Crítica a los supuestos de neutralidad económica y despolitización en los bancos centrales: el caso del Banco de México (1993-1998)

M A R I E L A D Í AZ S A N D O V AL 1

Crítica a los supuestos de neutralidad económica y despolitización en los bancos centrales: el caso del Banco de México (1993-1998)

El lenguaje de los banqueros centrales es una especie de galimatías que los mercados tratan de desentrañar. Mensajes subliminales que seguramente escribe algún financiero sin corazón para dar apariencia de neutralidad. Pero ésta es imposible.

García J., (2007, Octubre 5)

El fatalismo de las leyes económicas enmascara en realidad una política, pero completamente paradoxal, ya que se trata de una política de despolitización.

Bourdieu, Pierre (2001)

Introducción La globalización financiera definida como un nuevo ciclo de acumulación del capital –la imposición del capital financiero sobre el capital productivo- ha redefinido el rol del Estado como un agente encargado de redefinir los marcos regulatorios en sectores 1

Correo electrónico : [email protected] Doctora en Investigación en Ciencias Sociales por la Flacso-México. Miembro del Cuerpo Académico Multidisciplinario de Política y Sociedad de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México, Plantel Cuautepec.

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clave de la economía como el financiero. De esta forma en la década de 1990 se observó una tendencia a nivel mundial a fin de otorgarle mayor autonomía legal a los bancos centrales. La reforma de 1993 a la Ley Orgánica del Banco de México forma parte de este proceso que se presentó, principalmente, en los países en vías de desarrollo.

Es así que una de las explicaciones y justificaciones que se le han dado a este hecho es la importancia de mantener alejados a los institutos centrales del juego político. De hecho, desde el punto de vista económico, se ha sostenido que los políticos han reformado el diseño institucional de los bancos centrales con el objetivo de “atar sus propias manos” para evitar utilizar estas instituciones en su beneficio, sobre todo en periodos electorales. Por tanto se argumenta que es mejor delegar el manejo de la política monetaria a técnicos lo bastante alejados de la esfera política y que no estén dispuestos a ceder ante las presiones de grupos de interés político y económico.

En este sentido los bancos centrales son

conceptualizados como espacios donde domina la neutralidad económica, y, por tanto la eficiencia en el manejo de la política monetaria.

Sin embargo, bajo esta perspectiva se pierde de vista que las instituciones políticas no son arenas neutras, pues en su interior se gestan luchas de poder e intereses. Es por esta razón que el objetivo del presente trabajo será ofrecer una crítica desde la perspectiva sociopolítica hacia la idea bastante aceptada de que los bancos son espacios neutros y apolíticos. Para ello tomaré como ejemplo en Banco de México enfatizando algunos momentos en los que la idea de neutralidad y despolitización es cuestionable. El argumento central de este escrito es que dichas características sirven como estrategia para legitimar la independencia de los bancos centrales.

Las preguntas que dirigirán mi argumento son:  ¿Puede sostenerse e supuesto se que la neutralidad y la despolitización son características de los órganos reguladores, como es el caso de los bancos centrales?

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 ¿Cuál es el objetivo de enarbolar el argumento de la neutralidad y la despolitización en los bancos centrales?  ¿Qué consecuencias sociopolíticas han generado los discursos que defienden la neutralidad y la despolitización en dichos órganos?

En primer lugar insertaré la reforma a los bancos centrales en el contexto global. Posteriormente de forma general enunciaré los argumentos que defienden el supuesto de la neutralidad y despolitización en los bancos centrales. En la tercera parte elaboraré una crítica a estos supuestos poniendo como ejemplo el caso mexicano. En la cuarta parte identificaré algunos problemas ligados con dichos supuestos en la parte final señalaré algunas reflexiones personales sobre lo discutido.

i. Globalización y Bancos Centrales

A partir de las últimas décadas del siglo XX, hemos sido testigos de una serie de cambios en las esferas económica, social, política y cultura a nivel mundial. Entre estas transformaciones es posible destacar la extensión del modo de producción capitalista a todos los lugares del orbe; la reestructuración de la forma de producción –transición del fordismo al toyotismo-; la redefinición del rol de los Estados-Nación; así como el incremento de los flujos de comercio, capital, dinero, tecnología, y fuerza de trabajo a lo largo y ancho del planeta, lo que evidentemente ha generado una mayor integración a escala intercontinental. (Dabat 19; Castells 2002; Held & McGrew 2003). Precisamente estos cambios se enmarcan en el actual proceso de globalización.

Si bien algunos autores han señalado que dicho proceso no es un fenómeno nuevo, ya que sus orígenes pueden situarse en el siglo XVI con el comienzo de la expansión del capitalismo (Wallestein 1989, citado en Canclini 2000); es importante 3

señalar que la novedad del actual proceso de globalización es que involucra un nuevo ciclo de acumulación del capital. La globalización debe ser entendida como la actual etapa del desarrollo capitalista. Precisamente dicha etapa está caracterizada por el predominio del capital financiero –especulación y tasas de interés- sobre el capital productivo –ganancias reales- (Arrighi 1994; Ramos 2007; Sandoval 2005).

En este contexto, una de los cambios que resulta pertinente destacar es la evidente la transformación del papel de los Estados-Nación en el actual escenario global. Al respecto, existen una variedad de posturas en torno al papel del Estado en un contexto de globalización (Hirsh & Thompson 1999; Strange 2007). Sobre este tema, Saskia Sassen (2007) señala que los Estados, más que desaparecer bajo las transformaciones globales contemporáneas, han redefinido su papel en la economía y política mundial. La autora señala que los procesos globales, particularmente económicos y financieros, han permitido que el Estado asuma un nuevo rol, especialmente en materia de regulación. Bajo esta perspectiva, la globalización no ha implicado el repliegue del Estado ni su debilitamiento, sino su reconfiguración, reforzamiento e intervención en sectores clave de la economía como el financiero. Al respecto, un claro ejemplo es el proceso de independencia de una gran cantidad de Bancos Centrales alrededor del mundo.

Precisamente, hasta hace veinte años, la mayoría de los bancos centrales formaba parte de sus respectivos Ministerios de Hacienda. Tan sólo entre 1989 y 1995, fueron treinta los países situados en los cinco continentes los que legislaron con el objetivo de incrementar la autonomía de jure en sus bancos centrales (Cukierman, 2006: 5-6). Autores como Sylvia Maxfield (1997 y 1999) sitúan esta tendencia como un fenómeno reciente en la historia global que se presentó principalmente en los países no industrializados. En América Latina, fueron al menos cinco los países que modificaron su legislación para otorgarle autonomía legal a sus bancos centrales, por ejemplo: Chile en 1989; Argentina en 1992; Colombia en 1992 y México en 1993.

Una de las explicaciones que se le ha dado a esta tendencia es la necesidad de proteger a los institutos centrales de la influencia política –específicamente del gobierno y de los partidos políticos- cuya presión es más evidente en periodos 4

electorales. Sin embargo dicha explicación ha estado permeada por la lógica neoliberal, pues pretende legitimar la autonomía o independencia de dichas instituciones a partir de argumentos como la eficiencia y la técnica de los banqueros centrales. Justamente el neoliberalismo2, el cual se implementó a partir de la crisis de la deuda3, ha defendido el argumento de abrir paso al mercado para que éste asuma el rol principal en todas las esferas (Zurbriggen, 2007). Se argumenta que el Estado, y por tanto lo político, es el centro del problema, por ello es necesario separar espacios clave, como es el caso de los bancos centrales, y otorgarle su manejo a tecnócratas alejados de cualquier presión política o intereses. Sin embargo, el problema central es que bajo esta óptica se ha legitimado el aislamiento, no sólo de los bancos centrales, sino de diversos órganos reguladores del mercado. Por tanto, como se indicó en párrafos precedentes el objetivo del presente trabajo es refutar la idea de que la neutralidad y la despolitización son características esenciales de los bancos centrales, ya que responden a construcciones simbólicas que presentan como natural una situación que está lejos de ser así. Los bancos centrales también hacen política. A continuación señalaré con mayor detalle los argumentos encargados de legitimar la neutralidad y apoliticidad de estos órganos reguladores.

ii. Exposición de la literatura que defiende el supuesto de la neutralidad económica y la despolitización en los bancos centrales Una gran cantidad de artículos académicos que han trabajado sobre el nuevo estatuto legal de los bancos centrales toman como supuesto la importancia de alejar de su manejo a los políticos irresponsables que utilizan las instituciones para

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La globalización y el neoliberalismo no son procesos similares. Si bien coinciden en el tiempo, la globalización es un proceso histórico que implica una nueva fase en la acumulación del capital, mientras que el neoliberalismo es un conjunto de ideas y estrategias políticas que el capital monopólico y las élites políticas emplean para insertarse y adaptarse en el contexto global. Para mayor información véase Ramos, 2007: 100. 3 La aplicación del modelo neoliberal responde tanto a determinantes internas, como externas. Por un lado se encuentra el gran impulso que las élites tecnócratas le dieron a este paradigma de políticas, y por el otro lado hayamos la presión –préstamos a cambio de políticas- del Banco Mundial para su aplicación.

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beneficiarse. En otras palabras, se pone énfasis en las bondades de separar del control del gobierno la esfera de la política monetaria y financiera. Precisamente esta literatura señala que los bancos centrales son instancias neutras y apolíticas.

Se

argumenta

que

los

políticos

utilizan

la

economía

para

beneficiarse

electoralmente -satisfacer sus intereses privados- para después poner en marcha políticas de contracción. Bajo esta perspectiva, en un banco central dependiente los políticos pueden interferir, afectando gravemente la estabilidad de precios y la inversión extranjera. Por tanto, la solución es dotar de autonomía a los bancos centrales, pues el banquero central estará más preocupado por mantener la estabilidad económica que por satisfacer los intereses de los votantes a los que él no responde directamente. Siendo que el gobernador del banco central no es un funcionario electo popularmente significa que no tiene los mismos incentivos para intervenir en la economía con el objetivo de obtener apoyo. La autonomía en el banco central traería varios beneficios entre los que destacan: la restricción de la inflación, la protección a la estabilidad de precios y, producto de ello, la credibilidad para el mismo banco central principalmente hacia el exterior. 4

Una parte considerable de esta literatura proviene de los centros de investigación de diversos bancos centrales. Sin embargo, los organismos financieros internacionales igualmente han contribuido en esta perspectiva. Al respecto, sobre los problemas que ha traído consigo la interferencia política en el sector financiero, especialistas del Fondo Monetario Internacional5 sostienen que:

En casi todas las principales crisis financieras del último decenio la interferencia política en la regulación del sector financiero exacerbó la situación. [...] Cada vez más, las autoridades encargadas de la formulación de políticas, así como los analistas, reconocen que [...] debe protegerse a los reguladores del sector financiero de las presiones políticas [...] con el objetivo final de evitar crisis 4

Para más información sobre este argumento, véase: Cukierman 2006; Quinyn & Taylor 2004: Stasavage 2003; Maxfield 1997 y 1999; Eijffinger & Hoeberichts 2000; Sousa 002; Grabel 2000; Fraser 1994; Lohmann 1998; Keeter & Stasavage (2002 5 “Our ideology is economics… We should not address political questions and we don´t”, frase de A. W. Clausen, Presidente del Banco Mundial en 1982, en una crítica de Richard Swedberg (1986) a la supuesta neutralidad económica del BM y del FMI.

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financieras. Para cumplir con su mandato de mantener la estabilidad del sector financiero, deben gozar de un considerable grado de independencia [...] (Quinyn & Taylor, 2004).

Lebaron señala que en la literatura sobre los bancos centrales es posible encontrar dos discursos. El primero dominado por el campo académico, específicamente por el económico, describe a los bancos centrales como espacios donde priva la acción racional y el juego hecho por acciones estratégicas. En síntesis, la conducta de los bancos centrales se desprende de la economía racional producida por una disciplina científica: la economía. El segundo discurso sobre los bancos centrales, de acuerdo con el autor, proviene de los actores e instituciones financieras que enfatizan las cualidades personales y la disposición técnica de los banqueros centrales (Lebaron, 2008: 122-123). Ambos discursos contribuyen en la solidificación de la neutralidad y la despolitización como características propias de los órganos reguladores autónomos y como estrategias para mantener aisladas dichas instancias.

iii. Crítica hacia la literatura a favor de la neutralidad y la despolitización en los bancos centrales: el caso mexicano El hecho de neutralizar y despolitizar ciertos espacios que por excelencia son políticos, es un proceso que forma parte del cambio económico y político que comenzó con la crisis de legitimidad del modelo keynesiano. Desde la ortodoxia económica representada por los círculos del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial –Consenso de Washington- se argumentó que los excesos e irresponsabilidad del Estado benefactor o proteccionista generaron corrupción y crisis económica. Por tanto entre las soluciones que se sugirieron fueron la liberalización económica y la desincorporación de empresas estatales. Sin embargo, lejos de la neutralidad y la desideologización promulgada por este nuevo proyecto político, con su arribo se inauguró un periodo económico y político con evidentes ganadores. 7

En otras palabras, las reformas en materia regulatoria emprendidas en la década de 1990 como es el caso de la independencia en los bancos centrales se legitimaron bajo los discursos de neutralidad y despolitización, pues se argumentó que el Estado fue el agente que generó muchos de los problemas en materia económica. Es así que se concibió al neoliberalismo como un proyecto carente de intereses y conflictos. De acuerdo con Bourdieu (2001: 100):

las clases dominantes quienes están más interesados en el dejadhacer hacen todo lo posible por anular la política en un discurso político despolitizado, producto de un trabajo de neutralización [...] el lenguaje político no marcado políticamente se caracteriza por una retórica de la imparcialidad, a su vez marcada por los efectos de simetría, equilibrio, término medio y apoyada en un ethos de la conveniencia y la decencia atestiguado por la prevención de las formas más violentas de la polémica, por la discreción, el respeto exhibido por el adversario, en suma, todo lo que manifiesta el rechazo de la lucha política en tanto que la lucha”.

Como se expuso en líneas anteriores, el argumento que ha hegemonizado el análisis en torno a la independencia en los bancos centrales ha concebido al banco central como una espacio ajeno al ámbito político, a pesar de que dichos institutos son responsables de la política monetaria (monetary policy). De esta forma con base en la especialización, diversos actores han legitimado a esta institución como un espacio aislado y técnico, opuesto al ámbito político. Un problema que resulta pertinente señalar en torno al argumento predominante sobre la autonomía en los bancos centrales es su explícita intención por despolitizar y neutralizar dichas instituciones. La neutralidad económica se define como lo opuesto a la politización de las decisiones, específicamente a la influencia de presiones electorales. Refiere a la inexistencia de intereses particulares que afecten la política monetaria. Tiene también su fundamento en la técnica, encarnada en la formación especializada de sus funcionarios y en el carácter racional de la institución.

Por otro lado la

despolitización refiere a que el banco central es un espacio rival u opuesto al poder político (Lebaron, 2000). 8

En este sentido, un concepto que permite comprender a la neutralidad económica y la despolitización como construcciones y estrategias sociopolíticas es el término poder simbólico6 entendido como el poder de construir situaciones, de hacer ver, de hacer creer, de confirmar o de transformar la visión del mundo. Es un poder que permite obtener lo que puede lograrse por la fuerza (física o económica). Este poder no se ejerce, sino que es reconocido (Bourdieu, 2000). Precisamente el actual proceso de neutralidad y despolitización que arrancó con la reforma en 1993, responde al uso del

poder simbólico de los agentes, lo que contribuye a la

construcción y legitimación discursiva del aislamiento del instituto central. Los bancos centrales manejan un lenguaje político más allá de la supuesta asepsia.

Por tanto a continuación identificaré algunos momentos en la historia del Banco de México que refutan la idea de que dicha instancia es un espacio neutro y contrario al poder político. Por tanto evidencian que la neutralidad y la despolitización son estrategias sociopolíticas empleadas para legitimar la independencia del Instituto Central.

a) Creación del Banco de México: determinantes políticos

En la creación del banco central mexicano es pertinente identificar diversas fuerzas políticas externas e internas. Por tanto, parafraseando a Richard Swedberg (1986), puede argumentarse que desde su inicio el Banco de México se encuentran sesgados y muy lejos de la enarbolada neutralidad económica tan socorrida en este periodo de transformaciones económicas globales.

Es después de la primera guerra mundial, principalmente enseguida de la Conferencia Financiera Internacional celebrada en Bruselas en el año 1920, que es posible presenciar una etapa determinante en el desarrollo de la banca central. En esta conferencia se aprobó la determinación de que todos aquellos países que hasta esa fecha no contaban con un banco central, procedieran a establecerlo 6

El poder simbólico hace referencia a una dimensión discursiva que, junto con los intereses y estrategias de los servidores públicos (burócratas) legitiman y constituyen las instituciones estatales (Swartz, 2004). Implica el poder de hacer cosas con las palabras (Bourdieu, 1989: 23).

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(Rodríguez & Ávila, 2001: 238-239). Precisamente el Banco de México es fundado en el año 1925 respondiendo a esta preocupación. Sin embargo al interior del país también se presentaron condiciones favorables para su creación. Como factor interno está la exigencia de crear instituciones que permitieran intervenir al Estado de forma activa en la economía (Babb, 2003). En este sentido la Revolución Mexicana fue la punta de lanza para iniciar el camino hacia la reconstrucción económica y política del país. Uno de los objetivos fue sentar las bases para la reconstrucción de la economía, sobre todo ante la

destrucción del

sistema

financiero porfirista a causa del conflicto armado iniciado en 1910. El proyecto revolucionario requería la participación activa del Estado en la economía, por ello en el Artículo 28 Constitucional se estableció la creación de un Banco Único de Emisión controlado por el Estado. La Constitución mexicana de 1917 le otorgó al Estado una gran influencia en la economía del país “para promover y proteger el interés público” (Lusting, 1994: 143).

Justamente antes de reformar su ley orgánica, de los bancos centrales se esperaba que hicieran uso de sus instrumentos de política monetaria para alcanzar diversos objetivos. Entre estos se encontraban lograr altos niveles de crecimiento y empleo, ser fuentes de financiamiento público así como la solución de la balanza de pagos (Cukierman, 2006). El banco central se convierte en un instrumento político y económico clave para el proyecto revolucionario.

Las presiones políticas internas y externas demuestran que los bancos centrales desde su surgimiento son instancias marcadas por intereses políticos, sociales y económicos. Por tanto no son espacios opuestos al poder político.

b) Independencia del Banco de México

Como se expuso en la primera parte de este escrito, el nuevo proceso de acumulación de capital –la globalización financiera-

ha redefinido el rol de los

Estados-Nación. La reforma para dotar de independencia a los bancos centrales es un indicador del nuevo papel del Estado en materia regulatoria. En esta tónica en el año 1993 se aprobaron las reformas a los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución 10

Mexicana, tendientes a reestructurar el sistema financiero. La reforma fue aprobada con 363 votos a favor, 11 en contra y 22 abstenciones (Camacho, 1993 diciembre 10).

La mayor parte de las investigaciones que han tratado de explicar las causas que influyeron para dotar a los bancos centrales de un mayor grado de autonomía, sostiene que los políticos reforman la ley de sus respectivos bancos centrales para “atar sus propias manos” a fin de que no utilicen de forma irresponsable dichas instituciones. Sin embargo, esta literatura otorga demasiada atención al control de las variables macroeconómicas y olvida la dimensión política en su explicación. Por varios años la inflación fue una grave realidad, principalmente en los países en vías de desarrollo; sin embargo no sólo las variables económicas explican la reforma en los bancos centrales. En este sentido, autores como Boylan señalan la necesidad de integrar la dimensión política en el estudio de las instituciones financieras, pues de esta manera se rescata la importancia de los intereses en la toma de decisiones.

Boylan señala que la reforma a la ley del Banco de México y en específico la autonomía que se le dio forma parte de los legados institucionales autoritarios. En este sentido más que “atar sus propias manos”, la reforma al banco central estaría enfocada en “atar las manos” del siguiente gobierno que llegue al poder por la vía democrática (Boylan 1998 y 2004).7 De acuerdo con Boylan la intensidad de la amenaza (ante la llegada a la presidencia del candidato del PRD) influyo de manera determinante en la decisión de reformar la Ley Orgánica del Banco de México. 8

Cuando la intensidad de la amenaza es fuerte, esto es cuando el régimen autoritario está orientado hacia el mercado, a mantener la estabilidad macroeconómica, apoyar la apertura económica y la liberalización financiera existe un conflicto entre las preferencias de la elite autoritaria saliente y la demócrata entrante. Por tanto, la

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Existe evidencia clara al respecto, pues en 1994 la independencia del Banco de México fue socavada debido a que el presidente de la República y la Secretaría de Hacienda lo utilizaron para “inyectar liquidez en el sistema financiero y evitar una devaluación que era inevitable”. Otro dato interesante es que hasta el año 1997 fue cuando se cumplieron las limitaciones al crédito del banco central establecidas en su legislación. Ni el gobierno de Salinas de Gortari ni el de Zedillo estuvieron enteramente comprometidos con respetar la autonomía del Banco de México (Marichal, 1998:103). 8 Por intensidad de la amenaza se entiende el grado en que las preferencias de la elite autoritaria difieran de las de los demócratas entrantes (Boylan, 2004).

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democracia sí es vista como una amenaza. De tal suerte que es muy probable que se reforme la ley orgánica para darle mayor autonomía al banco central, esto con el objetivo de proteger los intereses de la elite saliente. La autonomía desprendida de la reforma tendría la función de limitar la influencia de sus sucesores en la política monetaria, pues establecería fuertes restricciones sobre el tipo de políticas que los sucesores pudieran apoyar posteriormente.

En esta tónica, grupos empresariales como el Consejo Mexicano de Hombres de Negocios (CMHN), el Consejo Coordinador Empresarial (CCE) y la Confederación Patronal Mexicana (COPARMEX), externaron su preocupación en torno a la posible llegada de un gobierno que pudiera frenar el proceso de reforma económica que se inició en la década de 1980. Por ejemplo, Luis Germán Córdova, líder del CCE señaló:

[…] nosotros le apostamos a la permanencia de las reglas del juego, no podemos y nunca le apostaremos a algo que lleve al pasado […] creemos que la permanencia de políticas económicas es la línea correcta, no son caprichos ni nada, son simplemente reglas básicas de las economías triunfadoras del mundo, las reformas económicas han sido positivas y los empresarios mexicanos apoyarán estas reformas (Gallegos, 1993 diciembre 3).

Esta cita muestra la preocupación ante la llegada de un gobierno que obstaculice el camino de la reestructuración económica en México. La amenaza es latente sobre todo después del proceso electoral tan competido como fue el de 1988. En este sentido, una victoria del PRD hubiera representado la mayor amenaza para la coalición tecnócrata, pues los intereses de ambos actores divergían en buena medida. Otra fuente de amenaza la representaba el sector corporativo del partido oficial, dado que siempre se manifestó en contra del programa económico de Salinas de Gortari. Además al gobierno le resultaría en suma costoso que las organizaciones corporativas decidieran dejar al PRI, pues perdería una valiosa herramienta de control político. En caso de desertar del partido oficial, el principal beneficiario sería el PRD. 12

En síntesis, en un marco de mayor apertura económica los nuevos objetivos del banco central quedaron plasmados en su legislación, privilegiando la estabilidad macroeconómica. Así, la reforma a la Ley Orgánica del Banco de México respondió a la necesidad de blindar el modelo neoliberal y evitar que el banco central financie al gobierno, acción que generaría una mayor inflación. Precisamente el escenario global obliga a homogeneizar las políticas monetarias para controlar la inflación y, por tanto, promover la estabilidad cambiaria; hechos que permitirían la libre movilidad del capital financiero (Huerta, 1998). En su momento, Muñoz Ledo señaló que con la reforma:

[…] se busca eternizar la línea neoliberal, poner candados institucionales a gobiernos electos democráticamente, sacralizar el monetarismo y supeditar a unas cuantas variables económicas el resto de las actividades productivas y los niveles de vida de los mexicanos (Martínez, 1993 septiembre 15).

Con este ejemplo, nuevamente se rechaza esta concepción que presenta a los bancos centrales como espacios neutros y apolíticos. El origen de la nueva legislación del banco central mexicano reorienta el gran poder que tienen los bancos centrales a fin de beneficiar al capital financiero internacional. Es claro que el objetivo prioritario del Banco de México beneficia a ciertos grupos en detrimento de la calidad de vida de otros, precisamente esto evidencia los intereses que han dado forma a la nueva institucionalidad del banco central. Autores como Sandoval Ballesteros (2005) señalan con la autonomía se dejó en libertad el accionar de la élite tecnocrática fuertemente ligada a la élite económica financiera. Por tanto, la autonomía significó el “blindaje” del modelo neoliberal

b) El Banco de México: del FOBAPROA al IPAB

De acuerdo con Krugman (2009), México fue una de las naciones más privilegiadas durante el Salinismo. Sin embargo, en el año 1994 el país entró en una de las peores crisis en su historia –crisis del capital financiero. Precisamente esta crisis, de 13

carácter global, agravó aún más la situación financiera del país, pues desde el año 1993 se registraron problemas en los bancos privados. Entre estos problemas se encontraban la gran expansión crediticia que inició en 1989 y se prolongó hasta 1994.

Finalmente en 1995 el gobierno tuvo que intervenir por medio de la aplicación del FOBAPROA una serie de bancos que presentaron irregularidades (Aguilera, 2001). A través del Programa de Capitalización y Compra de Cartera “se inyectaron 100 mil millones de dólares a los bancos para mantenerlos solventes”, el objetivo fue subsidiar las pérdidas bancarias de los grupos más poderosos del país. Lo que el país perdió fueron recursos económicos y soberanía, puesto que se pidieron préstamos al Fondo Monetario Internacional y a Estados Unidos (Sandoval 2005, Lusting 1994).

Además de una serie de irregularidades que se presentaron en el proceso del rescate bancario; a espaldas del Congreso, el Ejecutivo junto con autoridades financieras como la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la Secretaría de Hacienda, Crédito Público (SHCP) y el Banco de México (BANXICO) adquirieron la cartera vencida de los banqueros lo que representó una violación a la Constitución, ya que ésta marca que toda deuda contraída por el ejecutivo debe ser antes aprobada por el Congreso. No obstante lo anterior en 1998 fue aprobada con el aval del Partido Acción Nacional (PAN) la reconversión de deuda privada en deuda pública, de tal manera que 460 000 millones de dólares de cartera vencida fueron convertidos en deuda pública. El 15 de junio de 2004 una vez más a espaldas del Congreso se llegó a un acuerdo comunicado por las instituciones bancarias: la conversión de los pagarés FOBAPROA por pagarés IPAB (Aguilera 2001; Di Constanzo & Moncada; Sandoval 2005).

Siguiendo la misma línea argumentativa, el rescate bancario ha sido catalogado por algunos autores como el mayor actor de corrupción en toda la historia del país (Alonso, 1998). Personajes como el ex Presidente Ernesto Zedillo han argumentado que FOBAPROA ha resultado mucho más oneroso que el rescate bancario estadounidense implementado en la actual crisis financiera (Agencia EFE, 2009 Enero 28). 14

Al ser el FOBAPROA un fideicomiso manejado por el Banco de México, éste jugó un papel fundamental en la resolución de la crisis y en el posterior tránsito del fideicomiso hacia el IPAB. Por tanto nuevamente quedó en evidencia la importancia de los intereses, más allá de la supuesta neutralidad y apoliticidad de los institutos centrales. Con el rescate bancario, los costos fueron distribuidos hacia toda la población.

iv. Consecuencias sociopolíticas de la neutralidad económica y la despolitización: el aislamiento del Banco de México Como se discutió en párrafos precedentes, la neutralidad y la despolitización en los bancos centrales juegan un papel crucial como construcciones simbólicas encargadas de legitimar su autonomía legal. La autonomía en los bancos centrales no debe ser entendida en los términos de Peter Evans (1996) cuando se refiere a su concepto autonomía enraizada. Por el contrario debe comprenderse como un aislamiento que impide la presencia de presiones políticas, lo que a su vez posibilita que técnicos competentes implementen políticas económicas correctas a fin de lograr la eficacia.

Precisamente la legitimación del aislamiento de dichas instituciones por medio de los discursos de la neutralidad económica y la despolitización han generado una serie de problemas en términos prácticos. Destacaremos uno de ellos el cual tiene que ver con la opacidad en el manejo de dichas instancias. En esta tónica existe todo un debate acerca de la casi nula transparencia y rendición de cuentas de los bancos centrales. Se argumenta que el exceso de información puede generar poner en peligro la estabilidad de las variables macroeconómicas (Geraats 2001 y 2002; Geraats & Eijffinger 2005). Sin embargo, fue precisamente la falta de transparencia la que generó en 1994 la corrida en contra del peso (Pastor, 1998).

Además se defiende la idea de que los técnicos, debido a que carecen de incentivos para actuar de acuerdo a intereses personales, no necesitan ser 15

monitoreados, pues ellos hacen economía y no política, ésta última como un ámbito donde en realidad se encuentran problemas como la corrupción y la captura.

Es importante señalar que el Banco de México es uno de los institutos centrales peor posicionados en términos de transparencia y rendición de cuentas. En la propia Ley del Banco de México se establecen candados para conocer las minutas sobre las discusiones que se llevan a cabo en su Junta de Gobierno.9 Precisamente bajo la idea de que la neutralidad económica y la despolitización son elementos esenciales de dicha institución se justifica su opacidad. Sin embargo, la política monetaria también es política y su ejecución tiene beneficios para algunos en detrimento de otros. La técnica por tanto el lenguaje “tan extraño” que manejan los banqueros centrales se son parte de una política de la despolitización.

Reflexión final Los bancos centrales siempre han tenido un papel importante dentro de la esfera política. Por esto es un error concebirlos como instituciones meramente económicas, pues su actividad nunca se ha desarrollado en el vacío, aislados de la dinámica política. Los bancos centrales son, ante todo, instituciones de interés público, pues desempeñan una importante función política.

Precisamente el contexto económico actual obliga a repensar el papel y desempeño de los órganos reguladores de mercado, sobre todo en un momento en el que se pone en duda la eficacia del monetarismo –control a ultranza de las tasas de interés- para paliar los efectos de la crisis financiera.

Es así que el Curso Transformaciones de las Sociedades Contemporáneas me ha permitido realizar un análisis sociopolítico sobre una problemática crucial en los bancos centrales: la supuesta neutralidad económica y la despolitización. Justamente parto de la idea de que el instituto central tiene una tarea política bien 9

Ver Artículo 43, fracción V y artículo 45, párrafo último de la Ley del Banco de México, y las cláusulas 13 y 14 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental referentes a la información reservada y confidencial.

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definida, pues como se discutió, la evidencia histórica muestra que la neutralidad y la despolitización no son características esenciales de los bancos centrales.

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