Contenido y efecto de las sentencias de los tribunales ambientales

THOMSON REUTEAS

LALEY

LA NUEVA JUSTICIA AMBIENTAL JUAN CARLOS FERRADABÓRQUEZ JORGEBERMÚDEZSOTO FRANCISCO PINILLA RODRfGUEZ (COORDINADORES)

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THOMSON REUTERS

LA NUEVA rumClAAMBIENTAL

O JUAN c.w.os FDU114 BCIQm!z. JOIUII BEIIMÓDIZ Soro y FIAICISCO l'IN1uA RaoIlGuEz (CooIDDIADOIID) ZO" l.cpI NtlíWlt& Mádma l83, pÍIIIIO, SmIiIp. T.I~fiIIIo: Z!l10.5000 • www.lcplJlllbllIIWq.cI IIo¡iIInIdol'nlpiedld lDIeIooIuol N" ZS4.126 • LS.B.N. m - 956 -l44i • 704 •• l' edIci6a julio lOl51.cp1 Ntlilllilta C1IiIe Tajo: ]QO ejaapllra ~C)C ............ -5111 F_ _ 1434,SaIiIp IMPRESO EN CHILE I PIUNTED IN CHIIJI

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CONTENIDO y EFEerOS DE LAS SENTENCIAS DE LOS TRIBUNALES AMBIENTALES

JOSE MIGUEL V ALOMA·

lN"IRODUCCIÓN

l.

GENERALmADES

La pregunta sobre el contenido y los efectos de las sentencias depende de definiciones más generales acerca d~ la misión confiada a los jueces. En el entendido de que la función jurisdiccional consiste en dar a cada uno lo suyo, la misión específica de los jueces es adjudicar de un modo definitivo los Utigios, y por eso la cosa juzgada es un atributo típico de las sentencias. Por su parte, en el derecho moderno "lo suyo" de cada litigante viene determinado por el legislador: la legitimidad del juez proviene precisamente de la ley, que se traduce en una rigurosa fundamentación de las sentencias. El peso de este modelo es palpable en el establecimiento de los Tnbuna1es Ambientales·· La Ley N" 20.600 (art. 47) se remite supletoriamente a las disposiciones contenidas en los Libros [ y U del Código de Procedimiento Civil, entre las cuaJes se cuentan aquellas que determinan el contenido de

• Abogado, Proresor de DaechoAdminislralivo, UDÍvasidadAdolro Jb4Iez, Chile. Correo electrónico: [email protected] I EstaObscrvaciÓD vale igualmeatc para el tndamieato de 01lU cuestiODes conlellcioso-admiDisntivas ea el medio chileDo. La dcfiDiciÓD de los IrilHmales "civiles" como compeleDtcs sob~ la materia (que no p~e suscitar discusiÓD desde la Ley N" 18.825, de 1989) implica desconocer especificidad litigiosa a los asualos administrativos, y ha teaido por COIISCCUCIICia la ausencia de especialidad en el plano procedimental: salvo ucepci6n, rigea ea la materia tambiállas aormas procesales (civiles) ordinarias.

lose MIGUEl. VAlDIvt,.,

2S4

las sentencias y su eficacia jurldica. Si los Tribunales Ambientales ejercen auténticamente jurisdicción, no tiene sentido crear ex novo la cosa juzgada y basta remitirse a las reglas básicas del instituto. La Ley N'" 20.600 contiene unas pocas disposiciones que se refieren puntualmente a la materia, y que apareccnprimafacie como excepciones al régimen ordinario de la jurisdicción. Sin embqo, estas excepciones obede,.. cen a una lógica particular, determinada por el tipo de asuntos coofiado a los Tribunales Ambientales. Más allá de su vinculación material con el derecho del medio ambiente, se trata (mayoritaria aunque no exclusivamente) de asuntos contenciosa..administrativos relativos a los actos de los organismos públicos con competencia en materias ambientales2• Por eso, en este terreno la definición de la institucionalidadjudicial suscita UD cuestionamiento agudo acerca de los poderes del juez. Ciertamente los Tribunales Ambientales son tribunales, pero es SU carácter de jurisdicción contenciosa..administrativa lo que detenDÍna con más fuerza las particularidades de su régimen legal. 2. Los TEXTOS

La Ley N° 20.600 se ocupa específicamente de la materia en unos pocos preceptos, que dan origen a las siguientes reglas:

a. Forma de los sentencias. Con el eplgrafe "contenido de las sentencias", el articulo 25 de la Ley ~ 20.600 (contenido en las disposiciones comuneS de las normas de procedimiento, párrafo 1, titulo III) se refiere a la forma de las sentencias: "La sentencia de los Tribunales Ambientales se dictará con arreglo a lo establecido en el articulo 170 del Código de Procedimiento Civil, debiendo, además, en su caso, enunciar los fundamentos técnico-ambientales con arreglo a los cuales se pronuncia". La forma de las sentencias de los Tribunales Ambientales guarda consistencia con las expedidas por otros tribunales. Por eso, también les son 2 Es este el campo de lUI4Iisis del praeatc trabajo. No sc estudia aqul, salvo ea breves rercrenciu, cl conleaido y crcclo de las SCDleocias sobre responsabilidad por dado ambicnlal.

Cotm!NlDO y EFECTOS DE US SEN'TDICIAS DE LOS TlIIBUNAIa AMBIENTALES

2SS

exigibles tos requisitos que el Auto Acordado de la Corte Suprema de 1920 detalla sobre la material. b. Alcance de la sentencia. La remisión al artículo 170 del Código de Procedimiento Civil extiende a las sentencias ambientales el principio dispo-sitivo, en cuya virtud el ámbito de competencia del juez queda circunscrito por las peticiones de las partes. En materia contencioso--admiDistrativa, debe tenerse presente, la reclamación debe contener "las peticiones concretas que se someten a la resolución del Tribunal" (art. 27). c. Dispositivo de la sentencia. En los asuntos contencioso-administrativos, la parte dispositiva determina si se acoge o rechaza el reclamo. Mientras el rechazo de la reclamación no parece ofrecer grandes dificultades, si se la acoge el Tribunal Ambiental declarará que el acto no es conforme a la normativa vigente y, en su caso, lo anulará total o parcialmente y dispondrá que se modifique. (Inversamente, lo mismo vale para el caso de las reso-luciones elevadas en consulta: se aprueban o rechazan). Es lo que dispone el muy importante articulo 30 de la Ley N° 20.600, norma que determina la fisonomfa especifica de estos tribunales: "Sentencia. La sentencia que acoja la acción debed declarar que el acto no es conforme a la normativa vigente y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o el acto recurrido y dispondrá que se modifique, cuando corresponda, la actuación impugnada. En el ejercicio de esta atribución el Tribunal no podrá determinar el contenido especifico de un precepto de alcance general en sustitución de los que anulare en el caso de los actos de los números 1) y 7) del articulo 17, asi como tampoco podrá determinar el contenido discrecional de los actos anulados".

Conforme a esta regla, el Tribunal Ambiental posee dos importantes po-deres: puede anular los actos administrativos ilegales y, además, ordenar su modificación, dentro de los limites que se le asignan. La regla prevé que si se acoge la demanda corresponde declarar la ilegalidad del acto, y "en su caso"

J

es, 26.06.2014, Rew Greemvood (CQl7'derQ M/a Fruta), Rol N" 745 1.2013, COIIS. S".

José MIGUEL V ALDIVL\

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anularlo u ordenar su reforma, de modo que parece entregar a la discreción del Tribunal Ambiental la determinación en concreto de estos remedios. En materia de responsabilidad por daño ambiental, la sentencia debe ser congruente con la demanda, en la que "sólo se podrá pedir la declaración de haberse producido daño ambiental por culpa o dolo del demandado y la condena de éste a repararlo materialmente".

d Cosa juzgada. Los efectos de la sentencia normalmente corresponden a su fuerza juridica, que procede de la autoridad de cosa juzgada. La ley asume que este es el efecto tfpico de las sentencias, al declarar que, en materia de responsabilidad civil derivada del daño ambiental, el juez civil debe tener por "establecidos" por el Tribunal Ambiental los hechos relativos al iHcito o la culpabilidad (art. 46, inc. 2° N" 2). No hay reglas expresas sobre otros aspectos de la cosa juzgada, por lo que cabe entender que rigen al respecto las normas generales sobre la materia. e. Sentencias con efectos generales. La sentencia que anule reglas generales (normas de calidad ambiental o de emisión, entre otras) "producirá efectos generales" o erga omnes, a contar de su publicación. Así lo dispone el art. 31 de la ley: "Publicación de la sentencia. Las sentencias firmes que anulen UD acto administrativo de aquellos señalados en los números 1) Y 7) del articulo 17 producirán efectos generales desde el dfa en que se publique la parte resolutiva de la sentencia en el Diario Oficial, a costa del Tribunal, lo que deberá efectuarse dentro de quinto dfa de ejecutoriada".

f. Ejecución de los fa/los. Por último, por disposición del art. 4S de la ley, los Tribunales Ambientales pueden recurrir a la fuerza pública y a los demás "medios de acción que fueren legalmente procedentes" para la ejecución de sus resoluciones, incluidas las sentencias. 3. SENTIDO DE CONJUNTO DE LAS REGLAS Más allá de su tenor más o meDOS literal, las normas analizadas dan cuenta de la emergencia de un modelo profundizado de control judicial de la administración, en línea con los avances comparados sobre la materia.

CoNnNmo y

EFECroS DI LAS SENtENCIAS DI LOS TltlBUNAUS AMBIENTALES

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Dando cuenta de esta concepción particular de la justicia ambiental, el Mensaje que dio origen a la Ley N» 20.600 entiende que los jueces "actúan como instrumentos al servicio de la democracia para limitar los desbordes del poder público, en especial de la Administración en relación a las competencias conferidas por el legislador, y [..• ] como instrumento al servicio de la tutela de derechos, ahí donde la exigencia de tutela efectiva resulta indispensable'''. Estas expresiones ponen de manifiesto la doble dimensión del oficio de los jueces de la administración: imparten justicia, por una parte velando que la administración respete la legalidad objetiva, y por otra amparando los derechos de los interesados. No siempre se ha advertido muy claramente esta doble dimensión. El discurso doctrinal acerca del control judicial de la administración' se ha construido, en ordenamientos tributarios del Régime administralif, principalmente sobre la base de una jurisdicción mfnima, que (sin perjuicio de la profundidad del control de legalidad) se ha reconocido poderes limitaqos para censurar el exceso de poder. En ~ción de un principio de separación de poderes entendido restrictivamente', era poco compreasible que el juez pudiera impartir órdenes directas a la administración; sólo podía encauzar la acción administrativa dentro de la ley, excluyendo aquenos actos que la transgredieran. Por eso, en ese modelo los poderes del juez se limitan a la anulación del acto ilegal.

4

Measaje, en HIstoria de la Ley, p. 10.

s En derecbo compando el conlCDcioso-administradvo conoci6 temprallOI ejemplos de

recursos "de plcnajurisdicci6n" (por ejemplo, en materia electoral; pero pana IIIUI visión bistórica más completa. v. l.EPmr-COWN, HI!Ia.e (2011). No obsllllltc, el sur¡imicnto del m:uno por exceso de poder fue ripidamcnte ensalzado por laleorfL GASTON 1m, por ejemplo, vefa en I!I "el arma mú eficaz, más ecoaómica y mú priclica que existe en el mundo plU1l defender las libcr1adcs iudividualcs" (1929), p. 180. , Por bUZo tiempo la cuestión acen:a de los poderes del jw:z no fue objeto de análisis doctrinal, explican LEPmr-COWN, H. y PEIuuH,A1ix. "La prohibición dirigida aljuez de actuar como administrador constituye, especialmente a Ial!poc:a de Lafcrri&-c, una especie de principio explicativo de los limites impuestos a los poderes del jucz.lustifica la prohibición de usar 1m poder de dirigir 6rdencs a la administración; explica igualmeate que los poderes del juez del exceso de poder se limiten a la aaulacl6n; en fía, legitima los Ifmites inicialmente fijados a la extensión del control del jw:z relativos a la legalidad intcma de los ac10l adminisntivos". Pero, continÚlllIas 1WtorU, "boy dfa el principio de separación de la administración activa y de IajurisdicciÓD adminisntiva no tiene las mismas implicll1cias pana el oRcio del juez de la administración" (2011), pp. 830 Yss.

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José MlOUEL VALDIVJA

En contraste, es caracteristico de los modelos contenciosos "de plena jurisdicción" que el juez cuente con poderes reforzados1. Por consideraciones relativas tanto a la tutela de los derechos del justiciable como a la eficacia de la jurisdicción, la justicia administrativa contemporánea no se conforma con entregar al juez un simple poder anulatorio. El juez debe estar en condiciones de precisar de la mejor manera posible la situación legal del justiciable; por eso, debe poder especificar no sólo lo que la administración no puede hacer sino cómo debe actuar. Las ventajas comparativas de este modelo han influido significativamente sobre el estrictamente anulatorio, provocando un sensible acercamiento entre ambos'. Como se advierte, la determinación de los poderes del juez es una consideración determinante de la justicia administrativa actual. La historia de la elaboración de la Ley N" 20.600 da cuenta, desde sus inicios, de la importancia de la definición de los poderes del juez. El Mensaje preveia que, "en la sentencia definitiva, el Tribunal podrá adoptar como medidas el dejar sin efecto omodificar los actos contrarios a las disposiciones de la ley y ordenar la realización de determinadas actividades" (art. 26), Y hacia explicito que el Tribunal podria "determinar el sentido y alcance de las condiciones a las cuales debe someterse el organismo administrativo de que se trate", o derechamente "sustituir la decisión en la parte que corresponda" (art 27). Los preceptos aprobados en definitiva (que surgen de una indicación presidencial que no parece haber suscitado gran discusión), mantienen las orientaciones iniciales del proyecto, con una terminología más depurada, permitiendo al Tribunal ordenar la modificación del acto litigioso'. 7 En dem:bo chileno, la clasificaci6n doctriJlal de tu accioues colltcDcioso-admiDistrativu ha sido abordada con alc:anc:es más modestos. Fundameatalmcalc, lajurispnuJencia delcnnina, a partir de lu peticiones del dcmaadaute (p. ej., CS, 28.05.2014, Flol'eJ Martina ellMlitlllo tk N_lizlM:/drr Pn!vúiontJl, Rol N" 17.285-2013) -o a veces el propósito fmal que lo anima (p. ej.. CS, 4.01.2013, Droguelt lnanJo elFisco, Rol N" 5288·2010)-. si una acci6n es de plena jurisdicci6n o eslrictamente anulatoria, con el objeto de evaluar la pn:scripci6n extintiva de las pretensioaes. Cfr., ca gcamll, Femda, Juan Carlos (2012), pp. 103 YD.

I Es opinióa comlÍD que el poder de dirigir ónleues a la administraci6a, conCerido ea el den:cbo fiaacés a lajurisdicci6n administrativa por leyde 8 de Cellmo de 1991, ba traasConnado el oficio deljuez del exceso de poder,accn:áodolo a tu hateras del juez dé pleaajurisdicci6n. V. catre Olros, MEl.LEaAY, Fabrice (2001), pp. 79 YD.

, Según da cuenta la historia de la ley, en el estudio del proyecto por la Comisi6n de Constitución de la Cému., los repn:scntantcs del ejecutivo justificaron los l[mitcs impucslOs a los

COHrEHIDO y EfEC'1OS DI U5 SENTEIICIAS DI LOS TRIBUNALES AMllIEKTAUS

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El legislador tuvo conciencia de que estaba regulando una jurisdicción contencioso-administrativa. Por eso, asumió que el arma más básica de que babía que dotarla era el poder de anular los actos ilegales. Sin embargo, en el arsenal de berramientas de que se lo invistió, la novedad más significativa es la consagración de un poder que permite orientar en concreto la acción administrativa, en caso de que corresponda modificar los actos impugnados. Conviene analizar ambos aspectos por separado. EL RÉGIMEN ANULATORlO

4.

ESCLARECIMIENTO DEL MODELO ANULATORlO

La ley detalla en forma inédita algunos aspectos importantes de la benamienta anulatoria. Se sabe que en el derecho público chileno la nulidad se ha construido únicamente a partir del artículo -r de la Constitución, norma extremadamente genérica que ha sido interpretada en forma constructiva (o imaginativa) por la doctrina1o• La Ley N° 20.600 precisa algunas de las cuestiones que plantea este instituto. -' a. Es una nulidad de derecho público. Ante todo, es inequívoco que se trata de una nulidad de derecho público: la ley habla expresamente de nulidad, y prevé que el Tribunal la declarará en caso de que el acto administrativo impugnado no se conforme a la normativa aplicable ll •

Tribuuales ea la definici6n del contenido ele las modificaciones que onIeuasea, en la necesidad ele "evitar la intervenci6a del Poder Judicial en materias que 5DD de competencia de la Administración. En atenciÓD a lo anterior, el Tnlluual sollUllellte puede anular el aclo y disponer que el6rJ1ano del cual emanó inicie DuevameDte el procedimienlo para-diclat uno n'IFYo. Ea otras palabras. se trata de actos que ban sido impugDados. pero que eltribUDIII DO puede eliminar o sustituiJ". HiJtoriD de la Lq, p. 998. Ealra una abUDdaate bibliosnfia, ~ VAlDMA, José Miguel (2009), pp. 869 Yss•. El conlrul de legalidad cubre lodo tipo de imgularidadcs. tanlo fonnalei como sustanciales, taalo de legalidad como ele arbitrariedad. Ea tal seatido. el Mensaje que dio inicio al proyeclo proponfa para el tribunal UD "escúdarde revisiÓD plena". de modo que "el tribunal tencká plenas atribuciones para revisar el procedimienlo administrativo de que se trate, verificarlos hechos sobre los cpalcs dcsc:aDSa l. decisiÓD Ysustituir la decisióa ID la parte que corresponda". Mensaje, HiJtorla de la Lq, p. 15. ID

11

José MIGUEL VAIDMA

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Es frecuente que el legislador consagre vías judiciales de "reclamación" contra actos administrativos, pero no siempre entrega orientaciones que permitan discernir el tipo de acción de que se trata, ni menos los poderes del juez al respecto. Aunque en el último tiempo las orientaciones jurisprudenciales han afirmado la identidad (por equivalencia funcional) de las reclamaciones y las acciones de nulidad de derecho público11, subsiste alguna incertidumbre acerca del exacto alcance de las reclamaciones. A veces, el silencio legislativo ha conducido a los jueces ordinarios a descartar que la reclamación permita declarar una nulidad de derecho púbico (asumiendo impUcitamente que la reclamación no impedirla la posibilidad de intentar en juicio ordinario una acción de nulidad de derecho púbico en contra del mismo acto)l3. La Ley N" 20.600 aporta claridad en este contexto, de modo que en buena parte de la materia ambiental, la nulidad de derecho público de los actos administrativos sólo puede intentarse ante los Tribunales Ambientales mediaate reclamaciones·4• En vista de este alcance, no se entiende muy bien la forma detallista en que se definió la competencia de los Tribunales Ambientales, que es susceptible de dejar (injustificadamente) cierta competencia residual sobre la materia en manos de los tribunales ordinarios.

11 Ua ejemplo m:ic:ule de estajurisprudeocia, en CS, 3.07.2014,/nmobillarla Las Delicias S.A. el Baez Sublabre y Fisco, Rol N" 8742-2014.

IJ V., ú1timameute, CS, 02.01.2012, Santa Vlcto,.la S.A.. el Sil, Rol N"7308-2DD9: "la competeucia para conocer lu acciones de aulidad de derecho público se eacuentra eatrepda a los tribllll8les ordinarios de justicia ea rama de la materia, según se despmlde de los articulos 38 inciso secundo de la Constitución Polltica de la República y 3 del C6di&o de Procedimic:uto Civil. En erecto, la nulidad de derecbo público es maleria de un juicio ordimuio y no de \lila . m:lamaci6D tribularia como la de autos" (CODl. 4"). 14

Por cierto, DO puede cIescar1arse que acciODes Cuacionalmeale cquivaleates se iDlCllteu

por otras vfu, como el n:curso de prutecci6a, como lo ba estudiado Luis Conlcru. "COrle Suprema y medio ambieate. ¿Por qu61a Carie está n:voluciOllllldo la rqu1aci6n ambiental''', Anuario de derecho público, 2012, pp. 359 Yss. Además, atendida la compcteuciade atn'buci6a

de los Tribunales Ambieatales, tampoco puede excluine que se iDlCllteu acciOlles ordinarias de Dulidad n:speclo de actos administrativos COD COIlDotacioDe9 ambieatales distintos de los seflalados en el art. 17, o por lercerus a quienes la Ley N" 20.600 DO m:OaoCII legitimaci6n lIdiva conforme al art. 18.

COtITENIIXI y

EfECIOS DE LAS SENTENC1A.5 DI! LOS TlUBUNAUS AMBIENl'AUS

261

b. La anulación es retroactiva. Esta anulación produce, en geneml,

efectos retroactivos (ex tune). La ley no consagra explfcitamente este efecto retroactivo15• Sin embargo, puede inferírselo de la necesidad de enmendar el acto administrativo anulado. La ley asume que al anular la decisión impugnada el Tribunal Ambiental dispondrá que se la tome de nuevo (con las "modificaciones" que correspondan). Subentiende asf que desaparece 10 obrado y la autoridad administrativa se sitúa nuevamente frente al asunto que ha debido decidir y que ha dado origen al pleito. Asf lo ha entendido la jurisprudencia reciente, como consta del fallo Granja Marina Tornagaleones, en que el Tribunal Ambiental de Santiago rechaza una sanción administrativa elevada en consulta, y dispone "devolver los antecedentes a la Superintendencia del Medio Ambiente, a fin de que ésta resuelva nuevamente"16. El efecto retroactivo de la nulidad se aprecia más IÚtidamente en los casos en que la ilegalidad proviene de vicios de forma, y la declaración de nulidad implica retrotraer el proce4imiento administrativo a la etapa que correspondal7• En el caso Pascua Lama, por ejemplo, (además de vicios de fondo) se detectan ilegalidades procedimentales y se ordena a la Superintendencia disponer "la corrección de los vicios de procedimiento y la realización de las diligencias necesarias para enmendar las ilegalidades", previo a resolver nuevamentell• Por excepción, cuando la anulación recaiga sobre actos normativos (de efectos genem1es), la ley da a entender que sólo produce efectos ex nune, esto

15 Es cierto que ca algunos casos la eficacia !empora! de la nulidad DO planlCa problemas. Cfr., para UD caso de nulidad parcial ca que l. disposici6a litigiosa simplemente debe tenerse por DO escrita, 2" TA, 9.08.2013, MoIfifiCllCIón Mml Plam EgGIJa, Rol N" R-4-2013, 16

2°TA, 29.07.2013, Rol N"C-2-2103.

17 Un buen ejemplo 10 entrega el fallo recafelo en Carretera .'aFruta (Z"TA, 16.08.2013, Rol N" R-S-2013), que ha sido no obstante ~o por 1. Corte Supn:ma (v. a. 3). En el procedimiento de evaluaciÓD de impacto ambicnlal se declató reservada cierta informaciÓD que debla tcncrcadc:terpúblic:o; dado que el TnDIIIIIII Ambienlal entendió que esa n:scrva de informaciÓD fUe ilegal, CDmSpOndfa que el procedimiento "se retrotraiga al momento euctamenle anlerior" al de esa declaraciÓD, de modo que 1. comunidad interesada pudiera planlCar las observaciODCS del caso con p1eoo coaoc:imicnlo de causa. I1 Z"TA, 03.03.2014, Rol N" R-6-2013.

262

losa MlOUEL v ALDIVL\

es, bacia el futuro a contar de la publicación de la sentencia. Este régimen particular se aparta de la ortodoxia del modelo en que reposa toda sanción de nulidad", pero se justifica por consideraciones de seguridad juridica, que buscan evitar la altenu::ión sobreviniente de las situaciones juridicas creadas al amparo del reglamento anuladolO• En este sentido, la modelación legal de los efectos temporales de la nulidad es consistente con otras reglas especiales que asignan efectos meramente derogatorios a la anulación de actos normativos21 (como ocurre en derecho chileno con la declaración de inconstitucionalidad de la ley, Constitución, arto 94, inc. 3°).

c. La anulación tiene eficacia general. Conforme al modelo clásico, en derecho público la nulidad opera erga omnes22. Literalmente, en la Ley N" 20.600 los "efectos generales" de la anulación sólo están previstos respecto de los actos nonnativos: la anulación de estos actos produce efectos generales desde su publicación. Sin embargo, de esta regla no podría inferirse a contrario sensu que la nulidad de los demás actos no opere ergo omne.s. El objeto regulativo de esta norma no es alterar el juego normal del efecto de la sentencia, sino determinar condiciones excepciooales de publicidad: del mismo modo que la eficacia de los actos normativos depende de formalidades de publicidad, la sentencia que declare su ineficacia también debe publicarse2l.

19 Sobre la retroactividad inherente a toda aaulación en derecho público, BLANCO, Florcnt (2010), pp. 194 Yss. :ID Cfr. Letelier, Raúl (2011). 21 Por eso la doctrina es, CD Beneral, rcticCl1le frente a la invalidación de reglamentos y postula mAs biCD su derogación; en derecbo meda, si el reglamento ilesal ya ha recibido aplicaci60, su invalidación debe adoptarse CD UD plazo de dos meses y de lo contrario, debe ser derogado (Conseil d'État, 4.12.2009, Mme Lovergne, N" 315818). En derecho crulcao,la Conlralorfa General de la República ha declarudo que "los reglamentos que dicta el Presidente de la República revisteD el carácler de actos administrativos, a los que resulta aplicable, por cade, el principio de impugnabilidad", sin que baya objeciones legales "en lo que se reflCfC a la posibilidad de requerir la invalidación de talel declaraciones de voluntad" (dictamen N" 39.979 de 2010). Z2 Afumando el principio, CS, 24.03.1998, Bellolio (DLrtrlbuldora ChilecITD MetropolilQIIQ S.A. clSEC), RDl (1998), 95.11.1.23. D Esta exigencia es coasisteDte con las reglas tradicionales sobre notificación de las resoluciones judiciales: el Código de Procedimicato Civil admite la notificación "por avisos"

CONTEHIDO y EfECtOS DI! !.AS SENnNCWI DI! LOS 11U8UNALI!S AMllIENrALES

263

En verdad:l4, toda anulación de actos administrativos debe operar erga omn~. Esta es una exigencia derivada del carácter indivisible del principio

de legalidad. Como afirmaba Prosper Weil, "el orden social es el mismo para todos: no puede tolerar un acto respecto de unos y rechazarlo respecto de los demás't2'. En buenas cuentas, un acto que es fruto de la legalidad DO puede ser válido y nulo a la ve'1P. Ahora bien, las mayores dudas que plantea este efecto erga omnes de la nulidad tienen connotaciones procesales. Si una sanción administrativa es anulada sin haberse emplazado al infractor, por ejemplo, ¿quedará excluido de los efectos del fallo? Seria absurdo que, mientras se anula para la Superintendencia, permanece válida pa,ra el infractor. Sin duda, en estos casos debe darse al destinatario del acto, que es una de las partes de la relación jurídica que da origen al litigio, ocasión de defender sus intereses en sede procesal. En ausencia de remedios procesales especificos para este tipo de casos21, habría que emplear oportuDamente -eventualmente de oficio por CWUldo se trate de notificar "a personas••• qÜe por su número dificullcD considcn!.blemente la práctica de la diligencia" de lIDa notificación penoaal o por cZdula. Sin embargo, es mú probable que obedezca al modelo conlcDcioso-administrutivo especifico: aunque la sentc:ncia mulatoria 00 reemplace al acto mulado, debe recibir publicidad equivalente. Cfr. Conseil d'EIat, 25.03.2002, CQÜle d'ammmCf!-tlCCitknll agrlco/e c/u Bas-Rhin, Rol N" 224055, para UD caso en que el Consejo de Estado rectifica UD texto legal, en razón de un enor material de referencia, disponiendo la publicación del fallo. Z4 Por eso, en dcrecbo fi'ancc!s el efecto erga omna de la nulidad trasciende las fronteras de la acción inlcDlada, y se extiende lIDto al rec\Il'SO por exceso de poder como a los recursos objetivos de plenajurisdicci6n. Cfr. las opiniones CODcordautes de LEPmr-CoLLIN, H., op. cit., pp. 396 Y SI. Y de BAILLEUt, David (2002), pp. 310 Y u. 2J Por el contrario, en la jurisprudencia chilena la Corte Suprema ha SOSlCDido que en acciones de plenajurisdicci6n las senlcDcias "producen efectos relativos, limitados aljuicio en que se pronuncia la nulidad" (CS, 28 de junio de 2007, Eyzagvm Cid el Fuco, Rol N" 12032006, entre alzas). Esta afmnaci6n debe ser matizada, pues está referida a acciones subjetivas de plena jurisdicción, esto es, accioDes. "declarativas de clerecbol•••, en que la nulidad del acto administrativo se persigue con el propósito de obtcuer la declaraci6n de UD derecho en favor del demandante, [como por ejemplo] la indemnizaci6n de peljuicios". 21 Wm., Prosper (1952), p. 19. rr En este sentido, durante la tramitación parlamentaria de la Ley N" 20.600, IIDI indicaciÓD presidencial proponla estableccrque "la lIIIIIIación de \DI acto administrativo ambiental producini efectos para todu las penanas afectada" (indieaciÓD ele S.E. la PRsidenta de la República, formulada en primer trámite COD5titucional, Hiltorl4 de la Ley, p. 132). D El derecho francés admite la oposiciÓD al ratIo por lID ten:cro cuyos derecho. son lesionados por él; la aslllamada "tierce opposition" da origen a UD nuevo pronllDciamiento sobre la legalidad de la decisióD inicialmente mulada. v., en genem1, BAILLEUL, D. op. cit., pp. 322 YSI.

264

el Tribunal- medios de corrección del procedimiento para evitar que la sentencia sea ineficar'. S. LIMITACIONES DE LA NULIDAD

La nulidad es una herramienta formidable, porque permite expulsar del ordenamiento los actos que pugnen con la legalidad. Sin embargo, para restablecer el imperio del derecho, es una herramienta relativamente tosca: sólo dice lo que la administración no puede hacer y no cómo puede (legítimamente) alcanzar los fines que persigue. Para los particulares interesados en corregir las ilegalidades administrativas, una anulación desnuda no siempre es una solución satisfactoria. Para la misma administración, esa anulación abre a menudo más dudas de las que resuelve. En importante medida la evolución del derecho comparado del contencioso-administrativo tiene su origen precisamente en esta constatación de los déficits del régimen de nulidades. En lInea con esta reflexión comparada, la Ley NI' 20.600 consagra soluciones innovadoras que conviene analizar. INNOVACIONES EN LOS PODERES DEL JUEZ

6.

NULIDAD PAllCIAL

Ante todo, la ley hace explicito que la anulación de los actos impugnados puede ser parci::l. Aunque esta soluciÓD se mantiene dentro del registro de la nulidad clásica, puede provocar consecuencias ajenas a las que inicialmente tuviera en vista la administración. Por eso, la doctrina ha puesto de manifiesto la equivalencia funcional que, a ciertos respectos, representa la nulidad parcial con la modificación de UD acto administrativol°: aunque sin

Zt La CUCSti6D no se planteó m el caso GrtIIIJa MariIuI Tomagaleorres, ea que no bay constancia del apersoaamiealO de la CDlpRSB sancioaada. Sin cmbllrBo, se Inla de UD procedimimlO de consulta, y puede entenderse que la resoluciÓD sancioaalOria DO estaba flllDC mienlnls DO fuese aprobada por el Tribunal Ambiental. lO "Al amputarlo [al acto impugnado] de algunas de !I1IS disposiciones o al privarlo de alguaos de sus efectos", la Dulidad parcial "traduce aslllD verdadero poder de reformación parcial", reconoce BAILLEtIL. D. op. cit., p. 28S.

CDlm!NIDO y

mClOS DE LAS SDmNCIAS DE 1.01 nDlUNALES AMBIENTALES

265

sustituir a la administración, el juez modifica deJacto la resolución atacada al suprimir la regla ilegal. En la experiencia reciente. el fallo Mall Plaza Egaña representa una primera manifestación de esta técnica, al anularse únicamente una de las condiciones impuestas al titular de un proyecto evaluado favorablemente por la autoridad ambientapl. 7. NULIDAD EVITADA

En circunstancias que la anulación parcial es representativa de un principio de conservación del acto ilegal (que se mantiene. salvo en la parte anulada). la Ley N' 20.600 parece reconocer que la anulación puede sen evitada no obstante haberse incurrido en ilegalidad en la dictación del acto. La.ley no es expUcita pero da a ent!nder que la sanción de nulidad puede adoptarse "en su caso". De esta manera, queda entregado a la prudencia del Tribunal Ambiental determinar en concreto la forma de reaccionar contra la ilegalidadll. Una ilustración reciente de este tipo de herramienta está dada por la mantención de las medidas ''urgentes y transitorias" decretadas por la Superintendencia del Medio Ambiente en el caso Pascua Lama. Se sabe que en el caso diversas personas reclamaron contra la sanción impuesta a una empresa minera por incumplir varias de las obligaciones que le impusiera la resolución de calificación ambiental. En la resolución atacada, la Superintendencia habla adoptado además. en carácter de urgentes y transitorias. medidas consistentes en la paralización de las actividades de construcción,

JI 2-TA, 9.08.2013, ModijiCDClón MllII Plaza Egaila.1toI N" R-4-2013: "seordeaa dejar siD efecto lo dispuesto en el punta 5.1 de la Resoluci6n Exenta N" 31S de 29 dl¡julio de 2011, eli.miJllindose la obligación impuesta al reclamado (sic) de elaborar un plaa de CDmpellSlCión de cmisioDes pan. NQ,,". JZ Un régimea similar impera en el CODteacioso-admiDistrativo de la legalidad de pracedimieatos preconlJ1ldualcs, de que conoée el TnbUDal de CODtrataci6n PUblica, toda vez que la Ley N" 19.886 admite que ea la sentencia. el Tnbuual se proauuciará sobre .alegalidad o arbitrariedad dell1Cta impugnado "y ordcnlrá, en su caso, las medidas que seaa oeccsarias pua restablecer el imperio del dem:ho" (1111. 26). En forma relati1/lllDeotc sistemática. ese tribunal decide según su prudcac:ia si la ilegalidad debe conducir ala nulidad de las operaciODes ilegales, en general rchusaado la aaulación. Uua critica cIc esa jurisprudencia en VALOMA, J. M. (2013), pp. 437-483.

Jos! MIGUEL VALDMA

266

en espera de la ejecución de UD sistema de manejo de aguas. El Tribunal Ambiental detectó que esta medida envolvla la suspeosión de UD permiso ambiental, y por lo tanto su ejecución requeria ser previamente autorizada por él mismo (con arreglo al art. 17 N' 4 de la Ley N' 20.600). "En defi~ nitiva, la SMA incurrió en una ilegalidad al no solicitar autorización a este Tribunal para imponer la paralización", no obstante lo cual el Tribunal estima que "debe mantenerse" en vigencia las medidas decretadaslJ• La decisión parece evidentemente tomada por consideraciones de opor~ tunidad (que el Tribunal no revela, limitándose a expresar su "estimación". caos. 139"). Con todo,la decisión no es arbitraria, porque sancionar la ilega. ' lidad con la nulidad habria sido por completo inútil, si la Superintendencia hubiera debido adoptar la misma medida, supeditándola a la autorización del Tribunal (que éste "estimaba", en el fondo, procedente). El ejemplo constituye, por 10 demás, un caso inequívoco de sustitución de base legal de un acto administrativo ilegal, técnica que permite al juez salvarlo, "al vincular el acto al texto que, contrariamente a aquel invocado por la admi· nistración, es idóneo para justificarlo legalmente"14. Otras ilustraciones del empleo de la misma técnica se observan en los fallos Consorcio Enertgético

NacionaPs y Constructora Inarco l6 •

IJ M

2° TA, 3.03.2014, Pascua Lama, Rol N" R-6-2013, cous. 138" y 139". CHAPUS, René (1999), p. 871.

JI 2" TA, 1.10.2013, Rol N" R-2-20IJ. En el caso se impugnaba la resoluci6n que bahra denegado calificar favorablemente UD proyecto e16ctrico en base a eaer¡(as renovables no convencioaalcs. Apartiadosc del Informe Consolidado de Evaluaci60 (ICE), que era favorable al proyecto, la Comisi6n de Evaluaci6n de la VI Región lo califa dcsCavorablcmc:nte, eateadieado que el pnM:cdimiento de evaluaci6n ambiental debla iDicianc mediante lID Estudio, y no lIDa simple Declaraci6n. Ea circunstancias que el ICE es normalmente vinc:ulante para la Comisi6n (Ley N" 19.300, art. 9" bis), Ypor tanto hubicnl concspondido anular la resolución impugnada, el Tribunal detecta "un vicio sustantivo e insanable" en el pnM:cdimiento de evaluaci6a, al no haber tomado en consideraci6n la Norma de Emisión plU'llnciDeraci60 y CoinciDcraci6a (conteaida, a la Cecha de los hechos, en el D.S. N" 4S de 2007, del Ministerio Sccretarfa General de la Pn:sidencia), aplicable a pnM:CSOS industriales basados en la quema de biomasa. Por tanto, en presencia de uuajuslificaci6a Dormativa a1ternaliva para el acto alacado, el Tribunal evita anularlo y rechaza la reclamaci6n. M 2- TA, 17.01.2014, Rol N" R-13-2013, COMo 14°: se consCl'Yll la sanci6n impuesta por violaci6n CSlándlra de ruido menos severos de los que hubiera corrcspoodido aplicar conforme a la norma apropiada a la zona en cuesti6D.

CONTENIDO y EPECTOS DE I.\S 5EN11!NCL\!I DE LOS TRlBUNALI!S AMBIENTALES

267

Vccina de la sustitución de base legal, la sustitución de motivos es otra técnica que permite al juez evitar anulacioncs innecesarias. En este caso, la circunstancia de becho que motiva erróneamente el acto administrativo "es reemplazado [por el juez] por un motivo que lo justifica jurfdicamente"37. La jurisprudencia ambiental aun no registra casos de esta naturaleza, que deberían, conforme a los referentes comparados, restringirse al ejercicio de potestades regladas de la administración3l• 8.

NULIDAD DE OFICIO

¿Puede ocurrir, al contrario, que el Tribunal Ambiental anule un acto cuya nulidad no se ha pedido o cuya ilegalidad no se ha discutido por las partes? El modelo de justicia rogada que recorre la Ley N" 20.600 supone que el Tribunal Ambiental debiera ver su "competencia especffica" limitada por las peticiones concretas que le formulen las partes. ¿Tiene competencia para obrar de oficio? Más allá de las facultades que la ley ha previsto respecto de la conducción del procedimiento (art. 21), sólo se advierten las que lleva enwelta la consulta obligatoria de determinadas sanciones. Fuera de estos casos, aunque la ley contribuye a hacer del Tribunal Ambiental el principal contralor de la legalidad ambiental, no puede predecine aun la forma en que se hará imperar la legalidad en un caso en que no se reclame de ella, sin fallar ultra pelita. Un régimen de justicia administrativa atento a la salvaguarda de intereses colectivos debiera proveer al juez de herramientas de acción de oficio más intensas. 9.

MODIFICACIÓN DEL ACTO ILEGAL

La principal innovación de la Ley N" 20.600 respecto del modelo anulatorio clásico es la posibilidad reconocida al juez de incidir eq la modificación del acto litigioso. La justificación de esta innovBGión se explica por sus efectos: los poderes del juez no se limitan a la anulación de un acto ilegal, sino que suponen una

J1

CHAPUS, R., op. cit., p. 872.

J' Ibid.

lost MlaUEL VALIIIVIA

268

definición lo más completa posible del marco legal aplicable a una deter· minada situación jurídica. No se trata tanto de enjuiciar un acto como de discernir las reglas jurfdicas (incluidas las técnicas) que rigen la situación sobre la que debe pronunciarse. Los poderes extendidos que se reconocen al juez buscan paliar la insuficiencia de un modelo estrictamente anulatorio, para brindar una tutela judicial efectiva a los justiciablesl'. Por cierto, no es puramente una protección individualista de los intereses enweltos lo que justifica este mecanismo, pues al permitirle indicar la manera en que debe procederse en un caso concreto, se entrega al juez la función de guiar mejor a la administración en la prosecución legal del interés general40• En derecho comparado, el reconocimiento de las potestades modificatorias abre la pregunta sobre su adecuación al principio de separación de poderes, que impide a los tribunales mezclarse en la esfera de atribuciones de otros poderes del Estado. Los tribunales administrativos son jueces de la administración, pero no administran. Por eso, en circunstancias que inicialmente el proyecto de ley admitla que el Tribunal Ambiental sustituyera el acto atacado por otro, el texto definitivo de la Ley N" 20.600 sólo le ha permitido ordenar que un acto se modifique, determinando su contenido (dentro de limites elementales). Aunque la variación del texto no es muy significativa en el plano dellenguaje4 I , la ley deja a salvo la determinación concreta, por la administración, del contenido del acto inicialmente ilegal. Aunque reducido en intensidad, el principio de separación de poderes sigue vigente en este campo. La Ley N" 20.600 no ha llegado al punto de conferir al Tribunal Ambiental la posibilidad de modificar por si mismo el acto impugnado, pero

.. Cfr. lEPETIT.cOWN, H., op. cit., p. 13.

" Esta preocupaci6n está lambim delrú de las sustantivas ÍDDovacioncs que registra en derecho compando el contencioso anulatorio Ifpico. V. BLANCO, F. op. cit., passim. •• En el derecho ~, el poder de rerormar el aclo atacado no se confunde coa UD poder de sustituci6n, que implicarla la diclaci6n de uno nuevo en reemplazo del anulado (coatnuiando la separaci6n de poderes). Con lodo, en ocasiones la ICnnÍDolopa es imprecisa, aludiendo. la sustituci6n del lICIo, lo que debe cntcndcrsc como una modalidad extrema del poder de reforma, en CIlIO que la rerorma sea sustantivL Sobre el particular, lEPEm-COUIN, H., op. cit., pp. 405 YSIl.

CON11!NIDO y I!FEC'/OS DE LAS SEHiENCIAS DE LOS TlllBUNAU!S AMlIENfALE!l

269

los poderes que le confiere son extremadamente fuertes. Permiten al juez impartir órdenes directas a la administración, orientando (con precisión) su actuar. La posibilidad de tales órdenes ha sido tradicionalmente resistida, por adentrarse en la órbita de funcionamiento de la administración; sin embargo, ya se ha visto que el Tribunal Ambiental na reemplaza a la administración sino que se limita a orientar su acción. Reafirmando la diferencia institucional entre administración y jurisdicción, la Ley N' 20.600 veda a los Tribunales Ambientales la posibilidad de determinar el "contenido discrecional" de los actos impugnados y aJortior; de los actos normativos. Probablemente el principal temor frente a las atribuciones extendidas del juez de la legalidad reside precisamente en el riesgo que la ley busca conjurar: que el juez se entregue a apreciaciones que la administración debe efectuar con flexibilidad. Queda, en todo caso, por definir la forma en que la jurisprudencia trazará los Ifmites entre apreciaciones discrecionales y regladas, materia esta última en que no se advierten obstáculos a una intervención aguda del juez. Hasta la fecha el fallo Pascua Lama es la manifestación más clara de este poder que, por comodidad, puede llamarse de reforma. En el caso se discutia la legalidad de una sanción administrativa impuesta a una compailfa minera por violar las condiciones definidas en la resolución de calificación ambiental. En el aspecto más conocido, la sentencia cuestiona el criterio de sanción seguido por la Superintendencia frente a un caso de acumulación de infracciones, elaborado sobre la base de la teoria penal de los concursos de delitos; el fallo indica cómo proceder en estos casos, sancionando cada infracción de modo independiente42 • Menos llamativa, pero igualmente interesante, es la forma en que el Tribunal censura la apreciación efectuada por la Superintendencia respecto de la conducta del infractor; sin duda aqui entraban en juego consideraciones de apreciación discrecional, pero ello no ha obstado a la imposición de un intenso estándar formal de motivación, que facilite el examen posterior de la sanción, en caso necesari043• Esta experiencia muestra que en la determinación del "contenido" del acto que deba adoptarse en reemplazo del anulado, el Tribunal Ambiental

4Z 4J

2°TA, 03.03.2014, Rol N" R-6-2013, cona. 37"-64°. Cons. llS·-2O".

270

Jos. MlOUEL VALDIVL\

no está limitado por la posición inicial del destinatario de la acción administrativa. En Pascua Lama es seguro que la sentencia determinará una sanción más rigurosa que la inicialmente impuesta. Lo mismo cabe decir del caso Granja Marina Tomagaleones, en que (más allá de la incorrecta calificación de la infracción) el Tribunal cuestiona por inocua la sanción de clausura de un centro de engorda mal emplazado, instando por una sanción que cumpla eficazmente propósitos retributivos o preventivos y sea, en definitiva, más grave"". No es aventurado pensar que, como ocurre en estos casos. el Tribunal Ambiental determina el contenido del acto a modificar tomando en cuenta el conjunto de antecedentes de hecho y derecho que inciden en su legalidad, pudiendo empeoJ1ll' la suerte inicial de las partes4'. En otros términos, la reformatio in pejus no parece estar excluida de este terreno, lo cual es natural tratándose de un juez que. atendidos sus poderes extendidos. tiene por misión esencial determinar el derecho aplicable a un caso. Habrá que ver si, como predican las orientaciones comparadas, en esta determinación de la situación juridica concreta la jurisprudencia se sitúa a la fecba en que se pronuncia la sentencia, y no a aquella en que el acto administrativo impugnado se dicta". 10. MODELAClÓN DE LOS EFECTOS DE LA NULIDAD

¿Puede el Tn"bunal modelar tos efectos de la nulidad? En el caso de la nulidad de normas, la ley ba dispuesto UD efecto prospectivo, que parece correr desde la publicación de la sentencia. Sin embargo, puede aparecer la necesidad

q 2"TA, 29.07.2013, Rol N- C-2-2103, cons. 7". .. En derecho fnulcés,la reforma del acto poreljucz DO coaducc aeccsariamenle a consagrar una situación jurfdica mlls favorableal dcstiDalario del acto,lo cual es corolario de UD oficio del juez definido en tmrunos positivos (no sólo anulatorios) que "mira a eslablccer las cxi¡cnciu de la lep1idad y a aplicarlas al acto adminislrativo, determinando por lo mismo la situación juridica de unjusticíable". LEPETIT-CoLLIN, H., op. cit., p. 453. " SoluciÓD canslanle: MEn CWIIIlo a la fecba en la que el juez se sitúa pana apn:ciar lo que debe ser la decisión de reemplazo de aquella juslamenlc impugnada, es lafocha ml.rma e" la CUDI él se ptomlrlcla". CIIAI'US, R., op. cit., p. 197. Sin embargo, el poder de ¡"jorre/lo" conferido aljucz del Cltceso de poder conducid.. malÍ2llresle principio; v. F. Mclleray, "L'élargissemenl du domaine du recOUl1 de plein coatenlieux par rapport , celui du recoun pour cxc!s de pouvoir", disponible en bttp:/lwww.rondation-droilContincutal.orsf&lwp-conlcntluploadsl2014lO11 rpep_elUde-fr.pdf(cODllultado cI30.07.2DI4].

CONrEHIIXI y

EFECI'05 DE LAS SE1m!NCA5 DI! toS 11IIIIUNALES AMBIENTALES

271

de efectuar distinciones aún más finas en este campo, pues es posible que la anulación determine un vacío juridico que introduzca incertidumbre. Si una norma de emisión debe censurarse por vicios formales, por ejemplo, su anulación inmediata podria provocar desajustes a los que el juez no deberla permanecer indiferente. Sería conveniente que el Tribuoal, anticipándose a las consecuencias perturbadoras de una nulidad, también pudiera diferir sus consecuencias a una fecha aún posterior, lo cual seria enteramente consistente con el objetivo de seguridad juridica que cautela este efecto prospectivo47; los términos del articulo 31 no parecen excluir por completo esta posibilidad. 11.

EJECUCiÓN DE LOS FALLOS

Por último, el Tribunal debiera ser dueilo también de la ejecución de sus sentencias. La Ley N" 20.600 lo ba previsto así, poniéndose únicamente en el caso en que la ejecución necesite el auxilio de la fuerza pública, como parecería ocurrir en bipótesis de restablecimiento del orden quebrantado (p. ej., suspensión o cierre de faenas·o establecimientos). La referencia criptica a los demás "medios de acción que fueran legalmente procedentes" impide anticipar la forma en que el Tribuoal se hará cargo de la ejecución de sus faUos. La fórmula escogida por la ley cubre mecanismos de apremio auxiliares a la ejecución de las resoluciones, sin CClTill' la posibilidad de intentar otros mecanismos comunes en los procesos civiles. ¿Podrá innovarse en la materia, admitiendo, por ejemplo, la imposición de astreinles? Ciertamente los litigantes (o el mismo Tribunal de oficio) podrán usar los remedios procesales ordinarios para obtener que se aclaren los puntos obscuros o dudosos, se salven las omisiones o se rectifiquen los errores manifiestos de la sentencia. Pero bubiera sido preferible, anticipando dificultades de ejecución que pueden ser frecuentes tratándose de la reformación de actos administrativos técnicos, reservar al Tribunal AmbientaJ una labor

., La posibilidad de nulidades con efecto diferido ha sido m:oDOcida expresameute eu la jurisprudencia fiaDcesa: COlISeil d'Etal, 11.05.2004, bJOCÚJlionACl, Rewefra"fDu, de tiro;, adminislrati/. 2004, pp. 438 YSS., concl. Cbriscopbe Devys. Coa todo, cabe anotar que el riesgo de UD vaclo normativo que pm: incertidumbre puede verse mitigado por los reducidos plazos pam recurrir ante los TribuDales Ambientales.

272

Josi MIGUEL V ALOMA

de supervigilancia explicita, consistente con su función de asistencia en la recta aplicación del derecho ambiental. CONCLUSIONES

J. Jurisdicción plena. La revisión de estos aspectos de la Ley N" 20.600 da cuenta de la emergencia de UD modelo contencioso-administrativo novedoso. Hasta aquí, el derecho chileno habla empleado herramientas ambiguas en el control judicial de la legalidad de los actos administrativos, como lo es la figura de la "reclamación". La Ley N" 20.600 da cuenta de mayor sofisticación en la definición de las prerrogativas del juez, que no se limita simplemente a anular las resoluciones ilegales, sino que dispone de UD arsenal mucho más extenso de poderes. Desde esta perspectiva, se trata sin duda de UD contencioso objetivo de plena jurisdicción, que confiere aljuez una posición singularmente relevante en la orientación de la acción administrativa, con el fin de que alcance (legalmente) los propósitos de interés general que persigue.

2. Intereses que cautela este régimen. Una pregunta singularmente relevante que plantea este aspecto de la regulación de la justicia ambiental consiste en los intereses que ella cautela. El acento puesto en la nulidad de los actos administrativos da cuenta del peso que tiene el interés desnudo de la legalidad en el diseilo institucional: sin duda el legislador quiere que los Tribunales Ambientales aseguren que la autoridad se ciña a las orientaciones trazadas por él. Este propósito se confirma con la posibilidad ofrecida al juez de incidir en la configuración del acto administrativo de reemplazo, pues SUS potestades están concebidas para propender a la plena aplicación del régimen normativo, sea favorable o adverso al reclamante. Así, más allá de que las reclamaciones ambientales permitan cautelar intereses privados, no puede ignorarse que lo hacen con el propósito de asegurar la o~ervancia de la ley. En el discurso doctrinal, el motor de las nuevas concepciones sobre la

justicia administrativa ha sido el derecho a la tutela judicial efectiva, derecho fundamental de las penonas de acentuado carácter individual4l• Sin duda

.. Asf, OAIICIA DE EHnIJIfA, Eduardo, Ltu trans/omlQclorru de loJUJlicla admlrrütratlva: de acepción s;rrpkv a la plenitudjurisdicclorral ¿ Un cambio" part1IIigma?, Cizur Menor (Pamploaa), lbomsaa-Civitas, 2007. Y.lambiál, DIEz SAHcHEz. Juan J. (2010), pp. 53 Yss.

CONTENIDO y EI'ECIUS DE LAS SEHlINCL\S DE LOS TRIBUNALES AMBIENTALES

27]

la justicia administrativa debe brindar amparo a los particulares que sufren los abusos de la administración. Ahora bien, el diseño institucional de los Tribunales Ambientales no parece concebido únicamente con el objeto de proteger derechos subjetivos de los ciudadanos. Tratándose de un régimen procesal destinado a impugnar actos de tan variada naturaleza y alcance como sanciones, permisos o reglamentos (actos de gravamen, actos favorables y actos normativos), los amplios poderes deljuez están pensados en términos neutros, para hacer imperar el derecho objetivo, tal como lo está entendiendo la incipiente jurisprudencia. Por otra parte, materialmente el terreno ambiental se presta para un modelo de esta naturaleza, por la confluencia de intereses públicos y privados en presencia·'; más allá de los grados de participación ciudadana que son deseables en los procedimientos administrativos, la jurisdicción debe estar en condiciones de adoptar decisiones que conjuguen esos intereses haciendo prevalecer la legalidad. El fortalecimiento de los poderes del juez no se justifica, en consecuencia, únicamente por la necesidad de proteger los derechos de los ciudadanos, sino por el interés superior de la legalidad, cuyo sello es más bien colectiv.o u hoUstico'°~

3. Coherencia del sistema. Si las conclusiones precedentes se muestran correctas, probablemente surgirán preguntas más generales acerca de la coherencia del régimen contencioso-administrativo ambiental. Atendido que se trata de un régimen de plena jurisdicción que tiende a hacer primar el derecho objetivo, aspectos cruciales del modelo, como las condiciones de legitimación activa y las medidas cautelares, debieran ser revisados a la luz de estas ense6anzas. El éxito de la justicia ambiental depende de que el control de la legalidad satisfaga a la vez propósitos colectivos (los de la propia legalidad) e individualistas (el interés del demandante). BmuooRAFiA BAILLEUL, David, L 'ejJicacité comparée des recours pourexces de pouvoir et

de plein contentiera objectifen tiroit publicfranfais, París, 2002, LGDJ. 4t Uoa denuDcia sobre la imulaptacióD de las cstructuru pruc:esalcs tradiciDDalcs para tutelar iotc:reses difusos o colectivos. ca PEA", Carlos (1997), pp. 353 Yss.

" Cfr., eD peral ea relacióu c:oo el siStema de justicia administrativa, Ml!u.ERAY, F. (2001), op. cit.

274

loR Mloua. VALOIVIA

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losé MIGUEL VALOMA

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