Cooperación internacional e inteligencia territorial: apuntes para la construcción de una Paradiplomacia Ambiental

TEORiA Y PRACTICA DE LA P ARADIPLOMACIA

Zidane Zeraoui (Coordinador)

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Introduccion a la prospectiva Zidane Zeraoui

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Primera edicion en espafiol: Agosto, 2013. ISBN: 978-607-7512-38-7

Montiel &Soriano Editores S.A de C.V 15 sur 1103-6 col. Centro Puebla, Pue.

Edici6n: Miguel Angel Soriano Montero Diseno de Portada: Mario Luna Cholula Esta publicacion no puede ser reproducida ni en todo ni en parte, ni registrada en, o transmitida por un sistema de recuperacion de informacion, ni ninguna forma ni por ningiln medio, sea este mecanico, fotoquimico, electronico, magnetico, electro-optico, por fotocopia o cualquier otro sin el perrniso previo por escrito de los editores ([email protected]).

lmpreso y hecho en Mexico I Printed and bound in Mexico

Presentacion

En el afio 2009, la Catedra de "Regionalizacion y nuevos actores intemacionales" publico la obra Regionalizaci6n y paradiplomacia: la politica internacional de las regiones, un primer intento de adentrarse en la discusion sobre el rol intemacional de las regiones. El exito de la primera obra y las discusiones con los especialistas sobre esta tematica nos ha conllevado a publicar un libro mas de reflexion teorica sobre la paradiplomacia, que sefiale casos especificos. Los mismos casos nos permiten tambien reflexionar sobre la practica de la paradiplomacia. Con esta obra pretendemos aportar no solamente elementos a la paradiplomacia, sino contribuir en la definicion conceptual de este fenomeno que se ha convertido en un tema importante en la discusion academica sobre la relaciones intemacionales del siglo XXL La presente obra empieza con una aportacion teorica de Zidane Zeraoui y en particular una busqueda de definicion conceptual en tomo a la paradiplomacia. De la misma manera, el trabajo de David Sarquis viene a completar la reflexion inicial sobre la politica intemacional de las regiones. El ensayo de Aldecoa, aunque parte del tratado de Lisboa, se adentra en la politica intemacional de las regiones y los analiza como nuevos actores del sistema intemacional. Nahuel Oddone se enfoca en las relaciones transfronterizas, uno de los fenomenOS principales de la paradiplomacia y SU maxima expresion, pero tambien necesidad. Los temas transfronterizos son esenciales dentro de la discusion de la politica intemacional de las regiones. Horacio y Simone nos aportan elementos interesantes en la discusion ambientalista de la paradiplomacia. Las regiones tienes un rol importante en las medidas ambientalistas que se tomen, en particular alrededor de las fronteras, lo que viene a completar el trabajo anterior sobre la paradiplomacia transfronteriza. 7

Cooperacion internacional e inteligencia territorial: apuntes para la construccion de una Paradiplomacia Ambiental Horacio Rodriguez Vazquez* Simone Lucatello

Introduccion La globalizaci6n y la urgencia de hacer frente a los problemas ambientales globales, principalmente el cambio climatico, han fomentado una mayor participaci6n de los gobiernos subnacionales en la gobernanza ambiental global (Rei et al., 2012). Esta intervenci6n se ha dado, sobre todo, a traves de mecanismos de cooperaci6n internacional (descentralizada y/o transfronteriza) y la conformaci6n de redes de gobiernos locales que promueven la sustentabilidad y la protecci6n del medio ambiente. Dichas estrategias pueden ser catalogadas como acciones de paradiplomacia ambiental. La paradiplomacia nos remite a una acepci6n que, si bien no es nueva, se encuentra en un proceso de busqueda constante por definir su ambito de aplicaci6n, tanto en terminos te6ricos como operativos. La conceptualizaci6n mayormente aceptada la define como el conjunto de

* Horacio Rodriguez Vazquez. lngeniero Agr6nomo en Producci6n (ITESM

Campus Queretaro) con especialidad en Agricultura Urbana (Universidad Agraria de La Habana) y comercializaci6n agropecuaria (Universidad de Buenos Aires). Maestro en Cooperaci6n Internacional para el Desarrollo (Instituto Mora). Ha colaborado como especialista en cooperaci6n tecnica agricola en la Oficina Regional de la FAO para America Latina y el Caribe, la Comisi6n Econ6mica para America Latina y el Caribe (CEPAL) y el Banco lnteramericano de Desarrollo (BID). Es co-fundador y director de productos y contenidos del portal electr6nico Paradiplomacia.org (www.paradiplomacia.org). Actualmente es Coordinador de Extensionismo del Programa de Agricultura de Conservaci6n del Centro Internacional de Mejoramiento de Maiz y Trigo (CIMMYT) [email protected].

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acciones internacionales protagonizadas por los gobiernos no centrales y, por lo general, se reconoce que tiene como finalidad principal la promocion del desarrollo local/territorial. En este orden de ideas, la paradiplomacia ambiental puede ser entendida como la accion exterior del sector publico subnacional en cuestiones vinculadas a la promocion de la sustentabilidad, la economia verde, la gobernanza ambiental, el Regimen Internacional del Cambio Climatico, la seguridad ambiental, la cooperacion internacional para el medio ambiente, asf como la provision y proteccion de bienes publicos regionales y/o globales, entre otras. En la actualidad, la paradiplomacia ambiental cobra especial relevancia pues los gobiernos subnacionales son actores clave para dar respuesta a los desafios ambientales globales. Ello obedece a tres factores principales: i) los efectos del cambio climatico son mayores a nivel local; ii) los gobiemos locales son fundamentales en la provision de bienes publicos regionales/globales; y iii) las problematicas medioambientales no se circunscriben a una division polftica especifica, no reconocen fronteras. Derivado de lo anterior, el presente capitulo pretende generar un aporte analftico que contribuya en el proceso de construccion conceptual de la paradiplomacia ambiental, a partir de un enfoque de la cooperacion internacional y la inteligencia territorial. Es importante subrayar que los lineamientos propuestos son meramente indicativos y tienen por objeto contribuir al debate y la discusion en el disefio de un marco teorico-conceptual mas adecuado para el desarrollo futuro de la paradiplomacia ambiental, segiln las particularidades de sus actores involucrados y el contexto local/internacional donde se desarrollan. En ese entendido, los contenidos de la agenda deberian formar parte de un · enfoque de gobernanza y seguridad ambiental global que, de manera conjunta, sea ejecutado por los gobiernos centrales y los actores subnacionales.

internacional para el medio ambiente disponible (Ayuda Oficial al Desarrollo -AOD- para el medio ambiente o Ayuda "Verde"), el aumento de normas y reglas ambientales para la proteccion y conservacion ambiental, asi como la fragmentacion de las politicas ambientales internacionales, entre otros factores, determinan un contexto de dificil entendimiento y construccion epistemologica para la cooperacion internacional y el medio ambiente. Asimismo, el tema ambiental se encuentra en el eterno dilema de si se trata de una prioridad mundial que da lugar a estrategias eficaces para el planeta y sus habitantes o si, por el contrario, la cuestion medioambiental es considerada un aspecto menor de las agendas de desarrollo nacionales que solo derivan en medidas parciales y poco eficaces. Ademas hay que considerar que el tema ambiental, en lugar de ser considerado como eje transversal en la agenda de! desarrollo intemacional, se ha ido separando y sectorizando en los varios foros internacionales, llegando a ser un tema tratado "por separado", con su propia agenda y tiempos de ejecucion. Esta perdida de transversalidad ha tenido sus consecuencias operativas sobre las agendas medioambientales subnacionales. En tenninos generales, los problemas que se enfrentan al conceptualizar la cooperacion internacional para el medio ambiente tienen que ver con factores estructurales y sistemicos de la agenda intemacional ambiental y los actores que la determinan. Algunos factores a tomar en cuenta en esta dinamica de analisis son: a) La . proliferacion de di versos actores y agencias 1, tanto intergubernamentales como no gubemamentales. Hasta la decada de 1990 los Estados eran los principales responsables de las polfticas ambientales nacionales, debido a la necesidad de respetar el principio de soberanfa y explotacion de los recursos naturales. Sin embargo, desde esa misma epoca, una multitud de actores privados (redes de expertos, ambientalistas, empresas multinacionales) y publicos (agendas creadas por los gobiemos, organizaciones intergubernamentales de corte internacional y las ciudades), han determinado un enorme crecimiento de figuras en

1. Los problemas de la gobernanza ambiental global: un enfoque desde la cooperacion internacional Describir y analizar la relacion entre la cooperacion internacional para el desarrollo y el medio ambiente es tarea complicada. La multitud de actores y agentes intemacionales involucrados, la cantidad de programas operados en muchos de los sectores, la financiacion

Se entiende por agencia el poder de los actores individuates o colectivos para cambiar el resultado de los procesos (Biermann y Pattberg, 2008).

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c) Un tercer elemento de irnportancia es la falta de cooperaci6n y coordinaci6n entre las organizaciones ambientales intemacionales para promover una agenda coherente. El problema principal reside en la falta de una organizaci6n llnica, que se haga cargo de coordinar los diferentes mecanismos de cooperaci6n e irnplementaci6n de acuerdos ambientales. Como sera discutido mas adelante, el Programa de las Naciones Unidas para el Media Ambiente (PNUMA) no funciona realmente como una organizacion ambiental intemacional, lo cual es causa de un intenso debate desde hace varios aiios. Al momenta, el sistema de cooperaci6n intemacional ambiental se rige por un esquema de varios actores como el Fondo Mundial para el Media Ambiente (FMMA) 3, el PNUMA, los distintos secretariados de convenciones ambientales intemacionales en varias partes de! mundo, o la Comisi6n de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas. El resultado de esta division es una fuerte descoordinaci6n y politicas contradictorias (algunas agencias financian, realizan y operan proyectos que son totalmente desaprobados por otras agencias ambientales), asi como la falta de claridad en los mandatos de cada organizaci6n. A esto se suma tambien la necesidad de revisar el funcionamiento y la gobemanza de varias instituciones intemacionales. La crisis de la gobernanza ambiental global deriva, por otro lado, de la crisis general de! multilateralismo y del sistema institucional conformado por las Naciones Unidas.

el ambito ambiental intemacional, con una importante influencia 2 en el sistema global. Las grandes cumbres, los tratados e instituciones que de ellas han emanado han tenido como consecuencia que las responsabilidades ambientales se dispersen entre multiples organizaciones (cerca de una docena de agencias de Naciones Unidas -la Comisi6n sobre Desarrollo Sustentable, la Organizaci6n Meteorol6gica Mundial, la Comisi6n Internacional Oceanografica, Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) la UNESCO, etc.- asi como los secretariados independientes de las numerosas convenciones ambientales). Lo anterior tambien se ha manifestado en la ausencia de mecanismos institucionales y legates efectivos para tratar el problema de la degradaci6n ambiental a nivel global (Lucatello y Castillo, 2011). b) EI surgirniento de nuevos mecanismos e instituciones ha generado tambien el aumento de nuevas reglas y normativas intemacionales, en el sentido de que dichos actores son parte de instituciones y mecanismos que crean y aplican normas. Esto es una muestra del cambio de regimenes intergubemarnentales hacia regimenes publico-privados y crecientemente privado-privados. De hecho, es ta! su irnportancia que la cooperaci6n publicoprivada recibi6 un irnpulso irnportante en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable de Johannesburgo en 2002, y se enfoc6 en las asociaciones entre gobiemos, organizaciones no gubemamentales y el sector privado. 2

Por ejemplo, las organizaciones privadas o publico-privadas que han surgido en diversas areas ambientales han adoptado nuevos papeles y responsabilidades (es el caso de los centros de tecnologias limpias que han surgido en varios paises de America Latina y del res to del mundo ). Asimismo, las redes de cientificos ban asumido un papel primordial en la dotaci6n de informaci6n tecnica bastante compleja que resulta indispensable para el desarrollo de politicas en areas de alto grado de incertidumbre, como en el caso de los cientificos intemacionales que conforman el Panel Intergubemamental sobre Cambio Climatico de Naciones Unidas (PICC). En el caso de las organizaciones intergubemamentales, su proliferaci6n e influencia han crecido bastante: mas de 200 organizaciones intemacionales han sido creadas desde la decada de I 970, muchas como secretariados de tratados ambientales (Lucatello y Castillo, 2011). 150

2. Algunos principios de la gestion territorial del desarrollo sustentable Si la relaci6n entre la cooperaci6n intemacional y el media ambiente es dificil de entender, resulta alln mas complicado trasladar la resoluci6n de los problemas ambientales a un orden y escala locales, sin perder de vista su 6ptica intemacional. Sin embargo, algunas reflexiones que 1

Se trata de un fondo provisional, en cuyo manejo intervienen tres agencias: cl Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), responsable de la asesoria tecnica, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), que proporciona apoyo cientifico, y el Banco Mundial, responsable de los proyectos de inversion y la administraci6n del Fondo. Este t'1ltimo es, en los hechos, quien ha controlado al Fondo. 151

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provienen de conceptos vinculados con los estudios ambientales y territoriales pueden ayudar a "aterrizar" algunas acciones concretas para la paradiplomacia ambiental en America Latina. Por lo tanto, se vuelve necesario "territorializar" los estudios ambientales, lo que implica darles una dimension subnacional. Las repetidas crisis economicas internacionales de los ultimos veinte afios no solamente han puesto a prueba la capacidad de los Estados-nacion para dar respuestas eficaces a los problemas economicos y sociales mundiales, sino que tampoco han proporcionado respuestas efectivas a la resolucion de fenomenos ambientales complejos fruto de la injerencia humana (efectos de la actividad antropogenica), como el cambio climatico. El analisis internacional de la limitacion de las reservas de combustibles f6siles, asi como la escasa capacidad de recuperacion del planeta en cuanto a su degradacion y explotacion, han puesto en tela de juicio el modelo economico occidental en si (Meadows et al., 1972), precisamente en un momento en que los paises en desarrollo se esfuerzan por imitarlo. A raiz de varios informes mundiales -como el Brundtland (1987), diversas cumbres internacionales en materia ambiental -como la de Rio (1992), la de Johannesburgo (2002), la Rio+20 (2012)- y la aplicacion concreta de agendas sustentables mundiales - como la Agenda 21-, han cambiado el foco de los debates economicos, sociales y politicos que se habian centrado en la lucha contra la pobreza durante las decadas anteriores. Paralelamente, el notable incremento en el flujo de capitales y la inversion directa en el exterior, estimulados por el desarrollo de las nuevas tecnologias de informaci6n y comunicacion, han producido una intensificacion de la integracion economica transnacional, dando lugar al fenomeno de la Hamada "globalizacion" · economica. La altemativa neoliberal que impera actualmente no ha logrado proporcionar una solucion diferente al estancamiento economico, frenar la espiral del desempleo y el creciente volumen migratorio intemacional ni integrar los territorios excluidos del modelo de crecimiento economico en un contexto de globalizacion. Este escenario, y con respecto al problema ambiental en particular, ha sido definido por algunos autores como una "larga emergencia" (Long Emergency) o "el colapso" (Diamond); pero, sobre todo, se ha traducido en una crisis politica de legitimidad para el Estado-nacion tradicional.

Las reacciones observadas a nivel mundial sobre el problema se producen en dos direcciones: i) hacia arriba, en un intento de regular los mecanismos supranacionales de decision por medio de acciones cada vez mas concertadas en el ambito de la cooperaci6n intemacional (la llamada nueva arquitectura de la cooperaci6n internacional, incluyendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio - ODM) y con el fortalecimiento de las estructuras existentes como el G7-G8 ampliado a G20, FMI, Banco Mundial, Union Europea; y ii) hacia abajo, por el interesante fen6meno de un resurgimiento de las identidades territoriales, regionales o locales (sobre todo en America Latina) en el disefio de sus propias estrategias para encontrar una salida a la crisis; este segundo grupo tambien se lo puede englobar dentro de "respuestas subnacionales".

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En este sentido, y volviendo al tema ambiental y del desarrollo sustentable, la respuesta a dicha crisis se presenta bajo dos dimensiones distintas. Una dimension institucional, que ofrece un mayor espacio politico para los actores publicos y privados, tanto en los procesos de negociacion y de participacion en la provision de bienes y servicios (la delegacion); y una dimension territorial, que confiere una mayor autonomia en los niveles regional y local para la gestion y definicion de las politicas publicas (descentralizacion), sin dejar de lado el problema de la corresponsabilidad financiera. La dependencia mutua de estas dimensiones y la necesidad de cooperacion entre multiples actores y multiples niveles para hacer frente a graves problemas de impacto social, economico y ambiental, han dado cabida a la utilizacion del concepto de gobemanza, que hace referencia a la necesidad de los gobiemos de dar espacio a otros agentes en los procesos de toma de decisiones y la necesidad de todos los niveles y areas de los gobiernos de participar en estos procesos. En terminos de cooperacion, esta interaccion resulta en formas y tipos de cooperacion horizontal (entre diferentes agentes de igual o similar desarrollo), cooperacion sur-sur, o cooperacion tradicional de tipo vertical (entre actores con diferentes niveles de desarrollo ). El resultado de esta complejidad de la cooperaci6n es la reduccion cada vez mas clara del papel regulador del Estado, ante los actores territoriales que van adquiriendo mayor importancia y nuevas capacidades. 153

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Con el desarrollo de esta vision, el concepto de territorio que prevalece en los medios academicos trasciende el mero espacio geografico o administrativo para convertirse en un espacio de proximidad institucional (Girardot, 1998). Los proyectos derivados de esta concepcion tratan de presentar una realidad dinamica que, por un lado, reafirma continuamente la preservacion del territorio de cara a su entomo fisico, politico, economico y cultural, pero que tambien interactua con el exterior y con las senales de la cooperacion intemacional para el desarrollo. Esta confluencia de visiones permite que el concepto de gobemanza territorial adquiera mas sentido, en alusion al conjunto de procesos complejos a traves del cual se toman las decisiones en materia de desarrollo urbano o territorial y que dan forma a la "ingenieria de intervencion en el territorio". Precisamente, el desarrollo de una inteligencia territorial. Los actores locales participan en estos procesos junto a los actores nacionales e intemacionales presentes en el territorio, ya sean publicos o privados, comerciales o sociales; y las relaciones entre esos actores pueden variar en el equilibrio y la sinergia, basadas en los poderes de los mismos; asi como en la presencia o ausencia de objetivos comunes (Bervejillo, 1998). Sin embargo, tal desafio obliga a todos los actores a intentar adoptar un enfoque transdisciplinario de investigacion, en el que converjan conocimientos sobre diversas ramas (economia, politologia, sociologia, geografia, antropologia, entre otras) que podrian situar a los estudios territoriales como espacios para la construccion de un conocimiento que invite a "transversalizar" diferentes tipos de ideas entre las que se pueden encontrar las nuevas conceptualizaciones sobre el medio ambiente y el desarrollo sustentable. Se debe hacer referencia, por tanto, a la aplicacion de conocimientos relativos a la comprension de las estructuras y dinamicas de los territorios por los actores implicados y sus ramas de estudio, para asi aprehender los conocimientos disponibles y compartirlos a favor del desarrollo sostenible del territorio subnacional. La gestion del conocimiento y la comprension del territorio implican la produccion de teorias e instrumentos innovadores para que una sociedad genere y adopte nuevas dinamicas de integracion y gobemanza del desarrollo territorial (Farinos, 2008). La paradiplomacia ambiental puede ser uno de los multiples instrumentos para la promocion del desarrollo territorial sustentable. 154

3. Paradiplomacia ambiental: un intento de sintesis La paradiplomacia -tambien denominada diplomacia local o federativa- puede definirse como la accion exterior de los gobiemos subnacionales. En otras palabras, es la proyeccion internacional desde la esfera de la gestion publica local (municipal, estadual, provincial, departamental, distrital y/o regional, segiln la estructura de gobiemo locale intermedio de cada pais). 4 La actividad paradiplomatica se lleva a cabo a traves del establecimiento de contactos permanentes o ad hoc con entidades publicas o privadas extranjeras, con el proposito de promover diversos aspectos socioeconomicos o culturales, asi como cualquier otra dimension exterior del sector publico subnacional dentro de sus competencias constitucionales (Comago, 2001). En este punto es importante subrayar que, aun cuando los gobiemos subnacionales son actores en las relaciones internacionales y promueven sus intereses a traves de intercambios reciprocos, con acceso a instituciones supranacionales, interconectando diferentes sociedades e institucionalizando nuevas formas de cooperacion intemacional, no son sujetos de Derecho Internacional Publico puesto

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Schiavon (20 l 0) hace una diferenciaci6n conceptual de la proyecc10n internacional de los actores distintos al gobierno central, clasificandola en cuatro tipos segun el tipo de ejecutor: 1) diplomacia administrativa, 2) diplomacia parlamentaria, 3) paradiplomacia y 4) diplomacia ciudadana. La diplomacia administrativa es el conjunto de acciones intemacionales que las dependencias, ministerios y/o secretarias del gobiemo central, distintas al Ejecutivo federal y al ministerio de relaciones exteriores, llevan a cabo con sus contrapartes en otros paises. La diplomacia parlamentaria es la proyecci6n intemacional de los 6rganos legislativos ( camara de diputados y senadores) y del poder judicial. La paradiplomacia es la actividad extema de los entes publicos subnacionales. Y, finalmente, la diplomacia ciudadana se refiere al conjunto de acciones intemacionales de actores del sector privado distintos al gobiemo central ( empresas, instituciones academicas, organizaciones de la sociedad civil, grupos de interes, etcetera). Por otro lado, Zeraoui (2009) propugna no utilizar el termino diplomacia ciudadana, al scfialar que la "diplomacia" corresponde (micamente a la acci6n exterior del sector publico y, por tanto, es mas recomendable utilizar nociones como "intemacionalizaci6n" y/o "relaciones internacionales" cuando se hace rcferencia a la actividad de los actores no estatales en la arena intemacional. 155

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que no cuentan con soberania sino linicamente con autonornia. Es decir, los gobiemos subnacionales pueden interactuar en la arena intemacional siempre y cuando dicha participaci6n no vaya en contra de la politica exterior de la naci6n y se ajuste a los limites establecidos en sus atribuciones constitucionales. Entendida asi, la paradiplomacia no forma parte de la politica exterior del Estado-naci6n, que es una atribuci6n exclusiva de los gobiemos centrales, pero si representa un acompaiiamiento y un complemento a la misma, puesto que el sufijo para nos remite a paralelo, al /ado de, asociado a. A fin de cuentas, el Estado-naci6n esta conformado por la integraci6n de diversas unidades politicas y, por tanto, la paradiplomacia contribuye al fortalecimiento del propio Estado y su soberania, aun cuando implica la ejecuci6n de funciones consideradas anteriorrnente como exclusivas del gobiemo central (se trataria, por tanto, de un fortalecimiento en sentido centripeto). Tan es asi, que Ivo Duchacek (1990) acufi6 el termino "protodiplomacia" para diferenciar a la actividad paradiplomatica de aquellas acciones intemacionales de los gobiemos subnacionales que amenazan la 6 soberania del Estado y van en contra de sus intereses. En lo que respecta a las cuestiones medioambientales, es evidente la contribuci6n de la paradiplomacia en el acompaiiamiento a la conducci6n de la politica exterior, el fortalecimiento de las capacidades de gesti6n ambiental y de adaptaci6n al cambio climatico de los distintos 6rdenes de gobiemo, asi como la visibilidad intemacional de las politicas y programas publicos de desarrollo local sustentable. La paradiplomacia promueve y fortalece los esquemas de gobemanza ambiental global a traves de la inclusion de los gobiemos 5

Soberania y autonomia son conceptos distintos. Mientras que los Estadosnaci6n tienen soberania, los gobiemos subnacionales tienen autonomia. La soberania es prerrogativa del Estado-naci6n y a ella esta condicionada la capacidad de acci6n de sus gobiemos subnacionales. En otras palabras, la soberania del Estado perfila la autonomia de las unidades subnacionales, sobre todo en el ambito de las relaciones intemacionales. Sin embargo, este control no representa, necesariamente, un impedimento para la participaci6n de los ~obiemos subnacionales en la esfera intemacional (Gallo, 2012). Dentro de la categoria "protodiplomacia" pueden considerarse los diferentes movimientos separatistas, como el Pais Vasco en Espana, Quebec en Canada o el IRA en Irlanda. 156

locales en mecanismos de cooperaci6n descentralizada, como los programas de desarrollo local sustentable y gesti6n de residuos s6Iidos urbanos de la Deutsche Gesellschaft far Internationale Zusammenarbeit 7 (GIZ, antes GTZ) ; o la participaci6n de actores subnacionales en redes intemacionales, como Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI) o la Red de Gobiernos Regionales para el Desarrollo Sostenible (nrg4SD), por citar algunos ejemplos. En sintesis, la paradiplomacia ambiental representa el conjunto de acciones intemacionales de los gobiemos subnacionales en aquellos aspectos vinculados a la promoci6n de la sustentabilidad, la economia 8 verde , la gobemanza ambiental, la rnitigacion y adaptaci6n al cambio climatico, la seguridad ambientai9, el Derecho Internacional Ambiental 10, 7

Vease Macht (2010) y Dominguez (2010).

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La idea de la "economia verde" fue propuesta por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Segun el PNUMA, una economia verde debe mejorar el bienestar del ser humano y la equidad social, a la vez que reduce significativamente los riesgos ambientales, la perdida de la biodiversidad y los Servicios brindados por los ecosistemas. En SU fonna mas basica, una economia verde seria aquella que tiene bajas emisiones de carbono, utiliza los recursos de forma eficiente y es socialmente incluyente (PNUMA, 2011). 9

La seguridad ambiental es una de las dimensiones que conforman la vision extendida de seguridad humana, que implica proteger las libertades vitales de las personas (libertad frente a las privaciones, libertad frente al miedo y libertad para actuar en nombre propio). En ese orden de ideas, la seguridad ambiental requiere que las personas cuenten con acceso a agua potable, vivan en un entomo con equilibrio ecol6gico, que las politicas publicas y las actividades de la iniciativa privada aseguren y promuevan la sustentabilidad, ademas de disminuir la vulnerabilidad de la poblaci6n, los recursos naturales y la infraestructura fisica ante la ocurrencia de desastres naturales y/o fen6menos meteorologicos. 0

Actualmente existe un debate sobre Ia existencia de un Derecho Ambiental Internacional o un Derecho Internacional Ambiental, con una tendencia hacia la segunda postura. En efecto, se parte del entendido de que se trata de una disciplina que se desprende de la matriz del Derecho Internacional y que adquiere progresivamente, a fuerza de los hechos y practicas, una caracteristica disciplinar propia. Sin embargo, este nuevo Derecho rehuye a los planteamientos de orden totalizador, orientandose mas bien hacia aspectos cspecificos de los problemas ambientales. Asi, se convierte en un enfoque residual que aborda terrenos sin regulacion aut6noma que se encuentren '

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el Regimen Internacional del Cambio Climatico (RICC) 11 , y la 12 provision y protecci6n de bienes publicos regionales e intemacionales , entre otros. Esta proyecci6n en la arena mundial puede darse a traves de acciones de cooperaci6n descentralizada, cooperaci6n transfronteriza y participaci6n en redes de gobiemos subnacionales, principalmente.

economica y la descentralizacion, crearon los espacios e incentivos para que los gobiemos subnacionales participaran mas activamente en cuestiones internacionales, con la finalidad de promover sus intereses y avanzar en las procesos de desarrollo local (Schiavon, 2010).

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4. Oportunidades y retos de la paradiplomacia ambiental en America Latina La creciente participacion de actores subnacionales en la gobernanza ambiental global responde a la combinaci6n de factores externos (globalizacion e interdependencia, el incremento en la frecuencia e intensidad de eventos extremos vinculados al cambio climatico, los acuerdos multilaterales ambientales, la Agenda 21 y el debate mundial sobre el desarrollo sustentable) e internos (procesos de democratizacion, descentralizacion, desconcentracion y reformas estructurales; asi como reformas constitucionales). La democratizacion del sistema politico latinoamericano, aunada a la liberalizacion

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Como resultado, durante las ultimas tres decadas algunos gobiernos subnacionales han hecho uso de la paradiplomacia para atender aspectos que tradicionalmente no formaban parte de sus competencias, como la gestion ambiental, a traves de la cooperacion descentralizada y su participacion en redes o asociaciones internacionales de gobiernos locales. Asi, se ha estimulado una reparticion de competencias en materia ambiental entre el gobierno central y las gobiemos locales, implementando estrategias de desarrollo que, al menos en la tetra, parten de una planeacion desde los diferentes ordenes de gobierno y de una dimension participativa en la planificacion (Ponce, 2010). Ahora bien, la operatividad de dichas estrategias ha enfrentado obstaculos importantes a nivel estatal 0 provincial y' mas aun, municipal. A grandes rasgos, los gobiernos subnacionales latinoamericanos se caracterizan por una debit capacidad tecnica 13 de las estados y municipios para iniciar y, sobre todo, mantener una agenda paradiplomatica, debido a que la incursion de los gobiernos subnacionales en el ambito exterior no necesariamente esta acompafiada de un marco juridico-institucional, de recursos financieros

cubiertos por otros sectores del derecho intemacional, ademas de los aspectos globales pero localizados (diversidad biol6gica, mares, clima, etc.) (Foy, 2009). 11 El RICC esta integrado por organizaciones intemacionales, instituciones financieras, instituciones de investigacion, organizaciones de la sociedad civil y empresas. La Convencion Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climatico (CMNUCC) representa el principal ejemplo de institucionalizacion del RICC (Vallejo, 2010). 12 El concepto de bien publico ha sido asociado tradicionalmente a las caracteristicas que apuntan a la naturaleza del bien, como la "no-rivalidad" y la "no-exclusividad". La literatura reciente se ha alejado del analisis de la naturaleza del bien hacia las condiciones del mercado bajo las cuales un bien es producido (condiciones socio-economicas de una poblacion objetivo, tamaiio de la demanda, eficiencia en la produccion, regulaciones de mercado, etc.). En este entendido, los bienes pubIi cos regionales/intemacionales incluyen las reg/as que aplican entre fronteras, las instituciones que supervisan y exigen el cumplimiento de estas reglas y Jos beneficios que se acumulan sin distincion entre paises (Ferroni y Mody, 2004). Algunos ejemplos de bienes publicos regionales/internacionales pueden ser la salud, Jos servicios ambientales de los ecosistemas, el conocimiento (investigacion y desarrollo tecnologico ), la paz y la seguridad, la estabilidad financiera, la infraestructura y la integracion economica.

De acuerdo con Esther Ponce, la capacidad tecnica de un gobierno subnacional se considera desde tres ambitos diferentes: el piano politicoinstitucional, la estructura administrativa y la relacion del gobierno subnacional con la sociedad. El piano politico-institucional hace referencia a las relaciones existentes entre la federacion y los gobiernos locales, asi como al sistema de partidos que predomina, lo que pone de relieve las relaciones de poder y los estilos de conduccion de las politicas. La estructura administrativa perrnite evaluar el tipo de estructura organica-funcional que predomina en el gobierno subnacional; es decir, las competencias asignadas a cada area, la circulacion real de la inforrnacion y las tareas que logra cumplir el plantel subnacional. La relacion del gobierno subnacional con la sociedad aparece como el lugar en donde se visualiza el tipo de gestion que efectivamente predomina en el gobierno local; asi como la capacidad de apertura y articulacion con otras instituciones y organizaciones de la sociedad: organizaciones de la sociedad civil (OSC), medios de comunicacion, etc. (Ponce, 2010).

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adicionales, o de los conocimientos y habilidades tecnicas para llevar a cabo el diseiio y la instrumentacion de estrategias de proyeccion intemacional vinculadas al desarrollo local. A lo anterior hay que sumar la vision de corto plazo que generalmente caracteriza a las autoridades locales (Macht, 2010); la falta de voluntad politica de los gobemadores y los presidentes municipales sobre los asuntos intemacionales, que muchas veces perciben que este tipo de actividades no les ofrece beneficios directos (no comportan votos) o las ubican como un gasto y no como una inversion (Velazquez y Schiavon, 2010); el desinteres generalizado de algunos gobiemos subnacionales latinoamericanos para conocer, intercambiar y adaptar experiencias de otros paises en materia de paradiplomacia ambiental; asi como el papel poco relevante de la gestion intemacional en la agenda de las asociaciones latinoamericanas de gobiemos locales, al percibirse como algo separado de la realidad cotidiana y de las responsabilidades y tareas asignadas por la ley a dichos gobiemos. Ademas, la baja institucionalidad de las oficinas o coordinaciones de asuntos intemacionales de los gobiemos subnacionales en algunos paises de la region genera que, muchas veces, el trabajo realizado por un gobiemo no sea retomado por su sucesor (Schiavon y Velazquez, 2009). De acuerdo con Irene Oostveen (2010), este tipo de desafios hacen que se pierda de vista la relevancia de la gestion internacional para que los gobiemos subnacionales y sus redes o asociaciones ejecuten mejor sus tareas y responsabilidades principales y que, en todo caso, la paradiplomacia puede ser una herramienta clave para fortalecer la autonomia de los gobiemos subnacionales, como ha ocurrido en algunos paises de America Latina. En terminos generales, los avances en la consolidacion de la paradiplomacia ambiental dependen de diversos aspectos, entre los que destacan cuatro: 1) la voluntad politica y vision de las autoridades locales para incluir temas ambientales en su agenda paradiplomatica; 2) la capacidad institucional de los gobiemos subnacionales; 3) aspectos geopoliticos; y 4) aspectos socioeconomicos. Sin duda, la voluntad politica y la vision de las autoridades locales en tumo, junto con la capacidad institucional de los gobiemos subnacionales, son los factores que mas inciden en la actividad paradiplomatica, determinando si se abren o se cierran oficinas y/o 160

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representaciones de asuntos intemacionales, o si se otorga prioridad a ciertos temas como el desarrollo local sustentable, la proteccion de los recursos naturales, la gestion ambiental y la provision de bienes publicos regionales/globales. Siendo asi, la ideologia o partido de los gobemadores y presidentes municipales, asi como su personalidad y formacion academica, que inciden directamente sobre su liderazgo y vision de territorio, influyen de manera decisiva en el nivel de participacion y la forma en que se conducen las relaciones de los gobiemos subnacionales con el exterior (Schiavon y Velazquez, 2009). Las caracteristicas geopoliticas, como la ubicacion geografica de los estados y/o municipios y la existencia o ausencia de acuerdos y/o conflictos politicos regionales o locales, son un catalizador importante de la paradiplomacia ambiental (Rodriguez et al., 2012). En el caso de los gobiemos subnacionales que Iimitan con otros paises, por ejemplo, su localizacion favorece, casi "naturalmente'', acciones de cooperacion transfronteriza. Este tipo de cooperacion se ve favorecida, ademas, cuando los territorios comprendidos participan en un proceso de conectividad fisica (infraestructura como caminos, carreteras, puentes, puertos, aeropuertos, etc.) y cuando se reconoce la participacion de los gobiemos subnacionales fronterizos, en cuanto articuladores de los actores locales, como instancia institucional fundamental para una positiva gobernanza ambiental transfronteriza (Rhi-Sausi y Oddone, 2012). La cooperacion transfronteriza puede constituirse en una base propicia para el desarrollo de estrategias de "diplomacia preventiva", en la que los sistemas nacionales, las instituciones regionales y los acuerdos locales contribuyan a prevenir situaciones de conflicto y se cstimulen los mecanismos de construccion para la paz y la estabilidad social, economica y politica ante la ocurrencia de desastres naturales. La cooperacion transfronteriza, ademas, favorece la construccion de confianza por medio de acciones que se desarrollan en el territorio comim, mediante la co-operaci6n de programas que requieren de la colaboracion estrecha entre las autoridades gubemamentales y la sociedad civil local, presentes en ambos lados de la linea fronteriza. Asimismo, esta modalidad de la cooperacion internacional favorece el l'CSpeto y la interre)acion entre las minorias etnicas y, en uJtima instancia, estimula la concertacion politica entre las partes (Rhi-Sausi y c>ddone, 2009).

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En este punto es interesante mencionar el pasaje de las fronteras rojas a las .fronteras verdes; es decir, la construcci6n de un entomo ambiental protegido en zonas que han -o habian- sido escenario de conflictos belicos. Este pasaje ha sido identificado por algunos autores como ambientalizacion de la .frontera y se puede observar en la frontera paraguayo-boliviana, escenario de la Guerra del Chaco (19321935)14 y en la frontera Ecuador-Peru, con el reciente Encuentro Presidencial y III Gabinete Ministerial Binacional (octubre 21, 2009), en el escenario donde se desarroll6 la Guerra de Cenepa en 1995. Finalmente, las condiciones econ6micas de los estados y municipios pueden ser un motivador para fomentar la paradiplomacia a traves de la atracci6n de inversion extranjera directa, la cooperaci6n intemacional descentralizada (como oferentes, receptores o socios en la cooperaci6n triangular), la participaci6n en ferias, eventos y/o giras intemacionales de negocios, la facilitaci6n del comercio exterior de los productos locales y la promoci6n de la marca ciudad, entre otras.

la paradiplomacia debe ser vista como una herramienta para la "defensa" del pais y de todas aquellas personas que dependen de los recursos naturales para sobrevivir, especialmente aquellas que habitan en las localidades mas vulnerables a la deforestaci6n, las inundaciones, la contaminaci6n o la degradaci6n de cuencas y mantos acuiferos. En otras palabras, la gobemanza y la seguridad ambiental representan un ambito de acci6n en el que los gobiernos, no importando cual sea su nivel (municipal, estatal, provincial, regional o nacional), deben dar respuesta a problemas globales. La buena gobernanza requiere que se generen visiones sobre los principales problemas que afectan al desarrollo territorial sustentable. El conocimiento cientifico referido al territorio es un conocimiento complejo que remite a la dificultad de identificar y cuantificar vinculos causales entre una multitud de factores potenciales para incidir en el mismo territorio. Sin embargo, no hay que omitir que el conocimiento cientifico sabre el territorio es habitualmente ambiguo, dadas las particularidades epistemol6gicas del conocimiento cientifico y la complejidad del concepto sabre territorio. Asi, suelen coexistir diferentes interpretaciones legitimas basadas en observaciones o evaluaciones de datos identicas que, dependiendo de la disciplina en que se observe (o la disciplina a la que el observador pertenezca), cobra esencial importancia la interpretaci6n de resultados. Generar un conocimiento territorial favorece que la gobemanza haga especialmente necesaria la participaci6n de todos los actores territoriales (gobernanza vertical), incluida la propia poblaci6n. De esta manera, los actores territoriales pueden ofrecer diferentes tipos de conocimientos y plantear explicitamente los diferentes sistemas de valores a partir de los cuales los resultados cientificos pueden ser interpretados. La investigaci6n en materia ambiental que se propone trata precisamente de ubicarse en ese debate y aportar, desde una perspectiva practica y de incidencia politica, nuevas herramientas para cnfrentar el desafio de la gobemanza de los temas ambientales y su impacto en la vida institucional de los distintos niveles de gobiemo y los ciudadanos. La creaci6n de instrumentos adecuados para implementar medidas de adaptaci6n en un nivel local, como una

Conclusiones Los problemas ambientales actuales impelen la generaci6n de alianzas estrategicas y de cooperaci6n intemacional en materia de bienes publicos, pues una soluci6n conjunta resulta mucho mas factible y eficiente que su protecci6n en terminos individuates. Sin embargo, es importante tener presente que las acciones intemacionales en la provision y/o protecci6n de bienes publicos regionales/globales no estan reservadas exclusivamente para los Estados-naci6n. Cuando se habla de gobemanza y seguridad ambiental,

"El fenomeno de 'ambientalizacion de la frontera' puede ser entendido como estrategias de las ONGs para captar mas recursos financieros y poder aplicar modelos de conservacion eficientes. La logica de "adelantarse" a los depredadores humanos, controlando de antemano algunos ecosistemas, es la explicacion de esta conducta de las ONGs. Llama la atencion tambien la permisividad de! Estado al dejar instalar y controlar a ONGs espacios sobre la linea fronteriza, especialmente la de Guyra Paraguay que se encuentra sobre el punto tripartito compartido por Paraguay, Bolivia y Brasil. De esta forma la frontera evoluciona de un modelo de ocupacion y gestion por fortines militares desde finales de la guerra de! Chaco hasta inicios de la decada de 1990, a una frontera regulada por las areas silvestres publicas y privadas de conservacion transfronteriza" (Vazquez, 2009).

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agenda paradiplomatica ambiental, contribuira con mejores resuJtados para la poblaci6n y coadyuvara al desarrollo sustentable del territorio. En ese sentido, la importancia del gobierno local como la cara de la administraci6n publica mas cercana a las personas, pero tambien como la plataforma para el disefio de politicas publicas con base en las preferencias ciudadanas, constituye una fortaleza de vital importancia para la poblaci6n. Se trata de generar espacios institucionales para personas que se encuentran comprometidas con el medio ambiente y que buscan canalizar su creatividad en el disefio de politicas publicas locales que se transfieran y difundan para la construcci6n de propuestas globales. La paradiplomacia, en general, y la cooperaci6n descentralizada o transfronteriza, en particular, son herramientas fundamentales en este proceso, puesto que los impactos de las iniciativas locales en la gobernanza ambiental global alcanzan mayor empuje cuando los actores subnacionales actuan de manera organizada en mecanismos de cooperaci6n horizontal y redes solidarias. En materia ambiental no existen las fronteras, la globalida9 es absoluta, los pilares del templo de Westfalia se cayeron hace mucho. Sin embargo, la paradoja radica en la necesidad de una construcci6n local (y hasta micro-local) para proteger la globalidad del ambiente (Oddone y Rodriguez, 2012). En ese orden de ideas, las estrategias (pro)activas de paradiplomacia ambiental pueden sentar las bases para lograr una contribuci6n real de los municipios y las entidades federativas a las estrategias nacionales e internacionales de protecci6n ambiental, mitigaci6n y adaptaci6n al cambio climatico. La capacidad de los gobiernos subnacionales de "bajar" la agenda ambiental a los territorios y a la sociedad civil local radica en su potencial de convocatoria ciudadana y en la posibilidad de disefiar politicas publicas que expresen las preferencias de la poblaci6n 15 (responsiveness) en materia ambiental. Sin lugar a dudas --como

demuestran numerosos estudios- la tematica ambiental presenta la particularidad de constituir uno de los mayores temas de la agenda global con capacidad de aglutinar muchos intereses locales, nacionales y supranacionales (Abinzano, 2006). Sin embargo, es importante recalcar que la paradiplomacia ambiental representa una oportunidad para abordar las cuestiones de sustentabilidad y adaptaci6n al cambio climatico a nivel local pero, probablemente, no sera la Unica formula para todas las situaciones o contextos. Para lograr crear sinergias entre la actividad paradiplomatica y las politicas publicas locales, es necesario que los gobiernos subnacionales cuenten con capacidades proyectuales fortalecidas y sean considerados como "autoridades locales responsables" (Oddone et al., 2012), lo que les permita disefiar y ejecutar esquemas de gobemanza y seguridad basados en propuestas del tipo issues systems. Es aconsejable que los esquemas de gobemanza y seguridad ambiental se basen en una propuesta del tipo issues systems, a traves de programas de asociacionismo translocal y de desarrollo territorial que generen las condiciones necesarias para la creaci6n de estructuras institucionales comunes que consoliden y fomenten la cooperaci6n. A modo de ejemplo, es conveniente que los gobiemos subnacionales desarrollen, con el apoyo de la paradiplomacia, un issue-area 16 de "ordenamiento y gobemanza ambiental" que se traduzca en instrumentos de politica, estrategias y/o programas publicos para la preservaci6n y conservaci6n de la biodiversidad, la reforestaci6n; tambien pueden considerarse programas de educaci6n ambiental y de protecci6n del patrimonio natural o de "infraestructura y gobernanza hidrico-riberefia" destinados a la protecci6n de cuencas hidricas compartidas, la conservaci6n de suelos y bosques humedos, la protecci6n de manglares y arrecifes de coral, etc.

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Un gobierno es considerado responsive si adoJ?ta las politicas que los ciudadanos ban manifestado como sus preferidas. Esta manifestaci6n puede realizarse a traves de sondeos de opinion y otras formas de acci6n politica. Por lo tanto, el concepto de responsiveness esta determinado por el mensaje previo de los ciudadanos hacia su gobierno. La creciente participaci6n de la poblaci6n y la concertaci6n local puede ayudar a movilizar recursos desde las comunidades end6genas y dotar de credibilidad al proceso de cambio en el estilo de hacer la gesti6n local. La representatividad de todos los participantes

cxige esfuerzos organizativos, estrategicos y econ6micos considerables (Oddone et al., 2012). 16 "Principios, normas, reglas y procedimientos de cualquier regunen convergen, por definici6n, en un area tematica determinada de las relaciones internacionales, lo que se ha denominado issue-area, 0 sea, un area tematica" (Rosenau y Czempiel, 2000).

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• Rafael Velazquez es profesor-investigador de la Facultad de Economia y Relaciones Intemacionales de la Universidad Aut6noma de Baja California ( UABC) , Campus Tijuana. Obtuvo su doctorado en Estudios Intemacionales por la Universidad de Miami. Es miembro de la mesa directiva de la Asociaci6n Mexicana de Estudios Intemacionales (AMEi) y del Consejo Mexicano de Asuntos Intemacionales (COMEXI). Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores (SNI) del Conacyt. Es autor del libro Factores, hases y fundamentos de la politica exterior de Mexico y co-coordinador de

Diplomacia local: Las relaciones exteriores de las entidades federativas mexicanas. rafael. [email protected]. •• Profesor-Investigador Titular de la Division de Estudios Intemacionales del CIDE. Candidato a Doctor en Ciencia Politica y Relaciones Intemacionales por la Universidad de California, San Diego. Miembro del Consejo Mexicano de Asuntos Intemacionales (COMEXI) y Presidente (2011-2013) de la Asociaci6n Mexicana de Asuntos Intemacionales (AMEI); [email protected]. ,, ,, 111

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