Contrastes entre la teoría y la práctica de la protección consular mexicana
Contrasts between theory and practice on mexican consular protection
*1Karla Valenzuela
Resumen México es uno de los países del mundo que presenta los mayores números de emigración, por lo cual los gobiernos federales y locales se han preocupado por la elaboración e implementación de una política pública que, a través de los consulados, represente los intereses de los connacionales ante las autoridades del país receptor, ayude a su población a integrarse a su nuevo lugar de residencia y ponga en práctica mecanismos que faciliten la vinculación y el contacto del Estado mexicano con su diáspora. Las anteriores acciones confluyen en la política pública que pone en marcha el Estado Mexicano denominada “Protección Consular”. Desde la perspectiva de la Antropología de las Políticas Públicas, este artículo pretende señalar algunas de las discrepancias existentes entre los objetivos oficiales y los resultados reales una vez que se realizan actividades de Protección Consular, así como contrastar los puntos de vista de los burócratas con los de los migrantes respecto de ésta.
Palabras clave: protección, consulados, migrantes mexicanos, relaciones Estado-Diáspora, Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME).
Abstract Worldwide, Mexico is one of the countries with the most elevated numbers of emigration. This fact has prompted federal and local governments to elaborate and implement public policy through the consulates to enforce the interests of Mexicans abroad, help them integrate in their new home and promote a continuous relationship between the State and its diaspora. In order to achieve these objectives, the government has put together a public policy programme called “Consular Protection”. Based on the perspectives offered by the Anthropology of Public Policy, this article intends to shed light on the differences between formal goals and results in the implementation of 1
Doctorante en Ciencias Sociales y Políticas por la Universidad Iberoamericana y docente en la Universidad Anáhuac México Sur.
[email protected] 1
the actions that constitute the Consular Protection, as well as point to the divergent perceptions that civil servants and migrants have of this type of protection.
Key Words: protection, consulates, public policy, mexican migrants, State-Diaspora relationships, Institute for Mexicans Abroad. (IME)
Introducción La protección consular mexicana, estudiada como una política pública implementada por el gobierno de este país hacia sus migrantes en el extranjero, es presentada como una serie de acciones que realiza el Estado mexicano a través de sus consulados con el fin de representar a los connacionales ante autoridades judiciales y administrativas del país receptor. Adicionalmente a este servicio, el gobierno de México cuenta con un órgano desconcentrado de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), el Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME), mismo que ofrece diversos programas con el fin de fortalecer los vínculos entre México y la comunidad mexicana en el extranjero, así como de fomentar la integración de nuestros connacionales en sus países de acogida. Las actividades emprendidas por el IME han sido consideradas por burócratas y académicos como constitutivas del nuevo modelo de protección consular mexicano, consistente en la protección a través de la integración de sus connacionales (Laglagaron, 2010; Delano & Cano, 2006). Uno de los puntos de convergencia de los textos relativos a la antropología política, es la discrepancia existente entre los objetivos formales de las políticas públicas y lo que realmente se logra con éstas. Indiscutiblemente, existe un espacio de desconexión entre los objetivos planeados con la puesta en marcha de una política pública y los resultados que en realidad se obtienen; dicho de otro modo, se espera que el diseño de una política pública (teoría) influya en la manera en que interactúan los distintos actores sociales a los que va dirigida dicha política (práctica), lo que la mayoría de las veces no se verifica (Gardner & Lewis, 1996; Mosse, 2004). En consecuencia, la intención de este ensayo es destacar algunas de las discrepancias existentes entre los objetivos oficiales y los resultados reales una vez que se realizan actividades de protección, así como contrastar los puntos de vista de los burócratas con los de los migrantes, es decir, de quienes aplican y de quienes son los beneficiarios de la política. Estas notas se basan en un análisis cualitativo de la literatura académica referente al neoliberalismo, la protección consular y la antropología de las políticas públicas. Igualmente, integra información obtenida en entrevistas realizadas durante julio de 2013 a funcionarios del Instituto de los Mexicanos en el Exterior, de la
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Secretaría de Salud, servidores públicos en funciones consulares en el estado de California, EUA, migrantes radicadas en Oakland, Ca. y a una ONG de esta misma ciudad. Del Instituto de los Mexicanos en el Exterior y los cambios en el modelo de protección consular Anterior al 2003, la protección consular se reducía a asesoría legal (indemnizaciones, cobro de salarios, pensiones); atención a detenidos, víctimas de delitos y condenados a pena de muerte; traslado de restos y repatriación de enfermos; localización de personas y apoyo a indigentes. La creación del IME en 2003 representó un cambio de paradigma sobre la manera en la que se concebía a la protección consular, ya que la premisa principal del Instituto es que es posible proteger a los emigrados fomentando su “integración” a la sociedad de acogida. De acuerdo con el decreto de creación del IME, los objetivos de este órgano son fortalecer los vínculos de las comunidades en el exterior con México y fomentar su integración en las sociedades de acogida (Decreto de Creación del IME, 2011, art. 2). Además, el IME implementó la idea de la protección preventiva que consiste en identificar las situaciones de riesgo y necesidades planteadas por las mismas comunidades para brindarles apoyo anticipado, y no se reduce a los servicios y programas previamente planteados por el área de protección en los consulados. Si bien formalmente la protección preventiva debe recaer en los cónsules de protección, en la práctica esta labor es desempeñada por los cónsules comunitarios. De acuerdo con Marco, funcionario consular, “...las prácticas de protección preventiva recaen en los cónsules de comunidades, puesto que son a los que más confianza les tiene la gente, además de que los cónsules de protección están saturados”. Los programas implementados por el IME se enfocan en las áreas de cultura, desarrollo comunitario, educación, finanzas, deportes, vinculación con la comunidad, reforzamiento de las capacidades de los migrantes y salud. Estos campos fueron elegidos como resultado de un diálogo de líderes comunitarios con funcionarios de la SRE. Para lograr su cometido, el IME cuenta con un Consejo Consultivo, (CCIME), órgano integrado por líderes en México, Estados Unidos y Canadá encargado de fungir como consultor y proponer acciones enfocadas al bienestar de la comunidad. Además, del apoyo consular, el IME también interactúa con las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), clubes y federaciones de oriundos, y algunas Secretarías de Estado, (principalmente la Secretaría de Salud y CONADE). Estos actores fungen como aliados del IME y de los consulados para brindar cursos, prestar instalaciones, acercarse y organizar a la comunidad. Las actividades de mayor importancia son los programas de Ventanilla de Salud, Plazas Comunitarias y las jornadas de educación financiera. En el primero, los consulados cuentan con una ventanilla en donde se ofrece información sobre clínicas comunitarias y demás instituciones de salubridad que atienden a los migrantes independientemente de su estatus, ofreciendo también servicios de diagnóstico y detección de enfermedades. Estas ventanillas son gestionadas por agentes 3
fiscales. Respecto a las Plazas Comunitarias el IME, la sociedad civil, algunos grupos religiosos y los consulados convierten un espacio público en un aula de clases de inglés, español, alfabetización, primaria, secundaria, educación media superior, preparación para el General Education Development (GED) y capacitación laboral. En el ámbito de la educación financiera, se ofrecen jornadas informativas con el alegado fin de que los migrantes puedan tomar mejores decisiones de inversión a largo plazo en sus remesas, envío de dinero, apertura de cuentas y opciones de crédito. Para estas jornadas, los consulados han firmado convenios con bancos americanos, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco de México, Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansefi), entre otras instituciones. Otro logro destacable son los Consulados Móviles, cuyo objetivo principal es el acercamiento con asentamientos de mexicanos que residan lejos de los consulados para mantener el contacto con líderes comunitarios, detectar casos de protección, promover la protección preventiva. Además de estos proyectos, el IME cuenta con el programa “Red de Talentos” para captar a los mexicanos calificados que han tenido éxito en el extranjero e invitarlos a nuestro país a exponer y hacer uso de sus habilidades y conocimiento. Con esto, el gobierno pretende abandonar el viejo paradigma de fuga de cerebros y cambiarlo por el de “circulación del conocimiento”, para aprovechar el talento de los mexicanos en cuestiones internas del país y sentar un precedente del éxito que han tenido algunos compatriotas en el extranjero (IME, 2008, p.1). Del carácter “integrador” y de vinculación con la comunidad en el exterior Como lo mencionamos, los objetivos formales del programa son el fomento de los vínculos entre los mexicanos residentes en el extranjero y México, así como integrar a los mexicanos al país de recepción. Efectivamente, durante las entrevistas con los funcionarios, todos afirmaron que el nuevo modelo de protección consular tenía estos efectos. Respecto del carácter integrador y de vinculación con México, Carlos nos comenta que “Los eventos culturales son para todos, tanto para los migrantes como para los locales. En estos eventos se han llegado a formar redes entre clubes comunitarios.” Otra servidora, Jimena, piensa que “...los mexicanos, al acudir a nuestros eventos de educación y salud, tienen contacto no sólo con otros mexicanos, sino también con norteamericanos, salvadoreños, chilenos, lo que los hace sentir más integrados en su nuevo país”. El segundo objetivo, reforzar los lazos con México, también recibió el visto bueno de los funcionarios. Al ser cuestionado respecto al nacionalismo de los mexicanos en el exterior, Carlos argumentó que “Definitivamente, el concepto de Estado-Nación presenta muchas fallas. Este nacionalismo tiene el propósito de exaltar la lealtad nacional bajo un principio de pluralidad, normalizando la identidad híbrida y reconociendo las obligaciones que México tiene con ellos, el reconocimiento de su derecho de pertenencia”. A su vez, Jimena piensa que el trabajo comunitario
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es “...para que conservemos nuestro nacionalismo, y para que se adapten a Estados Unidos, pero también para que cuando regresen a México, regresen mejor”. Ambos entrevistados enfatizaron la pertenencia de los migrantes a los dos países simultáneamente y parecen encontrar en el nacionalismo y en la responsabilidad de México con sus migrantes, la justificación de que la protección consular tenga como objetivo preservar el vínculo con México. Sin embargo, un tercer entrevistado, Marco, arroja luz sobre la importancia que tiene para nuestro país el que los migrantes sigan enviando remesas: “En el Plan Nacional de Desarrollo está establecido el objetivo de reforzar vínculos con la diáspora. Existen 2 razones principales: una instrumental, que son las remesas y la otra emocional, ya que quieren que los migrantes no se sientan avergonzados de su cultura de origen, y buscan su integración, no su asimilación.” Adicionalmente, al hablar sobre la Reforma Migratoria, Marco mencionó: “...existe el riesgo de que cuando las personas se integren, dejen de mandar remesas, además, si se aprueba la reunificación familiar tal y como viene (plantada en la Reforma Migratoria), nuestros connacionales tendrán menos motivos para enviar remesas.” Marco fue el único de los entrevistados que dio el justo valor económico que las remesas tienen para el país, y que en sus argumentos parece apuntar que el carácter “integrador” de la protección consular es en realidad un riesgo para el envío de remesas. Esta deducción nos lleva a pensar que la verdadera función de fomentar el nacionalismo no sólo se deriva de reconocer el derecho de pertenencia de los migrantes (si es que acaso este derecho tiene alguna relevancia para los burócratas), sino que también tiene gran peso el interés económico que sus remesas representan para México. A pesar de la postura institucional que los servidores presentaron en lo que respecta al fomento de la integración, es importante precisar que dicho término en materia de migración se refiere a una dinámica mucho más compleja que la planteada por los burócratas. En primer lugar, el concepto de integración involucra tanto a los migrantes como a las sociedades de acogida. Recordemos que la integración es materia de política interna del país de recepción y que ésta se puede presentar en distintos modelos como son asimilación, multiculturalismo, segregación, etc. En segundo lugar, la adopción del modelo de integración de ninguna manera puede ser influenciada por los países expulsores, sino que la integración depende del imaginario que el Estado receptor tenga sobre su identidad nacional y del lugar que confieren a los extranjeros dentro de su estructura social. Aunado a lo anterior, existen distintas dimensiones de la integración en las que el Estado emisor no tiene injerencia, por ejemplo, en los requisitos de naturalización, participación política, reconocimiento de grados profesionales y credenciales de los emigrados y su acceso a derechos sociales. Es verdad que la implementación de algunas actividades de integración respeta e incluso
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fomentan el arraigo de los migrantes con sus países, pero éstas no suelen incluir el contacto con sus comunidades de origen. Nos inclinamos entonces por afirmar que efectivamente el modelo mexicano de protección consular abarca ahora más actividades que las tradicionalmente implementadas, sin embargo éstas no son propiamente integrativas, ya que no están proporcionando a los mexicanos una inclusión en los esquemas estatales de los países en donde residen. Lo que sí ofrecen, son opciones para que los migrantes puedan ejercer ciertos derechos sociales de manera limitada, así como herramientas que les permitan una parcial adaptación en Estados Unidos. Más aún, el gobierno mexicano, al poner a la disposición de su comunidad servicios sociales distintos a los ofertados por EUA, acepta la exclusión de la que son víctimas las comunidades migrantes, por lo que la protección ofrecida no pretende (ni podría) cambiar este sistema. Esta concepción de integración que toma en cuenta también las actitudes de la sociedad de acogida, parece ser mucho mejor entendida por los migrantes que por los funcionarios consulares. Las entrevistas con las migrantes arrojaron que ellas se percatan de la alienación causada por las actitudes de los norteamericanos. Norma, residente irregular, comenta que “...yo sí voy a las ferias de salud, pero sólo cuando lo necesito, y la verdad, no me hacen sentir más parte de los gringos, yo ya tengo mi comunidad y ellos la suya.” Por su parte, Teresa, quien cuenta con la residencia permanente gracias a la reforma de 1986 y que utiliza el servicio de Plazas Comunitarias para aprender inglés, dijo que “...una cosa es que te sepas comunicar y otra es que ya sean tus compadres. Yo trabajo en la misma casa desde hace 10 años y con inglés o sin inglés no somos iguales. Yo llego, hago mi quehacer y me voy a atender a mis hijos...” Estos testimonios nos demuestran que los usuarios de los servicios de protección no consideran que éstos constituyan una herramienta para su integración, ya que constantemente enfatizan la línea divisoria entre ellas y sus empleadores o la comunidad nativa en general. Si bien utilizan los servicios consulares, lo hacen en menor medida que la esperada y por razones diversas a las que los burócratas piensan. La mayoría de las migrantes afirmó no haber utilizado los servicios de educación, salud o jornadas informativas ofrecidos por los consulados, aunque todas habían tenido contacto con las representaciones debido a la necesidad de obtener documentos de identificación o actas de nacimiento de ellas mismas o de sus hijos. Algunas entrevistadas manifestaron que no les interesaba tener mayor relación con los consulados debido a la ineficiencia de su personal. En el caso de Norma, ella tuvo que ir varias veces al consulado por un acta de nacimiento gracias a la “desorganización de los empleados”. Al parecer, muchos migrantes únicamente acuden al consulado cuando es estrictamente necesario y no lo consideran un vínculo entre ellos y su país de origen. 6
Estas afirmaciones concuerdan con lo expresado por los funcionarios consulares; Carlos opina que “Es difícil convencer a la gente de que participen en las Plazas (Comunitarias) y que se acerquen a las Ventanillas (de Salud). Siempre tenemos público, pero nos gustaría tener más”. Por su parte, Iris, encargada de la gestión de las Ventanillas de Salud opinó que “la única forma de que se acerquen a las Ventanillas, es publicitándolas en las áreas de espera” y que “...muchos no quieren acercarse, desafortunadamente hay una desconfianza en nuestros empleados (consulares)”. La desconfianza manifestada por la funcionaria fue también tema recurrente en las entrevistas con las migrantes. Al parecer, este recelo contra las autoridades gubernamentales se origina desde la experiencia de los migrantes con instituciones burocráticas desde México, por lo que se forman una idea preconcebida de los servicios que recibirán en los consulados, homologándolos con la atención brindada por los servidores públicos en México. Al referirse sobre el trámite de repatriación de restos de su madre, Dayana expresó: “...aquí y allá es lo mismo, es gobierno”. Si bien es cierto que el modelo de protección consular ejecutado entre el IME y los consulados tiene resultados positivos para nuestros conciudadanos (mejora en el nivel de inglés, mayor oferta educativa, ampliación de servicios de salud), al examinar críticamente estas acciones nos damos cuenta que no tienen un efecto integrador y de que el fomento del vínculo con México tiene razones más poderosas que el reconocimiento de nuestros connacionales. Más aún, el programa de protección se apega a la lógica del sistema neoliberal, resultando en afectaciones para nuestra comunidad en el exterior.
De la política de protección consular y la ideología neoliberal
En este apartado nos centraremos en tres aspectos específicos del sistema neoliberal para observar cómo se configuran en la prestación de servicios de protección: la descentralización, el surgimiento de nuevos actores clave en cuestiones de política social y el énfasis en la responsabilidad del individuo respecto de su bienestar personal. Descentralización: Es un lugar común el afirmar que la migración internacional tiene efectos locales distintos tanto en las comunidades de recepción como en las expulsoras y que estos dependen de diversos factores como la economía y legislación locales, las características de la sociedad de acogida y de los grupos migratorios. Esta importancia que ha ganado lo local, se traduce en una devolución de facultades a las jurisdicciones sub-nacionales, (Sassen, 2010) bajo el argumento de que son éstas quienes mejor conocen las necesidades, retos y oportunidades que presenta la migración en su territorio y por lo tanto, tienen mayor capacidad que los gobiernos federales para hacer frente a las cuestiones de migración. 7
En lo que respecta al modelo de protección consular, esta descentralización se materializa en la creación de las Oficinas Estatales de Atención a Migrantes (OFAMs), en las que el gobierno federal encuentra gran apoyo para desahogar su carga laboral tanto en México como en el extranjero, pues varias de estas Oficinas cuentan con representaciones en los estados americanos en donde se concentra su población migrante, luego entonces, los migrantes pueden contar tanto con el gobierno nacional (a través de los consulados) como con las entidades locales (a través de las OFAMs) para ser asistidos. El argumento subyacente a esta descentralización es que si las entidades locales se ven beneficiadas por los aportes monetarios de los migrantes, una manera de seguir vinculados con la comunidad para asegurar su apoyo en proyectos de desarrollo local, es afianzar su relación a través de la oferta de servicios de protección. En efecto, Smith y Bakker sugieren que algunos ejercicios de protección consular pueden ser interpretados como esfuerzos del gobierno para incrementar las posibilidades laborales de los nacionales a fin de que éstos puedan seguir enviando remesas (Smith & Bakker, 2008). A pesar del aspecto positivo que genera la extensión en la provisión de servicios de protección, un efecto colateral que trae consigo la ayuda sub-nacional, es que los migrantes mexicanos se encuentran en desigualdad de condiciones, puesto que los provenientes de entidades con representaciones en el extranjero y mayores recursos, tendrán una instancia más a la cual acudir en comparación con aquéllos oriundos de entidades económicamente más desfavorecidas. Marco nos dice que “...hay una Casa Puebla en Los Ángeles en la que el consulado de allá desahoga mucho de su trabajo de protección con personas de ese estado”; “lo que realmente necesitamos es una representación de Yucatán aquí en San Francisco, gran parte de los mexicanos en la Bahía proviene de Yucatán y a veces sí nos vemos rebasados porque el personal de protección no es suficiente.” Surgimiento de nuevos actores clave en cuestiones de política social: con la puesta en marcha de los programas del IME, se intensificaron las colaboraciones del gobierno mexicano (local y federal) con las organizaciones de la sociedad civil, sobre todo las localizadas en EUA. Los primeros en aparecer fueron el Mexican American Legal Defense and Educational Fund (MALDEF) y el Consejo Nacional de La Raza, quienes ayudaron al gobierno mexicano a tener mayores conocimientos sobre su comunidad en el exterior (Díaz de Cossío, 2010). Posteriormente, se formaron alianzas con organizaciones internacionales, organizaciones de la sociedad civil (OSC), universidades, clínicas de salud y grupos religiosos, para que en conjunto con los consulados, ofrecieran servicios de protección preventiva a la comunidad migrante o prestaran sus instalaciones para llevar a cabo los programas de Ventanillas de Salud, Consulados Móviles, Plazas Comunitarias y las jornadas de educación financiera. 8
Juana Flores, directora de la organización de la sociedad civil de Mujeres Unidas y Activas (MUA) de Oakland, California, nos comparte que “...los consulados anuncian sus actividades de alfabetización, los requisitos para sacar ID (identificación), los programas de violencia doméstica y también nos donan libros.” Efectivamente, las OSC proporcionan una ventana de acceso para que los consulados puedan llegar a las comunidades. Sin embargo, el cómo y cuándo de establecer el contacto no se deja en manos de la comunidad, sino que es el consulado quien decide a qué eventos pueden asistir los migrantes. Como Juana nos indica “Antes MUA iba al consulado a dar presentaciones, y el consulado nos invitaba (a las directivas de MUA) a eventos culturales con líderes migrantes o políticos cuando venían de México. Normalmente nos daban invitación sólo a nosotras (a las directivas), pero yo siempre intentaba llevar a algunas de nuestras miembras”. El comentario de Juana, además de ejemplificar la forma en que el consulado toma ventaja de la legitimidad de las ONGs para acercarse a la comunidad, nos muestra que la supuesta integración que fomenta el consulado en realidad es segmentada, pues esta representación no propicia una convivencia de todos los mexicanos, sino que divide entre Mexicanos “exitosos” y aquéllos que sólo son usuarios de los servicios de protección: para los migrantes reconocidos, tiene el grupo especial de la Red de Talentos, a quienes los cónsules mismos contactan y son invitados a los eventos importantes. Mientras tanto, los migrantes menos favorecidos, se ven relegados a usuarios del servicio de protección. Sobre las Jornadas de Educación Financiera, los colaboradores de los consulados son diversas instituciones financieras mexicanas, americanas y el BID. Si bien su objetivo institucional es proporcionar información sobre el uso productivo y manejo seguro del dinero, la apertura de cuentas y el acceso a créditos bancarios, los verdaderos beneficiarios de estas jornadas son las instituciones de crédito norteamericanas y las entidades de origen de los migrantes. El mismo nombre del programa -Jornadas de “Educación” Financiera- nos sugiere que es necesario instruir al migrante respecto de la inversión de su dinero, misma que, a juzgar por las entidades gubernamentales, debe ser utilizada para proyectos productivos como desarrollo de sus comunidades, pequeñas empresas y créditos hipotecarios. Otro ejemplo es el doble uso de la matrícula consular: al servir como un documento de identificación oficial reconocido por diversas autoridades, también sirve para abrir cuentas y aplicar para créditos, al mismo tiempo que para mantener un registro y ubicación de las poblaciones mexicanas. Sin subestimar la importancia de cierta información financiera proporcionada en las Jornadas, este tipo de programas conciben a las remesas como un ingreso para ser utilizado en programas de desarrollo local de las entidades expulsoras de migrantes, o, en el mejor de los casos, proponen inversiones en lo que estos aliados financieros piensan que representa el bienestar del migrante y de sus familias, dejando a un lado el conocimiento de los migrantes mismos respecto de 9
su propia realidad y necesidades de inversión. (Hobart, 1993). Por otro lado, el exhortar a los migrantes a utilizar sistemas de crédito, representa el deseo de incluir a este grupo dentro del sistema financiero global, cuando no necesariamente cuenta con esta necesidad o con el capital económico para solventar préstamos, causando su dependencia o endeudamiento. Énfasis en la responsabilidad del individuo respecto de su bienestar personal: Como apunta Bauman (2011), el sistema capitalista y neoliberal, es un sistema de daños colaterales, en donde se presupone una “desigualdad ya existente de derechos y oportunidades, en tanto que acepta a priori la distribución desigual de los costos que implica emprender una acción (o bien desistir de ella)”. Esta frase nos indica la desigualdad inherente y necesaria para el funcionamiento del neoliberalismo. Partiendo de la veracidad de esta afirmación, sostenemos que los programas de política pública y asistencia a grupos vulnerables, como lo es la protección consular, no tienen como objetivo la movilidad social de los migrantes, sino, en términos de Ulrich Beck, la administración de su condición de exclusión. El modelo de protección consular mexicano intenta dar herramientas que permitan al migrante crear agencia y ser un vector de desarrollo tanto en su región de origen como en la de su residencia a través de cursos del idioma inglés, alfabetización, educación media-superior, e información sobre servicios de salud y financieros. Estos esfuerzos no pueden empezar por atacar la exclusión que en todos los aspectos representa el ser migrante. Más allá de la estructura del sistema neoliberal y de la segmentación de los mercados laborales, la condición de vulnerabilidad del migrante no sólo se desprende de sus características personales, sino de otros factores como son el racismo, la xenofobia, y los imaginarios sociales sobre el migrante, mismos que no son abordados por nuestro modelo de protección consular. A pesar de todas estas limitaciones estructurales, se sigue pensando que a través de capacitación, información, educación y accesos ocasionales y limitados a servicios sociales, el migrante podrá desarrollar la agencia para poner en práctica todas sus habilidades y procurarse a sí mismo una movilidad social, enfatizando la responsabilidad del individuo respecto de su propio bienestar, e ignorando todos los obstáculos impuestos por el sistema. Asimismo, se logra dar la impresión de que el Estado mexicano está cumpliendo con sus deberes respecto de su población en el extranjero, ignorando la incapacidad del Estado para generar las condiciones internas que eviten el desplazamiento internacional y la manera en que la economía internacional se beneficia de las remesas. Tanto los funcionarios consulares como la directiva de la ONG, se encuentran convencidos de que el reforzar la agencia de los migrantes les permitirá una mejor inclusión. De acuerdo con Jimena, “... buscamos reforzar las capacidades de los migrantes para mejorar sus oportunidades.” Además, se busca extender la cultura mexicana para que a los migrantes no se les vea sólo como 10
fuerza laboral, sino que se les relacione con la riqueza cultural del país.” En palabras de Carlos, “...con esto (los programas de protección consular) queremos asegurarnos de que nuestros migrantes tengan mejores ventajas competitivas”. Por parte del sector de la sociedad civil, Juana afirmó que “MUA fortalece la confianza de la mujer y refuerza el valor que tiene para realizar cambios sociales. (MUA) ofrece diferentes entrenamientos a sus miembras...” La ingenuidad de estos entrevistados nos sirve para constatar que, bien del lado del gobierno o de la sociedad civil, ellos son parte de una misma comunidad que ofrece conocimiento especializado sobre las cuestiones migratorias, y que comparte un contexto de trabajo similar, el cual requiere reducir la complejidad de la realidad migratoria y formar ciertas racionalidades económicas, políticas y sociales (Heyman, 1995, p.263) que les ayuden a justificar sus acciones e incluso sus puestos laborales. Conclusiones El modelo de protección consular mexicano se modificó de manera sensible con la creación del Instituto de los Mexicanos en el Exterior en 2003. Este nuevo órgano dio otro matiz a la protección y estableció principalmente dos objetivos formales: integrar a los mexicanos a su nuevo país de acogida y fortalecer los vínculos con México. Sin duda, las metas de “integración” y de “vínculos con México” suenan muy atractivas, no obstante, como vimos en el segundo apartado, existe una desconexión entre los objetivos formales de la política de protección y lo que se verifica en la práctica. En palabras de Mosse, “...la política funciona principalmente para movilizar y mantener el apoyo político, es decir, (sirve) para legitimar más que para orientar a la práctica” (2004, p.10). Cabe recordar que los ejes del nuevo modelo de protección consular (cultura, desarrollo comunitario, educación, finanzas, deportes, vinculación con la comunidad, reforzamiento de las capacidades de los migrantes y salud) fueron elegidos a través de encuentros que funcionarios del gobierno federal tuvieron con líderes comunitarios; estos últimos tienden a ser pequeños o medianos empresarios que dejaron atrás la vida en la liminalidad, por lo que debemos preguntarnos si el diseño de la política pública verdaderamente responde a las necesidades y realidades sociales de los migrantes precarios o si la realidad que cuenta es la percibida por las élites del mundo migrante orquestadas por los burócratas de alto nivel (Chambers, 1995). Siguiendo con Mosse (2004; 2006), gran parte del “éxito” de una política pública, está en reunir a los actores adecuados y lograr un consenso en sus objetivos. En este caso, vemos que la articulación que el IME y los consulados han logrado con clubes y federaciones de oriundos, ONGs, instituciones financieras, sociedad civil e incluso iglesias, ha permitido que el enfoque de protección a través de integración sea sostenido desde 2003, a pesar de que ni los propios migrantes logran vislumbrar la forma en los servicios de protección les proporcionan herramientas de integración. 11
La ligereza en los términos utilizados- tanto en el lenguaje de los funcionarios consulares como en el decreto de creación del IME- en conceptos torales como “comunidad de mexicanos en el exterior”, “integración” y “derecho de pertenencia” de los migrantes, muestran un total desapego de la situación actual de los migrantes en un afán por utilizar un vocabulario adecuado para el lenguaje de las políticas públicas. Además, es evidencia de una ruptura entre la realidad y las reglas institucionales que permiten interpretar los distintos resultados del programa como exitosos (Mosse, 2004). El contraste entre los argumentos expresados por las migrantes y los servidores públicos, demuestra que estos últimos están disciplinados por el propio ejercicio de su profesión y las reglas formales e informales a las que están sujetos (Heyman, 1995). Podemos encontrar rastros del discurso oficial de la cancillería en el discurso personal de los burócratas, como por ejemplo, el “fomento del nacionalismo” y el “reforzamiento de las capacidades” de los migrantes. No sólo son los burócratas quienes se mueven dentro de los lineamientos del contexto social y político de sus comunidades profesionales, sino que las organizaciones de la sociedad civil parecen pertenecer por momentos a la misma comunidad que los funcionarios. Un ejemplo de lo anterior, es el hecho de que ciertos activistas se encuentran convencidos sobre la efectividad de incentivar las capacidades de liderazgo y proporcionar información a los migrantes con el objetivo de crear en ellos una mayor capacidad de agencia en el país receptor. Finalmente, resaltamos que el modelo de protección consular está inmerso en una lógica neoliberal. Los funcionarios públicos continúan presentando al neoliberalismo como compañero incuestionable de la superación de todos los individuos, olvidando que es un sistema que impone límites estructurales y se alimenta de la exclusión de ciertos grupos, dentro de los cuales se encuentran los migrantes (Bauman, 2005).
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