“Controlar el territorio, extraer los recursos: la construcción del Estado nacional en México y en España”, en: Manuel Suárez Cortina y Tomás Pérez Vejo (eds.): Los caminos de la ciudadanía: México y España en perspectiva comparada, Biblioteca Nueva-Publican, Madrid, 2010, pp. 165-176

Manuel Suárez Cortina y Tomás Pérez Vejo (Eds.)

LOS CAMINOS DE LA CIUDADANÍA México y España en perspectiva comparada

BIBLIOTECA NUEVA EDICIONES DE LA UNIVERSIDAD DE CANTABRIA

Cubierta: A. Imbert

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CAPÍTULO 7

Controlar el territorio, extraer los recursos: la construcción del Estado nacional en México y España JUAN PRO RUIZ Universidad Autónoma de Madrid Más allá de la definición de unas instituciones políticas en el plano legal y constitucional, la construcción de cualquier Estado conlleva un proceso de control de recursos, sin el cual tan sólo podría hablarse de «proyecto de Estado», como diseño ideal1. Hay tres procesos históricos que son claves para aproximarse a ese aspecto sustancial o material de la construcción de los estados como extracción de recursos: los procesos por los que aparecen la Hacienda pública, el ejército nacional y la estadística de Estado2. En primer lugar, construir un Estado exige el desarrollo de una Hacienda pública nacional con capacidad para apropiarse de una parte de la renta nacional mediante la afirmación de un derecho exclusivo para recaudar impuestos sobre el territorio. Lo cual, a su vez, lleva a definir y articular un espacio geográfico como territorio nacional 3. En segundo lugar, todos los estados contemporáneos han partido de la creación de un ejército nacional con capacidad para hacer realidad el «monopolio del ejercicio de la violencia física legítima» mediante la afirmación de la capacidad del Estado para reclutar soldados sobre una población determinada. Lo cual, a su vez, lleva a registrar y acreditar al grupo humano de referencia en tanto que población nacional. Y, en tercer lugar —como se deduce de los dos aspectos mencionados—, es imprescindible crear un sistema de información acerca de los recursos humanos y materiales existentes en el territorio. Este sistema, basado en lo que hoy llamaríamos la cartografía y —————— 1 Charles Tilly, Capital, coerción y estados, 1992. 2 Juan Pro, «Inventario y extracción de los recursos», 2007. 3 Paul Alliès, L’invention du territoire, 1980.

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la estadística (aunque en el siglo XIX se resumiera frecuentemente con la denominación única de estadística), estaba diseñado para permitir la apropiación simbólica por el Estado del territorio y de su población; una apropiación a partir de la cual puedan adoptarse decisiones en torno a la ordenación —jurídica, política y material— de esa realidad. Estos tres procesos de apropiación de recursos aparecen, tanto en el caso de España como en el de México, formando parte del proceso de construcción de los respectivos estados nacionales a lo largo del siglo XIX. Su estudio pormenorizado nos muestra tanto los paralelismos como las discrepancias y las cronologías específicas de los dos países comparados. 1. COMPARAR CASOS COMPARABLES: EL TIEMPO Y EL ESPACIO La comparación entre los procesos históricos de construcción estatal vividos en México y en España resulta legítima y esclarecedora, en contra de la prevención que aún pudieran albergar algunos sectores de ambas historiografías nacionales, apegados al prejuicio de que la trayectoria de cada país es irreductible; la comparación es legítima y esclarecedora porque se trata de casos comparables (lo cual no quiere decir «idénticos»)4. La alta comparabilidad de la construcción de los estados nacionales en México y en España arranca del hecho de que se trata de dos ramas del mismo tronco, dos estados de nueva creación a partir de 1808-1821, surgidos de la descomposición de la Monarquía española de los siglos anteriores. Y que, como consecuencia de ese origen común, conservan reminiscencias genéticas también comunes, implícitas en el sustrato católico, la herencia institucional de la Monarquía hispana, un lenguaje y una cultura jurídica compartidos, costumbres, hábitos y experiencias. La comparabilidad de los dos procesos proviene no sólo de estos caracteres sustanciales comunes, inscritos en la «herencia genética» de los dos estados, sino también de un marco cronológico y espacial que, igualmente, presenta similitudes relevantes. En cuanto al marco cronológico, estamos ante dos procesos que se inician simultáneamente, en la segunda década del siglo XIX, a raíz del hundimiento de la Monarquía durante las guerras napoleónicas; procesos que continúan después, con avances y retrocesos, durante un período largo de inestabilidad institucional y de conflictos en torno, precisamente, a la definición del Estado; y procesos, en fin, que culminan en el último cuarto del siglo XIX, en un marco de mayor estabilidad que propicia avances significativos en cuanto a la afirmación del poder del Estado sobre el territorio, su población y sus recursos. El paralelismo en los tiempos de ambas trayectorias es notable, si bien podrían señalarse pequeñas diferencias de cronología. La comparabilidad entre la cronología de la construcción del Estado en España y en México se puede llevar hasta las reacciones que este proceso suscitó en fases avanzadas de su evolución, a partir de finales del siglo XIX y en las primeras décadas del XX. En España, el relativo éxito del control del territorio y los recursos por parte del Estado, con la afirmación de un poder central capaz de intervenir sobre la totalidad del país hacia finales del XIX, contribuyó a provocar reacciones localistas —con el auge de facciones clientelares representativas de intereses locales y provinciales en el seno de los —————— 4 Siguiendo el criterio de comparabilidad de Marc Bloch, «Pour une histoire comparée», 1928; y «Comparaison», 1930.

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partidos dinásticos— y también el surgimiento de movimientos políticos nacionalistas en varias regiones periféricas5. En México, sería ese mismo éxito —también relativo, desde luego— en la consolidación del Estado y en la afirmación de una autoridad central sobre el territorio durante el Porfiriato la base sobre la que cabe entender, como reacción, la Revolución de 1911. Tanto en España como en México, a partir del cambio de siglo no estaríamos hablando tanto de la construcción del estado nacional —que sería un proceso sustancialmente completado para entonces—, sino de la reforma del Estado para adaptarlo a las exigencias de una sociedad de masas, proceso que en ambos países resultó muy conflictivo a lo largo del siglo XX. Como mucho, el «cierre» del entramado del poder del Estado, con la aparición de algunas piezas institucionales tardías, podría retrasarse en los dos países hasta los años 20; si bien la cronología mexicana parece en esto un poco más tardía que la española. A la aludida comparabilidad histórica del proceso en cuanto a su temporalidad hay que añadir la comparabilidad del marco geográfico en el cual se desarrolla. Si se considera la construcción del Estado como un proceso de largo plazo, uno de los datos principales a tener en cuenta al estudiar los factores que condicionaron cada caso nacional es la existencia de amenazas permanentes para la integridad e independencia de la comunidad política así constituida. Los estados se crean y se mantienen en medio de un marco de relaciones internacionales conflictivas, que impone una lucha por la supervivencia que acaba seleccionando a los más fuertes. La guerra, como exhibición de fuerza y como manifestación de este carácter competitivo de las relaciones internacionales, es un factor primordial de la construcción de estados y de naciones6. Así pues, la temprana afirmación de España como Estado nacional ha de ser puesta en relación con la vecindad inmediata de Francia, el caso de Estado-nación pionero y más efectivo de Europa, cuyo desarrollo condicionó la evolución de todos los países de su entorno, actuando ora como amenaza, ora como estímulo, siempre como modelo para imitar o sucumbir7. El ciclo de las guerras napoleónicas, con la ocupación francesa de la península ibérica y con el ensayo de instalación en España de un Estado bonapartista, insertado en Europa como entidad subordinada de la Francia imperial fue sólo el punto culminante de una larga relación dialéctica hispano-francesa, que hay que remontar, cuanto menos, al siglo XVI, y que explica la forma histórica que finalmente adoptaron tanto el Estado francés como el Estado español8. En México, obviamente, el estímulo, modelo, acicate y amenaza determinante no fue Francia —aunque habría que considerar el episodio de la intervención francesa de los años 1860 y el Imperio de Maximiliano—, sino que fueron (y son) los Estados Unidos. La vecindad inmediata de un Estado grande, poderoso y expansivo ha actuado como un factor condicionante de la construcción del Estado y de la identidad nacional en México, como la vecindad de Francia lo ha sido para España. El triunfo, a largo plazo, del federalismo en México y del Estado unitario en España no es ajeno a tales vecindades y modelos de referencia. Si Francia puede concebirse como el primer estado que se afirma como tal en el continente europeo, desafiando a todos los países de su en—————— 5 Juan Pro, «Teoría y práctica del Estado liberal», 2002. 6 William McNeill, La búsqueda del poder, 1988. 7 Bertrand Badie y Pierre Birnbaum, Sociologie de l’État, 1979. 8 Jean-Frédéric Schaub, La Francia española, 2004.

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torno y poniendo en marcha procesos de construcción de estados nacionales como el español, los Estados Unidos desempeñan un papel similar en tanto que primer Estado nacional independiente del continente americano. La presencia de su modelo ha sido tan pesada como la de su amenaza para la creación del Estado mexicano. En México, como en España, hay un episodio histórico de derrota militar y de ocupación extranjera —en este caso estadounidense— durante la guerra de 1846-1848. E igualmente habría un nuevo episodio de intervención militar americana en México en 1914, como en España hubo una segunda invasión francesa en 1823. Evidentemente, la comparabilidad del marco geográfico en el que se desarrolla la construcción de los dos estados nacionales se enfrenta también a limitaciones importantes. La primera y principal remite a las dimensiones del espacio geográfico de la nación: México, con sus 1.964.000 km2, es hoy casi cuatro veces mayor que España (505.990 km2); pero llegó a ser más de ocho veces mayor en extensión que España en el momento de la independencia. Esa diferencia de tamaño impuso una diferencia sustancial en cuanto a las posibilidades de control centralizado del territorio, que tal vez contribuya a explicar la mayor lentitud del proceso de afirmación del poder estatal en el caso mexicano, así como el triunfo del modelo de Estado federal tras un periodo de alternativas con el Estado unitario. Junto a la diferencia de dimensión, habría que considerar también las sucesivas reducciones territoriales sufridas por México desde 1821, especialmente la traumática y espectacular anexión de los territorios del Norte por los Estados Unidos en 1848. Porque se trata de un hito significativo en la construcción del Estado mexicano y de la identidad nacional mexicana, para el cual no se encuentra nada comparable en España. No obstante, incluso esta diferencia notable entre los casos mexicano y español —la que crea la reducción del territorio en medio del proceso de construcción estatal— contiene elementos que acercan ambas experiencias históricas: tanto España como México comenzaron la construcción de sus respectivos procesos nacionales en medio de procesos revolucionarios que hicieron desaparecer las circunscripciones territoriales del Antiguo Régimen (el Virreinato en el caso de México y la Monarquía entera en el caso de España) y que trajeron aparejada la pérdida de territorios sobre los que, por tanto, nunca llegaron a desplegar instituciones estatales: en el caso de México, los territorios centroamericanos; y en el de España todas sus posesiones en el continente americano. Y, tanto en el caso de México como en el de España, hubo nuevas y significativas pérdidas territoriales a lo largo del siglo XIX a manos de la misma potencia extranjera, los Estados Unidos, que provocaron una conmoción política y un trauma del que derivarían tanto un complejo duradero de inferioridad como una reacción nacionalista exacerbada: en México desde 1848 y en España desde 1898. El paralelismo no puede llevarse más allá. La España peninsular tenía reconocidas unas fronteras inamovibles desde antes de 1808, en realidad las fronteras más estables de Europa9. Y apenas puede considerarse objeto de amputaciones territoriales si no es entendiendo como tales la pérdida del imperio americano continental entre 1810 y 1824, que no fue percibida así en España: la pérdida del imperio la sufrió la Monarquía, no la nación, ya que fue anterior a la afirmación de un verdadero estado nacional. Y la pérdida de Cuba, Puerto Rico y Filipinas en 1898, que sí sacudió a la opinión pública es—————— 9 Peter Sahlins, Boundaries, 1989.

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pañola y a sus instituciones políticas con la fuerza de un «trauma nacional», tuvo lugar cuando el proceso de construcción del Estado ya estaba completado, de manera que no pudo ejercer influencia sobre el mismo; si acaso, su incidencia estaría en el proceso de reforma y redefinición del Estado, que por entonces se iniciaba10. Por último, la discusión en torno a la comparabilidad del marco geográfico debería tomar en cuenta otros factores de similitud de cierta importancia. Por un lado, la dotación inicial de recursos naturales, con la importancia de los recursos mineros como fuente de riqueza estratégica, tanto en un país como en el otro. Por otro lado, la compartimentación del territorio impuesta por el relieve y que da lugar a una diversidad extrema de paisajes agrarios y de modelos de poblamiento, la cual acompaña a una cierta diversidad cultural, para dar lugar a regiones naturales e históricas bien diferenciadas. Tanto en México como en España, esas regiones se agrupan en una península —más bien un istmo, en el caso de México— con costas hacia dos mares diferentes, que se articulan alrededor de una altiplanicie central, en donde se sitúa la capital histórica desde mucho antes de la formación del Estado nacional propiamente dicho. Y tanto en México como en España —para terminar este recorrido por los factores de comparabilidad de los respectivos marcos espaciales— el territorio lindaba al Norte con un Estado poderoso, considerado a la vez como amenaza y como modelo (los Estados Unidos y Francia); lindaba en el otro extremo con un Estado soberano más débil, que en algún momento del pasado había sido parte del territorio propio, y que ocasionalmente se pensaría en volver a anexionar (Guatemala y Portugal); y, de forma tal vez anecdótica —pero no tanto— con una posesión colonial británica (Belice y Gibraltar). Convertir ese espacio geográfico en territorio nacional exigía un esfuerzo de apropiación y de movilización de los recursos desde el poder central, proceso que constituye en sí mismo la construcción del Estado, y que va dando lugar a las instituciones, las identidades y los alineamientos políticos que identificamos con el Estado-nación contemporáneo. La cronología que muestran los procesos de construcción de una Hacienda pública, un ejército nacional y un sistema estadístico en México y en España es notablemente similar, si acaso con un pequeño adelanto en el caso español, que cabe poner en relación con el tamaño del territorio y con la opción por un Estado unitario frente a uno federal. Más allá de las apariencias institucionales, un Estado con capacidad efectiva para actuar sobre el territorio tardó en aparecer hasta las décadas centrales del siglo XIX en los dos países; y no estuvo completo y terminado antes de finales del XIX o las primeras décadas del XX. Dos pasos decisivos, como la desamortización eclesiástica y la creación de un verdadero ejército nacional permanente, no se dieron en España hasta los gobiernos progresistas de los años 1830; y en México hasta tiempos de Juárez. La estabilidad política y financiera que empezó a lograrse a continuación de ambas medidas, con las reformas de la década moderada en España y con los inicios del régimen de Porfirio Díaz en México, dieron paso a una primera e insólita situación de superávit fiscal, que en España coincidió con los gobiernos de la Unión Liberal (a partir de 1858) y en México con la presencia al frente de la Secretaría de Hacienda de José Limantour (a partir de 1893). —————— 10 José Álvarez Junco, «La nación en duda», 1998; Juan Pro, «La política en tiempos del desastre», 1998.

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2. DEL LOCALISMO AL CATASTRO En el caso de España, el rasgo fundamental que caracteriza el proceso de construcción del Estado es la preeminencia de lo local: el proceso arranca de lo local. No sólo porque el hundimiento de la Monarquía tradicional entre 1808 y 1840 hizo que el poder lo asumieran instituciones locales como las juntas, que luego accedieron a confederarse en un marco nacional; sino también porque las identidades locales parecen afirmarse como las más pujantes en la definición de comunidades políticas a lo largo de la mayor parte del siglo XIX, confirmando tendencias anteriores11. En consonancia con esa cultura política localista y con la situación de hecho de un territorio controlado por oligarquías locales sólidamente arraigadas, el modelo de Estado que se construyó en el reinado de Isabel II (1833-1868) respondía a la paradoja de combinar una definición formal de Estado unitario y centralista con un funcionamiento práctico basado en que fueran los municipios los que de hecho desempeñaran gran parte de las funciones administrativas y aun políticas. El modelo tributario que se implantó a partir de la reforma de Mon en 1845 consistía en uniformizar las figuras tributarias en todo el territorio, pero dejando que fueran los poderes locales los encargados de distribuir la carga y de recaudarla12. El reclutamiento militar sería vehiculado, igualmente, a través de los ayuntamientos, con lo que de hecho se dejó en manos de las oligarquías locales el importante papel de regular el cumplimiento de la llamada «contribución de sangre», a partir de la implantación del servicio militar obligatorio en 183713. Incluso la obtención de datos estadísticos sobre la población y los recursos estuvo condicionada en un primer momento al monopolio que preservaron en la esfera local las élites que detentaban el poder municipal desde antes de la primera invasión francesa. La relevancia de los entes locales, en los que recayeron durante largo tiempo la mayor parte de las competencias administrativas, hizo que durante el siglo XIX el funcionamiento político del Estado español respondiera a una negociación permanente entre un poder central dotado de medios escasos y unos 9.000 municipios de muy diverso tamaño, recursos, orientación y envergadura política. La división provincial y la institución del gobernador civil (llamado jefe político o gobernador provincial en otras épocas), claves de la construcción liberal del Estado, respondían a la necesidad de simplificar esa negociación permanente, agrupando territorialmente los intereses locales y asignando a 49 ciudades mayores la tutela sobre el entorno rural circundante14. Pero no hizo cambiar sustancialmente el hecho de que los dos polos políticos de la negociación eran el gobierno central y los poderes locales, constituyendo todas las demás instancias —como las diputaciones provinciales o los gobiernos civiles— meros instrumentos con un poder delegado. Las provincias forales (Navarra y las tres provincias vascas) constituyeron una excepción a este modelo, pues en ellas la negociación política de las instituciones centra—————— 11 Tamar Herzog, Vecinos y extranjeros, 2006. 12 Francisco Comín, Rafael Vallejo y otros, «La reforma fiscal de Mon-Santillán», 1996; Rafael Vallejo, Reforma tributaria, 2001. 13 Fernando Puell de la Villa, El soldado desconocido, 1996; Valentina Fernández Vargas, Sangre o dinero, 2004. 14 Jesús Burgueño, Geografía política de la España constitucional, 1996.

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les del Estado no llegaba hasta el nivel local, sino que se quedaba en el nivel provincial, aceptando que fueran instituciones provinciales —también de constitución oligárquica, como los municipios— las que negociaran y regularan la entrega de recursos económicos, humanos y de información15. Conscientes de esta trascendencia de lo local, progresistas y moderados la interpretaron en sentido diferente, dando lugar a sus respectivos modelos de Estado, por los que se enfrentaron violentamente en los años 30, hasta confrontarse violentamente en 184016. Los progresistas pretendían preservar la autonomía política de los entes locales mediante una legislación que hiciera a los ayuntamientos representativos de sus ciudadanos, y mediante la existencia de una milicia armada comandada por las autoridades locales. Sobre esa red de municipios autónomos, superpondrían un Estado unitario cuya capacidad de actuación se fundamentaría en la extinción de la Iglesia como poder político y social, reduciéndola a tareas puramente espirituales, y la consiguiente ocupación por el Estado de espacios de actuación anteriormente encomendados a la Iglesia; todo ello, en un marco de uniformización del territorio y de ruptura con el pasado, que comenzó con la desamortización eclesiástica y la derrota militar sobre el carlismo17. Los moderados, en cambio, entenderían que los municipios eran el último eslabón de la administración territorial del Estado: privaron a los ayuntamientos de autonomía política para que pasaran a desempeñar esa función de representación del Estado en los pueblos. Y, asegurada así la presencia del Estado en todo el territorio nacional, entendían como menos urgente el reforzamiento de su poder a costa de la Iglesia18. Por el contrario, ésta debía seguir desempeñando algunas de sus funciones tradicionales de control social y mantenimiento del orden, con el refuerzo de un cuerpo represivo profesional y militarizado al servicio del gobierno —la Guardia civil— y no de una milicia ciudadana19. Progresistas y moderados disfrutaron sucesivamente del poder e incorporaron al edificio del Estado algunos de los elementos que formaban parte de sus programas respectivos; pero el resultado final tuvo más de los moderados y su modelo de inspiración francesa que de los progresistas. En cualquier caso, la inevitable dependencia de los poderes locales para gobernar el territorio y para extraer de él los recursos necesarios se prolongó durante mucho tiempo, dejando como legado el peculiar sistema de clientelismo político conocido como el caciquismo en la época de la Restauración (1874-1923)20. La hegemonía de los poderes locales fue erosionándose muy lentamente, a medida que se implementaban medidas capaces de alterar el equilibrio de poder entre centro y periferia, al aumentar la capacidad de penetración de la administración estatal en el territorio. Medidas muy significativas, a este respecto, serían la desamortización y la creación del ejército nacional permanente desde la década de 1830, en respuesta al desafío de la guerra carlista; procesos que pusieron al poder central en posesión de un impresionante patrimonio —————— 15 Javier Pérez Núñez, La Diputación Foral de Vizcaya, 1996. 16 Concepción de Castro, La revolución liberal y los municipios, 1979. 17 Manuel Suárez Cortina (Ed.), La redención del pueblo, 2006. 18 Francisco Cánovas, El partido moderado, 1982. 19 Diego López Garrido, La Guardia Civil, 2004. 20 Alicia Yanini, «Funcionamiento del sistema político», 1989-1990; Gloria Martínez Dorado, «La relación entre el poder central y los poderes locales», 1996; Manuel Zafra, «El marco político», 1996; José Varela (Dir.), El poder de la influencia, 2001.

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inmobiliario, una bolsa de recursos económicos extraordinarios con los que estabilizar las finanzas públicas, y una fuerza armada regular sin comparación con ninguna otra que se le pudiera oponer en la península. En la misma dirección, habría que subrayar la trascendencia que tuvieron la uniformización del sistema tributario y sus progresivas mejoras administrativas desde los años 1840, que gradualmente fueron estableciendo una relación directa entre la Hacienda del Estado y el contribuyente, hasta el punto de hacer descubrir a éste un componente esencial de su condición de ciudadano21. Y, ya a partir de la década de 1850, hay que considerar los trabajos estadísticos y cartográficos comenzados a raíz de la creación de la Comisión de Estadística, el levantamiento de censos de población y la realización del mapa topográfico nacional, que otorgaron al Estado un primer esbozo con información fiable sobre el volumen y estructura de la población, las actividades económicas y el espacio geográfico que estaba llamado a gobernar22. Las incontables vicisitudes por las que atravesaron estos empeños revelan cómo la lucha por el modelo de Estado involucraba conflictos de intereses y opciones ideológicas que no se resolvieron de una vez y para siempre. Hacia las últimas décadas del siglo XIX, con el desarrollo de la red ferroviaria, la unificación de pesas y medidas, etc., el territorio parecía estar ya sometido en alto grado a la acción de una administración estatal capaz de conocerlo, gobernarlo y transformarlo, tanto física como simbólicamente23. Una de las tareas en las que se mostró más claramente ese logro del estado-nación finalmente consolidado fue el catastro. Tras múltiples intentos fallidos, que hay que remontar a mediados del siglo XVIII, en el decenio de 1890 se dieron, por fin, los medios materiales y el consenso político necesarios para poner en marcha este registro sistemático de propiedades que desde cien años antes había sido concebido como pieza clave del Estado de corte bonapartista que perseguían los gobiernos liberal-conservadores de gran parte de la Europa continental y del mundo latino. El catastro era, en una sociedad predominantemente agraria, el instrumento esencial para el control de los patrimonios privados por el Estado con fines fiscales; y, por tanto, el instrumento que permitió a las instituciones hacendísticas estatales graduar por sí mismas la carga fiscal y perseguir la defraudación, sin depender de la negociación con las élites de poder locales. Al mismo tiempo, el catastro exigía toda una serie de trabajos cartográficos y estadísticos que llevaron a disponer de mapas uniformes y fiables, así como también llevaba a una especie de toma de posesión simbólica del territorio, que consistía en medirlo, dibujarlo, nombrarlo y marcarlo con hitos y mojones. Todo ello para construir una representación del territorio como suma de propiedades individuales delimitadas, registradas y gravadas por el Estado, que las convertía así en mercancías negociables en un mercado nacional. El levantamiento del catastro que se inició de manera sistemática en el primer tercio del siglo XX fue a la vez un instrumento de refuerzo de la estatalidad y una muestra palpable del desarrollo que había alcanzado el Estado a esas alturas24. —————— 21 Juan Pro, «Des finances royales aux finances publiques», 2008. 22 José Ignacio Muro, Francesc Nadal y Luis Urteaga, Geografía, estadística y catastro, 1996; Luis Urteaga y Francesc Nadal, Las series del Mapa Topográfico, 2001; Juan Pro, «La Estadística y la lucha por un modelo de Estado», 2007. 23 Joaquín del Moral, Juan Pro y Fernando Suárez, Estado y territorio, 2007: especialmente la introducción (págs. 9-15) y el epílogo (págs. 645-652). 24 Juan Pro, «A concepção política do território», 2007; y «Les conditions historiques de production du cadastre», 2008.

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3. FEDERACIÓN, CAPITAL Y FRONTERAS En México, la idea de levantar un catastro estuvo presente, igualmente, desde las primeras discusiones sobre el modelo tributario que debía erigirse para financiar el nuevo Estado independiente. Pero, al igual que en España, su levantamiento se fue demorando hasta finales del siglo XIX, en la medida en que se trataba de una operación costosa a largo plazo, mientras que las necesidades financieras que debían resolverse eran urgentes e inmediatas. Así pues, el impuesto predial de 1822 o el subsidio extraordinario de 1836 fueron intentos de implantar una contribución directa que no contaron con un conocimiento suficiente de las bases tributarias (igual que había ocurrido en España con la contribución de Garay de 1817 o con las contribuciones directas de 1813, 1822 y 1841). La opción fiscal mexicana, sin embargo, fue distinta de la española. Mientras en España se optaba por desarrollar una gran contribución directa sobre el producto agrario dejado «vacante» por la abolición del diezmo eclesiástico y sortear la inexistencia de información catastral mediante un procedimiento de negociación con los poderes locales de los 9.000 municipios del país (procedimiento conocido con el nombre de amillaramientos), en México se otorgó mucha más importancia a los impuestos indirectos para la financiación del Estado, dejando la tributación directa como un recurso complementario en manos de las entidades federadas. Un momento clave, a este respecto, fue el reparto de rentas de 1824 entre la federación y los estados; la ambición por disponer de algún impuesto directo que mantuviera la relación fiscal entre el gobierno de la nación y los ciudadanos contribuyentes se mantuvo hasta mediados de siglo. Después de 1855, las contribuciones directas pasaron a ser cosa de los estados, mientras que la Hacienda federal tan sólo conservaría este instrumento esencial de financiación y de construcción de ciudadanía para su aplicación en el distrito federal y en los territorios federales25. La renuncia a intentar mantener un sistema de contribuciones directas en todo el territorio mexicano tiene que ver con la opción por un modelo de Estado federal, que es aparentemente una de las mayores diferencias con el caso español. Quizá haya que relacionar también esta diferencia con una base económica distinta a la de España, menos mercantilizada y menos monetizada, lo que añadía dificultades especiales para la implantación efectiva de contribuciones directas en dinero. Las dimensiones del territorio mexicano y la escasez de empleados públicos disponibles para gestionar una administración tributaria eficaz serían otros dos factores diferenciales que, en momentos de urgencia como los que se vivieron entre la proclamación de la independencia y el inicio del Porfiriato, llevaron a adoptar soluciones fiscales diferentes. Hay que señalar, sin embargo, que las diferencias iniciales entre las condiciones políticas y económicas de los dos países no eran cualitativamente muy grandes; pero dieron lugar a una desviación hacia trayectorias fiscales que se fueron diferenciando con el paso del tiempo y que ahondaron las diferencias en los modelos de Estado26. A largo plazo, efectivamente, la marcada dependencia de la Hacienda federal de México con respecto a los impuestos indirectos, un rasgo compartido con otros países —————— 25 Luis Jáuregui, «Los orígenes de un malestar», 2005; Ernest Sánchez Santiró, «La fiscalidad directa», 2006; José Antonio Serrano, Igualdad, uniformidad, proporcionalidad, 2007. 26 Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes, «La evolución de la Hacienda Pública», 2006; Juan PanMontojo, «Los ingresos aduaneros y la formación de los estados», 2006.

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de América Latina, marcaría una diferencia sustancial con respecto a las bases financieras del Estado español. No sólo incidirían en un desarrollo institucional desigual las diferencias de suficiencia, de flexibilidad y de estabilidad de uno y otro tipo de impuestos —los directos, predominantes en España y los indirectos, predominantes en México—, sino que la propia cuestión fiscal sería percibida de muy desigual forma por los contribuyentes, repercutiendo sobre las maneras de concebir la ciudadanía y de movilizarse políticamente en uno y otro país. Además de este dato fundamental del desigual reparto de la carga tributaria entre contribuciones directas e indirectas, hay que tener en cuenta que las figuras tributarias concretas que se implantaron en los comienzos del Estado liberal fueron también muy diferentes: cuando hablamos de contribuciones directas en la España del XIX nos referimos fundamentalmente a un impuesto de producto, al estilo de la contribution foncière creada por la Revolución francesa, que descansaba sobre el producto líquido de los inmuebles (fundamentalmente el producto agrícola, pero también, de manera complementaria, los rendimientos de la ganadería y de los inmuebles urbanos); mientras que en México la contribución directa que acabaría predominando sería una capitación. Por su carácter lineal y no proporcional, la capitación es un impuesto más regresivo y se enfrenta a una limitación severa en cuanto a las posibilidades de elevar su rendimiento; y, en el contexto mexicano del siglo XIX, cuando fue implantada, resultó inevitable que se percibiera como un oprobio, por cuanto significaba la extensión al conjunto de la población del tributo indígena de la época colonial. No es de extrañar, por tanto, que la capitación mexicana diera lugar a revueltas antifiscales que no encuentran comparación en la tenue y ocasional resistencia aislada contra la contribución territorial que se dio en España. El reparto de rentas y de recursos entre la federación y los estados dejó al poder central en una situación de penuria que le impedía actuar sobre el conjunto del territorio, la mayor parte del cual sería gobernado por élites provinciales que disfrutaban de un alto grado de autonomía. En vez de la negociación permanente entre el gobierno central y los municipios, que en el caso de España se mantuvo durante todo el XIX, en México la negociación parece haber superado el nivel local inicial para situarse en el nivel regional, estableciéndose entre un gobierno federal y 19 gobiernos estatales, cada uno de los cuales disponía de recursos propios y podía exhibir una fuerza mucho mayor que un simple ayuntamiento. La relación de fuerzas, en este contexto, no podía ser, obviamente, la misma. La imposibilidad para extender un sistema homogéneo de tributación directa a la totalidad del país llevó, pues, al gobierno federal a desarrollar su propio modelo tributario sólo sobre los territorios que controlaba directamente; esto es: la ciudad de México y los diversos espacios fronterizos caracterizados como territorios federales. El mismo tipo de renuncia encontramos en la historia de la cartografía del México independiente. Los proyectos e intentos iniciales de levantar, desde la Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística, un mapa topográfico que cubriera todo el territorio nacional, se fueron estrellando contra la falta de recursos y de continuidad, en comparación con la inmensidad del territorio. Y, a partir de la creación del Ministerio de Fomento en 1853, los esfuerzos se encaminaron prioritariamente hacia dos objetivos mucho más modestos: obtener una cartografía detallada del distrito federal y mapas científicos fiables de las fronteras exteriores27. —————— 27 Héctor Mendoza y José Ignacio Muro, «El mapa nacional en España y México», 2002.

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Aunque las cronologías de México y de España puedan diferir ligeramente, el sentido de los procesos fue, sin embargo, el mismo. Si en el caso de la Hacienda española vimos un fortalecimiento gradual de la capacidad de administración directa de la Hacienda central, que le permitió prescindir de los poderes locales como intermediarios a partir de finales del siglo XIX, y por tanto aproximarse más a una relación directa del Estado con el contribuyente y a poner fin a la impunidad del fraude y de la ocultación fiscal, en el caso de México encontramos una tendencia del gobierno federal a romper los estrechos límites financieros en los que se hallaba constreñido como consecuencia del pacto federal28. Un paso significativo, a ese respecto, sería el establecimiento de la contribución federal en 1861, haciendo uso el presidente Juárez de las facultades extraordinarias que le reconocía la Constitución de 1857 para imponer, en beneficio de la federación, una exacción del 25 por 100 sobre lo que recaudaran los estados. Esa tendencia continuaría luego, bajo el régimen de Porfirio Díaz, con diversas medidas que acrecentaron las facultades impositivas del gobierno federal en detrimento de la autonomía que habían venido disfrutando los estados para gravar la minería, la banca, el comercio interior, las comunicaciones, el correo, las migraciones, patentes y marcas, etc. El proceso fue avanzando gradualmente entre 1876 y 1892, hasta culminar en una medida tan decisiva como la abolición de las alcabalas en 189629. Así, pues, la bonanza financiera vivida durante el paso por Hacienda de Limantour (1893-1911), era consecuencia, entre otros factores, de un cambio estructural que había permitido al gobierno central romper los límites que el sistema federal había venido imponiéndole para hacer crecer sus recursos financieros y para acceder a la totalidad del territorio en términos fiscales. El avance del poder del Estado sobre el territorio mexicano, claramente visible en este proceso de innovaciones fiscales que va de 1861 a 1896, tiene correlato en otros sectores de despliegue de la burocracia estatal, como el ya señalado de la cartografía: el control y extracción de recursos materiales que supone la recaudación de impuestos iba de la mano con el control simbólico del territorio en términos de información y representación. Durante el porfiriato la Comisión geográfico-exploradora inició sistemáticamente el levantamiento del mapa topográfico nacional, llegando a publicarse hasta la Revolución hojas que cubrían más de un 21 por 100 del territorio nacional, incluyendo las zonas más pobladas y productivas del país. El despliegue del telégrafo fue fundamental para apoyar el trabajo de las brigadas geodésicas y topográficas, cuyo recorrido «científico» por los campos de México tenía todos los ingredientes de una conquista del espacio para el Estado. El apoyo técnico de los Estados Unidos y Canadá a partir de 1899 facilitó el avance de estas tareas cartográficas, a pesar de la habitual escasez de medios económicos. Y, tras el parón de la Revolución, en 1919-21 las oficinas del gobierno federal dispondrían ya de un Atlas geográfico de la República mexicana con información suficiente para la mayoría de las necesidades de la acción administrativa de la burocracia30.

—————— 28 Marcello Carmagnani, Estado y mercado, 1994. 29 Marcela Astudillo, El federalismo, 1999; Luz María Uhthoff, «La difícil concurrencia fiscal», 2004. 30 Héctor Mendoza, Sergio Nunes Pereira y Manoel Fernandes de Sousa Neto, «El mapa nacional», 2007.

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4. LOS FACTORES DE LA DIFERENCIA La construcción del Estado en España y en México presenta similitudes muy importantes que permiten considerar que se trata de dos casos históricos comparables; y que, por tanto, las desviaciones entre las trayectorias seguidas por la construcción estatal en los dos países requieren —todas ellas— una explicación propiamente histórica que, ahondando en los factores causales de tales desviaciones, permita comprender en términos generales lo que hay de común y de específico en la estatalidad, entendida históricamente. La consideración de la Hacienda pública y de la cartografía de Estado muestra el doble protagonismo que, en la construcción del Estado mexicano tuvieron, por un lado la ciudad capital y, por otro, las fronteras nacionales31. Dos elementos que apenas tienen relevancia en el caso de España, en la medida en que este país poseía unas fronteras establecidas siglos atrás y libres de amenazas, y una capital política de pequeñas dimensiones como Madrid, sin peso económico ni demográfico suficiente como para hacer valer su influencia sobre el territorio aparte de la acción puramente política y administrativa. Serían, pues, estas —en conclusión— las diferencias más significativas entre los dos procesos de construcción de estados nacionales que empezamos caracterizando como sustancialmente comparables. En el caso mexicano, fueron elementos constitutivos de la construcción estatal tanto la definición de las fronteras nacionales como la fuerza centrípeta de una ciudad capital que funcionaba como base de poder y fuente de recursos propios para el gobierno, y desde la cual éste podía negociar con un número reducido de poderes provinciales autónomos. En el caso español, las fronteras exteriores carecían de tanta importancia política para la construcción del Estado y de la nación; e igualmente era poco relevante la ciudad de Madrid que, por su insignificancia, no podía ofrecer una base de poder propio al gobierno central. Éste se vio abocado, así, a una negociación permanente con las élites locales, de la cual resultaron redes clientelares capaces de garantizar el funcionamiento de la administración, el control del territorio y la articulación de fuerzas políticas de alcance nacional.

—————— 31 Esteban Sánchez de Tagle, «El país pierde la cabeza», 2007; Luz María Oralia y José Omar Moncada, «El estado mexicano y la conformación de su espacio», 2007.

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