Del milenio a la sostenibilidad: en ruta hacia la agenda universal de desarrollo post-2015 Universidad Pública de Navarra. Pamplona 2015
Sergio Tezanos Vázquez Profesor, Dpto. Economía, Universidad de Cantabria Presidente, Red Española de Estudios del Desarrollo (REEDES) Subdirector, Cátedra de Cooperación Internacional y con Iberoamérica 1
[email protected] http://unican.academia.edu/SergioTezanosVazquez
Contenidos 1.
Introducción
2.
Una agenda internacional de desarrollo «en línea de meta» y otra «en línea de salida»
3.
Potencialidades y riesgos de la agenda de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
4.
Conclusiones
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1. Introducción
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2000: NNUU aprueba la Declaración del Milenio. 189 países se comprometen a «realizar el máximo esfuerzo posible para avanzar en la reducción de la pobreza y el hambre, en la promoción de la educación universal, la salud, la equidad de género, la autonomía de la mujer, la sostenibilidad ambiental, y el fomento de una asociación mundial para el desarrollo». 2001: creación de la hoja de ruta para cumplir con la Declaración del Milenio: Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Agenda mundial de desarrollo que situó a la lucha contra la pobreza multidimensional como bandera de la acción solidaria internacional. Pretensión de articular un sistema más ambicioso de cooperación internacional, basado en objetivos comunes de progreso. 4
Avances notables a nivel global en la “era ODM”: • Reducción de la pobreza. • Vacunación contra el sarampión. • Prevención del paludismo. • Reducción del servicio de la deuda externa. • Reducción de la mortalidad infantil. • Incremento de la escolarización de niños y niñas.
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No obstante: balance con claroscuros en la consecución de los objetivos. Flagrantes incumplimientos globales en términos de: • Precariedad laboral. • Mortalidad materna. • Infraviviendas. • Uso de fuentes mejoradas de agua en los entornos rurales. • Emisiones de CO2. •…
E importantes problemas de “calidad” en algunos objetivos conseguidos (e.j. escolarización “masiva” de niñas/os).
Además: avances distribuidos de manera preocupantemente desigual entres las distintas regiones y países, y entre las personas dentro de cada país. Alarmantes diferencias por regiones: •
Ninguna de las 10 áreas geográficas del “mundo en desarrollo” cumplirá todos los ODM.
•
3 regiones mejor paradas: ALC, Asia oriental y Asia sudoriental.
•
Avance dispar hacia la consecución de unos pocos objetivos en el resto de regiones.
•
África subsahariana apenas cumplirá algún objetivo.
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Largo camino por recorrer para dar cumplimiento, de manera “equilibrada”, a los ODM. Carencias extremas pendientes en 2015 en el “mundo en desarrollo”: • • • • •
•
1/8 personas padece desnutrición crónica. 1/4 niños sufre un retraso en el crecimiento debido a la malnutrición. 2,5 millones de infecciones anuales de VIH-SIDA. Más de 200 millones de personas viven en barrios marginales. 2.500 millones de personas (casi la mitad de la población del mundo en desarrollo) no disponen de servicios de saneamiento mejorados. Agravamiento del calentamiento global como consecuencia de la escalada imparable de emisiones de CO2 (incremento del 46% desde 1990). 8
La última “gran recesión” ha revertido algunos de los éxitos logrados por la campaña de los ODM → ¡¡¡incremento en cifras de pobreza y hambre!!! En 2015 todavía hay casi 1.300 millones de personas viviendo en pobreza extrema (con menos de 1,25$ PPA/día). 25-27 de septiembre 2015, Cumbre de NNUU sobre ODS en NY: oportunidad de definir una nueva estrategia que subsane los problemas de la anterior, y que asuma renovadas ambiciones para el progreso de la humanidad de aquí a 2030. Objetivo de esta ponencia: explicar la transición desde la agenda de desarrollo del milenio hacia la agenda de desarrollo sostenible y analizar las potencialidades y limitaciones de los ODS.
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2. Una agenda internacional de desarrollo «en línea de meta» y otra «en línea de salida»
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¿Hacia dónde debe ir ahora la agenda internacional de objetivos de desarrollo? El ámbito académico multidisciplinar de los estudios del desarrollo ha generado un nutrido número de propuestas —científicas— para la construcción de una agenda de desarrollo post-ODM más transformadora. Pistoletazo de salida: Asociación Europea de Estudios de Desarrollo (EADI), 2009, primer encuentro académico abierto. Red Española de Estudios del Desarrollo (REEDES), 2011, Congreso Internacional de Estudios del Desarrollo, primer debate académico abierto sobre agenda post-2015.
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Cambios drásticos en el contexto socio-económico y político internacional de la segunda década del siglo XXI: • De la bonanza económica mundial a una etapa convulsa en la que se interrelacionan múltiples problemas de naturaleza global: Crisis financiera + crisis económica + crisis medioambiental + volatilidades de precios de alimentos y energía + problemas transnacionales de inseguridad y terrorismo + crisis humanitaria de migraciones internacionales = mundo (aún) más inestable y vulnerable
• Nueva geopolítica internacional en la que los países emergentes ganan relevancia. • Nueva “geografía del desarrollo” con las personas pobres viviendo – mayoritariamente– en los países de rentas medias. ► La agenda post-2015 debe adaptarse a este nuevo contexto para 12 poder ser eficaz.
NNUU lleva varios años coordinando el debate “oficial” sobre la agenda post-2015, al tiempo que gestiona el cierre de los aún vigentes ODM. 2 enfoques barajados para la nueva agenda: 1. Enfoque “minimalista” y continuista ODM •
Actualizar la agenda al nuevo contexto internacional e impulsar “ODMplus” para completar el trabajo en 2030.
•
Concentrar la ambición en erradicar la pobreza extrema y el hambre, y avanzar en la cobertura de las necesidades sociales básicas.
•
Priorizar a los países más pobres de África subsahariana y Asia meridional y sudoriental. 13
2. Enfoque holístico de “desarrollo humano sostenible” •
Construir una ambiciosa alianza mundial para el desarrollo sostenible.
•
Integrar dos agendas convergentes: agenda del desarrollo humano (ODM) y agenda del desarrollo sostenible (4 Cumbres de la Tierra de NNUU: Estocolmo 1972, Río de Janeiro 1992, Johannesburgo 2002 y Río de Janeiro 2012).
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Septiembre 2014, NY: Informe del Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible. La Asamblea General de NNUU acuerda que este informe será “la base para integrar los ODS en la agenda para el desarrollo después de 2015”. “La pobreza es el mayor problema que afronta la humanidad” priorizar la erradicación de la pobreza y el hambre, junto con la modificación de las pautas no sostenibles de producción/consumo y la gestión sostenible de los recursos naturales. Necesidad de impulsar una “alianza mundial para el desarrollo sostenible”, con participación activa de Gobiernos, sociedad, sector privado y organismos multilaterales. 15
Propuesta ODS: •
Estructura similar a los ODM: desde lo general (17 objetivos) hasta lo particular (169 metas mensurables).
•
Carácter mundial, aplicación universal y ambición cosmopolita.
•
Basada en los “cimientos sentados por los ODM”.
•
Estrategia más ambiciosa que los ODM: 4 dimensiones básicas de la sostenibilidad (herederas de las 4 Cumbres de la Tierra): desarrollo económico + inclusión social + sostenibilidad ambiental + buen gobierno.
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Esquema: Tetra-dimensionalidad del “Desarrollo humano sostenible”
Paz y buen gobierno
Equidad social
Desarrollo económico
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Esquema: Tetra-dimensionalidad del “Desarrollo humano sostenible”
Desarrollo sostenible
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A pocos días de la Cumbre ODS NNUU ha logrado —hábilmente— construir el consenso en torno a la alternativa de definir una agenda que persigue un doble objetivo: 1. “Terminar el trabajo” iniciado con los ODM. 2. Definir una estrategia más ambiciosa que conjugue las agendas de desarrollo humano y desarrollo sostenible. El informe Transformar nuestro mundo (NNUU, agosto 2015) respalda la propuesta de una agenda ODS con 7 objetivos y 169 metas. Pero… concibe el desarrollo sostenible de manera tridimensional (el buen gobierno ya no se define como “dimensión” del desarrollo sostenible pero sí se incluye entre los objetivos). 19
3. Potencialidades y riesgos de la agenda ODS
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La adopción de un esquema de objetivos como guía de las políticas (nacionales e internacionales) de desarrollo aporta potencialidades y funcionalidades, pero también entraña riesgos. 7 potencialidades especialmente relevantes (muchas heredadas de los ODM):
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1. Concepción multidimensional del “desarrollo”. Los ODM superaron una concepción mono-dimensional (“economicista”) apuesta por el “desarrollo humano” multidimensional (enfoque de capacidad de Amartya Sen). Los ODS continúan esta (r)evolución reforzando la dimensión de la sostenibilidad y las implicaciones que tiene el hecho incuestionable de que los seres humanos compartimos un entorno físico finito: el Planta Tierra en línea con la actualización del PNUD sobre la concepción del desarrollo humano con motivo del 20 aniversario de la publicación del primer Informe sobre Desarrollo Humano.
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2. Dotar de contenido práctico al “derecho al desarrollo” Declaración sobre el derecho al desarrollo (NNUU, 1986). Identificación de un conjunto integrado e indivisible de prioridades universales de desarrollo objetivos mínimos de progreso necesarios para garantizar la dignidad humana y la sostenibilidad de nuestra existencia, y a cuyo cumplimiento se compromete, de manera cooperativa, la comunidad internacional.
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3. Conjunción de dos agendas convergentes Agenda del desarrollo humano (heredera de los ODM) y agenda del desarrollo sostenible (resultante de las Cumbres de la Tierra) Evitar la fragmentación de objetivos y la dispersión de esfuerzos que supondrían dos agendas paralelas. Metas de desarrollo humano sostenible interrelacionadas, lo que coadyuva el avance conjunto.
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4. Estrategia de desarrollo consensuada y operativa para mejorar la gestión de las políticas de desarrollo. A nivel nacional: • • • •
Alienta el debate sobre las alternativas de desarrollo. Incentiva la posterior implementación de las políticas seleccionadas. Ayuda a cuantificar los recursos necesarios (domésticos y externos). Facilita la rendición de cuentas por parte de los responsables políticos.
A nivel internacional: • • •
Anima un cambio en la cultura organizativa que facilita la coordinación entre los distintos actores y reduce ineficiencias y solapamientos. Contribuye a identificar las políticas internacionales que resultan incoherentes con los objetivos acordados. Facilita el seguimiento y la evaluación de las actuaciones realizadas.
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5. Estrategia más universal y cosmopolita. A diferencia de los ODM, muchos de los objetivos deberán cumplirse tanto en los “países en desarrollo” como en los “países desarrollados”. Avance hacia la conformación de una estrategia de desarrollo “cosmopolita”: Refuerzo del sentimiento de trabajo compartido y cooperativo. Han de arrimar el hombro todos los países, sin distinciones por niveles de desarrollo o por condiciones de donante/receptor.
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6. Movilización de apoyos a favor de la cooperación internacional y generación de una conciencia solidaria de ciudadanía global. Eco y respaldo social inusitados de los ODM (debido a la exitosa campaña de marketing realizada por los distintos organismos multilaterales y ONGD que secundaron la campaña). Los ODS iniciarán su andadura con un precedente exitoso de movilización.
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7. Mejorar la provisión de “bienes públicos internacionales” en medioambiente, salud, educación, seguridad y estabilidad. La provisión de bienes públicos internacionales es necesaria para garantizar una estrategia integral de desarrollo sostenido… Contribución determinante de los ODS.
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PERO… La agenda ODS conlleva también riesgos indeseados para el diseño de las políticas de desarrollo. 2 tipos de riesgos distintos: •
Riesgos asociados a la definición de una agenda de desarrollo estructurada en torno a objetivos precisos y tangibles.
•
Limitaciones de la propuesta concreta de ODS.
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2 riesgos de la definición de una agenda de objetivos: 1. Riesgo de alentar un enfoque reduccionista para la gestión de una realidad compleja (el proceso de “desarrollo humano sostenible”) cuya viabilidad depende de una acción holística y coherente en diversos ámbitos sociales, políticos, económicos y medioambientales. Reduccionismo agravado si se aplican los objetivos de manera mimética en todos los países (como exige la cobertura universal)… Errónea impresión de que son idénticos los retos de desarrollo que afrontan las distintas sociedades.
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2. Riesgo de primar los indicadores de desarrollo meramente cuantitativos (susceptibles de ser evaluados) a expensas de otros indicadores cualitativos (de difícil medición) Pérdidas de calidad en los resultados finalmente alcanzados
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5 riesgos respecto a la batería concreta de ODS: 1. La idoneidad de los ODS depende del nivel de desarrollo de cada país La pretendida cobertura universal de la agenda impone iguales objetivos para desiguales países. A diferencia de los ODM, los ODS incluirán tanto países en desarrollo como países desarrollados, si bien en estos últimos algunas metas ya están alcanzadas (especialmente las relativas a la pobreza extrema y el hambre). Solución para suavizar esta limitación emplear indicadores distintos según los niveles de desarrollo de los países (por ejemplo, indicadores de pobreza relativa para países desarrollados y pobreza absoluta para países en desarrollo). 32
2. Los ODS no contemplan los costes potenciales de incumplir unos objetivos que para muchos países pueden resultar inalcanzables en el periodo establecido Expectativas infundadas acerca de lo que es probable alcanzar en dicho tiempo y del papel que puede desempeñar la cooperación internacional. La cobertura universal implica que algunos objetivos resulten poco realista para algunos países, al tiempo que insuficientemente ambiciosos para otros. La “ambición” de muchos objetivos es inversamente proporcional al nivel de desarrollo de cada país (sobre todo aquellos que se refieren a la mejora de las capacidades humanas)… El riesgo de fracaso es mucho mayor para los países más pobres. 33
3. Riesgo geopolítico. La mayoría de las brechas carenciales que desafían la consecución universal de los ODS se ubican en los países más pobres… Será necesario continuar el proceso de reasignación de la ayuda internacional que se inició con los ODM (desde los países con niveles de desarrollo relativamente más elevados hacia los países menos desarrollados). No se deberá “recompensar” a los países que mayores esfuerzos realicen y que mayores progresos experimenten, puesto que esto resultará en un balance desigual de consecución de los ODS. Obstáculo para establecer un sistema de ayuda internacional que resulte incentivo-compatible con los esfuerzos de reforma y progreso de los países en desarrollo. 34
4. Riesgo de exceso de ambición. Agenda ODS mucho más ambiciosa y compleja que su predecesora: ODM (8 objetivos y 20 metas) Vs. ODS (17 objetivos y 169 metas). Mayores costes de transacción de los ODS. Problemas de medición impedimento para evaluación y seguimiento de la campaña; y dificultad para la estimación de la cantidad necesaria de recursos para la consecución de todos los objetivos en todos los países.
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5. Riesgos sobre la institución de un sistema de responsabilidades recíprocas que ponga límites a las asimetrías de poder existentes entre países desarrollados y emergentes por un lado, y países en desarrollo por el otro. Clave para crear una verdadera “alianza mundial para el desarrollo sostenible”, basada en unos ideales compartidos, pero también en unas responsabilidades disímiles. Muchos países en desarrollo apuestan por adaptar el principio de responsabilidades compartidas pero diferenciadas (Declaración de Río, 1992) exigir que los países desarrollados y emergentes asuman mayores esfuerzos para financiar la agenda ODS.
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4. Conclusiones
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Agenda ODM: hito en la historia del sistema de cooperación internacional (batería clara y mensurable de objetivos de desarrollo a modo de “hoja de ruta” del progreso mundial). No obstante: balance con luces y sombras, en el que los avances se distribuyen de manera preocupantemente desigual entre las distintas regiones del mundo en desarrollo y al interior de los países (entre las personas). 2015: año de transición y de oportunidades para diseñar una agenda de desarrollo más eficaz y más transformadora.
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Más allá de 2015 se abre la oportunidad de definir una nueva estrategia que: • • • •
Complete las ambiciones frustradas de la anterior (cumplir todos los objetivos en todos los países). Avance hacia la erradicación de la pobreza extrema (los ODM fueron una primera etapa de reducción parcial). Asuma renovadas ambiciones para el progreso “sostenible” de la humanidad de aquí a 2030. Potencie la paz y el buen gobierno.
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Con esta cuádruple vocación, y a pocos días de la cumbre ODS, parece que NNUU ha logrado —hábilmente— construir el consenso en torno a la alternativa de definir una agenda unitaria y universal de desarrollo post-2015 que conjugue la agenda del desarrollo humano iniciada con los ODM y la agenda de desarrollo sostenible heredera de las Cumbres de la Tierra. Estrategia más ambiciosa de “desarrollo humano sostenible” que pivotará sobre tres (cuatro) dimensiones básicas: desarrollo económico, inclusión social, sostenibilidad medioambiental (y buen gobierno). El reto ahora es identificar en qué medida podemos contribuir al cumplimiento de esta agenda…
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Anexo 17 ODS propuestos por el Grupo de trabajo abierto de NNUU
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Cuadro: 17 ODS del Grupo de trabajo abierto de NNUU 1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo. 2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible. 3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades. 4. Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos. 5. Lograr la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y niñas. 6. Garantizar la disponibilidad de agua y su ordenación sostenible y el saneamiento para todos. 7. Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos. 8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos. 9. Construir infraestructura resiliente, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación. 42
Cuadro: 17 ODS del Grupo de trabajo abierto de NNUU 10. Reducir la desigualdad en y entre los países. 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. 12. Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles. 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos. 14. Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible. 15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, efectuar una ordenación sostenible de los bosques, luchar contra la desertificación, detener y revertir la degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de la diversidad biológica. 16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles. 17. Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible.
