con aspectos tales como la desigualdad social, el tráfico de drogas, las pandillas juveniles, la presencia de armas y la cultura de la violencia heredada de los conflictos bélicos (Shifter, 2012; Banco Mundial [BM], 2011; UNODC, 2011). Pero ninguno de ellos ofrece explicaciones sobre el cómo y el porqué dichas variables se relacionan con el homicidio; incluso algunas de las relaciones que se construyen son fácilmente cuestionables. Por ejemplo, el argumento de que las altas tasas de homicidios en estas sociedades responden a una cultura de violencia heredada de los conflictos armados no se sostiene a la luz de lo que sucede en Nicaragua, país que también sufrió una guerra civil, pero que hoy exhibe una de las tasas de homicidio más bajas de América Central (Zinecker, 2009). A pesar de lo indicado, los datos existentes sí permiten individualizar algunos, muy pocos, de los rasgos que asume el fenómeno. Por ejemplo, se ha logrado establecer que entre 2005 y 2010, el 71,6% de los homicidios que tiene lugar en los cuatro países del Triángulo Norte se comete con armas de fuego, mientras que en el Triángulo Sur, esa cifra alcanza 55,4%. Asimismo, se ha podido identificar que la mayoría de víctimas (60%) y de victimarios (90%) son hombres jóvenes de edades comprendidas entre 15 y 34 años y que, solo un 20% de los casos se origina en el crimen organizado y las pandillas juveniles (UNODC, 2011; BM, 2011).5 Pero quizá uno de los aspectos que más llama la atención, ya que problematiza un supuesto básico de la criminología y del así llamado “dilema urbano” (Muggah, 2012), es el hecho de que si bien, en estos países se registra una alta concentración de homicidios en zonas urbanas, ello también es cierto en áreas altamente despobladas (BM, 2011). Por ejemplo, dos municipios del departamento del Petén en Guatemala: San Benito y San José, registraron, en el 2006, una tasa de 202 y 151 homicidios por cada cien mil habitantes respectivamente, la cual fue muy superior a la exhibida por Ciudad de Guatemala ese mismo año (108 casos). Y en El Salvador, el 68% de los homicidios registrados en el 2008, tuvo lugar en treinta municipios donde reside menos de la mitad de la población del país (PNUD, 2009). Esta situación parece estar relacionada con la disputa que establecen diversos grupos (fundamentalmente aquellos que se organizan alrededor del tráfico de drogas), por el control del territorio en estas zonas que han sido históricamente abandonadas por el Estado (PNUD, 2009; UNDOC, 2007; BM, 2011), lo cual vuelve urgente su análisis, ya que supone la existencia de grupos fácticos que le disputan al Estado el control de segmentos importantes del territorio, pero también la lealtad (legitimidad) de la población que ahí vive, ya que proveen lo que el Estado ha sido incapaz de garantizar: seguridad, empleo, servicios públicos e infraestructura. 5

En el 2008, 83 países del mundo fueron ordenados según la tasa de homicidios de personas entre 15 y 24 años. El Salvador ocupó el primer lugar con 92 casos por cada cien mil habitantes y Guatemala el cuarto lugar con 55,4 (Waiselfisz, 2008). Además, vale destacar que en lo que se refiere a porcentaje de víctimas y victimarios no hay diferencias entre lo que ocurre en estos países y lo que ocurre en el Triángulo Sur.

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Maras Si bien existe una enorme cantidad de estudios académicos sobre este tema (Cruz y Portillo, 1998; ERIC, IDIESO, IDIES, IUDOP, 2001; Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, 2006; United States Agency for International Development [USAID], 2006; Savenije, 2012), aún predomina una imagen distorsionada y estereotipada de ellos entre la población y las autoridades nacionales e internacionales.6 Por ejemplo, sin ofrecer conceptualizaciones precisas de lo que debe entenderse por una mara, la Comisión de Jefes de Policía de Centroamérica y El Caribe, no dudó en señalar, en el año 2008, que estas agrupaciones registraban casi 70 mil miembros y que tenían una fuerte presencia en todos los países de Centroamérica (IDB, 2008). Pero lo cierto es que esta afirmación contrasta abiertamente con la evidencia que arrojan los estudios académicos, ya que sobre la base de estos, es posible discernir que el término mara ha de ser aplicado únicamente a las pandillas juveniles que se originan entre los salvadoreños, hondureños y guatemaltecos que emigraron, a fines de los ochenta y principios de los noventa, hacia los Estados Unidos (específicamente a Los Ángeles); esto quiere decir que el término no es extensible al resto de países de la región y ni siquiera a todas las agrupaciones juveniles de esas naciones del Triángulo Norte7. De igual forma, en los discursos e imaginarios dominantes, se le atribuye a estos grupos una enorme responsabilidad por el clima de violencia e inseguridad que experimentan los habitantes de estas sociedades; sin embargo, los pocos datos existentes parecen sugerir otra cosa. En Guatemala, por ejemplo, en un mes con un número de homicidios particularmente alto, las estadísticas policiales atribuyeron únicamente el 14% de estos hechos a las maras; además, la mayoría de los asesinatos durante este periodo ocurrió en áreas donde su presencia era mínima, pero la del crimen organizado y del narcotráfico era alta (PNUD, 2009). Asimismo, datos recopilados para Honduras en 2006 indican que las maras fueron responsables de aproximadamente el 15% de los asesinatos en ese país (Casa Alianza, 2006) y, según los registros de la Policía Nacional Hondureña, menos del 5% de todos los delitos realizados en ese país son ejecutados por personas menores de 18 años, grupo demográfico que abarca una parte importante de la afiliación total a las maras (BM, 2011). Cuando se trascienden estos lugares comunes y se estudia el fenómeno en relación con el contexto socioeconómico, político y cultural en el que emerge, es claro que éste condensa los problemas centrales de las sociedades donde emerge: fragilidad de los vínculos sociales y de los mecanismos institucionales para promover la integración social, específicamente la de estos jóvenes. El punto más destacable de la investigación sobre el tema, es que a diferencia de lo estipulado por los discursos y las representaciones sociales hegemónicas, la mara, en tanto agrupación juvenil, se relaciona más con la construcción de identidades que con la realización de actividades criminales. En lo fundamental, estos 6

El análisis sobre las maras no incluye a Belice porque en este país no existen tales agrupaciones. Savenije y Andrade (2003) proponen que existen cuatro etapas en la historia de las maras: el surgimiento en Estados Unidos en la década del sesenta, la migración de centroamericanos, especialmente de Honduras, El Salvador y Guatemala a Los Ángeles en los años ochenta, la aparición de las primeras maras en estos países en los años noventa y, la aparición de las maras en México y su extensión por el área centroamericana, en años posteriores a los noventa. 7

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grupos surgen para acoger a los jóvenes socialmente excluidos de las vías institucionales (educación, empleo, recreación y política) y de sus propios hogares y comunidades (ERIC, IDIESO, IDIES, IUDOP, 2001; Moser y Winton, 2002; UNODC, 2007; De LeónEscribano, 2008; Savenije, 2012). La mara funciona como un vínculo primario para los jóvenes en exclusión; les brinda la oportunidad de ser reconocidos, de logar respeto y de vencer la incertidumbre ontológica que les aqueja. Pero en este contexto, ello solo se logra utilizando la violencia, ya que esta deviene en el elemento de jerarquización social: el más aguantador, el más agresivo y el más solidario será a su vez el de mayor aceptación y reconocimiento, pues cuanto mayor desprecio por la vida propia, mayor valor para el grupo (De León-Escribano, 2008; Comisión Económica para el Desarrollo de América Latina [CEPAL], 2008). En este sentido, las principales manifestaciones de violencia que realizan estos jóvenes son aquellas orientadas al logro de esos objetivos y, por tanto, la ejercida contra otros jóvenes en ritos de iniciación, venganza contra los desertores y contra el rival construido: la otra mara (Cruz y Portillo, 1998; ERIC, IDIESO, IDIES, IUDOP, 2001; Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, 2006; USAID, 2006; Benavides, 2010; Savenije, 2012). De forma secundaria estos jóvenes realizan actividades criminales, fundamentalmente ligadas al control del territorio y de ciertos mercados sumergidos, para satisfacer o mantener el accionar del grupo; esto incluye violencia ocasional hacia la comunidad y hacia otros actores presentes en ella, por ejemplo, el transporte público, lo que sigue siendo válido a pesar de los recientes procesos de cambio experimentados por las maras a raíz de las políticas de mano dura y súper mano dura (ERIC, IDIESO, IDIES, IUDOP, 2001; Savenije y Andrade, 2003; Savenije, 2012; UNODOC, 2012), pues estas políticas han dado lugar, de forma no intencionada, a una mayor organización y profesionalización criminal que incluye más episodios de extorsión y distribución de drogas al por menor, sin que haya evidencia de vínculos con el tráfico internacional de drogas ni el terrorismo (UNODC, 2007; UNODC, 2012, Savenije, 2012). Triángulo Sur Los índices de criminalidad en Costa Rica, Nicaragua y Panamá son relativamente bajos si se les compara con lo que ocurre en el Triángulo Norte; inclusive, el primer caso se encuentra entre los países con índices más bajos de criminalidad en América Latina (Latin America Public Opnion Project [LAPOP], 2012; OEA, 2012; Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Convivencia y Seguridad Ciudadana [SRIECS], 2013). De hecho, los datos oficiales y las encuestas de victimización muestran que en los últimos años, la tasa de denuncias y el porcentaje de víctimas se han mantenido relativamente estables en los tres países, pero con un ligero aumento que parece estar asociado a delitos específicos como el homicidio y los robos (PNUD, 2009; LAPOP, 2012). En este sentido, vale destacar que la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes, entre el 2000 y el 2011, se duplicó en Panamá, pasó de 10 a 20,2 casos, en Costa Rica creció de 6 a casi 10 y en Nicaragua subió de 9 a 12 (Consejo Nacional de Rectores [CONARE], 2013). De igual manera, la tasa de robo con violencia sobre las personas, medida por cada cien mil habitantes, exhibe en estas tres naciones los valores más altos de la región. En Costa Rica pasó de 363 a 943, en Nicaragua de 351 a 488 y en Panamá de 156 en 2004 a 270 en 2010 (Organización de Estados Americanos [OEA], 2012). Sin embargo, al considerar la encuesta de victimización realizada en 2008 para todos los países de Centroamérica aquí investigados, en El Salvador y Guatemala es donde se reportan los mayores porcentajes de 5

robo a mano armada: 10,6 y 11,4 respectivamente (PNUD, 2009). Otros tres delitos en los que las estadísticas oficiales de estos países del Triángulo Sur exhiben mayor peso que sus contrapartes del norte de América Central son el hurto, las estafas y, para el caso de Costa Rica, el robo de vehículos automotores.8 La tasa promedio de hurtos por cada cien mil habitantes para el periodo 2008-2011 encontró su punto más alto en Panamá (508), seguido por Costa Rica (398) y por último Nicaragua (228) (SRIECS, 2013). En el caso de las estafas, esta última nación fue la más afectada con un promedio de 318 casos para el periodo 2005-2008, seguido por Costa Rica con 71 casos. Pero, nuevamente, estas cifras cambian si se consideran los datos de la encuestas de victimización de 2008, ya que los países más afectados serían El Salvador (8,6%), Guatemala (6,9%), Nicaragua (6,1%) y Belice (6%). Por otro lado, el mayor número de denuncias por robo de vehículos en toda Centroamérica se halla en Costa Rica: 134 casos por cada cien mil habitantes entre los años 2005-2008. Sin embargo, los datos de la encuesta de victimización de 2008 arrojan otra realidad: Guatemala, El Salvador y Panamá, según esta fuente, son los países con mayores porcentajes de victimización para el delito indicado: 8,5%, 5,6% y 5,5% respectivamente (PNUD, 2009). Por último, vale señalar que según la encuesta de victimización del 2008, Nicaragua y Costa Rica serían las naciones centroamericanas con mayor victimización por robo en el hogar: 9,2% y 8,2% respectivamente (PNUD, 2009). Tabla 1. Casos entrados a las oficinas judiciales por cada 100 mil habitantes y porcentaje de población víctima de algún delito, según país y año. Año 2006 2008 2010 País Casos Víctimas Casos Víctimas Casos Víctimas Costa Rica 12,8 16,5 14,6 15,9 15,5 19,0 Nicaragua 1,8 16 1,5 16,5 ND 19,2 Panamá 3,9 7,1 3,9 8,4 4,9 11,3 Fuente: elaboración propia con datos del Programa Estado de la Nación (2013) y del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP, 2012).

Este contraste entre los registros oficiales y los datos de la encuesta de victimización parece responder, en lo fundamental, al hecho de que las estadísticas de gobierno son más confiables en los países del Triángulo Sur, lo que está relacionado con una mayor fortaleza institucional en estos países que en el Triángulo Norte. Sin embargo, este argumento debe ser tomado con cautela, sobre todo por lo que sucede en Nicaragua, ya que según los registros oficiales, las tasas de victimización de este país se encuentran entre las más bajas de Centroamérica (Programa Estado de la Nación, 2013), pero de acuerdo con la encuesta de victimización de 2008, la situación es muy diferente: Nicaragua se ubica por encima de Honduras, comparable con Guatemala y superado únicamente por El Salvador, lo que podría deberse no tanto a dificultades en el registro del dato sino a una alta tasa de personas que no denuncian las infracciones, lo que resulta bastante difícil de explicar si se considera que una buena parte de la ciudadanía en esta nación expresa confianza en la policía (PNUD, 2009, LAPOP, 2012). Desde el punto de vista criminológico se han ofrecido varias 8

No incluye el robo de autopartes.

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explicaciones sobre las tasas relativamente bajas de delincuencia en los países del Triángulo Sur. En el caso de Costa Rica, esta situación suele atribuirse al carácter incluyente de la sociedad y a la solidez de las instituciones democráticas dentro de las que juega un papel decisivo el Poder Judicial, ya que la mayor parte del tiempo y la mayor parte de las veces, éste ha logado garantizarle a la población acceso efectivo a los tribunales y a una investigación policial profesional e independiente (PNUD, 2005; Zinecker, 2009; CONARE, 2008). Y, en el caso de Nicaragua, lo que se ha destacado es el papel de las estructuras de impedimento, entre las que se encuentra una policía confiable y orientada a la comunidad, así como una relación fuerte entre esta, la ciudadanía y el sector privado; en último término, un tejido social que logra fomentar el comportamiento conformista aún en presencia de estructuras de posibilidad, dígase, altos índices de desigualdad, emigración forzada, disposición de armas de fuego y formas violentas de resolución de conflictos (Zinecker, 2009). En el caso de Panamá, lamentablemente no existen investigaciones que permitan entender el porqué de sus tasas relativamente bajas de criminalidad en presencia de altos niveles de desigualdad social. Problemática regional Más allá de las particularidades de los dos escenarios descritos es importante llamar la atención sobre un problema que afecta a la región en su conjunto: el crimen organizado, específicamente los grupos vinculados a la narcoactividad, ya que éstos devienen en un actor estratégico en los procesos de (in)gobernabilidad democrática, dado que cuenta con recursos suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solución de conflictos colectivos, por dos razones fundamentales.9 Primero, por su necesidad y capacidad de infiltrar, por medio de la violencia y la corrupción, a las instituciones del Estado para obtener su complacencia. Segundo, por su capacidad para, eventualmente, ganar la adhesión de un número significativo de grupos sociales, ya sea imponiendo el terror o bien, constituyéndose para éstos en fuente de riqueza (empleo, dinero y poder). En ambos casos, su capacidad económica viene dada por el hecho de que las drogas en general, y la cocaína en particular, representan para América Latina el negocio más rentable de final y principio de siglo (Correa, 2009). Se sabe, a este respecto, que Centroamérica se ha convertido desde inicios de los años noventa del siglo pasado, en una zona estratégica para los cárteles de la droga, debido al endurecimiento de la política norteamericana de “guerra contra las drogas” (UNODOC, 2012). Uno de los efectos de esta iniciativa ha sido el incremento del volumen de cocaína traficada a Estados Unidos utilizando el corredor Centroamérica-México. Para 1998, éste representó cerca del 59% del total de cocaína enviada a ese país y para el 2005, alcanzó casi el 90% (Leggett, 2007). Para Centroamérica, el monto del dinero en torno a este comercio es cuantioso. Las 560 toneladas métricas de cocaína enviadas a través de la 9

La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada, de la UNODC (2000), define como grupo criminal organizado a un “grupo estructurado de tres o más personas, que existe por un periodo de tiempo y que actúa con el fin de cometer uno o más crímenes u ofensas serias […] para obtener, directa o indirectamente, un beneficio financiero u otro beneficio material” (p.5; traducción propia). Además, la Convención aclara que un grupo “estructurado” es aquel que “no es formado al azar para cometer una ofensa inmediatamente” y que “crimen serio” se refiere a “una ofensa que puede castigarse con penas privativas de libertad de al menos cuatro años o con penas más serias” (UNODC, 2000, p.5; traducción propia).

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región en el 2007 equivalen a 5,600 millones de dólares; es decir, una cifra cercana al 5% del PIB regional de ese año (BM, 2011; CEPAL, 2013),10 cifra que opaca los recursos destinados por Estados Unidos para financiar parte de su estrategia en el combate a las droga en la región.11 Como correlato de lo anterior, el poderío económico de los actores relacionados con esta actividad, así como los problemas técnicos y presupuestarios de los Estados regionales (escasez de recursos humanos y falta de políticas coordinadas), se traducen en incapacidad de algunos de éstos últimos para controlar sus espacios marítimos, terrestres y aéreos, por lo que no es de extrañar que zonas como el Parque de la Laguna del Tigre en Guatemala, la Mosquitia en Honduras o la Costa Caribe de Nicaragua, sean sitios ideales para reabastecer, empacar y almacenar drogas (PNUD, 2009). También ha contribuido a la expansión de la narcoactividad en América Central, la presencia de los desmovilizados de las guerras civiles, el crecimiento de la seguridad privada sin control, la abundancia de armas y de jóvenes sin educación ni empleo. Asimismo, la falta de regulación estatal ha permitido que los traficantes laven su dinero utilizando la banca y otras actividades como la construcción, el turismo, el comercio y la compra de tierras; esto particularmente en Panamá y Guatemala (PNUD, 2009). Los dos efectos más importantes de esta situación son, por un lado, la generación de redes criminales asociadas al narcotráfico (venta de armas, autos, precursores químicos, tráfico de personas, etc.) que fortalecen y potencian actores ya existentes en el plano nacional (caso de exmilitares en países como Guatemala y El Salvador) y que, a su vez, propician mayores episodios de violencia como los asesinatos por encargo o los delitos relacionados con el consumo de drogas. Por otro lado, el aumento de la corrupción y el debilitamiento de las estructuras institucionales que no han podido resistir el embate millonario de esta actividad. 2. Reacción social frente al delito. Políticas estatales Para analizar las respuestas que los Estados Centroamericanos han desarrollado en los últimos años frente al delito es necesario considerar los tres momentos por los que ha pasado el tema de las políticas de seguridad en la historia reciente del istmo, pues ello permite entender los vínculos de tales iniciativas con el contexto histórico regional. En este sentido, se acepta que el primero momento se ubica en el marco de la Guerra Fría, de ahí que su rasgo distintivo sea el predominio de la Doctrina de Seguridad Nacional. El segundo inicia con la firma de los Acuerdos de Paz en El Salvador (1992) y se extiende hasta fines de los noventa del siglo pasado; su característica particular es el surgimiento de la Doctrina de Seguridad Democrática. Y el tercero es el que podría llamarse de Rigorismo Punitivo, ya que implica el endurecimiento penal y la remilitarización de la seguridad en el marco de la política exterior norteamericana de “Guerra contra las drogas”; este periodo inicia con la

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En 2007 el PIB regional fue de 5,516 millones de dólares (CEPAL, 2013). El presupuesto total de recursos aprobados entre 2008 y 2012 en el marco de la Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamérica (CARSI por sus siglas en ingles), apenas alcanza los 400 millones de dólares y la mayor parte se dirige a la interdicción de narcóticos y a la aplicación de la ley, con un énfasis en proveer apoyo técnico, equipo y entrenamiento para mejorar las operaciones antinarcóticos (Shifter, 2012). 11

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Reforma Penal en Centroamérica (fines de los noventa del siglo pasado) y se mantiene a la fecha (Matul y Segura, 2010; PNUD, 2009).

Seguridad Democrática El fin de la Guerra Fría y la firma de los Acuerdos de Paz implicaron un cambio de enfoque en el tema de la seguridad; ésta dejó de ser vista como un asunto de defensa militar de la Nación ante la “amenaza insurgente del comunismo” (Doctrina de la Seguridad Nacional) e inició un proceso tendiente a equilibrar la relación de fuerzas entre cuerpos castrenses y agentes civiles, a fin de garantizar la transición hacia la democracia; lo decisivo de este momento es que la defensa y la seguridad dejan de ser un ámbito de competencia exclusivamente militar y empiezan a ser controladas por autoridades civiles. Así por ejemplo, en 1991 se crea la primera institución técnica de competencia regional en materia de seguridad: la Comisión Centroamericana Permanente para la Erradicación de la Producción, Tráfico y Consumo de Estupefacientes. A esta le siguen la creación de la Asociación de Jefes de Policía de Centroamérica, el Consejo Judicial Centroamericano y, en 1995, se firma el Tratado Marco de Seguridad Democrática impulsado y ejecutado por el Sistema de Integración Centroamericana (SICA).12 Estas modificaciones doctrinarias estuvieron acompañados por procesos de modernización institucional que implicaron, desde el punto de vista de la seguridad democrática, dos iniciativas sumamente importantes: la reforma policial y la reforma del sistema de justicia penal. La primera fue capaz de crear una policía civil, separada de los cuerpos militares, en El Salvador, Guatemala y Honduras (Frühling, 2003), así como iniciar su profesionalización y orientación comunitaria en todos los países, siendo uno de los casos más destacados el de Nicaragua por su accionar preventivo-comunitario (PNUD, 2009). La segunda, implicó el paso de un sistema de corte inquisitivo, heredado de la Colonia, a uno acusatorio, inspirado en el sistema anglosajón y en el Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica, que implicó, entre otras cosas, mayor respeto por las garantías constitucionales relacionadas con el debido proceso; estricta separación entre la investigación, el enjuiciamiento, la acusación y la supervisión de la ejecución de la pena; participación activa de la víctima y la sociedad civil en el proceso penal y; reconocimiento del pluralismo cultural en la forma de derecho consuetudinario y el uso de los idiomas locales (Duce y Pérez, 2003; PNUD, 2009). Lamentablemente estos cambios no han podido consolidarse y obtener los resultados que se esperaban, lo que sumado a una demanda crecientemente insatisfecha por acciones efectivas ante el delito, ha terminado por generar una imagen bastante negativa de estas instituciones entre la población. Por ejemplo, en 2008, más del 60% de las y los centroamericanos expresaron poca o ninguna confianza en la policía y los tribunales (PNUD, 2009).13 Asimismo, el sistema penitenciario está colapsado: al 2008, seis de los 12

El Tratado persigue fines jurídico-institucionales entre los que destaca la modernización y armonización de la legislación para combatir la corrupción, la impunidad y el crimen organizado; además, se basa en el principio de la convivencia democrática como requisito para la paz y el desarrollo, lo que implica comprometerse a mantener el control de las fuerzas militares por parte de autoridades civiles y crear una agenda sobre la seguridad de las personas y sus bienes (Matul y Segura, 2010; Arias, 2011). 13 El promedio es bastante similar en todos los países, por lo que no hay variaciones entre ellos que merezcan ser destacadas.

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siete países aquí analizados registraron una sobrepoblación penitenciaria que oscilaba entre 30% en Costa Rica y 132% en El Salvador (Dammert y Zuñiga, 2008) con el agravante de que las tasas de encarcelamiento por cada cien mil habitantes registraron una clara tendencia al aumento en Costa Rica, El Salvador y Panamá (ver tabla número dos). Asimismo, el número de presos sin condena registra cifras elevadas en todos los países; estas varían entre 22% del total de encarcelados en Costa Rica hasta el 79% en Honduras y, ninguna de estas naciones cuenta con programas orientados a la reinserción social y más bien, lo característico es la reincidencia y la falta de oportunidades para los privados de libertad. (PNUD, 2009). Tabla 2. Población penitenciaria: tasas por cada cien mil habitantes según país y año.* País Guatemala Belice Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

1992 59 316 107 97 109 85 174

1995 58 304 100 123 158 103 245

Año 1998 2001 73 63 464 369 160 191 139 158 160 176 134 123 286 318

2004 70 434 209 200 167 111 356

2007 53 471 207 274 148 119 337

2010 77 460 259 391 159 ND 349

Fuente: International Center for Prison Studies. *Las tasas incluyen personas sentenciadas e indiciadas.

Rigorismo punitivo El aumento registrado por ciertas formas criminales, la debilidad real y percibida de las instituciones encargadas de su prevención y control, así como la alarma social provocada por los medios, han dado paso a la emergencia de un ethos y unas prácticas punitivas que se manifiestan en un endurecimiento del rigor carcelario y una revitalización de los militares en tareas de seguridad. En este sentido, vale señalar que en todos los países de Centroamérica, se registran modificaciones a la legislación penal (Código Penal y Código Procesal Penal) orientadas a crear nuevas figuras criminales, aumentar las sanciones privativas de libertad, reducir la edad de responsabilidad penal y, endurecer los llamados beneficios carcelarios como la libertad condicional. En este sentido, Costa Rica es un país que llama la atención, ya que a pesar de la tradición democrática y su consecuente fortaleza institucional, no ha escapado a estas tendencias. Por ejemplo, la reforma al Código Penal de 1994 duplicó la pena de presión para algunos delitos como el homicidio (pasó de 25 a 50 años); así mismo, conductas que hasta ese momento estaban tipificadas como contravenciones, pasan a formar parte del catálogo de los delitos (ejemplo, el descuido de animales y el bloqueo de calles) y quizá una de las acciones más emblemáticas de este populismo punitivo es la Ley de Justicia Penal Juvenil que entra en vigor en 1996, ya que aumenta sustancialmente las penas privativas de libertad para personas menores de 18 años, de forma tal que llegan a constituirse en las más altas de América Latina (PNUD, 1998, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia [UNICEF], 2000). En los países del Triángulo Norte, destaca la creación de las leyes antimaras que penalizan la pertenencia a dichos grupos y que dieron lugar a encarcelamientos masivos y violaciones sistemáticas de 10

los derechos humanos. En El Salvador, estas medidas se aplicaron gracias a los planes de Mano Dura (2003) y Súpermano Dura (2004), así como la Ley de Proscripción de Pandillas (2010); en Honduras fueron puestas en práctica bajo las medidas de Cero Tolerancia y la Operación Trueno (2003) mientras que en Guatemala, asumieron la denominación de Plan Escoba (2003) (Rodríguez y Cuéllar, s.f.). En concordancia con esta situación, y a contrapunto de las orientaciones y medidas tomadas luego de los Acuerdos de Paz, en varios países se comienza a promover el involucramiento de los militares en tareas de seguridad pública. Por ejemplo, en el 2002, se aprobó en El Salvador la Ley de Defensa Nacional que permitió crear las Fuerzas de Tarea Conjunta (ejército y policía) para enfrentar a las maras. En Guatemala, la Escuela de Inteligencia del ejército es la encargada de capacitar y adiestrar a oficiales de la Policía Nacional Civil y, el Comando Antisecuestros está integrado por miembros de ambas instituciones. En Honduras, el decreto presidencial 123 del año 2000 facultó a la Policía Nacional Preventiva, a la Dirección General de Investigación y a las Fuerzas Armadas para que pudiera allanar, sin orden judicial, aquellos domicilios en los cuales hubiese indicios de que se estaba cometiendo el delito de secuestro (PNUD, 2009). La política regional sobre crimen organizado, específicamente las acciones contra el narcotráfico, también ha fortalecido la presencia de los militares en tareas de seguridad pública, debido al enfoque militar de la política exterior norteamericana de “guerra contra las drogas.” Luego de los atentados del 11 de Setiembre del 2001 en Estados Unidos, los gobernantes del istmo, reunidos en Honduras, autorizan a la Conferencia de Comandantes de las Fuerzas Armadas de Centroamérica (CFAC), para que asuma la conducción de la estrategia regional contra el crimen organizado y el terrorismo, a pesar de que esta instancia no forma parte del SICA, institución que desde los Acuerdos de Paz y hasta ese momento, había sido la encargada de conducir los temas de seguridad regional (Fundación Konrad Adenauer, 2011). A pesar de los retrocesos que estas tendencias implican para la vida en democracia, así como su demostrada incapacidad para lograr el objetivo propuesto de reducción del delito, ellas no solo gozan de una gran aceptación entre la ciudadanía sino que además son exigidas por una buena parte de ésta, tal y como se describe en el siguiente apartado. Actitudes y respuestas de la sociedad civil En el 2008, alrededor del 75% de la población centroamericana expresó que la delincuencia había aumentado durante el último año; un poco más del 31% afirmó experimentar inseguridad personal en el barrio donde vive; casi el 90% de las y los entrevistados percibió la criminalidad como una amenaza para el bienestar futuro y; todas estas cifras registraron mayores proporciones en los países del Triángulo Norte, lo que parece sugerir una correspondencia entre indicadores de criminalidad (denuncias y victimización) y sensación de inseguridad (PNUD, 2009). Ahora bien, esta inseguridad real y percibida, junto con la ineficacia de las medidas institucionales, el manejo sensacionalista de la nota roja y el deterioro en las condiciones de vida de amplios sectores de la población, han favorecido un apoyo ciudadano importante hacia la ejecución de medidas autoritarias para enfrentar la delincuencia. En el 2008, un 52% de la población de aquellos países con ejército, dijo justificar un golpe militar para conseguir el control de la delincuencia, el 41% de las y los habitantes de la región apoyó, en ese mismo año, la afirmación de que “para capturar delincuentes, la autoridades en ocasiones pueden actuar al margen de la ley” y, las 11

acciones de “justicia por mano propia” son “firmemente” apoyadas por casi el 10% de la población, siendo los casos más extremos Nicaragua (18%), El Salvador (14%) y Costa Rica (12%) (PNUD, 2009). Estas actitudes; sin embargo, no se han traducido en acciones generalizadas de “justicia por mano propia”; en el caso específico de los linchamientos, éstos se encuentran localizado en territorios indígenas de Guatemala y si bien parecen haber aumentado en años recientes, su número es difícil de precisar. A este respecto, la Procuraduría de los Derechos Humanos de Guatemala, informa que en el 2004 se registró un total de 25 linchamientos, mientras que en noviembre del 2011 ya se contabilizaban 147, siendo las zonas más afectadas el departamento indígena de Huehuetenango con 36 casos en 2011, seguido por Quetzaltenango (34), Quiché (26) y San Marcos (23) (ABC, 2011; El Nuevo Diario, 2011; Emisoras Unidas, 2011). Por otro lado, la constitución de grupos organizados de ciudadanos para ejercer control y vigilancia sobre sus comunidades es una situación que, pese a la falta de datos y registros, parece una práctica bastante extendida en la región, pero la mayoría de los casos está ligada a cuerpos policiales; sin embargo, también es posible identificar, sobre todo en Guatemala, grupos ligados a las Patrullas de Autodefensa Civil—milicias formadas durante el régimen militar—que han sido acusadas de realizar linchamientos. Y si bien tales actuaciones han declinado en años recientes, también es cierto que éstas han dejado de tener presencia únicamente en el ámbito rural para emerger en áreas urbanas (UNODC, 2007). A este respecto es importante recordar que entre 1990 y 1997, en Guatemala fueron desmovilizados un total de 293,921 combatientes de los cuales la mayoría (279,421) responde a esta figura de las Patrullas de Autodefensa (PNUD, 2009), lo que enciende una luz de alerta sobre la magnitud que podría alcanzar el tema en un futuro próximo. Desde esta perspectiva, y en relación con los sentimientos de miedo y desprotección que expresan las y los habitantes de América Central, lo más destacado parece ser la tendencia a la privatización de la seguridad; entendiendo por esto, el hecho de que la ciudadanía cada vez recurre menos a los servicios estatales y tiende a generar sus propias medidas de “protección y justicia” (IDB, 2008; PNUD, 2009). Por ejemplo, los datos sobre denuncias presentadas a la policía, muestran una caída en aquellos países donde hay información disponible. En Costa Rica, la cifra pasó de 35% en 2008 a un 6,5% en 2010; en Honduras de 29% a 26,5% en esos mismos años y en El Salvador, de 29% a 26% entre el 2010 y 2011 (LAPOP, 2012). En relación con ello, se estima que el valor medio de la inversión que realizan los hogares centroamericanos en seguridad privada alcanza el 0,34% del PIB regional y aumenta hasta el 1,24% en el caso de los comercios.14 De igual forma, el número de efectivos de seguridad en el sector privado supera en mucho al de los agentes estatales. Por ejemplo, para 2008, la cantidad de guardas privados por cada policía fue de 6 en Guatemala, 5 en Honduras, 3 en Costa Rica, 2 en Nicaragua, 1,45 en Panamá y 1,14 en El Salvador (BM, 2010).15 También se registra un aumento en el número de armas legalmente importadas en todos los países de la región (BM, 2010); sin embargo, como la mayoría de ellas entra y circula ilegalmente en los países, es muy difícil conocer con exactitud el número de armas disponibles. Por ejemplo, en el año 2000 se calculó que en El Salvador 14

Estas cifras no incluye a Panamá ni a Belice. La proporción varía según la fuente utilizada, pero lo cierto es que en todos los casos, se registra una superioridad en el número de agentes privados frente al de los oficiales de seguridad del Estado; véanse por ejemplo, y a fin de contrastar las cifras aquí incluidas, los datos del Observatorio de Seguridad Ciudadana de la OEA. 15

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había unas 400.000 armas de fuego en manos de civiles, de las cuales solo 170.000 (42.5%) estaban registradas (Cruz y Beltrán, 2000).16 En el 2003, se estimó que había un total de 1,586.478 armas de fuego en la región centroamericana; de éstas se calculó que 537,326 estaban legalmente registradas; 805,989 circulaban ilegalmente; 152,839 se encontraban en almacenes policiales y militares; y 90,324 en almacenes de seguridad privada (Godnik, Muggah y Waszink, 2003).17 En paralelo a todo lo anterior, las personas tienden a aislarse en espacios privados (barrios amurallados) o semiprivados (malls y centros comerciales) y, los lugares públicos pierden importancia como ámbitos de reconocimiento e interacción, debido al deterioro y la inseguridad que los agobian. Sobre este particular, se ha indicado que en Latinoamérica existe una tendencia a crear barrios y condominios cerrados, urbanizaciones periurbanas y zonas residenciales monofuncionales y que muchas ciudades tienen como esquema de expansión de sus periferias, un modelo basado en la multiplicación de carreteras, centros comerciales y conjuntos habitacionales cerrados (Naciones Unidas, 2012). En concordancia con lo anterior, se levantan barreras sociales que esencializan al otro como sospechoso y peligroso: la confianza de quienes viven en la región se reduce a sus conocidos; en general, se piensa que hay que ser muy cuidadoso cuando se trata con los demás. Y si bien, la mayoría de las y los encuestados en 2008 (64,5%) afirmó que el problema de la criminalidad se resuelve con la participación de todos, muy pocas personas (un promedio regional del 35%) participa en la solución de los problemas comunales (PNUD, 2009). En su conjunto, ello genera desconfianza y fragmentación social que en último término dificulta la acción cooperativa y posiciona el tema como uno de los grandes retos que enfrenta la región. 3. Desafíos y posibles líneas de acción. La atención desmedida que se le ha otorgado al rigorismo punitivo como presunta solución al problema del delito y de la inseguridad pública, ha dejado incuestionadas sus causas e ignorado sus consecuencias; esta perspectiva estimula la ilusión de que el conflicto social que expresa la criminalidad, puede ser resuelto por el derecho penal, situación que además de ser cuestionada por los hechos, termina por sobrecargar el sistema de justicia penal y en último término, estimula una pérdida de credibilidad en el mismo. Frente a este enfoque, lo que se requiere es apostar por una visión amplia, capaz de integrar acciones en el campo del desarrollo social, la participación ciudadana y el fortalecimiento de los sistemas judiciales. Dicho en otras palabras, el desafío que el abordaje de la criminalidad le plantea a las frágiles democracias de la región consiste, a diferencia de lo planteado por el discurso neoliberal, en potenciar al Estado—y por tanto a la política—, para que éste sea capaz de conducir, gracias a la segunda, los procesos sociales y lograr, por la vía de arreglos institucionales, el impulso y la consolidación de un proyecto colectivo que sea incluyente y beneficioso para las mayorías, pues hay que recordar, tal y como ya se indicó, que el delito predominante en la región es aquel movido por la necesidad de poder y

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Citado en Banco Mundial, 2010. Esta cifra no toma en cuenta otras armas clasificadas como pequeñas y livianas tales como granadas, morteros y ametralladoras de grueso calibre— la cifra estaría cerca de dos millones si éstas fueran consideradas. 17

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opciones económicas, debido a la falta de una presencia estatal fuerte y equitativa. 18 En síntesis se trata de generar capacidades institucionales y recursos para conducir efectivamente los procesos sociales (Lechner, 1997). En términos del desarrollo, el mayor reto está en superar la exclusión social que vive un grupo importante de hogares en Centroamérica, pues el gran déficit de la democracia regional se ubica en el campo de los derechos sociales, caracterizados por su poca expansión y su debilidad, así como por la falta de empleos de calidad (aquellos donde se respetan los derechos laborales vigentes). Por ejemplo, lo distintivo del mercado de trabajo en la región es su alta segmentación y precariedad (Pérez Sáinz, 2002): predomina el (auto) empleo en actividades de subsistencia, con baja productividad y sin protección social; así mismo, las instituciones de seguridad social, salvo en Costa Rica y Panamá, cubren a menos del 20% de la población (PNUD, 2008). Sobre este particular, y sin caer en explicaciones simplistas, lo cierto es que existe evidencia empírica suficiente, no solo para la región (PNUD, 2005; Calderón, 2012) sino también para diversas latitudes (LaFree, 1999; Hojman, 2004), que relaciona el aumento de la desigualdad con la subida de los delitos de naturaleza económica. De ahí que se afirme que una de las causas de la “oleada criminal” que ha experimentado Centroamérica en años recientes es el aumento de la desigualdad social en un contexto de mayor riqueza a la vista pero no al alcance (Calderón, 2012). Lo anterior implica que es necesario diseñar intervenciones en el plano de la redistribución de la riqueza, pero también en los procesos de conformación de los mercados, especialmente el de trabajo, ya que este es uno de los espacios sociales donde los jóvenes encuentran mayores dificultades para incluirse socialmente.19 En último término, de lo que se trata es de fortalecer la ciudadanía social—igualdad básica—y oponerla a la exclusión. El reto para la gobernabilidad democrática yace entonces en construir mecanismos estructurales que garanticen la inclusión social y fortalezcan la legitimidad del sistema, no en diseñar y ejecutar estrategias de contención y segregación de los que sobran, caso típico de las actuales políticas de ley y orden (Castel, 1997), porque cuando los miembros de una sociedad empiezan a dudar de la justicia de las instituciones económicas y de la imparcialidad de sus instituciones políticas, la capacidad de control de las normas se debilita como efecto de la pérdida de credibilidad en su validez moral, y aunque no todas ni la mayoría de las personas que enfrentan esta situación irrespetan las normas, la mayoría de ellas pierde interés en ejercer control sobre los otros miembros de la sociedad, creando procesos de anomia y fragmentación social (LaFree, 1998). Central en términos del fortalecimiento de los sistemas de justicia penal es su modernización y profesionalización, no porque se crea que esto va a disuadir a los posibles trasgresores, si no porque es vital para garantizar una justicia pronta y cumplida a las víctimas, respetar el debido proceso a los imputados, promover una justicia restaurativa antes que un derecho penal del enemigo, generar medidas alternativas (a la privación de libertad) que promuevan una verdadera reinserción social, estimular la solución no judicial de conflictos, evitar que se criminalice y se castigue la exclusión y sobre todo, prevenir el riesgo de que las personas pierdan credibilidad en las instituciones estatales y desarrollen 18

Revitalizar el Estado y la política no implica suponer que aquél sea el único y principal mecanismo de coordinación social, pues como efecto de los procesos de diferenciación funcional experimentados por las sociedades modernas, éste pierde centralidad, lo que no es sinónimo de importancia (Lechner, s.f.). 19 La tasa de desempleo juvenil supera, en todos las naciones del istmo, a la de los adultos (PNUD, 2009).

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sus propias medidas de “seguridad y justicia”, lo que alimenta el circulo de la violencia y torna aún más difícil la solución del problema. Ahora bien, la profesionalización debe llevar aparejada una especialización de las normas jurídicas pero también, y sobre todo, de los cuerpos policiales para que la justicia sea capaz de brindar respuestas efectivas ante la “delincuencia común” y frente al crimen organizado en sus distintas modalidades: tráfico de drogas, personas, armas, etc.20 En términos del sistema penitenciario urge discutir la utilidad del encarcelamiento como medio de castigo para los trasgresores, así como diseñar programas orientados a la reinserción de las y los privados de libertad, ello sin descuidar el tema de infraestructura y personal capacitado. En lo inmediato, el uso de penas y medios alternativos a la privación de libertad, así como la racionalización de la prisión preventiva y la prohibición de detenciones masivas, son tres acciones que es necesario ejecutar para descongestionar las cárceles. Una infraestructura adecuada, que tome en consideración temas de seguridad (fugas, motines, etc.) pero también de bienestar (convivencia y salud de los internos), se impone como prioridad, así como el requerimiento de equipos interdisciplinarios capaces de viabilizar, junto con representantes de la empresa privada, programas de reinserción social, ello además de personal de vigilancia y administración comprometido con el respeto de los derechos humanos de los y las privadas de libertad. Un aspecto central en esta línea es la necesidad de fortalecer las unidades de capacitación y mejorar los procesos de reclutamiento del personal penitenciario (PNUD, 2009). Por otra parte, desde el enfoque aquí asumido, se considera que los gobiernos locales pueden contribuir de manera efectiva a prevenir la ocurrencia de ciertas formas de criminalidad y también a promover la convivencia ciudadana. Para lo cual es necesario impulsar el desarrollo de condiciones políticas e institucionales mínimas que garanticen— independientemente de las particularidades de cada municipio—una plataforma básica que conduzca a brindar respuestas efectivas, sostenibles y democráticas ante las demandas ciudadanas. Desde esta perspectiva, el cerco de lotes baldíos, la construcción e iluminación de paradas de autobús, plazas y parques; la recuperación, ampliación y mantenimiento de espacios públicos para el ocio y la recreación (bibliotecas, plazas de deportes, etc.), así como la regulación urbanística en general, son factores decisivos para reducir las incidencias criminales (prevención situacional del delito), pero también para mejorar la calidad de vida de los habitantes y estimular la apropiación democrática del espacio público. Sin embargo, esto es insuficiente; se requieren programas continuos y sostenibles que animen socioculturalmente los espacios públicos, que desestimulen el aislamiento y la fragmentación social y que promuevan la convivencia y la solidaridad. En este sentido, el impulso y la activación de las redes de convivencia (asociaciones de desarrollo cantonal, comités de prevención de violencia, etc.), la reeducación ciudadana que garantice el cumplimiento de las normas cívicas, así como la promoción de actividades culturales, deportivas y sociales (específicamente aquellas orientadas al reconocimiento mutuo, la interacción y el pluralismo) son determinantes para que las personas confíen, se asocien y vuelvan a los espacios públicos. Todo ello en el marco de una política general que estimule y promueva el desarrollo local. Es necesario, asimismo, que el gobierno municipal desarrolle estructuras y mecanismos (observatorios de la violencia, por ejemplo) que le 20

En la literatura especializada se entiende la delincuencia común como el conjunto de actos criminales de naturaleza utilitaria, que se cometen contra el patrimonio y que pueden implicar uso de violencia contra las personas. Por ejemplo, el asalto.

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permitan identificar y actuar de manera temprana y oportuna sobre los factores de riesgo que vulneran sistemáticamente a determinadas poblaciones y las lindan a una situación conflictiva o violenta, ya sea en el hogar, los centros educativos y laborales, o bien, los espacios públicos. Para ello se requiere contar con instrumentos sensibles que consideren variables de género, edad, grupo socioeconómico y área geográfica. Además, el municipio debe trabajar activamente en la regulación y el control efectivo de algunos elementos que propician el surgimiento de conductas violentas; por ejemplo, el expendio de licores. Al respecto, y en relación con el punto anterior, resulta útil la promoción de una cultura de paz y la implementación de estrategias no judiciales (como la mediación, la conciliación y el arbitraje), para resolver conflictos que de no atenderse oportunamente pueden desencadenar hechos violentos. Por ejemplo, disputas vecinales por contaminación sónica, mascotas en descuido, violación del espacio privado, etc. (Calderón, 2011). El gobierno municipal no es el único responsable de garantizar el desarrollo social y la convivencia pacífica en el municipio, es uno entre muchos actores; sin embargo, éste debe asumir un papel protagónico en tanto que es el representante del gobierno en el territorio y debe canalizar las demandas ciudadanas a través de las estructuras correspondientes. Por tanto, una de sus tareas fundamentales, además de implementar y diseñar este tipo de iniciativas, es la de promover y liderar coaliciones que articulen la mayor cantidad de actores del territorio. Sin embargo, atrapados por la inmediatez, la urgencia, la improvisación y, en algunos casos, el oportunismo, los gobiernos locales no han escapado a la tendencia represiva que gobierna el abordaje del delito. El análisis de experiencias concretas en Centroamérica, ha llevado a identificar el predominio de una visión restringida de lo que puede hacer la municipalidad en este campo (Calderón, 2010): el énfasis se deposita en el control situacional de ciertos delitos y ello explica el interés generalizado por crear o fortalecer policías municipales con el agravante de que en algunos casos se les asignan tareas represivas. Lo anterior es problemático por varias razones. Primero, porque se le concede a las policías municipales una función y una expectativa que no pueden cumplir: resolver los problemas de inseguridad, lo que conduce a otorgarles tareas que no les corresponden. Segundo, porque además de entrañar el riesgo de empobrecer lo que puede realizar el municipio en la prevención del delito y otras formas de violencia, limita la participación ciudadana, pues genera entre los habitantes, el temor de quedar reducidos, bajo este esquema, a informantes de la policía y esto es nefasto en el contexto político e histórico de las sociedades centroamericanas, por el papel que dichos cuerpos desempeñaron durante los conflictos armados. Tercero, se trata de un servicio sumamente oneroso que solo pueden costear los municipios de mayores ingresos, lo cual acentúa la brecha en la prestación de este bien público llamado seguridad ciudadana. Por tanto, es necesario iniciar el debate sobre las funciones que deben cumplir dichos cuerpos (Calderón, 2011). En el campo de los derechos políticos también hay grandes fisuras, sobre todo en lo que atañe a la representación y a la participación ciudadana. Ya se ha dicho que estas son democracias delegativas, lo que significa que las elecciones no constituyen un medio efectivo de representación de los intereses populares, sino un recurso por medio del cual se delega una amplia autoridad—en gran parte irresponsable—en quien gana las elecciones (PNUD, 2004). Frente a esto, se necesita promover la participación ciudadana para alcanzar el valor de la “igualdad política”; es decir, la capacidad de la ciudadana para influir igualmente en las acciones del Estado (Prats, 2001). En este sentido, es imprescindible 16

superar las visiones que tienden a reducir la participación ciudadana, en el campo de la seguridad, a informantes o colaboradores de la policía (patrullajes vecinales, líneas de denuncia, etc.), para avanzar hacia un enfoque y unas prácticas que la entiendan como un proceso gradual que integra a las personas, en forma individual o colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las acciones en los asuntos públicos y privados que las afectan en lo político, económico, social y ambiental, para permitirles su pleno desarrollo y también el de la comunidad en la que se desenvuelven (Secretaría General de la Presidencia de Chile, 2001). Una conceptualización como esta, requiere garantizar dos condiciones para su efectiva aplicación. Primero, estimular el involucramiento de la mayoría de actores de la sociedad civil, pues de lo contrario, los grupos de interés más fuertes terminarán por imponer sus necesidades y ello puede degenerar en la institucionalización de prácticas clientelares, alimentado así la exclusión política que caracteriza las instituciones y la cultura política de la región. Segundo, que la participación no quede reducida a una consulta de carácter simbólico sino que es necesario abrir espacios en los ámbitos de gestión y toma de decisiones, para que la ciudadanía tenga voz y voto, de forma tal que su opinión sea vinculante para las instituciones públicas y esto es un reto en el marco de una cultura política autoritaria que prevalece en la región. Sobre el particular, vale decir que una forma virtuosa de responder a estas nuevas condiciones es ofrecida por la democracia deliberativa, ya que esta no se agota en la definición de normas para la acción cooperativa (Constitución Política y otros marcos jurídicos) sino que además genera nuevos mecanismos que le facilitan a la ciudadanía conocer y expresar su adhesión reflexiva a la comunidad y sus reglas de cooperación (Habermas, 1998). Esto implica corresponsabilidad entre Estado y ciudadanos reflexivos, portadores de una virtud cívica (deberes y derechos responsablemente ejercidos). Desde esta óptica, la cultura política y la democracia deberían abrir espacio a una ciudadanía deliberativa como criterio clave para significar la participación. Y es que la ciudadanía deliberativa va más allá de que la gente se beneficie, más o menos equitativamente, de las políticas públicas, o de que las actividades privadas se regulen para evitar los privilegios de unos sobre otros. La democracia deliberativa supone el interés de la gente y sus posibilidades reales para intervenir e influir en la toma de decisiones que afectan al conjunto de la sociedad; implica que la gente ejerza su capacidad reflexiva y exprese sus ideas e intereses organizándolos, articulándolos y negociándolos en el plano social. La democracia deliberativa se satisface solo en la medida en que la gente pueda influir en la conducción de su sociedad. Participar significa que la gente sea capaz de estar activamente presente en los procesos de toma de decisiones que atañen al colectivo. Por tanto, la sociedad requiere sujetos reflexivos que asuman responsabilidades respecto de sí mismos y de lo social, pues sin reflexión, compromiso y responsabilidad personal, numerosas esferas de la vida, centrales para el desarrollo humano, no funcionan. Lo que el Estado necesita hoy de la ciudadanía no puede ser asegurado por coacción sino por cooperación y responsabilidad cívica en el ejercicio del poder privado. Y a su vez, lo que las y los ciudadanos requieren del Estado no son instituciones rígidas sino garantías de espacios públicos para que el ejercicio pleno de la ciudadanía en todas sus expresiones tenga lugar (Secretaría General de la Presidencia de Chile, 2001). Lo anterior no debe conducir, sin embargo, a una visión ingenua de la política, pues tal y como ya se indicó, la mayoría de la gente no está interesada o no tiene capacidad real para organizarse y resolver problemas colectivos, debido a sus condiciones materiales de existencia. Pero más allá de eso, el Estado debe promover las condiciones para un ejercicio ciudadano efectivo, y esto conlleva educar para promover una cultura 17

cívica, al mismo tiempo, garantizar los mecanismos, espacios y condiciones para que las personas incidan en las acciones y decisiones públicas. No se trata entonces de que la sociedad civil resuelva lo que le corresponde al Estado, sino que ejerza un control efectivo sobre este para que él mismo de respuestas efectivas a sus intereses y necesidades. En virtud de lo expresado en las páginas anteriores, se puede afirmar que pese a las dificultades y limitaciones en los registros oficiales, la información disponible permite argumentar que el delito representa uno de los mayores desafíos que enfrentan hoy en día las sociedades centroamericanas, ya que muchas de las expresiones de la criminalidad que predominan actualmente se ligan a las condiciones de exclusión social y política que vive una buena parte de la población; asimismo, las soluciones propuestas y las demandadas exigidas para abordar el tema, representan una grave amenaza para el Estado Social de Derecho. Por estas razones es que se vuelve imprescindible un abordaje del tema que permita analizar sus vínculos con el desarrollo y la democracia, ya que se está ante un problema político y social que no puede ser abordado efectivamente si se reduce a su dimensión penal policial. De ahí el interés de mostrar las potencialidades de los enfoques preventivos de tipo participativo, ya que ellos potencian el accionar de actores que tradicionalmente no se piensan ligados al abordaje de la delincuencia; este es el caso del gobierno local y la sociedad civil. Ahora bien, esto no significa desconocer la responsabilidad que tiene el gobierno central y sus instituciones en la búsqueda de soluciones efectivas al problema. De hecho, el enfoque de participación ciudadana aquí adoptado, lo que busca es que las personas ejerzan control sobre éste, así como también sobre el municipio, y no que asuman las tareas y responsabilidades propias de éstos. Referencias ABC (2011, 11 de noviembre). Los linchamientos se han quintuplicado en Guatemala los últimos siete años. ABC. Recuperado de: http://www.abc.es/agencias/ noticia.asp?noticia=997142 Arias, R. (2011). Gobernanza de la seguridad y Estado de Derecho en Centroamérica: nuevos déficits democráticos. Anuario del Centro de Investigaciones y Estudios Políticos, (2) 3-21. ISSN: 2215-2873. Banco Mundial (2010). . Recuperado de: http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/Sp_Volume_II_Crime_and_V iolence_Central_America.pdf Banco Mundial (2011). Crimen y Violencia en Centroamérica, un desafío para el desarrollo. Recuperado de Departamento de Desarrollo Sostenible y Reducción de la pobreza y gestión económica, Región de América Latina y el Caribe: http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/FINAL_VOLUME_I_SPANI SH_CrimeAndViolence.pdf Benavides, F. (2010). Análisis de la (In)seguridad Ciudadana en América Latina. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Recuperado de: http://escuelapnud.org/biblioteca/pmb/opac_css/doc_num.php?explnum_id=839. Calderón, R. (2010). Gobierno municipal y seguridad ciudadana en Centroamérica y República Dominicana: reflexiones y propuestas para la acción. San José, Costa Rica: FLACSO. 18

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Anexo. El objetivo de esta sección consiste en mostrar las limitaciones que presentan las fuentes de datos sobre criminalidad y población penitenciaria en los países centroamericanos. Primero se identifican y caracterizan, para cada país, los registros oficiales, al tiempo que se incluye una referencia general al tema de las encuestas de victimización; luego se destacan los problemas más relevantes que exhiben las fuentes de información y por último, se señalan las dificultades que estas falencias introducen en el análisis de los datos, sobre todo en lo que a la comparación de los mismos se refiere. Registros oficiales y encuestas de victimización. Belice: La información sobre denuncias por hechos criminales es centralizada por el Departamento de Policía ente que elabora informes estadísticos trimestrales y anuales disponibles en línea (http://www.police.gov.bz); hasta el momento se encuentran en este sitio datos para el periodo comprendido entre 2005-2009; sin embargo, la información no siempre es la misma, lo que significa que los reportes no son uniforme. Por otra parte, el sistema carcelario de Belice, que se reduce a una única cárcel: Belize Central Prison ubicada en el poblado de Hattieville, es administrada por la organización no gubernamental Kolbe Foundation, bajo la supervisión del Belize Central Prison Ministry of National Security (Home Affairs) y no hay datos disponibles al público (http://kolbe.bz/aboutkolbe). Costa Rica: La fuente de datos más confiable y exhaustiva sobre denuncias vinculadas a hechos criminales son los Anuarios Estadísticos del Ministerio Público (http://sitios.poderjudicial.go.cr/planificacion/Estadisticas/judiciales.html), ya que éstos concilian, bajo un estricto proceso de auditoría y control de calidad, los casos ingresados a la Policía Judicial (Organismo de Investigación Judicial) y los presentados directamente al Ministerio Público.21 Los anuarios se publican anualmente y el encargado de esta tarea es el Departamento de Planificación (Sección de Estadística) del Poder Judicial. La información es de acceso público y se encuentra disponible en la página Web de esta institución. La unidad de registro son los “casos ingresados” lo que incluye denuncias interpuestas por las víctimas e investigaciones que de oficio realiza la institución. En el caso de la población penitenciaria, la única fuente de datos oficial que existe es el Ministerio de Justicia y Paz, específicamente la Dirección General de Adaptación Social. Los datos se publican mensualmente y están abiertos al público en la página Web del Ministerio, aunque actualmente no es posible acceder a ellos por este medio debido a problemas en la página (http://adaptacion.mjp.go.cr). Por último, vale indicar que Costa Rica es el único país de Centroamérica que posee una separación total de las funciones penitenciarias y de seguridad, ya que tanto la Dirección General de Adaptación Social y la Policía Penitenciaria ambos dependientes del Ministerio de Justicia son responsables de los recintos penitenciarios, mientras que los demás servicios policiales dependen de otros ministerios (Dammert y otros, 2010: 81). 21

Comunicación personal con el Máster Mario Solano, encargado de las Estadísticas Judiciales, Sección de Estadísticas del Departamento de Planificación. Poder Judicial de Costa Rica. Noviembre de 2013.

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El Salvador: existen diferentes fuentes de información de acuerdo a los hechos requeridos: el Instituto de Medicina Legal (IML) registra y publica anualmente información sobre homicidios y suicidios, la cual es de acceso público y puede ser consultada en la página Web de la Corte Suprema de Justicia (http://www.csj.gob.sv/Comunicaciones/Estad%C3%ADsticas) donde están disponibles los Anuarios Estadísticos para el periodo 1999-2010. La Policía Nacional Civil (http://www.seguridad.gob.sv) y la Fiscalía General de la República (http://www.fiscalia.gob.sv/estadisticas) recolectan y reportan datos sobre hechos criminales, lo que significa que las denuncias pueden ser interpuestas ante cualquiera de estas dos instituciones, de ahí que existan discrepancias entre ambas fuentes. En ambos casos se producen datos que son accesibles al público y en el sitio Web de la Policía Nacional Civil se encuentra la información del último año en cuestión (2013 en este caso), mientras que en la página Web de la Fiscalía General hay información únicamente sobre homicidios. Un aspecto importante de mencionar sobre este último punto es que en el año 2005 se creó la Comisión de Homicidios conformada por el Ministerio de Gobernación, la Corte Suprema de Justicia, la Fiscalía General de la República y la Policía Nacional Civil, con el fin de mejorar la recolección de datos sobre violencia homicida en el país, para lo cual se creó un registro único disponible al público en los Anuarios de Estadísticas Judiciales del Instituto de Medicina Legal así como en los Boletines Estadísticos de la Fiscalía General de la República; sin embargo, persisten diferencias en los registros de estas instituciones. La información sobre población penitenciaria es generada por La Dirección General de Centros Penales (DGCP) y la Dirección General de Centros Intermedios (DGCI), ambas son instancias del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), registran información para adultos (DGCP) y adultos jóvenes (DGCI); mientras que el Instituto Salvadoreño de la Niñez y Adolescencia (ISNA), instancia que pertenece al Ministerio de Educación se encarga de los datos relacionados con infractores juveniles que en sentido estricto no están privados de libertad sino en custodia del INSA. La información estadística para adultos y adultos jóvenes está disponible en línea, en el MJSP hay datos para el periodo 2011-2013 (http://www.dgcp.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=123). Guatemala: los entes que generan datos sobre hechos criminales son la Policía Nacional Civil (http://www.pnc.gob.gt/) y el Instituto Nacional de Ciencias Forenses (http://www.inacif.gob.gt/). La primera es la encargada de recolectar, clasificar sistematizar y difundir los datos sobre denuncias y si bien los datos pueden ser accedidos por el público, no están disponibles en la página Web correspondiente. El segundo levanta información mensual y anual sobre homicidios y lesiones, misma que se encuentra disponible en formato digital en la página Web de la institución. La información oficial sobre población penitenciaria está a cargo de la Dirección General del Sistema Penitenciario que depende del Ministerio de Gobernación y, los datos no están disponibles al público. Honduras: Existen cuatro instancias gubernamentales que ofrecen estadísticas sobre violencia y delito. Tres son dependencias del Ministerio de Seguridad: el Departamento Médico Legal del Ministerio Público, la Policía Preventiva y la Dirección de Investigación Criminal y, la Secretaría de Salud que es un órgano independiente del Ministerio de Seguridad. De todos ellos, el que ofrece la información más exhaustiva desde el punto de 24

vista territorial y de figuras criminales es la Dirección de Investigación Criminal creada a mediados de los años noventa (para sustituir a la Dirección Nacional de Investigaciones) como una institución policial eminentemente civil cuya misión es la investigación de los delitos, el descubrimiento de los responsables de ilícitos “y proporcionar a los órganos competentes la información necesaria para el ejercicio de la acción penal.” (Leyva, 2001, p. 21). Los datos se producen anualmente, son de muy difícil acceso y no están disponibles en línea, lo que sí se encuentra en la página Web de la Dirección de Investigación Criminal es un boletín con algunos datos para 2011-2012 (http://www.policianacional.gob.hn/). La Dirección Nacional de Servicios Especiales Preventivos (DNSEP), instancia que pertenece a la Policía Nacional, es la encargada de generar información sobre población penitenciaria; sin embargo, la misma no está disponible al público.22 Nicaragua: La Policía Nacional es la encargada de recolectar, clasificar sistematizar y difundir los datos anuales sobre denuncias por hechos criminales (Anuarios Estadísticos de la Policía Nacional), información que se encuentran disponibles en formato digital en la página de la institución (http://www.policia.gob.ni/cedoc/sector/estd/ae2012.pdf). En cuanto a población penitenciaria, la instancia encargada de recolectar esta información es la Dirección General del Sistema Penitenciario Nacional, misma que pertenece al Ministerio de Gobernación, los datos no están disponibles al público (http://www.migob.gob.ni/spn). Panamá: la información relativa a incidencia delictiva la centraliza el Sistema Nacional Integrado de Estadísticas Criminales que pertenece al Ministerio Seguridad Pública; éste fue establecido por ley en 2007 y su función principal consiste en integrar los datos que generan las diversas instituciones vinculadas al tema (Policía Nacional, Ministerio Público, Policía Técnica Judicial y el Órgano Judicial). Por tanto, le corresponde ejercer la coordinación entre ellas y homologar los procedimientos de recolección de información nacional. Para el adecuado desempeño de su rol de administrador, diseñó e implementó un nuevo sistema informático denominado SIEC. Esta aplicación, que funciona en línea, recibe el flujo de información de los organismos obligados, procesa los datos, genera mapas georeferenciados e indicadores; sin embargo, la única información disponible en la página Web, son los correspondientes al periodo 2009-2012 (www.siec.gob.pa). La información sobre población penitenciaria es producida por la Dirección General del Sistema Penitenciario, instancia que pertenece al Ministerio de Gobierno. Produce información estadística de acceso público. En la página Web de la institución se pueden encontrar datos básicos de ingresos y egresos de personas privadas de libertad, según centro penal y provincia para el último año de referencia (2013 en este caso), sin posibilidad de acceso a información de años anteriores (https://www.sistemapenitenciario.gob.pa/contenido/transparencia). En relación con las fuentes de datos sobre criminalidad, población penitenciaria y encuestas de victimización en Centroamérica vale la pena indicar lo siguiente. Primero, en todos los casos, los registros sobre delitos se refieren a denuncias interpuestas por las víctimas y a los casos que de oficio investiga la instancia correspondiente (Policía o Ministerio Público). Segundo, durante un periodo corto de tiempo funcionó en la región el Observatorio Centroamericano de la Violencia, instancia creada y financiada por el Sistema 22

En el caso de los menores infractores estos se encuentran bajo la responsabilidad del Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia (IHNF).

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de Integración Centroamericano (SICA) con el fin de recolectar y analizar información oficial de los Estados miembro sobre delito y violencia; lamentablemente cesó funciones en el año 2010. Tercero, si bien los datos sobre población penitenciaria no se encuentran disponibles al público en varios países (Nicaragua, Honduras y Guatemala) esta se brinda periódicamente a fuentes secundarias como el Proyecto Estado de la Región, que es impulsado desde Costa Rica por el Consejo Nacional de Rectores o bien, al International Center for Prison Studies de Inglaterra. Cuarto, más allá de las encuestas que realiza cada país sobre actitudes, creencias y prácticas en torno al delito y la inseguridad,23 lo cierto es que solo existen dos fuentes con datos comparables para todos los países de Centroamérica: Latinobarómetro y el Barómetro de las Américas; el primero tiene una serie de tiempo bastante prolongada (desde 1996) pero tiene variaciones metodológicas importantes en el diseño de la muestra, lo que dificulta la comparación pero además, no es una fuente de datos abierta al público. Y el segundo, registra pocas observaciones en el tiempo, lo que limita los análisis de series de tiempo, pero tiene la gran ventaja de que es una fuente de acceso público (Estado de la Región, 2008; Dammert y otros, 2010). Limitaciones generales de los registros oficiales Algunas de las falencias más importantes de las fuentes de datos enumeradas son las siguientes: Ausencia de registros únicos: En Costa Rica, Honduras y El Salvador, los hechos criminales pueden ser denunciados ante la Policía o ante el Ministerio Público, de ahí que hayan discrepancias en los datos que contabilizan las distintas fuentes, al tiempo que puede existir doble registro o bien, imposibilidad de conciliar los datos por la forma en que se recolectan; esta situación se minimiza en Panamá, Guatemala y Nicaragua, pues las denuncias solo se pueden realizar ante la policía (Estado de la Región, 2008). Falta de información: Hay omisión de variables clave en la información recolectada sobre los hechos criminales, por ejemplo, sexo, edad, escolaridad y ocupación del detenido; esto con la excepción, para ciertos delitos, de Costa Rica, Nicaragua y Honduras (Estado de la Región, 2008; PNUD, 2009; Dammert y otros, 2010). Omisión de indicaciones metodológicas: En ningún país las fuentes poseen indicaciones metodológicas sobre el proceso de construcción de los datos. Por ejemplo, en ningún caso es posible saber cómo se recolectan e integran los datos de las diversas zonas geográficas del país, tampoco se consigna la existencia de controles dirigidos a garantizar la calidad y la confiabilidad de los datos, no se indica el efecto sobre el total de casos registrados de los cambios ocurridos en la legislación penal o en el proceso administrativo para su levantamiento. De igual forma, tampoco se incluyen precisiones sobre los conceptos empleados ya sea en términos de los delitos (por ejemplo, las distintas modalidades de robo) o en los criterios de clasificación de los datos (por ejemplo, caso ingresado, caso resuelto, caso terminado, etc.). (Estado de la Región, 2008; PNUD, 2009). 23

Si bien en los diversos países se han llevado a cabo encuestas de este tipo, lo cierto es que en ninguno de ellos tienen un carácter sistemático y permanente, la única excepción es Costa Rica, pues a partir del 2012 se incluye un modulo permanente sobre victimización en la Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples que se realiza anualmente y con representatividad nacional.

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Fragmentación y dificultad para acceder a los datos: las estadísticas no existen para todos los años en todos los países, pese a que en teoría se produce información anual en todos ellos. Y además, el acceso a la información, en la mayoría de los casos es difícil aunque se supone que es pública. Por ejemplo Costa Rica, El Salvador y Panamá producen y divulgan datos sobre población penitenciaria mientras que Nicaragua, Honduras y Guatemala no lo hacen (Dammert y otros, 2010). Falta de credibilidad en la policía y los tribunales: Otro aspectos que es muy importante de señalar es la desconfianza generalizada de la población en Centroamérica respecto a la policía y en menor medida a los tribunales, ya que esta es una de las razones que se argumenta con mayor frecuencia por las personas para no denunciar los hechos, lo que evidentemente aumenta el sub-registro de los datos PNUD, 2009). Implicaciones para el análisis A la luz de lo expuesto es importante señalar que los problemas típicos de sub registro que afectan a las estadísticas criminales en cualquier parte del mundo se ven agravados en el caso de los países centroamericanos, no solo por deficiencias presupuestaria y técnicas sino también por el bajo porcentaje de denuncia que origina la falta de credibilidad que afecta a las instituciones oficiales, así como por la ausencia de mecanismos, instancias y procesos reales que garanticen transparencia en la generación y difusión de los datos, situación que facilita la manipulación política de los mismos. Sumado a lo anterior, la ausencia de información periódica y sistemática, así como la falta de indicaciones metodológicas, imposibilita el análisis de series de tiempo que es un recurso altamente valioso para conocer las tendencias de largo aliento en términos del comportamiento criminal. De igual manera, la ausencia de una legislación penal común a todos los países o al menos la posibilidad de homologar en la práctica ciertas categorías de registro, torna muy difícil el ejercicio de comparación entre naciones. Por este motivo, se tomó la decisión de analizar únicamente la información para la cual es posible garantizar un mínimo de confiabilidad y comparabilidad; esta última en términos de definiciones comunes y de temporalidad (años para los cuales hay información en todos los países). En este sentido, la mejor forma para lograr tal objetivo fue la de recurrir a fuentes secundarias que han sido nutridas por entes oficiales, pues ello garantiza la comparación de datos oficiales que han pasado por un proceso de revisión y validación.

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