\"De Dutra a Lula La conducción y los determinantes de la política exterior brasileña\" de Octavio Amorim Neto

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Revista Argentina de Ciencia Política Nº 17, 2014

Secretarios de redacción Federico Lombardía (UBA-CONICET) Eugenia Mattei (UBA-CONICET) Ricardo Tomás Ferreyra (UBA-CONICET) Equipo de redacción Juan Francisco Domínguez (UBA) Santiago Grimmer (UBA-UNSAM) Sabrina Morán (UBA) Cecilia Padilla (UBA) Tomás Wieczorek (UBA-CONICET) Consejo Asesor Luis Aguilar Villanueva Colegio de México Giorgio Alberti Università di Bologna Natalio Botana Universidad Torcuato Di Tella Atilio Borón Universidad de Buenos Aires Alberto Castells Universidad del Salvador Marcelo Cavarozzi Universidad Nacional de General San Martín Carlos Escudé Universidad CEMA Manuel Antonio Garretón Universidad de Chile Mónica Hirst FLACSO Mark P. Jones Rice University Jorge Luis Lanzaro Universidad de la República Norbert Lechner (1939-2004) José Nun Universidad Nacional de General San Martín Guillermo O’Donnell (1936-2011) Gianfranco Pasquino Università di Bologna Juan Carlos Portantiero (1934-2007) Hugo Quiroga Universidad Nacional de Rosario Roberto Russell Universidad Torcuato Di Tella Federico Schuster Universidad de Buenos Aires Carlos Strasser Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

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Eudeba Universidad de Buenos Aires Primera edición: 2014

© 2014 Editorial Universitaria de Buenos Aires Sociedad de Economía Mixta Av. Rivadavia 1571/73 (1033) Ciudad de Buenos Aires Tel.: 4383-8025 / Fax: 4383-2202

Corrección, armado y tapa: Eudeba Hecho el depósito que marca la ley 11.723 ISSN 0329-3092

No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su almacenamiento en un sistema informático, ni su transmisión en cualquier forma o por cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopia u otros métodos, sin el permiso previo del editor.

Sumario

Editorial Julio Pinto

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1. Dossier: 30 años de Democracia en Argentina y Sudamérica Laclau. Nota sobre una teoría política Julián Melo

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De nuevo sobre la democracia, lo que tenemos y lo bueno posible Carlos Strasser

25

La desigualdad y la estructura tributaria José Nun

31

Gobierno abierto: promesas, supuestos, desafíos Oscar Oszlak

37

El protectorado argentino y su indefensión actual: un análisis desde el realismo periférico Carlos Escudé

57

La contribución de la política y el Estado en la construcción del poder religioso Fortunato Mallimaci-Juan Cruz Esquivel

71

Algunas reflexiones sobre las intenciones, el accionar y las secuelas de la última dictadura militar argentina Juan Manuel Abal Medina

91

La democracia argentina. La novedad no es el desempeño sino la resiliencia Andrés Malamud

105

Caminos truncos, iniciados y consolidados: tres décadas de política social en Argentina Fabián Repetto-Fernanda Potenza Dal Masetto

111

2. Revisitando la Teoría Política de ayer, hoy y siempre La fascinación por lo extraordinario: Martin Heidegger frente al elogio de “lo político” Facundo Vega

133

El carácter aporético de los principios modernos de representación y soberanía popular. Un análisis del concepto kantiano de voluntad pública Ileana Beade

161

Escribir y publicar: la Generación de 1837 y la “ciencia de la política” en el Plata Mercedes Betria

177

3. Notas de Investigación Aportes del análisis sociológico de la comunidad a la Ciencia Política Ricardo Tomás Ferreyra

195

4. Reseñas Francisco Gil Villegas: Max Weber y la guerra académica de los cien años. La polémica en torno a La ética protestante y el espíritu del capitalismo (1905-2012) Paulina Perla Aronson

211

Fortunato Mallimaci (compilador): Atlas de las creencias religiosas en Argentina: un estudio sociológico sobre religión y estructura social en el siglo XXI Juan Cruz Esquivel

219

Octavio Amorim Neto: De Dutra a Lula. La conducción y los determinantes de la política exterior brasileña Octavio Majul Conte

229

Agustín Salvia: La trampa neoliberal. Un estudio sobre los cambios en la heterogeneidad estructural y la distribución del ingreso en la Argentina: 1990-2003 Santiago Poy

235

Susana Villavicencio (coordinadora): La Unión Latinoamericana: diversidad y política Betiana Bergher

243

Laura Wills Otero y Margarita Batlle (compiladores): Política y territorio. Análisis de las elecciones subnacionales en Colombia, 2011 Facundo Cruz

247

Carlos Strasser: La razón democrática y su experiencia. Temas, presente y perspectivas Julio Pinto

251

Presentación de colaboraciones

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Octavio Amorim Neto De Dutra a Lula. La conducción y los determinantes de la política exterior brasileña Fecha de aceptación: 24-7-2014 Fecha de recepción: 24-9-2014

Octavio Majul Conte* Octavio Amorim Neto De Dutra a Lula. La conducción y los determinantes de la política exterior brasileña Eudeba, Buenos Aires, 2014, 206 páginas

De Dutra a Lula de Octavio Amorim Neto es un libro que resiste toda delimitación exacta bajo un rótulo. Sin embargo el rótulo es necesario; y lo tiene. Podría clasificarse como de política exterior pero es más que eso. Amorim Neto se plantea un interrogante y, para responderlo, atraviesa diferentes esferas. El interrogante es el subtítulo del libro bajo signos de pregunta, es decir, ¿cuáles son los determinantes de la política exterior brasileña en el espacio temporal que va de Dutra a Lula? La respuesta es un libro que contiene disquisiciones sobre método, un repaso de las teorías más relevantes de política exterior, análisis sobre las estructuras y actores principales de Brasil e investigación estadística. Amorim Neto utiliza y fusiona sus conocimientos en procesos decisorios, política comparada y política exterior logrando un trabajo científicamente riguroso, teóricamente relevante y, al mismo tiempo, accesible para lectores no especializados. Quizá la definición más exacta del libro –rótulos aparte– es la que da el propio autor al final de la introducción. En palabras de Amorim Neto, De Dutra a Lula es “una invitación a un diálogo amigable” (29). Reformulando dicha clasificación nos vemos tentados a decir que es un libro que, frente a un interrogante, no elige un camino único sino que hace del diálogo (entre métodos, disciplinas, hipótesis, etc.) la principal herramienta de investigación logrando converger esferas, a priori, antinómicas. La pregunta se plantea nuevamente, ¿cuáles han sido los determinantes de la política exterior brasileña entre 1946 y 2008? Los posibles determinantes pueden clasificarse en, por un lado, condicionamientos estructurales relacionados con la disposición del sistema

* Facultad de Ciencias Sociales – UBA.

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internacional, es decir, condicionamientos externos y, por el otro, en condicionamientos referidos a la situación propia de Brasil, es decir, condicionamientos internos. En la literatura de política exterior la postura teórica que se asume implica una toma de partido en la pregunta de qué factores condicionan más, si los internos o los externos. Amorim Neto decide eludir el posicionamiento a priori en uno u otro lado de la balanza y prefiere adoptar ambos. Gran parte de la relevancia del libro reside en poner en relación ambos ámbitos, los determinantes internos y los externos. En palabras del autor, “aquí se busca, sobre todo, saber si los factores internacionales (o sistémicos) prevalecieron sobre los internos, o viceversa” (Neto, 2014: 22). Con el objetivo del libro ya delineado, un nuevo interrogante surge: ¿Cómo delimitar qué factores, si los internos o los externos, tienen más peso a la hora de direccionar la política exterior brasileña? Si tradicionalmente esta pregunta se respondió apelando a argumentaciones y métodos de cuño cualitativo, una de las principales innovaciones de De Dutra a Lula es la utilización de métodos cuantitativos para describir la orientación general de la política exterior de un país. La aplicación de herramientas cuantitativas es la principal apuesta metodológica de Amorim Neto. Según la opinión general la política exterior no provee elementos fácilmente delimitables y sostenidos en el tiempo como para disponer de material de análisis cuantitativo. Lo que la opinión general deja de lado, y es el centro de la investigación de Amorim Neto, es la Asamblea General de la ONU. Esta representa, quizá, el único lugar donde los Estados interactúan de forma recurrente y sostenida en el tiempo. No obstante, como sostiene el autor, “la opción por tal medida, aún, no está exenta de dificultades” (Neto, 2014: 23). La relevancia de la Asamblea General de la ONU no es del todo clara y es objeto de polémica. Para algunos es simplemente una arena pasiva, otros ven en las votaciones una significación simbólica. Amorim Neto se enmarca, como él mismo afirma, en “una vertiente de politólogos [que] va más lejos, valiéndose de esas votaciones como indicador de la orientación más general de la política exterior de los Estados” (Neto, 2014: 23). Falta delimitar, aún más, la herramienta de investigación. En la Asamblea General de la ONU Brasil interactúa con un sinfín de otros Estados. ¿Tienen el mismo peso? Como la respuesta a dicha pregunta es negativa, la relación de Brasil con los países más poderosos ha de ser sustancialmente más relevante para evaluar los determinantes de su política exterior que su vínculo con los menos importantes. Por ello el objeto de análisis que utiliza el autor es la posición de Brasil en las votaciones de la Asamblea General de la ONU en relación a EE.UU. Por su posición hegemónica, y creciente a lo largo del siglo XX –encontrando su cenit tras 1989– y por su importante relación bilateral con Brasil, EE.UU. aparece como un factor central de la política exterior brasileña. Con la apuesta metodológica declarada y la herramienta de investigación delimitada podemos sostener, con Amorim Neto, que la variación de la relación entre EE.UU. y Brasil en la Asamblea de la ONU permitiría observar la variación de la política exterior brasileña. Para resumir lo antedicho, De Dutra a Lula es un análisis longitudinal a nivel nacional que pretende dar cuenta de la política exterior brasileña entre 1946 y 2008 (haciendo de ésta su variable dependiente) sopesando el impacto de los factores sistémicos e internos (variables independientes). Es importante destacar que, si bien la gran innovación metodológica es la introducción de herramientas cuantitativas en el estudio de política exterior no significa esto una toma de posición definitiva. Amorim Neto nos advierte de no “olvidar nunca el mayoritario lado cualitativo” hasta el punto que “mantener un diálogo intenso entre ambos lados es uno de los principales objetivos de la obra” (Neto, 2014: 23). La figura del diálogo surge una vez más, incluso como herramienta; por ello la introducción del libro –que como toda introducción puede leerse como una declaración de principios– se titula El estudio de la política exterior brasileña a través del diálogo entre los números y la historia. Si la pregunta rectora busca saber cuáles son los principales determinantes –si los factores sistémicos o los internos– de la política exterior brasileña de 1946 hasta 2008, cada capítulo del libro es la indagación de una parte de

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Reseñas

este interrogante para, en el capítulo final (obviando la conclusión), reunir lo indagado y responder el interrogante completo. Así, el capítulo I, de índole teórica, revisita las principales vertientes de la política exterior para responder si los factores políticos internos tienen peso, o no (siempre desde el punto de vista teórico) en los procesos de tomas de decisión. En primer lugar se analizan los aportes de dos abordajes antinómicos, el neorrealismo y el liberalismo. El neorrealismo, por su parte, hace énfasis en las “propiedades relacionales”, es decir, el poder militar y económico de un Estado en relación con la estructura internacional de Estados. Los equilibrios y desequilibrios de poder en la arena internacional son los principales móviles de las decisiones de política exterior. Dicho abordaje concibe a los Estados como actores unitarios capaces de tomar decisiones racionales. Por ello, como sostiene correctamente Amorim Neto “relega, por definición, los condicionamientos internos a un plano inferior” (34). La visión monolítica del Estado del neorrealismo trae aparejada la consecuencia de olvidar que éste está compuesto por una diversidad de actores e instituciones que no funcionan de forma racional y que su interacción es parte de un juego político siempre abierto. De manera contraria, la teoría liberal, ve la política exterior como el resultado del entrelazamiento del Estado con la sociedad doméstica, el Estado con otros Estados y el Estado con la sociedad internacional. Así “ofrece una visión ‘de abajo para arriba’ de la política internacional, en oposición a la visión ‘de arriba para abajo’ que marca el paradigma neorrealista” (Neto, 2014: 37). El Estado está atravesado por un gran número de actores sociales que interactúan de manera no armoniosa. A su vez, la teoría liberal incorpora la problemática de la interdependencia decisoria; esto significa que “la satisfacción por las preferencias de un Estado es condicionada por las preferencias de otros” (Neto, 2014: 38). Una vez más, Amorim Neto no decanta por un lado sino que apuesta a una antinomia convergente y mantiene abierto el interrogante por el peso de los factores externos o internos dejando que sean los números quienes respondan. El capítulo prosigue con el análisis de trabajos teóricos, repasando las contribuciones de autores significativos para las relaciones internacionales, especialmente en Brasil, como Graham Allison y Robert Putnam. El objetivo se mantiene: interrogar la relación entre el nivel interno y el nivel externo. Por ello Amorim Neto revisa, también, los aportes sobre la relación entre regímenes políticos, el poder legislativo, y los sistemas de gobierno con la política exterior, haciendo hincapié en el impacto de los gobiernos de coalición, como el presidencialismo brasileño. Hacia el final del capítulo, y luego de realizar el repaso de los aportes principales en relación al nexo interno-externo, Amorim Neto presenta su modelo multicausal de los determinantes de la política exterior. El modelo contempla los factores sistémicos (propiedades relacionales e interdependencia decisoria) y los factores internos (características de régimen, gobiernos y de la burocracia diplomática y militar). Con el modelo multicausal logrado, los capítulos siguientes pasan a indagar cada uno de los condicionantes contemplados. El segundo capítulo examina la variación de la política exterior brasileña durante dieciocho mandatos presidenciales en relación con las votaciones de la Asamblea General de la ONU. Para ello, en primer lugar, el autor repasa las grandes interpretaciones sobre la variación de la política exterior brasileña. Revisadas estas, Amorim Neto elabora una serie de expectativas relativas sobre la convergencia entre Brasil y EE.UU. a lo largo del período. Expectativas que, en gran parte, se ven comprobadas con los niveles de convergencia entre Brasil y EE.UU. en la Asamblea General de la ONU, permitiéndole afirmar al autor que “la medida cuantitativa utilizada aquí es válida” (Neto, 2014: 86). A lo largo del período 1946-2008 se asiste a una tendencia de disminución de la convergencia entre Brasil y EE.UU con ocasionales aumentos que, sin embargo, distan de los niveles de cooperación de los primeros años. A su vez, si se analizan las votaciones no ya en general sino por temas específicos, se observa la variación de estos dependiendo de cada presidencia pudiendo pesar, en ese sentido, la orientación ideológica de los presidentes. Los dos capítulos siguientes (III y IV) analizan los actores y la estructura institucional del proceso decisorio de la política exterior brasileña, es decir, los factores internos. El tercer capítulo se centra en los presidentes, el Congreso y los

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partidos políticos. Amorim Neto comienza con la enunciación de los pilares constitucionales de Brasil durante el período analizado. Durante los 63 años analizados el bicameralismo, el federalismo, los sistemas electorales de ambas cámaras y el presidencialismo (a excepción de una experiencia parlamentarista entre los años 1961 y 1963) permanecieron intocados. Y, en lo referente a la política exterior, el autor encuentra tres constantes. El rol central del presidente, la concentración del poder decisorio en el Itamaraty y la alta profesionalización del cuerpo diplomático. Luego de realizar un organigrama de las influencias sobre el proceso decisorio de la política exterior brasileña, Amorim Neto analiza las características de las presidencias y sus gobiernos. Brasil se caracteriza por un presidencialismo de coalición donde es frecuente la ausencia de una mayoría absoluta del partido del presidente. Esto significa que, en tanto obligados a ceder puestos ministeriales a otros partidos, “los presidentes brasileños no gobiernan solos”. Solo durante el régimen militar se logró tal mayoría en el legislativo. Tras realizar una breve historia de las presidencias, el autor afirma que “cambió mucho la composición partidaria, la base legislativa y la orientación ideológica de los gobiernos” llevándose a preguntar si “¿Habrá tenido esa variación un impacto independiente sobre la política exterior?” (Neto, 2014: 96). Pregunta que recién será contestada en el capítulo quinto en el que se entrecruzan las variables dispuestas en el modelo multicausal. El capítulo tercero continúa con el examen de la influencia del Poder Legislativo en el período. Este, pese a tener atribuciones constitucionales para la política exterior, no se transformó en un actor primario y visible de la misma. Sin embargo, no significa que haya carecido de influencia (que pudo haber sido indirecta) llevando al autor a determinar más precisamente las características de dicho poder en cada uno de los períodos democráticos encontrando que, en el primer período, de 1946 a 1964 el Poder Legislativo e fue más fuerte que el segundo período que va de 1986 hasta el presente, principalmente por la introducción de nuevas prerrogativas al presidente en la Constitución de 1988. Como corolario se extrae que “cambios en el ambiente legislativo en 1946-64 deben tener un efecto más intenso sobre la acción internacional de Brasil que las mudanzas en el ambiente legislativo de 1985-08” (Neto, 2014: 112). En lo tocante a los partidos políticos Amorim Neto utiliza la regla según la cual cuanto menor y más estructurado ideológicamente es un partido, mayor atención dará a cuestiones de política exterior. Aplicado al contexto brasileño se extrae la conclusión de que son los partidos de izquierda aquellos que, en tanto más estructurados ideológicamente, mayor peso pueden tener en la determinación de las políticas exteriores. Esto implica que la variación de la fuerza de los partidos de izquierda puede ser una variable que afecte a la política exterior brasileña. En línea con la indagación de los posibles determinantes internos de la política exterior, el capítulo cuarto analiza el rol ocupado por las dos principales organizaciones burocráticas, las Fuerzas Armadas y el Itamaraty. Para medir el poder político del Itamaraty se identifican los criterios de reclutamiento de los cancilleres. Según Amorim Neto, dichos criterios permiten observar la relación entre tipos de Ejecutivo y margen de delegación de poder decisorio al Ministerio de Relaciones Internacionales. Así se llega a la conclusión que, en teoría, en un régimen presidencialista el Jefe de Estado al depender menos de su base legislativa puede nombrar para canciller personas apartidarias y que no ocupen puestos en la legislación, dando prioridad a especialistas y técnicos del cuerpo diplomático que le permitan controlar el aparato burocrático, factor crucial para la política exterior. De manera contraria, un régimen parlamentario implica una partidización del puesto de canciller. El semipresidencialismo se acercará a uno u otro modelo dependiendo de la relación entre el Jefe de Estado y primer ministro. Elaboradas ya las expectativas, Amorim Neto las contrasta con la experiencia brasileña y la de la IV y V repúblicas francesas (al compartir un fuerte peso del Poder Legislativo la IV República y la experiencia democrática que va de 1946 a 1964 y un aumento del poder presidencial la V República y el régimen democrático iniciado en 1985). Una vez más se confirma la expectativa, “cuanto más presidencial el régimen, más técnicos y menos afiliados a partidos deben ser los cancilleres” (Neto, 2014: 131). La experiencia brasileña está marcada por una continua presidencialización de la política exterior, en parte por el aumento de prerrogativas

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Reseñas

dadas en la Constitución de 1988. Esto es confirmado por el crecimiento exponencial de los viajes internacionales del presidente y por la mayor cantidad de cambios de titulares de las principales embajadas a medida que nos acercamos al presente. Para medir el peso de la otra organización burocrática, las Fuerzas Armadas, Amorim Neto utiliza como índice la variación de la fuerza ministerial de la derecha militar. Mientras mayor sea la cantidad de puestos ministeriales ocupados por militares, mayor es su peso en la dirección de las políticas de un país. En el período 1946-64 se encuentra la mayor variación, encontrando picos de 45% en 1956 y caídas hasta el 23% en 1963. Durante el régimen militar los porcentajes se mantienen altos y, desde 1986 se asiste a una caída marcada de la fuerza ministerial de la derecha militar llegando en 2006 a menos del 5%. Llegados hasta este punto, cuando a cada parte de la pregunta rectora se la aisló y analizó en profundidad, el capítulo quinto integra todos los niveles del modelo multicausal para así definir cuáles fueron los determinantes de la política exterior brasileña entre 1946 y 2008. Amorim Neto desarrolla los indicadores operacionales de las variables independientes. Para la variable neorrealista, utiliza el Índice Compuesto de Capacidad Nacional (CINC) que mide el poderío económico y militar. Para la variable liberal, la interdependencia asimétrica se “elige una medida de la dependencia económica de Brasil vis à vis Washington” (Neto, 2014: 145) es decir el peso de las exportaciones de EE.UU. en el total de las exportaciones brasileñas. Para las variables internas se mide el porcentaje de bancas en la Cámara de Diputados del partido del presidente con la expectativa que “cuanto mayor sea la bancada del partido del presidente en la Cámara, mayor será la convergencia de Brasil con EE.UU.” (Neto, 2014: 148) ya que, para Amorim Neto, un presidente débil legislativamente debe generar capital político a través de políticas nacionalistas. En relación con la fuerza del Legislativo el índice es la fuerza legislativa de los partidos de izquierda en la Cámara de Diputados y para los partidos políticos el índice es la fuerza ministerial de los partidos de izquierda. Para las FF.AA. la fuerza ministerial de la derecha militar. Para el impacto del Itamaraty, se mide el efecto inercial, es decir, la capacidad de “establecer lazos de continuidad en las decisiones tomadas a lo largo del tiempo” (Neto, 2014: 154). Desplegados los indicadores, y luego de no encontrar con claridad el peso específico de cada variable según el método de la diferencia teorizado por John Stuart Mill, Amorim Neto utiliza el método estadístico –el cual es detallado en un apéndice para especializados– para evaluar los determinantes de la política exterior brasileña. ¿Qué nos revela el método estadístico? Los resultados demuestran que en relación a la convergencia entre Brasil y EE.UU. en las votaciones en la Asamblea General de la ONU tres variables son las más determinantes. La fuerza inercial del Itamaraty de signo positivo (mientras más vota con EE.UU. en un determinado año más lo hace al siguiente), las capacidades nacionales de Brasil, de signo negativo (mientras más fuerte es Brasil menos tiende a votar con EE.UU.) y, en menor medida, la fuerza ministerial de la izquierda, también de signo negativo (mientras mayor fuerza ministerial de la izquierda menor convergencia con EE.UU.). Esto significa que, en el período que va de 1946 hasta 2008, se verifica empíricamente la hipótesis neorrealista ya que el Índice Compuesto de Capacidad Nacional es muy relevante a la hora de explicar las variaciones mientras la variable liberal “nunca alcanzó significancia estadística” (Neto, 2014: 162). A su vez, el fuerte peso de la inercia diplomática se trasluce en el papel central del Itamaraty a la hora de determinar la política exterior brasileña. El impacto de la fuerza ministerial de izquierda implica la importancia de la política interna para los procesos de decisión orientadas a la política externa. No obstante esto “el hecho de tener un efecto menos intenso que el CINC muestra que el factor sistémico tiene un peso relativo superior al de los factores domésticos”. Afirmación que representa, según el autor “una de las verificaciones más importantes de este libro” (Neto, 2014: 163). En De Dutra a Lula Amorim Neto contesta el interrogante sobre los determinantes de la política exterior brasileña utilizando como herramienta principal el diálogo. Diálogo entre métodos, cuantitativo y cualitativo; entre teorías, neorrealista y liberal; entre factores, internos y externos. Diálogo que no implica una ausencia de toma de posición.

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Toma de posición que representa la innovación principal del libro, es decir, la utilización de la estadística y de los instrumentos cuantitativos para el análisis de la política exterior. Hacia el final del libro, Amorim Neto deja abierta la pregunta por los nuevos determinantes de la política exterior en una escena internacional donde EE.UU. perdió parte de su poder, Brasil se consagró como actor global y China representa un aliado fundamental para Latinoamérica. Si los nuevos determinantes son desconocidos el método de investigación corre mejor suerte. En ese sentido tenemos que aceptar la invitación al método dialógico propuesto por Amorim Neto al final de su introducción que permite pasar de lo que en un primer momento puede aparecer como una relación antinómica (de métodos, orientaciones teóricas, etc.) a una antinomia convergente.

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