Publicado en Pérez Pérez, R.; Rodríguez-Martín, A. y Álvarez Arregui, E. (eds.) (2015): Innovación en la Educación superior: desafíos y propuestas, Oviedo, Ediuno, pp. 279-285.
CONTROL SOBRE EL CUMPLIMIENTO DOCENTE: DEL PRESENTISMO A LA RACIONALIDAD Arias Rodríguez, Antonio 1 Fernández Llera, Roberto 2 1
Doctor por la Universidad de Salamanca, España e-mail:
[email protected], España 2 Doctor por la Universidad de Oviedo, España e-mail:
[email protected], España
Resumen. Este breve trabajo intenta poner el foco sobre una cuestión que, aunque menor en todo el entramado universitario, está en la base de muchos problemas y carencias del sistema: el cumplimiento de las obligaciones docentes del profesorado. A través, fundamentalmente, de los informes de las ICEX, se exploran algunas de esas carencias y se presentan las principales recomendaciones. Una de ellas, relativa a extender el sistema de control horario obligatorio a todo el PDI, choca con la necesaria flexibilidad, inherente a la propia figura del profesor universitario polivalente. Palabras clave: PDI, control horario, instituciones de control externo, fiscalización.
Innovación en la Educación Superior desafíos y propuestas
INTRODUCCIÓN/MARCO TEÓRICO El personal docente e investigador (PDI) de las universidades públicas ofrece unas singularidades que lo diferencian del resto de empleados públicos españoles, al menos, por un doble motivo. Primero, por la propia naturaleza de las universidades, en tanto que son Administraciones Públicas dotadas de un estatus especial, gracias a su autonomía reconocida como derecho fundamental en la Constitución Española (artículo 27.10) y a su carácter de “entidades vinculadas” (a una comunidad autónoma), pero no de “entes dependientes”, en el sentido de adscripción o coincidencia sustancial del régimen normativo aplicable (Chaves García, 1991). Por otro lado, el PDI en las universidades públicas desempeña básicamente funciones de docencia e investigación1, cuyos rasgos definitorios presentan peculiaridades muy notables en términos organizativos y financieros, las cuales suelen ser causa y consecuencia de variados conflictos y no pocas problemáticas cotidianas. En lo que respecta a la docencia, uno de los aspectos más controvertidos ha sido siempre el relativo a la dedicación del profesorado y, en particular, a las condiciones concretas sobre el régimen horario de asistencia a clases presenciales y tutorías. En los últimos años ha de añadirse también la problemática asociada a la interacción a distancia con los estudiantes, a través de las diferentes tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Y, aún más recientemente, los cambios introducidos en la regulación básica de la actividad docente, justificados por motivos de consolidación fiscal, en particular, los contenidos en el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo. Las instituciones de control externo (ICEX), esto es, los órganos de control externo de las comunidades autónomas y el Tribunal de Cuentas, han ido desgranando un cuerpo de recomendaciones relativas a este ámbito en sus informes de fiscalización2, aunque no en todos los casos han resultado pacíficas, ni han sido desplegadas en su vertiente práctica. OBJETIVOS El objetivo de este trabajo es analizar un asunto muy concreto, pero no por ello menos controvertido, como el de la asistencia presencial obligatoria y el control horario del PDI en las universidades públicas, a la luz de las peculiaridades que presentan las tareas docentes e investigadoras. Se utilizará para ello el enfoque del control externo, por definición, el que resulta ajeno a las propias instituciones educativas superiores y, en consecuencia, alejado de cuestiones de orden interno que 1
Sin olvidar otras relativas a la transferencia del conocimiento y a las que debe desempeñar la Universidad al servicio de la sociedad (artículo 1.2 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades). 2 Se pueden consultar los respectivos informes a texto completo en www.informesocex.es y en www.tcu.es.
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desvirtúen los argumentos. En particular, se utilizará como fuente principal el trabajo de fiscalización plasmado en los informes de las ICEX. En todo momento subyace el conflicto latente entre los principios constitucionales de legalidad, eficacia, eficiencia y economía, cuyo desigual cumplimiento se traduce en diversos comportamientos y variadas regulaciones en las universidades públicas. DESARROLLO DE LA EXPERIENCIA El concepto de “asistencia presencial” a las actividades de docencia (clases teóricas, prácticas, tutorías y otras) puede parecer redundante en sí mismo, pero no lo es, desde el momento en que la asistencia puede ser también “virtual”, a través de videoconferencias, herramientas de campus on line, redes internas o externas o cualesquiera otras TIC que permitan coincidir en un mismo espacio-tiempo. Con todo, siendo innegable el avance de este tipo de enseñanzas no presenciales en las universidades públicas españolas y de todo el mundo3, aún sigue siendo mayoritaria la docencia presencial y, en algunos aspectos, ésta sea probablemente insustituible4. Por razones de espacio, en este trabajo nos ocuparemos únicamente de la docencia presencial5. Hecha la anterior acotación inicial, es preciso distinguir con claridad la diferente naturaleza de las actividades docentes e investigadoras y, por ende, los distintos sistemas de control que unas y otras pueden y deben tener. El cumplimiento de las primeras es controlable a partir de la dedicación docente contenida en la normativa vigente, partiendo de lo dispuesto en la Ley Orgánica de Universidades, el Real Decreto 898/1985, la normativa autonómica, los Estatutos de las universidades, los convenios y acuerdos firmados con la representación sindical y, en fin, los correspondientes planes docentes oficiales, concretados en horarios y espacios de clases, prácticas y tutorías en cada facultad y departamento. En cambio, el control horario de la labor investigadora con esos mismos parámetros –número de horas efectivas dedicadas por el PDI en los respectivos centros- no serviría de mucho, salvo para constatar un ineficiente presentismo, pero nunca para garantizar la realización efectiva de una labor investigadora de calidad (Caro Muñoz, 2010a, 2010b). Es cierto que teóricamente algo parecido podría decirse de una actividad docente presencial6, si bien no es menos verdad que sería esperable una reacción o queja formal por parte de los estudiantes, en tales casos de inacción o incumplimiento manifiesto y reiterado. Por simplificar, se podría decir que la investigación sólo puede ser controlada por la cantidad y la calidad de los resultados (artículos, patentes, premios...), pero no por el tiempo empleado su obtención. En cambio, la docencia admite su control a través de 3
Baste citar, a modo de ejemplo, el auge de los cursos masivos abiertos on line (MOOC, por sus siglas en
inglés). 4 5 6
En todo caso, el marco deliberativo sobre esta cuestión excede el estricto ámbito de este trabajo. Una visión global de la gestión universitaria se ofrece en Arias Rodriguez (2004). Por reducción al absurdo: un profesor podría acudir a clase en su horario y quedarse en silencio todo el
tiempo.
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los resultados (aunque tradicionalmente esta vía ha sido poco explorada en la universidad pública española), pero también y sobre todo por los procedimientos (vulgo: control horario). El control horario de la docencia puede ser realizado por diferentes mecanismos, desde los más tradicionales del parte de firmas, hasta los más modernos dispositivos tecnológicos de “ficha”, así como por sistemas automatizados de grabación o mediante inspecciones “sorpresa”. Todos tienen el mismo fin (asegurar que la docencia se realiza de manera efectiva y con garantías en el espacio y el tiempo asignados para ello), aunque también todos son imperfectos y manipulables (sería ocioso detallar aquí los posibles fraudes y las elusiones más fáciles de llevar a cabo). Sin embargo, algunos como las grabaciones han sido descartados prácticamente antes de ser implantados, por los problemas asociados a los derechos de propiedad intelectual e incluso por problemas de protección de datos. En la práctica la innovación es escasa, ya que los sistemas más habituales son los clásicos partes de firmas (normalmente centralizados a través del decanato de los centros), sustituidos o complementados –según el caso- por el control mediante dispositivos electrónicos. Otro aspecto crucial es la mayor o menor laxitud en el régimen de trámite y convalidación de justificaciones por ausencias que, en algunos casos, van más allá de lo legal e incluso de lo razonable, desnaturalizando en la práctica el sistema de control horario. En pocas palabras: lo que impone de iure, se desactiva de facto. Para evitar este “fraude consentido” sería necesario centralizar el control en alguna instancia independiente e informatizar (para automatizar) el seguimiento del cumplimiento horario. Sin embargo, no todas las universidades públicas españolas cuentan con un servicio de inspección de servicios docentes, órgano de supervisión y de disciplina académica cuya constitución es preceptiva según previene el artículo 16 del Real Decreto 898/1985, así como las propias normativas internas de las universidades públicas, todo ello sin perjuicio de las competencias y funciones del Consejo Social. Consecuentemente, dicha inexistencia hace que se debilite todo el sistema disciplinario que contempla la citada disposición. En algunos casos ese órgano sí existe, pero queda diluido dentro de un servicio de inspección de servicios generales, aplicables de manera conjunta al PAS y el PDI, cuando es evidente que las especificidades de cada colectivo no recomiendan esta alternativa organizativa. Sobre esta última cuestión, se debe reseñar una cierta opinión de fondo a proponer un sistema de “ficha” al profesorado universitario, homólogo al que ya tiene el PAS en la mayoría de los casos, partiendo de la idea de un supuesto agravio comparativo entre ambos estamentos. En tal sentido, alguna sentencia judicial se ha pronunciado al respecto, a lo que algunos expertos como Chaves García (2009) han reaccionado oponiendo la injusticia y, peor aún, la más que probable ineficacia o burla de dicho planteamiento. Si el motivo de fondo es ese supuesto agravio comparativo o esa hipotética desigualdad de trato, lo sensato sería caminar hacia mecanismos de evaluación del desempeño en el PAS y en el PDI, en línea con el espíritu y la letra del Estatuto Básico del Empleado Público, la normativa universitaria de aplicación y, en todo caso, con una concepción del servicio público acorde al siglo XXI. Si el agravio – 4
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en caso de existir- se quiere corregir “agraviando” a los dos colectivos, se habrá infligido un importante daño a la universidad pública. Las ICEX se han ocupado en los últimos años de la cuestión del control de la actividad docente del profesorado. Insisten en mencionar esta salvedad en sus informes de fiscalización y es raro el informe que no apunta la inexistencia de un sistema de control horario sobre la jornada laboral del PDI, ni tampoco del grado de absentismo laboral7. Por todos, es clara la redacción del Consejo de Cuentas de Castilla y León8: “La ausencia de un sistema de control de presencia y horario para el PDI impide comprobar si el profesorado con dedicación a tiempo completo cumple con las 37 horas y media que exige la legislación vigente y, por tanto, se carece de información con base objetiva suficiente para conocer la dedicación de ese profesorado a las labores de investigación, de formación continua y de gestión universitaria que establece el Plan de Organización de la Actividad Docente de la Universidad” (Apartado III.3.1.6.8). Al finalizar el ejercicio 2012, el sistema de control de presencia y del cumplimiento del horario fijado para el PDI, en la práctica generalidad de las universidades públicas, residía para el Tribunal de Cuentas9 en “un mero control de firmas o similar para la docencia”, que no considera un sistema objetivo10 e impediría un exacto cumplimiento de la normativa aplicable con carácter general en la Administración: la deducción proporcional de retribuciones por la diferencia no justificada entre el cómputo mensual de la jornada reglamentaria de trabajo y la efectivamente realizada por los empleados públicos11. Entiende el Tribunal de Cuentas que esta situación no ha variado respecto a la descrita en el informe12 relativo al año 2003, cuando además criticaba severamente la ausencia de mecanismos efectivos de evaluación13, ya que “a lo sumo se limitan a 7
Al menos, en el control del absentismo. CÁMARA DE COMPTOS DE NAVARRA. Seguimiento de Recomendaciones del informe sobre el Análisis de la gestión de la Universidad Publica de Navarra, 2013, pág. 7: “Si bien no se ha aprobado un reglamento o procedimiento específico de seguimiento y control sobre la naturaleza, circunstancias y repercusión, en su caso, del absentismo del PDI, los estamentos de la universidad implicados ―departamentos, centros y servicio de recursos humanos― efectúan controles sobre esta cuestión especialmente en materia de incapacidad transitoria”. 8 CONSEJO DE CUENTAS DE CASTILLA Y LEÓN. Fiscalización de las universidades públicas, ejercicio 2012. Universidad de Salamanca. 2014. Conclusión 42 y Universidad de Burgos, ejercicio 2012, conclusión 38. En el mismo sentido, la SINDICATURA DE CUENTAS DE CASTILLA-LA MANCHA en su Informe sobre el ejercicio 2001 de la Universidad (epígrafe V.1.14.2) afirma que: “No se aplican sistemas de control de presencia y cumplimiento de horario sobre el personal docente e investigador, con incumplimiento de la Orden Ministerial de 29/03/83 sobre Directrices en materia de jornada de trabajo”. CÁMARA DE CUENTAS DE ANDALUCÍA, Universidad de Málaga, 2003 censura que no exista un tratamiento homogéneo para ambos colectivos de personal -docente y PAS-, en materia de control de absentismo, asistencia, presencia y horarios. Estas medidas sólo se aplican al personal de administración y servicios. Apartados 274 y 394. AUDIENCIA DE CUENTAS DE CANARIAS. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, 2004-5, pág. 12 y Universidad de La Laguna, 2004-5, pág. 14. 9 TRIBUNAL DE CUENTAS DE ESPAÑA. Informe Universidades Públicas 2012, pág. 85. 10 TRIBUNAL DE CUENTAS DE ESPAÑA. Universidad de Cantabria, ejercicio 2012, pág. 64. 11 TRIBUNAL DE CUENTAS DE ESPAÑA. Universidad de Murcia, ejercicio 2012, pág. 64. 12 TRIBUNAL DE CUENTAS DE ESPAÑA. Informe Universidades Públicas, 2003. Apartado II.3.C.3.1. 13 TRIBUNAL DE CUENTAS DE ESPAÑA. Informe Universidades Públicas, 2003. Apartado, pág. 202.
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realizar encuestas a los alumnos tratando de averiguar su opinión acerca de la mayor o menor aptitud docente de los profesores”. Para la actividad de los organismos públicos de investigación, el Tribunal de Cuentas mantiene la exigencia considerando “insuficiente” que el control de presencia se sustente exclusivamente en el certificado emitido por el director del proyecto, validando las fechas de permanencia y la calidad de los trabajos realizados14. Las ICEX también han destacado que la ausencia de controles de presencia y cumplimiento de horarios impide realizar con objetividad el seguimiento de las compatibilidades a las que hace referencia el Real Decreto 1930/1984 y otras normas conexas, en particular, las relativas a proyectos y contratos de investigación, así como a otras actividades complementarias de docencia, transferencia del conocimiento o cualesquiera otras que pueda desempeñar el PDI. EVIDENCIAS El tradicional enfoque burocrático y de legalidad del control externo ha degenerado, en el caso del profesorado universitario, en una absoluta irracionalidad en el cumplimiento horario. Las “jornadas” en algunos casos van mucho más allá de lo establecido reglamentariamente, ya que se atienden cuestiones y trabajos fuera del estricto horario laboral (por ejemplo, interactuando con estudiantes a través de redes sociales o del correo electrónico o, simplemente, corrigiendo actividades en el hogar). En cambio, el free-rider –digamos, el “cumplidor” estricto del horario y nada más que eso, cuando no menos- aparece inevitablemente, dada la ausencia de un sistema de incentivos que permita discriminar y retribuir diferenciadamente los esfuerzos también distintos, partiendo de unos umbrales inferiores obligatorios. Se podría decir que la asistencia del profesorado a las actividades docentes programadas es una condición “de mínimos”, pero en modo alguno debe ser suficiente. Este control ha de seguir realizándose, pero debe ser el complemento a otros criterios de calidad (entrevistas, encuestas docentes, publicaciones, cursos de formación -impartidos y recibidos- sobre docencia universitaria...) que también han de ser valorados. Programas como DOCENTIA15 que lleva a cabo la ANECA son el camino a transitar, con la imprescindible colaboración del profesorado y de las autoridades universitarias. CONCLUSIONES La actividad docente en la universidad pública española puede ser controlada mediante medios tradicionales (parte de firmas) o sofisticados (tarjetas de “fichar”) de 14
TRIBUNAL DE CUENTAS DE ESPAÑA. Fundación Española para la Ciencia y la Tecnología, ejercicios 2012 y 2013. Conclusión 5.15. 15 Accesible desde www.aneca.es/Programas/DOCENTI A.
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control horario. Si bien este es un aspecto crucial para evaluar el cumplimiento docente del PDI, incluyendo el régimen sancionador derivado, no es menos cierto que hacer descansar toda la evaluación de la docencia en este punto significa dejar fuera del control los resultados de la actividad docente y su calidad. El avance hacia nuevos procedimientos de evaluación de la actividad docente no debe ser una utopía y, antes bien, ha de conducir a un sistema de incentivos alineados que permitan un progreso cierto en esta función universitaria, como por otro lado ha sido evidente en el caso de la investigación (particularmente, con las acreditaciones nacionales y los sexenios). Mientras se siga primando el mero presentismo y el discurrir del tiempo (los quinquenios se conceden casi sin más criterio que el transcurso de cinco años naturales), la calidad de la docencia será un aspecto menor frente a otras facetas y actividades más retribuidas o reconocidas del PDI. Al final, se resiente la enseñanza universitaria y no es tiempo para bromear, cuando los recursos son más escasos que en tiempos no tan lejanos. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Arias Rodriguez, A. (2004). El régimen económico y financiero de las Universidades Públicas. Madrid: Oficina de Cooperación Universitaria, 2ª edición. Caro Muñoz, A. I. (2010a). Los derechos de autotutela y representación del personal docente investigador laboral. Oviedo: Universidad Oviedo. Caro Muñoz, A. I. (2010b). Laboralización de personal y conflictividad “empresarial”: los derechos de autotutela del PDI contratado. Granada: Comares. Chaves García, J. R. (1991). La Universidad Pública Española: configuración actual y régimen jurídico de su profesorado. Oviedo: Universidad de Oviedo. Chaves García, J. R. (2009). El Tribunal Superior de Justicia de Valencia impone al profesorado universitario la obligación de fichar para control horario. Recuperado (04.09.2015) de http://contencioso.es/2009/02/10.
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