Ponencia preparada para el XI Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Nacional de Entre Ríos, Paraná, 17 al 20 de julio de 2013 De la reforma organizacional a la regulación democrática de la labor policial: la asignatura pendiente Calaon Moscova, Valeria1 Carrasco, Maria Eugenia2 Sersale, José Luis3 Área Estado, Administración y Políticas Públicas Subárea 3. Políticas de Seguridad Ciudadana Resumen: En el presente trabajo se describirá el caso de la Policía de Seguridad Aeroportuaria de Argentina en relación al proceso de elaboración y revisión de la doctrina policial que ha adoptado, así como el contexto en el que dicha modalidad fue gestada. La forma de trabajo referida tiene como eje central la promoción de la participación de policías y de otros actores estatales y organizaciones de la sociedad civil en el debate de las pautas de actuación del personal policial, procurando que puedan emitir su opinión y consensuar los textos. Abstract: This paper will describe how the Airport Security Police in Argentina has decided to elaborate and revise its doctrine, as well as the context in which this process was designed. The main goal of the indicated process is to promote the participation of police officers and other state actors and civil society organisations in the debate of police guidelines, ensuring that they can express their opinion and have an impact on the final output.
1. Introducción En la última década la seguridad se convirtió en una de las mayores preocupaciones de los habitantes de nuestro país, destronando incluso a la desocupación como fuente
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Abogada. Asesora en la Policía de Seguridad Aeroportuaria. Correo electrónico:
[email protected] . 2 Abogada. Investigadora del Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED). Correo electrónico:
[email protected] . 3 Lic. en Ciencia Política. Asesor en el Ministerio de Seguridad de la Nación. Correo electrónico:
[email protected] .
problemática4. El aumento de los índices delictivos y una creciente sensación de inseguridad impulsaron, de la mano del fuerte impacto que el tratamiento mediático de estos temas asignó a los mismos, la inclusión plena de la temática en la agenda pública. La respuesta a estas demandas desde el nivel político, salvo algunas reformas instrumentales aisladas, se tradujo centralmente en medidas orientadas a satisfacer el impacto público generado como consecuencia del tratamiento mediático de estos temas, medidas estas de carácter centralmente legislativas y abocadas a problemáticas delictivas específicas5. Esto significa que ante los diversos delitos, modalidades o imágenes del delito sobre las que se ha ido construyendo el problema de la inseguridad en nuestro país6, la respuesta de la dirigencia política resultó casi siempre en la creación de nuevos delitos y aumentos de penas, pero pocas veces dio pie a un proceso de transformación y adecuación de las fuerzas policiales y del andamiaje institucional de gobierno del sistema de seguridad pública a los principios democráticos. Afirmar lo antedicho no implica negar la importancia de ciertos avances, como ser la derogación en el año 1996 de los edictos policiales en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires lograda a partir del interés, la preocupación y la movilización de la sociedad civil en relación a ciertos hechos de violencia institucional y la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación en el año 2010. Aún así, nos parece importante poner en evidencia cuán excepcionales son aún en nuestro país las estrategias de seguridad que procuran una reestructuración y modernización de las instituciones policiales con el objetivo de convertirlas en “aptas para desarrollar políticas de prevención y control del delito más efectivas” (Porterie, 4
Cfr. Kessler, G. (2011, p.71). Sobre este punto cabe recordar el caso emblemático del paquete de leyes sancionado por el Congreso Nacional en el año 2004 tras el secuestro y homicidio de Axel Blumberg y la posterior movilización masiva motorizada por su padre, Juan Carlos Blumberg. Entre otros, la ley 25.886 reformó el art. 189 bis del Código Penal que pena la tenencia, portación, provisión, acopio y fabricación ilegal de armas “aumentando las penas del artículo entonces vigentes e introduciendo algunos tipos penales nuevos. Esta reforma fue realizada ante la multitudinaria manifestación promovida por Juan Carlos Blumberg; en la que se presentó un petitorio cuyo primer punto era que no fuera excarcelable la portación ilegal de armas de fuego. Entonces, y como respuesta a las manifestaciones, la Cámara de Diputados trató rápidamente sobre tablas el proyecto de reforma al art. 189 bis, originado en el Poder Ejecutivo y que tenía media sanción del Senado, y por una amplia mayoría de votos le introdujo algunas modificaciones y agravó las penas que había en el proyecto original. Una semana más tarde y en tiempo record, el Senado aprobó las modificaciones introducidas por la Cámara de Diputados. La redacción final del art. 189 bis despertó numerosas críticas, principalmente en razón del aumento irrazonable de las penas, por dejar algunos vacíos legales, y por problemas de técnica legislativa” (Fleitas, 2005, p.24). 6 Para mayor información sobre las transformaciones históricas del sentimiento de inseguridad en nuestro país véase Kessler, G. (2011, p. 72/89). 5
2007, p. 26). Esto es, políticas que reconocen que tanto la estructura interna como las reglas o pautas de actuación formales e informales de estos actores (centrales) determinan la eficacia de las políticas sustantivas de prevención y conjuración del delito que se implementan y, más aún, expresan en qué medida el retorno a la democracia ha tenido un impacto sobre la forma en que realizan su trabajo. En este sentido, la presente ponencia tiene por objeto analizar una experiencia que tiene como protagonista a la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA), una de las cuatro fuerzas federales de la República Argentina, y cuyo eje central es la revisión y reelaboración de la doctrina policial a través de una modalidad de trabajo particular que brinda una respuesta posible a la pregunta sobre cómo gobernar democráticamente una fuerza de seguridad. Para ello, comenzaremos con poner el nacimiento de la PSA en contexto, nos referiremos al rol que cumple la doctrina policial y a las recomendaciones de diversos expertos, para luego detallar las etapas que conforman el proceso de elaboración en dicha fuerza y cuáles fueron los resultados obtenidos hasta el momento.
2. Un poco de contexto histórico En el año 1983 la Argentina retorna a la democracia, poniendo fin a un período de más de medio siglo de inestabilidad institucional en el que los gobiernos democráticos se vieron sistemáticamente interrumpidos por golpes de estado iniciados o apoyados por las fuerzas militares. Un aprendizaje derivado de los trágicos hechos que tuvieron lugar durante ese período, particularmente de los vinculados al golpe de 1976, fue la necesidad de regular y diferenciar el sistema de seguridad interior del de defensa nacional y del sistema de inteligencia nacional. Esta separación institucional y funcional de las tres esferas señaladas se convierte así en un logro clave de la democracia. La voluntad política en este punto se vio expresada en la sanción de las leyes que sientan las bases jurídicas, orgánicas y funcionales de cada uno de los sistemas: en el año 1988 fue sancionada la ley de defensa nacional Nº 23.554; en el año 1991 la ley de seguridad interior Nº 24.059; y en el año 2001 la ley de inteligencia nacional Nº 25.520. Es importante señalar que, en lo que respecta a la seguridad interior, al ser la República Argentina un estado federal en el cual cada una de las provincias conserva el poder no delegado por la Constitución Nacional, entre ellos el ejercicio del poder de
policía, la ley incluyó dentro de sus disposiciones transitorias y complementarias la invitación a las provincias a adherir a ella, adhesión que con el transcurso del tiempo se concretó en su totalidad. No obstante, esta descentralización estructural no deja de plantear aún hoy en día desafíos en lo concerniente a la distribución de responsabilidades y a la coordinación entre los diversos actores e instancias. Ahora bien, la sanción de estas leyes brindó un marco normativo indispensable pero no llevó por sí sola a que las responsabilidades asociadas al gobierno de los asuntos de seguridad fueran asumidas en su totalidad por el poder político. Esto se debe a “la historia de las estrategias de doble pacto, que han sido centrales en la configuración de las políticas de seguridad en nuestro país. Según ellas, existe un primer pacto entre los gobernantes y las fuerzas de seguridad, según el cual se le entrega a ellas el gobierno de la seguridad a cambio de ciertos niveles de control, obediencia y, en particular, el compromiso por parte de ellas de evitar situaciones de crisis […] El segundo pacto, es el que realizan las fuerzas de seguridad con sectores de la criminalidad, donde se garantiza cierto control territorial y cierto nivel de actividad criminal […] a cambio de ciertos niveles de impunidad” (Binder, 2009, p. 18). De esta forma, al delegar el nivel político la gestión de la seguridad a las policías, se produjo lo que algunos autores denominan como “policialización” de la seguridad pública, asegurándose también las instituciones policiales un mayor nivel de autonomía sobre su propio gobierno (Saín, 2008). Aún cuando estas estrategias de doble pacto parecen haber entrado en crisis y la idea de gobierno democrático del sistema de seguridad haberse instalado desde lo discursivo, adherimos a lo sostenido por algunos autores en cuanto a que “aún no hemos logrado construir un nuevo modelo democrático de gobierno del sistema de seguridad ni reorganizar las fuerzas de seguridad en base a ese modelo” (Binder, 2009, p.19). En lo que parece ser un trabajo de mediano y largo plazo, un paso importante a nivel nacional fue la creación del Ministerio de Seguridad en el año 20107. Esta cartera es la que actualmente está a cargo del gobierno político del sistema de seguridad público y, por ello, del gobierno institucional de las cuatro fuerzas federales: Gendarmería Nacional Argentina (GNA), Prefectura Naval Argentina (PNA), Policía Federal Argentina (PFA) y la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA).
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El Ministerio de Seguridad fue creado el 14 de diciembre de 2010 mediante el Decreto Nº 1993/2010. Previo a ésto, las fuerzas federales dependendían del ex Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos.
Tan sólo algunos años pasaron desde entonces, por lo que aún es pronto para emitir un juicio respecto a cómo fue aprovechado el impulso institucional y en qué medida, si es que en alguna, ha quedado saldada la disputa entre los distintos modelos de gobierno de la seguridad, algunos de larga data como el del doble pacto y otros que recién empiezan a vislumbrarse. 3. La Policía de Seguridad Aeroportuaria El caso de la PSA es particularmente interesante por tratarse no sólo de la primera fuerza de seguridad creada desde la instauración democrática en la Argentina, sino también por ser su antecesora una fuerza de seguridad militarizada. Si bien su gestación está vinculada a un hecho de tráfico de estupefacientes que transcedió a principios del año 20058, lo cierto es que ese incidente no hizo más que poner en evidencia las deficiencias estructurales y funcionales de la Policía Aeronáutica Nacional (PAN)9, fuerza dependiente del Comando en Jefe de la Fuerza Aérea Argentina que hasta entonces ejercía las funciones de poder de policía en el aeroespacio y de seguridad y judicial en los aeropuertos y aeródromos. A pesar de recaer sobre ella la doble función de seguridad de la aviación y prevención, conjuración e investigación de ilícitos en el ámbito aeroportuario, tal como fue relatado por uno de sus ex integrantes, la principal preocupación de la PAN era la seguridad de la aviación: “nosotros nos dedicabamos exclusivamente, o casi, a seguridad de la aviación, AVSEC. En los controles lo que se buscaba era que no subieran elementos que fueran perjudiciales, si se encontraban drogas o algo eran anexos a la función principal” (Rodríguez Games, 2007, p. 26). Tras lo ocurrido y teniendo en miras la poca importancia que dicha institución le otorgaba a la problemática delictiva es que el Poder Ejecutivo Nacional ordenó la disolución de la PAN10 y la creación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria. Esta medida, conjuntamente con la sanción de la ley de seguridad aeroportuaria Nº 26.10211,
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Este hecho es conocido como “las valijas del caso Southern Winds” y se trató de un despacho de valijas que contenían cocaína realizado desde el Aeropuerto Internacional Ministro Pistarini (Ezeiza) hacia el aeropuerto de Barajas, España. Al no ser retiradas, las valijas llamaron la atención de la Guardia Civil. 9 Esta fuerza, fue creada durante la dictadura en el año 1977 por medio de la ley Nº 21.521. Para mayor información sobre las deficiencias 10 Decreto 145/2005. 11 Otra normativa clave que fue aprobada con posterioridad fue el régimen profesional del personal policial (Decreto Nº 836/2008), el régimen profesional del personal civil (Decreto Nº 1190/2009) y el Reglamento de Investigaciones Administrativas de personal policial (Decreto Nº 1329/2009).
sentó las bases para la consolidación de un nuevo modelo policial y de gobierno del sistema de seguridad aeroportuaria. Entre las principales características de esta nueva institución policial se encuentra la de ser la primera policía en el país dirigida, administrada y controlada por personal sin estado policial y conducida por un funcionario con rango de Director Nacional. Siendo su misión la prevención, conjuración e investigación de los delitos e infracciones que ocurran en los aeropuertos y aeródromos que integran el Sistema Nacional de Aeropuertos, así como procurar el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos en materia de seguridad de la aviación civil, se dispuso un régimen profesional que permite que el personal policial se aboque a la labor operacional, quedando las tareas administrativas y de conducción a cargo de personal civil. Por otra parte, se optó por diferenciar entre la seguridad preventiva y la seguridad compleja y se conformó la estructura orgánico-funcional según los siguientes niveles organizativos: la estructura de conducción y administración; la estructura operacional; y la estructura de formación y capacitación. Es importante tener en cuenta que al ser su ámbito de actuación los aeropuertos y aeródromos que integran el Sistema Nacional de Aeropuertos y encontrarse éstos dispersos a lo largo del país, la PSA actúa a través de sus unidades operacionales asentadadas en los 40 principales aeropuertos y dirigidas en el nivel táctico-operacional por las diferentes unidades regionales de seguridad aeroportuaria en que se subdivide el territorio nacional12. Estas áreas, debido a sus particularidades geográficas e históricas, se ven aquejadas por diferentes problemáticas delictivas y en una mayor o menor magnitud. 3.1. Los primeros pasos: doctrina y prácticas heredadas Durante los años de intervención (2005-2009), casi todos los esfuerzos de la conducción civil de la institución se enfocaron en delinear el nuevo conjunto de normas y principios básicos destinados, fundamentalmente, a redefinir los alcances de la actividad policial en el ámbito aeroportuario. Como ya se mencionó, la sanción de la Ley 26102 de Seguridad Aeroportuaria constituyó, en ese sentido, un verdadero hito fundacional.
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Se trata de cinco unidades regionales, a saber, la Unidad Regional de Seguridad Aeroportuaria (URSA) I del Este, la URSA II del Centro, la URSA III del Norte, la URSA IV del Litoral y la URSA V de la Patagonia.
Esa nueva impronta vino a poner en entredicho una visión según la cual la tarea policial de mayor relevancia consistía en desarrollar un conjunto de actividades directamente ligadas con la prevención de actos de interferencia ilícita; conjunto de tareas que usualmente se agrupan bajo el rótulo de “seguridad de la aviación”. Se trataba, ahora, de asignarle a la policía de seguridad aeroportuaria una misión predominantemente policial: la prevención e investigación de delitos cometidos en el ámbito de los aeropuertos del país. Esa ha sido la prédica en torno a la cual se ha argumentado a la hora de explicar los fundamentos de la nueva institucionalidad. Sin embargo, revestida de un nuevo ropaje legal en cuyo marco se delineaban pautas de corte genérico, la PSA mantuvo en el plano funcional operativo las mismas prácticas y rutinas conformadas durante la época en la que la institución se encontraba bajo la órbita del sector militar. Y peor aún, las formas de abordar determinados problemas operacionales comunes distaban de ser similares según si se trataba de un asunto que tenía lugar en Formosa, en Neuquén, en Córdoba o en la Provincia de Buenos Aires. Múltiples formas de trabajo coexistían, críticamente, dentro de una misma organización. Esta situación indicaba que, pese a todos los esfuerzos realizados durante los primeros años de gestión, al menos hasta bien entrado el año 2010, esa nueva dinámica organizacional no logró traducirse en iniciativas puntualmente destinadas a modificar “formas de hacer las cosas en el plano operacional”. Todo el andamiaje doctrinal que sostenía el conjunto de prácticas, rutinas y hábitos organizacionales que debían pasar a formar parte del pasado, no fueron sometidos a crítica y examen por parte de las nuevas autoridades, situación que colocaba un freno al ímpetu modernizador inicial. 3.2. El mapa doctrinario Advertida esta falencia, desde la Dirección General de Seguridad Aeroportuaria Preventiva (DGSAP), dependencia a cargo de la dirección orgánica y funcional del sistema de seguridad aeroportuaria preventiva de la institución, se inició a fines del año 2010 un relevamiento a fin de trazar un mapa de situación de la doctrina existente. A efectos de llevar a cabo esta tarea, se requirió a las unidades operacionales que remitieran la totalidad de la documentación vigente que tuviera por objeto establecer un procedimiento o bien indicar pautas o reglas de actuación policial13. Se relevaron así
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Memorandos DGSAP Nº 1125 y Nº 1126 de fecha 23 de noviembre de 2010.
391 documentos, los que luego fueron sistematizados según destino general, destino interno, tipo de documento, número, fecha de aprobación, clasificación y asunto. Este primer relevamiento permitió clarificar la magnitud y alcance del problema, siendo sus principales aristas las siguientes: i.
Marcada indefinición acerca de quién, cómo y con qué alcance se ha fijado y se fija (o modifica) la doctrina policial.
ii.
No existe regla alguna que ordene la denominación de los documentos que forman parte del cuerpo de doctrina de la institución. En este punto los criterios varian según la unidad o región, siendo detectados documentos con nombres y criterios disímiles que regulan las mismas materias. Llama la atención también la persistencia en el empleo de una nomenclatura de origen claramente militar.
iii.
Por otra parte, al tratarse de una regulación “autónoma” de cada unidad o región, la comunicación de estas pautas de actuación a la estructura de conducción y administración procede sólo cuándo y sí esta información le es requerida puntualmente. Esta falta de comunicación afecta también a la capacitación al no serle informada al área correspondiente (Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria) las necesidades derivadas de cambios en la doctrina ni los nuevos parámetros de actuación.
Fuera de una lectura posible que cabe hacer sobre este amplio márgen de autonomía preservado de las unidades para dictar sus propias reglas, no puede soslayarse que gran parte de los documentos remitidos parecen tratarse de iniciativas locales que más que una resistencia al nuevo modelo, traslucen un desconocimiento de su rol actual y una falta de guía desde la conducción civil. 3.3. Lineamientos generales de trabajo Tras el relevamiento señalado se puso en marcha un proceso de normalización y homogeneización de la doctrina policial, entendiendo por ésta al conjunto de normas, preceptos, principios y valores relativos al modo en que se ejerce la misión institucional. Así, la doctrina de la PSA está conformada por la “doctrina policial operacional” que engloba a aquellos documentos que ofrecen un marco de referencia ineludible en torno a los cuales se ordena el ejercicio de toda la actividad operacional y la “doctrina
policial logística” conformada por los reglamentos, procedimientos, reglas o directivas de uso, administración o disposición sobre los que se sustentan los conocimientos teóricos prácticos de los elementos componentes del sistema logístico policial. Asimismo y a fin de contar con una denominación diferenciadora de la utilizada por la ex Policía Aeronáutica Nacional, que permita a todos los integrantes de la fuerza policial emplear un lenguaje común, se estableció que aquellos documentos que definan pautas relativas a un conjunto de situaciones propias del ejercicio ordinario de la labor policial en la Policía de Seguridad Aeroportuaria se denominarán Protocolos Generales de Actuación (PGA), y aquellos que prescriban o sistematicen procedimientos o modelos para la administración o correcta utilización de los recursos logísticos y de infraestructura del sistema policial de seguridad aeroportuaria preventiva, se denominarían Reglamentos Particulares Logísticos (RPL). Establecidas las definiciones y denominaciones básicas en torno a las cuales ordenar la cuestión doctrinaria de la institución, se identificó en una segunda etapa la regulación del uso de la fuerza policial como una necesidad primaria en materia de normalización de doctrina operacional. Cabe destacar que las temáticas que hacen al uso de la fuerza policial han sido interpretadas desde su más amplio espectro, sin limitarlo al uso de la fuerza letal sino, por el contrario, contemplativa del resto de las actividades inherentes a la actuación policial que requieren su uso, en mayor o menor medida. Para lograr materializar la promoción y facilitación de la participación del personal policial y de otros actores de la sociedad civil en el debate de las pautas de actuación, evitando de este modo la imposición de normas y procedimientos que luego puedan demostrar un fracaso en su implementación, se diseño un procedimiento, contemplativo de las siguientes etapas: a) Identificación de la necesidad primaria, b) Elaboración del documento preliminar, c) Validación del documento preliminar, d) Aprobación y comunicación, y e) Capacitación14:
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De acuerdo al procedimiento diseñado, fueron aprobados hasta la fecha: el PGA N° 1 ante personas con discapacidad, PGA N° 2 para la detención, PGA N° 3 para la custodia y traslado de detenidos, PGA N° 4 para la detención de niños, niñas y adolescentes y el PGA N° 5 para el uso diferencial y progresivo de la fuerza. Asimismo se encuentran pendientes de aprobación, el PGA N° 6 para el uso de armas de fuego, PGA N° 7 para el uso de armas no letales y PGA N° 8 ante manifestaciones públicas. Es importante destacar que, con posterioridad a la aprobación de los PGA referidos, y en virtud de la experiencia positiva, a través de la Disposición N° 313 del 24 de mayo de 2013 de la PSA se institucionalizó el procedimiento, mediante la aprobación del Instructivo para la elaboración de
a) Identificación de la necesidad primaria: El rasgo más significativo de esta etapa es que se propicia la identificación del objeto de regulación sobre la base de un diagnóstico previo, a realizarse en forma conjunta o individual según el alcance de la medida, por la Dirección General de Seguridad Aeroportuaria Preventiva y la Dirección General de Seguridad Aeroportuaria Compleja. No obstante, también se contempla la realización de consultas técnicas al Centro de Análisis, Comando y Control Aeroportuario (CEAC), por ser el área a cargo de la dirección funcional en el nivel estratégico-operacional del sistema de seguridad aeroportuaria preventiva y compleja de la PSA, que comprende tanto la planificación como la conducción, coordinación, supervisión y evaluación del conjunto de las operaciones y acciones de seguridad aeroportuaria preventiva y de seguridad aeroportuaria compleja desarrolladas por la Institución, de acuerdo con las estrategias, resoluciones y disposiciones operacionales dictadas por el Director Nacional de la misma. En síntesis, con la identificación de la necesidad primaria, no sólo se priorizan las temáticas a regular acordes a las necesidades institucionales más urgentes, sino que se establece el primer vínculo de comunicación y consulta formal entre ambas estructuras en relación a la doctrina policial operacional. b) Elaboración del documento preliminar: Esta segunda etapa comienza con la elaboración de un documento que, en carácter de borrador, será utilizado como punto de partida para su discusión en los talleres. El proyecto se debe redactar en el marco de una mesa de trabajo convocada ad hoc, de composición dinámica, integrada por el personal designado desde cada una de las direcciones generales con injerencia en la temática, por el CEAC y, en caso de considerarlo necesario, por personal de otras instituciones o áreas del Estado a las que se convoque. Refiriendo la experiencia de los PGA aprobados, se destaca que para la redacción del PGA Nº 1 ante personas con discapacidad15, se contó con la participación del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI). En el mismo sentido, para la redacción del PGA Nº 4 para la detención de niños, niñas y adolescentes16, se solicitó la participación de la Fundación Sur, ONG dedicada
Protocolos Generales de Actuación, que deberá ser tenido en cuenta para la aprobación de todo documento a través del cual se elabore doctrina policial operacional. 15 Aprobado mediante Disposición PSA Nº 752/2012. 16 Aprobado mediante Disposición PSA Nº 887/2012.
específicamente a la promoción y defensa de los Derechos Humanos de niños y adolescentes. c) Validación del documento preliminar: Ya con los bocetos elaborados, se da comienzo a la etapa de validación, novedosa en materia policial y considerada la de mayor relevancia. La incorporación de esta etapa, está orientada a modificar la cultura policial tradicional mediante su regulación democrática, a través de la cual se pretende saldar la controversia entre la imposición de normas y procedimientos por parte de la conducción civil (vs) la autorregulación policial. Esta etapa fue pensada como una acción tendiente a lograr en forma paulatina el fortalecimiento de los vínculos entre la estructura de conducción y administración y la estructura operacional, toda vez que supone el establecimiento de acuerdos, la asunción de compromisos y el convencimiento de la necesidad de resolución conjunta de las diferencias. Por ello, para la regulación democrática de la doctrina policial, se debe contar con la participación activa de los oficiales – quienes en definitiva aplicarán las pautas establecidas - a los fines de garantizar la consolidación de la normativa que de allí surja. En la práctica, la etapa de validación se materializó a través de los denominados “Talleres de validación” coordinados desde la DGSAP. Para cada uno se convocó a un grupo significativo de oficiales, representantes de todas las Unidades Regionales de Seguridad Aeroportuaria. Si bien su conformación no se pensó estática, sino que debe planificarse la convocatoria en concordancia con el proyecto a tratar, la experiencia ha demostrado la necesidad de incluir a personal policial con alto nivel de responsabilidad y que será quien luego de su aprobación deberá verificar su cumplimiento. La metodología utilizada en el desarrollo de los talleres consistió en una breve exposición de los objetivos de los documentos a discutir, sus fundamentos y alcances, para iniciar luego un exhaustivo debate en el que cada unos de los participantes sometió el documento a críticas de fondo y de forma. Debe advertirse que ningún aspecto queda fuera de la crítica, dado que lo que se busca es consensuar pautas que sean aplicables, las que luego generarán, inevitablemente, responsabilidades administrativas (o eventualmente penales) al personal policial. Los primeros cuatro PGA fueron validados mediante la realización de 2 talleres efectuados en diciembre de 2011 y marzo de 2012 en las provincias de Buenos Aires y
Salta, respectivamente, y se contó con la concurrencia de aproximadamente 20 oficiales a cada uno. El segundo bloque de documentos fue validado mediante la realización de DOS (2) talleres realizados en agosto y septiembre de 2012. No obstante ello, tales documentos están aún pendientes de aprobación. Por otro lado, la realización de los talleres ha permitido observar el enorme interés y la activa participación de los oficiales. Al verificar que los documentos que se aprueban desde la estructura de conducción contemplan las observaciones/consideraciones realizadas por cada uno de ellos, el análisis efectuado resulta cada vez más exhaustivo y con intervenciones más profundas. En igual sentido, la participación comprometida de los oficiales permite clarificar los alcances de cada punto regulado, facilitando la apropiación y réplica de los conceptos y prácticas incorporadas. Así como la incorporación de recursos logísticos, la formación y capacitación y la especialización policial tienen impacto directo en el funcionamiento global de la institución, la reforma doctrinaria a partir de una regulación democrática tiene un impacto directo en la cultura policial, modificando prácticas cotidiana. d) Aprobación y comunicación: Si bien esta etapa contempla la redacción del proyecto de disposición y el inicio del procedimiento administrativo necesario para su aprobación y entrada en vigencia, cuestiones que en principio corresponde en forma exclusiva a la estructura de conducción y administración, resulta necesario hacer un control riguroso para impedir que las áreas internas de la institución efectúen modificaciones que afecten el modelo consensuado con la estructura operacional. Toda vez que durante las etapas precedentes se ha garantizado la adecuación de la letra del PGA a las normas vigentes a nivel internacional y nacional, misión y funciones de la PSA y a las estrategias de seguridad institucionales, es importante garantizar que los PGA retornen aprobados a la estructura operacional tal como fueron redactados conjuntamente entre ambas estructuras, en una clara demostración del respeto de los acuerdos asumidos. Luego de su aprobación y consecuente entrada en vigencia, se debe propiciar una comunicación fehaciente que integre a todos los oficiales integrantes de la PSA. La experiencia institucional da cuenta que en muchas ocasiones, los documentos aprobados desde la Dirección Nacional no llegan con la misma regularidad y firmeza a todos los oficiales. Por ello, la notificación formal fue complementada con una plataforma virtual
desde donde cada oficial puede descargar los protocolos aprobados17. Esto último brinda mayor certeza respecto al conocimiento concreto de todos los oficiales sobre la existencia de un nuevo documento. e) Capacitación: En esta etapa se busca que las prácticas ya formalizadas sean internalizadas por los oficiales. Por ello, la aprobación de cada proyecto contempla la realización de jornadas de capacitación especiales, extensivas a todas las unidades que integran la estructura operacional. Si bien la PSA tiene un instituto de formación con un plantel docente ya determinado, para la particular capacitación de los PGA se propuso la modalidad denominada formador de formadores, a través de la cual se incorpora al plantel docente a los oficiales que colaboraron con la elaboración de los PGA participando de los talleres de validación. De este modo, al ser los PGA expuestos por pares (oficiales) que a su vez cumplen con tareas de gran responsabilidad en la fuerza, se facilita la apropiación de sus contenidos. En ese marco, el formador es considerado el agente institucional simbólico más relevante dentro del proceso de regulación democrática de la labor policial, toda vez que tiene la tarea de reconceptualizar y transformar la práctica policial cotidiana, ya a nivel general. Hasta la fecha, y considerando que aún no se ha formalizado la aprobación de la totalidad de los documentos elaborados para la regulación del uso de la fuerza, las jornadas especiales de capacitación de los PGA, se encuentran pendiente. 3.4. Unidad de seguimiento y evaluación de la doctrina operacional Finalmente, la experiencia del trabajo realizado ha demostrado la necesidad de contar con un espacio específico abocado a realizar un monitoreo constante que permita evaluar los niveles de aceptación de los nuevos documentos, así como a la identificación de eventuales necesidades de modificación o elaboración de nuevos Protocolos Generales de Actuación. Asimismo es importante contar con un equipo técnico que pueda llevar adelante las coordinaciones entre las áreas participantes, la redacción de los borradores, la coordinación de los talleres y la gestión de los expedientes, e inclusive la realización de 17
Atento a que cada oficial ingresa con su número de legajo, es posible identificar en cada caso cuantos oficiales han descargado los archivos. Hasta la fecha se han registrado un total de 1.117 visitas de un total de 2.467 oficiales. Asimismo se ha verificado con la aprobación de cada protocolo un mayor número de descargas.
las jornadas de capacitación en forma conjunta con el Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria. Por ello, desde la Dirección General de Seguridad Aeroportuaria Preventiva se avanzó en la conformación de una unidad de seguimiento y evaluación de la doctrina, creada el 24 de agosto del 2012 mediante la Disposición Nº 951/2012 y recientemente modificada en cuanto a su órbita de actuación, a través de la Disposición N° 314 de fecha 24 de abril de 2013.
4. Conclusiones Al encontrarse aún en su primera etapa de desarrollo la experiencia relatada y teniendo especialmente en cuenta que se encuentra pendiente la capacitación correspondiente a los documentos aprobados, no nos es posible evaluar en debida forma el impacto que esta modalidad de trabajo ha tenido sobre el accionar policial. Aún así, estimamos auspiciosa la experiencia al avanzar en la unificación de criterios en materia de doctrina policial y generar un espacio de comunicación e intercambio de ideas con una amplia participación. Hasta el diseño del procedimiento descrito, los oficiales en su actividad se encontraban obligados a interpretar multiplicidad de órdenes, principios de actuación y lineamientos, que muchas veces en virtud de sus conceptos amplios y vagos, requieren un gran esfuerzo para su correcta interpretación, situación que provoca incertidumbre y favorece la discrecionalidad en el accionar policial que se pretende erradicar. Si bien es sabido que las reformas normativas no provocan cambios inmediatos en el accionar de las personas que integran las instituciones y, en ese sentido, las policías no son la excepción, acompañado este proceso de una comunicación efectiva y de una capacitación adecuada puede llegar a provocar un cambio de prácticas y rutinas a partir de la internalización de las reglas acordadas. Así, por un lado, los Protocolos Generales de Actuación intentan reemplazar la improvisación, la mera intuición o la repetición de una costumbre arraigada, por un proceder policial práctico, que sirva de herramienta para resolver los problemas que enfrenta un oficial de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, de conformidad con los principios fundacionales de la institución. Por otro lado, su elaboración a partir de la regulación democrática intenta volver sustentables las reformas propicias para lograr
que, a corto y mediano plazo, esas nuevas pautas se vean reflejadas en la actuación de todos los oficiales y, así también, posibilita un escenario en el que la cooperación entre aquellos interesados en mejorar la seguridad de nuestro país pueda vencer viejos prejuicios.
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