Debilidades en los procesos de “integración” latinoamericanos: una aproximación al caso de UNASUR*
Lorena Oyarzún Serrano Pontificia Universidad Católica de Chile
[email protected]
Prepared for delivery at the 2009 of the Latin American Studies Association, Rio de Janeiro, Brazil June 11-14, 2009
*VERSIÓN PRELIMINAR. NO CITAR. 1
INTRODUCCIÓN En América Latina el interés por la integración es de larga data y aunque ninguno de los esquemas ha logrado consolidarse al nivel europeo persisten los intentos por implementarla. ¿Por qué se insiste una y otra vez en la integración? Una respuesta podría encontrarse en la necesidad de enfrentar los desafíos que impone la globalización mediante la búsqueda de soluciones conjuntas para abordar problemas y temas de interés común como el comercio, medio ambiente, seguridad, migraciones, energía o infraestructura. La integración se convierte en una opción estratégica de inserción al sistema internacional, ya que aumenta el poder de negociación de los Estados miembros en foros multilaterales, amplia el mercado; intensifica la competencia y/o abre posibilidades de desarrollar actividades difíciles de emprender aisladamente (Holsti, k. 1980; Haas, 1970; Deutsch et al, 1957). En este artículo se examinarán los objetivos y órganos de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) develando su naturaleza y filosofía. En la segunda parte se estudiará el papel que puede adquirir la infraestructura y energía en la construcción de este proceso, reconociendo las asimetrías entre los miembros, particularmente en materia energética. En la tercera parte se debatirán algunos de los intereses de los gobiernos suramericanos ante la posible entrada en vigor de UNASUR. Finalmente, se argumentará que más que un proceso de integración propiamente tal, estaríamos frente a una organización de cooperación regional con vocación integracionista. Si bien los enfoques para abordar la integración regional son múltiples se optó por aplicar herramientas analíticas provenientes del neofuncionalismo e intergubernamentalismo liberal. Con su uso se espera explicar las políticas adoptadas por los actores en contextos de integración internacional y los posibles cambios a dichas estrategias a raíz de las instituciones comunes. Se asumen las premisas neofuncionalistas que definen la integración regional como un proceso en el que se transfieren expectativas de beneficios desde el Estado hacia una entidad supranacional, produciéndose una gradual transferencia de soberanía, aunque sea en un ámbito restringido 1 (Haas, 1970). Entendiendo que un proceso de integración si bien “incluye intercambios comerciales y cooperación en los ámbitos económico y sociopolítico, sobrepasa el modelo exclusivamente intergubernamental. Es un proceso en el que se transfieren expectativas de beneficio desde los actores domésticos que componen el Estado (…) hacia una entidad supranacional” (Oyarzún, 2008: 109). Los procesos de integración pueden ser de tipo universal, regional o subregional, dependiendo de si son esquemas abiertos a cualquier miembro o cerrados, basándose en criterios geográficos, políticos, religiosos, económicos.
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Sobre la delimitación del concepto se han generado arduos debates y aún no existe una única definición aceptada, pero si se reconoce como una actividad cooperativa y siempre voluntaria. Los procesos de integración pueden ser de tipo universal, regional o subregional, dependiendo de sí son esquemas abiertos a cualquier miembro o cerrados, basándose en criterios geográficos, políticos, religiosos, económicos (Arenal, 1994).
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Del intergubernamentalismo liberal se rescata la idea de que la integración se produce cuando existe convergencia de intereses, permitiendo eludir relaciones de suma-cero. Su componente liberal permite entender al Estado como un actor no unitario, dando relevancia a los actores domésticos en la formulación de la política exterior y la negociación intergubernamental. Esta perspectiva incorpora la noción de pooling y sharing de la soberanía, es decir cuando la soberanía se comparte o pone en común en esas áreas que no son consideradas claves para el interés nacional (Mariscal, 2003; Moravcsick, 1998, 1993).
I. UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS (UNASUR) La iniciativa más reciente en la región es la Unión de Naciones Suramericanas integrada por los doce Estados independientes de América del Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela). Aunque su posible entrada en vigor ha generado expectativas, principalmente en los responsables de formular las políticas públicas y los estudiosos del tema, también surgen dudas sobre sus posibilidades de éxito. Los escépticos argumentan que UNASUR habría nacido con objetivos demasiados amplios, sin el consenso necesario entre sus miembros ni la mínima voluntad política para transferir soberanía hacia la institución, situación que dificultaría su accionar. Desde otra perspectiva, su naturaleza flexible brindaría una oportunidad para profundizar la “integración” regional, ya que permitiría avanzar gradualmente según las necesidades e intereses de cada uno de los integrantes. De ser ratificada se convertirá en una organización internacional dotada con personalidad jurídica independiente por lo que tendrá derecho a celebrar tratados internacionales, establecer relaciones, intervenir en procedimientos de solución de diferencias y participar en las relaciones de responsabilidad internacional. El tratado constitutivo de UNASUR se firmó el 23 de mayo de 2008 en el marco de la celebración de la III Cumbre de Presidentes Sudamericanos celebrada en Brasilia 2 . Sus orígenes se remontan a la Declaración de Cusco (2004) que estableció la formación de la entonces Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) y con la Declaración de Margarita (2007) fue renombrada como Unión de Naciones Suramericanas. Su tratado fundacional se inspira en las Declaraciones del Cusco (2004), de Brasilia (2005) y de Cochabamba (2006). Recogiendo ese acervo la “Unión” aspira a la construcción de una identidad y ciudadanía suramericanas, a un espacio regional integrando los ámbitos político, económico, social, cultural, ambiental, energético y de infraestructura. Se basa en los siguientes principios: 2
Su entrada en vigor se hará efectiva cuando al menos nueve de los doce Estados miembros ratifiquen el acuerdo internacional y lo incorporen a sus ordenamientos jurídicos internos. Los instrumentos ratificatorios serán depositados ante el Gobierno de la República de Ecuador, país sede de la Secretaría General de UNASUR. Asimismo, el Tratado y sus enmiendas serán registrados ante la Secretaría de Naciones Unidas
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“Irrestricto respeto de la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los Estados; autodeterminación de los pueblos; solidaridad; cooperación; paz; democracia; participación ciudadana y pluralismo; derechos humanos universales, indivisibles e interdependientes; reducción de las asimetrías y armonía con la naturaleza para un desarrollo sostenible” (Tratado Constitutivo UNASUR, 2008, p. 1) En el artículo cuatro del tratado se hace mención a su arquitectura institucional, dejando de manifiesto su naturaleza y filosofía. Su órgano máximo es el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno. Este consejo establece los lineamientos políticos de la organización y toma decisiones en base a las propuestas que le sean presentadas. Sus integrantes se reunirán con una periodicidad anual y se podrá convocar a reuniones extraordinarias a través de la presidencia pro tempore con el consenso de todos los Estados miembros. La Presidencia preparará, convocará y presidirá las reuniones de los órganos de UNASUR, además de representar a la organización frente a terceros 3 . También cuenta con el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores. Este órgano puede formular proyectos de decisiones, coordinar posiciones, aprobar el programa y presupuesto anual, crear grupos de trabajo, implementar lineamientos políticos con terceros, aprobar resoluciones y reglamentos. Sus reuniones tendrán una periodicidad semestral. La otra instancia es el Consejo de Delegadas y Delegados que está integrado por un representante acreditado de cada uno de los Estados miembros. Este órgano estará encargado de ejecutar las decisiones y resoluciones emitidas tanto por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno y del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores a través de disposiciones. También coordinarán y darán seguimiento a los grupos de trabajo y estarán a cargo de compatibilizar las iniciativas de UNASUR con otros bloques. La Secretaría General, en tanto, es el órgano ejecutor de UNASUR. El secretario/a general será designado por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno a propuesta del Consejo de Ministros de RREE, cargo que ocupará por un periodo de dos años con posibilidad de reelección por una sola vez 4 . Será depositaria de los acuerdos, preparará proyectos de reglamento para su funcionamiento y participará sólo con derecho a voz. Se ha producido un intenso debate a raíz de las competencias de la secretaría. El ex Presidente de Ecuador Rodrigo Borja, que había sido unánimemente designado para conducirla, renunció a liderarla por considerar que la secretaría tenía escaso margen de autonomía y capacidad para generar agenda propia, por lo que “el proceso de
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La presidencia pro tempore será ejercida sucesivamente por todos los Estados Miembros por periodos anuales y cada turno se establecerá en base a un orden alfabético. Actualmente preside Chile. 4
La sede está en Quito, Ecuador.
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integración puede derivar simplemente en la vieja retórica que ha envuelto largamente nuestros procesos integracionistas” 5 (Borja: 2008). También se contempla la creación de un Parlamento Suramericano. Una comisión especial elaborará un protocolo adicional para definir su composición, funcionamiento y atribuciones. En la actualidad tanto la Comunidad Andina (CAN) 6 como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) 7 poseen parlamentos con facultades meramente deliberativas, del mismo modo la mayoría de sus miembros no son electos en elecciones directas ni universales 8 . Uno de los desafíos para la comisión será resolver cómo aprovechar la institucionalidad existente para no crear, de manera indiscriminada, nuevos órganos que sólo repliquen la burocracia de organizaciones similares 9 . Mediante los artículos once y doce del tratado constitutivo de UNASUR se establece el procedimiento de aprobación y entrada en vigencia de la normativa de la organización. Sus fuentes jurídicas provienen del tratado fundacional y sus instrumentos adicionales (protocolos); de los acuerdos que celebren los Estados miembros y de las decisiones, resoluciones y disposiciones de los órganos pertinentes. Toda la normativa deberá ser aprobada por consenso, lo que en la práctica significa derecho de veto. Este mecanismo de toma de decisiones reafirma el poder de influencia de los Estados y la negativa de estos a ceder o compartir soberanía en un sistema decisorio colectivo. Tanto las decisiones, resoluciones y disposiciones deberán ser aprobadas estando presentes tres cuartas partes de los Estados miembros. Los actos normativos que emanen de los órganos de UNASUR serán obligatorios una vez que sean incorporados al ordenamiento jurídico interno. Sin embargo, el artículo trece determina que “Cualquier Estado Miembro podrá eximirse de aplicar total o parcialmente una política aprobada, 5
En un análisis de la ALALC, Raúl Prebisch reconoció la importancia de otorgar a las organizaciones de integración una institucionalidad con real capacidad de autonomía y de penetración de sus decisiones en los Estados miembros “(…) la Secretaría de la ALALC nació con las manos atadas, no tiene poder de iniciativa. Una Secretaría que carece de poder de iniciativa que no tiene capacidad para proponer medidas a los gobiernos, para incitarlos, para promover la aceptación de ciertas ideas y para luchar públicamente por esas ideas, es necesariamente limitada” (Prebisch, 1973: 31)
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En 1969 se firma el Acuerdo de Cartagena que da vida al Pactado Andino, a través de los años sufre relevantes modificaciones de carácter institucional y también referente a sus integrantes. El Pacto Andino es renombrado Comunidad Andina. Los actuales miembros de la CAN son Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
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En 1991 el Tratado de Asunción da origen al Mercado Común del Sur (MERCOSUR) que incluye a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. La membresía de Venezuela como miembro pleno al MERCOSUR aún está en proceso de ratificación
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El Parlamento de la Comunidad Andina fue creado en 1979, entrando en funciones en 1997. El Parlamento del MERCOSUR surge en 2006 reemplazando a la Comisión Parlamentaria Conjunta. En la mayoría de los casos los parlamentarios “comunitarios” provienen de los parlamentos nacionales de cada uno de los Estados miembros. 9
Aunque no ha llegado a concretarse se discutió una iniciativa promovida por el gobierno de Brasilia para establecer un Consejo de Defensa Suramericano, propuesta que provocó rechazo en Colombia, país que señaló que la Organización de Estados Americanos (OEA) era el foro adecuado para abordar los temas de seguridad.
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sea por tiempo definido o indefinido, sin que ello impida su posterior incorporación total o parcial de la misma” (Tratado Constitutivo de UNASUR, 2008, p. 8). Esta cláusula otorga una impronta de flexibilidad y gradualidad al proceso, dando margen de acción y generando compromisos mínimos. En la actualidad no se contempla un órgano de solución de diferencias. El tratado considera las negociaciones diplomáticas entre los miembros cuando se produzcan discrepancias respecto a la aplicación o interpretación de la normativa de UNASUR. De no llegarse a acuerdo mediante la negociación directa se someterá la diferencia al Consejo de Delegadas y Delegados, si tampoco se logra una solución en esta instancia se elevará al Consejo de Ministros y Ministras de RREE. Recordemos que en base a sus competencias las organizaciones internacionales pueden distinguirse en dos tipos, las de cooperación y las de integración o de unificación. En las de cooperación los Estados miembros no transfieren competencias soberanas, tal como su nombre lo indica buscan instaurar vías institucionalizadas de cooperación y coordinación para satisfacer intereses comunes. En las de integración en cambio, aunque sea en áreas limitadas, se produce cesión de soberanía. Los Estados miembros se someten a un nuevo centro (supranacional) que se concentra en las instituciones de la organización: “En ellas se opera una cesión de competencias de los Estados miembros a los órganos comunes, que se caracteriza por suponer la atribución de poderes del mismo tipo que los que resultan de las funciones superiores de un Estado a unos órganos independientes de los Estados y por la posibilidad que tienen dichos órganos de pronunciarse por mayoría en caso de estar formados por representantes gubernamentales (y no por unanimidad como en las organizaciones tradicionales), al mismo tiempo que las decisiones que adopten podrán tener, en determinadas ocasiones, autoridad directa e inmediata en los órdenes jurídicos nacionales” (Diez de Velasco, 2006, p. 52) El análisis de los órganos revela a UNASUR como una organización de cooperación. Un proceso de integración requiere de voluntad política traducida en que las instituciones tengan algún grado de autonomía, autoridad y sean capaces de generar agenda propia en base a los intereses comunitarios. También se advierte en que a diferencia de la Comunidad Andina y el Mercado Común del Sur ambos bloques ya asentados en compromisos jurídicos- en el tratado fundacional de UNASUR no se hace mención a implementación de preferencias comerciales, arancel cero o menos aún a la creación de una unión aduanera entre los Estados miembros.
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II ¿ENERGÍA E INFRAESTRUCTURA COMO EJES DE LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA? En el marco de la Unión de Naciones Suramericanas se espera abrir un espacio para incorporar proyectos ya existentes de infraestructura y energía 10 . Uno de ellos es la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) que surgió el 2000 con el objetivo de impulsar la integración física de los doce países de la región. En la oportunidad los gobiernos suramericanos consensuaron una cartera de 514 proyectos de infraestructura de transporte, energía y comunicaciones, agrupados en 47 grupos y representando una inversión estimada de 69.000 millones de dólares. IIRSA se basa en siete principios: regionalismo abierto; sostenibilidad económica, ambiental y política; aumento del valor agregado de la producción; tecnologías de la información para superar las barreras geográficas y operativas; convergencia normativa, asociación público-privada y ejes de integración y desarrollo (EID). En noviembre de 2004 se aprobó una “Agenda Consensuada de Implementación 2005-2010” que fue presentada a los presidentes suramericanos durante la Cumbre de Cusco en diciembre 2004. Esa agenda dio prioridad a 31 proyectos estratégicos, articulándolos bajo diez ejes y privilegiando los de mayor impacto en la integración física de Suramérica. Se estima que su ejecución implicará una inversión de más de 10.000 millones de dólares. Debido a las cuantiosas cifras que involucran las obras se ha incorporado el sector público y privado. Por esto IIRSA no sólo demanda la coordinación e intercambio de información entre los gobiernos, sino también la de organismos multilaterales financieros, entre ellos, la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) y el Banco Interamericano del Desarrollo (BID). Según información obtenida del sitio oficial de IIRSA (2009) hasta diciembre de 2008 la inversión asciende a 55.617 millones de dólares, representando aproximadamente el 68% de la Cartera. El 10% de los proyectos estarían concluidos, el 38% de ellos en fase de ejecución y un 20% en etapa de preparación (www.iirsa.org, 2009) 11
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UNASUR considera impulsar la integración energética para alcanzar un efectivo “aprovechamiento integral, sostenible y solidario de los recursos de la región”, promover la integración financiera “mediante la adopción de mecanismos compatibles con las políticas económicas y fiscales de los Estados miembros” y avanzar en el desarrollo de la infraestructura de la región (Tratado Constitutivo de UNASUR, 2008).
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En diciembre de 2007 se firmó el acta fundacional del Banco del Sur. Lo integran Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela, se han marginado Chile, Colombia, Guyana, Perú y Suriname. El Banco del Sur tiene como objetivo apoyar inversiones en infraestructura regional, promoviendo la autonomía de la entidad ante las políticas del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial. Su sede estará en Caracas y contaría con un capital inicial de entre 7.000 y 10.000 millones de dólares. Aún no está claro cómo operará, algunos plantean que las decisiones sean adoptadas de forma igualitaria (Venezuela), mientras que países como Brasil se inclinan por considerar el capital aportado (Heredia, 2007; Larraín, 2007)
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Fuente: IIRSA.
Otro de los posibles ejes de la integración suramericana es la energía, recurso clave para el desarrollo de la industria. En este ámbito se perciben diferencias entre países productores como Venezuela con las mayores reservas de petróleo y gas, Bolivia en segundo lugar con sus reservas de gas y los países importadores de energía como Chile, Brasil y Uruguay (Mayobre, 2006). El gobierno de Venezuela ha intentado coordinar un conjunto de empresas estatales, fomentando la cooperación energética y el aumento del valor agregado del petróleo crudo, gas y subproductos petroquímicos a través de la iniciativa Petroamérica, que se subdivide en tres áreas: Petrocaribe fue creada en 2005. Sus miembros son Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Cuba, Dominica, Grenada, Guyana, Jamaica, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Suriname y Venezuela.
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Las otras dos son Petrosur y Petroandina. La primera surge con el objetivo de generar alianzas estratégicas entre algunas de las compañías petroleras estatales de América del Sur. Entre ellas, las de Energía Argentina S.A. (ENARSA); Petróleos Brasileiros (PETROBRAS), Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP) de Uruguay y Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA, 2009). Petroandina, en tanto, se formó durante el Consejo Presidencial Andino (2005) y fue concebida como una alianza estratégica entre empresas estatales petroleras y energéticas de los miembros de la Comunidad Andina para impulsar la inversión conjunta, interconexión eléctrica, gasífera y la provisión mutua de recursos energéticos. Esta iniciativa se estancó después del retiro de Venezuela de la Comunidad Andina el 22 de abril de 2006 (PDVSA, 2009) 12 . Brasil, por su parte, ha intentado reducir su dependencia y vulnerabilidad respecto al petróleo y el gas promoviendo el uso de etanol, biocombustible obtenido de la caña de azúcar. Recordemos que es el segundo productor mundial de etanol con una producción, durante 2007, de 14,9 millones de toneladas, después de Estados Unidos que genera más de 19 millones de toneladas anuales 13 . En la actualidad más del 50% de los vehículos nuevos fabricados en Brasil están equipados para su uso. Otro biocombustible que pretenden incorporar a la matriz energética es el biodiesel, elaborado de grasas animales y aceites vegetales. El gobierno brasilero ha asumido un activo papel para abordar un tema que consideran estratégico, en el 2004 estableció el Programa Nacional de Biodiesel y durante el 2008 se incorpora el uso obligatorio del 2% de biodiesel al petróleo diesel (Vilalva, 2008) 14 . Durante la Primera Cumbre Energética Suramericana celebrada en Isla Margarita (2007) los gobiernos suramericanos debatieron qué fuentes energéticas se debían privilegiar. Los mandatarios de Brasil y Venezuela discreparon ante la idea de promover o no el uso del etanol. Finalmente, acordaron que las energías renovables “cumplen un papel importante en la diversificación de la matriz de energía primaria, la seguridad energética, la promoción del acceso universal a la energía y la preservación del medio ambiente” (Declaración de Margarita, 2007). Asimismo, los gobernantes sudamericanos decidieron crear un Consejo Energético formado por los ministros del ramo con el objetivo de consensuar la estrategia energética, instancia que ha sido incorporada a UNASUR a través de su tratado constitutivo. Si bien existen distintas propuestas, aún no está claro cuál o cuáles de éstas se harán efectivas, ya que varias se encuentran detenidas por la creciente desconfianza ante incumplimiento de contratos, 12
Otro plan que ha concitado amplio interés es el denominado Gasoducto del Sur, megaproyecto que cubriría aproximadamente 8.000 kilómetros, estimándose un costo superior a los 20 mil millones de dólares (Mayobre, 2006; Malamud, C., 2007). 13
En Estados Unidos el etanol se produce principalmente a partir del maíz.
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En 1993 el gobierno hizo obligatoria la mezcla de un 22% de alcohol sin agua a la gasolina. Durante el 2003 se introdujeron los vehículos flex-fuel acondicionados para usar cualquier mezcla de gasolina y alcohol, actualmente los porcentajes se ubican entre el 20 y 25 % (Vilalva, 2008)
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como los cortes de suministro de gas natural aplicados por Argentina a Chile, pero en mayor medida por la incertidumbre jurídica ante la reformulación de los regímenes nacionales respecto a la nacionalización de los recursos energéticos. Bolivia inició el 2004 una transformación en el marco legal que regía la exploración, explotación, producción y comercialización de los hidrocarburos, para recuperar el control estatal. En el 2006 nacionalizó el gas, paralelamente renegociaron dieciocho acuerdos y se informó del alejamiento de Bolivia del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), perteneciente al Grupo del Banco Mundial, lo que sumado a la inestabilidad política-social del país ha repercutido en la falta de inversiones en el sector provocando que la producción actual del país sea insuficiente para cumplir los compromisos contractuales adquiridos (López, 2008) 15 . La posible convergencia de intereses en las áreas de infraestructura y energía en el marco de la Unión de Naciones Suramericanas generaría un escenario regional prometedor, sobre todo si se logra crear mecanismos eficientes para la toma de decisiones e implementación de políticas comunes pero ¿es la integración energética la vía más adecuada para lograr consenso? Los posibles beneficios serían enormes, se conseguiría una visión estratégica en un tema hoy considerado vital, dando mayor estabilidad a la región e implementando reglas del juego claras sobre los abastecimientos de energía en el futuro. Sin embargo, los factores contrarios al proceso son innumerables y han estado presentes a través de toda la historia de la integración latinoamericana, entre ellos, ingobernabilidad interna de los Estados miembros, desconfianza, intereses de grandes potencias; de elites nacionales; problemas fronterizos no resueltos; acuerdos cupulares con escasa o ninguna participación de la sociedad civil; falta de conectividad física, expansión institucional sin mayor profundidad y exigua convergencia con otros bloques y acuerdos 16 .
III. APROXIMACIÓN A ALGUNOS DE LOS INTERESES DE LOS ESTADOS MIEMBROS FRENTE A UNASUR La percepción de costo-beneficio que tengan los Estados miembros dependerá, en buena medida, de su posición en el sistema regional-internacional, de la naturaleza de la “Unión” y de la existencia o inexistencia de convergencia de intereses. Brasil se ha caracterizado por promover la opción de afirmar la independencia, consolidar su autonomía y de ejercer liderazgo tanto en la esfera política como en la comercial. El gobierno de Brasilia ha impulsado la construcción de organizaciones de carácter intergubernamental donde primen los intereses nacionales y se posea escasa institucionalidad, característica que se observa en el Mercado Común del Sur.
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Brasil y Chile están en proceso de comprometer sus mercados a la importación de Gas Natural Licuado (LNG en sus siglas en inglés) que, aunque a precios marginalmente superiores, evita cualquier dependencia de Bolivia (López, 2008: 121-124) 16
Aspecto fundamental para algunos miembros que mantienen estrechos lazos con países extra-regionales.
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Qué utilidad podría tener para Brasil UNASUR. La “Unión” podría ser la instancia para ampliar consensos para su diplomacia multilateral, conseguir potencial hidroeléctrico de Venezuela y Guyana, petróleo de Venezuela y Colombia y gas de Bolivia, todo esto en un marco más estable, de cooperación y con reglas del juego transparentes y claras. Asimismo, mejoraría su acceso al Pacífico y al Caribe, y se podría optimizar el uso de la Cuenca Amazónica, dado que los cinco países andinos, así como Suriname y Guyana son socios de Brasil en el Tratado Amazónico (OTCA) (Cardona, 2005). En este proceso, el gobierno de Brasilia y el de Caracas han disputado el liderazgo en la Unión de Naciones Suramericanas, presentándose ambos como posibles ejeshegemónes del proyecto. A Venezuela la “Unión” le serviría como mecanismo de equilibrio diplomático multilateral frente al gobierno de Washington. En este sentido, es interesante destacar el cambio de énfasis en su política exterior, ya que en un primer momento promovió de forma casi exclusiva la Alternativa Bolivariana para las Américas y el Caribe (ALBA), mientras hoy ese interés se comparte con UNASUR. Este mayor protagonismo de Venezuela puede tener diversas consecuencias, si el gobierno del presidente Chávez modera su discurso podría agilizar y fortalecer el proceso, contribuyendo en un área de sumo interés para los futuros miembros como es la energía. Cualquier esquema de integración está inserto dentro de un contexto regional e internacional, esta variable externa no es menor y por lo mismo no es prudente presentar un proyecto regional en absoluta contradicción con otros bloques o potencias. Algunos autores han explicado que uno de los factores de éxito en la construcción de la Unión Europea fue el apoyo externo: “Conviene comenzar con proyectos de baja visibilidad política a fin de no granjearse la oposición de Estados Unidos, que no tendrá a partir de ahora las inclinaciones benevolentes que manifestó en los casos de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y de la CEE. Sin embargo, hay que tratar de persuadir a Estados Unidos de que aún estos empeños de poca monta pueden contribuir, a la larga, a su objetivo más amplio de que impere el libre comercio en la región” (Malamud y Schmitter, 2006, p. 28) 17 Tanto los gobiernos de Bolivia como de Ecuador han tenido posturas coincidentes con Venezuela ¿se trata de gobiernos alineados con el presidente venezolano que comparten su visión ideológica de un ‘nuevo socialismo’ asumiendo un estilo diplomático conjunto? Si bien no se puede descartar esa opción hay que recordar que la búsqueda de la integración es anterior a cualquiera de los gobiernos mencionados, del mismo modo, se advierte que Venezuela y Bolivia comparten membresía en el ALBA, no así Ecuador que hasta ahora se ha mantenido al margen. UNASUR sería una plataforma para exponer los intereses bolivianos y ecuatorianos, en el cual los países de menor poder relativo buscan mejorar su situación en el contexto regional y global.
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El uso de cursiva en esta cita ha sido una elección de la autora, en el texto original se utiliza comillas.
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Desde el retorno a la democracia Argentina buscó la manera de insertarse internacionalmente, para esto se privilegió su vinculación con Estados Unidos provocando algunas tensiones en el seno de MERCOSUR, un claro ejemplo de este acercamiento fue su incorporación como aliado extra OTAN 18 en 1997. Sin embargo, fue la crisis económica y social sufrida por el país a principios del milenio la que ha marcado desde entonces su agenda dando prioridad hacia los lazos vecinales y regionales, situación que se ha mantenido –hasta ahora- bajo el gobierno de la presidenta Cristina Fernández. A Paraguay y Uruguay la “Unión” les permitiría instalar en un foro multilateral sus reivindicaciones ante los desiguales beneficios del comercio intra-MERCOSUR 19 . Paraguay, pese a tener la mayor dependencia comercial es uno de sus mayores críticos, no sólo por los magros beneficios económicos que obtiene, sino también debido a la desconfianza histórica ante un bloque que anteriormente los derrotó en una cruenta guerra (1865-1870) con la denominada Triple Alianza (Argentina, Brasil y Uruguay). Sin embargo, para los gobiernos de Montevideo y Asunción participar en estos procesos es diplomática y políticamente ventajoso, ya que de adoptar una estrategia más activa en pro de la integración más profunda y apelando a su cualidad de BufferStates 20 , es decir, países que siendo neutrales influyen en Estados con mayor poder relativo, aumentarían su proyección en el MERCOSUR, ejerciendo liderazgo y articulando acuerdos para fortalecer la institucionalidad comunitaria, acción extrapolable a UNASUR. Desde una perspectiva UNASUR no representaría mayor atractivo para Colombia, debido a sus fuertes lazos comerciales y en ámbitos de seguridad con Estados Unidos. El gobierno de Washington le brinda ayuda financiera y técnica para abordar el conflicto interno y combatir el narcotráfico. Sin embargo su relación con Venezuela también es relevante, y aunque los gobiernos de Chávez y Uribe son ideológicamente rivales, ambos países presentan una fuerte interdependencia que los obliga a interactuar de manera continua. Venezuela recibe un alto flujo de inmigración colombiana y sus intercambios comerciales -pese a ser menos intensos que con Estados Unidos- son de mayor valor agregado 21 . Venezuela es su segundo socio comercial convirtiéndose en el destino principal de las exportaciones colombianas de manufacturas (alimentos procesados, confecciones, automóviles, maquinaria o plástico, entre otros). Durante los meses de enero a septiembre de 2007 Colombia obtuvo un superávit comercial de 2,207 millones de dólares FOB (www.dane.gov.co, 2007).
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Organización del Tratado del Atlántico Norte
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Según estimaciones de 2005 y 2006 Paraguay tendría un déficit de más de 530 millones de dólares con Argentina y de más de 550 millones con Brasil. El escenario no es mejor para Uruguay donde la balanza comercial arrojaría cifras negativas con más 770 millones a favor de Argentina y cerca de 500 millones para Brasil. 20
El término buffer-states es empleado en el contexto de la tradición realista de las relaciones internacionales, asociado a la idea de balanza o equilibrio de poder 21
A nivel bilateral tanto para Venezuela como para Colombia, Estados Unidos es su primer socio comercial
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Un tema central en la agenda colombiana es el conflicto ‘interno’ que traspasa fronteras, generándole en algunos casos tensiones con los países vecinos. Ecuador rompió relaciones diplomáticas con Colombia el 3 de marzo de 2008, luego que el gobierno de Bogotá atacara sin autorización un campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en territorio ecuatoriano. Con Venezuela también se han producido diversos impasses diplomáticos, sin embargo el gobierno de Caracas ha dado una señal política de acercamiento al señalar que las FARC deberían dejar las armas, incorporándose a la lucha política. En este contexto UNASUR podría institucionalizar esas relaciones y de paso ser el escenario para abordar temas controversiales respecto a la guerrilla o la aún pendiente delimitación del área marina y submarina del Golfo de Venezuela entre los gobiernos de Bogotá y Caracas. Bolivia, pese a contar con importantes recursos naturales es el país más pobre de América del Sur y constantemente sufre de ingobernabilidad. Bajo el liderazgo del primer presidente indígena del país, Evo Morales, se han realizado relevantes cambios, entre ellos promover los derechos de los pueblos originarios, la nacionalización de los hidrocarburos, la denominada “revolución agrícola” y también se ha refrendado una nueva carta magna. Estas transformaciones han concitado, en algunos casos, la desconfianza de la comunidad internacional, pero también interna. El gobierno ha debido enfrentar la férrea oposición de las provincias más ricas del país (Santa Cruz, Tarija, Pando, Beni) que han realizado consultas populares aprobando una normativa que les otorga mayor autonomía, incompatible con la nueva Constitución. Un desafío ineludible, para cualquier gobierno boliviano, es salir del subdesarrollo, desarrollo que se ha vinculado a la posibilidad de mejorar sus conexiones con el mundo, esto no sólo por su condición mediterránea con su consecuente reivindicación marítima, sino también porque su ubicación en el centro de América del Sur puede ser una oportunidad para convertirse en el puente de interconexión entre ambos océanos, abriendo las puertas del subcontinente americano a las costas del Pacífico. En el marco de la Unión de Naciones Suramericanas Bolivia contribuiría a fortalecer la vinculación de la CAN y MERCOSUR al generar mayor fluidez tanto para el ingreso de productos como para su salida desde el Atlántico y el Pacífico. En el caso de Ecuador, un país que también ha sufrido constante inestabilidad política y que hace pocos años vivió un conflicto armado con Perú (1995), la adhesión a UNASUR le beneficiaría al contar con un marco multilateral para abordar esos temas y de paso podría verse favorecido en su accesibilidad a la Cuenca Amazónica (Cardona, 2005). La “Unión”, para Chile y Perú, es una plataforma para convertirse en puerto de salida y entrada por el Pacífico de los productos y materias primas de la región. Situación que sin duda mejoraría sus posiciones relativas considerando que la cuenca del Pacífico se ha transformado en un escenario estratégico, al ser el espacio oceánico con mayor dinamismo económico, productivo y tecnológico (Oyarzún, 2007). Sin embargo, el interés de Chile se basaría principalmente en razones políticas y estratégicas, el establecimiento de vínculos profundos y amplios con los miembros de UNASUR podrían desbordar hacia otras esferas, modificando, por ejemplo, percepciones negativas y de desconfianza principalmente con sus vecinos andinos con quienes mantiene complejas relaciones por problemas limítrofes. 13
En este sentido, la opción por UNASUR es una señal del gobierno chileno por priorizar la región, ya que tal como está dotada esta organización, no le implicaría dejar en un segundo plano sus lazos extra regionales. Del mismo modo, podría ser el escenario adecuado para diversificar proveedores de energía, aspecto relevante para un país que ha debido implementar cortes de su suministro cuando su principal proveedor de gas (Argentina) ha tenido problemas con el abastecimiento interno. Para Suriname y Guyana, miembros de CARICOM, esta iniciativa los acerca a los países sudamericanos, ya que si bien pertenecen geográficamente a la zona sus mayores lazos se han establecido en base a su pasado colonial con el Reino Unido, los Países Bajos y posteriormente por convergencia de preferencias con el Caribe. Desde esa perspectiva la “Unión” emerge como una opción válida para sus intereses, su participación en la Unión de Naciones Suramericanas les permitiría mantener sus vínculos extra-regionales y paralelamente por la vía regional les ayudaría a balancear sus relaciones con Brasil. “Guyana ve el asunto también con buenos ojos, porque de paso se armonizan sus relaciones con Venezuela, que hasta hace poco tenía pretensiones sobre casi dos tercios de su territorio” (Cardona, 2005: 5) En la perspectiva de los bloques de integración existentes pueden abrirse oportunidades para la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) y MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay, “Venezuela” y Uruguay) si se establece un proceso de convergencia entre ambos bloques. La Comunidad Andina atraviesa por una grave crisis de legitimidad, producto de la salida de Venezuela ante las negociaciones extra bloque de sus ex-socios con Estados Unidos (Colombia, Perú), develando una inexistente estrategia hacia terceros e incumplimiento de la normativa comunitaria. Con la adopción del Protocolo de Trujillo (1996) la Comunidad Andina sufrió un proceso de cambio dando relevancia al carácter intergubernamental de la organización, aunque en sus orígenes aspiraba a una mayor supranacionalidad. La incorporación de la CAN a UNASUR podría reforzarla, rescatando algunos de sus aciertos institucionales y permitiendo convergencia con otros esquemas. El MERCOSUR también presenta problemas, las decisiones emanadas de sus órganos al no tener efecto directo deben ser nuevamente “negociadas” en el ámbito nacional para ser incorporadas al orden jurídico interno de cada uno de sus miembros, generando incertidumbre sobre su aprobación. Otra debilidad se advierte en su cuestionado mecanismo de solución de controversias, principalmente en su capacidad de enforcement (Pena y Rozemberg, 2005). Reconociendo las debilidades tanto de la Comunidad Andina como del Mercado Común del Sur surge la interrogante sobre cómo “convivirán” estas instituciones con UNASUR ¿será una oportunidad para fortalecer los procesos subregionales ya en marcha o se diluirán los esfuerzos perdiendo el interés en ellos?
REFLEXIONES FINALES El análisis de los órganos de la Unión de Naciones Suramericanas devela su carácter intergubernamental y finalidad más bien cooperativa sin transferencia de lealtad ni puesta en común de soberanía hacia una instancia supranacional. La “Unión” fortalece el papel de los Estados 14
recelosos ante la perspectiva de ceder e incluso compartir soberanía en la organización, situación que se advierte, por ejemplo, en la inexistencia de un sistema decisorio colectivo. Las decisiones en UNASUR serán adoptadas por consenso, se privilegiarán las negociaciones diplomáticas y no se prevé la creación de un órgano especializado en solución de controversias. Uno de los argumentos para darle estas características es no crear integración sólo de jure o formal. La cooperación interestatal permitiría responder de manera coordinada ante los desafíos internacionales, impulsar valores comunes, resolver problemas que los afecten, institucionalizar medidas de confianza mutua y estabilizar la balanza de poder regional. Si bien la entrada en vigor de UNASUR puede ser un avance, no es condición suficiente para promover la confianza, cooperación, integración energética o la infraestructura regional. Organizaciones como el MERCOSUR no evitaron que Argentina y Uruguay fueran a La Haya, ni tampoco la Comunidad Andina o el Grupo de Río impidieron que Perú y Ecuador fueran a la guerra. El ordenamiento en base a una región y particularmente la integración regional es un proceso multidimensional, se esperan beneficios, pero no todos son instantáneos ni se distribuyen de igual forma, por lo que iniciar un programa de esta envergadura exige el esfuerzo conjunto de todos los actores. En la actualidad no se ha formulado un debate abierto para definir qué tipo de integración se busca, qué áreas son prioritarias ni qué estrategia de desarrollo se pretende implementar en el siglo XXI. Consensuar un proyecto común en una región con grandes desigualdades sociales, en la que incluso algunos de los Estados han cuestionado el modelo socioeconómico de la sociedad es un gran desafío. Uno de los retos para los policy makers será conferirle continuidad a este proceso, identificar en qué áreas clave existe convergencia de preferencias entre los miembros, plantearlo como opción estratégica y que se adopte como política de Estado y no como en oportunidades anteriores que cambiando un gobierno se diluye el interés en el proyecto regional.
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