Contratados. Las interacciones entre el sistema político y las estructuras del Estado en la Provincia de Santa Fe.1 Mg. V. Gastón Mutti2 Las aseveraciones sobre el desmesurado ingreso de personal como parte de la planta permanente en la gestión del Frente Progresista Cívico y Social (FPCyS) iniciada en 2007, se contrapone con los registros sobre la cantidad de empleos públicos creados desde el retorno de la democracia. Según los datos de las estadísticas que provienen del Ministerio de Economía de la Provincia de Santa Fe, 2.571 agentes ingresaron en la gestión del socialista Binner, a razón de 1.258 personas por año, en el período diciembre 2007 hasta igual mes de 2009. Para analizar la variación de la planta de personal constatamos que al 30 de noviembre de 2007 existían 98.609 empleados del Poder Ejecutivo, mientras que al 31 de enero de 2010 se registraban 102.129 empleados. Es decir 3.520 nuevos agentes provinciales. Lo que muestra una desaceleración en ese último año. Comparativamente, en el período que va desde diciembre de 1983 a diciembre de 2007, la planta de personal de la provincia tuvo un incremento neto de 43.496 agentes, algo así como unos 1.812 ingresos de promedio por año.3 Si contrastamos con el período inmediatamente anterior, entre diciembre de 2003 y diciembre de 2007, durante el gobierno del justicialista Jorge Obeid, fueron incorporados 8.901 empleados, cifra que arroja un promedio de 2.225 agentes por año. De estos, menos del 50% fueron transferidos al poder central. Además en el último año del gobierno, entre noviembre de 2006 y noviembre de 2007, Obeid nombró 4.331 personas. Un 48,65% de los empleados de todo el período. Evidencian estas cifras los traspasos a la planta permanente de personal contratado o con funciones políticas que, ante el cambio de signo político en el gobierno provincial, fueron efectivizados. Según las cifras del Ministerio de Economía, la razón de agentes que han sido transferidos al gobierno central en la gestión del FPCyS alcanza a casi el 85%, siendo principalmente en las áreas de seguridad, educación (en especial con la implementación de la secundaria obligatoria) y salud.4 Es importante destacar que en 2009 se produjo un importante cambio con el restablecimiento de los concursos públicos de selección de personal para la administración pública provincial (Decreto 291/2009), que puso fin a la suspensión sobre los mismos que se había dado desde el año 1987. Así, se buscó dar respuesta a los repetidos reclamos de los trabajadores públicos sobre la discrecionalidad política que implicaba la falta de reglas 1
Documento presentado en el 12 Congreso Nacional de la SAAP, en el Panel EAPP Formuladores, orientaciones y resultados: el estudio de las políticas públicas subnacionales en perspectiva comparada Coordinador: Gantus, Diego (UNER/UNR). 2 Por contactos
[email protected] y www.gastonmutti.blogspot.com.ar y https://formasdelapolitica.wordpress.com/ 3 El Ministro de Gobierno y Reforma del Estado de Bonfatti, Rubén Galassi, recordó que “cuando el primer gobierno justicialista llegó a Santa Fe, en 1983, había 60 mil empleados y cuando se fueron había 110 mil”. http://www.elsantafesino.com/politica/2014/09/12/15708 4 Datos: Ministerio de Economía Provincia de Santa Fe. Database. www.café-de-los-maestros.blogspot.com.ar nota 19 de abril de 2010.
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claras para el acceso y las evaluaciones de los aspirantes. No obstante, la mayoría de los cargos de mayor jerarquía se mantuvieron exentos de concursos permaneciendo como “cargos políticos”, los cuales fueron ocupados tanto por militantes como allegados al gobierno. Los datos presentados de la primera etapa del gobierno del FPCyS nos permiten señalar que existe una proporción asimétrica entre los ingresos de personal por concurso y los agentes públicos que continúan en sus cargos luego de haber sido parte de una administración anterior,. Dos cuestiones: Sin embargo, dos cuestiones nos ayudan a analizar esta tensión entre los sistemas de designaciones de personal del Estado provincial. La primera de ellas se circunscribió a la refuncionalización del Liceo de Cadetes del Ejército General Belgrano propuesta por el gobierno de Hermes Binner en el inicio de 2011.5 Los diputados de la oposición acusaron al gobierno del FPCyS de utilizar dichas instalaciones para dar cabida a la burocracia política paralela que había sido conformada. Particularmente el diputado provincial Mario Lacava, del FpV, al referirse a la construcción de las oficinas administrativas de la Región Santa Fe, señalaba que "el Liceo debe ser usado para la inclusión social mirando la niñez, la adolescencia y la vejez como centro para la utilización de dichas instalaciones”.6 Entre los argumentos utilizados se señaló que el poder ejecutivo provincial había decidido que allí funcione la burocracia política paralela –“toda socialista y radical”- del “pomposamente” llamado Nodo Santa Fe. Las lecturas realizadas desde la oposición tendían a considerar que la descentralización planteada era una ataque a la departamentalización histórica de la Provincia (y a los Senadores Provinciales con amplia mayoría justicialista) y una mera escusa para generar cargos y centros de decisión paralelos a los existentes en la administración estatal. El segundo ejemplo está dado por las continuas aprobaciones del Congreso de la Provincia, ante los proyectos del Ejecutivo, para la incorporación de trabajadores públicos a la planta permanente del Estado provincial. Esto era una parte de la celebración de las paritarias entre el Estado y los trabajadores públicos provinciales. Así, en junio de 2011 la Cámara de Senadores aprobó sobre tablas y por unanimidad el proyecto de ley del Poder Ejecutivo que permitió la creación de 3.772 cargos para el Estado provincial. Ya se había dado la previa media sanción de Diputados.
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Un complejo de 46 hectáreas, con casi mil camas, cocinas, baños, cine, teatro, canchas, domo techado y amplio parque en Recreo en las cercanías de la ciudad Capital de la Provincia. www.sinmordaza.com/noticia.php?id_noticia=103281 6 La finalidad de la transferencia de las instalaciones había sido pautada entre el Ejército Argentino y el ex gobernador Obeid, destinándolas para que funcionara un centro cultural, social y educativo con fines de inclusión social.
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Los sectores de la oposición legislativa provincial movilizaron a los trabajadores públicos a los efectos de expresar sus reivindicaciones tendientes a ser incorporados a la planta permanente.7 Es importante señalar que estos pases a planta permanente se continuaron produciendo en los años subsiguientes.8 Así, en 2014 el ministro Galasi señaló, ante un nuevo pase a planta permanente de 3.300 empleados contratados y las críticas opositoras, que “se trata de personas que ya están contratadas y en funciones. El 60% pertenece al área Salud y esto es así porque como gobierno hemos decidido hace varios años que la atención pública sea de calidad, igualitaria y esté extendida en el territorio (…) Tenemos que ser serios, nadie puede imaginar que aquí se está favoreciendo a un médico o un enfermero por una pertenencia política determinada (…) El trabajador público no pertenece a un partido político sino al Estado y como tal brinda un servicio”9 Lecturas: Ante las situaciones señaladas queremos llamar la atención sobre los siguientes aprendizajes que creemos relevantes. En este caso de estudio, la administración pública “es simultáneamente parte del tejido político institucional que no favorece [necesariamente] la construcción de políticas públicas de calidad, y a la vez producto de los incentivos de dicho tejido. El escaso involucramiento del poder legislativo y otros ámbitos colectivos institucionalizados en la regulación y el control de la Administración Pública, sumado a la volatilidad política y balcanización en el Ejecutivo, ha confluido a configurar una Administración Pública en la cual el nivel de politización y dependencia del jefe nombrante alcanza niveles bastante profundos, contribuyendo a configurar horizontes cortoplacistas y no facilitando el desarrollo de normas de cooperación interdepartamental”.10 Así priman los criterios que garantizan “la identificación de los funcionarios con el programa de gobierno de la autoridad política”.11
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www.ellitoral.com viernes 10 de junio de 2011. Sección Política. http://www.upcnsfe.com.ar/gremiales/institucional El 10 de Junio de 2015 UPCN Santa Fe informó el último de los pases a planta permanente por Decreto Nº1589 en los Ministerios de la Producción, de Obras Públicas y Vivienda y de la Lotería. 9 http://www.elsantafesino.com/politica/2014/09/12/15708. 10 Iacoviello Mercedes Zuvanic Laura Tommasi Mariano “Politización, estrategia y cultura burocrática: áreas de abordaje para la reforma del servicio civil en Argentina”, en: VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003, pág. 4. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/clad0047407.pdf 11 Se entiende que las reglas burocráticas se fundan para evitar los excesos de la discrecionalidad de las autoridades, protegiendo a los funcionarios de decisiones arbitrarias. Sin embargo la politización produce la progresiva degradación de ellas. A tal punto que “las funciones determinadas por la estructura no son un insumo para definir las actividades de la gestión del empleo, sino que los cambios en la estructura son un mecanismo para eludir las reglas del servicio civil sobre la incorporación de personal”. Iacoviello Mercedes Zuvanic Laura Tommasi Mariano, ibídem, pág. 5. 8
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La búsqueda de una burocracia clásica y meritocrática se superpone a una burocracia clientelar. Ésta última se caracteriza por una baja autonomía y capacidad. De ella en parte dan cuenta los sucesivos pases a planta permanente de los funcionarios provinciales. Este grupo de agentes estatales han ingresado temporalmente, como contratados, al gobierno bajo criterios de confianza política o personal, y poseen en muchos casos una afiliación partidaria. Los cambios en los cargos ministeriales y en el ejecutivo provincial influyen en la conformación de estas plantas y pueden implicar la superposición de “capas geológicas” político- burocráticas a lo largo del tiempo. No debemos olvidar que las burocracias públicas sobreviven por mucho a las limitaciones temporales de los períodos gubernamentales. Así, la toma de decisiones y los procesos de diseño e implementación de las políticas públicas son realizados a partir de los criterios de las autoridades políticas. Para ello se producen modificaciones en las plantas administrativas y en las estructuras organizacionales, como también en el “uso discrecional de las unidades retributivas y de las funciones ejecutivas”, y fundamentalmente en el uso extendido del sistema de contrataciones temporarias.12 También tenemos que destacar que existe una parte de estas burocracias que se produce cuando el control del acceso y la permanencia están en manos de las organizaciones sindicales o gremiales. Esta relación en el caso del gobierno del FPCyS fue muy importante ya que uno de los sindicatos principales que nuclea a los empleados públicos, UPCN, se comporta en gran parte de las contiendas electorales como un instrumento sustantivo de la política justicialista en sus diferentes alianzas. El rol de la burocracia en esta configuración está vinculado a ser un recurso político de los partidos o grupos sindicales que los intercambia por votos o apoyos. En palabras de Koldo Echebarría: “Esta burocracia es una extensión más del actor político partidario, pudiendo tener alguna capacidad de veto frente a segmentos burocráticos profesionales o meritocráticos, con los que puede entrar en conflicto”.13 En líneas generales se puede asumir que generalmente su papel en la elaboración de políticas es casi irrelevante, salvo en el plano más operativo. A esta burocracia clientelar se le sumó otro subconjunto que conformó la burocracia paralela compuesta por equipos técnicos o de proyectos con una alta capacidad pero con una baja autonomía. Estos grupos de funcionarios responden al partido político que los designa o son cooptados por ellos, y poseen un conocimiento experto en algún área temática de política. Se constituyó por cuadros que se han incorporado bajo formas contractuales flexibles y que tuvieron como principal objetivo superponerse a una burocracia ya existente y que había sido creada a lo largo de veinticinco años de construcción estatal justicialista.14 No formaron inicialmente parte de las estructuras permanentes aunque en varios períodos gubernamentales la renovación de estos funcionarios se realizó sucesivamente, incluyendo su pase a planta. “En la mayoría de los casos se han incorporado a efectos de cubrir determinadas necesidades técnicas, y en algunos casos han desarrollado habilidades técnico-políticas”.15 En 12
Iacoviello Mercedes Zuvanic Laura Tommasi Mariano, ibídem, pág. 5. Echebarría, Koldo, “Caracterización empírica de las burocracias latinoamericanas: configuraciones y roles en el proceso de elaboración de políticas públicas”, Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 34., Feb. 2006. Caracas, pág. 9. 14 El régimen laboral que adoptaron fue el de contratos de servicios u otras formas jurídicas similares. 15 Echebarría, Koldo, ibídem, pág. 9. 13
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el gobierno del FPCyS buscaron configurar una burocracia paralela al interior, y superponiéndose, a las dependencias ordinarias. La tensión de estas inclusiones generó resistencias por parte de los otros sectores burocráticos y dificultó el acceso a la información del Estado por parte de los partidos políticos de la coalición gobernante. Como considera Echebarría, no hay una sola versión de las burocracias paralelas y su participación en el ciclo de las políticas públicas es diferente. Cambian según la posición que ocupen en el Estado. “Una de sus versiones es la de los equipos de asesores técnicos que desempeñan un papel clave en el diseño de las alternativas de política en proximidad a la cabeza del poder ejecutivo. Otra de las versiones está más bien centrada en asegurar la ejecución de las políticas, los proyectos o la entrega efectiva de determinados servicios públicos”. Así podemos conocer diversas combinaciones que se producen en las diferentes áreas entre la autonomía decisoria de estas burocracias paralelas y su capacidad de implementación. 16
Rosario, agosto de 2015.
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Echebarría, Koldo, ibídem, pág. 9.
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