Eje temático: Políticas públicas en turismo y hospitalidad CONFLICTO EN LA APLICACIÓN DE LA COMPETENCIA PARA LA GESTIÓN Y DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA EN LAS ÁREAS PROTEGIDAS DEL ECUADOR Datos autor (s) F. Alejandro Barros Pinto Facultad de Ciencias Humanas Pontificia Universidad Católica del Ecuador Quito, Ecuador
[email protected] Jorge Sempertegui Abogado especialista Quito, Ecuador
[email protected] Palabras clave: Áreas protegidas, turismo sostenible, atribuciones, competencias. Introducción El presente trabajo hace un breve análisis de las normas y reglamentos sobre la definición y atribuciones de quién lleva la competencia para la gestión y desarrollo de la actividad turística en las áreas protegidas del Ecuador. Logrando así por primera vez detallar a nivel legal y de acuerdo a política pública, la definición correcta de la rectoría sobre la competencia para la gestión y desarrollo de la actividad turística en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador SNAP, una vez clarificada las competencias, se propone un modelo de gestión con el fin de activar un trabajo en conjunto para el adecuado desarrollo sostenible en las áreas naturales protegidas, de esta manera generar una visión integral de gestión la misma que se promulga desde la Constitución de la República del Ecuador y el proyecto del Código Orgánico Ambiental. Objetivos Identificar los roles y atribuciones en cuanto a qué entidad gubernamental le toca ejercer la gobernanza de la actividad turística en las áreas naturales protegidas del estado. Metodología El levantamiento de la información se lo realizó desde la normativa legal vigente, aplicando las premisas legales que rige la Legislación Ecuatoriana con el objeto de identificar roles, competencias y atribuciones sobre la gestión y desarrollo de la 1
actividad turística en las Áreas Protegidas del Ecuador. Marco conceptual legal El marco jurídico que maneja el Estado Ecuatoriano, según la Constitución de la República del Ecuador (2008); está establecida en su “Art. 424 en la cual precisa que la Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica. La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder público.” (Asamblea Constituyente, 2008) En tal contexto el artículo 280 de la misma constitución faculta al “Plan Nacional de Desarrollo como el instrumento al que se sujetaran las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; la inversión y la asignación de los recursos púbicos; la coordinación de las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados” (Asamblea Constituyente, 2008). “Por lo que el Estado recupera sus facultades de planificación, rectoría, regulación y control; y proscribe la corporativización en los órganos de regulación y control; todo ello para alcanzar el Buen Vivir” (SENPLADES. 2013). De esta manera la herramienta de planificación a través de sus metas y objetivos establece el ámbito legal de atribuciones que le corresponden a cada una de las entidades públicas que integran sus facultades o poderes que corresponden a cada sector (salud, trabajo, energía, ambiente, etc.) de acuerdo a las normas o leyes que las ordenen y establezcan sus competencias y atribuciones, con el fin de articular su trabajo y lograr alcanzar los objetivos planteados en el mencionado plan. De acuerdo a este marco conceptual legal, toda entidad pública llámese Ministerios, Secretarías, Empresas Públicas, actuaran en el marco de la constitución alineándose a la planificación nacional apoyados por sus competencias y atribuciones otorgadas por las leyes y normativas vigentes que le permiten su accionar en las líneas de acción correspondientes. Breve tipificación del tipo de turismo para Áreas Naturales Protegidas en el Ecuador. De acuerdo a la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), define como áreas naturales protegidas a: “Un espacio geográfico determinado, reconocido, dedicado y gestionado mediante mecanismos legales u otros medios eficaces para conseguir la conservación a largo plazo de la naturaleza, de sus servicios eco sistémicos y valores culturales asociados” (Dudley, 2008). 2
El Ministerio del Ambiente del Ecuador MAE como ente rector del manejo y cuidado del Patrimonio Natural del Estado PANE, utiliza el siguiente precepto “El área protegida es un área de tierra y/o mar especialmente dedicada a la protección y mantenimiento de la biodiversidad biológica y de recursos naturales y culturales asociados, manejados a través de medios legales u otros medios efectivos”. (MAE, 2010) Estos espacios de conservación son lugares dedicados explícitamente a mantener los recursos naturales y culturales asociados en un territorio determinado, para garantizar la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de sus funciones ecológicas, con la particularidad de motivar, sensibilizar y concientizar a la sociedad civil, en cuanto a la riqueza biológica y cultural inmersa en estos espacios de conservación de gran importancia para los países en el mundo. En tal virtud, la Constitución de la República del Ecuador promulgada en el 2008, establece como mandato del buen vivir en su Art. 14 “De interés público la preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país, la prevención del daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales degradados”. (Asamblea Constituyente, 2008) Bajo este contexto en la misma Constitución manda en su Art. 71: “La convivencia ciudadana, en diversidad y armonía con la naturaleza, reconociendo el derecho de la población ecuatoriana a un ambiente sano; pero también reconoce los derechos de la naturaleza dictaminando su íntegro respeto, su existencia, el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos…” De igual manera reconoce en su Art.74 que: “Las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades tendrán derecho a beneficiarse del ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir. Los servicios ambientales no serán susceptibles de apropiación; su producción, prestación, uso y aprovechamiento serán regulados por el Estado”. (Constitución de la República del Ecuador, 2008) En un marco de derechos de la naturaleza tan amplio, la Constitución ecuatoriana en su Art. 405, establece y designa al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) como un mecanismo gubernamental que gestiona el adecuado manejo de la conservación de estos espacios, asignando la rectoría y regulación ejercida por el Estado a través del MAE, quien asignará los recursos económicos necesarios para la sostenibilidad financiera del sistema, y fomentará la participación de las comunidades, pueblos y nacionalidades que han habitado ancestralmente las áreas protegidas para su administración y gestión. (MAE, 2011). 3
Enfocado desde el punto de vista de la conservación; el turismo sostenible es una alternativa de cogestión para la preservación de los recursos naturales en el SNAP, y una fuente de generación de recursos económicos, debido a que las áreas protegidas pasarían a ser materia prima con las actuales tendencias turísticas en el mundo, así el turismo se desarrollaría como una actividad productiva amigable con el entorno y con el que se valieran los actores locales para ofertar servicios de descanso, ocio y recreación dentro de estas áreas de gran importancia de conservación. (Salinas y La O Osorio, 2006) Sin embargo al introducir una cantidad de personas con distintos hábitos en cuanto al uso de los recursos, sin tener una idea del cuidado y preservación de la biodiversidad del lugar, así como el desconocimiento de las normativas vigentes dedicadas a la conservación. La mala gestión de la actividad turística puede provocar un impacto negativo sobre estos espacios de conservación, impidiendo que se cumplan por un lado los objetivos de conservación del área protegida y por otro lado impidiendo el desarrollo socio económico que impulse a las poblaciones locales a trabajar en pos de los objetivos de conservación, por lo que es necesario articular un modelo adecuado que genere un impacto positivo; por lo que practicar turismo en áreas protegidas, podría ser un problema si no se lo hace de manera sostenible. Para solventar conceptualmente este dilema, la Organización Mundial del Turismo define al turismo sostenible como una “línea estratégica a tomarse en cuenta para disminuir el impacto sobre el ambiente y la cultura local, sus repercusiones económicas actuales y futuras, para satisfacer las necesidades de los visitantes de la industria, del entorno y de las comunidades anfitrionas” (OMT). De esta manera al aplicar adecuadamente Turismo Sostenible, los recursos naturales y culturales que forman parte intrínseca de las áreas protegidas, generan grandes potencialidades para el desarrollo socioeconómico de las poblaciones locales y la conservación per se, ya que conforman la materia prima que brindar increíbles posibilidades de sano esparcimiento y experiencias únicas, así como la posibilidad de sensibilizar, concientizar y generar experiencia en la conservación ambiental y la participación activa por parte de los turistas que visitan estos espacios naturales. (A. Barros, 2011) Así como también satisfacer las preferencias por parte de los turistas que desean obtener una experiencia más vivencial en zonas prístinas, por lo que se podría implementar un turismo especializado como el aviturismo o avistamiento de aves, el turismo de deportes y aventura, agro turismo, ecoturismo y el turismo científico, (A. Barros, 2011, p.14 )
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Situación actual de la gestión turística en las áreas naturales protegidas del Ecuador El desarrollo de la actividad turística en las Áreas Naturales Protegidas en el Ecuador se enmarca de acuerdo a las directrices del MAE, por lo que el SNAP basa la implementación de la actividad turística dotando de infraestructura básica (oficinas administrativas, guardianías, parqueaderos, baños, senderos auto guiados, áreas de camping, chozones para parrilladas, etc.) Estos espacios son destinados para el uso público, considerados en las áreas protegidas como un conjunto de facilidades relacionadas con el acceso de visitantes para que conozcan y disfruten sobre los valores ecológicos del lugar sin afectar negativamente el patrimonio natural de conservación. (A. Tacón y C. Firmani, 2004) “En este sentido la gestión del uso público, integra diversas dimensiones y no únicamente la actividad turística, sino que también el enfoque ambiental y social de esta actividad” (MAE, 2013). De esta manera se integran los servicios turísticos brindados por los guía naturalistas, que en su mayor proporción son personas de las comunidades aledañas o personas que están inmersas en las áreas protegidas1. Por otro lado en algunos casos particulares se han implantado servicios de hospedaje y alimentación de acuerdo a las operaciones turísticas que se realizan hace mucho tiempo en ciertas áreas protegidas, como es el caso de Reserva de Producción Faunística Cuyabeno, Parque Nacional Cotopaxí, Parque Nacional Yasuni, y el caso muy particular del Parque Nacional y Reserva Marina de Galápagos, entre las áreas protegidas más representativas del Ecuador desde el punto de vista del turismo. Aunque la mayoría de estos emprendimientos se han desarrollado durante un proceso continuo de aprendizaje en el tiempo; y de acuerdo a las experiencias obtenidas en las que se han enmarcado durante ese lapso, estas empresas llegaron a generar estrategias para cumplir con los requerimientos del MAE en cuanto a sus actividades turísticas operadas en áreas protegidas. Por lo que en la actualidad intentan cumplir con los mínimos requerimientos que establece el ministerio, a través de su Texto Unificado de Legislación Ambiental en cuanto a mitigar los impactos ambientales causados por la operación turística, de esta manera se siguen las directrices de desarrollo turístico de acuerdo a las 1
En el mejor de los casos tendrán un nivel de escolaridad hasta bachillerato, lo que hace que el servicio de guianza tenga algunas deficiencias y hasta carencias en cuanto a la calidad de su implementación.
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atribuciones y competencias del MAE. Pero ¿cómo estas empresas son regularizadas en el ámbito netamente turístico?, ¿Cumplen con estándares de calidad turística en cuanto a sus operaciones realizadas en las áreas protegidas?, ¿cómo es su regularización?, ¿El MAE tiene las atribuciones para regular la actividad turística en sus áreas protegidas? El Reglamento General a la Ley de Turismo emitido por la Presidencia de la República del Ecuador, en donde especifica que las funciones y atribuciones del Ministerio de Turismo del Ecuador son el de “promover y fomentar todo tipo de turismo, planificar la actividad turística del país como herramienta para el desarrollo armónico, sostenible y sustentable del turismo”, “así como el de normar técnicamente la calidad de la actividad y elaborar políticas de difusión del turismo en el país” (Reglamento General a la Ley de Turismo, 2004). Por lo que la planificación en materia turística a nivel nacional es de cumplimiento obligatorio tanto para los organismos públicos y referencialmente para los privados, las instituciones del Estado no podrán ejercer las actividades de turismo definidas en la ley de turismo y en el mencionado reglamento. (Reglamento General a la Ley de Turismo, 2004) Sin embargo existe una fuerte posición por parte del MAE, en cuanto a las competencias a la gestión y manejo como ente rector sobre las áreas protegidas, lo que recae en un enfoque del manejo de la actividad turística con una visión netamente conservacionista, como lo menciona Moisés Simancas; …. “el uso turístico de las áreas protegidas se proyecta como una amenaza, ya que genera situaciones de conflictividad, incompatibilidad, disfuncionalidad, colisión o tensión que dificultan el logro del objetivo primordial de su declaración como tales”, generando así una clara oposición de parte de los funcionarios que gestionan las áreas protegidas al momento de realizar la actividad turística como una forma de brindar oportunidades de desarrollo, concientización y conservación ambiental. (Simancas, 2003). De esta manera se subraya, que el desarrollo de la actividad turística en las áreas naturales protegidas en Ecuador, no podría ir más allá de la oportunidad de ver el panorama o atractivos de las áreas naturales protegidas a través de una infraestructura adecuada, es decir que la actividad turística estará dedicada a implementarse desde las facilidades e infraestructura para uso público, los mismos 6
que son destinados únicamente a realizar senderismo, camping o en el mejor de los casos una breve interpretación de los ecosistemas2. Lo que genera una barrera al momento de forjar un adecuado desarrollo de la actividad turística en el SNAP, ya que no hay un modelo de gestión del desarrollo de la actividad turística sostenible, el que permita apalancar los objetivos de conservación del área natural protegida y que vaya de la mano a un modelo desarrollo más inclusivo en beneficio de las poblaciones locales y al mismo SNAP. (Reglamento Especial de Turismo en Áreas Naturales Protegidas, 2002) Por lo expuesto se evidencia que el rector ambiental del país se le dificulta cumplir con dos de los objetivos de creación del SNAP, “Propender a la conservación de los recursos naturales renovables, acorde con los intereses sociales, económicos y culturales del país.” y “Proporcionar oportunidades de integración del ser humano con la naturaleza.” (MAE, 2006) En la actualidad el SNAP ha incrementado el ingreso de visitantes dentro PANE, las mismas que mantienen una tendencia de visita únicamente para la observación de las áreas naturales protegidas. En un estudio del perfil del visitante realizado en la Reserva Geobotánica Pululahua, se identifica que el visitante además de hacer uso del espacio público, desearía obtener servicios complementarios que aumenten su satisfacción; como son los servicios de alimentación, hospedaje y recreación; con el objeto de no solo conocer los atractivos naturales y culturales mediante los senderos dispuestos en las áreas protegidas 3 . De esta manera poder disfrutar de más tiempo al contacto de la naturaleza y aprender más de su conservación (C. Portilla, 2010). El desarrollo de la actividad turística, un verdadero proceso de planificación y vinculación socio ambiental, generado desde la gestión de dos entidades gubernamentales. Para que el desarrollo de la actividad turística pueda cumplir con los objetivos planteados por el ministerio rector ambiental y de acuerdo con los objetivos con los que las áreas naturales protegidas fueron creadas en el país, debería enfocarse en brindar los espacios y mecanismos adecuados para que se integren adecuadamente las particularidades del desarrollo de la actividad turística (se habla de la articulación de la cadena de valor turística) y el cuidado de los 2
La actividad turística con una visión netamente conservacionista es desarrollada y conceptualizada de esa manera desde el MAE 3 Según la OMT, esta modalidad en turismo se llama excursión, en donde los turistas visitan por menos de 24 horas el atractivo, por lo que las divisas se pueden o no generar en esos espacios.
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recursos naturales en las áreas protegidas (estricta conservación). Desde ese enfoque, el desarrollo del turismo sostenible en las áreas protegidas debe fundamentarse en principios de planificación, ordenamiento territorial y gestión de los componentes espaciales como los atractivos naturales, culturales, valoración de ecosistemas frágiles; zonificación de usos permitidos, zonificación de espacios de estricta conservación, etc., así como el uso de materiales amigables con el ambiente. De esta manera planificar el espacio destinado al turismo respetando el límite de carga admisible, y otras herramientas metodológicas que contemplen la utilización de tecnologías limpias y el respeto a los lineamientos conceptuales del ecoturismo). Adicionalmente es necesario contar con eficientes programas de control y vigilancia ambientales que prevengan y mitiguen los impactos negativos resultantes de las actividades de los visitantes; y lo más importante es la aplicación estricta de la educación ambiental, que logre introducir en las mentes de los turistas que los espacios en que se encuentran, son espacios muy sensibles y que se necesita de su apoyo para facilitar el trabajo de los gestores ambientales, de esta manera se establece un primer acercamiento de prevención de los impactos negativos provocados por el turismo en el área protegida4. Sin embargo el MINTUR podría aplicar su rectoría desde el punto de vista de la generación de un modelo de desarrollo turístico para áreas naturales protegidas y de esta manera proponer la implementación de herramientas e instrumentos metodológicos que se apeguen a las necesidades de conservación, pero también se genere un producto de turismo sostenible de calidad y basado en la construcción y desarrollo adecuado de una cadena de valor turística real, que permita la sustentabilidad de las comunidades y gestores de la actividad turística en áreas protegidas.
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Hasta aquí no hay nada fuera de lo común ni tampoco nada nuevo en la metodología que aplica el MAE.
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Ilustración 1. Propuesta de modelo de gestión para el desarrollo de la actividad turística en SNAP
Diagnóstico y Análisis de factibilidad para implementar turismo en Áreas Protegidas
• Asesora MINTUR • Toma decisiones MAE
• Mesa de trabajo entre MAE y MINTUR
Implementación de la actividad turística en Áreas Protegidas
Zonificación y determinación de aptitudes turísticas
•
Determinar objetivos de acuerdo a las aptitudes turísticas del territorio
• Desarrollo de la actividad turística a través de la cadena de valor
Análisis de los factores físicos: • Levantamiento de atractivos (culturales y naturales) • Zonificación de actividades recreativas • Facilidades turísticas • Amenazas al Ambiente Análisis programáticos: • Estudio del mercado • Mapeo de actores • Determinación de actividades turísticas en zonas destinadas a la actividad turística
Potencialización de los atractivos: • Mejoramiento de facilidades • Señalización Puesta en valor de servicios turísticos • Provisión de servicios básicos; • Desarrollo de la Planta turística • Potencialización de los servicios comunitarios Desarrollo e implementación de productos turísticos: • Desarrollo de productos turísticos: comunitarios, turismo alternativo, turismo especializado y turismo de deportes y aventura. Comercialización • Empaquetamiento • Oferta directa • Intermediación Consumo • Turista Receptivo • Turista nacional • Turista local
Fuente: Adaptado del Modelo de Planificación Turística Regional de Gunn (2002) citado por Osorio 2006, y adaptado del Modelo de Cadena Valor Turística de Ocaña 2012
De esta manera se lograría cumplir con lo que establece el Código Orgánico Ambiental, en su Título I, Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, artículo 11. 9
"Es el sistema que permite articular a las instituciones del Estado con competencia ambiental, mediante las directrices establecidas por la Autoridad Ambiental Nacional, como instancia de rectoría, planificación, gestión y coordinación del mismo. Este sistema constituye el mecanismo de coordinaci6n, integracl6n y cooperaci6n entre los distintos ámbitos de gestión ambiental y manejo de recursos naturales". Y de igual forma permitiría cumplir con el artículo interinstitucional" del mismo título:
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"Coordinación
"En los casos de concurrencia de atribuciones, facultades, o competencias entre las instituciones del Estado relacionadas con la materia ambiental, deberá existir coordinación interinstitucional para evitar la duplicación de actividades y funciones así como el incremento no justificado de exigencias administrativas a los sujetos de control". (Código Orgánico Ambiental, 2014) Conclusiones Por lo expuesto, y desde una perspectiva más amplia de la conservación, se debe buscar los mecanismos adecuados para ejercer un mejor cogobierno de la actividad turística en las áreas naturales protegidas. En el SNAP la autoridad es el MAE, quién define los usos en el marco de la categoría de manejo que tiene cada área protegida. Por lo tanto en el caso de las áreas naturales protegidas, los sitios de visita, su uso aceptable, el ordenamiento, el alcance de la infraestructura, el equipamiento e inclusive el manejo de los impactos deben ser regulados por el MAE. Por otro lado, al MINTUR le corresponde velar por la calidad de los servicios turísticos; así como propender a generar modelos adecuados de desarrollo turístico en las áreas naturales protegidas, basados en el adecuado perfeccionamiento de la cadena de valor turística en estos espacios de conservación. Sin embargo en la actualidad el MINTUR funge como una entidad especializada de asesoría técnica, por lo que estaría ejerciendo su rectoría como un espectador más y que en cuanto sucede algún problema concerniente a turismo dentro de áreas protegidas este emita un criterio sobre el tema, por lo que le correspondería al MAE integrar, delegar, consultar, cooperar con el MINTUR en todos estos asuntos. En síntesis; se debería consensuar la pertinencia de implementar el modelo de gestión para el desarrollo de la actividad turística en SNAP propuesto en este estudio, con el objeto de dar aplicación del reglamento especial de turismo en 10
áreas naturales protegidas (RETANP) 5 ; y una vez que tengan un instrumento aplicativo para implementar el cogobierno en cuanto al desarrollo, normalización y seguimiento de la actividad turística en áreas naturales protegidas, el MAE desarrollará únicamente sus competencias y atribuciones como rector ambiental, por lo que; por lógica debería dejar en manos del MINTUR la vigilancia y gestión sobre el desarrollo y la calidad de la operación turística en áreas protegidas, en el marco del turismo sostenible. Cabe aclarar que no le corresponde al MINTUR decidir donde y cuando hacer turismo dentro de las áreas protegidas del SNAP, por lo que el MINTUR debería coordinar con el MAE en el cumplimiento de los estándares ambientales, y ser un aliado estratégico en cuanto hacer cumplir los principios y objetivos definidos dentro de los planes de manejo que tiene cada área natural protegida; debido a que en estos documentos de planificación territorial se clarifica en qué lugares hacer turismo y en qué lugares implementar la conservación estricta. REFERENCIAS Altés, C. (2006). El turismo en América Latina y el Caribe y la experiencia del BID. Washington, D.C. Asamblea Constituyente. (2008). Constitución del Ecuador. Montecristi- Ecuador, p 135 Asamblea Constituyente. (2014). Proyecto de Código Orgánico del Ambiente (borrador). Quito- Ecuador. Baéz, A y Acuña, A. (2003). Guía para las mejores prácticas de ecoturismo en áreas protegidas. México Barros, A. 2011. Propuesta para la ejecución de un centro agro-ecoturistico en la Reserva Geobotánica Pululahua, Quito. (Tesis de maestría). Universidad Central del Ecuador. Dudley, N. (2008). Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza. Eagles, P. MacCool, S y Haynes, C. (2002). Turismo sostenible en áreas protegidas: Directrices de planificación y gestión. Madrid. España. Escriche, M. (2001). Interrelación entre la actividad turística y los espacios naturales protegidos. España.
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Este reglamento en la actualidad se encuentra en proceso de discusión, corrección y actualización por parte del MAE y MINTUR.
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en
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