Cuestiones teórico metodológicas de evaluación y acreditación

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CUESTIONES TEÓRICAS Y METODOLÓGICAS DE EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN Carlos Pérez Rasetti Universidad Nacional de la Patagonia Austral – Universidad Nacional de La Matanza

A continuación trato de repasar algunas cuestiones teóricas y metodológicas respecto de los procesos de evaluación y acreditación que, más allá del diverso grado de generalidad que presentan, remiten al sistema argentino. Se trata de cuestiones que me ocupan desde hace algunos años en mis clases y en la tarea de evaluación realizada como integrante de la CONEAU (2000-2004), algunas de las cuáles ya circularon en formato digital y que aquí repongo revisadas. I Evaluación y acreditación de instituciones y programas El ambiente universitario estuvo siempre acostumbrado a evaluaciones de distinto tipo, condición propia de un sistema que nació fuertemente jerarquizado alrededor del saber y que instrumentó desde temprano modos de evaluación por los cuales se asignaban a sus miembros diversas legitimidades en la comunidad universitaria. Pero esta importante tradición evaluativa estaba centrada en las personas, en los individuos. Las evaluaciones de instituciones o programas, en cambio, son mucho más recientes. Se originaron en el dominio anglosajón y recién se extendieron a todo el mundo a finales del siglo XX. La evaluación de instituciones de educación superior se ha convertido en una práctica corriente en todo el mundo, pero es importante destacar que cuando hablamos de sistemas de evaluación y acreditación de instituciones o programas de educación superior, no estamos hablando siempre de lo mismo. No siempre estos procesos tienen la misma significación. La bibliografía sobre el tema reconoce diferencias de distinto orden:

a) Diversidad de objeto: -Proyectos de instituciones, que supone el análisis de propuestas para la implantación de nuevas instituciones, ya sean estas privadas (para cuyo caso estas evaluaciones suelen ser determinantes de la autorización estatal para funcionar) o estatales, para las cuáles el análisis suele centrarse en el mejoramiento del Proyecto Institucional propuesto por los responsables de poner en marcha una nueva institución ya creada por los organismos pertinentes del Estado. Se trata de un desafío metodológico porque, por su propio carácter, lo que se evalúan son papeles e intenciones, más allá de que puedan observarse instalaciones o equipamiento destinado a la futura institución.

2 -Instituciones, ya en funcionamiento. Estas evaluaciones suelen ser periódicas, incluyen generalmente una instancia de autoevaluación o consideración de la propia mirada de los responsables de la institución, previa a la evaluación externa. -Proyectos de programas o carreras, como en el primer caso, lo que se analiza es el plan para la implementación de un programa de formación o carrera. -Programas o carreras; se trata de la evaluación de carreras en funcionamiento. Generalmente está asociado a criterios o estándares que se exigen para la habilitación de los títulos o para certificar niveles de calidad.

b) Diversidad de función: -evaluación propiamente dicha, que busca desarrollar un conocimiento respecto de la condición de calidad del objeto evaluado; es un proceso dirigido a orientar el mejoramiento de la calidad. -acreditación, cuando la evaluación confronta la situación de su objeto con criterios o estándares de calidad objetivados previamente y, de acuerdo al resultado, otorga una certificación de calidad. Esta certificación puede tener legitimidades de distinto orden e implicar resultados de tipo jurídico como la habilitación de un título, el reconocimiento público del cumplimiento de estándares de calidad mínimo, el reconocimiento de equivalencias de calidad en un sistema de movilidad estudiantil, de graduados para el desempeño profesional en una región, etc. -ponderación, la evaluación jerarquiza el objeto respecto de otros objetos evaluados; se establecen rankings o calificaciones distintivas de niveles de calidad para la orientación del mercado o para el acceso a determinadas políticas públicas de financiamiento, becas o consultoría; o estrategias privadas de selección de personal o de requerimiento de servicios.

c) Diversidad metodológica: La variedad en cuanto a las metodologías que se emplean en evaluación son muchas y abarcan tanto a los procedimientos evaluativos en sí mismos (por ejemplo, evaluación cualitativa o cuantitativa) como a los aspectos que se consideran significativos para realizar la evaluación (insumos, procesos, resultados). Y sobre estos aspectos pueden darse muchas combinaciones.

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II Los sentidos de la evaluación. Configuraciones. Más allá de la variedad señalada arriba tanto la evaluación como la acreditación, que se han convirtieron en práctica habitual en casi todos los sistemas de educación superior del planeta, adquieren diferentes significaciones según su relación con las políticas públicas en las que se insertan. En los 90 tomó fuerza en algunos países la instrumentación de estas prácticas como modo de forzar a las universidades a entrar en el mercado. La evaluación y/o la acreditación funcionaban como un modo de exponer la situación de las instituciones y carreras frente a la sociedad, de calificarlas para orientar tanto de estudiantes, como a las empresas que buscan profesionales en el marco de la competencia y la asignación de pertinencia por parte del mercado. Dentro de esta concepción se instauró el Probao brasilero durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso y la Ley de Educación Superior 24.521 de 1995 en Argentina. La notoria acción de los organismos multilaterales de crédito en esta dirección y la generalización de estas prácticas en Latinoamérica durante los años noventa, mientras proliferaban en la región los gobiernos sumisos al llamado Consenso de Washington, opacó la diversidad de sentidos que, dentro de la tendencia neoliberal de retracción del Estado y el abandono de las regulaciones de la educación superior a la dinámica del mercado, pueden distinguirse. De hecho, la influencia del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional no se dio en todos los países del mismo modo y no se encontró tampoco en nuestros países con una disposición pasiva de parte de los actores involucrados y de la misma sociedad. Tampoco los gobiernos, ni siquiera aquellos que pueden ser en general calificados como neoliberales, fueron homogéneos en la promoción de las políticas para la educación superior. La hipótesis de que todo lo que se hizo en evaluación institucional y de programas en Latinoamérica, si participaron los gobiernos, es la política del Banco Mundial pretende explicar demasiado y, por lo tanto, no explica nada; se deja en el tintero el protagonismo de los distintos actores y la propia historia. Para ensayar otro camino propongo aquí algunos modelos de configuración entre evaluación y políticas públicas. Permiten, eso creo, trabajar sobre el sentido de estos procesos en cada caso y en el devenir de las dinámicas sociales propias de las políticas y de la historia. Se trata de articulaciones, de sintaxis, que construyen los sentidos y permiten leerlos, pero no los determinan. Una misma configuración puede producir sentidos diferentes en el contexto de políticas que difieren en sus objetivos.

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Modelos de configuración para las relaciones entre Evaluación/Acreditación y Políticas Públicas

1. Apropiación por parte de la política pública 2. Apertura de una política de regulación a un sector externo al universitario 3. La evaluación/acreditación como política en sí misma 4. La evaluación/acreditación como parte de una política 5. Como política de integración regional 1. Apropiación por parte de una política pública Esta es la relación que las políticas han asumido en los últimos años del siglo XX respecto de los sistemas de acreditación surgidos mucho antes en Estados Unidos a partir de la iniciativa de las instituciones, en el marco de la dinámica de mercado. Las instituciones y los programas (primero las carreras de medicina) entendieron la conveniencia de destacar su calidad y para eso construyeron agencias para que realicen evaluaciones periódicas contra estándares de calidad. En el marco de la competencia que se da entre instituciones de educación superior que realizan la formación pero no otorgan títulos con aval estatal ni habilitan para el ejercicio de las profesiones, estos mecanismos de calificación sólo tienen sentido si son capaces de construir su propio prestigio. Se trata de instrumentos que dinamizan la competencia propia del mercado, que terminan no siendo ajenos a las operaciones de márquetin pero, finalmente, deben sostenerse en un aparato metodológico y en el prestigio de los evaluadores para mantener su credibilidad en el público, sin la cual pierden toda utilidad. En el último cuarto del siglo XX, el Estado Federal entiende que debe implementar políticas educativas y, específicamente, para la Educación Superior. Se hace cargo entonces, se apropia, de estos instrumentos creados y consolidados privadamente y los utiliza para dirigir sus acciones hacia las universidades y los programas validados por el sistema. En lugar de crear su propio instrumento evaluativo, legitima el proceso privado y, en todo caso, lo supervisa mediante el análisis periódico de los procedimientos de las Agencias de Evaluación. Así la acreditación que era antes sólo una certificación de calidad, se vuelve ahora una calificación que hace a las instituciones y a los programas elegibles por los estudiantes becados por el Estado como para políticas de subsidio y financiación. Una situación parecida tenemos en México en la acreditación de carreras, especialmente las de medicina que imitaron tempranamente los mecanismos instaurados en el país del norte.

5 Características: • El sistema de acreditación no se originó en una política pública • El estado no establece los criterios y su intervención en el sistema es posterior a la existencia de las agencias • Supervisa a las agencias • Utiliza los resultados de la acreditación para aplicar sus políticas • El nivel de regulación estatal es bajo • En el caso EEUU influye la concepción liberal de la educación superior 2. Apertura Denominamos así a la configuración entre un sistema de evaluación y una política que se propone abrir el sistema de educación superior o un área de este sistema, a un sector ajeno al ámbito académico. Es el caso de la Comisión Nacional de Títulos de Ingeniero (CTI) de Francia, creada en el año 1936 y cuya tarea es la habilitación de los títulos que llevan esa denominación. La preocupación por asegurar el nivel de la formación de los ingenieros, entendiendo que por sus características profesionales se trata de una formación cuya declinación no sería alertada a tiempo por el mercado y entendiendo su valor estratégico para el desarrollo nacional, el Estado francés decide apartar a las ingenierías del conjunto de la oferta de Educación Superior y someterlas a una evaluación periódica a cuyos resultados sujeta la continuidad de la habilitación para otorgar títulos. Pero para hacerlo decide convocar al sector productivo, abriendo de esta manera la academia a representantes de empresas y gremios profesionales. La CTI está integrada por 32 miembros, una mitad de profesores representando a las facultades y otra mitad compuesta por profesionales provenientes del sector productivo. La política pública de involucrar al sector externo con el desarrollo académico en esta área en particular se viabiliza a través de su intersección con los procesos de evaluación. Características: • Se da en el marco de una fuerte regulación del sistema de educación superior o de una parte de él, por parte del Estado. •

Se crea un espacio institucional para incorporar en los procesos regulatorios a sectores no académicos, en este caso, a los sindicatos empresarios y de trabajadores vinculados a la ingeniería.

Otro caso que puede adscribirse a esta configuración es el de la Comisión para la Acreditación de Facultades de Medicina (CAFME) de Perú, creada a principios de este siglo, presidida por el Ministerio de Salud, con representación del Colegio Médico, del Ministerio de Educación, de la Asamblea de Rectores (debe notarse que no se trata de las Facultades). Implica una alta regulación heterónoma para un sector en el marco de un

6 sistema de Educación Superior que se caracteriza por la autorregulación que ejerce la Asamblea de Rectores.

3. Calificación Las políticas que se proponen utilizar la evaluación como instrumento para calificar “productos” pretenden promover la competencia entre instituciones y programas estimulando al público (clientes) mediante la exposición de una jerarquización entre las ofertas disponibles. Se trata, normalmente, de políticas que entienden al mercado como un regulador eficaz de la educación superior y, por lo tanto, limitan la acción del Estado sólo al espacio de la evaluación: de la competencia se esperan resultados de calidad y del mercado, la asignación de pertinencia. Incluso respecto de las instituciones estatales el rol financiador está subordinado al estímulo de la dinámica del mercado; el financiamiento es limitado, suele ser competitivo y siempre se espera que las instituciones (dotadas de importante autarquía) consigan en el mercado financiamiento adicional y creciente, compitiendo por esos fondos con el sector privado de igual a igual. Es una lógica simple que espera del mercado la competencia que genere calidad y la asignación de pertinencia favoreciendo a las ofertas más competitivas y descartando, por asfixia financiera, a las que los son menos y por lo tanto, son menos elegidas. En la mayoría de los casos, estos sistemas de evaluación son voluntarios (como en Chile y Colombia o, por citar un caso originario, Estados Unidos aunque en este caso, como dijimos, la configuración es otra, como dijimos arriba, ya que las agencias de evaluación y acreditación son privadas). El carácter voluntario es conteste con el hecho de que el Estado no es un garante de la calidad frente a la sociedad, sino simplemente un facilitador de las relaciones de mercado, que se limita a calificar las ofertas sólo si estas lo requieren. De cualquier manera, si las mejores son las que deciden recurrir a esa calificación, generan una presión sobre las otras que buscarán estar en condiciones también de calificar de la mejor manera posible, porque si no sus oportunidades de conseguir estudiantes y de cobrar aranceles significativos, disminuyen considerablemente, y por lo tanto sus posibilidades de invertir en mejoramiento, y así siguiendo se repite este círculo que algunos estiman virtuoso sin considerar sus efectos colaterales1. Un caso muy claramente inserto en esta configuración es el del “Exame Nacional de Cursos” – Provao, que se aplicó en Brasil entre 1996 y 2003 para la evaluación de cursos de grado. El Provao calificaba a los cursos según la nota promedio obtenida por sus egresados. Estos resultados eran publicados en la prensa y generaban gran expectativa en una parte importante de la población interesada en los estudios universitarios. Claro está que el Provao tenía, desde el punto de vista de la evaluación, varios problemas, uno de los más importantes es que declaraba síntomas y no diagnósticos que permitieran diseñar planes de 1

No es este el lugar para hacer una crítica de estas políticas de mercado aplicadas a la Educación Superior ya que sólo estamos describiendo configuraciones entre distintos tipos de políticas y la evaluación, en términos de articulación o sintaxis y no de interpretación o sentido. De cualquier manera, está claro que estos sistemas tienen problemas con la inclusión y, también, para asegurar la formación en ofertas no demandas por el mercado; y esto sólo para empezar a hablar de los efectos colaterales.

7 mejoramiento. Pero, obviamente, potenciaban la competencia y resultaba efectivo como orientación de los futuros estudiantes e incluso para el mercado de profesionales. También la Ley 24.521 de Argentina (1995), en su concepción inicial, se inscribía en esta configuración, en el mismo marco conceptual, aunque con otro tipo de instrumentos que podríamos llamar más sofisticados ya que los modelos de evaluación y acreditación propiciados alcanzan como resultado diagnósticos realmente exhaustivos, especialmente en la acreditación de carreras de grado. Esa ley establece la obligatoriedad de la Evaluación Institucional y de la Acreditación para las carreras de grado que afectan el interés público (relativas a profesiones reguladas por el Estado) y para todos los posgrados. Al mismo tiempo incrementa los niveles de autarquía de las instituciones autorizándoles a cobrar sus servicios y a establecer aranceles por los estudios (en el Congreso se introdujo una variante que condiciona la aplicación de aranceles a que se los aplique a becas y apoyos dirigidos directamente a los estudiantes, con lo que la intención inicial empieza a cambiar). Autarquía y evaluación funcionan como una combinación que claramente se propone impulsar a las instituciones a una dinámica de mercado. Las universidades, expuestas ante el público por las evaluaciones, deben buscar recursos en el mercado para mejorar y por lo tanto, poder competir. Por otro lado, reiteradas veces durante el período, se pretendió desde el Poder Ejecutivo reducir los presupuestos universitarios y de hecho, aunque esto nunca pudo prosperar en las aprobaciones de las leyes respectivas, si se lo hizo de hecho limitando las ejecuciones presupuestarias mediante el recorte del flujo de fondos. La concepción detrás de estos mecanismos sostenía que la calidad del sistema universitario estaba deteriorada por un círculo vicioso en el que la gratuidad de las universidades estatales era el mal de males ya que resignaba la oportunidad de lograr un financiamiento razonable que el Estado no podía asegurar y, al mismo tiempo, impedía que las universidades privadas establecieran sus aranceles en los valores necesarios, con lo que todo el sistema quedaba desfinanciado y destinado a la mediocridad. La resistencia de la sociedad y del propio sistema universitario hicieron que la implementación de la Ley de Educación Superior se convirtiera en un espacio de tensiones y negociación que tuvo como actores a los rectores, pero también a los Directorios de la Comisión Nacional de Evaluación Universitaria y a los propios gobiernos, ya que muchos aspectos de las normas no se aplicaron o se los aplicó sólo mediante acuerdos con las instituciones con lo que los procesos pasaron de la configuración “calificadora” a otra en que el eje está en el mejoramiento. Con la incorporación, a partir de 2003, de programas de financiamiento de los Planes de Mejoramiento, la configuración cambió y también el sentido de la evaluación. En el nivel de posgrado, y especialmente con las maestrías, se concretaron las intenciones de introducir una dinámica de mercado. En este nivel las universidades aceptaron de hecho tanto el arancelamiento (las maestrías nacieron aranceladas, al menos como modo de autofinanciarse) tanto en el subsector privado como en el público) y la acreditación incorporó incluso una vuelta de tuerca que profundizó la “calificación” mediante la asignación de tres categorías para expresar distintos niveles de calidad.

8 Como ya adelantamos, tanto en Colombia como en Chile encontramos esta configuración. En Colombia la acreditación tiene una instancia obligatoria que se requiere para la creación y funcionamiento de los programas, está a cargo del CONACES (Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior). De ahí en más las acreditaciones, tanto de instituciones como de carreras son voluntarias, se refieren a estándares de excelencia y las realiza el CNA (Consejo Nacional de Acreditación) creado en 1992. La educación superior en Colombia está arancelada tanto en el subsistema estatal como en el privado, las acreditaciones voluntarias, por lo tanto, asignan una calificación a los programas o a las instituciones que promueve la competencia y alienta la dinámica del mercado. En Chile las cosas son parecidas. En 1999 se creo la CNAP (Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado) que inició las acreditaciones voluntarias de los programas de ese nivel y en 2002 implementó un Programa Piloto de Acreditación de Institucional, también voluntario. Los estudios superiores están arancelados también en las universidades estatales y el financiamiento estatal es, por definición, sólo subsidiario. Consecuentemente, los créditos con aval del Estado se otorgan sólo a estudiantes de universidades privadas acreditadas, lo que contribuye a alentar la rueda de la dinámica del mercado. Características: • “Estado evaluador” con actitud subsidiaria en cuanto al financiamiento de las instituciones estatales. • Arancelamiento también en instituciones estatales. • Participación voluntaria en los procesos de evaluación y acreditación (en el caso de Argentina la obligatoriedad se debía al hecho de que las universidades estatales no estaban aranceladas y se trataba de inducirlas, mediante la exposición de sus déficit de calidad, a cobrar sus servicios para poder financiar las mejoras. • No se incluyen criterios de pertinencia en la evaluación, ni siquiera para las instituciones estatales.

4. Planificación Esta configuración incorpora la evaluación e incluso, la acreditación dentro de un proceso de planificación de la educación superior, como una etapa de un proceso más abarcador en el que los objetivos estratégicos están propuestos por el Estado a las instituciones de

9 educación superior, generalmente mediante procedimientos de concertación que usan las evaluaciones como marco referencial. La diferencia con la configuración que llamamos de “calificación” es que aquí el mercado es considerado uno de los factores de contexto, y no se le asigna el protagonismo central en el momento de considerar la pertinencia de los programas o de los objetivos institucionales. Los objetivos de calidad, por lo tanto, están subordinados a otros de mejoramiento, de desarrollo social y económico, de pertinencia. En esta configuración el caso clásico es el de Francia, a través de las evaluaciones institucionales que realiza la Comisión Nacional de Evaluación. Esta política se implementó en Francia a partir de los años ‘80 mediante un doble proceso que acrecentó la autonomía de las instituciones al mismo tiempo que incorporaba procesos obligatorios y periódicos de evaluación. La planificación se completa con una política de contratosprograma que se basa en la concertación de objetivos de desarrollo institucional entre las universidades y el Estado, que una vez acordados reciben financiamiento específico e incremental. En los últimos años se ha incorporado la llamada Evaluación de “sitio”, que implica el análisis de la situación de los subsistemas regionales de educación superior lo que permite una consideración más circunstanciada de la pertinencia. En la Argentina el sistema de evaluación ha ido derivando lentamente hacia una configuración de este tipo, aunque se notan indecisiones respecto de cuestiones pendientes cuya ausencia dejan este sistema en un espacio intermedio, de transición, que puede correr el riesgo de perpetuarse sin apostar definitivamente a una opción clara. El marco legal actual no incluye objetivos de pertinencia en los análisis de calidad, por un lado, y por otro, utiliza como referente para las evaluaciones institucionales externas el Proyecto Institucional que las universidades deciden darse en el marco de su completa autonomía. Esta modalidad, que desde una teoría de la evaluación resulta al menos curiosa, se debió a la necesidad de vencer las fuertes resistencias que la comunidad universitaria opuso a la implementación de estos procesos en los años noventa. Era una resistencia a la concepción de mercado que los gobiernos querían impulsar en ese período, pero también se debían a estrategias conservadoras adoptadas por grupos de poder consolidados al interior de las instituciones. Es fácil advertir la paradoja que supone utilizar un referente de este tipo para la evaluación, toda vez que supone considerar infalibles a las instituciones al momento de darse un programa pero no al implementarlo (ya que se evalúa la situación de las instituciones pero el Proyecto que han adoptado). Por otra parte, el proyecto institucional fundado sólo en la autonomía elimina necesariamente cualquier tipo de consideración de pertinencia, en la medida en que no admite criterios heterónomos que permitan anclarlo en los procesos históricos, sociales y políticos de una sociedad concreta en la cual, inevitablemente, está inserta la universidad. La adopción por parte del Estado de políticas para apoyar con financiamiento los planes de mejora surgidos de la acreditación de las carreras y la ampliación de los criterios con que se incorporan a la acreditación los distintos programas (que ya excede las carreras correspondientes a profesiones reguladas y abarca otras consideradas prioritarias o de especial interés público) implica una clara inserción de los procesos en políticas de planificación, pero no son suficientes. Se hace necesario incorporar el criterio de función social para juzgar tanto la situación de las instituciones como sus Proyectos Institucionales e implementar una política de contratos-programa o

10 similar de carácter universal y que, en lugar de atender sólo programas específicos, suponga una consideración integral de la universidad. En Brasil la evaluación de los posgrados también puede incluirse en esta categoría. La creación de la CAPES supuso y hasta ahora, la introducción de una política de posgrados que utiliza la evaluación para orientar la promoción y desarrollar la formación de recursos humanos en ese nivel. Desde el año 2004, con la creación del SINAES (Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior) Brasil impulsa un cambio en la evaluación del sistema hasta ese momento centrado en la acreditación de cursos de grado y adopta una perspectiva institucional que se propone orientada a la consecución de objetivos estratégicos propuestos por el Estado. Características: • La evaluación es obligaría y está integrada en un proceso que determina su utilización en el diseño de programas de desarrollo. • Los objetivos estratégicos los propone el Estado. • El Estado participa en el financiamiento de los proyectos surgidos del proceso de planificación.

5. Integración Esta configuración se verifica cuando la evaluación se encuadra en políticas multisectoriales de integración a nivel regional. La integración puede perseguir distintos objetivos que requieren un mecanismo que determine la equivalencia de calidad entre carreras de diversos países, como facilitar la movilidad de profesores y especialmente de estudiantes, el reconocimiento de estudios parciales, la convalidación de títulos y la habilitación para el ejercicio profesional transnacional en la región. El MERCOSUR, integrado por Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay con la asociación de Chile y Bolivia desarrollo el Mexa (Mecanismo Experimental de Acreditación) para ensayar la acreditación de carreras de grado en la región. El Mecanismo Experimental se llevó a cabo con carreras de Medicina, Ingeniería y Agronomía y la experiencia fue considerada exitosa por los países miembro con lo cual se pasó a una segunda fase, ampliando la cobertura regional en el marco de desarrollo de la UNASUR (Unión de Naciones del Sur). Este nuevo procedimiento ya propuesto como de carácter estable, se denomina ARCU SUR (Acreditación Regional de Carreras Universitarias) y está en este momento en pleno desarrollo. En el Mexa el objetivo de integración se resolvía en la propia realización de la experiencia, en tanto ensayo de colaboración entre agencias y sistemas de los países y primera aproximación al reconocimiento de calidades equivalentes entre carreras de diferentes países sin otra consecuencia que esa constatación y reconocimiento académico. Incluso se pudo llevar adelante a pesar de diferencias

11 importantes entre los sistemas de evaluación de los integrantes, como la diferente metodología utilizada por Brasil para la evaluación de carreras y la ausencia de una Agencia en Paraguay y Bolivia. Características: •

Es un procedimiento o sistema de evaluación/ acreditación compartido por varios países en el marco de políticas de integración regional.

Tipología de las Agencias por su relación con las políticas públicas Finalmente, para completar este cuadro de modelos de configuración de relaciones entre políticas públicas y evaluación, agregaremos brevemente una consideración adicional respecto de la tipología de las agencias, según su relación con las políticas. Encontramos básicamente tres tipos según las funciones que las políticas les asignan, evaluación de calidad, evaluación de calidad y pertinencia, y aquellas que suman a la evaluación de calidad y pertinencia también la promoción. En general las agencias del primer tipo coinciden con la configuración que denominamos de “calificación” y esto puede darse en el marco de políticas que delegan en el mercado los otros aspectos (incluso la promoción) como en otras en que la calificación actúa como insumo para la asignación de recursos, más como una política de vinculación del financiamiento con resultados, que con otra de planificación. La planificación, en cambio, requiere incluir en la evaluación criterios de pertinencia que no se dejan en manos del mercado sino que se vinculan con objetivos estratégicos directamente propuestos por el Estado, negociados con las instituciones o propuestos por éstas y juzgados por las políticas públicas. Finalmente, el tercer tipo, la conjunción en una agencia de los tres aspectos, calidad, pertinencia y promoción supone la institucionalización de una política pública a largo plazo y de sus objetivos; la asignación a la agencia del rol de fomento y de la consecuente asignación de fondos para ese fin, implica una delegación de funciones políticas. Esto redundará en un efecto de continuidad para las políticas, pero también cierta renuncia a la flexibilidad para adaptar esos objetivos a la dinámica de los procesos políticos, económicos y sociales. De cualquier manera, la composición de la dirección de la agencia incidirá en estos aspectos, especialmente su mayor o menor vinculación/dependencia del Poder Ejecutivo. •

Calidad La CONEAU de Argentina, la CNAP de Chile, la CNA de Colombia.

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Calidad y pertinencia* La CNE de Francia, la CTI de Francia, la CONAES de Brasil.

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Calidad, pertinencia y promoción La CAPES de Brasil.

*Las agencias especializadas en la autorización para la creación y puesta en funcionamiento de instituciones y o programas suelen estar en este grupo, aunque hay casos, como el de la CONEAU, que se inscriben claramente en el primer tipo también respecto de esta función y en los que las agencias no están autorizadas a realizar juicios de pertinencia sobre la creación de nuevas instituciones que les toca evaluar.

III Evaluación institucional, autonomía y función social de la universidad La Ley de Educación Superior establece que las evaluaciones externas complementan un proceso de autoevaluación llevado a cabo por la propia institución y que deberá hacerse “en el marco de los objetivos definidos por cada institución”. La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, en el momento de iniciar las actividades de evaluación institucional, aprueba un documento denominado: Lineamientos para la Evaluación Institucional (Resolución 094-CONEAU-1997) en el que recoge el criterio de la LES. En los lineamientos se lee: “Se parte, como antes se dijo, de una premisa básica: el respeto irrestricto a la autonomía universitaria, principio que goza de jerarquía constitucional (art. 75. inc. 19 Constitución Nacional). Este valor subraya el respeto por el proyecto institucional que cada institución determine para sí misma. Se desprende necesariamente de ello, que no es posible concebir un modelo estricto o predeterminado, fundamentalmente porque las evaluaciones institucionales son procesos abiertos y perfectibles, y porque las instituciones son diversas: hay universidades grandes y otras pequeñas, unas privadas y otras nacionales, unas concentradas y otras dispersas, unas con larga tradición y otras nuevas. Con esta premisa en la base, la CONEAU se dispone a comenzar sus tareas en el área de evaluación institucional; así como se han realizado unas primeras experiencias muy ricas por su diversidad y propuestas, con las carencias propias de su carácter de pioneras, deberán hacerse aún muchas más para que se acumule la suficiente historia y experiencia que permita ir construyendo mejores y más adecuados procesos de evaluación institucional.” (Pág. 7; el subrayado es nuestro) Cómo puede verse, los Lineamientos traducen “el marco de los objetivos definidos por cada institución” contenido en la Ley, por el concepto de “proyecto institucional”. Para la CONEAU, en razón de la autonomía, el modelo contra el cual debe realizarse la evaluación institucional de cada universidad es su propio proyecto institucional.

13 Los “Lineamientos” son, obviamente, producto de la época en que fueron redactados. Más que instrumentos metodológicos o direcciones para las universidades, constituyen un sistema de garantías que esperaba contribuir –y lo hizo- a superar la polémica recepción que tuvo la Evaluación Institucional y especialmente la Evaluación Externa, en el sistema universitario argentino y a habilitar la institucionalización de las evaluaciones CONEAU. Más allá de esos objetivos coyunturales, los “Lineamientos” recogen y desarrollan algunos conceptos que están en la Ley de Educación Superior y que resultan todavía esenciales para la doctrina CONEAU respecto de la Evaluación Institucional. Los resumo de esta manera: la autonomía es constitutiva de la Universidad Argentina, por lo tanto no hay, al menos teóricamente, un modelo de universidad que resuma la calidad institucional y son las propias instituciones las que deben generar “su modelo institucional” y contra éste debe medirse la institución real. Está claro que no hay evaluación posible sin criterios de referencia, sin estándar; evaluar es comparar. La evaluación es una operación que requiere un modelo de calidad previamente establecido; la evaluación de una institución pública (vale también para las universidades privadas) es a la vez un hecho académico, pero también un hecho social y político y, por lo tanto, el modelo de calidad debe construirse mediantes un consenso respecto de aspectos objetivos, la metodología con que se incorpora la información, y relativos, la constitución del paradigma de calidad con el que se comparará la institución a evaluar. Ahora, si la calidad de la institución real resulta de la comparación con el modelo de calidad contenido en el proyecto institucional que la propia universidad se ha dado, lo que surge claramente es la pregunta respecto de cuál es el criterio de calidad al que ese modelo se ajusta o responde. Es decir, ¿qué garantía tenemos de que la institución elaboró un proyecto institucional de calidad? Ensayemos un razonamiento simple: las mismas normas nacionales de evaluación encargan a la CONEAU la evaluación de los proyectos institucionales que se proponen para las nuevas universidades; una vez aprobados y puesta en funcionamiento la nueva institución (privada), durante el período en que cuentan con autorización provisoria para funcionar, cualquier modificación del proyecto institucional requiere la autorización del Ministerio de Educación con dictamen vinculante de la CONEAU. Ese requisito desaparece cuando la universidad recibe la autorización definitiva, es decir, cuando goza plenamente de autonomía. No es difícil concluir que todo este mecanismo asigna a la autonomía atributos de infalibilidad y que por este camino tendremos como resultado instituciones auto justificadas que, mediante el proceso de evaluación externa, se legitiman sin la intervención de ningún procedimiento crítico. En este marco aparecen los problemas de la evaluación externa tal como está planteada en nuestro sistema universitario. Por un lado, el proyecto institucional aparece como una expresión de puro deseo cuya vinculación con la sociedad y con la función social que históricamente (es decir, en su contexto concreto) tal o cual universidad debe cumplir, resulta aleatoria; es una función auto asignada lo que contradice el carácter público de la institución que la misma legislación establece. Por otra parte, los evaluadores terminarán aplicando, tanto a la situación de la universidad real, como a su proyecto institucional criterios de calidad propios, no explícitos, quizás ni siquiera coherentes entre sí, derivados de su propia “imagen modelo” de universidad o de la simple aplicación de la razonabilidad de la que sean capaces.

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En este contexto la evaluación institucional se torna difusa e impredecible en sus resultados y en las posibilidades de aprovechamiento ulterior. El objetivo de mejoramiento, sin el componente de pertinencia se diluye y las motivaciones de los actores internos (autoridades, grupos de poder, sectores internos en los claustros, etc.) cobran protagonismo sin volverse explícitas, las “imágenes de universidad” se superponen y se debaten sin haberse mostrado primero y la lectura del conjunto no orgánico que termina siendo la autoevaluación ofrece muy pocas posibilidades de producir en los evaluadores externos, un sentido coherente y a la vez aceptable por la comunidad evaluada cuyos integrantes alientan íntimamente, expectativas diferentes respecto del resultado. La necesidad de anclar todo esto en un marco de pertinencia, es decir, un marco de referencia legitimado social y públicamente (en el sentido de “lo público”), objetivado (es decir, puesto afuera de los sujetos intervinientes), producto de (y permítaseme esta audacia) de una heteronomía necesaria y justificatoria de la existencia de una institución pública, debe ser resuelta a partir de la consideración elemental de que la universidad no es un ente natural, sino que, como dijo Kant ya hace muchos años, es una creación humana (“de la razón”) y como, comentando aquel texto del filósofo alemán, señaló Derridá, la creación de una universidad no es un hecho universitario, sino político. El modelo es la imagen que de si misma construyó la universidad en su etapa de proyecto, o la que fue buscando a través de su historia con las rectificaciones e incluso refundaciones que se hubiere dado. La calidad sólo puede medirse desde afuera, objetivamente (es decir, más allá de los sujetos institucionales) en términos de coherencia y para hacerlo deben conocerse los dos términos constitutivos de una relación coherente: el modelo y su realización. Lo que estamos pensando debe ajustarse a proporcionarle a cada institución instrumento técnicos que le permitan identificar con la mayor precisión y capacidad de objetivación posible “su modelo” y el estado de las cosas, la realización de ese modelo en términos históricos. La legitimidad de la evaluación externa necesita de una autoevaluación que proporcione los, por así llamarlos, “criterios o estándares” propios de cada institución. En nuestro contexto la evaluación “es” la identificación de esos estándares implícitos en el proyecto institucional, en tanto respuesta a la función social de cada universidad concreta y el reconocimiento de la distancia que la realidad institucional representa respecto de ese modelo. “Mejorar”, objetivo de la evaluación institucional, es ajustar ese modelo a la realidad histórica y contextual y recorrer un camino que achique la distancia entre el modelo revalidado y la realidad institucional. Esto no es posible si no existe en el proceso propuesto una instancia en la que la propia universidad construya el “objeto de evaluación”. Objetivación del modelo y la función social de la universidad2. La evaluación debe hacerse contra la función social de la universidad incorporada en el Proyecto Institucional en tanto este es respuesta actualizada y puesta en historia, de aquella. 2

Complementar con la lectura del Anexo: Actualización de la función social de la Universidad.

15 El modelo o proyecto institucional debe buscarse en la misión de la institución, entendida no tanto como una o varias frases escritas en el estatuto, o en los fundamentos de la ley de creación o en el propio texto del proyecto, pero también, en el conjunto de sentidos que explican las voluntades políticas o institucionales que le dieron origen y continuidad. Surge de las respuestas no obvias a un conjunto de preguntas del tipo de: ¿para qué se creo?, ¿por qué en esta ubicación geográfica, en este contexto?, ¿por qué existe aún?, ¿qué variaciones se produjeron en el contexto y en las acciones sustantivas de la universidad, respecto de la situación inicial? ¿qué nivel de conciencia existe en la institución respecto de para qué existe, o se trata de una existencia basada en la inercia, o en un propósito genérico, naturalizado? Si la universidad se mira desde aquello que la justifica como institución, lo que le da sentido, lo que la explica, la evaluación resulta necesariamente contextual e histórica, se realiza como proceso en tanto es proceso el desarrollo institucional.

La autoevaluación en el nuevo contexto. La segunda etapa de la autoevaluación: el examen de la coherencia entre el proyecto institucional o modelo y su realización. Aquí la universidad realiza un análisis en el que sus grandes problemas, los focos respecto de los que debe organizar su evaluación, a partir de los que debe constituir su agenda futura, surgen naturalmente de la relación entre los propósitos, los recursos, las prácticas y los resultados. Si la universidad organiza su evaluación en el eje que le proporciona la identificación de su razón de ser institucional, cada una de las cuestiones examinadas a través de la información que la estadística le proporciona, cobra su verdadero sentido revelando su grado de pertinencia y de calidad. Preguntas como si el desarrollo actual es adecuado a sus propósitos, si las modificaciones institucionales practicadas mejoraron o empeoraron la disposición para sus fines, qué de sus actividades la distrae de sus objetivos institucionales, van a ir encontrando respuestas que naturalmente se organizan en ejes problemáticos muy productivos en el momento de proponer direcciones de mejoramiento. La evaluación externa tiene, en este contexto, un objetivo claro y legítimo. Realizar una crítica sistemática (metodológicamente hablando) de estas tres etapas ejecutadas por al universidad en su autoevaluación.

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IV Evaluación institucional de las unidades académicas. Problemas metodológicos. Soluciones.

1. Direcciones de análisis y las carreras como base de la organización. La evaluación de las unidades académicas, en el marco de la evaluación institucional, presenta problemas particulares respecto del abordaje metodológico porque normalmente se sume que estos espacios de la organización están determinados por los programas o carreras que imparten. Es común, entonces, que se transfieran procedimientos habituales en la evaluación de carreras de grado. Las dos direcciones en que se analiza el trabajo autoevaluativo de las unidades académicas están centrados en las carreras: Un “análisis de la relación entre las carreras y el medio social” y “un análisis para determinar la capacidad educativa de las carreras”. Suponen que las UUAA son manojos de carreras (o federaciones), que sólo realizan docencia (de grado) y que si hacen otra cosa, lo hacen desde las carreras. Aquí la metodología tiene dos problemas serios: desconoce la variedad del objeto (su dispersión modélica) y por lo tanto no se adapta a él y, por otro, cuando se trate de casos en los que efectivamente esta sea la realidad, la convalida innecesariamente y a priori, funcione o no, provea o no calidad. Es decir, por un lado, no siempre la carrera es la base de la organización y por otro, aún si lo fuera, este instrumento de análisis (en esos casos mimético, analógico) no permite dar cuenta de los problemas que puedan existir en la unidad , si estos problemas tienen que ver con la estructura académica, por ejemplo. Los relevará de manera equivocada y los ubicará en otro lugar. Hace muchos años que en la Argentina hay universidades que no tiene sus unidades académicas organizadas en torno a planes de estudio y está lejos de probarse que ese modelo en el que las cátedras son las unidades funcionales (las que hacen investigación, docencia y extensión) y en el que la estructura administrativa de una unidad académica tiene la forma de un plan de estudios (los docentes están designados en cátedras), sea bueno. De hecho, si excluimos a las cuatro o cinco universidades más grandes, para las demás este esquema sería un problema. Y para cualquier universidad de menos de diez mil alumnos es directamente inviable, o se pagan las consecuencias (caso U. N. Pat. San Juan Bosco, ver Informe de E.E. de CONEAU)3. 2. Las dimensiones entendidas como estratos. 3

En mi opinión personal esta estructura de cátedra dio a la universidad argentina una cosa buena y muy importante que hay que rescatar en cualquier escenario o innovación, la carrera docente como organización para la formación del docente universitario. Pero este aporte y la necesidad de preservarlo no justifican la estructura misma ni obligan a padecer sus efectos negativos o su rigidez para dar respuesta a distintas realidades.

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En el punto 2, para el “análisis de la capacidad educativa de las carreras”, se propone una serie de “dimensiones4” tomadas de las guías de acreditación de grado de la CONEAU con alguna variante (en este caso son seis, se agrega “actividades científico tecnológicas”). Ya la impugnación del criterio precedente (tomar a las carreras como base de análisis), refutaría la importación de metodologías utilizadas para el análisis de carreras, pero incluso sin despejar aquella cuestión previa, la transposición tiene sus propios problemas metodológicos: a- El concepto de “dimensión” tomado por procedimiento metafórico (en este caso creo que de modo abusivo) de la geometría, evoca las distintas perspectivas de análisis que tiene una figura. Si se observa la lista propuesta se verá rápidamente que más que de “dimensiones”, de lo que se trata es de “componentes” o de “elementos” y que, incluso, la sexta dimensión agregada ad hoc es incongruente con la clasificación ya que mientras las demás son genéricamente “sustantivos” la sexta está integrada por “acciones” o virtuales proposiciones verbales. La diferencia estriba en que los “elementos” son en sí mismos dimensionables, es decir, se los puede analizar en dimensiones ya sea literalmente midiéndolos o metafóricamente, analizándolos desde sus distintas perspectivas o aplicaciones. b- Esto tiene una explicación. Las “dimensiones” de la acreditación de grado son el producto de un esfuerzo (apoyado en la experiencia internacional) para ordenar el conjunto de estándares para las carreras de medicina aprobados por el Ministerio de Educación con acuerdo del Consejo de Universidades; aquella primera experiencia marco las siguientes y derivó incluso en un menú de estándares transversales, es decir aplicables a distintas carreras que sirve de referencia y que también tiene esta organización. Estos estándares tienen la condición de “medidas”, de “niveles” respecto de “elementos” que se consideran necesarios para la existencia de una carrera de calidad mínima. En el proceso de organización de los estándares estos fueron remitidos siempre a algún sustantivo: Marco institucional, normativa, cuerpo académico, plan de estudios, etc. Y a estos “sustantivos” o“cosas” en sentido lato, se los asume como si fueran diferentes medidas de un elemento, lo que resulta inapropiado, ya que en realidad se trata del examen descompuesto en sus componentes del elemento complejo “carrera”. Se mira cuánto hay y cómo de cada uno de estos “elementos” y eso implica las condiciones en las que en determinada carrera se realiza el proceso formativo. Pero estas medidas de los componentes no son el proceso y, menos aún, el conjunto de procesos que explican y justifican, bien o mal, una unidad académica. c- Las “dimensiones” de las guías de acreditación de grado son en realidad “estratos” perfectamente diferenciados uno de otro a los que se trata de poner en relación al final del análisis en una instancia integradora que resulta aleatoria y de resultados poco predecibles ya que la vinculación de los elementos entre sí depende en gran Õ Cada una de las magnitudes que se consideran en el espacio para determinar el *tamaño de las cosas; tomadas sobre una línea para medir las cosas lineales, sobre dos líneas perpendiculares entre sí para las superficies, y sobre tres, también perpendiculares entre sí, para los cuerpos. DMM.

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18 medida de la visión integrada y, a la vez, analítica que del modelo posean los pares. Esta metodología de análisis por estratos sucesivos, además de no dar cuenta de los procesos (que involucran funciones y elementos y no sólo elementos, y que de estos últimos suelen comprometer a más de uno a la vez, relacionando distintos estratos) tiene el problema de que no jerarquiza. La confrontación de los distintos elementos con los estándares sólo puede ofrecer como resultado una configuración de resultados binarios5 (está claro que los resultados pueden graduarse en distintos niveles de satisfacción de cada estándar como se hace en nuestra guía de grado pero, finalmente, cualquier graduación puede resumirse en: cumple/no cumple) cuya observación tiene un solo tipo de lectura posible: mayor o menor densidad global de unos o ceros. La metodología no ofrece (no “muestra”) el nivel de impacto que cada uno de esos datos constatados tiene en los procesos nucleares. Esta ponderación depende exclusivamente de los juicios de que sea capaz el evaluador y estos resultan comparables sólo en la medida en que postulamos la equivalencia de concepción, formación, experiencia y experticia de los evaluadores6.

d- Hay otro problema más. Esta metodología no ofrece la posibilidad de incorporar la perspectiva histórica, salvo como serie, es decir: datos ubicados uno después de otro, pero sin relación entre sí o con las otras series más allá de la sucesión cronológica (que es una relación lógica muy débil o poco significativa). Por caso, los datos de nuevos inscriptos de los últimos años no resultarán significativos si no se los relaciona, por ejemplo, con otros estratos como la normativa (aprobación de un curso de ingreso, por ejemplo), infraestructura (la inauguración de un nuevo edificio que posiciona a la unidad académica de un modo diferente en la comunidad). O los números de reinscriptos si no se los confronta con plan de estudios (un cambio que favorece la inserción de los alumnos de primer año), etc. e- Deberíamos diferenciar los componentes de sus funciones; es decir los “elementos” que componen una organización, de las funciones que los ponen en relación, que los explican, los justifican, los hacen sujetos de sentido. Una metodología que logre este objetivo tendrá la ventaja de no distorsionar el objeto de análisis durante el proceso evaluativo y de mostrar, de poner en evidencia, tanto las prácticas reales existentes en la organización como las tensiones entre éstas y las potencialidades que los componentes ofrecen.

3. Las dimensiones como perspectivas funcionales de la organización universitaria. En la búsqueda de lo institucional más allá de la colección de elementos, encontramos que las significaciones en el seno de la organización se producen mediante un formato sintáctico, en la articulación que de los componentes hacen las dimensiones funcionales de 5

Está claro que los resultados puede graduarse en distintos niveles de satisfacción de cada estándar pero , finalmente, cualquier graduación puede reducirse a: cumple/no cumple. 6 En los procesos de acreditación de grado estas diferencias en los sujetos se compensan con el procedimiento de análisis de consistencia, que actúa ampliando la “muestra” de representantes del campo académico.

19 la institución, en una primera instancia (de análisis) y de texto, en una segunda. Lo que pone en relación y dota de sentido a los elementos de una institución (los “informa”, los constituye en la trama institucional) son sus “dimensiones funcionales”. De esta manera podemos postular provisionalmente y como hipótesis las siguientes dimensiones funcionales: -Gestión, docencia de grado y de posgrado, investigación, extensión, bienestar universitario, acción cultural, impacto social (con este nombre inapropiado trato de designar al menos tres aspectos de la acción de la universidad en el medio social: el impacto directo que produce a través de la formación de profesionales y el indirecto con la formación incompleta de los que abandonan, el accionar de la universidad como agente de cambio o de desarrollo, su rol dinamizador en los distintos campos de la vida social, cultural y económica de su medio o región y, por último, el lugar que ocupa la universidad en su medio como institución política, y sus efectos.) cooperación interinstitucional, Este listado de dimensiones funcionales es seguramente incompleto y exige un análisis más fino para establecer las fronteras entre uno y otro e, incluso, la pertinencia de algunos. Me gustaría también poder definir mejor una dimensión que en principio llamaría cultura universitaria en la que ubico a una variedad de actividades, muchas de ellas informales que otorgan carnadura, densidad a los intersticios entre las funciones más sustantivas. El análisis se realizaría en la articulación de cada una de estas dimensiones funcionales con los componentes: normativa, estructura académica, cuerpo docente, estudiantes, planes de estudio, graduados, infraestructura, equipamiento, bibliotecas, publicaciones, presupuesto, etc. De esa manera, por ejemplo, el análisis de la articulación entre la dimensión docencia con el componente cuerpo académico nos permitirá observar entre otras cosas si los docentes que hacen investigación o los que están posgraduados realizan docencia de grado, si utilizan en sus bibliografías sus propias publicaciones; o si, en cambio, se concentran en la docencia de posgrado y abandonan las clases de grado a la responsabilidad de los auxiliares, etc. El conjunto de estos cruces nos ofrecerá un mapa de la configuración de los procesos dentro de la universidad en el que con facilidad se podrán observar las tendencias que producen las políticas reales de la institución. Otro ejemplo: comparando las articulaciones de las distintas funciones con el componente infraestructura tendremos una lectura de las prioridades que efectivamente se ha dado la universidad en ese orden, lo que luego podrá ser confrontado con las otras configuraciones (en relación con los demás componentes) para obtener significaciones más generales en las que los problemas se volverán realmente evidentes. La dimensión histórica se ordena lógicamente en la búsqueda de las explicaciones que den cuenta de la configuración actual.

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V Evaluación institucional y acreditación de carreras de grado. 1. Diversidad de objeto Lo primero para abordar la relación entre la evaluación institucional y la acreditación de carreras de grado es la determinación de sus diferencias. La primera, probablemente obvia, es de objeto. El objeto de la evaluación institucional es la institución, las universidades y los institutos universitarios, y la acreditación de carreras de grado tiene por objeto, eso, una carrera. No por evidente la diferencia es tan simple. Ambos objetos se solapan en la medida en que las instituciones universitarias tienen, la mayoría de las veces, a la formación de grado como una de sus funciones sustantivas, la más importante, casi hegemónica en ocasiones y, por ende, a las carreras como objeto relevante de su organización e incluso, muchas veces, como factor informante, que da forma a su estructura. Por otra parte, el modo de ser de las carreras es institucional, casi siempre las instituciones existen para ellas y por ellas y las carreras siempre son posibles en tanto las instituciones las crean, las legitiman, las gestionan y las contienen. Esto es: las instituciones nos explican a las carreras y las carreras, en gran medida, a las instituciones. Pero la relación no es simétrica, el mensaje a leer no es reversible. Son dos textos que se refieren mutuamente pero que se leen de modo diferente. Aquí tenemos, desde el tema que nos ocupa, una cuestión: ¿cuál es la lectura que la evaluación institucional necesita de las carreras, en tanto constituyentes privilegiados de la función institucional, en cuanto objetivo relevante de la organización?7

2. Diversidad de referente Para contestar esta pregunta me parece necesario introducir, previamente, la segunda diferencia, de referente. La acreditación de carreras de grado se realiza respecto de un referente externo a las carreras y a las instituciones: las normas aprobadas por el Ministerio de Educación, Ciencia y Técnica con acuerdo del Consejo de Universidades. La evaluación institucional tiene por referente, en cambio, el proyecto que la propia institución se ha propuesto. El punto es que, siguiendo el razonamiento del apartado anterior, existe una interdependencia entre uno y otro. La institución puede realizarse a su modo, pero tiene exigencias externas respecto de sus resultados, al menos en cuanto a la formación de grado (y posgrado), es decir, en cuanto a la calidad de los egresados que sus carreras forman. Las exigencias externas de la formación de grado ponen un límite o, al menos, un marco, a la autonomía del proyecto institucional: los resultados de la formación que brinda deben ser de calidad. Esta tensión complementa el concepto de evaluación institucional en cuanto a su 7

Hay otra cuestión derivada del mismo punto: ¿Cuál es la lectura que la acreditación de la carrera necesita de la institución? Este punto está desarrollado en Guerrini, Jeppensen, Pérez Rasetti: “Evaluación integral de procesos en las carreras de grado”. CONEAU, 2002.

21 referente ya que exige que el proyecto institucional, cuya realización se observa, sea compatible, o mejor aún, sea productor de formación de calidad.

3. Implicancia en las operaciones evaluativas El análisis de las diferencias entre una y otra operación evaluativa nos deja en la mesa una tensión a resolver: ¿cómo la autónoma realización del proyecto institucional garantiza la calidad de la formación de grado, medida esta última de acuerdo a estándares ajenos al modelo que la institución se propuso? Creo que esto se puede observar en varios niveles. a. Nivel declarativo, relevable en los textos fundacionales o en los objetivos declarados en el proyecto institucional de la universidad. Si bien es improbable que en este nivel puedan encontrarse contradicciones con los objetivos de calidad de la formación de grado, al menos de manera explícita, no debe descartarse, sin embargo, la eventual aparición de objetivos de prospectiva incompatible. b. Nivel normativo. En este nivel es necesario observar si existe coherencia entre los objetivos de calidad y los reglamentos que enmarcan, limitan y generan la gestión y las prácticas institucionales. c. Nivel de la organización. El análisis del nivel de la organización mostrará si la institución cuenta con instancias de aseguramiento de la calidad adecuadas a las modalidades de formación de grado que afronte, y si son eficaces.

d. Nivel de gestión. Entendido en un sentido amplio, el análisis de este nivel permitiría observar si las prácticas de los distintos actores de la universidad contribuyen, dificultan o distraen de los objetivos de calidad de la formación.

4. Perspectiva institucional en la evaluación/acreditación de carreras de grado Los procesos de acreditación suelen optar por uno de dos caminos, la acreditación de las instituciones o la de los programas de formación. Si una y otra opción son posibles es porque en los dos niveles tienen lugar procesos educativos claves en la formación de los estudiantes y tanto una como otra percibe los procesos que se sustancian en el otro nivel como impacto. Así y todo ambas perspectivas dejan cosas afuera. La acreditación institucional tiene dificultades para reflejar las diferencias de calidad que, más allá de las condiciones que ofrece la institución, presentan los programas entre sí. La que se centra en los programas tendrá más claro los resultados de cada uno de ellos, pero se encontrará en problemas para identificar los problemas de gestión cuando estos impacten de manera diferencial en las distintas carreras. El diagnóstico para el mejoramiento será menos preciso.

22

Sería conveniente, por lo tanto, ensayar una perspectiva que ponga en relación ambos niveles y para hacerlo debe tomarse como objeto de análisis a la Unidad Académica como ámbito organizacional específico encargado de la gestión de los programas. La acreditación, bajo esta perspectiva, desglosa el análisis de calidad en dos niveles: “la capacidad para educar de la unidad académica” y “calidad académica” de cada uno de los programas. El examen, tanto interno como externo, se realiza entonces en dos etapas consecutivas. El análisis de la capacidad para educar de la unidad académica se centra primero en un núcleo, la oferta de programas, es decir, el examen de todo el esfuerzo que la Unidad Académica se ha propuesto, y en ese nivel se analizan los recursos con que cuenta para llevarlo a cabo: profesores, estudiantes, infraestructura, equipos, presupuesto, centros de documentación, normativas, planes de estudio, relaciones interinstitucionales. Un segundo núcleo de análisis en este nivel, el de la política y gestión académica, permitirá examinar cómo administra la unidad académica esos recursos para servir a los diversos programas y, en especial, evaluar la calidad de los aspectos administrados centralmente, ya sean sistemas de ingreso, ciclos curriculares comunes, asignaturas optativas, equivalencia o reconocimiento de créditos obtenidos en otras instituciones, etc. como los recursos humanos y de infraestructura, bibliotecas, administración etc. Este examen debe hacerse en el marco de todas las funciones que la Unidad Académica realiza, de manera que sus esfuerzos aplicados a la formación puedan ser observados en relación con los que aplica a las otras funciones universitarias, a cómo éstas se implican entre sí o se ignoran. Esta metodología permitirá arribar a un diagnóstico más ajustado de los problemas institucionales en la medida en que impacten en la formación. Una segunda etapa del análisis se centra en cada uno de los programas, poniendo primero en posición nuclear al currículo en desarrollo, es decir, proyectando sobre el currículo los recursos efectivamente aplicados al programa y las responsabilidades que tienen en su desarrollo los docentes, alumnos y personal de apoyo que dan vida a ese currículo. Este examen más analítico y de verificación debe volcarse sobre un segundo núcleo, la gestión curricular, de manera que puedan evidenciarse las prácticas de los actores involucrados en el desarrollo curricular. Un procedimiento de acreditación de este tipo permite arribar a juicios específicos sobre las garantías que ofrece el desempeño académico de una institución y sobre la calidad de cada uno de los programas que desarrollo, ofrece un diagnóstico preciso en cada uno de los dos niveles y permite la formulación de planes de mejoramiento viables y evaluables. VI Acreditación de posgrados. El caso argentino: la cuestión de los estándares transversales o específicos Actualmente los estándares vigentes para la acreditación de posgrados en la Argentina (Resolución 1168/97 MCE) tienen carácter transversal abarcando a todo el universo de los programas de Especialización, Maestría y Doctorado respectivamente. Como contrapartida

23 la tarea de juzgar la especificidad disciplinaria recae en los Comités de Pares. Esta tensión entre estándares muy generales y la competencia específica de cada Comité puede resultar en un registro demasiado abierto de las valoraciones que en los dictámenes se hacen de los distintos indicadores, generando efectos de inequidad y arrojando sobre los dictámenes visos de arbitrariedad (Guerrini y Jepessen 2001: 7 y 8). Si son los miembros de cada Comité los que según su juicio deben adaptar los estándares a las disciplinas, se corre el riesgo de que los juicios se plieguen en exceso a los requerimientos corporativos de cada una de ellas recogiendo también las malformaciones como norma o produciendo criterios de calidad no comparables entre las distintas áreas. Parece conveniente, entonces, la determinación de estándares específicos que medien la relación entre los estándares transversales de la resolución 1168/97 y el juicio de los pares. En este sentido abundan las recomendaciones en diversos informes realizados sobre la experiencia de la CONEAU8.

Nivel de especificidad conveniente. La mediación sugerida en el apartado anterior sólo sería posible si los estándares específicos, en lugar de superponerse con el marco disciplinario en el que actúan los pares, se los piensa para grandes disciplinas o aún para grandes grupos disciplinarios. Para ello debemos buscar un criterio que permita determinar los grupos de manera pertinente. Entiendo que para esto deben tenerse en cuenta dos cuestiones: por un lado las características de la formación cada tipo de carrera de posgrado se propone y, por otro, las prácticas y tradiciones de formación de posgrado propias de las distintas disciplinas en tanto estas suponen condiciones de proceso diferenciales a observar en los programas cuya acreditación se realiza. Esto es posible ya que existen algunos estudios que avanzan en una caracterización de los grupos académicos a partir del examen de sus prácticas académicas concretas, entre las que tiene especial relevancia la formación de posgrado. Esta perspectiva nos permitirá establecer estándares y variables e identificar indicadores apropiados para cada una de las dimensiones que abarcan los programas y hacerlo de acuerdo a los modos concretos en que se realiza la formación en cada uno de los grandes grupos que los estudios identifican. En ese sentido resulta de gran utilidad un trabajo de Tony Becher9 en el que estudia la cultura de las profesiones académicas adoptando una taxonomía de cuatro grupos surgidos de la combinación de a dos de cuatro variables, derivada de los contrastes propuestos por Biglan10 entre lo duro y lo blando, lo puro y lo aplicado. Agrupación disciplinaria

Naturaleza del conocimiento

8

Ver Fanelli, Ana García de: Informe de consultoria CONEAU, 2000; Guerrini, Victoria y Jepessen, Cynthia: “El sistema de posgrado en Argentina: problemas y desafíos de los procesos de acreditación”, CONEAU, mimeo, 2001.

9

Becher, Tony: “Las disciplinas y la identidad de los académicos”, en Pensamiento Universitario Nº1, Buenos Aires, 1993. 10 Biglan, “Relationships between subject Matter Characteristics and the Structurec and Output of University Departaments” y “Characteristics and Subjet Matter in Different Academic Areas” , citado por Becher.

24 Ciencias puras (v.g. física): "dura-pura".

Acumulativamente: atomista (cristalina en forma de árbol): preocupada por asuntos universales, las cantidades, la simplificación; sus resultados son descubrimientos/explicaciones.

Humanidades (v.g. historia) y ciencias sociales puras (v.g. antropología):

Reiterativa; holística (orgánica/semejante a un río); preocupada por asuntos

"blanda-pura".

específicos, calidades; sus productos son el entendimiento/interpretación.

Tecnologías (v.g. mecánica): "dura-aplicada".

Finalistas (con propósitos claros); pragmática (tecnología por medio del conocimiento duro), preocupada por dominio del entorno físico; sus resultados son productos/técnicas.

Ciencias Sociales aplicadas (v.g. educación): "blanda-aplicada".

Funcional; utilitaria (tecnología por medio del conocimiento blando); preocupada por

realizar

la

práctica

[semi]

profesional,

sus

resultados

protocolos/procedimientos.

Becher estudia cuatro categorías en las profesiones académicas: procedimientos de iniciación, patrones de la interacción social, la especialización y movilidad y cambio. La primera es la que interesa para nuestro objeto: el análisis de la selección de los académicos y su formación de posgrado. Queda claro que este esquema deja afuera (al menos en una primera mirada) la formación profesional de posgrado, pero no tanto. La descripción de las culturas de formación propiamente académicas en los grupos duro-aplicado y blandoaplicado permite distinguir por contraste las características de la formación profesional de posgrado. Los criterios para resolver cuestiones señaladas como críticas a la hora de evaluar la calidad de los diferentes tipos y programas de posgrado, como la carga horaria, la carga horaria de investigación, los programas y proyectos de investigación en desarrollo, la integración de los alumnos a estos, el equipamiento de laboratorio, la pertenencia y dedicación de los docentes y de los directores de tesis, las condiciones constitutivas de la masa crítica necesaria, la originalidad y pertinencia de los temas y resultados de tesis e investigaciones, las bibliotecas, etcétera, resultan mucho más claros luego de revisar la descripción que hace Becher de la diversidad de prácticas entre estos cuatro grupos. Así tendremos seguramente una muy firme exigencia de pertenencia del docente cuando se trate de posgrados en disciplinas puras-duras (vg. Física, química) y más flexible cuando se trate de las blandas-puras (vg. humanidades), siempre que se asegure el contacto suficiente. En estas últimas no importará tanto cuantificar las horas de investigación como deducir la intensidad del trabajo de la profundidad de las tesis, mientras que en las primeras la presencia efectiva en un equipo de investigación y en un contexto institucional que disponga de laboratorios y equipos adecuados y suficientes resultará clave y más significativo que la tesis en sí que evidenciará en gran medida de algún tipo de trabajo cooperativo muy cercano entre el director, su equipo y el estudiante. Para avanzar en esta dirección sería necesario realizar primero una sistematización bibliográfica de modo de identificar los trabajos existentes en este campo y luego realizar una tarea de identificación de los criterios de calidad aplicables a los posgrados que pueden deducirse de las distintas culturas académicas. El resultado de esta investigación debería

son

25 constituir un documento base con el cual se podría ya trabajar en la definición de los estándares específicos con la colaboración de comisiones de especialistas representativos de las disciplinas para cada una de los cuatro grandes grupos11. Octubre de 2009

11

La taxonomía de Becher, que a mí me satisface, no es la única y es probable que, una vez sistematizada la información bibliográfica y revisado el comparado internacional, debamos darnos un debate al respecto y en la búsqueda de las modalidades más adecuadas a algunos comportamientos peculiares dentro de las comunidades académicas.

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Anexo Actualización de la función social de la universidad Cesar Peón; Juan Carlos Pugliese; Carlos Pérez Rasetti 2005 La situación del país, el modelo de desarrollo y el papel de las Universidades Nacionales La Argentina debe crecer y redistribuir los beneficios de ese crecimiento entre su gente y, para lograr ese objetivo, la educación es un instrumento privilegiado. De hecho, la riqueza de los países se mide hoy por la cantidad y calidad de inteligencias cultivadas en el sistema educativo y por su capacidad para organizar su impacto en el sistema económico y en la calidad de vida de la población. La Universidad es la institución que está mejor preparada para cumplir ese rol en la sociedad del conocimiento. Durante la última década, Argentina comenzó a manifestar síntomas críticos de agotamiento que se registraron a través del deterioro de todos los indicadores económicos y sociales descriptores de niveles de pobreza y desempleo que, por su gravedad y permanencia, hacen pensar en la emergencia de un preocupante sector de excluidos y marginados que cada vez tienen menos posibilidades de participar como trabajadores y ciudadanos en una sociedad integrada y con perspectivas de desarrollo. A pesar de estos índices, la Argentina todavía conserva ventajas comparativas fundadas en la calidad de sus recursos humanos. Sin embargo, la mayoría de éstos no encuentra un lugar que los incluya y les permita contribuir a la recuperación del mercado interno y las oportunidades de exportación que los nuevos precios relativos le abren al país. Es así que el perfil de las exportaciones, con una fuerte preponderancia de productos primarios y un bajo aporte de productos con valor agregado tecnológico o industrial avanzado, muestran un desfasaje entre el potencial humano y la vida económica de la Argentina. Las políticas enunciadas por el Gobierno para lograr la recuperación de la Nación que incluyen la revalorización del rol de Estado, el relanzamiento de la industria y los servicios, y el consecuente incremento de las exportaciones- sólo tendrán éxito si se plantean en el contexto de las nuevas condiciones de una economía mundial crecientemente integrada por la globalización y regida por el valor del conocimiento incorporado a las mercancías. La baja de la desocupación y la eliminación de las barreras de la exclusión social deben apoyarse en una mejora del capital humano lograda a través de la educación y del aporte de los organismos de formación profesional, así como del sistema de ciencia y tecnología.

30 Esta situación reactualiza la pregunta sobre cuál es el rol de la universidad en la recuperación de la Nación. Además, en la medida en que la universidad es parte de la Nación y por tanto comparte sus crisis, surge una segunda pregunta que interroga sobre qué debe cambiar en el sistema universitario para poder acompañar al Estado y la Sociedad en las tareas de recomposición económica y social que se perfilan como imprescindibles. La perspectiva adecuada para afrontar las respuestas a estas preguntas exige que la universidad sea entendida, al mismo tiempo, como sujeto y objeto de políticas públicas. Es decir, parte activa y protagónica de las fuerzas del Estado actuando sobre la Sociedad, a la vez que receptora de políticas orientadas a su mejoramiento y refuncionalización. La universidad debe actualizar su función social y convertirse en un actor institucional relevante. Debe profundizar el protagonismo y la incidencia en el desarrollo social y económico. Colocada en el papel de agente promotor de cambios sociales, es evidente que la universidad debe continuar con su tarea de formación de recursos humanos de la más alta calidad, capacitados para la formación continua que requiere la sociedad del conocimiento, con currículos actualizados y a cargo de docentes del más alto nivel, en un ambiente creativo y dotado de equipamiento e infraestructura modernos. Para asegurar esto es imprescindible que una proporción apreciable de los docentes universitarios tenga formación científica, académica y profesional actualizada, y una alta dedicación a la docencia y la investigación. Como externalidad de esas capacidades, la universidad debe transferir al medio la mayor cantidad de saber y de saber-hacer, para posibilitar la rápida actualización tecnológica de la sociedad. Esto incluye, ciertamente, no sólo las tecnologías duras, sino también las tecnologías organizativas y de gestión, imprescindibles para ser competitivos en el mundo actual. El desarrollo de la capacidad para emprender es una función esencial para la recuperación nacional que la universidad ha comenzado a plantearse y para la que debe ser apoyada. En tal sentido, habrá que lograr que cada egresado sea un creador de empleos y no sólo un buscador de empleo, un promotor de emprendimientos generadores de oportunidades para otros y un sujeto proactivo en la búsqueda y consolidación del crecimiento en el que ya está empeñado el país. El contexto actual de las relaciones entre la Sociedad, la Universidad y el Estado. Las complejas y cambiantes relaciones entre la Sociedad, la Universidad y el Estado han sufrido variaciones profundas durante las últimas décadas del siglo pasado. Hemos devenido en una sociedad civil de mercado, y el Estado, a la vez que se volvía impredecible para las universidades debido a las recurrentes políticas de ajuste, impulsaba iniciativas para la evaluación de la calidad y el financiamiento de programas de mejoramiento. Sin embargo, no se logró alcanzar una acción integral y sostenida en el tiempo, que representara la voluntad de los diferentes actores del sistema y las necesidades de la sociedad. Por su parte, mientras trataba de administrar su masividad creciente y naturalizaba cada vez más altos niveles de fracaso y deserción entre sus estudiantes, la universidad

31 intentaba también compatibilizar acciones dirigidas a captar las nuevas líneas de financiamiento, con una militancia institucional de resistencia ante las políticas de ajuste y de demanda hacia la sociedad por mayores recursos. La crisis del 2001 mostró la esterilidad de esta postura. La eclosión de la sociedad excluida puso en evidencia que, a pesar de ser también víctimas, las universidades, como instituciones autónomas depositarias de gran parte de los recursos intelectuales de la sociedad, además de haber colapsado en la emergencia, estaban en condiciones y tenían la obligación de ser parte activa en la recuperación. Hoy el Estado está decidido a recuperar su indelegable papel como representante de la sociedad, como promotor de políticas públicas destinadas a la reconstrucción del tejido social. Este nuevo Estado, al mismo tiempo que se ha comprometido con las universidades y cumple con la resolución de las deudas pendientes, la ejecución de los créditos acordados por el Congreso y el aumento progresivo del presupuesto, acompaña a las universidades en las reformas que la situación exige. También es momento de considerar la pertinencia como factor inexcusable en toda acción universitaria, en relación al compromiso social de los universitarios y su inserción en las políticas de promoción de la inclusión social, la lucha contra la pobreza y el desarrollo local. Se impone que el Estado -con la colaboración del sistema universitarioconsidere especialmente la pertinencia de las carreras y la capacidad de cooperación y complementación entre las instituciones y la potencial inserción laboral de los graduados y, además, provea al sistema universitario de información y oportunidades para mejorar su articulación con el mundo del trabajo, los mercados locales, regionales y globales, la administración pública y la prospectiva social. Al mismo tiempo, los desafíos que la globalización, el desarrollo de las nuevas tecnologías y los avances de la ciencia y la técnica proponen a nuestras universidades, exigen una planificación del desarrollo del sistema de mediano y largo plazo, con financiamiento previsible y objetivos consensuados a partir de diagnósticos serios y públicos. Las relaciones entre el Estado y las universidades deben establecerse en un marco a la vez racional y previsible, con perspectivas de mediano y largo plazo, que permitan superar las inercias y desbalances actuales y alcanzar consensos entre las prioridades nacionales y regionales y las propuestas que desde su autonomía las universidades formulan para cumplir con su función social. Tanto las pautas para la asignación de fondos destinados al desarrollo de las universidades, como el dictado de nuevas normas o la modificación de las existentes, deben ordenarse a esos fines con diseños que integren criterios de calidad e impacto académico, pertinencia social y potencial incidencia en el desarrollo nacional y regional. El marco de referencia que cada universidad debe construir para iniciar esta nueva relación es un documento en el que la comunidad universitaria actualiza la función social de su institución.

32 El documento de actualización de la misión social La actualización de la misión social de la universidad debe encuadrarse en el contexto concreto en el que cada una de ellas está situada, y comprender la evaluación de las demandas de los distintos sectores y sus prioridades. Este estudio quedará plasmado en un documento que, por un lado permitirá la integración del análisis a nivel regional (CPRES) y nacional (CIN), y por otro, integrará un contexto de referencia en la construcción de los consensos necesarios para la formulación de los contratos programas y las propuestas correspondientes a otras líneas de financiamiento. El documento a realizar por cada universidad tendrá en cuenta los factores de transformación que hacen necesaria la actualización de su misión social, algunos de los cuales son: 1. Cambios socioeconómicos que generan demandas inéditas. 2. Cambios en las instituciones universitarias que ven variar la composición social de sus estudiantes y docentes y tienen que afrontar desafíos novedosos. 3. Los desafíos que propone la globalización y la nueva sociedad del conocimiento. 4. La creciente difusión de las TICs y la internacionalización de la educación superior. Es necesario entonces que cada universidad realice el ejercicio de revisar su razón de ser y los alcances de su compromiso social. Aspectos a considerar en el documento12 1. Contexto histórico. Cada universidad fue creada con un mandato fundacional que, a través de los años, pudo ir adquiriendo cada vez menos visibilidad y condición operativa para sus integrantes. Poner la función social de la universidad en contexto histórico supone indagar en los textos fundacionales, revisar la manera en que aquellos mandatos fueron interpretados en cada etapa, hacerse cargo de los cambios explícitos e implícitos que pudieran registrarse en el accionar de la universidad y replantear para hoy, en las circunstancias que éste momento histórico le propone a la universidad, su misión.

2. Contexto geográfico. Explicar de qué manera la universidad se asienta en determinado contexto regional y cómo, haciéndose cargo de este contexto, se inserta en el sistema universitario y piensa sus relaciones con las demás universidades de la región. 12

Este listado no es excluyente ni exhaustivo.

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3.

Contexto social.

Cómo la universidad está contribuyendo a la realización de la justicia social y cómo aplica todas sus capacidades para lograr que la mayor cantidad de estudiantes logre progresar en sus estudios, alcances niveles satisfactorios de rendimiento y se gradúen con la mejor formación. Cómo la universidad explora las posibilidades de llegar a sectores sociales hasta ahora no cubiertos con sus servicios educativos y cómo ofrece oportunidades de formación continua a los graduados.

4. Funciones de la universidad. Cuáles son los criterios de pertinencia que la universidad formula para sus funciones sustantivas: docencia, investigación y extensión. Cómo se articulan con las demandas regionales y locales. 5.

La universidad en tanto actor social.

Cómo se proyecta la universidad desde la perspectiva cultural en el medio y cómo se piensa en tanto actor social comprometido con la comunidad y promoviendo los valores que pondera en su misión institucional.