Continuidad y Cambio en los Sistemas de Pensiones de la Unión Europea y América Latina en una Época de Crisis

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El IMSS posee un fondo de pensiones que debería haber funcionado como un fondo de reserva, de capitalización colectiva, pero el uso de estos recursos para financiar los servicios de salud y otros fines lo hicieron depender de las aportaciones de los trabajadores activos y de las transferencias gubernamentales.
Bertranou, Fabio y Grafe, Fernando, La reforma del sistema de pensiones en Brasil: aspectos fiscales e institucionales. Borrador no editado, Banco Interamericano de Desarrollo, Mayo de 2007, p.1.
Esto es, integrados por sistemas básicamente de reparto, universales, de carácter público, que incluyen pensiones contributivas y no contributivas, además del seguro de desempleo e ingreso mínimo para la población.
Véase por ejemplo, Grandolini, Gloria y Cerda, Luis,The 1997 Mexican Pension Reform: Genesis and Design Features, Washington D.C., 1998, citado por Mesa-Lago, Carmelo, Estudio comparativo de los costos fiscales en la transición de ocho reformas de pensiones en América Latina. Santiago de Chile, CEPAL, Serie Financiamiento del Desarrollo núm. 93, marzo de 2000, p. 33.
Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, la seguridad social en México. Panorama reciente y costo fiscal, 2000-2005. Cámara de Diputados, noviembre de 2004, p. 40, 42, 45.
Bertranou, Fabio y Grafe, Fernando, Op. Cit., p. 4.
Ibid, p. 5-6; Nakahodo, Sidney Nakao y Savoia, José Roberto, "A reforma da previdência no Brasil. Estudo comparativo dos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula", en Revista Brasileira de Ciências Sociais, Vol. 23, No. 66, febrero de 2008, p. 47.
Varios autores, Hacia el fortalecimiento de los sistemas de pensiones en México: visión y propuestas de reforma. México, BBVA, 2007, p. 24-29; CEPAL-CELADE, El envejecimiento y las personas de edad. Indicadores sociodemográficos para América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, diciembre de 2009, p. 14.
Rodríguez Wong, Laura y Magno de Carvalho, José Alberto, El rápido proceso de envejecimiento y las políticas sociales en Brasil. Santiago de Chile, CEPAL –CELADE División de Población, Notas de Población, Año XXXII, Núm. 81, 2006, p. 7, 9-10, 12-13, 15, 30; CEPAL-CELADE, Op. Cit., p. 14.
Rodríguez Wong, Laura y Magno de Carvalho, José Alberto, Op. Cit., P. 20-21, 23, 31).

Presidencia del Gobierno, Informe Económico del Presidente del Gobierno. 2010. Madrid, Diciembre de 2010, p. 38-40, 42-43.
Ibid., p. 46, 53.
Ibid., p. 54, 55.
Farfán Mendoza, Guillermo, "México: el entorno institucional de la nueva Ley del ISSSTE", en Hurtado Marín, Santiago (Coord.), Justicia social, desarrollo y equidad. México, UNAM-Ediciones EÓN, 2007, p. 227-248.
Esta es la tesis central de kurt Weyland para Brasil y otros países de Centroamérica y la región andina, Bounded rationality and policy diffusion. Social sector reform in Latin America. Kindle Edition, Princeton and Oxford, Princeton University Press, 2006. En el caso de México, esta constatación se deriva de algunas entrevistas a personajes clave en las reformas: Ruiz Guerra, Ana Joaquina, Entrevista a Genaro Borrego Estrada, 11 de Julio de 2006 en el Restaurante del Hotel Camino Real, Polanco, Ciudad de México; y otras realizadas por Michelle Dion, citadas en su trabajo "International organizations and social insurance in Mexico", Global Social Policy, Vol. 8(1), 2008, p. 25–44. El interlocutor externo en la reforma del IMSS no fue el Banco Mundial sino el responsable de la reforma al sistema de pensiones chileno, José Piñera, quien discutió las características del proyecto mexicano en numerosas ocasiones con el director del IMSS; por su parte, el BM fue influyente en los inicios de la concepción de la nueva Ley del ISSSTE, pero antes de su versión final se produjo, incluso, un distanciamiento con los funcionarios nacionales, a partir de diferencias en cuanto al procedimiento para concertar y aprobar la nueva Ley.
Para emprender la reforma del IMSS, su director del Seguro Social creó el denominado Centro Estratégico de la Seguridad Social (CEDESS), con la participación de diversos funcionarios y expertos que se encargaron de elaborar el proyecto en su integralidad. Después, el proyecto se consensó con los representantes corporativos de los trabajadores y de los empresarios y fue a partir de entonces que se le presentó la propuesta al Presidente Zedillo para convencerle de presentar la iniciativa ante el Congreso.
Bertranou, Fabio y Grafe, Fernando, Op. Cit., p. 3.
Nakahodo, Sidney Nakao y Savoia, José Roberto, OP. Cit., p. 51, 53, 55.
Ibid., p. 52.
Weyland, kurt, Op. Cit., capítulo 4, L. 2199-2214, 2228, 2744-2767.
Ibid., capítulo 3, L. 1578, 1637-1667, 1691.
Domínguez Martínez, José M., La reforma de las pensiones en España: una aproximación económica. Madrid, Universidad de Alcalá, Instituto Universitario de Análisis Económico y Social, Serie Documentos de Trabajo 02/2012, p. 21.
Prieto García, Manuel, "Las claves del sistema de pensiones", en Extoikos. Divulgación, Economía, Ensayo, Pensamiento. Revista digital, N° 2-2011, p. 13-15.
Ibid., p. 18-22.

No se piense que esta característica es general a todos los procesos de reforma que involucran a trabajadores y empresarios; basta notar la forma como se ha emprendido la reforma laboral en España, en la que el gobierno actual ha descontado la imposibilidad de alcanzar un acuerdo con los sindicatos y por ello ha optado por reformar la ley mediante el proceso parlamentario y, en contraparte, el movimiento sindical ha elegido las calles y la huelga general como instrumento de resistencia.
González de Lara y Sarria, Javier, "La reforma del sistema de pensiones en la encrucijada de la crisis", en Extoikos. Divulgación, Economía, Ensayo, Pensamiento. Revista digital, N° 2-2011, p. 29-30.
Turmo Fernández, Antonio, "Acuerdo para la reforma de las pensiones", en Extoikos. Divulgación, Economía, Ensayo, Pensamiento. Revista digital, N° 2-2011, p.31-33.

Hering, Martin, "The Politics of Structural Pension Reform in Western Europe: Does the EU Matter?, Chicago, IL , Paper presented at the Fifteenth International Conference of the Council for European Studies, March 29–April 2, 2006, p. 7-18; Carrera, Leandro N., "When does Europe matter?: analysis of pension reform policy in Spain and Italy". European Union Studies Association (EUSA), 11th Biennial International Conference, April 23-25, 2009, Los Angeles, California.
Por ejemplo, esto señala El País, el 11 de junio de 2012 "Entre 2007 y 2011, los ahorros de los islandeses, los australianos y los españoles, son los que han obtenido peores rendimientos, según la OCDE. En concreto, en el caso español los fondos de pensiones han caído casi un 4%. Mucho más han perdido en Islandia, donde el retroceso supera el 8%".
Streeck, Wolfang, y Thelen, Kathleen (Eds.). Beyond continuity: institutional change in advanced political economies. Oxford, Oxford University Press, 2005, citado por Hering, Martin, Op. Cit., p. 6.

Continuidad y Cambio en los Sistemas de Pensiones de la Unión Europea y América Latina en una Época de Crisis

Guillermo Farfán Mendoza

El objetivo de este trabajo es el de valorar las posibilidades de continuidad o cambio en la seguridad social de algunos países, tanto en la UE como en América Latina, en una época de restricciones financieras e incluso de crisis. Para estos efectos, vamos a observar los procesos de reforma a los sistemas de pensiones de México, Brasil y España desde la perspectiva del enfoque neoinstitucionalista histórico en el que variables como los contextos socio-económicos o demográficos, las ideas de reforma, los arreglos políticos entre organizaciones y grupos, así como las características de los tomadores de decisiones juegan un papel decisivo.

Específicamente, trataremos de responder a una cuestión que nos parece significativa: todos estos países han emprendido reformas en sus sistemas de pensiones, con diversas características. Pero ¿Cuáles son las posibilidades de que dichas reformas se arraiguen o institucionalicen en sus respectivos países? O, en términos opuestos ¿Cuáles son las probabilidades de que los sistemas emanados de las reformas se vean sometidos a nuevas transformaciones en un plazo más o menos cercano?

Nos parece que estas preguntas son congruentes con la discusión más reciente dentro de las corrientes neoinstitucionalistas. Esto es ¿Qué procesos influyen en la tendencia a la permanencia o al cambio de las instituciones?

Marco de referencia: las reformas recientes
Todos los países han marcado las características esenciales de sus sistemas de seguridad social a partir del momento de su fundación, pero a partir de entonces vienen realizando cambios. En México, se establecieron dos sistemas (Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS, e Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado, ISSSTE) basados, en los hechos, en el principio de reparto, para proteger a los trabajadores urbanos (y después rurales) del sector privado y a los trabajadores del Estado, en ningún caso se previó un esquema de transferencias asistenciales o no contributivas. Ambas organizaciones (IMSS e ISSSTE) han constituido la base de la seguridad social mexicana hasta la actualidad. Sin embargo, en diciembre de 1995 se reformó el IMSS para reemplazar su sistema de pensiones original e introducir un nuevo sistema de cuentas individuales, plenamente financiado con las contribuciones correspondientes, y lo mismo sucedió en marzo de 2007 con el ISSSTE. Son estas reformas las que sirven de base al presente trabajo.

Brasil ha seguido una trayectoria diferente a la mexicana. En sus orígenes funcionó como un conjunto de cajas de jubilación y de pensiones, vinculadas a las empresas y a las distintas categorías de trabajadores, pero fue evolucionando hacia un sistema de protección social universalista. En este sentido, la reforma más importante puede considerase la promulgación de una nueva Constitución en 1988, que introdujo un sistema de seguridad social con un componente contributivo tradicional y a la vez basado en transferencias inter-sistemas para los trabajadores rurales, financiado con las aportaciones de los trabajadores asalariados urbanos y las transferencias gubernamentales; asimismo, incorporó un esquema asistencial no contributivo para personas que se encuentran bajo la línea de pobreza. A partir de este modelo emanado de la Constitución se han realizado otras reformas recientes, que se utilizan de base para este trabajo, una enmienda constitucional en 1998 y una Ley en 1999; posteriormente, otras enmiendas constitucionales en los años de 2003 y 2005. Pese a todas sus particularidades, todas estas reformas han mantenido el modelo constitucional de 1988, adecuándose paramétricamente en cuanto a: "reglas de elegibilidad, tasas de remplazo, eliminación de regímenes especiales, convergencia de los regímenes del sector público con el privado y aumento de la cobertura mediante la extensión de los derechos a la población rural"

España, en el marco de los Estados del Bienestar típicamente incluyentes de la Unión Europea, ha realizado tres grandes reformas durante la actual etapa democrática, todas ellas de carácter paramétrico. La primera, en mayo de 1985 con gobierno socialista, desencadenó una huelga general y permitió pasar el periodo de cálculo de la pensión de los últimos dos a ocho años de servicio; siendo la edad de retiro para cobrar una pensión del 100% los 65 años y 15 años de cotización . En julio de 1997 se estableció el actual sistema de pensiones, bajo el gobierno de Aznar y con apoyo de los dos sindicatos mayoritarios, CC OO y UGT, para establecer la edad de retiro en 65 años, 35 años el periodo de cotización, y los últimos 15 años de servicio para el cálculo de la pensión. La tercera reforma es la que se acordó en enero de 2011 y que ha llevado la edad de jubilación, mediante un periodo de transición, de los 65 a los 67 años, la cotización mínima primero a 38.5 años y después a 37 años, y la determinación de la pensión a partir de los últimos 25 años de servicio. Esta última reforma es la que tomaremos como referencia.

Las razones fundamentales que están obligado a las reformas de los sistemas de pensiones son de dos órdenes, interrelacionados: por un lado, obedecen a desequilibrios financieros derivados de la desactualización o mal funcionamiento de los esquemas tradicionales de reparto; y, por otro, a cambios socio-demográficos que han incrementado la esperanza de vida de la población de cada país y, como consecuencia, que aumentan el número de años durante los cuales el trabajador retirado y/o sus beneficiarios disfrutan de una pensión o jubilación. No obstante, la manera como ambos fenómenos afecta a los países de América Latina y de la Unión Europea es diferente. En los primeros, los desequilibrios actuariales o financieros han jugado un papel más importante para explicar los cambios, mientras que la transición demográfica está teniendo un impacto que habrá de resentirse más adelante. En los segundos, los problemas demográficos del envejecimiento poblacional ya están actuando con toda intensidad, por lo que el desequilibrio financiero está mucho más íntimamente relacionado con la evolución demográfica.

Restricciones fiscales y procesos socio-demográficos
Las reformas de México se han justificado a partir de los elevados costos fiscales que tendría para el Estado continuar con el viejo sistema de reparto. Así, en el caso del IMSS, el déficit fiscal (deuda implícita) se estimó por algunos en 80% del PIB de 1994 y por otros hasta en el 141% en un horizonte de 74 años. Sin embargo, dentro de este panorama financiero, es de destacar que el sistema o fondo de pensiones del IMSS tenía un superávit, pero en cambio el seguro de enfermedad y maternidad tenía un elevado déficit. Esta particularidad explica en parte el problema de los desbalances ocasionados por la administración del IMSS, puesto que los recursos del seguro de retiro se utilizaron reiterada y sistemáticamente para cubrir el déficit del seguro de enfermedad y maternidad, así como para otro fines diferentes a la acumulación de reservas (infraestructura, actividades deportivas, fines políticos).

En el caso del ISSSTE, el gasto en pensiones ha sido superior al gasto en salud pero, a diferencia del IMSS, no es superavitario y, por tanto, ha requerido un subsidio creciente para cumplir con este compromiso legal. Así, antes de la reforma, el gasto en pensiones equivalía al 54.7% del gasto programable, dentro del cual el de vejez era el 13.5% del total. Por su parte, en el 2000 el gobierno subsidiaba al ISSSTE con el 0.17% del PIB y para 2005 con el 0.39%. El ISSSTE ha tenido un subsidio gubernamental importante porque disminuyó la captación de recursos propios, al pasar del 80.33% al 66.46% en solo tres años (2000-2003). Los subsidios a ambas instituciones (IMSS e ISSSTE) venían incrementándose a través del ejercicio del llamado Ramo 19 del presupuesto federal, al pasar del 1.57% del PIB en 2000, al 1.89% en 2005.

El sistema brasileño de pensiones está integrado por tres pilares: el pilar básico, constituido por el Régimen General de Previsión Social (RGPS), que incluye las pensiones urbanas y las pensiones rurales del sector privado, adicionalmente a los llamados Regímenes Propios de Previsión Social (RPPS) que cubren a los trabajadores del Estado. Estos dos sistemas son gestionados por la Administración Pública (Instituto Nacional del Seguro Social, federal o de cada gobierno), son obligatorios, con beneficios definidos, y financiados bipartitamente y mediante recursos provenientes de impuestos; un segundo pilar, complementario, denominado Previsión Complementaria (PC), de carácter privado, basado en cuentas individuales, potestativo, pero regulado por el Ministerio de Previsión Social; y un tercer pilar que otorga pensiones asistenciales a personas en condiciones de pobreza, mediante el esquema no contributivo.

En el caso del RGPS, es de destacar que en el período de 2003-2005, los recursos adicionales para cubrir las pensiones rurales equivalían al 86% de los gastos totales en este sistema, o el 1% del PIB; el esquema de aportaciones de las pensiones rurales (2.1% sobre el valor de comercialización del producto agrícola) era absolutamente insuficiente para financiarlas por lo que se requirieron alrededor de 14 veces más recursos provenientes de las aportaciones previsionales urbanas o de los fondos generales para la seguridad social. Este hecho no significa un problema de mal funcionamiento del sistema de pensiones brasileño, sino su carácter universalista y redistributivo el cual, sin embargo, tiene un costo financiero que implica el riesgo de déficit fiscal, así como la necesidad de reformas para afrontarlo.

Para resumir los problemas financieros que están detrás de las reformas recientes a los sistemas de pensiones en Brasil, baste destacar que antes de realizarlas, hacia 1996, el RGPS costaba el 5.4% del PIB, en adición a la contribución legal que le correspondió al Estado brasileño para el RPPS que fue del 2.2% del PIB. Por su parte, en 2006 el esquema de los servidores públicos representaba el 60% del gasto total y el RGPS el 40% restante; en contraste, los servidores públicos representaban la tercera parte de los beneficiarios, en tanto el resto pertenecía al RGPS, lo cual explica que las reformas afectaron de manera diferente a ambos grupos.

Dentro de los factores demográficos y epidemiológicos en México, Brasil y toda América Latina destacan la disminución de la tasa de fecundidad y de natalidad, de la tasa de mortalidad infantil, así como el aumento en la esperanza de vida. Los problemas más importantes que esto implica para los sistemas de pensiones son conocidos: se reduce la proporción entre trabajadores activos y retirados; se eleva el gasto en salud asociado a enfermedades crónico-degenerativas; se incrementa el número de años en que los trabajadores retirados y sus dependientes disfrutan de una pensión.

Así, en México por ejemplo, entre 2000 y 2010 la tasa de fecundidad ha descendido de 2.4 a 2.21, la tasa de mortalidad infantil es de 15.6 por cada mil nacidos y la esperanza de vida de más de 74 años. La población mayor a 60 años ha pasado del 5.5% en 1975 al 7.4% en 2000 y se espera que represente más del 14.9% en 2025. El gasto médico en pensionados y jubilados duplicaba su porcentaje con relación a los otros derechohabientes. Para 1943, año de fundación del IMSS, se estimaban en seis los años de sobrevivencia de los pensionados, en la actualidad se ha incrementado a un promedio de 20. Sin embargo, en México como en Brasil el problema del envejecimiento poblacional no es algo inmediato, de hecho estamos viviendo lo que se conoce como un "bono demográfico", pero dentro de algunos años, entre 2025 y 2030, la situación será diferente. Al igual que países como Brasil, durante todo este período la tasa total de dependencia (jóvenes menores a 15 años y adultos de 65 años o más sobre la población entre los 15 y 64 años) será descendente, pero la tasa de dependencia de los adultos mayores (adultos de 65 años o más sobre la población entre los 15 y 64) no dejará de incrementarse desde ahora que es mayor al 8%, a 2025 que se espera en 14.3% y en 2050 que podrá ser de más del 34%.

Ahora bien, Brasil tiene una peculiaridad y es que el envejecimiento de la población se está incrementando en un muy corto plazo. Particularmente, el fenómeno brasileño se debe a la evolución de su tasa de fecundidad que se ha reducido, en el período de 1965-2000, de 6.2% a 2.7%, al 2.1% en 2003 y en la actualidad incluso ya por debajo del 2%, que es su tasa de reemplazo poblacional. La tasa de mortalidad infantil hacia 2009 era de 2.27 por cada mil nacimientos y la esperanza de vida entre 2000 y 2005 era de 71 años. La población mayor a 60 años ha venido aumentando del 6% en 1975 al 8% en 2000 y se espera que represente más del 15% en 2025. No obstante, la tasa de dependencia, al igual que México, también ha estado descendiendo por lo que será hasta 2020 o 2025 cuando se convierta en un problema, porque además de aumentar en lo general se reducirá la dependencia de jóvenes menores a 15 años, a la vez que aumentará rápidamente la de las personas de 65 o más años. En otros términos, la relación de dependencia de los adultos mayores se duplicará en el período 2000-2025 y se cuadruplicará en el lapso de 2000-2050.

Aunque la transición demográfica no está gravitando con tanta intensidad en estos momentos, como ya se dijo, el gasto social en Brasil está destinado en su mayor parte a salud, jubilaciones y pensiones; pero el gasto en salud, particularmente el dedicado a los adultos mayores, es muy elevado (10 veces más que para los niños menores de 10 años). Esos mayores requerimientos financieros para atender a la población de 65 o más años, implicarán un incremento del gasto público social en un 60%, hacia 2025, en contraste con los ingresos fiscales que sólo crecerán en 33%. De no realizarse ajustes al sistema de seguridad social el déficit fiscal sería insostenible.

La trayectoria de España en lo fiscal y en lo demográfico es muy diferente a la de los países latinoamericanos. En lo fiscal, desde 1994 este país había fortalecido sus finanzas públicas gracias al fuerte proceso de expansión económica desde su incorporación a la Unión Europea, lo que le permitió corregir de forma destacada sus desequilibrios fiscales. Sin embargo, la crisis financiera global cambió el estado de las finanzas de España y de todos los países miembros de la UE, porque además del rescate financiero iniciado en los primeros meses, los efectos de la crisis se extendieron al sector real de las economías, por lo que los Estados europeos acordaron diversas acciones temporales de estímulo económico, equivalentes al 1.5% del PIB de la UE (200,000 millones de euros), de los cuales el 85% provino de los presupuestos nacionales. Todo esto se reflejó desde luego en la posición presupuestal de los países miembros, pero es de subrayar que en España el alto nivel de desempleo provocado por la recesión originó erogaciones equivalentes a 4 puntos porcentuales del PIB; además de realizar un paquete de reactivación mayor que el grueso de los países de la región, y sólo comparable al gasto realizado por países como Estados Unidos y Australia. Y aunque estas medidas tuvieron un efecto anticíclico positivo, inevitablemente deterioraron la estabilidad fiscal que la economía española había logrado en los años anteriores; fenómeno agravado por el impacto deficitario del final de la burbuja inmobiliaria de ese país. Es de destacar que la combinación de factores que indujeron el déficit presupuestal español fue brutal, ya que en tan sólo dos años, 2007-2009, el deterioro fiscal fue de 13 puntos porcentuales lo que, sumado a la creciente deuda pública, alcanzó los 17 puntos. El endeudamiento público que esto último representó implicó un incremento de la deuda en 35%.

Contra lo que pudiera pensarse, este grave deterioro de las finanzas del Estado español no se ha visto replicado sobre la sostenibilidad de la seguridad social porque, hasta finales de 2010, se mantenía un superávit del 1%. Pero si los efectos de la crisis sobre la posición fiscal española no han sido tan importantes en la seguridad social, el problema que atenta contra la estabilidad fiscal en el largo plazo es el envejecimiento poblacional. El gasto de España, en todos los ámbitos que implica el envejecimiento poblacional (pensiones, salud, educación, desempleo, dependencia), pasará de 19.2% del PIB en 2007 a 28.2% en 2060, por lo que es claramente explicable su necesidad de emprender reformas en el sistema de pensiones, puesto que las tres cuartas partes del incremento en el gasto social serán absorbidas por este: el gasto en pensiones pasará de 8.4% en 2007 a 15.1% en 2060. Este dato es más desfavorable en España que en la mayoría de países de la UE, pues el incremento en el periodo mencionado será de 6.7%, frente al 2.4 del promedio de la UE27.

El gran desafío que plantea el envejecimiento poblacional se puede apreciar en dos aspectos: la esperanza de vida al nacer y la esperanza de vida a partir de los 65 años. En la UE, la primera ha pasado de 35 años en 1900 a 81 en 2008. En España la esperanza de vida al nacer de las mujeres es de 84 años, y a partir de los 65 años ha pasado de menos de 10 años en el inicio del siglo XX a casi 20 un siglo después. En España, las personas mayores de 65 años suman 7.6 millones, el 16.6% de la población, para 2050 se espera que representen el 32%, es decir el doble de personas jubiladas. Asimismo, la tasa de dependencia se multiplicará por 2.5, pasando del 24.6% en 2009 al 60.6% en 2050. Será la segunda más importante de la UE en 2060, sólo después de Italia. Esto supone que de una persona mayor de 65 años por cada cuatro en edad de trabajar, se pasará a una proporción de 1 a 1.7.

Hay otros factores, además de los mencionados, que actúan en contra de la estabilidad financiera de los sistemas de pensiones de América Latina y de la UE, no es casual, por ejemplo, que el deterioro de la seguridad social mexicana esté correlacionado con el lento crecimiento de la economía en las últimas tres décadas, con el elevado nivel de subempleo y el crecimiento acelerado del sector informal; todo esto, más que una consecuencia de tendencias estructurales, es resultado de un modelo de política económica. Pero la cuestión importante para nosotros es que, si bien la necesidad de reformar los sistemas de pensiones ha estado presente en los tres países analizados, la respuesta ante el problema ha sido diferente. El tema de por qué cada país ha elegido el camino de una reforma estructural o de tipo paramétrico es en sí mismo de primera importancia, sin embargo no es este el objetivo de las próximas páginas, sino el de argumentar sobre la posibilidad de que cada reforma logre institucionalizarse o arraigarse en el contexto de los procesos institucionales que permitieron su aprobación.

La aprobación de las reformas: el caso mexicano
Una característica peculiar del modelo mexicano de seguridad social es su dimensión estrictamente laboral: desde sus orígenes, México ha carecido de pensiones no contributivas o asistenciales y, por consiguiente, el sistema original y el actualmente reformado obedecen a un concepto de derecho laboral muy restringido, tal como está establecido constitucionalmente en el artículo 123, definición que ha sobrevivido a diversas reformas lo largo del tiempo y que ha impedido la evolución de este beneficio hacia un derecho social de tipo universal. El resultado es que este país posee un sistema de pensiones muy limitado, con escasa cobertura, con organizaciones encargadas de administrarlo por separado: el IMSS para los trabajadores urbanos de la industria privada y, más adelante, de los trabajadores del campo, el ISSSTE para los trabajadores del Estado y otras que son responsables de los sistemas de protección social en industrias llamadas estratégicas como el petróleo, la industria eléctrica, las fuerzas armadas.

Algunos piensan que la reforma de la Ley del IMSS de 1973 podría catalogarse como un primer indicio de llevar la política de seguridad social a una dimensión más universalista, puesto que en ese momento se ampliaron las responsabilidades del Seguro Social para atender a sectores marginados de la población sin capacidad contributiva, a través de un programa llamado IMSS-COPLAMAR o IMSS-Oportunidades, pero en realidad se trató de un antecedente de las actuales políticas focalizadas de combate a la pobreza.

Por estas restricciones genéticas, los actores sociales involucrados en las reformas de los sistemas de pensiones no son numerosos, identificamos básicamente al Estado y sus representantes (es decir, tanto a los tomadores de decisiones, como a la burocracia responsable de la gestión de la seguridad social), a las organizaciones sindicales cupulares de los trabajadores, tanto oficialistas como disidentes (la burocracia obrera y sindical afectada por las reformas) y, con menos peso, a los grupos empresariales (no obstante el gran beneficio que les ha reportado la privatización del sistema de pensiones).

La configuración de este limitado escenario se explica por el sistema político corporativista que dominó la vida política de ese país durante varias décadas (y sigue haciéndolo en buena medida aún en la actualidad). Hay otros actores que podrían señalarse pero, como veremos, su papel no ha sido tan relevante como a veces se piensa, nos referimos a los organismos internacionales y a grupos de expertos en seguridad social que promueven reformas estructurales. La importancia de los actores sociales dentro del enfoque institucionalista consiste en que detrás de la aprobación o rechazo de una política (de reforma social en el caso que nos ocupa), encontramos coaliciones políticas que representan diversos intereses; de la confrontación entre dichas coaliciones surgen los ganadores y los perdedores de cada interacción o juego político.

Para entender la naturaleza de los procesos que llevaron a la aprobación de la reforma sustitutiva del sistema de pensiones en México, cabe señalar cómo funcionaba el proceso de reformas sociales antes de la reforma. Entonces, las políticas eran resultado de acuerdos corporativos entre la dirigencia sindical oficialista, las corporaciones empresariales y el poder ejecutivo encarnado en el Presidente de la República; el Congreso de diputados y senadores acataba y ratificaba las iniciativas presidenciales. En este marco, el sindicalismo corporativo fue exitoso en las negociaciones con las élites en el poder durante la etapa de expansión del sistema original de reparto, logró fortalecer y consolidar el sistema de seguridad social existente, ampliando derechos y privilegios; por su parte, el sector disidente adoptó la estrategia de denunciar los acuerdos entre la burocracia sindical y sus contrapartes empresariales y gubernamentales, sin embargo esta oposición estaba enfilada hacia los líderes obreros oficialistas y no contra el sistema de seguridad social que repartía beneficios para todos.

Los problemas comenzaron en el momento en que aparece la crisis financiera del IMSS y del ISSSTE, a la vez que se va debilitando el sistema político corporativo. Lo que era fuente de poder y de beneficios para el sector obrero corporativizado, pasa a convertirse en una situación de aislamiento político, como consecuencia de la pérdida de su capacidad de influencia directa sobre el poder ejecutivo y, por tanto, sobre el diseño de las políticas sociales. Esta transición hacia una posición política desfavorable, ha recorrido una secuencia política paulatina que podemos apreciar, primero, en la reforma a la Ley del IMSS y, después, en la reforma a la Ley del ISSSTE, aunque en ambos casos encontramos un componente común que consiste en que las relaciones originales directas entre el ejecutivo y las organizaciones sindicales y empresariales corporativizadas, ahora se han transformado en un juego político que tiene como sede fundamental el Congreso, además de nuevos espacios de negociación gubernamental donde se diseñan las políticas actuales, particularmente la Secretaría de Hacienda, en los que participan nuevos actores como las organizaciones financieras, compañías aseguradoras y técnicos expertos que son, evidentemente, los grandes beneficiarios de los sistemas de cuentas individuales capitalizadas.

La reforma del IMSS se gestó en la dirección de este organismo, cuyo responsable no pertenecía a la burocracia del sistema de seguridad social sino a la clase política dirigente, en ese entonces todavía derivada del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Para ello, creó un think tank a modo, que se encargó de elaborar un diagnóstico y luego una iniciativa de reforma que avaló y presentó al Congreso el Presidente en turno, Ernesto Zedillo, siguiendo el viejo procedimiento corporativo ya descrito. En el origen, todas las fracciones parlamentarias conocieron y discutieron el proyecto de ley con el titular del Seguro Social, pero finalmente fue aprobado con el voto exclusivo del PRI, que todavía tenía mayoría en el Congreso gracias a su capacidad de mantener la disciplina dentro del partido. En este momento, el sector obrero pudo actuar aún como "jugador de veto", específicamente a través de los representantes del sindicato de trabajadores del IMSS que defendieron la permanencia del sistema de reparto, en contraste con otros diputados obreros oficialistas que suscribieron la iniciativa en su totalidad. En última instancia, sin embargo, la reforma se aprobó al acordarse la creación de una Afore (Administradora de Fondos para el Retiro) pública, junto al resto de las Afores privadas.

En esta primera reforma se mantuvo el procedimiento tradicional, con los actores sociales habituales, pero ya se aprecian cambios fundamentales: el movimiento obrero oficial estaba perdiendo la capacidad de interlocución directa con el poder ejecutivo, que ahora pasó a la burocracia del Seguro Social y del Congreso. Por su parte, la posibilidad de conformar una coalición oposicionista o alternativa a ese tipo de reforma quedó reducida a la resistencia de los representantes de una sola de las organizaciones sindicales, quienes ni siquiera serían afectados por la reforma.

Por su parte, la aprobación de la nueva Ley del ISSSTE implicó un paso adelante en la crisis de las coaliciones obreras, puesto que la reforma se resolvió desde su origen mediante la dialéctica Ejecutivo-Congreso. El proceso se llevó a cabo en dos tiempos. En diciembre de 2005 se presentó la primera iniciativa de Ley ante la Cámara de Senadores, pero fracasó como resultado de la falta de concertación de una coalición entre dirigencias sindicales (concretamente entre la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación) y sus representantes parlamentarios. Estos desacuerdos se expresaron en movilizaciones de diversas organizaciones sindicales, magisteriales y del sector público opuestas a la aprobación de la Ley y que permitió al movimiento sindical disidente organizar un germen de coalición oposicionista. Pero resueltas las desavenencias entre las dirigencias y parlamentarios, el 15 marzo de 2007, la iniciativa fue presentada nuevamente ante la Cámara de Diputados respaldada por una coalición de diputados de todos los partidos (PRI, Partido Acción Nacional, Partido Nueva Alianza y Partido Verde Ecologista de México) y excepto la izquierda representada en el Partido de la Revolución Democrática; una semana después la nueva Ley estaba aprobada también por la Cámara de Senadores. En las semanas siguientes se realizaron diversas movilizaciones sindicales en contra de la decisión del Congreso, así como numerosísimas demandas de amparo en contra de la medida, pero ninguna de estas acciones consiguió echar atrás la reforma. La coalición a favor de la reforma se construyó directamente entre los diputados, sin la necesidad de recorrer las instancias acostumbradas previamente.

Se ha señalado que las reformas sustitutivas a los sistemas de pensiones han sido influidas por organismos internacionales como el Banco Mundial, pero la experiencia mexicana no parece otorgar tanta relevancia a este argumento. En términos generales, las reformas mexicanas fueron de manufactura nacional y, en todo caso, influidas por el modelo chileno. En todo caso, parece más prometedor el análisis de las organizaciones creadas internamente con el objetivo expreso de producir ideas y proyectos de reforma. Asimismo, en el caso mexicano al menos, vale la pena observar que los grupos de tecnócratas o expertos encargados de procesar las reformas son subsidiarios de los propios tomadores de decisiones, es decir, de los integrantes de la clase política y responsables de las reformas económicas desde los años 80's, cuyo común denominador es que fueron formados en universidades estadounidenses como Yale, Harvard o Chicago o en instituciones nacionales afines.

La aprobación de las reformas: el caso brasileño
Como se dijo más atrás, un elemento distintivo de la seguridad social brasileña surge de la promulgación de la Constitución de 1988, porque ahí se definió el modelo actual de concepción claramente universalista, diferente al concepto laboralista mexicano que restringe los beneficios a los trabajadores formales. Esto implicó también una concepción distinta en cuanto a la forma de financiar los distintos esquemas que lo componen: combina la dimensión contributiva con el financiamiento fiscal, además de las transferencias entre sistemas para darle un carácter más redistributivo, por ejemplo, al incorporar al trabajador rural a la protección social sobre la base de aportaciones vinculadas con el producto comercializado y la capacidad económica de las personas. Asimismo, la seguridad social brasileña contiene una forma democrática y participativa en sus órganos de administración.

Esta característica institucional del Brasil es doblemente relevante para entender las reformas recientes. Por un lado, implica un involucramiento social muy amplio que abarca no sólo a los actores tradicionales como partidos, sindicatos, empresarios y, desde luego, al Estado sino prácticamente al conjunto de la sociedad, como los campesinos y los pobres que se benefician de las pensiones no contributivas. Por otro, puesto que el derecho a la seguridad social está sancionado constitucionalmente, las peculiaridades jurídicas de ese país obligan a realizar enmiendas constitucionales para reformar el sistema de pensiones.

Las reformas brasileñas, de manera coincidente con el caso mexicano, se desarrollaron en dos etapas, la primera durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso en donde se modificó el régimen general (RGPS) que cubre a los trabajadores del sector privado y la segunda, con Lula, en que se reformará el régimen encargado de los trabajadores del Estado (RPPS). Pero cabe una primera gran diferencia entre ambos procesos: a Cardoso le llevó tres años aprobar su reforma (de abril de 1995 a diciembre de 1998), mientras que Lula lo logró en menos de un año (2003). En segundo lugar, las reformas de Cardoso y de Lula difieren marcadamente entre lo que se pretendía lograr y lo que se alcanzó a final de cuentas.

Cardoso quería reformar tanto el RGPS como el RPPS a la vez, estableciendo condiciones similares entre ambos y endureciendo los criterios de elegibilidad, sobre todo para el segundo. Su proyecto siguió la trayectoria de otras reformas estructurales en las que la élite gubernamental, de corte tecnocrático, consideró la posibilidad de llevar a cabo una reforma sustitutiva del régimen público de reparto; en este contexto, se evitó el debate público y la difusión de los elementos del plan ante los distintos actores involucrados, incluyendo los gobiernos locales. Sin embargo, su iniciativa encontró una fuerte oposición por parte de actores tradicionalmente mucho más autónomos e independientes del Estado y reticentes a reformar la seguridad social: los partidos de izquierda (el Partido de los Trabajadores, PT, en particular), los sindicatos (Central Única de los Trabajadores, CUT) y los trabajadores del Estado; el gobierno de Cardoso incluso sufrió deserciones entre sus aliados en el Congreso (Partido de la Socialdemocracia Brasileña, PSDB). Adicionalmente, Cardoso se enfrentó a otras restricciones institucionales, particularmente las disposiciones constitucionales que, como señalamos, exigen la figura de la enmienda constitucional, así como el problema, no menos importante, del costo fiscal de una transición entre sistemas. Así, al final tuvo que conformarse con una versión muy limitada del proyecto original que sufrió diversas modificaciones en el parlamento, quedando en una adecuación paramétrica de aspectos como las condiciones para acceder a las pensiones, el período mínimo de cotización, además de una restricción a las pensiones anticipadas de los servidores públicos. Asimismo logró remover los impedimentos constitucionales para modificar las edades de retiro y los límites de las pensiones especiales para los afiliados al RGPS.

En contraste, la reforma de Lula pudo sortear los diversos obstáculos debido a la amplia coalición que logró conformar en el congreso, incluyendo el voto del PSDB. Nakahodo y Savoia estiman el apoyo cameral a Lula en un 58%, en tanto que Cardoso solo contó con el 37%. Sin embargo, hay otros elementos a tomar en cuenta para entender este contraste. Lula estableció un dialogo mucho más amplio con la sociedad y los gobiernos locales, mediante foros organizados por el llamado Consejo de Desarrollo Económico y Social; asimismo, se deslindó desde el inicio de la idea de una reforma sustitutiva; más aún, obtuvo un gran respaldo de la sociedad al proponerse modificar las condiciones de privilegio de los trabajadores del Estado, frente al resto de los trabajadores. De esta forma, la reforma de Lula se concentró en alcanzar la convergencia entre los dos esquemas fundamentales de pensiones: sector privado y sector estatal, adecuando para este las condiciones de elegibilidad y los montos de las pensiones, mientras que para el primero se permitió elevar el tope original de las pensiones.

Es de notar que la autonomía e independencia de los partidos y de las organizaciones sindicales y empresariales, también se manifiesta dentro de la propia estructura del Estado brasileño, en donde históricamente se han expresado grandes diferencias entre los ministerios económicos (particularmente Hacienda) y los responsables de la seguridad social. A lo largo de los años 90's y con Cardoso, en lo particular, los primeros estuvieron particularmente interesados en la posibilidad de emprender una reforma estructural, al punto que grupos de tecnócratas expertos presentaron diversas propuestas. Sin embargo, fueron neutralizados ideológicamente por los especialistas del Ministerio de Previsión y Asistencia Social (MPAS) que enfatizaban la dimensión de la equidad social frente a la privatización de las pensiones. De esta manera, los especialistas del MPAS lograron establecer una coalición suficientemente poderosa en el Congreso, junto con la izquierda y los sindicatos, para resistir y sobreponerse al poder de decisión de los ministros de la economía. De ahí el largo tiempo que llevó la reforma de Cardoso. Fue hasta que el Banco Mundial ofreció a Brasil la opción europea (Suecia) del sistema nocional de contribución definida, que pudo romperse el impasse entre especialistas del MPS y tecnócratas. La influencia de los especialistas del MPAS también se explica porque el RGPS no había sufrido desequilibrios financieros durante muchos años, lo que permitió a este esquema operar con eficiencia y equilibrio mediante la reducción de los beneficios de la seguridad social que provocaba la inflación

Por otro lado, la experiencia de las reformas brasileñas nos induce a revalorar la gran atención que han atraído los organismos internacionales como los actores más influyentes en las decisiones de los países emergentes que requieren de su ayuda financiera y técnica. En el caso de Brasil, ciertamente el BM tuvo influencia ideológica en el gobierno de Cardoso cuando se elaboró su proyecto de reforma pero, como hemos visto, este país optó finalmente por una vía diferente al seguir la senda de las reformas paramétricas y convertirse en el bastión principal contra las reformas privatizadoras, entre otras razones, porque posee un grupo de especialistas, con una larga tradición de influencia sobre la seguridad social y quienes están ubicados en puestos clave como el Ministerio de Previsión y Asistencia Social (MPAS). Asimismo, hay que considerar que entre los propios organismos internacionales se presentan confrontaciones; de hecho, cuando en 1997 Cardoso hizo un intento favorable a la privatización, al crear una comisión encargada de diseñar una reforma estructural, se presentó un conflicto con el BM y el FMI, porque este se mostraba más preocupado por el costo fiscal de la transición a un esquema sustitutivo que por la permanencia del sistema de reparto por lo que actuó como otro jugador de veto a la reforma.

La aprobación de las reformas: el caso español
España posee un marco institucional para tomar decisiones en torno a la seguridad social que es único. En abril de 1995, derivado de una propuesta del grupo parlamentario de Convergència i Unió, CiU, el Congreso de Diputados aprobó el acuerdo denominado como Pacto de Toledo en el que se definen las bases para emprender la reforma de la seguridad social. En su primera versión, el Pacto de Toledo hacía 15 recomendaciones que sirvieron de base para reformas de consenso entre gobierno y sindicatos entre 1996 y 1997. De este acuerdo, sin embargo, se creó el año siguiente en 1997 la Ley de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social que llevó, a su vez, a la creación del Fondo de Reserva de pensiones. A partir de entonces, el Pacto de Toledo ha sido la base de la revisión y, en su caso, de las reformas al sistema de pensiones.

La reforma de 2011 está planeada para darle viabilidad al sistema contributivo de pensiones de España por 25 años; de no emprender los ajustes paramétricos, las pensiones comenzarían a generar déficit hacia 2014 y, tomando en consideración el Fondo de Reserva, no podría evitarse esa situación más allá de 10 años. El sistema de pensiones español está definido en el artículo 41 de la Constitución de 1978 y consta de tres niveles: el básico, universal, no contributivo (salud, desempleo asistencial, protección a la familia, complementos mínimos de pensiones, pensiones no contributivas, servicios sociales y dependencia) y financiado por la vía fiscal; el profesional o contributivo para los trabajadores de todos los niveles, financiado por trabajadores y empresarios, con beneficios vinculados a las contribuciones, administrado públicamente por la Seguridad Social; y, el complementario de carácter privado en todos sus elementos. El objetivo de la reforma es, así, lograr que el sistema profesional se financie a partir de las contribuciones, para que el Estado se haga cargo del sistema básico mediante fondos fiscales no contributivos.

El Pacto de Toledo reviste un papel clave para la comprensión de la reforma española, porque constituye el marco para la negociación entre los principales actores sociales involucrados en el sistema de pensiones, pero también porque de ahí han derivado decisiones que han determinado la naturaleza de las reformas. Por ejemplo, la creación del mencionado Fondo de Reserva para la Seguridad Social, que ha sido fundamental para preservar la capacidad del sistema de pensiones español como un esquema de reparto y no de capitalización individual. De esta manera, el ajuste paramétrico puede mantener la viabilidad del sistema. A partir de aquí, los cambios promovidos por las reformas se están concentrando en aumentar la edad de retiro (con la reforma actual, de 65 a 67 años, mediante un periodo de transición), en elevar el periodo de contribuciones para el cálculo de la pensión (actualmente, de 15 a 25 años), en incentivar el retiro tardío, sea mediante penalizaciones a los retiros tempranos o a través de bonificaciones al retraso de la jubilación, y en introducir el llamado factor de sostenibilidad, tal como está sucediendo en general en Europa occidental. El restringir la reforma a estos elementos paramétricos también es significativo, porque la negociación entre las partes integrantes del Pacto de Toledo ha permitido evitar la modificación de los porcentajes de contribuciones, tanto de los trabajadores como de las empresas y, de esta forma, evitar el encarecimiento del empleo y, por tanto, la falta de competitividad laboral entre países.

Así pues, el proceso de reforma del sistema de pensiones español ofrece una variante notable frente a los procesos reformadores de otros países, incluyendo los casos latinoamericanos que nos ocupan, porque aquí el papel protagónico del Ejecutivo y del Congreso ha sido mucho menor, frente a la permanencia de un mecanismo negociador de otra época. Probablemente, ese ha sido uno de los legados más importantes de la transición democrática en España.

La reforma de 2011 derivó del Acuerdo Social y Económico, entre el gobierno, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME), la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC OO) y la Unión General de Trabajadores de España (UGT). El Acuerdo Social se firmó el 12 de febrero de 2011 y contiene diversos aspectos dentro de los cuales está contenido el Acuerdo para la Reforma de las Pensiones que se aprobó en el Congreso el 1 de agosto del mismo año. De esta forma, es importante tratar de definir en qué se basó el éxito de este Acuerdo.

El motivo más importante parece ser la decisión de todas las partes de preservar el sistema de pensiones como un sistema público y de reparto. Es necesario recordar que los sistemas de protección social de Europa occidental fueron diseñados en el marco conceptual del Estado del Bienestar y por ello representan una de la conquistas sociales más importantes de la posguerra; por su parte, dentro de los valores comunitarios más recientes, la seguridad social pública y basada en el principio del reparto y la redistribución es uno de los factores fundamentales de la cohesión social. No obstante, cada actor ha tratado de maximizar sus propios intereses dentro de la reforma, como es natural.

El gobierno tenía que resolver el problema financiero no sólo del sistema de pensiones sino de toda la economía, para lograrlo evitó emprender la estrategia del simple recorte en el gasto (congelamiento de las pensiones) y negoció con los sindicatos y empresarios soluciones que incluyeran tanto la contributividad (beneficios vinculados con las aportaciones), como la solidaridad (complementos a las pensiones mínimas, reconocimiento de las licencias de maternidad como contribución, reconocimiento a las prácticas profesionales de los jóvenes) del sistema. Probablemente, los sindicatos optaron por los ajustes paramétricos ante la inminente necesidad de enfrentar el problema financiero en el corto plazo y quizás también como la mejor forma de atajar una reforma sustitutiva. Los empresarios fueron quienes obtuvieron un menor resultado, puesto que no sólo se evitó una reforma más radical, sino que incluso renunciaron a su demanda de reducir las cotizaciones laborales, probablemente la moneda de cambio fue el mantenimiento de la estabilidad laboral y social.

En España, como en otras partes del mundo, los procesos de reforma han abierto la oportunidad de promover cambios radicales (privatización) por parte de diversos actores como los ministros de economía y finanzas, así como por técnicos, expertos y representantes de empresas financieras que pudieran beneficiarse de una reforma sustitutiva. Algo semejante podría observarse respecto de los organismos internacionales influyentes (como el FMI en la actual crisis europea), sin embargo es de notar que la gran mayoría de los países de la Unión Europea han realizado esencialmente reformas paramétricas y el esquema o pilar de capitalización privada se ha incorporado como modalidad voluntaria; de hecho, sólo algunos países de Europa del Este han seguido la ruta de ciertos países latinoamericanos, como Chile y México, hacia reformas estructurales.

Sin embargo, los países de la Unión Europea enfrentan un condicionante más riguroso y vinculante a nivel regional: la Unión Monetaria Europea (EMU), que les obliga a cumplir con determinados criterios de estabilidad, en términos del déficit presupuestal y la deuda pública y que recientemente se ha radicalizado en el Pacto Fiscal promovido por el gobierno Alemán para que el conjunto de los Estados comunitarios constitucionalice la prohibición a sus gobiernos de incurrir en déficit. En su momento, esta variable institucional fue un factor importante para tratar de inducir cambios estructurales a los sistemas de pensiones, pero la crisis financiera actual ha implicado grandes pérdidas a los fondos de pensiones, por lo que en su etapa más reciente, la disciplina fiscal, se ha traducido en presiones para actualizar las bases de los sistemas de reparto, en la dirección que ya se ha analizado, e incluso para forzar reducciones aunque sean temporales a los montos de las pensiones. En el caso de España, esta restricción institucional se ha expresado, hasta ahora, en presiones para de adelantar el período de transición para la entrada en vigencia de los últimos cambios aprobados en la reforma de 2011.

Conclusiones
Regresemos a la pregunta inicial de este trabajo ¿Cuáles de las reformas mencionadas tienen las mayores posibilidades de arraigarse e institucionalizarse por un largo plazo? Esta es una manera de replantear la preocupación institucionalista por indagar en las causas del cambio o permanencia de las instituciones.

El impacto que la crisis financiera y el cambio demográfico ha tenido sobre los sistemas de pensiones, en sus distintas fuentes y modalidades, nos obliga a mantener la atención sobre los grandes procesos socioeconómicos como una de las causas que determinan el cambio institucional, en algunos casos bajo la forma de las llamadas "coyunturas críticas", es decir circunstancias que socavan abruptamente las bases de funcionamiento de las instituciones existentes y que abren la posibilidad de un nuevo arreglo institucional y, en otros bajo, la forma de la "reproducción por adaptación" o la "transformación gradual".

En el caso de México, hemos visto que esa crisis financiera ha desembocado en una reforma estructural que sustituyó los sistemas públicos de reparto (IMSS e ISSSTE) por el sistema basado en la capitalización de cuentas individuales. En cuanto a Brasil, las restricciones financieras han llevado a una revisión general de sus sistemas privado y público de reparto (RGSS y RPPS) para buscar el equilibrio y la viabilidad hacia futuro; aquí, las reformas no han logrado reemplazar el sistema público de reparto, sino tan sólo adecuarlo, asumiendo la forma de la "reproducción por adaptación". Finalmente, España es ejemplo de ambos procesos de cambio: la crisis financiera actual (desde 2008) bloqueó de golpe la posibilidad de un cambio estructural de los sistemas de pensiones en la UE y, por el contrario, reorientó el cambio institucional hacia la adecuación paramétrica. Sin embargo, los procesos socioeconómicos no ayudan a explicar cabalmente las posibilidades de transformación o "resiliencia" institucional porque nos muestran movimientos ambivalentes en una dirección u otra. En otros términos, fenómenos como las crisis económicas o las transformaciones socio-demográficas pueden hacer apremiante la necesidad de una reforma, pero no definen qué tipo de reforma ha de realizarse, como tampoco explican si esta última habrá de ser o no duradera.

Otro aspecto institucional que resulta del análisis de los tres casos seleccionados, es el efecto que conlleva la naturaleza de las Constituciones sobre la reforma del sistema de pensiones. Aquí, a la inversa del factor anterior, una institución formal como la Constitución no parece influir sobre la necesidad de realizar una reforma, pero en cambio sí demuestra una gran influencia sobre el tipo de reforma que puede realizarse. En México, la Constitución Política de ese país no logró incorporar una concepción suficientemente desarrollada de seguridad social, por lo que no sólo observamos un modelo exclusivo de tipo contributivo, sino que además descubrimos grandes limitaciones en términos de cobertura y de asistencia social; probablemente, estas grandes limitaciones facilitaron la transformación de los sistemas públicos de reparto en esquemas privatizados, ante la ausencia de restricciones legales que pudieran obstaculizarlo. Esto contrasta notoriamente con la experiencia de Brasil y de España en donde sus respectivas Constituciones (1988 y 1978) establecen las bases de modelos universalistas que incluyen pensiones contributivas para la ciudad y el campo, así como de tipo asistencial no contributivas, en un caso; o bien, pensiones básicas universales junto con pensiones profesionales contributivas, en otro. La experiencia de Brasil nos revela la difícil trayectoria de la reforma de Cardoso, entre otras razones, por la necesidad de emprenderla a través de enmiendas constitucionales que exigen grandes acuerdos a nivel del Congreso. Por su parte, la Constitución española se ha convertido en el sustento tanto del modelo de pensiones, como del marco institucional para su reforma, es decir, el Pacto de Toledo. Así, un ordenamiento formal como la Constitución Política de un país es una de las causas que mejor explica la tendencia de las instituciones (sistema de pensiones en este caso) a arraigarse dentro de las sociedades y que más resistencia ofrece a su transformación.

El aspecto más observado en los procesos de reforma estudiados es el que se refiere al papel de los actores sociales en la conformación de coaliciones políticas que facilitan o que obstaculizan el cambio institucional. Indudablemente, este es uno de los factores institucionales que más directamente ha influido en la elección de cada reforma y también puede considerarse como aquel que más influencia directa tendrá sobre la estabilidad de los sistemas de pensiones vigentes. Formulando de manera sencilla el problema, podríamos decir que la función de las coaliciones políticas en la permanencia o transformación de las instituciones consiste en establecer los equilibrios que permiten alcanzar los acuerdos políticos entre los actores, al incorporar en estos arreglos los intereses de todas las partes; claro está que, como no todos los intereses están igualmente representados y como no todos obtienen los mismos beneficios, también definen a los ganadores y a los perdedores. En el caso de México, las reformas actuales de los sistemas de pensiones fueron realizadas con relativa facilidad porque las características de su sistema político previo y actual redujeron la complejidad del conflicto a la relación entre el gobierno (dirigentes políticos, tecnócratas reformadores en un sentido neoliberal, responsables de la seguridad social), el Congreso y algunas dirigencias sindicales corporativas y oficialistas; el gran problema que habrá de enfrentar el resultado de este estrecho equilibrio es que han quedado sin incorporar una gran cantidad de intereses: los sindicatos disidentes o independientes, los trabajadores del sector informal, los partidos de izquierda, la numerosa población adulta mayor no protegida y en condiciones de pobreza; en última instancia, estos actores sociales han sido los grandes perdedores, pero permanecen como intereses embozados o agazapados (vested interests) que podrán influir en una próxima reforma tan pronto se modifique el equilibrio original.

Las reformas brasileñas muestran un panorama distinto al mexicano, en ese país la diversidad de fuerzas político-sociales (gobierno, especialistas y administradores de la seguridad social, partidos, sindicatos, asociación de pensionistas, entre otros), así como su grado de autonomía, hacen a sus instituciones sumamente resistentes al cambio pero, por otro lado, cuando finalmente este se logra se requiere de un equilibrio tan amplio e incluyente que augura gran estabilidad y arraigo institucional; como en todos los procesos, el brasileño también generó ganadores y perdedores, siendo estos últimos los grupos de funcionarios financieros y tecnócratas favorables a una reforma sustitutiva que no llegó, a pesar de todas las otras reformas económicas realizadas durante el período de gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Por su parte, las reformas españolas revisten una modalidad interesante, puesto que las bases de todo proceso de reforma a la seguridad social de ese país están contempladas en un pacto social más amplio, equivalente a una verdadera política de Estado; en este marco de equilibrio institucional, como se vio, los intereses de los actores sociales son representados diferenciadamente, a veces un sindicato, una organización empresarial o el propio gobierno pueden resultar perdedores; de igual forma, nada impide que el gobierno español pueda optar por presentar una iniciativa de reforma directamente al Congreso (como ha sucedido con la reforma laboral), pero su grado de asentamiento y de estabilidad podría resultar mucho menor, piénsese por ejemplo en la reforma parlamentaria del sistema de pensiones realizada por el gobierno de Sarkozy que ahora está amenazada de ser revertida por el nuevo gobierno de Hollande, quien seguramente contará con un mayor respaldo social que el que tuvo su predecesor.

Finalmente, hay una dimensión institucional que merece recuperarse: se ha convertido en un lugar común la idea de que los organismos internacionales han sido determinantes en las reformas a los sistemas de pensiones, particularmente cuando se trata de reformas sustitutivas. Los casos que hemos presentado no contribuyen a fortalecer esta creencia. En México, las reformas emprendidas fueron más influidas por el artífice de la reforma chilena y por el grupo de tecnócratas autóctono que se formó en el extranjero, así como durante los años de las reformas estructurales más radicales. Brasil no fue la excepción, ya que el grupo tecnócrata de ese país recibió recomendaciones y asesoría tanto de Chile como del Banco Mundial, pero a final de cuentas decidieron emprender sus reformas a contracorriente de lo que venía sucediendo en otros países de América Latina, a partir de su propio expertise en el tema. Y, si observamos la experiencia española, tendremos que aprender a considerar otra modalidad de influencia en las decisiones nacionales, a partir de los organismos regionales, puesto que las reformas europeas en los sistemas de pensiones están fuertemente condicionadas por las restricciones fiscales que les impone la propia Unión Europea a través de sus políticas de estabilidad y convergencia económica.

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