Reforma Políticadel Distrito Federal Constitución Política del DF: el falso debate y otras
reflexiones
Esfera Política, Centro de Estudios en Democracia, A.C. México, febrero 2013
Reforma del Distrito Federal
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Solange Márquez Directora e investigadora Montserrat Miranda Investigadora
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Reforma del Distrito Federal
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Una Constitución para el DF: el falso debate
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no de los pendientes más importantes de la Reforma Política del Estado Mexicano se encuentra en una urgente democratización de las Entidades Federativas. En este sentido, el Distrito Federal como centro neurálgico del poder económico y político de México cobra una especial importancia. Desde 1996-97 en que se dió la última reforma importante al Estatuto Jurídico del Distrito Federal no se han logrado acuerdos suficientes en el Congreso de la Unión para hacer los cambios necesarios para actualizar la Constitución Política a la realidad y las exigencias de los ciudadanos del DF. Luego de que en 2001-2002 no prosperó en el Senado la iniciativa de reformas al artículo 122 y al Estatuto del DF el tema se ha mantenido estancado. En este sentido en estas reflexiones hay cuatro aspectos torales que consideramos deben tomarse en cuenta rumbo a la próxima reforma constitucional y legal a la Ciudad de México. Históricamente las propuestas de reforma estructural han sido reformas incompletas que nunca han sido de la envergadura que originalmente se habían propuesto pero que sin embargo políticamente han agradado a la mayoría y se han quedado en lo que en México se ha convertido en una constante “se hizo lo que se pudo” o lo que es lo mismo, se logró un acuerdo muchas veces mediocre pero suficiente para presumirlo. El caso de la Reforma al Distrito Federal no ha sido la excepción. El planteamiento reduccionista que por años ha guiado el debate a la creación o no de una Constitución para la Ciudad de México ha estancado durante años la posibilidad de un avance de gran calado en su reforma política. Un debate erróneo no sólo por su evidente maniqueísmo sino también porque en la teoría constitucional es equivocado. En la teoría constitucional una Constitución se define, en palabras de Carl Schmitt, como el “conjunto de Decisiones Políticas Fundamentales que definen el ser y modo de ser de un Estado” y al hablar de Estado nos referimos al Estado Mexicano no a las entidades federativas. En la Constitución Política se determina el qué y cómo del país y en ese sentido, al ser considerada una Carta Magna, como su nombre lo indica nada puede estar por encima de la misma. En ese sentido tampoco pueden estarlo las llamadas “Constituciones Locales” que en estricto sentido son Leyes Constitucionales pues emanan de la propia constitución federal y si bien es cierto que los congresos estatales cuentan con la facultad subrogada por la propia Constitución Federal para establecer ciertas reglas o definiciones para la entidad federativa de que se trate, éstas reglas o definiciones NO pueden, en ningún momento contravenir la Constitución Federal de ahí que su carácter sea derivado y no original y que llamarlas “Constituciones Locales” sea más una costumbre que un concepto formal correctamente aplicado.
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Las entidades federativas en ejercicio de su autonomía eligen a sus autoridades, determinan su organización administrativa y legislan su normatividad local porque así les está facultado en la Constitución Federal. El Distrito Federal sin embargo tiene una naturaleza jurídica distinta a la de las entidades federativas. El artículo 44 constitucional señala que la Ciudad de México es el Distrito Federal y sede de los Poderes de la Unión, 5 aunque esto es insuficiente para entender su naturaleza. En el DF no sólo coexisten físicamente los dos niveles de gobierno (federal y local) en sus tres esferas competenciales (Ejecutivo, Legislativo y judicial), sino que se ejercen dos esferas competenciales al mismo tiempo en un mismo territorio y en más de un sentido, la esfera local ha quedado subordinada a la esfera federal. Así encontramos distintas facultades y competencias que los órganos de las entidades federativas pueden ejercer libremente y sin intervención de otro órgano que en el caso del Distrito Federal están vedadas, por ejemplo en las entidades federativas los Gobernadores pueden nombrar libremente a su Secretario de Seguridad Pública; mientras que en el Distrito Federal el Jefe de Gobierno requiere el visto bueno del Presidente de la República; en las entidades federativas los congresos locales tienen facultad de presentar iniciativas de reforma constitucional, mientras la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, no tiene esta facultad. Todo lo anterior ha sido pretexto infaltable para afirmar categóricamente que la Ciudad de México necesita una Constitución. Sin embargo, antes de caer en esta falacia es necesario analizar el artículo 122 Constitucional, Apartado A, fracción II el cual contiene el “Estatuto de Gobierno del Distrito Federal” que establece la distribución de competencias entre las autoridades Federales y las de la Ciudad de México. Si siguiéramos la lógica vana de tener una “Constitución para el DF” bastaría con reformar la fracción II del Apartado A y cambiar el nombre de “Estatuto de Gobierno del Distrito Federal” por el de “Constitución del Distrito Federal”, sin embargo esto a todas luces sería insuficiente y en última instancia innecesario pues las modificaciones que se requieren para que al Distrito Federal se le otorguen las facultades y competencias de que gozan las entidades federativas son modificaciones a distintos preceptos constitucionales que tendrían que ser la base de las negociaciones. El centrar la pelea en insistir la necesidad de tener una Constitución es absolutamente innecesario pues las competencias y facultades que se buscan para el Distrito Federal pueden establecerse en el actual “Estatuto Jurídico del Distrito Federal” que en términos estrictos emana de la propia Constitución Federal, establece facultades y competencias para el DF de la misma manera que lo hace para las entidades federativas cuya autonomía se encuentra subordinada a la Constitución. El Distrito Federal, al ser como ya se ha dicho, el asiento de los poderes federales, seguirá manteniendo una naturaleza jurídica distinta, pero si las negociaciones se centran en las competencias y facultades más allá del nombre del instrumento legislativo, es probable que se avance en el sentido correcto.
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Por supuesto, la viabilidad de estas reformas dependerá de cuánto logre impulsarse este punto como no prioritario pues aunque en términos estrictramente jurídico-constitucionales la diferencia es clara y la facultad o posibilidad de tener o no una Constitución en el DF pierde relevancia, a nivel político ha demostrado ser un asunto mucho más trascendente. Durante el proceso fallido de reforma de 2001-2002, el Senado dejó clara su posición reacia a la posibilidad de equiparar al Distrito Federal con las entidades federativas. Recordemos que por la situación exclusiva del Distrito Federal, en su proceso de reforma cualquier facultad que se entregue a la autoridad local implica que esa misma la está perdiendo la autoridad federal. Y, entre todas esas facultades la que se ha llegado a considerar como la más importante, aún sin ser realmente cierto, es justamente la de “tener una Constitución propia” cuando en la práctica es posible avanzar, como ya hemos apuntado arriba, en otras facultades más trascendentes y que si puedan significar una diferencia en el estatus competencial de la Ciudad. Cabe señalar que los retos y problemas que enfrentará el Distrito Federal en los próximos años son de naturaleza Metropolitana, por lo que en una verdadera Reforma Política se deberían buscar los mecanismos para dotar de instituciones e instrumentos al DF para el diseño e implementación de políticas públicas que incidan en el fenómeno metropolitano, y permitan una retroalimentación con los gobiernos de las entidades federativas con las que colinda. Generar un mecanismo de desrrollo político metropolitano que detone en otros entornos urbanos del país. En aras de alcanzar cambios significativos en el marco del Pacto por México, recomendamos ampliamente buscar una conciliación con el Congreso Federal y evitar que la reforma naufrague una vez más.
Reformas trascendentes al estatuto jurídico del DF Es importante señalar que con los años las facultades de las autoridades del Distrito Federal han ido incrementándose al tiempo que se ha abierto la posibilidad de una mayor y más activa participación de sus ciudadanos en la conformación de sus órganos y la elección de sus autoridades.
S 1986 - Creación de la Asamblea de Representantes del DF S 1993 - Se otorgan facultades legislativas a la Asamblea y limite a la facultad de nombramiento del Jefe de Gobierno por el Presidente en razón de la mayoría obtenida electoralmente en la Asamblea. S 1996 - Mayores facultades a la Asamblea. Faculta a los ciudadanos del DF a elegir por primera vez al Jefe de Gobierno a través del voto directo, al igual que en las delegaciones.
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Reforma al 135 Constitucional
En el artículo 135 se señala que para realizar modificaciones al texto constitucional se necesita del voto aprobatorio de las dos terceras partes de los legisladores presentes en el Congreso y posteriormente, de la aprobación de la mayoría de las legislaturas estatales dejando fuera claramente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Esta restricción para que el órgano legislativo del Distrito Federal participe en el proceso de Reforma Constitucional ha sido calificada por algunos autores como una especie de Minusvalía Política1. Recordemos por caso la propia reforma fallida al Distrito Federal intentada por la Asamblea Legislativa en 2001-2002 cuando el Senado rechazó la minuta aprobada por la Cámara de Diputados aduciendo la incompetencia de la Asamblea para presentar reformas constitucionales. El Distrito Federal es el centro neurálgico del país, no sólo en lo político sino también en lo económico y financiero, es también el mayor desarrollo urbano del país donde viven casi 9 millones de habitantes2 y concentra a más de 7 millones de electores, el segundo con mayor cantidad en el país, según datos del Instituto Federal Electoral3. Por lo anterior es necesaria la modificación al artículo 135 constitucional con el objeto de incluir a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en el proceso de reforma constitucional a fin de evitar dejar fuera de un proceso tan importante en la vida política del país a un porcentaje muy importante de la población.
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Este documento fue desarrollado por investigadoras de Esfera Política, Centro de Estudios en Democracia, A.C.
Febrero 2013
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