Control y Evaluación Presupuestaria de Programas Sociales

Universidad Nacional de Rosario Facultad de Ciencias Económicas y Estadística

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales Análisis del Caso: Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

Director: Lic. Cristian Modolo Alumno: Alexis Poet

Febrero 2006

Índice

Introducción Capítulo I: Políticas Públicas y Gestión Públicas.

1. El universo de las Políticas Públicas. 2. La Planificación. 2.1.

Estrategia y Generalidades

2.2.

Nuevo Modelo y Contratos de Gestión.

2.3.

Diseño de los objetivos.

Capítulo II: El Presupuesto.

1. La Ley de Administración Financiera y los Sistemas de Control. 2. Evolución del Presupuesto. 3. Presupuesto Público y sus Generalidades. 3.1

El presupuesto como instrumento de programación económica y social.

3.2.

El presupuesto como instrumento de gobierno.

3.3.

El presupuesto como instrumento de administración.

3.4.

El presupuesto como acto legislativo.

3.5.

El presupuesto como documento.

4. Etapas del Proceso Presupuestario. 4.1

Formulación del Presupuesto.

4.2.

Discusión y Aprobación de la Ley de Presupuesto.

4.3.

Ejecución Presupuestaria.

4.4.

Evaluación de la Ejecución Presupuestaria.

Capítulo III: El Plan. 1. Descripción del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. 2.

Marco legal del Programa.

3. Definiciones para la aplicación del Plan.

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Capítulo IV: La Evaluación y el Control. Los Indicadores.

1. Información, Control y Evaluación. 1.1

Conceptos y Normativa.

1.2.

El Proceso y su Tiempo.

2. Los indicadores. 2.1.

Objetivos y Generalidades

2.2.

Características.

2.3.

Tipología.

2.4.

Descripción de Indicadores propuestos para el monitoreo. a) Indicador de Eficacia b) Indicador de Eficiencia c) Indicador de Impacto

3. Análisis del Programa en su conjunto. 3.1.

Análisis del Indicador de Eficacia.

3.1.1. Rápida implementación (eficacia en la cantidad de beneficiarios). 3.1.2. Eficacia en el grado de Satisfacción de la Demanda. 3.2.

Análisis del Indicador de Eficiencia.

3.2.1.

Gasto de Administración.

3.2.2. Descentralización de la ejecución (en relación al gasto administrativo). 3.2.3. Comparación con Otros Gastos Administrativos del Gobierno Nacional. 3.3. Análisis del Indicador Impacto. 3.3.1. Subsidio real - El Programa como política de inclusión social.

Comentarios Finales

Bibliografía

Anexo

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3

Introducción. La década del noventa dejó como legado una deuda social, materializada en la desocupación y la pobreza. Los altos niveles de éstas, jamás antes registrados, llevaron al descontento y malestar general, acentuándose a medida que pasaba el decenio, y los guarismos de dichas variables llegaban a su techo.

El cambio de gobierno – hacia el final de la década - no pudo revertir la situación imperante, y solo profundizó los conflictos sociales. La presión de la ciudadanía por las condiciones económicas, generó una salida abrupta del presidente en ejercicio, en el marco del caos y la anarquía social.

En este contexto, se sucedieron gobiernos de transición cuyo principal objetivo era la pacificación social. Es así como se gesta

la necesidad de formular e

instrumentar una política de asistencia social de amplio alcance.

De esta forma nace el “Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” mediante el decreto 165/02 y 565/02. Ambos expresaron los objetivos de propender a la protección integral de la familia y asegurar la concurrencia escolar de los hijos de los beneficiarios, como así también la reinserción laboral y la capacitación.

A partir de principios del año 2002 el Gobierno Nacional implementa con notable rapidez este plan, logrando una incorporación paulatina de alrededor de dos millones de beneficiarios. La política Social - nación y provincias – se centró en este programa que fuera pilar de la gestión del gobierno de transición.

La inédita crisis económica, política y social de ese contexto, requirió (y aún lo hace) un Estado presente, con políticas activas, prestando servicios de calidad, eficiencia y eficacia. En suma, requirió un cambio de concepción de las Políticas Públicas, una Administración preocupada por la Planificación, y un Estado que se ocupe de sus fines, el bienestar de la sociedad.

En el año 1992 se sanciona la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, que implica una profunda

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transformación en cuanto a las ideas de planificación estratégica y de operaciones. Los objetivos de la reforma rondaron sobre la gestión de las instituciones y organismos (éstas debían hacerse con economicidad, eficiencia y eficacia), la interrelación de los sistemas de administración financiera con los sistemas de control interno y externo en pos de la eficiencia, y la transparencia en la gestión de recursos públicos.

Como se observa en el párrafo anterior, esta ley revaloriza la idea de Planificación de las Políticas Públicas y de una gestión de las instituciones interrelacionada, ordenada y transparente, logrando así encontrar eficiencia y eficacia en la función pública.

El cambio de cultura sobre la Gestión Pública es un factor crítico dentro de la reforma del Estado, avalada tanto por la ley comentada precedentemente, como por la ley N° 25.152 llamada popularmente “Ley de Solvencia Fiscal”. Esta última introduce los conceptos de “Acuerdos Programa” o “Contratos de Gestión” como forma de lograr un trabajo más eficiente e interrelacionado entre organismos. La

ley anterior trae

aparejado un cambio en los paradigmas de funcionamiento de la Administración, pues privilegia el cumplimiento de objetivos y resultados, sin dejar de lado el control de los medios.

La Gestión Presupuestaria sigue a esa nueva concepción de la Administración Pública orientada a Objetivos y Resultados. Es allí donde se enmarca la necesidad de encontrar un método de exposición de la información - Presupuesto por programas -

que permita lograr una evaluación de los resultados para luego determinar la

eficiencia y eficacia de las políticas implementadas o de las acciones realizadas.

En ese contexto surgen indicadores de gestión como forma de medición de resultados, éstos posibilitan encontrar los sesgos entre lo proyectado y lo efectivamente realizado.

Los Indicadores son herramientas de medición cuyo objetivo es facilitar la exposición pública del desempeño de los programas y organismos en un intento de ampliar la transparencia del Sector Público frente a la ciudadanía. Es por ello que el conjunto de indicadores que se construirán para realizar la evaluación propuesta deben contener ciertas características de disponibilidad de datos, simplicidad (en el

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entendimiento del resultado), posibilidad de medición y de comparación - tanto espacial como temporal. Es así como se viabiliza a la posibilidad de obtener información clara para luego acceder a conclusiones valederas. En suma, se busca la posibilidad de, mediante indicadores, evaluar políticas, para luego determinar su ratificación o rectificación en cuanto a lo planificado.

Lo precedente expresa la importancia de un sistema de evaluación y control, posibilitando al hacedor de Políticas Públicas contar con un sistema de alertas que lo guíen hacia el camino del éxito, satisfaciendo a la ciudadanía a través de un buen Plan de Gobierno.

El Objetivo central de este trabajo es evaluar la eficiencia y eficacia de las Políticas Públicas en el área social a partir de la construcción de indicadores de gestión, formulados especialmente para el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. El período en estudio se desarrolla desde abril de 2002 hasta marzo de 2003. Se eligió éste por conformar, una unidad normativa y ejecutiva en cuanto a la implementación del plan.

El presente trabajo recorre en sus cuatro capítulos el camino para evaluar las políticas públicas. El primero de ellos desarrolla los conceptos de política pública, proceso de ésta, como así también las nuevas concepciones de gestión administrativa que se está implementando en la Argentina y en toda Latinoamérica. Por otra parte, brinda nociones de la importancia de la planificación - tanto estratégica como táctica como base de la conducción de una organización.

En la segunda parte se aborda el desarrollo conceptual del presupuesto como formalización de la política pública y planificación de ésta. Se encuentra descrito el proceso que sufre el presupuesto en su formulación, discusión, aprobación, ejecución, control y evaluación. Se hace hincapié en esta última, como base para poder realizar el análisis objeto de interés de este documento: “la evaluación de los planes sociales mediante indicadores de gestión para el caso Programa jefes y Jefas de Hogar Desocupado”.

El tercer capítulo de este documento refiere a la descripción del plan, cuáles eran las condiciones reinantes del período en estudio (el cual se desarrolla entre abril de

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2002 y marzo de 2003), cuál fue la normativa que guió a la implementación de este programa, y la caracterización de los beneficiarios.

En el cuarto capítulo, se encuentra el resultado de la preparación de los capítulos anteriores, la evaluación del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Se comienza con una presentación de teoría de indicadores (concepto, características, beneficios de su uso, tipos, etc.) para luego adentrarse en la construcción de indicadores para su posterior medición. Es de resaltar que el enfoque tomado por el autor es tridimensional, es decir, atiende a la eficiencia de la política, como así también a la eficacia e impacto de esta.

Como cierre de este escrito se presentarán comentarios finales del autor acerca de las conclusiones de este documento.

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Capítulo I: Políticas Públicas y Gestión Públicas.

1. El universo de las Políticas Públicas.

Un buen comienzo para introducirse en el mundo de las políticas públicas es encontrar un concepto que pueda formalizar una idea que a veces parece un tanto etérea. Las Políticas Públicas pueden entenderse como acciones de gobierno que se materializan en instrumentos de gestión para ser, luego, aplicadas. Concretamente se las puede definir como las pautas generales de decisión y acción destinadas a dar respuesta a cuestiones y problemas actuales o potenciales en una materia o problemática de la agenda social o política1.

En general existe discenso en el

concepto de gestión ya que algunos autores entienden a la Gestión Pública como “el todo” que engloba al proceso de la política pública, mientras que otras corrientes aseguran que la Gestión se refiere a la parte intermedia del proceso antes mencionado, es decir, a la ejecución o administración de la política. En lo que sigue, se adoptará la idea de Gestión Pública como un todo2.

Luego, la Política Pública sufre un proceso, en forma general esta pasa por tres estadíos:

formulación, ejecución, y evaluación o control. Siendo esta última fase

desarrollada en detalle en el presente trabajo.

Para desarrollar el proceso precedente es necesario que los sistemas de formulación de política cuenten con capacidades de prever, identificar y definir problemas y para establecer consensos que permitan gestar e implementar políticas eficaces. Para ello es importante contar con mecanismos de articulación, vinculación y coordinación para lograr éxito en los resultados3. Todo lo anterior debe estar avalado y contenido por un modelo de Planificación Central o Planificación Estratégica Nacional, si es que se desarrolla en ese ámbito de gobierno. Véase Mario Krieger. "Los desafíos de transformar al Estado y la gestión pública Argentina", Comp. coautores, Lic. Alicia Della Santa, Lic. Cristian Módolo, CP Oscar Reali y Lic. Liliana González. Ed. Unión, Marzo de 2005 2 Véase “Indicadores de Gestión ¿Cómo mejorar la Gestión Pública a través de estos instrumentos? Asociación de Administración Pública y Presupuesto (ASAP) Curso de capacitación. Buenos Aires. Mayo 2005. 3 Véase Héctor Sanin Ángel “Control de Gestión y Evaluación de Resultados en la Gerencia Pública”. Capítulo II. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Santiago de Chile 1999. 1

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De este modo

los organismos de formulación de políticas deben diseñar e

implementar planes estratégicos y validar formas organizativas más dinámicas que dejen atrás las viejas y perimidas estructuras administrativas de evaluación de procesos y se acerquen mas a las nuevas concepciones de contratos de gestión o contratos programa (el cual se verá más adelante) que se desarrollan en ámbitos de un mayor compromiso con el éxito de la política a implementar. A partir de esto, se tiende a que las organizaciones atiendan a los resultados de las políticas y trabajen para la optimización de éstos a partir de compromisos establecidos dentro de la estructura organizativa4.

Una de las características a tener en cuenta en la formulación de políticas es que resulta difícil de dimensionar objetivos y resultados, sobre todo si se piensa en políticas referidas al ámbito social. La evaluación de políticas públicas requiere una metodología de investigación sistemática sobre la implementación y efectividad de programas y planes5.

Se distinguen dos clases de mecanismos de evaluación: la primera el “policy analisis”6 de dimensión prospectiva y anticipatorio, es una evaluación que contiene resultados esperados y no ciertos de las políticas a implementar, es decir se evalúa la situación, y luego se le aplica (como experiencia de laboratorio) el programa o plan determinado para luego establecer efectos potenciales. De alguna manera se estudia cómo la situación problemática puede encontrar solución total o parcial a partir de la aplicación de un instrumento de política pública. La segunda se orienta a programas en ejecución o finalizados con el objeto de evaluar sus resultados y rediseñar políticas futuras. Puede definirse como evaluación de proceso (en el caso de realizarse mientras se aplica la política) o evaluación Ex post7 (si se realiza una vez terminada la implementación de la política). Con esto, el objetivo es medir la eficiencia, la eficacia y el impacto de la política. Esta evaluación puede tener distintas finalidades; por ejemplo: a) detectar las debilidades, o los espacios problema de un determinado programa para mejorarlo en el futuro; b) estudios de implementación, que pretenden 4

Véase Koldo Echevarria Ariznabarreta “Estrategias de Cambio y Control de Gestión”. VI Congreso Internacional del CLAD. Sobre reforma del Estado y Administración Pública. Buenos Aires 2001. 5

Véase Fernando Sánchez Albevera “Planificación Estratégica y Gestión Pública por Objetivos” .Capítulo II. .Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Santiago de Chile 2003. 6 Op. Cit. Mario Krieger. 7 Op. Cit. Héctor Sanín Angel. Capítulo II.

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evaluar el funcionamiento real del programa, de las acciones conectadas al mismo, sus dificultades y sus puntos críticos con el objetivo de mejorarlo y; c) la evaluación final del programa, con el fin de compararlo con programas alternativos para la decisión sobre su continuidad8.

Ambas clases de evaluación ayudan a formular alternativas de políticas públicas y cualifican el proceso de toma de decisiones por un mayor conocimiento de las relaciones causa – efecto.

El modelo pretendido apunta a fortalecer las capacidades de la Administración Pública para9: ¾ Detectar, identificar, anticipar, articular, sintetizar y procesar eficazmente problemas claves para la calidad de vida y el desarrollo de la sociedad. ¾ Convocar y concitar la participación de los distintos actores relevantes de la política. ¾ Concertar y establecer los estados deseados. ¾ Obtener y procesar la información para el análisis de escenarios relevantes. ¾ Generar, elaborar, seleccionar e instrumentar opciones de políticas públicas. ¾ Evaluar la viabilidad y el impacto de las opciones de política entre los beneficiarios, interesados, afectados, grupos de presión y factores de poder. ¾ Implementar

las

opciones

seleccionadas

con

eficaces

mecanismos de coordinación ínter organizacional. ¾ Monitorear y controlar el desempeño de las políticas, así como evaluar sus resultados e impactos, a fin de realimentar el ciclo de formulación y proceder oportunamente a los ajustes, modificaciones y replanteos pertinentes. ¾ Lograr acuerdos relativos a los ejes centrales de las políticas públicas, que sean eficaces para garantizar la gobernabilidad por

88 9

Op. Cit. Mario Krieger. Op. Cit. Mario Krieger.

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encima de quienes, en el marco de la alternancia democrática, tengan a su cargo el gobierno. ¾ Lograr una adecuada responsabilización de la gerencia pública en la implementación de las políticas diseñadas. ¾ Lograr que las políticas desciendan por la estructura del estado de los organismos encargados de su implementación, hasta alcanzar a los equipos y al último agente público, a los efectos de garantizar su correcta implementación con responsabilidad, eficiencia y eficacia.

“Las políticas públicas requieren de la construcción de consenso y legitimidad social que las torne viables. De una organización pública que convierta a los enunciados de políticas en actos de gobierno y mecanismos de administración modernos que las pongan en práctica y de organizaciones públicas efectivas que las implementen con eficiencia y eficacia”10.

Lo antedicho puede resumirse, en palabras de Fernando Sánchez Albavera, en el “Sueño del Buen Gobierno”11.

Para lograr el conjunto de estas proposiciones no basta con una buena gestión macroeconómica, se tiene que cambiar la manera en que se diseñan las instituciones públicas, definir claramente la misión dentro de su ámbito de acción y establecer objetivos, y hacer la mejor asignación de recursos posible para que se obtengan los mejores resultados esperados12.

Se habló anteriormente de tres etapas que conformaban el proceso de las políticas públicas, es ahora el momento de trabajar y depurar esa idea para adentrarse en una secuencia de etapas algo mas elaborada.

El proceso o ciclo de construcción de las políticas públicas comprende las siguientes fases13:

1 - Identificación y definición del problema. 2 – Formulación de las alternativas de solución.

10

Op. Cit. Mario Krieger. Op. Cit. Fernando Sánchez Albavera. Capítulo II. 12 Op. Cit. Fernando Sánchez Albavera. Capítulo IV. 13 Op. Cit. Mario Krieger. 11

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3 – Adopción de una alternativa. 4 – Implantación de la alternativa seleccionada. 5 – Evaluación de los resultados obtenidos. 6 – Ratificación, reformulación, sucesión, terminación de la política.

El proceso de las políticas públicas tiene un carácter cíclico o de retroalimentación, en donde se miden los efectos (posteriores a la intervención del Gobierno) para actuar en consecuencia. Es decir terminar con esa acción o mejorarla.

A continuación se detallan los elementos de las políticas públicas

FASES DEL PROCESO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

PREGUNTAS QUE PLANTEA EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

¿Cuál es el 1)DEFINICIÓN problema? ¿Qué DEL PROBLEMA visión tienen del mismo distintos actores?¿Qué intereses se encuentran tras el problema? ¿Cuáles son sus dimensiones? ¿Cuáles son las causas del problema? ¿A quién afecta y en qué medida? ¿Cómo evolucionará el problema si no actuamos sobre él? ¿Cuál es 2)LA nuestro plan para FORMULACIÓN resolver el DE LAS ALTERNATIVAS problema?

SUPUESTOS

Los marcos teóricos, referenciales, disciplinares, valorativos e ideológicos condicionan la percepción o no de algo como problemático e inciden sobre el actuar o no sobre él y cómo accionar. Intervienen en su definición los distintos actores involucrados que deben ser identificados. Una definición inadecuada del problema lleva al fracaso del diseño de la política y por lo tanto de la misma.

TIPOS DE EVALUACIÓN

• Evaluación de escenarios • Evaluación de necesidades • Detección de actores

La racionalidad • Evaluación técnica, la cadena mediode actores e fines, el análisis interesados comparado y el histórico las experiencias pasadas • Evaluación de los actores del mapa de fuerzas y ¿Cuáles deben involucrados inciden en la de la Viabilidad 12 Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

FASES DEL PROCESO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

PREGUNTAS SUPUESTOS TIPOS DE QUE PLANTEA EVALUACIÓN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS política ser nuestros búsqueda y selección de objetivos y alternativas. prioridades? ¿Qué alternativas existen para alcanzar esas metas? ¿Qué riesgos, beneficios y costos acompañan a cada alternativa? ¿Qué alternativa produce los mejores resultados con los menores efectos negativos? Evaluación de las El análisis de ¿Es viable 3) LA técnicamente la escenarios y la evaluación alternativas formuladas ELECCIÓN DE de actores interesados e (Costos-beneficiosUNA alternativa involucrados definen una impacto-resistenciasseleccionada? ALTERNATIVA ¿El campo de situación y un campo de apoyos) que puede fuerzas es favorable fuerzas y la alternativa tiene dirimirse por negociación viabilidad política? o conflicto de intereses. Evaluación del Se encuentra ¿Quién es el 4) LA responsable de la condicionada por los proceso de IMPLANTACIÓN mecanismos de gestión y implementación. implantación? DE LA Recursos, Sistemas, ¿Qué medios administración pública, ALTERNATIVA presupuesto, Actores, Burocracia, se usan para RRHH, ELEGIDA asegurarse que la recursos legales, recursos Diseño y desarrollo de política se llevará a tecnológicos etc. que programas y proyectos efectiva la cabo de acuerdo al hagan propuesta. plan previsto? a) Seguimiento La existencia de un ¿Podemos y Evaluación del asegurar que hemos buen análisis de impacto 5) LA resultado de los los de la política en cuestión, EVALUACIÓN DE alcanzado programas y proyectos con indicadores y LOS RESULTADOS objetivos? ¿Qué criterios estadísticas adecuadas y OBTENIDOS b) Evaluación de hay que tener en mecanismos de auditoria impacto y de calidad cuenta para juzgar y de control de gestión de de la política los resultados de la la administración de los órganos y programas política? 13 Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

FASES DEL PROCESO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

PREGUNTAS SUPUESTOS TIPOS DE QUE PLANTEA EVALUACIÓN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS de ¿La política encargados resolvió los instrumentarla. problemas planteados? ¿Ha generado nuevos problemas no previstos a resolver? (Generó injusticias, desigualdades exclusiones, nuevos problemas) (se reinicia el proceso en 1) 1. Feedback ƒ No creer ¿Hay que en el caso de siempre en el éxito. continuar o terminar reformulación ƒ Saber 6)SUCESIÓN Y con la política? 2. Evaluación capitalizar la ¿la TERMINACIÓN DE de los nuevos experiencia de terminación puede LA POLÍTICA problemas generados fracasos ser programada, por la política y los ƒ Aprovechar gradual o es total e aún no resueltos siempre los recursos inmediata? 3. Evaluación invertidos aunque ¿Hay otra del impacto los costos haya que terminar con política que la y la viabilidad de la una política, sea por suceda y pueda terminación éxito o fracaso de la emplear los recursos misma. humanos y organizacionales? ¿Pueden ser reorientados a otros fines? ¿Cómo se compensará a la población afectada por su terminación? Fuente: Mario Krieger.

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Entre los mecanismos para detectar problemas se destacan los siguientes14:

1. La visión estratégica de la conducción política y la alta dirección de organismos Públicos: Capacidad de interpretar escenarios, realizar el planeamiento estratégico, dotar a la organización de una visión y misión. 2. Capacidad de establecer consensos y concertar políticas públicas: Una de las capacidades que debe desarrollar la dirigencia política, es a la par de evaluar escenarios, desarrollar la capacidad de negociar y establecer acuerdos que hagan viables las políticas públicas. 3. La participación en redes de gestión: La complejidad de los problemas públicos obliga, cada vez en mayor medida, a la participación simultánea de diversos actores públicos y privados en el proceso de la política. La red se establece para intercambiar recursos y, muy especialmente, información. La pertenencia a una red ofrece muchas oportunidades para conocer problemas que ya están afectando a otros y comprobar el impacto de las medidas que se han diseñado para enfrentarse a ellos. 4. El diseño de segmentos organizativos especializados en la detección de problemas: Los gabinetes de análisis, las oficinas de información al público, las unidades que recogen reclamaciones y sugerencias o las figuras como el defensor del usuario son instrumentos diseñados para recoger información y detectar problemas. 5. El análisis de los usuarios e interesados: En general, las ONG’s, las organizaciones políticas, sociales económicas y sindicales son la principal fuente de información para las administraciones públicas. El estudio de su estructura y composición, el análisis de su comportamiento, la valoración de sus expectativas y demandas son instrumentos que ayudan a descubrir problemas nuevos o cambios de tendencia en los problemas conocidos. 6. La evaluación de las políticas y de los programas en funcionamiento: La utilidad de la evaluación es producir información de calidad para orientar nuevos procesos de decisión, aprendiendo de los éxitos y los fracasos. Desde este punto de vista, la evaluación es un recurso fundamental para detectar problemas de eficacia -evaluación de impacto-, de eficiencia -evaluación de rendimiento- y de gestión del programa -evaluación de la implantación. 14

Op. Cit. Mario Krieger.

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2. La Planificación

2.1.

Estrategia y Generalidades

Se ha comentado precedentemente de combinar una política adecuada con una organización institucional acorde a los tiempos que corren. Se ha dejado además atrás el proceso y ciclo de las políticas públicas para ahora sí, hablar de la segunda idea que se concibe como pieza necesaria para el logro de una política exitosa.

De lo antedicho surge la necesidad de adentrarse en el mundo de la planificación. La Planificación Estratégica o Nacional es la base para la formulación de una concepción de política uniforme, interrelacionada y efectiva para el logro y la consecución de los fines propuestos por el decisor de políticas.

Siguiendo a Sánchez Albavera puede decirse que la planificación estratégica es el instrumento de gobierno, que disponen las sociedades civilizadas para definir, lo que él llama, la “carta de navegación” de la nación o, lo que es lo mismo “el proyecto nación”. Ésta precisa, jerarquiza y establece prioridades respecto de las razones de interés público, que los ciudadanos han invocado, para entregar atribuciones a los poderes públicos y, por tanto, define la estrategia, las políticas, las metas y los objetivos. Permite, en definitiva, alimentar la interfase de negociación entre el nivel político de formulación de políticas y el del organismo público de implementación de las mismas para lograr eficiencia y eficacia en los resultados.

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Puede verse a la llamada Planificación Nacional de la siguiente manera15:

Directrices del Plan Global

Entorno Objetivos Estratégicos Misión y Visión

Procesos de la Políticas Públicas

Recordemos rápidamente los conceptos de misión y visión16: ¾ La visión es un conjunto de ideas que esbozan un estado deseado por la institución para el futuro. La visión señala el rumbo para lograr el desarrollo esperado en el futuro. ¾ La misión, por su lado, es una declaración duradera de objetivos que distinguen a una organización de otras similares. Es una declaración de creencias en las que una organización define qué quiere ser y a quién desea servir. Es la razón de ser, el “Para qué” de la organización.

Los elementos de misión y visión y de orientación planificadora proporcionan el direccionamiento estratégico con base en el cual se definirán los resultados que se espera lograr con la gestión.

El esquema antes expuesto muestra al proceso o ciclo de las políticas públicas a la luz de la planificación estratégica, es decir se vio primeramente a la política pública y su ciclo, para luego adentrarse en el campo del Diseño Global como planificación estratégica.

La planificación estratégica tiene que ver con los grandes objetivos nacionales de mediano y largo plazo. Éstos son variables dependiendo de las transformaciones 15 16

Op. Cit. Héctor Sanín Angel. Capítulo I Op. Cit. Héctor Sanín Angel. Capítulo III

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sociales, económicas y tecnológicas y de cómo se configure la forma de ejercicio de los poderes públicos, y la relación entre estos, y de sus interacciones con los ciudadanos y sus organizaciones.

La planificación estratégica se hace para garantizar el cumplimiento de la finalidad y la misión, a través de una estrategia o “carta de navegación” de la que se derivan los objetivos generales y las políticas institucionales17.

“Planificar no es otra cosa que pensar antes de actuar para estar un poco más seguros de alcanzar los resultados esperados; para hacer transparentes las conductas y actos de gestión; y para rendir cuentas ante nuestros ciudadanos. Sin una imagen objetivo o escenario deseado y sin una gestión por objetivos y resultados no existe ni planificación estratégica ni planificación operativa.”18

Se abordará el tema de la Planificación operativa más adelante, solo se dirá que se relaciona con el “día a día” de las oficinas públicas y cómo se organizan las estructuras administrativas para llevar adelante lo encomendado por el organismo superior.

2.2.

Nuevo Modelo y Contratos de Gestión.

La lógica de los modelos de gestión, que lideran las nuevas concepciones de la administración pública, no deja de lado a la planificación estratégica. Por motivos de orden de exposición, se creyó conveniente presentar el tema de las nuevas lógicas relacionales, separadamente de las generalidades expuestas en el apartado anterior.

Se ha mencionado anteriormente un cambio en la lógica de entender el funcionamiento del sector público. Las normas, los procedimientos y las políticas de reforma administrativa encarados en la gestión pública siempre han apuntado a garantizar el control de los medios, olvidando que la tarea de la Administración Pública es cumplir los fines que la sociedad le asigna. Es por ello que la legislación Argentina dio respuesta a un cambio

de concepción en la dinámica de trabajo de la

Administración Pública, bajo las leyes 24.156 y 25.152.

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Op. Cit. Fernando Sánchez Albavera. Capítulo II Véase Planificación Estratégica y Gestión Pública por Objetivos. Fernando Sánchez Albavera. ILPES. Serie Gestión Pública. 18

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En la década de los noventa se dictaron dos leyes que intentaron comenzar a revertir esa concepción normativista. Por un lado, la ley N° 24.156, plantea, aún concentrándose en los medios, una profunda transformación en los criterios de programación y asignación de los ingresos públicos. Ley de la cual se hablará con detalle más adelante.

Por otro lado, a fines de la década de los noventa se dicta la Ley N° 25.152, llamada popularmente, “Ley de Solvencia Fiscal”. La cual, dentro de un conjunto de disposiciones introduce en el mediano plazo una nueva figura que implicaba un cambio sustancial en el funcionamiento de la administración: los “Acuerdos Programa” o “Contratos de Gestión”. Esta ley básicamente trae aparejado un cambio en los paradigmas de funcionamiento de la Administración, pues privilegia el cumplimiento de objetivos y resultados sin dejar de lado el control de los medios (Makón, 2002).

Lo que se propone es pasar de una Administración orientada al cumplimiento formal de las normas, a una Administración orientada a programar y a comprometerse por resultados. Esto es, los responsables de las instituciones se comprometen a cumplir metas y objetivos. Se introduce así la programación y rendición de cuentas por resultados (Leslie y Tilley, 2005).

El modelo de gestión pública, generalmente conocido, es el burocrático basado en normas y actividades, donde importan más los “Cómo” que los “Qué”, es decir procedimientos administrativos y normativas establecidas, que en vez de ser una garantía para el público usuario se convierten en un impedimento, una arbitrariedad o un foco de corrupción. Una administración de los “Qué” es una gestión por objetivos y resultados (Krieger 2004).

Los agentes públicos, bajo la vieja concepción, no les importa si con las normas vigentes se presta a la comunidad servicios de calidad, eficiencia y eficacia, solo se ocupan del “cumplimiento” y no de la satisfacción del “cliente”.

Se debe buscar las causas de la lógica de “cumplimiento de las normas” en una cuestión cultural (Makón 2002), es por ello que la percepción de fracaso, en la experiencia en toda América Latina, de reformas administrativas no se relacionaban con “concepción” del cambio, sino con “implementación” por los motivos antes expuestos (Ariznabarreta, 2001).

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La idea que aquí se está formando es la de cambiar el modelo de Gerenciamiento, pasando del modelo burocrático-normativo tradicional a la gestión por objetivos y resultados19. Algunos clásicos de la administración sostienen que “gestionar o gerenciar” es trabajar con y a través de personas o grupos para alcanzar los objetivos de una organización. Esta definición es la que más se adapta a lo que se entiende como “gestión por objetivos”. Toda organización surge para cumplir un objetivo y metas concretas. (Sánchez Albavera, 2003).

“La administración basada en el control de los resultados, obliga a la organización a definir claramente sus objetivos, analizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos. De este modo, la evaluación de la burocracia se hace predominantemente a través del cumplimiento o no de metas”20.

La “gestión por objetivos” es un estilo, parte sustantiva de las planificaciones estratégicas y operacionales. Tiene que ser concebida bajo lo que se denomina la “Planificación del Sector Público”.

Toda esta idea de la gestión por objetivos y resultados se basa en una evaluación del desempeño burocrático, para retroalimentar el ciclo, encontrando fallas y potenciando virtudes de las políticas implementadas. En definitiva el denominado principio de aprendizaje organizacional, se basa en la capacidad de generar y desarrollar la capacidad de aprender de su desempeño y mejorar continuamente la prestación de los servicios públicos. De allí que se busque su eficaz combinación con la gestión por competencias, para que todos los elementos integrantes puedan funcionar interrelacionados y potencien sus capacidades. Esto es, revalúa sus recursos humanos en sus capacidades, desempeño, habilidades, aptitudes,

experiencia; ponderando además, el trabajo en equipo como base del

aprendizaje organizacional.

El modelo de gestión es integral, o un enfoque vertebral (Sanín Angel, 1999), y no escapa al planteo graficado en el apartado de Estrategia y Generalidades. En definitiva es un planeamiento estratégico dado por el organismo superior (las políticas de Estado), juntamente con niveles operativos – tácticos – que se encargan de dar 19

Véase Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) Boletín N° 13 noviembre 2003 Capítulo II. 20 Op. Cit. Mario Krieger.

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20

curso a las directrices del órgano mencionado anteriormente. La estructura relacional (planteada en este nuevo modelo como una estructura rizomatica) se vincula a través de Contratos Programa, mientras que la implementación y formalización de esas políticas, están regidas por Convenios de Gestión sostenidos por equipos de trabajo interdisciplinarios. La acción debe ser global, completa y sistémica, las acciones parciales son ineficaces en términos de resultados y costobeneficio (Krieger, 2004).

Así, la gestión por resultados incentiva una fuerte descentralización en la toma de decisiones de gestión para que la Administración Pública pueda responder a las demandas sociales eficazmente, sin renunciar a la transparencia de la gestión (Ariznabarreta, 2001).

Lo que se plantea aquí, bajo el gran soporte de la idea de Planificación Nacional, es el cambio de una lógica normativa para el sector público, a una lógica relacional. Esto es, dejar de lado la organización en estructuras piramidales y centralizadas y dar participación a los organismos ejecutores de los planes y proyectos para que puedan ser capaces de planificar por ellos mismos. No se está diciendo que las políticas no se planifiquen al nivel máximo posible de gobierno, sino que las unidades ejecutoras tengan la posibilidad de planificar por sí mismas como actuar y que la organización se presente como una estructura interrelacionada, teniendo la posibilidad de interactuar con otros organismos y niveles de gobierno.

El conjunto de conceptos desarrollados en el anterior y este apartado van conformando la idea de estructuras administrativas y de poder interrelacionadas para el cumplimiento del Plan de Gobierno y el conjunto de planes y proyectos (entendidas como políticas públicas) que viabilizan ese objetivo estratégico.

El conjunto de las políticas públicas debe ser coherentizada en el máximo nivel posible – Presidencia – Secretaría General de la Presidencia, Jefatura de Gabinete de Ministros (figura establecida por la reforma Constitucional de 1994) (Krieger 2004).

Ahora bien, dentro de la ingeniería de los contratos programa, se observan dos dimensiones, una personal, que es la que le cabe al máximo nivel del organismo signatario por el cumplimiento del programa; y la otra institucional que le cabe a todo el organismo como metas a cumplir.

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21

Los “contrato programa” se realizan entre entidades de formulación de políticas públicas y entidades de ejecución y administración de las mismas y tienen ciertas características, a saber:

ƒ

Establecen objetivos estratégicos, metas plurianuales y metas

anuales en el Plan operativo anual. ƒ

Construyen indicadores de medición de resultados, tema que

se verá mas adelante. ƒ

Realizan programas de incentivos en función del cumplimiento

de las metas y sanciones por no-conformidad. Esto es, la idea de premios y castigos que, desde hace mucho tiempo y de muchas formas se ha tratado de implantar.

Los contratos programa deben desarrollarse al interior de la organización pública como “convenios de gestión”. Esto es, los contratos programa representan la planeación, la definición de metas y objetivos. En tanto que la viabilidad de esa planificación se realiza mediante los convenios de gestión que implementan lo proyectado. Las unidades ejecutoras que se encargan de tal fin son

llamadas

Unidades de Objetivos y Resultado (Ariznabarreta, 2001).

En la Argentina, la formulación de políticas se lleva a cabo mediante Contratos Programa que involucran a la Jefatura de Gabinete de Ministros, el Ministerio o Secretaría correspondiente y la Secretaría de Hacienda. El segundo actor es el que va a llevar adelante la ejecución de la política delineada por el órgano rector y consensuado por el triunviro, en tanto que la evaluación o control de resultados será realizado por el nivel rector.

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22

Algunos pasos a tener en cuenta para la instrumentación de un sistema moderno de administración pública21.

1.

Es conveniente valerse de las leyes y normas de modernización

del Estado, allí donde estuvieren sancionadas. Donde no lo estuvieran es necesario contar con el marco legal que permita avanzar en el proceso de modernización, si la normativa vigente resulta un obstáculo para ello.

2.

Es necesario partir de las políticas y formular de manera acorde

con estas, un plan estratégico para el o los organismos responsables de la gestión y administración sectorial. En la formulación de dicho Plan es prioritario otorgar participación a los diferentes actores sociales interesados e involucrados en cada temática para lograr legitimidad y otorgar viabilidad al mismo. La participación en la elaboración y / o estrategias de implementación del mismo por parte de los agentes de la administración es fundamental, esto permitirá lograr una mayor eficacia en la implementación toda vez que puedan estar imbuidos de los objetivos estratégicos. Lo cual les permitirá pensar y actuar estratégicamente. Mediante su participación se contemplarán y anticiparán en el plan los escollos que pudieran presentarse en la faz de ejecución del mismo.

3.

Se deben establecer los objetivos organizacionales, los contratos

programa, fijar los objetivos particulares de las áreas, asignar las metas, fijar los niveles de responsabilidades, acordar los incentivos por el cumplimiento de metas y establecerlos en los convenios de gestión al interno del organismo público.

4.

Se debe otorgar el necesario poder (Empowerment) y capacidad

de organización a cada una de las unidades de objetivos y resultados (UOR) para que los equipos se organicen en su trabajo en función de las metas, de acuerdo con sus jefaturas y liderazgos.

21

Op Cit. Mario Krieger.

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23

5.

Luego se habrá de realizar el control de resultados.

Mediante él se evaluará, en los plazos establecidos el cumplimiento de las metas acordadas con cada UOR o equipo. En virtud de ello, se otorgarán o no los incentivos acordados.

6.

Para

cumplir los objetivos, es de interés de la organización

pública y de los agentes,

que la institución capacite y desarrolle las

competencias necesarias para efectivizar las metas contempladas en el Plan.

7.

La capacitación buscará que los agentes migren de las

competencias actuales a las deseadas en función de los procesos y las metas del Plan. Al estructurar la capacitación de ésta manera, en función de los requerimientos del directorio de competencias de la organización se gana en efectividad en el proceso de enseñanza aprendizaje y se disminuyen los costos, ya que se realiza la capacitación estrictamente necesaria para la organización.

2.3.

Diseño de los objetivos.

El diseño de los objetivos es una etapa clave para orientar la acción gerencial y determinar los aspectos fundamentales en los que se centrará el control.

Como fuera mencionado precedentemente, la nueva concepción de organización del Estado, se

puede asemejar con instituciones privadas, en donde no es la

estructura normativa la que rige, sino la estructura relacional (gestión por objetivos y resultados) la que impera.

A partir del direccionamiento estratégico (misión – visión, interactuando con la Planificación Nacional) se definen los objetivos institucionales expresados en términos de los resultados perseguidos.

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24

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

Directrices del Plan Global

Entorno Misión

Objetivos estratégicos

Visión

Los objetivos estratégicos, que deben ser controlados por el organismo máximo de gobierno, son los que responden a la razón de ser de la institución y se reflejan en impactos hacia el entorno. Expresan la eficacia de la entidad o del sistema de gestión que ella gobierna.

La necesidad de establecer objetivos se sustenta en una posterior medición o evaluación de estos a través de indicadores, el objetivo formulado sin el indicador queda en el aire. Los indicadores son la forma de observar el grado de performance de la política pública, y permite al organismo decisor actuar en consecuencia. Solo de esta forma el mencionado organismo: ¾

Podrá orientar adecuadamente las acciones y asignar los

recursos hacia las áreas que garanticen el cumplimiento satisfactorio de los objetivos formulados (planificación). ¾

Podrá establecer mecanismos de medición para verificar el

grado de logro de los resultados (evaluación).

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25

En suma, la Planificación es la gran participante de la formulación de políticas mediante ideas fuerza que se formalizan en objetivos concretos a corto, mediano y largo plazo. Una vez elaborada esa instancia debe encontrarse formas de controlar y medir si tales objetivos se cumplen, y de qué forma. Esto es el gran tema que convoca en el siguiente trabajo, por tal se verá en lo que sigue.

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26

Capítulo II: El Presupuesto Se habló en el capítulo precedente de la importancia de la política pública y del ciclo de formación de ésta. En el presente se desarrollará el concepto

de

presupuesto como documento de formalización de las políticas públicas determinadas por la administración general u organismo de gobierno correspondiente.

Siguiendo lo expuesto en el Manual de Presupuesto por Programas (desarrollado por el Ministerio de Economía de la Nación) , en la actualidad el presupuesto adquiere un carácter integral, es un instrumento útil para la programación22 en el área económica y social.

La importancia de otorgar todo un capítulo a exponer “el presupuesto” y sus condicionantes, reside en que este instrumento materializa las decisiones de gobierno para luego, ser implementadas. Cuando, en el capítulo anterior, se comentó del establecimiento de objetivos de gestión para su posterior evaluación, no se habló de la forma en que se presentarían estas ideas. Es en “el presupuesto” en donde se detalla el plan de gobierno tanto en forma anual como plurianual. La forma en que se presenta la información, determina cómo puede medirse el resultado esperado para cotejarlo con las proyecciones realizadas.

Sin embargo, no solo el instrumento anteriormente mencionado sirve de sustento para el control público en la Argentina. Existen diferentes sistemas, en los cuales se basa el sector público para lograr el objetivo anterior. Los mismos están normados bajo la Ley N° 24.156.

A continuación se presentan los aspectos más relevantes de la “Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional”, para luego adentrarse en el sistema de presupuesto comentando y describir particularidades del “Presupuesto Público”.

22

Se habla de programación ya que el presupuesto se confecciona en forma anual. Las decisiones tomadas para un período se clasifican como de “corto plazo”.

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27

1. La Ley de Administración Financiera y los Sistemas de Control.

En octubre de 1992 fue sancionada la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, cuyos objetivos de la reforma fueron23: 9 Lograr que la gestión del área se realice con economicidad, eficiencia y efectividad. 9 Generar información oportuna y confiable para la toma de decisiones. 9 Interrelacionar los sistemas de administración financiera con los de control interno y externo, con la finalidad de facilitar la eficiencia de éstos. 9 Realizar la gestión de los recursos públicos en un marco de absoluta transparencia24.

Esta ley establece, en su artículo 2° que: “La administración financiera comprende el conjunto de sistemas, órganos y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado”. Es así como se sientan bases para demostrar la intención política y la preocupación de los legisladores en avanzar sobre un estado moderno y eficiente, contenido por estructuras modulares relacionadas y dinámicas. Se exterioriza la intención de cambiar de una concepción normativista a una lógica relacional, de un proceso preocupado por los “medios” a un proceso preocupado por los “fines”25.

En su artículo 5° agrega como se conformará la Administración Financiera, y lo hace de la siguiente manera: “La Administración Financiera estará integrada por los siguientes sistemas, que deberán estar interrelacionados entre sí:

-

Sistema Presupuestario.

-

Sistema de Crédito Público.

-

Sistema de Tesorería.

-

Sistema de Contabilidad. [...]”.

23

Véase: “Temas de Finanzas Públicas” Julio Martín. Quinta Edición. Ed. U.N.R. Op. Cit. Julio Martín. Quinta Edición. Ed. U.N.R. 25 Véase: capítulo I: “ Políticas Públicas y Gestión Públicas”, apartado 2.2. “Nuevo Modelo y Contratos de Gestión” 24

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28

En donde cada uno de los componentes comprenden un conjunto de herramientas que se detallan como sigue: ¾ Sistema Presupuestario: El mismo es un conjunto de políticas, normas, organismos, recursos y procedimientos utilizados en todas las etapas del proceso presupuestario. Requiere además de organismos de decisión política, unidades técnico – normativas centrales y unidades periféricas, responsables de las acciones de acuerdo con su respectivo nivel administrativo. Permitirá utilizar los indicadores de ingresos y gastos como parte de un sistema integrado de información financiera. Estos clasificadores expresan todas las transacciones económicas y financieras que realizan las entidades públicas. Es decir, considerar a los ingresos y gastos, en forma amplia, como fuente y usos financieros, respectivamente. ¾ Sistema de Crédito Público: Con la finalidad de contar con el financiamiento que a través del endeudamiento, permite ser utilizado para situaciones de emergencia, de inversiones, refinanciar pasivos, etc., resulta necesario contar con un conjunto de normas, principios, organismos, recursos y procedimientos administrativos que hagan eficiente las operaciones de este tipo que realiza el Estado. Suministrará información sobre la capacidad de endeudamiento (legal y económico) de las entidades publicas en particular y del Sector Público en General. ¾ Sistema de Tesorería: Es el sistema al cual le compete intervenir en el proceso de percepción, recaudación y depósito de recursos públicos, así como su canalización hacia el pago de las obligaciones del Estado, siempre dentro del marco de los criterios de centralización normativa y descentralización operativa. Proveerá información sobre ingresos, pagos, el movimiento de fondos en función de programas financieros y monetarios. Será de utilidad también para conocer la administración de la liquidez fiscal. ¾ Sistema de Contabilidad: Es aquel que se ocupa del conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos técnicos utilizados para recopilar, valuar, procesar y exponer los hechos económicos que afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio de la organización pública. Presenta información sobre las transacciones que afecten o puedan afectar la situación

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29

económica – financiera de las jurisdicciones y entidades. También suministra información contable y la documentación de apoyo que permitirá realizar las tareas de control y auditoria26.

Dado el objetivo del presente trabajo, lo que importa es la sección que trata sobre el presupuesto. La presente ley establece, en su título II, los principios, órganos, normas y procedimientos que rigen el proceso presupuestario de todas las jurisdicciones que forman el Sector Público Nacional.

2. Evolución del Presupuesto.

Desde la perspectiva de la asignación y movilización de recursos, el presupuesto público es el centro de referencia para determinar objetivos, políticas y programas. Aquí es preciso distinguir entre “presupuesto” y “proceso presupuestario” dado que, mientras el primero refiere al documento público, el segundo comprende el ciclo dinámico de presupuesto (formulación, sanción, ejecución, control y evaluación). Por eso las innovaciones que afectan solo al primero tienen una limitada relevancia. El desafío es mejorar el proceso presupuestario, fortaleciendo la relación: planeamiento, ejecución y evaluación.

El presupuesto es una asignación de recursos preparada anticipadamente, relativa a un período futuro, basada en una previsión de variables claves adaptada para ejecutar ciertos objetivos de política, contando con metas para la ejecución de tales objetivos y relacionando anticipadamente gastos y recursos. Sirve para auditoria externa, a las necesidades internas de la administración, y contribuye a una más selectiva implementación de programas y proyectos.

Por su parte, el proceso presupuestario, abarca la movilización y asignación de recursos, administración e implementación de programas, así como la evaluación de resultados de la ejecución presupuestaria y la contribución a las metas de estabilidad, distribución, crecimiento y desarrollo. Así se traducen los objetivos de gobierno en programas y actividades específicas.

26

Véase “Evaluación de la Calidad y Eficiencia del Gasto en la Ejecución Presupuestaria”. Convenio Ministerio de Economía y el Centro de Estudios Políticos Estratégicos Americanos (C.E.P.E.A.) Primer informe. Año 2002.

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30

En materia de Presupuesto las tres innovaciones recientes llevadas adelante en los EEUU fueron: ¾ Presupuesto de ejecución (o Perfomance Budgeting)-1949- organizado en función de actividades y proyectos. ¾ Sistema de planeamiento, programa y presupuesto (Planning-ProgrammingBudgeting-System) –década del 60’¾ Presupuesto base cero (Zero Base Budgeting) –década del 70’- donde el administrador debe justificar en detalle, desde el inicio, en que gastaría los fondos.

En nuestro país se ha avanzado en el presupuesto por partidas, el presupuesto por programas, experiencias de presupuesto base cero, y desde 1992 un uso combinado (por partidas y programas).

La ventaja del presupuesto presentado en forma de programas radica en que, tanto los recursos como las erogaciones son fácilmente identificables en cuanto a su afectación y destino. Lo antedicho refiere a la posibilidad de determinar cuánto y cómo se gastó en brindar ayuda alimentaria, otorgar una solución habitacional o realizar un plan de vacunación, entre otras cosas.

La claridad en la exposición de los datos, y que estos refieran a actividades fácilmente identificables, facilita la forma de determinar las bondades o falencias de los programas implementados o, a implementar. Cuando el presupuesto se presenta solo por partidas, se dificulta la posibilidad de medir y evaluar los resultados de tales políticas, es decir, la eficiencia, eficacia e impacto de los programas sobre la sociedad.

No es intención de este apartado explayarse sobre los conceptos teóricos que brinda el presupuesto por programas, por no ser el objetivo primario del trabajo ni conducente a él, solo se mencionará el concepto de “programa” ya que se encuentra inmerso en el caso de estudio.

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31

Atento a lo antedicho, se denomina “programa” a la categoría programática que expresa un proceso de producción27 de un producto terminal28, contenido en una dada red de acciones presupuestarias29 de una jurisdicción o entidad. Tiene las siguientes características30: ¾ Es la categoría programática de mayor nivel en el proceso de presupuestación. ¾ Refleja un propósito esencial de la red de acciones presupuestarias que ejecuta una jurisdicción o entidad, expresado como contribución al logro de los objetivos de la política pública, a través de la producción terminal. ¾ Por lo anterior, se ubican como los nudos finales de la red de categorías programáticas de la jurisdicción. ¾ Se conforman por la agregación de categorías programáticas de menor nivel, las que indican las acciones presupuestarias que participan en su proceso de producción. 3. Presupuesto Público y sus Generalidades.

Desde la nueva perspectiva - comentada al inicio - , el presupuesto público es básicamente, un instrumento de programación económica y social, de gobierno, de administración y un acto legislativo.

3.1.

El presupuesto como instrumento de programación económica y social.

Siguiendo el Manual de Presupuesto por Programas, se pueden establecer dos instancias de planificación. La primera, es la de mediano y largo plazo, ambos se agrupan en una misma fase porque exceden el período determinado como corto plazo

27 Se entiende a la actividad pública como un proceso cuyo objetivo último es brindar bienes y servicios a la sociedad. 28 Los productos de una unidad administrativa son aquellos bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente diferente, de la combinación de insumos que requieren sus respectivas producciones. 29 Es el conjunto de pasos que deben ser transitados para poder entregar a la sociedad los productos y servicios que esta requiere. 30 Véase “Manual de Presupuesto por Programas del Sector Público Nacional”. Capítulo III.

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32

(un ejercicio). En definitiva son estos estadíos de planeación los que determinan los objetivos de gobierno dentro de la gestión, es decir dentro del período en el cual un mandatario rige. La segunda, se da en el corto plazo, y es la que materializa el presupuesto público. Este instrumento describe el “día a día” de la programación de planes, programas y proyectos. Designan objetivos y los medios necesarios para lograrlos, se establecen con el grado de detalle y concreción adecuada para la acción directa, inmediata y cotidiana.

“Así, el presupuesto público - en todas sus etapas - , es el medio de mayor idoneidad a través del cual se hace posible materializar, en el corto plazo, el cumplimiento de las políticas de desarrollo en el ámbito de la producción pública. Consecuentemente, se constituye en la herramienta más apropiada para dar carácter operativo a las orientaciones de la programación económica y social”31.

En el “presupuesto público” se expresa el proceso de producción de los productos que brinda el estado – bienes públicos - . Esto es el proceso presupuestario, una combinación de insumos para obtener el producto deseado (ya sea bienes o servicios), obligaciones y erogaciones, como así también los recursos necesarios para cubrirlas, son los temas que ocupan a este apartado.

3.2.

El presupuesto como instrumento de gobierno.

En términos sencillos la función de gobernar contiene: a) la adopción un plan de acción del Estado para un periodo dado; b) la formulación de una política global y políticas específicas para llevar adelante dicho plan y c) la dirección de las actividades para la materialización de tales políticas y para el seguimiento y evaluación de su cumplimento.

En consonancia con lo antedicho, las acciones y decisiones de gobierno que se toman, ocasionarán efectos permanentes y / o transitorios, tanto dentro del contexto del sector público como fuera de él y tanto global como sectorialmente. Tales decisiones de gobierno tienen que ser coherentes entre sí, procurando la 31

Véase “Manual de Presupuesto por Programas del Sector Público Nacional”. Capítulo I.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

33

complementariedad de los fines, la coordinación de los medios y la de aquellos y éstos, tanto en lo relativo a las jurisdicciones y entidades propias del sector público, como a estas con las del sector privado.

3.3.

El presupuesto como instrumento de administración.

Esta forma de ver al presupuesto expresa el tratamiento del “día a día” de la gestión, es decir la ejecución presupuestaria. El llevar lo presupuestado o proyectado a los hechos requiere de una tarea coordinada e interrelacionada. De esta manera las distintas unidades responsables de la ejecución deberán trabajar separadamente aunque en estrecha coordinación.

En

el

proceso

presupuestario

intervienen,

o

pueden

intervenir

varias

dependencias, para ello deben tener estricto conocimiento de sus posibilidades, responsabilidades y limitaciones sobre la etapa en que accionan. En tal caso se requiere conocer, con la mayor precisión posible, la naturaleza y cantidad del bien o servicio al cual contribuye con su labor. Por otra parte, debe saber con qué cantidad y calidad de recursos cuenta y cuáles son los procedimientos que tienen que emplearse en el proceso de combinación de recursos para la producción de bienes y / o servicios.

“Si bien es posible que cada dependencia tenga una idea precisa de lo que directamente le corresponde realizar y de los medios requeridos para tal fin, cada una de ellas podrá llegar a un mejor nivel de eficacia, si conoce las responsabilidades y acciones a efectuar por otras dependencias públicas con las que complementa su acción. De esta forma, estarán mejor diseñadas las medidas que deben adoptarse y los instrumentos que deben aplicarse para una programación y ejecución coherentes y eficaces”32.

“El presupuesto tiene que formularse y expresarse de forma tal que permita, a todas y cada una de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos, encontrar en él una verdadera "guía de acción" que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas”33.

32 33

Véase “Manual de Presupuesto por Programas del Sector Público Nacional”. Capítulo I. Véase “Manual de Presupuesto por Programas del Sector Público Nacional” Capítulo I.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

34

3.4.

El presupuesto como acto legislativo.

En un sistema representativo, el presupuesto público hace las veces de fotografía de lo que la sociedad demanda que se haga. Lo anterior es conducido y expuesto por los representantes del pueblo. Así, el Poder Ejecutivo presenta el presupuesto cada año, para que sea evaluado por los legisladores (diputados y senadores), esperando su posterior sanción (aprobación) por los miembros de ambas cámaras, para luego pueda ser ejecutado.

3.5.

El presupuesto como documento.

“Finalmente, está la conceptualización del presupuesto público como instrumento para diversos fines, debe cumplimentarse con el señalamiento de sus características propias e intrínsecas, por lo que es imprescindible que el mismo esté estructurado sobre la base de una metodología apropiada. Solo así será posible conocerlo e interpretarlo por quienes deben aprobarlo, administrarlo y difundirlo a la ciudadanía”34.

4. Etapas del Proceso Presupuestario.

Como toda política pública, el presupuesto transita por un camino de construcción, un ciclo. Este proceso involucra la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación de la producción de bienes y servicios que realizan las instituciones públicas, así como de los insumos reales y financieros que la misma requiere. Se conforma, en consecuencia, por las siguientes etapas: 9

Formulación del Proyecto de Presupuesto

9

Aprobación del Presupuesto

9

Ejecución presupuestaria

9

Evaluación de la ejecución.

Este proceso, si bien se lo describe por separado, mantiene una unidad ejecutiva. Los pasos antes detallados deben cumplirse en esa secuencia para mantener la lógica de construcción de las políticas públicas. El cumplimiento de cada 34

Véase “Manual de Presupuesto por Programas del Sector Público Nacional”. Capítulo I

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35

una de las etapas está condicionado por la precedente, con esto se resalta la importancia de trabajar en la etapa pertinente bajo la observancia del proceso en su conjunto. La calidad en la realización de una etapa condiciona la calidad de las sucesivas.

En definitiva, el punto crítico del proceso presupuestario es lograr un equilibrio armonioso entre las etapas que conforman el ciclo. Esto determina un eficiente y eficaz proceso presupuestario.

Es de resaltar la importancia de que lo programado o presupuestado se correlacione con lo realmente efectuado, ya que de esta forma el proceso de presupuestación encuentra su razón de ser. En tal sentido, será necesario el monitoreo y evaluación ex – post de la ejecución presupuestaria. Este proceso de verificación permitirá adoptar las medidas correctivas necesarias, tanto sobre la marcha de la ejecución como para enriquecer la propia formulación presupuestaria.

A continuación se describirá sintéticamente los pasos a seguir para elaborar un presupuesto. La etapa en donde se hará hincapié es en la

“Evaluación de la

ejecución”, la cual establece el marco de estudio de la evaluación que se pretende realizar.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

36

4.1.

Formulación del Presupuesto.

La elaboración del presupuesto es un proceso de construcción y programación de las ideas y objetivos de las políticas que lleva adelante la Administración Central o Nacional. En lo que sigue se describen los pasos dentro de esta etapa35:

1. Examen de las políticas y objetivos para el mediano plazo, y su incidencia en el corto plazo, a fin de fijar políticas presupuestarias concretas para el ejercicio objeto de presupuestación.

2. Definición y cuantificación del financiamiento del presupuesto, con el fin de conocer la disponibilidad de los recursos financieros, en aras de viabilizar políticas prioritarias.

3. Definición y cuantificación (cuando ello es posible) de la producción de bienes y / o servicios terminales que contribuyen al logro de las respectivas políticas y objetivos.

4. Definición de la cantidad y calidad de los bienes y servicios intermedios requeridos para obtener la producción terminal precitada.

5. Cálculo de los insumos reales que se requieren para la producción de distintos bienes y servicios.

6. Definición de los centros de gestión productiva, en donde se combinan los insumos en función de los productos.

7. Análisis de la tecnología de producción existente en la jurisdicción o entidad, con el fin de definir la variante tecnológica más adecuada para optimizar los diferentes tipos de producción, así como entre los insumos y sus respectivos productos.

8. Asignación de los insumos reales a cada una de las categorías programáticas. 35

Véase “Manual de Presupuesto por Programas del Sector Público Nacional”. Capítulo II.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

37

9. Valoración de los insumos reales antes mencionados, para determinar los recursos financieros y establecer los créditos presupuestarios para las diferentes categorías programáticas.

10. Determinación de las transferencias que se otorgarán a entidades de bien público”.

La ley de Administración Financiera detalla, en el proceso de formulación, los actores intervinientes para la confección del presupuesto, de la forma que sigue:

“Art. 16: La Oficina Nacional de Presupuesto será el órgano rector del sistema presupuestario del Sector Público Nacional”.

“Art. 24: El Poder Ejecutivo Nacional fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de ley de presupuesto general. (...).

“Art. 25: Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general.

4.2.

Discusión y Aprobación de la Ley de Presupuesto.

El proceso de estudio y aprobación del Ley de presupuesto por parte del Honorable Congreso de la Nación, se inicia con la presentación del mismo por parte del Poder Ejecutivo Nacional. El Proyecto ingresa al Honorable Congreso de la Nación, es girado a la Comisión de Presupuesto, y recibe el tratamiento debido.

4.3.

Ejecución Presupuestaria.

El paso siguiente a la aprobación es efectuar la acción de lo planeado o proyectado en el presupuesto. Este debe ser llevado a cabo en un tiempo y en un espacio real y concreto para obtener, en términos de resultados, los objetivos planteados en la etapa de formulación36. 36

Esto será el centro de discusión del capítulo IV.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

38

Para realizar la ejecución presupuestaria debe darse una planificación de la acción, ésta es la "coordinación de la ejecución presupuestaria” que implica un proceso de programación y de adopción de medidas, previas a la ejecución o concomitantes con ella, a fin de obtener los productos previstos, logrando a la vez la máxima racionalidad posible en el empleo de los recursos reales y financieros.

Los instrumentos básicos que se utilizan en la etapa de coordinación de la ejecución son la programación de la ejecución y las modificaciones presupuestarias.

Programación de la ejecución.

La programación de la ejecución presupuestaria es una previsión dinámica, para cada uno de los sub-períodos del ejercicio presupuestario. Contiene qué, cuánto, cuándo, cómo se debe producir, y con qué medios se cuenta. Es, en definitiva, reproyectar permanentemente lo formulado en un comienzo, atendiendo a los desvíos producidos por contingencias propias de la acción. En consecuencia, esta es una tarea que, si bien debe ser realizada durante todo el ejercicio presupuestario, es previa a la ejecución misma.

Modificaciones presupuestarias.

“Las modificaciones presupuestarias son variaciones que experimentan los créditos presupuestarios originalmente aprobados a nivel de las diferentes categorías programáticas, de acuerdo a las normas legales vigentes. Se originan por sobreestimaciones o subestimaciones de dichos créditos, incorporación, reducción o eliminación de programas, subprogramas o proyectos, así como por disminuciones no previstas en la proyección de ingresos”37.

4.4.

Evaluación de la Ejecución Presupuestaria.

Se llega aquí a la parte más interesante del ciclo presupuestario, ya que sirve para contener la teoría sobre”indicadores de gestión” que se desarrollará con posterioridad, en el capítulo IV.

37

Véase “Manual de Presupuesto por Programas del Sector Público Nacional” Capítulo II.

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39

Si bien, las ideas de control serán desarrolladas en el capítulo antes mencionado, es importante avanzar sobre la conceptualización de evaluación y su marco normativo brindado por la sección V del capítulo II de la Ley N° 24.156 y el "Manual de Presupuesto por Programas del Sector Público Nacional”

El control -como sistema de mediciones y relaciones técnicas- es un medio para llevar a cabo la evaluación presupuestaria. En tanto que esta última logra conclusiones para determinar la ratificación o rectificación de la canalización de los objetivos de gobierno. Es decir concluye la modificación o la suspensión transitoria o definitiva de las de las políticas implementadas.

“Todo sistema de evaluación se justifica si, por su intermedio, es posible analizar la eficiencia con que se producen los bienes y servicios, así como el grado de eficacia de dicha producción para la materialización de las políticas y objetivos previstos en los planes”38.

“Por Eficiencia se entiende la mejor combinación y la menor utilización posible de recursos reales y financieros necesarios para producir bienes y servicios, así como las más óptimas relaciones posibles entre los distintos bienes y servicios que se producen en las instituciones”39.

“Por su parte, el concepto de Eficacia está ligado con la medición de la magnitud y el análisis de la calidad con que la producción pública contribuye al logro de las políticas y objetivos previstos en los planes”40.

Por último, la idea de efectividad o impacto, se relaciona con la eficacia en términos de otro, es decir la satisfacción que genera la implementación, o la puesta en marcha de un plan o una política determinada.

Se pretendió en esta sección establecer las nociones de evaluación y control como etapa final del ciclo presupuestario. Un mayor desarrollo se encontrará en el

38

Véase“Manual de Presupuesto por Programas del Sector Público Nacional”. Capítulo II.

39

Véase “Manual de Presupuesto por Programas del Sector Público Nacional”. Capítulo II.

40

Véase “Manual de Presupuesto por Programas del Sector Público Nacional”. Capítulo II.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

40

capítulo último, en donde no solo se hablará de los términos antes expuestos, sino que se construirán instrumentos de medición. Tales herramientas serán utilizadas para observar el desempeño de las políticas sociales llevadas adelante por el gobierno nacional.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

41

Capítulo III: El Plan

La década del noventa estuvo marcada, en el plano social, por la pobreza y la desocupación. La escalada de estas variables llegó hasta niveles de más del 50% para la primera y de casi 20% para la segunda. Lo anterior sembró un ambiente de insatisfacción social que se acrecentaba y esparcía con el paso del tiempo.

Fue hacia el año 2001 que ese descontento social se muestra en su mayor plenitud, logrando la caía del gobierno de turno. Los gobiernos de transición posteriores dirigieron sus esfuerzos a atender la deuda social.

Esta situación puso en el centro de la escena la necesidad de instrumentar rápidamente una política social de dimensiones y características excepcionales, y una magnitud inédita a las que se venían desarrollando en el país. El gobierno Nacional planificó, instrumentó y ejecutó con notable rapidez el “Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupado”, que incorporó alrededor de dos millones de beneficiarios, centralizando la ayuda social de Nación y Provincias en la primera. Se imponía así un fenómeno sin precedentes para la ayuda social. A partir de este programa, cambia el concepto de la política social en la República Argentina, es con esto que se considera a dicha política desde un punto de vista universal y de inclusión, y no desde una mirada sectorizada. No solo el punto de giro se dio en la crisis institucional, política y social, sino que también sucedió lo propio en la respuesta ante ese suceso

Por primera vez en mucho tiempo existe un extendido consenso social sobre la urgencia de la situación social. Éste es el rasgo más importante que diferencia al programa Jefes de Hogar de otras políticas sociales implementadas en años previos: es un programa sustentable desde el punto de vista político, lo cual constituye un prerrequisito de su sustentabilidad financiera. En otras palabras, la opinión pública y los principales actores políticos y sociales acuerdan acerca de la necesidad de priorizar el programa en el gasto público.

Nota: El período de estudio se desarrolla para los años 2002 y 2003. Las normas que reglamentan ejercicios posteriores han sido excluidas por no ser pertinentes para el análisis.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

42

1. Descripción del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.

El “Programa Jefes y Jefas de Hogar”, nació como una respuesta del Gobierno Nacional, a sugerencia de la Mesa del Diálogo Argentino41, ante la afligente situación socioeconómica que padecían muchos compatriotas que no percibían un ingreso que les permita satisfacer sus necesidades mínimas.

En el contexto previamente comentado de falta de credibilidad en el gobierno, el resquebrajamiento institucional, la crisis económica y social; el Poder Ejecutivo Nacional declaró la Emergencia Ocupacional Nacional mediante el Decreto 165/2002, en el cual se refiere a la Ley 25.561 de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario en la que se establecía la declaración la emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria de acuerdo a lo previsto en el artículo 76 de la Constitución Nacional42.

Con el objetivo de paliar dicha emergencia, tal Decreto creó el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Es, a partir de allí, que el mencionado decreto tiene por objetivo principal43 “propender a la protección integral de la familia” y asegurar la “concurrencia escolar” y el control de la salud de los hijos, además, el ingreso a la educación formal y capacitación de los beneficiarios del plan. Lo antedicho se sustenta en el objetivo de una reinserción laboral (Artículo 3° Decreto 165/2002 y Artículo 3° Decreto 565/2002).

El programa sería aplicado por el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente (tal cual estaban estructurados los Ministerios al momento de decretarse el Programa) y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos tendría a su cargo la instrumentación (Artículo 8° Decreto 165/2002).

Dicho

Programa fue ratificado mediante el decreto 565/2002, el cual garantizaba el Derecho Familiar a la Inclusión Social.

41 Mesa de concertación donde se reunieron representantes de instituciones y organizaciones políticas, empresarias, sindicales y no gubernamentales con el objetivo de encontrar una salida consensuada de la crisis que aquejaba al país. 42 Art. 76:Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. (...) 43 Véase Capítulo I “Estrategia y Generalidades” y “Diseño de Objetivos”

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

43

El Programa Jefes de Hogar establecía asistencia económica a los jefes y jefas de hogar, con hijos de hasta 18 años o discapacitados de cualquier edad, y a los hogares donde la jefa de hogar o la cónyuge, concubina o cohabitante del jefe de hogar, se encuentren en estado de gravidez. Todos ellos debían estar desocupados y tener residencia en forma permanente en el país (Artículo 8° Decreto 165/2002 y Artículo 8° Decreto 565/2002). Por otro lado, de acuerdo al Decreto 565/2002, podría hacerse extensivo el beneficio a desocupados jóvenes y a mayores de 60 años que no hubieran accedido a una prestación previsional.

La instrumentación tuvo descentralización operativa en cuanto a su ejecución, mediante la participación de todas las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y de los Municipios (Artículo 4° Decreto 165/2002). Así, el Programa se planificó con un criterio de centralización normativa y descentralización tanto en la ejecución como en el control. La descentralización de la ejecución hacia los gobiernos locales significó, no solo la delegación de estas atribuciones, sino también un instrumento de gestión para las autoridades locales que contaban con mayor conocimiento acerca de la situación particular de sus municipios. En este sentido, a diferencia de otras políticas sociales anteriormente aplicadas, posibilitó una mayor interacción de los gobiernos locales con su consecuente mayor responsabilidad en la implementación de los componentes del plan, como así también de su monitoreo y control.

La distribución de los fondos se realizó entre las Provincias mediante la aplicación

de un coeficiente surgido

de una relación entre

el porcentaje

correspondiente de los fondos coparticipables y el Índice de Nivel de Pobreza, de acuerdo a datos del INDEC. La relación a aplicar es de un 60% y 40% respectivamente (Artículo 6° Decreto 165/2002).

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

44

2.

Marco legal del Programa.

El Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados se encuentra regulado por el siguiente marco legal: ¾ Ley N° 25.561: Decreta la Emergencia Pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria. Establece la Reforma del Régimen Cambiario. ¾ Decreto N° 165/2002: Este decreto declara la Emergencia Ocupacional Nacional y crea, a los efectos de paliar esa situación, el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. ¾ Anexo al Decreto N° 165/2002: se establece un modelo de Convenio Marco entre el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente de la Nación, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos de la Nación y cada uno de los Estados Provinciales. Dichos Convenios determinarán la suma asignada a cada Provincia y las acciones conjuntas a implementarse a fin de hacer efectivo el Plan. ¾ Decreto N° 450/2002: Crea un Programa Mensual de Caja, por el cual se prioriza al Programa Jefes y Jefas de Hogar entre los gastos del Estado. ¾ Resolución conjunta del Ministerio de Trabajo N° 284/2002 y Ministerio de Desarrollo Social N° 91/2002: Reglamenta el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. ¾ Decreto N° 565/2002: Establece que todos los Jefes / as de Hogar desocupados gozarán del Derecho Familiar de Inclusión Social. Asimismo, ratifica la creación del Programa Jefes y Jefas de Hogar, con las características básicas determinadas por el Decreto 165/2002; señala, sin embargo, que el Programa podrá hacerse extensivo a desocupados jóvenes y a mayores de 60 años que no hubieran accedido a una prestación previsional.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

45

¾ Resolución N°

312/2002 Ministerio de Trabajo: Complementa a la

resolución conjunta MTESS44 N° 284/2002 y MDS45 N° 91/2002, ampliando la reglamentación del Programa Jefes y Jefas de Hogar. ¾ Resolución N° 371/2002 Ministerio de trabajo: Establece la distribución de fondos a abril de 2002. ¾ Resolución N° 481/2002 Ministerio de Trabajo: Crea el PROGRAMA DE RECUPERACION EMERGENCIA

PRODUCTIVA

OCUPACIONAL

para

ser

NACIONAL

aplicado declarada

mientras por

dure

el

la

PODER

EJECUTIVO NACIONAL a partir del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 165/02. ¾ Decreto N° 39/2003 Poder Ejecutivo Nacional (P.E.N.): Prorróga a partir de la fecha de su vencimiento y hasta el 31 de diciembre de 2003, la EMERGENCIA OCUPACIONAL NACIONAL, declarada por el Decreto N° 165/02 ratificado por su similar N° 565/02. ¾ Resolución N° 647/2003 Administración Nacional de la Seguridad Social: Dispone la instrumentación del REGISTRO NACIONAL DE BENEFICIARIOS DE PLANES SOCIALES. ¾ Decreto N° 1353/2003 Poder Ejecutivo Nacional (P.E.N.): Prorróga a partir de la fecha de su vencimiento y hasta el 31 de diciembre de 2004 la EMERGENCIA OCUPACIONAL NACIONAL declarada por el Decreto Nº 165/02, ratificada por el Decreto Nº 565/02 y oportunamente prorrogada por el Decreto Nº 39/03.

44 45

Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social de la Nación. Ministerio de Desarrollo Social de la Nación

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46

3.

Definiciones para la aplicación del Plan.

Tal como especifica el instructivo del programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, el alcance del beneficio económico permite establecer dos definiciones acerca de la población que puede resultar beneficiaria:

Población objetivo:

Son todas aquellas personas, jefas o jefes de hogar con hijos de hasta 18 años o discapacitados de cualquier edad y aquellos hogares donde la jefa, cónyuge, concubina o cohabitante del jefe de hogar se hallare en estado de gravidez, todos ellos desocupados y que residan en forma permanente en el país. Dentro de esta categoría y, según las condiciones para acceder al beneficio establecidas por el Instructivo General del Plan, quedan excluidos las jefas y jefes de hogar desocupados que no puedan asegurar la concurrencia escolar y el control de la salud de los hijos a cargo. Tampoco podrán participar quienes reuniendo estos requisitos, perciban otros beneficios de la seguridad social, pensiones no contributivas o participen en otros programas de empleo o capacitación nacional, provincial o municipal.

Población beneficiaria:

Es la proporción de la población objetivo que recibe la ayuda subsidiaria. Esta categoría surge en la medida en que no se alcancen a cubrir los requerimientos presupuestarios para la aplicación del plan.

Resulta de importancia realizar esta categorización, debido la necesidad de delimitar el alcance previsto del Plan para la evaluación de su efectividad; esto es, si se alcanzó a otorgar el beneficio subsidiario a la población objetivo46.

46

Véase “Evaluación de la Calidad y Eficiencia del Gasto en la Ejecución Presupuestaria” Convenio de asistencia técnica Centro de Estudios Políticos Estratégicos Americanos (C.E.P.E.A.) – Ministerio De Economía de la Nación. Año 2002.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

47

Capítulo IV: La Evaluación y el Control. Los Indicadores Para profundizar en el campo de la evaluación y el control, en primer lugar debe determinarse una convención conceptual que se empleará en este capítulo. La razón estriba en que se encuentran en la literatura muchas definiciones y acepciones sobre los conceptos aquí mencionados. Como se ha venido observando en los capítulos precedentes, se busca construir el andamiaje que permita elaborar los conceptos centrales de este documento – indicadores - para luego, trabajar con ellos y dejar que expresen realidades sociales.

1. Información, Control y Evaluación.

1.1.

Conceptos y Normativa.

Los términos Información, Control y Evaluación son los ejes donde pivotean expresiones tales como “control de gestión”, “evaluación de resultados”, “evaluación de gestión”. Estas últimas refieren a la idea central que se está tratando de transmitir (de la Evaluación y el Control en la ejecución presupuestaria de planes sociales). Atento a ello, se cree conveniente presentar estos conceptos como punto de partida.

La información puede ser entendida como la presentación de la realidad mediante algún tipo de lenguaje. Mientras que los datos son elementos puros de análisis, la información representa la elaboración, procesado y entendimiento de esos datos. Convenientemente puede aceptarse que los datos son las representaciones más directas sobre los hechos, mientras que las informaciones “propiamente dichas” son aquellas en que los datos han sido interpretados o elaborados de alguna manera47.

Por otra parte el control, incluye algo más que las informaciones en las que se basa. Controlar significa verificar los hechos (mediante el registro de tales informaciones), de manera que sea posible compararlos con algún patrón técnico de referencia48. 47

Véase Jorge Hintze “Control y Evaluación de Gestión y Resultados”. Documentos TOP sobre Gestión Pública (1999). Centro de Desarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública TOP. Buenos Aires. 48 Op. cit. Jorge Hintze

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

48

El control, en consecuencia se presenta como un sistema de alertas49 (Sanín Angel, 1999). Consiste en un nuevo tipo de información que resulta de la comparación entre patrones técnicos y datos de la realidad, de manera tal que estos datos puedan ser interpretados como estados particulares dentro del esquema en que se encuentra el patrón.

El tercer instrumento que se presenta es la evaluación. Esta incluye algo más que el control, implica además juicios de valor explícitos o implícitos. Si controlar es comparar informaciones de la realidad contra patrones de referencia técnicos, evaluar es comparar tales informaciones con patrones de referencia valorativos50.

Atento al concepto expuesto precedentemente, puede encontrarse la normativa que avala estas acciones (las de evaluación) en la en la Ley de Administración Financiera cuando, en su capítulo II sección V, refiere a la Evaluación en la Ejecución Presupuestaria (motivo de estudio de este documento).

Así el articulado de la referida sección establece quién y cómo se realizará la evaluación. En efecto:

“ Art. 44: La Oficina Nacional de Presupuesto evaluará la ejecución de los presupuestos de la Administración Nacional tanto en forma periódica, durante el ejercicio, como al cierre del mismo (...)”.

“Art. 45: (...) la Oficina Nacional de Presupuesto realizará un análisis crítico de los resultados físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por los mismos, interpretará las variaciones operadas con respecto a lo programado, procurará determinar sus causas y preparará informes con recomendaciones para las autoridades superiores y los responsables de los organismos afectados (...)”.

En lo anterior se observa la idea de “análisis crítico”, es decir la inclusión de cuestiones valorativas sobre los actos de referencia, tal como se expuso conceptualmente en un comienzo.

49

Los sistemas de alerta contienen rangos de alerta: son pautas preestablecidas para monitorear el desempeño de los objetivos estratégicos y tácticos, en función de los valores que adopten los instrumentos utilizados para tal control. 50 Op. cit. Jorge Hintze

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

49

En suma todas estas ideas son una acumulación de estadíos que deben ser pasados para lograr un entendimiento de la situación de análisis y conectarla con la realidad.

1.2.

El Proceso y su Tiempo.

Tanto las ideas aquí expuestas sobre control y evaluación, como las formuladas en el capítulo I, de planificación, refieren a un análisis temporal de hechos, situaciones o realidades. Es claro que la planificación refiere al futuro, como el control refiere al pasado. El presente en la gestión estatal supone la atención de su agenda en cuestiones socialmente problemáticas. El futuro implica principalmente, ejercer funciones de Planificación Estratégica y Táctica. Por último, trabajar con el pasado, por su parte, implica incorporar como instrumentos naturales y permanentes de la gestión, el control de los procesos administrativos y decisorios, la evaluación de resultados y, en general, el aprendizaje institucional que permita redefinir las opciones de política y los mecanismos institucionales para su ejecución (Oszlak, 2002). En este sentido, puede observarse que la Administración Pública Argentina tiene mayores complicaciones para ver hacia atrás que hacia delante. Parece ser que el momento de formulación es más sencillo que el de control de las políticas. También puede pensarse que la Argentina vive, acciona y evalúa en un presente continuo51, en donde se continúa pensando en los medios y no en los fines.

De lo anterior se sigue que la Argentina tiene una larga tradición según la cual el Gobierno y la Administración Pública funcionan en el mencionado presente continuo52. Esto radica en que el futuro y el pasado parecen no constituir dimensiones significativas de gestión para las estructuras administrativas , pese a contar con competencias vinculadas a estos tiempos53. Luego, parece estar muy arraigada la idea de “cultura organizacional” orientada a lógicas normativistas54.

51

Recuérdese las ideas de la vieja estructura normativista ( Burocrática – Normativa) versus la nueva lógica relacional y la dificultad cultural de realizar el cambio. Véase Capítulo I 52 Véase Oscar Oszlak “El control de la Gestión Pública” . El Control Público en la Argentina. .Jornadas 2002. Buenos Ares. 53 Véase “El Universo de las Políticas Públicas” Capítulo I. Punto 1 de este documento. 54 Véase “Nuevo Modelo y Contratos de Gestión”. Capítulo I. Punto 2.2 de este documento

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

50

El control sigue a la gestión, por lo cual el pasado tiende a ser su dimensión temporal relevante.

Para concluir con las ideas de control y evaluación puede afirmarse - siguiendo a Oszlak -

que éste es un requisito fundamental de la Gestión Pública y es,

además un pilar de la democracia.

2. Los indicadores.

2.1.

Objetivos y Generalidades

Con el fin de evaluar los resultados de una política lanzada desde el Gobierno Nacional, en lo que sigue se hará referencia a la Administración Nacional como cabeza central y rectora de las políticas a implementar.

Para llevar adelante la tarea de evaluación de la gestión de programas y organismos, resulta útil la identificación de indicadores, herramienta

central

que

permite al evaluador de políticas, realizar monitoreos o evaluaciones ex – post.

Un Indicador es un instrumento que contribuye a la comprensión de un fenómeno por medio de indicios o señales, por lo general una magnitud cuantificada55.

A partir de una expresión sintética, los indicadores, en este caso, facilitan el conocimiento de las acciones realizadas y los resultados obtenidos por los distintos programas de la Administración Nacional.

55

Definición obtenida de la Dirección de Evaluación Presupuestaria, Oficina Nacional de Presupuesto, Secretaría de Hacienda de la Nación sobre la base del Diccionario Enciclopédico de Economía Planeta

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51

La definición, cuantificación, medición sistemática y difusión de indicadores relacionados con la gestión presupuestaria56: ¾ Apoyan el conocimiento y el aprendizaje del accionar que a menudo se desarrolla en forma bastante irreflexiva y rutinaria. ¾ facilita al órgano evaluador las tareas de evaluación y seguimiento de la ejecución presupuestaria y enriquece el proceso de formulación al permitir un diálogo con los organismos sobre bases explícitas y compartidas. ¾ pone a disposición de las autoridades políticas - que toman las decisiones de asignación de recursos - información sobre los recursos disponibles y utilizados, los bienes y servicios provistos a la comunidad, los resultados obtenidos, la población beneficiada y las diferencias entre objetivos y concreciones. ¾ proveen la adopción de medidas de mejoramiento de la gestión que se refieren al re-diseño de los programas modificando sus estrategias de entrega de los bienes y servicios a las poblaciones destinatarias. ¾ estimula a los organismos públicos a producir, ordenar y analizar datos referidos a su desempeño, brindándoles un marco para su difusión. ¾ acerca al público en general el conocimiento de los resultados alcanzados en los distintos programas y por los distintos organismos públicos, con el objeto de introducir un elemento de transparencia que posibilite el reconocimiento de los aciertos, de las debilidades y las brechas existentes entre lo obtenido y lo deseado. ¾ Expone los logros alcanzados, su evolución histórica y la comparación ínter jurisdiccional o internacional cuando fuera posible.

56

Elaboración propia sobre la base de “Indicadores de la Administración Nacional. 1994 – 2003”. Secretaría de Hacienda de la Nación. Oficina Nacional de Presupuesto. Dirección de Evaluación Presupuestaria.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

52

La medición y evaluación de la gestión permite57:

Inducir un proceso de participación en la responsabilidad que implica prestar el servicio o función, así como compartir el mérito que significa alcanzar niveles superiores de eficiencia.

Apoyar el proceso de planificación y de formulación de políticas de mediano y largo plazo, en la medida en que todos los involucrados tienen la oportunidad de analizar el qué y el cómo de las acciones a realizar.

Contribuir a sentar las bases de un mayor compromiso y confianza que facilite la relación entre las distintas áreas o poderes.

Detectar

inconsistencias

entre

las

acciones

desarrolladas

y

los

objetivos

institucionales prioritarios y en la relación “gasto presupuestario- bien o servicio provisto”, en las distintas etapas del proceso presupuestario.

Ponderar los elementos cualitativos de la gestión, a fin de facilitar la evaluación en ámbitos de múltiples objetivos y acciones heterogéneas.

Perfeccionar la calidad de la información y, de esta manera, el proceso de formulación y seguimiento de lo planificado.

La

publicación

periódica

de

los

valores

obtenidos

en

las

sucesivas

actualizaciones permitirá exponer ante la comunidad los resultados alcanzados por los distintos organismos públicos. Se inicia así el ciclo virtuoso de retroalimentación que se encuentra en el proceso de las Políticas Públicas. Luego, el monitoreo o evaluación de los programas llevará, como se comentó anteriormente, a una ratificación o rectificación del rumbo propuesto en un principio.

57

Op cit. “Indicadores de la Administración Nacional. 1994 – 2003”.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

53

2.2.

Características.

El sistema de indicadores contempla en su definición algunos principios orientadores de su desarrollo58: •

Pertinencia: debe referirse a los procesos y productos esenciales que desarrolla

cada institución para reflejar el grado de cumplimiento de sus objetivos institucionales. La medición de todos los productos o actividades que realiza la institución genera una saturación de información, tanto al interior de la organización como fuera de ésta. •

Homogeneidad: los indicadores deben ser definidos de tal forma que resulten

comparables en el tiempo. Al efectuar la actualización es necesario corroborar que las variables que lo conforman, mantengan su identidad en el tiempo. De la misma manera, para comparar un mismo indicador aplicado a programas u organismos distintos, o cuando se intenta efectuar comparaciones ínter jurisdiccionales o internacionales, se debe garantizar en cada caso la homogeneidad en los conceptos y las metodologías utilizadas. •

Continuidad: implica disponer de series que permitan analizar en el tiempo la

evolución de los indicadores, lo cual significa que el sistema se mantenga vivo y en funcionamiento. •

Independencia Los indicadores deben responder en lo fundamental a las

acciones que desarrolla y controla la institución, o a las variables del entorno que se vean afectadas directamente por esas acciones. No puede estar condicionado a factores externos, tales como la situación general del país, la labor legislativa del parlamento o la actividad conexa de terceros (públicos o privados). •

Precisión: los indicadores deben estar claramente definidos y reflejar los aspectos

más relevantes.

58

Elaboración propia sobre la base de “Indicadores de la Administración Nacional. 1994 – 2003”. Secretaría de Hacienda de la Nación. Oficina Nacional de Presupuesto. Dirección de Evaluación Presupuestaria, y boletín Nª 13 del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES).

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54

•

Simplicidad y Comprehensividad: existe una tensión entre ambos criterios:

se deben cubrir los aspectos más significativos del desempeño, pero la cantidad de indicadores no puede exceder la capacidad de análisis de los usuarios, tanto internos como externos. Los indicadores deben ser de fácil comprensión, libre de complejidades. •

Oportunidad: debe ser generado en el momento preciso dependiendo del tipo de

indicador y de la necesidad de su medición y difusión. •

No-redundancia: debe ser único y no repetitivo.

•

Focalizado en áreas controlables: focalizado en áreas susceptibles de corregir

en el desempeño de los organismos públicos generando a la vez responsabilidades directas en los funcionarios y el personal. •

Aceptabilidad: es importante que los indicadores sean considerados aptos por

aquellos que los deben utilizar, lo que determina la importancia de su participación en la definición del sistema. •

Participación: su elaboración debe involucrar en el proceso a todos los actores

relevantes, con el fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los objetivos e indicadores resultantes. Esto implica además que el indicador y el objetivo que pretende evaluar sea lo más consensual posible al interior de la organización. •

Confiabilidad: los indicadores se deben construir a partir de información

fidedigna. Independiente de quién realice la medición. En principio la base estadística de los indicadores debe estar en condiciones de ser auditada por las autoridades de la institución y examinada por observadores externos. •

Costo: la obtención de la información para la elaboración del indicador debe ser a

costos que tengan correlación con los recursos que se invierten en la actividad.

La información a partir de la cual se cuantifican los indicadores proviene básicamente de los datos que contienen las descripciones de programas y actividades de los presupuestos las que expresan las acciones de gobierno que se definen y los productos que se buscan obtener.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

55

2.3.

Tipología.

A partir del carácter presupuestario del sistema propuesto se definieron diferentes categorías de indicadores que contribuyen a mejorar y sistematizar las evaluaciones correspondientes a programas de la Administración Nacional.

Aquí debe hacerse una aclaración, referida a las nuevas concepciones sobre políticas públicas que brindan un enfoque multidimensional59 de los efectos a evaluar, dejando atrás al tradicional enfoque bidimensional conformado por la eficiencia y la eficacia. En este caso se creyó conveniente optar por un enfoque tridimensional poniendo de manifiesto tres características centrales que, a entendimiento del autor, debe contener una política, es decir, la eficiencia, la eficacia y el impacto60.

La conceptualización de la multidimencionalidad refiere a una noción mucho más compleja, la cual excede a este documento. Por tal, se toma de esta nueva concepción, solo la parte de interés que lleva a lograr los objetivos propuestos para este trabajo. Dicho esto, se procederá a la definición de los indicadores que cubren las tres dimensiones planteadas.

Impacto: Miden el efecto que los resultados obtenidos ejercen sobre un ámbito de mayor alcance, o el efecto que la política que se ha implementado provoca en otras variables sobre las que el programa no actúa en forma directa61.

Eficacia: Reflejan el grado de cumplimiento en la obtención de los productos o resultados, respecto de lo programado en un período determinado. Permiten conocer el desvío entre el resultado programado y el obtenido pero no las causas que lo originaron62.

Esta dimensión de clasificador puede ser subdividida o subclasificada, a los fines propuestos se presentará el ítem que describirá el indicador a construir: 59

La Multidimencionalidad refiere a la serie de atributos observables con relación a qué es lo que se quiere medir. 60 Reacuérdese que en el capítulo II se habló de la eficiencia, la eficacia y la efectividad (entendido como el impacto). 61 Op cit. “Indicadores de la Administración Nacional. 1994 – 2003”. 62 Op cit. “Indicadores de la Administración Nacional. 1994 – 2003”.

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56

Indicadores de Capacidad para Cubrir la Demanda Actual: Las instituciones públicas que elaboran productos o brindan un servicio, en ocasiones no son capaces de responder a la demanda total de los usuarios en condiciones de tiempo y calidad adecuadas. En estos casos, ya sea para generar mejorías en la gestión o para evaluar los procesos de optimización, los indicadores de capacidad permiten medir los niveles de demanda que se pueden o requieren asumir63.

Eficiencia: Miden la relación entre la producción de bienes y servicios y los insumos empleados para producirlos64.

63

Elaboración propia sobre la base de “Indicadores de la Administración Nacional. 1994 – 2003”. Secretaría de Hacienda de la Nación. Oficina Nacional de Presupuesto. Dirección de Evaluación Presupuestaria, y boletín NC 13 del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). 64 Op cit. “Indicadores de la Administración Nacional. 1994 – 2003”.

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57

Tipología de Indicadores y su relación con el ciclo de una Política Pública65:

Insumo Eficiencia

Proceso

Producto

Incidencia Eficacia Variables sobre las que el programa actúa directamente

Resultado

Incidencia

Impacto Variables sobre las que el programa no actúa directamente Población Objetivo

Comunidad

65

Elaboración propia sobre la base de “Indicadores de la Administración Nacional. 1994 – 2003”. Secretaría de Hacienda de la Nación. Oficina Nacional de Presupuesto. Dirección de Evaluación Presupuestaria, y boletín Nª 13 del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)

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58

Luego, la eficiencia se evalúa desde el comienzo del ciclo productivo, hasta su final, en su relación insumo - producto. En tanto que la eficacia mide el resultado alcanzado por las acciones desarrolladas. Para terminar, el impacto mide los resultados con relación a la incidencia sobre la población objetivo y cómo los efectos de la política implementada se derraman sobre otras actividades.

La existencia del sistema de indicadores se constituye en un instrumento apto para mejorar el proceso de las políticas públicas, no sólo por la disponibilidad de los indicadores una vez construidos, sino también porque la identificación y diseño de los mismos puede promover mejoras continuas en la eficiencia, eficacia e impacto procesos antedichos.

El sistema de indicadores será útil en la medida en que sea utilizado por los organismos de Gobierno pertinentes, la Oficina Nacional de Presupuesto, la Jefatura de Gabinete de Ministros, los legisladores y todas las dependencias competentes. Su vigencia y vitalidad dependen de que sea incorporado en los procesos de evaluación que se desarrollan en las distintas dependencias y del nivel de compromiso que se logre en la elaboración de los datos primarios, la construcción de los indicadores y los análisis que de ellos se puedan derivar.

2.4.

Descripción de Indicadores propuestos para el monitoreo.

En este apartado se plantearán indicadores que se aplicarán para evaluar el caso en estudio, sobre la base de información disponible regular y sistematizada. El período en estudio se desarrolla desde abril de 2002 hasta marzo de 2003. Se eligió éste por conformar, una unidad normativa y ejecutiva en cuanto a la implementación del plan.

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59

a) Indicador de Eficacia

Indicador: Satisfacción de la demanda

Definición: Este indicador mide en términos porcentuales el grado de satisfacción de la demanda total de subsidios aprobados (que cumplimentaron los requisitos de acceso).

Fórmula: (Cantidad total de subsidios entregados / Cantidad total de subsidios solicitados y aprobados) x 100.

Datos que requiere: _ Cantidad de subsidios otorgados (*). _ Cantidad total de solicitudes aprobadas (**).

Fuentes de Información: _ Registro Único de Beneficiarios del Plan. _ Secretaría de Hacienda (Ejecución presupuestaria).

Interpretación: Si el indicador arroja un resultado de 100%, implica que el grado de satisfacción de la demanda de solicitudes realizadas y aprobadas es total. Por otra parte, el indicador está informando acerca de la proporción de solicitantes que no han recibido el subsidio a pesar de haber cumplido con los requisitos establecidos por el programa. La insatisfacción de la demanda resulta un dato valioso a futuro, al dar una referencia sobre la magnitud que debería tener un próximo Plan de similares características. Asimismo, y a muy corto plazo, el indicador provee un dato a tener en cuenta en el seguimiento del clima social.

(*) Nota: Esta cantidad es una estimación aproximada de los beneficiarios que efectivamente cobraron el subsidio en el mes de referencia, y surge de la siguiente manera: considerando el porcentaje de “Gasto de Administración”, se resta del monto pagado para el mes, este porcentaje que correspondería a los gastos de administración. El resultado del cálculo anterior se lo divide por el monto del subsidio otorgado ese mes. Así se encuentra el número de personas que recibieron el subsidio.

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60

Luego, Monto total pagado en el mes de referencia – (Monto total pagado en el mes de referencia * gasto en administración) = Resultado 1

Resultado 1 / monto del subsidio = cantidad de personas

(**) Nota: Para todos los cálculos aquí planteados, se ha utilizado el total de la nómina proporcionada por el registro único de beneficiarios. Es decir, la unidad de medida “beneficiarios” está dada por todos los individuos que están aptos para acceder al subsidio, sin poder discriminar entre “beneficiarios” y “postulantes válidos”.

b) Indicador de Eficiencia

Indicador: Gasto de Administración

Definición: Mide en términos porcentuales la proporción del gasto total ejecutado del Plan que se destina a los gastos administrativos para la ejecución del mismo.

Fórmula: (Gasto total de administración ejecutado / Gasto total del Plan ejecutado) x 100.

Datos que requiere: _ Cantidad de beneficiarios. _ Gasto mensual total del Programa.

Fuentes de Información: _ Secretaría de Hacienda (Ejecución presupuestaria). _ Registro Único de Beneficiarios del Plan.

Interpretación: Muestra en términos porcentuales el gasto total por la administración del Plan con relación al gasto total. Cuanto más alto es el indicador, mayor es el porcentaje de los recursos del Programa que se desvía de los beneficiarios. El gasto administrativo deseable no debe superar el 5% del gasto total del Programa.

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61

Observaciones: Restando a la unidad y multiplicando por 100 el resultado del indicador, se obtiene el porcentaje del gasto total que es percibido por los beneficiarios.

c) Indicador de Impacto

Indicador: Subsidio real

Definición: Este índice mide la relación entre el subsidio otorgado y el costo de una canasta básica de alimentos, permitiendo determinar el beneficio real conseguido por el beneficiario.

Fórmula: Subsidio entregado en pesos / Costo en pesos de la canasta referencia.

Datos que requiere: _ Monto del subsidio _ Canasta Básica para la Línea de Pobreza. _ Canasta Básica para la Línea de Indigencia.

Fuentes de Información: _ INDEC. _ Secretaría de Hacienda (Ejecución presupuestaria).

Interpretación: Cuando el indicador es menor a la unidad (o 100%), los ingresos percibidos por los beneficiarios no alcanzan a cubrir el costo mínimo de la canasta básica de la Línea de Pobreza (Línea de Indigencia) según las estimaciones de este guarismo. Este indicador permitiría evaluar el impacto real del Programa Jefes y Jefas de Hogar sobre la situación de pobreza de los beneficiarios.

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62

A continuación se presenta un cuadro resumen de los indicadores propuestos:

Indicadores propuestos

Satisfacción de la demanda

(Cantidad total de subsidios entregados / Cantidad total de subsidios solicitados y aprobados) x 100

Gasto de Administración

(Gasto total de administración ejecutado / Gasto total del Plan ejecutado) x 100

Subsidio Real

Subsidio entregado en pesos / Costo en pesos de la canasta referencia

3. Análisis del Programa en su conjunto.

3.1.

Análisis del Indicador de Eficacia.

3.1.1.

Rápida implementación (eficacia en la cantidad de beneficiarios).

Si bien no se ha tomado la cantidad de beneficiarios como un indicador, es de resaltar la rápida incorporación de personas al programa que, entre el mes de abril y mayo incorporó a 500.000 individuos al registro de beneficiarios (ANEXO A). La secuencia sigue mostrando para el mes de mayo un acrecentamiento de la nómina que duplica el valor antes mencionado, posicionándose en una cifra de más de un millón de personas insertas en el programa. Lo anterior ratifica lo dicho sobre la rápida implementación del plan. Para el mes de junio, sigue la tendencia creciente incorporando mas de 650.000 personas, logrando así un volumen de las tres cuartas partes del total alcanzado

en el período de

estudio, esto es, dos millones de

personas.

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63

Año

Mes

Cantidad de Beneficiarios

abril

509.000

mayo

1.040.321

junio

1.650.289

julio

1.789.282

agosto

1.836.115

septiembre

1.812.737

octubre

1.734.774

noviembre

1.797.692

diciembre

1.858.657

enero

1.904.688

febrero

1.911.859

marzo

1.962.025

2002

2003

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Registro Único de Beneficiarios.

Ya a partir de julio, y hasta finalizar el año, se observan incrementos menores con algunos altibajos. Una secuencia oscilante acotada en un rango estable. Para los primeros meses del año 2003 no se evidencian variaciones importantes, efecto este de un programa consolidado.

A continuación se presenta un gráfico que expone lo comentado anteriormente.

Cantidad de Beneficiarios 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000

Año 2002

marzo

febrero

enero

diciembre

noviembre

octubre

setiembre

agosto

julio

junio

mayo

abril

0

Año 2003

Cantidad de beneficiarios

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Registro Único de Beneficiarios.

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64

Es de resaltar las dimensiones de

este programa en donde, luego de

atravesar una de las crisis más importantes de la historia Argentina, el Gobierno Nacional logró una asistencia de gran alcance social. Desde los hechos suscitados hacia fines del año 2001, se puso en marcha la creación y puesta en vigencia de una política de inclusión social de una magnitud inédita en nuestro país. Frente a la urgencia social de esta realidad se considera una fortaleza la rápida implementación del programa66.

Lo anterior implica considerar como fortaleza la rapidez con que se planificó, se instrumentó y se ejecutó el programa, teniendo en cuenta el deterioro que experimentaba la capacidad de gestión del Estado para instrumentar políticas sociales de similares características67.

3.1.2.

Eficacia en el grado de Satisfacción de la Demanda.

En el período en estudio, se observa una escalada del indicador propuesto hasta niveles que rondan el 99% (ANEXO A).

Año

2002

2003

Mes

Satisfacción de la Demanda

abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre enero febrero marzo

93,37% 92,89% 99,05% 99,10% 99,00% 98,89% 98,89% 98,89% 98,89% 98,89% 98,89% 98,89%

Fuente: Elaboración propia sobre la base del

Registro Único de Beneficiarios y

Secretaría de Hacienda de la Nación (Ejecución Presupuestaria).

En el mes de julio, la serie logra su cumbre con un guarismo de 99.10%, para luego caer a niveles en la vecindad del 99% acercándose por debajo de esa medición.

66

Op Cit. Convenio Ministerio de Economía y Centro de Estudios Políticos Estratégicos Americanos. Informe N° 9. 67 Recuérdese lo comentado a cerca de la “crisis de representatividad” y la debilidad institucional experimentada hacia fines de la década pasada y principios de ésta

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

65

Satisfacciòn de la Demanda

Año 2002

marzo

febrero

enero

diciembre

noviembre

octubre

setiembre

agosto

julio

junio

mayo

abril

100.00% 99.00% 98.00% 97.00% 96.00% 95.00% 94.00% 93.00% 92.00% 91.00% 90.00% 89.00%

Año 2003

Satisfacciòn de la Demanda Fuente: Elaboración propia sobre la base del Registro Único de Beneficiarios y Secretaría de Hacienda de la Nación (Ejecución Presupuestaria).

Por lo tanto, es de indicar y remarcar la cobertura que tuvo el plan para llegar con el subsidio a todos los individuos que estaban en condiciones de acceder al Programa. Los niveles cercanos al 100% dan cuenta de un acceso casi total de las “solicitudes aprobadas”. Del análisis de este indicador se concluye una bondad a resaltar como respuesta ante la demanda social y, como se interpretó en forma teórica, el indicador provee un dato a tener en cuenta en el seguimiento del clima social.

3.2.

Análisis del Indicador de Eficiencia.

3.2.1.

Gasto de Administración.

Tras alcanzar un pico de 6,72% en el mes de mayo (ANEXO A) - momento de mayor gasto evidenciado -, el gasto administrativo del programa fue tendencialmente cayendo, mostrando en julio su piso con un guarismo de menos de 1% (0.93%), para luego recuperarse sensiblemente y posicionarse en un valor de 1.11%. Ello significa que cada $100 presupuestados para el Programa, cerca de $99 van a parar al bolsillo de los beneficiarios.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

66

Año

2002

2003

Mes

Gasto de Administración

abril

4,45%

mayo

6,72%

junio

2,40%

julio

0,93%

agosto

1,00%

septiembre

1,11%

octubre

1,11%

noviembre

1,11%

diciembre

1,11%

enero

1,11%

febrero

1,11%

marzo

1,11%

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Registro Único de Beneficiarios y Secretaría de Hacienda de la Nación (Ejecución Presupuestaria).

A este respecto, debe tenerse en cuenta que el programa no supuso la creación de nuevas estructuras administrativas, sino la utilización de las ya existentes. Se estima que esto es un logro de eficiencia del programa. (ANEXO A).

En lo que sigue se exponen los datos graficados.

Gasto de Administración 8,00% 7,00% 6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% 1,00%

Año 2002

marzo

febrero

enero

diciembre

noviembre

octubre

setiembre

agosto

julio

junio

mayo

abril

0,00%

Año 2003

Gasto de Administración

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Registro Único de Beneficiarios y Secretaría de Hacienda de la Nación (Ejecución Presupuestaria).

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

67

3.2.2.

Descentralización de la ejecución (con relación al gasto administrativo).

El Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados se planificó con un criterio de centralización normativa y descentralización tanto en la ejecución como en el control. La necesidad de una rápida puesta en marcha dificultó en un principio el ajuste de ciertos aspectos relacionados a la implementación, que se fueron superando en la medida en que se avanzaba con la instrumentación del programa. Así lo demuestra la serie de gasto administrativo comentada anteriormente.

La descentralización de la ejecución significó un nivel de gasto administrativo relativamente bajo, esto es, mejoró la eficiencia en el gasto de las estructuras burocráticas para la administración del Programa.

3.2.3.

Comparación con Otros Gastos Administrativos del Gobierno Nacional.

En esta sección se comparan los datos observados de gasto operativo del PJJHD y otros gastos en administración del Gobierno Nacional.

Ejercicio

Ministerio de Desarrollo Social

Consejo Nacional del Menor y la Familia

2002

3.6%

14,8%

2003

3.1%

10,0%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Oficina Nacional de Presupuesto e Informe de Ejecución presupuestaria del Ministerio de Desarrollo Social

El valor de referencia para el Programa Jefes y Jefas se encuentra en 1.94%68 (ANEXO A).

Del resultado de comparar los gastos administrativos de los planes en ejecución69 del Ministerio de Desarrollo Social70 y del Consejo del Menor, se muestra

68

Se ha tomado un promedio de las observaciones del período en estudio para poder homologar el análisis anualizado que presentan los otros valores.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

68

que los guarismos observados para el PJJHD difieren sensiblemente con los programas del Ministerio (alrededor de 1%), y en una medida de consideración para los gastos operativos del Consejo.

Es de mayor relevancia, a entendimiento del autor, la relación que puede establecerse entre los valores observados entre el caso en estudio y el promedio de los planes de asistencia social que tiene a su cargo la mencionada cartera.

Puede observarse que se ha tomado como un “optimo” de gasto administrativo a un valor tope del 5%, esto refiere a un criterio establecido en este documento en consonancia con los criterios y parámetros de organismos internacionales. De allí se determina el gasto administrativo máximo aceptable en la implementación de planes sociales.

A continuación se exponen los logros de caídas en gastos administrativos de la actual gestión, evaluados en el marco de un período de 4 años.

Ejercicio

Gasto Operativo

2000

6.1%

A la fecha de elaboración de este documento se

2001

5.3%

contó con resultados oficiales hasta el ejercicio

2002

3.6%

2004.

2003

3.1%

observaciones al período en estudio (abril de

2004

2.1%

2002 – marzo 2003) en pos de mostrar la

Se

creyó

conveniente

exceder

las

tendencia de la serie para el primer quinquenio del siglo.

69

Los tres planes centrales a la fecha que lleva adelante el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación son el “Plan Alimentario Nacional”, “Desarrollo Local y Economía Social” y “Plan Nacional Familias”. 70 Véase “Informe de Ejecución Presupuestaria” Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

69

Gasto Administrativo 7

6,1

Porcentajes

6

5,3

5 3,6

4

3,1

3

2,1

2 1 0 2000

2001

2002

2003

2004

Año

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Informe de Ejecución presupuestaria del Ministerio de Desarrollo Social

Se observa una tendencia creciente a lograr mayores niveles de eficiencia en cuanto a gastos operativos se refiere.

Debe rescatarse que el cambio de concepción de una política sectorial y acotada a una universal y de amplio alcance contribuyó en gran medida para obtener los resultados expuestos. No es caprichoso presentar estos datos que exceden el período en estudio, por el contrario, es la opinión del autor la de creer que cambiar un conjunto de políticas sectoriales por otras de amplio alcance, ha logrado mayor eficiencia en el plano social, avalando así la postura tomada sobre la revolución que significó en el ámbito de las políticas sociales, un plan único centralizado en el Gobierno Nacional y gestionado entre éste y las Provincias.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

70

3.3.

Análisis del Indicador Impacto.

3.3.1 Subsidio real - El Programa como política de inclusión social.

En esta sección se evalúa el impacto del Programa sobre las condiciones de vida de los beneficiarios. Para ello se utiliza el indicador de subsidio real, el cual se observa desde dos perspectivas: compara el subsidio con relación a la línea de pobreza y, con relación a la línea de indigencia. Estos permiten medir el impacto del subsidio en la capacidad de consumo de los beneficiarios.

Antes de avanzar sobre estos conceptos es necesario acordar algunas convenciones sobre las que se trabajarán. En primer término puede entenderse a la pobreza como la “imposibilidad de alcanzar a un nivel de vida mínimo” (Banco Mundial 1990). A partir de aquí se desarrolla el concepto de línea de pobreza como una de las dos corrientes principales

de medición de la pobreza dentro del “método del

71

ingreso” . En esta corriente se trata de determinar una línea de pobreza “absoluta” sobre la base del ingreso necesario para adquirir una canasta normativa de bienes de consumo considerados imprescindibles72. Es así como se conforma una canasta básica alimentaria (CBA)73 para una familia tipo que representa el gasto alimentario mínimo aceptable para ésta o “Línea de Indigencia”. Expandiendo el valor anterior según la relación: gasto total / gasto en alimento propio de los hogares de bajos ingresos, esto es, la canasta básica total (CBT)74, se obtiene el gasto mínimo del hogar o “Línea de Pobreza”75.

71 El “método del ingreso “ trata de detectar a aquellos que no tienen la capacidad para satisfacer las necesidades mínimas, mientras que otro método es el método “directo”. Este identifica aquellos cuyo consumo real no satisface las convenciones aceptables sobre necesidades mínimas. (“Incidencia de la Pobreza en el Gran Rosario”,Castaña, Woelflin y Pellegrini) 72 La otra corriente es la línea de pobreza “relativa” , definida como una proporción del ingreso medio. 73 La CBA se ha determinado en función de los hábitos de consumo de la población. Previamente se tomaron en cuenta los requerimientos normativos kilocalóricos y proteicos imprescindobles para que un hombre adulto, entre 30 a 59 años, de actividad moderada, cubra durante un mes esas necesidades. La información para esto surge de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares. A partir de esta información se utiliza un cuadro de equivalencias nutricionales para otras edades y sexos conformando así la categoría de hogar en estudio (INDEC Informe de prensa, 7 de febrero 2003). 74 Para determinar la CBT, se consideran los bienes y servicios no alimentarios. Se amplía la CBA utilizando el “Coeficiende de Engel”(CdE), definido como la relación entre los gastos alimentarios y los gastos totales observados (INDEC Informe de prensa, 7 de febrero 2003). 75 Los valores utilizados para la medición de la CBA y CBT son los obtenidos en la categoría “hogar 2” del INDEC de cuatro miembros, compuesto por un jefe varón de 35 años, su esposa de 31 años, un hijo de 5 y una hija de 8 años (INDEC Informe de prensa, 7 de febrero 2003).

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

71

Continuando con el análisis propiamente dicho de los guarismos registrados en la serie de estudio, se observa una incapacidad del subsidio no solo para cubrir la CBT sino, lo que es más grave, no alcaza siquiera a cubrir los requerimientos kilocalóricos y proteicos de una familia del tipo en estudio76.

Para el resultado del primer mes en estudio, se muestra un valor de 16.70% del indicador con relación a la línea de pobreza y un valor de 39.58% para la línea de indigencia (ANEXO A). Estos valores representan el porcentaje que cubre el subsidio de las canastas referidas.

Año

Mes

Subsidio Real Sobre Línea de Pobreza

2002

2003

Sobre Línea de Indigencia

abril

16,70%

39,58%

mayo

23,96%

56,31%

junio

23,08%

53,54%

julio

22,23%

51,14%

agosto

21,38%

48,09%

septiembre

20,94%

46,29%

octubre

21,08%

46,79%

noviembre

20,90%

46,20%

diciembre

20,87%

45,92%

enero

20,64%

45,40%

febrero

20,61%

45,13%

marzo

20,75%

45,15%

Fuente: Elaboración propia sobre la base del INDEC y Secretaría de Hacienda de la Nación.

Debe tenerse en consideración que para el mes de abril el subsidio entregado era de $100, eso explica la baja cobertura de subsidio. Sin embargo, aunque en el mes de mayo aumentó el monto entregado al beneficiario, posicionándose en $150 (y en consecuencia aumentó su cobertura), es de considerar que el período en estudio se encuentra en un esquema inflacionario post devaluación que impide lograr estabilidad de precios77. Por lo tanto, se observa una caída incesante de la capacidad que tiene el subsidio de satisfacer las necesidades de los beneficiarios.

76

Se creyó conveniente utilizar “Hogar 2” por considerarlo representativo de la familia tipo. Tanto la CBA como la CBT se valorizan cada mes con los precios relevados por el Índice de Precios al Consumidor (IPC). 77

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

72

A continuación precedentemente.

se

presenta

un

grafico

exponiendo

lo

comentado

Subsidio Real 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00%

Año 2002 Resultado del Indicador para la CB de la línea de pobreza

marzo

febrero

enero

diciembre

noviembre

octubre

setiembre

agosto

julio

junio

mayo

abril

0,00%

Año 2003 Resultado del Indicador para la CB de la línea de indigencia

Fuente: Elaboración propia sobre la base del INDEC y Secretaría de Hacienda de la Nación.

Como puede observarse, ambas series se comportan de igual manera. Se comienza con un valor pequeño de cobertura, por debajo de 20% para la línea de pobreza y por debajo de 40% para la línea de indigencia. Luego experimenta una suba, para llegar a su cumbre en el mes de mayo de casi 24% para la primer referencia y más de 56% para la segunda. A partir de aquí no se evidencia un recupero para ambas series. Una vez más, se resalta el echo del crecimiento de los precios y su influencia sobre el valor de ambas canastas en contraparte con la estabilidad de un monto fijo establecido como ayuda social.

El programa ha sido creado para brindar una respuesta a las condiciones flagelantes de la Argentina de ese tiempo. Ante la urgencia de la situación social, se privilegió la ayuda financiera por sobre cualquier otro componente del programa. Sin embargo, esta rápida ayuda financiera, es parte de una reconstrucción del tejido social. Por lo tanto el análisis precedente sobre asistencia de un monto fijo de dinero para que los beneficiarios puedan atender sus necesidades básicas, se complementó con una intención de incorporar a los desocupados nuevamente a la actividad económica. Ello significa que el programa contenía elementos tendientes al logro de una mayor inclusión social de los beneficiarios: el trabajo en proyectos productivos y comunitarios, la formación profesional y la posibilidad de concluir los estudios

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

73

formales78. No es intención del autor defender o justificar el bajo nivel de cobertura del subsidio, sino el de hacer referencia que todas las políticas públicas se basan en un conjunto de decisiones hechas realidad (no ideas inconexas) para lograr el éxito de planes de acción de alto impacto.

Está claro que la inclusión de los beneficiarios requiere de otras muchas condiciones sistémicas, que no pueden ser modificadas por el solo programa. Sin embargo, se estiman muy valiosos

los efectos del programa en términos de

reconstrucción del tejido social.

78

Véase Decreto 565/2002 Artículo 3°.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

74

Comentarios Finales. El proceso que sufren las Políticas Públicas desde su concepción hasta su evaluación describe la compleja estructura de este concepto.

El recorrido que hacen aquellas demuestra un camino de construcción y una interrelación de los elementos que las forman, para avanzar en cada estadío. Es en dicha articulación en donde se encuentra la Planificación.

El ciclo por el cual transitan aquéllas políticas, genera una interacción entre la Planificación y el Control, para luego realizar la Evaluación. Dicho proceso se describe como un esquema circular de retroalimentación en donde se planifica, ejecuta, controla y evalúa, para luego ratificar o rectificar el rumbo trazado, en pos de lograr mayor eficiencia y eficacia en la prestación de servicios a la ciudadanía.

Para determinar si el rumbo es correcto, se evalúan las acciones tomadas de acuerdo a lo planificado observando si se obtuvieron los resultados deseados.

La formulación, ejecución y evaluación de políticas tiene su formalización en el Presupuesto Público. Mediante la presentación de la información en forma clara, pueden encontrarse medios para corroborar si lo planificado o programado fue realizado, encontrando desvíos y determinando sus causas.

El Presupuesto por Programas, viabiliza la idea primaria del “Ciclo de Políticas” mostrando una proyección de acciones a realizar, su ejecución y su posterior evaluación para, con esta última, encontrar los desvíos entre lo planificado y realizado.

Debe entenderse la importancia de la “Evaluación” como motor de la eficientización de la Gestión Pública avocada a mejorar sus fines, el servicio a la comunidad.

Los Indicadores de Gestión, como herramientas de la evaluación, posibilitan realizar análisis, expresando las bondades y marcando las falencias de una Política Pública.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

75

Es, a partir de estas herramientas que se logró acceder a resultados concretos y precisiones sobre la eficiencia, eficacia e impacto del “Programa jefes y jefas de Hogar Desocupado”.

Las variables en estudio estuvieron relacionadas con la cantidad de beneficiarios, el monto comprometido para el programa, los indicadores de “línea de indigencia y “línea de pobreza”, como así también el monto del subsidio. A partir de la interrelación de esos datos se construyeron indicadores que posibilitaron medir los resultados del programa.

Para los valores que hacen referencia a la eficacia, se encuentra una cobertura del plan con un excelente grado de crecimiento de la nómina para el primer mes de observación, logrando una escalada importante para las primeras cuatro mediciones y luego estabilizándose alrededor de los dos millones de beneficiarios.

Es de resaltar la rápida implementación del programa a expensas de la situación social vivida por esos días. Se observa también un alto grado de satisfacción de la demanda posisionándose cerca de 99%. Esto es un echo a desatacar de esta política.

En lo referido a eficiencia, el indicador planteado representó, hacia el final de la serie, valores muy atractivos. Se considera una fortaleza del plan que, ante la situación imperante, se haya encontrado mecanismos de implementación sin crear estructuras administrativas a tal fin, logrando descentralización ejecutiva para señalar niveles de gasto operativo en la vecindad del 1%. Lo anterior implica un gasto total por beneficiario que no excede en mucho al subsidio fijado por el gobierno nacional.

Para los indicadores de impacto, se observa un deterioro con el paso del tiempo, de la capacidad del poder adquisitivo del subsidio. En un ambiente inflacionario, y con una referencia de subsidio fija, el resultado de esta tendencia ha sido negativa, esto es, existe un decrecimiento de los guarismos observados por el indicador.

Como se dijo anteriormente, en el apartado en que se evaluó este indicador, no basta con esta sola herramienta. Las políticas sociales – como cualquier otra – debe conformarse como un tejido de Planificación estratégica y táctica, en donde una idea aislada e inconexa no resulta de relevancia para el éxito del programa. No se

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

76

pretende tener una visión sesgada del programa teñida de subjetividades ideológicas, al contrario, se está brindando la posibilidad de tener una visión integral de la realidad en estudio.

Como corolario, se puede consignar que esta política ha tenido grandes fortalezas en cuanto a la rápida implementación con relación a la inclusión social, ha logrado abarcar a un extenso número de beneficiarios, y todo ello lo logró con un bajo costo de operación. Como contra partida, la capacidad de atender a las necesidades de los beneficiarios a través del valor en pesos del subsidio ha quedado tendencialmente relegada ante un esquema inflacionario.

En términos generales, y a partir de las variables evaluadas se cree que el Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados representó una respuesta social eficaz y eficiente ante las demandas de la comunidad. Con relación al impacto de esta política, sería muy necio tomar una posición con un solo elemento de análisis, sin tener en cuenta los demás condicionantes que imperaron en el entorno de esa política y que exceden a los objetivos de este trabajo.

En suma, la construcción y presentación del Presupuesto por Programas permite identificar objetivos y facilita la evaluación y control, tanto para la sociedad como para la gestión financiera del estado, conduciendo así a mejorar la asignación y uso de los recursos para la satisfacción de las necesidades públicas de acuerdo a los lineamientos establecidos en las políticas del Estado.

Control y Evaluación en la Ejecución Presupuestaria de Planes Sociales. Análisis del caso Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

77

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Anexo

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