(coord.) Public Compliance. Prevención de la corrupción en administraciones públicas y partidos políticos ( Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha, 2014)

PUBLIC COMPLIANCE PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN EN ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y PARTIDOS POLÍTICOS

PUBLIC COMPLIANCE PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN EN ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y PARTIDOS POLÍTICOS

Adán Nieto Martín Manuel Maroto Calatayud (Directores)

Cuenca, 2014

CREDITOS Esta edición ha contado con el patrocinio de la Consejería de Educación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a través del Proyecto de Investigación Good Citizens Corporations: Programa de cumplimiento normativo en entidades publicas y privadas y derecho sancionador (POII10-0105-6140)

ÍNDICE

Presentación ......................................................................................................

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Capítulo I Prevención de la corrupción en las administraciones públicas 1. De la ética pública al public compliance: sobre la prevención de la corrupción en las administraciones públicas Adán Nieto Martín...................................................................................... 2. Whistleblowing como forma de prevención de la corrupción en la administración pública Beatriz García de la Galana ........................................................................ 3. La prevención de la corrupción en la contratación pública Isabel Gallego Córcoles.............................................................................. 4. Corrupción frente a ordenación urbanística José Antonio Carrillo Morente ................................................................... 5. Las listas negras en el Banco Mundial: ¿Hacía un sistema global de sanciones? Nicola Selvaggi ..........................................................................................

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Capítulo II Programas de cumplimiento para partidos políticos 6. Las cuentas de la democracia José Joaquín García-Pando Mosquera ........................................................

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Índice

7. Partidos políticos y transparencia Elisa de la Nuez .......................................................................................... 8. Democracia interna y participación ciudadana como mecanismos de control de la corrupción Fernando Flores Giménez .......................................................................... 9. Límites y posibilidades de la contabilidad como programa de cumplimiento en las formaciones políticas Alberto Muñoz Arenas ...............................................................................

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Capítulo III Los órganos de control 10. La lucha contra la corrupción en el sector público: fiscalización, intervención y control económico financiero Jorge Onrubia Fernández............................................................................ 11. Límites y posibilidades de la fiscalización de los partidos políticos por parte del Tribunal de Cuentas: Aspectos Técnicos María Elena Vicente Rodríguez .................................................................. 12. La Oficina Antifraude de Cataluña Elisenda Escoda Ruanes .............................................................................

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Capítulo IV Recuperación de activos 13. Algunos problemas procesales en la recuperación de activos Jordi Gimeno Beviá ....................................................................................

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PRESENTACIÓN

Durante el pasado otoño, en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de Ciudad Real, celebramos una serie de seminarios dedicados a reflexionar acerca del diseño de mecanismos de prevención de la corrupción en administraciones públicas y la financiación ilegal de partidos políticos. Este volumen recoge la práctica totalidad de las intervenciones realizadas. A Juan Antonio Lascuraín, Merce Darnaculleta, Emilio Guichot, Marco Scoletta, Axel Blumenberg, Juan Carlos Guillén, Miguel Ongil, Javier Navascués, Gloria Martínez y Felix Ontañón, que estuvieron con nosotros durante esos días les queremos agradecer igualmente sus intervenciones y observaciones. La idea central de la que partíamos al desarrollar esta investigación era la de analizar el potencial de los sistemas de cumplimiento, que en las últimas décadas se han desarrollado en las empresas, en otras organizaciones como son las administraciones públicas y los partidos políticos. Por decirlo claramente, se trataba de establecer los elementos que podría manejar, por ejemplo, un alcalde que quisiera implantar en su municipio una política anticorrupción o la dirección de un partido político. Lógicamente la investigación no ha logrado desarrollar al detalle la totalidad de estos elementos preventivos, pero creo que hemos conseguido esbozar los pilares de este sistema. En el caso de las administraciones públicas estos elementos se encuentran ya básicamente establecidos en la Convención de Naciones Unidas contra la corrupción. En un país donde los ciudadanos consideran que la corrupción es el segundo de los grandes problemas nacionales, sería deseable que el legislador adecuase nuestro ordenamiento a estas exigencias. Frente al olvido del cumplimiento normativo en las administraciones públicas, en la presente legislatura se ha intensificado la presión regulatoria sobre los par9

Adán NIETO MARTÍN, Manuel MAROTO CALATAYUD

tidos políticos. La LO 7/2012 introdujo su responsabilidad penal, modificando el art. 31 bis del Código penal. También a través de reformas recientes los partidos han pasado a verse afectados, al menos parcialmente, por la nueva Ley de Transparencia y por la Ley de prevención de blanqueo de capitales, y ha sido objeto de cierto debate su inclusión como organismos adjudicadores en la nueva Directiva de contratación pública. En lo que ha sido la reforma más publicitada mediáticamente, el proyecto de Ley Orgánica de la Actividad Económico Financiera, se contienen también algunos cambios potencialmente relevantes. Al margen de la más bien cosmética decisión de prohibir la financiación empresarial, el proyecto de reforma de la Ley de Partidos Políticos, les obliga expresamente a establecer programas de prevención y supervisión de hechos delictivos «a los efectos previstos en el Código penal». Debemos ser conscientes que esta obligación no existe, en cuanto tal, para las empresas. Tanto el actual art. 31 bis, como el que se contiene en el proyecto de reforma del Código penal, no imponen a las personas jurídicas una obligación de contar con programas de cumplimiento. La responsabilidad penal de las personas jurídicas representa simplemente un incentivo para que estos se adopten. No obstante, la obligación que de lege ferenda se pretende incorporar al art. 9 bis de la Ley Orgánica de Partidos Políticos resulta tan original, como posiblemente insuficiente, como peligrosa, como quizás inútil. Veamos por qué. Resulta insuficiente porque la responsabilidad penal de los partidos políticos es un conjunto prácticamente vacío. El delito principal que imputarles que es el de financiación ilegal, simplemente, no existe. Alguien pudiera pensar que este delito no resulta absolutamente necesario, en cuanto que pueden aplicarse otras figuras como, singularmente, el delito de cohecho. Son más que imaginables casos que el funcionario público, que a la vez es miembros del partido, solicite que la ventaja ilícita del delito de cohecho, vaya a parar al partido político. La práctica nos muestra sin embargo que estos supuestos son tan reales como difíciles de probar. Por esta razón, la necesidad de contar con una figura de financiación ilegal resulta imperiosa. Pero por otro lado, resulta peligrosa no tanto por el hecho de la responsabilidad penal en sí, como por las sanciones que pueden aplicarse. En un sistema de financiación que vive de subvenciones públicas es irracional que la multa sea la sanción principal, a no ser que el Código penal pretenda que al final seamos todos quién vía subvención paguemos una multa, que además, y en última instancia, también podrían incluirse en el monto de la financiación ilegal. Pero sobre todo, lo que solo con la más extrema cautela debería resultar aplicable a partidos políticos son las sanciones interdictivas o incluso la disolución que prevé el Código penal. En este punto el legislador debía haberse esforzado por crear un conjunto de sanciones más inteligentes, más eficaces desde el punto de vista preventivo general pero, a la vez y cuando menos, 10

Presentación

inocuas para la libertad ideológica y de asociación y, a ser posible, positivas desde el punto de vista de la promoción de la democracia interna en estas organizaciones. Pensamos, por ejemplo, en sanciones como la publicidad de la financiación ilegal (una suerte de «transparencia forzada» que no equivale por supuesto a la sola publicación de la sentencia) o la curatela, la intervención del partido, que podría realizarse dando participación a los sectores afectados, a los solos efectos de que se corrijan los defectos de organización que han llevado a una financiación ilegal de carácter no puntual. A ello habría que añadirle la posibilidad de una suspensión de la ejecución de un régimen de probation, cuando durante el procedimiento penal o antes el partido, a través de sus dirigentes, diera muestras claras de dejar atrás la cultura corporativa que le ha llevado a la aparición –sistémica– de la financiación ilegal. Al igual que ocurre con las empresas de economía legal el fin de las sanciones contra los partidos debe ser la rehabilitación, con el fin de hacerles cumplir con su función social. Pero, en estrecha conexión con esto último, la introducción de la responsabilidad penal de los partidos políticos puede ser inútil si no va acompañada de cambios más profundos en su funcionamiento. En principio, tanto la referencia que el –proyectado– art. 9 bis de la Ley de Partidos Políticos hace al art. 31 bis del Código penal, como algunas de las disposiciones que incluye la Ley de Control de la Actividad Económico Financiera de los Partidos Políticos, sientan las bases para el diseño de sus programas de cumplimiento1. Así, por ejemplo, parece claro que el responsable de la gestión económico financiera, vendría a ser el compliance officer del partido, un auténtico gatekeeper, que los estatutos de los partidos deben conformar como un órgano con el máximo de independencia. Igualmente, y tal como explica Alberto Muñoz en su contribución a este volumen, las obligaciones contables que se imponen al partido resultan una parte esencial del programa de prevención, además de los procedimientos internos que deben establecer en materia de contratación. A esto debe añadirse las obligaciones que les impone la ley de transparencia o el incremento de lo función fiscalizadora del Tribunal de cuentas, que explican en sus trabajos Elisa de la Nuez, José Joaquín García Pando y Vicente Rodríguez. Ahora bien, tal y como nos ha enseñado la experiencia en el ámbito de las corporaciones privadas, para las empresas un programa de cumplimiento es una medida 1 Esto no quiere decir que el proyecto de Ley de Orgánica de la Actividad Económico Financiera no sea manifiestamente mejorable. Véanse por ejemplo en el archivo audiovisual del Congreso las certeras críticas y sugerencias que Miguel Ongil (http://goo.gl/fjCJWK), Miguel Ángel Presno Linera (http://goo.gl/Dkuiec) y Jacobo Dopico (http://goo.gl/Dkuiec) expusieron en sus intervenciones a finales de abril de 2014 ante la Comisión Constitucional que debatía la reforma; ver también Manuel Maroto y Miguel Ongil, «21 lagunas legales del nuevo sistema de financiación de partidos que está impulsando el PP.», eldiario.es, 24 de Abril de 2014, http://goo.gl/MUNMnf

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