Conclusiones. La Iniciativa Mérida: ¿Nuevo paradigma de cooperación entre México y Estados Unidos en seguridad?

Consideraciones

finales

Juan Pablo Prado Lallande y Rafael Velázquez Flores

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ste libro de autoría colectiva ha identificado los elementos más sobresalientes de la Iniciativa Mérida, como uno de los mecanismos de cooperación entre Estados Unidos y México en el ámbito de la seguridad de mayor proporción y respaldo institucional en la historia de ambos países. Como se argumenta en diversos capítulos de la obra, la Iniciativa Mérida responde y corresponde a la sinergia de varios factores del orden internacional, regional y nacional. Entre éstos destaca por un lado la creciente propensión de varios Estados de promover su seguridad nacional mediante estrategias de cooperación internacional con países aliados, a fin de que, mediante el esfuerzo conjunto, se multipliquen las posibilidades para alcanzar los objetivos deseados. Este fenómeno de propensión hacia la colaboración colectiva, ya sea del orden bilateral, regional o multilateral, si bien siempre ha existido, ha tomado fuerza a partir del 11 de septiembre del 2001, como efecto de los atentados terroristas en territorio estadounidense. Ello en un contexto global en el que la seguridad de los Estados -y en particular la de Estados Unidos- fue reposicionada y por ende privilegiada en la agenda internacional, desplazando a otros objetivos consensuados durante la última década del siglo xx, tales como el desarrollo humano, los derechos humanos, etc.; conglomerados estos últimos en el amplio concepto de seguridad humana. De esta forma tras el año 2001, en un entorno permeado por la multiplicación e intensificación de tradicionales y nuevos elementos de inseguridad entre los que destacan el terrorismo, el crimen trasnacional organizado, el narcotráfico, etc., varios gobiernos nacionales han activado novedosos y cada vez más ambiciosos

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programas de cooperación exterior, en el entendido de que esta colaboración se ha decantado por promover la seguridad del Estado, muchas veces por encima de la seguridad de las personas. Así, en un contexto global de impulso a la seguridad, en el cual Estados Unidos lidera dicha tendencia, y debido al cada vez mayor poder y capacidad de penetración social y gubernamental del crimen organizado en México y regiones colindantes, lo cual ha sido percibido por las autoridades estadounidenses como una afrenta a su seguridad nacional, los gobiernos de estos dos países, así como los de Centroamérica, República Dominicana y Haití acordaron en el 2008 poner en marcha la denominada Iniciativa Mérida. Esta modalidad de colaboración, catalogada por los gobiernos de Estados Unidos y México como “un nuevo paradigma de cooperación en materia de seguridad”, ha generado desde expectativas optimistas, incredulidad, hasta presagios fatalistas, provenientes de diversos sectores de México tales como el social, académico, político, diplomático y militar, en razón a los resultados y efectos que, se prevé, generará dicho esquema de colaboración. El contenido de este libro, atendiendo a las consideraciones referidas, ha procurado ofrecer al lector explicaciones del orden descriptivo, comparativo, analítico y argumentativo, utilizando para ello planteamientos ya sean conceptuales, históricos, jurídicos y teóricos desde la perspectiva de las Relaciones Internacionales y disciplinas afines, en torno a las características y directrices de la Iniciativa Mérida. Como se señaló en la Introducción de este libro, el principal eje referencial de los escritos aquí contenidos fue el cuestionamiento en torno a si, tal y como los gobiernos de Estados Unidos y México lo han declarado, este mecanismo de colaboración puede ser considerado un nuevo paradigma de cooperación en materia de seguridad. A este respecto, entre muchos otros planteamientos incluidos en las diversas partes y capítulos de esta obra, se ha llegado al consenso en cuanto a que la Iniciativa Mérida, dependiendo del eje de análisis con que se analice, puede ser catalogada ya sea como un nuevo paradigma de colaboración en seguridad, un avance importante en torno a la institucionalización de la cooperación bilateral en este ámbito de acción, o como un ejercicio convencional de asistencia estadounidense, cuya novedad consiste meramente en la magnitud de su apoyo presupuestal, mas no en cuanto a la naturaleza y directrices de cooperación internacional en que dicho instrumento opera. Independientemente de lo anterior se ha consensuado que la Iniciativa Mérida conforma un renovado esfuerzo por parte de los países participantes 360 •

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para abordar y atacar, de manera más seria y con mayor respaldo institucional y presupuestal respecto a experiencias anteriores, el problema del crimen organizado trasnacional, el cual constituye una clara afrenta a la seguridad de Estado y humana de quienes habitamos esta región del planeta. En este sentido, el hecho de que el gobierno del presidente Felipe Calderón haya solicitado al de Estados Unidos colaborar de forma más sostenida en torno a la seguridad del país; tema considerado durante décadas como la joya más preciada de la soberanía nacional, da cuenta de la evolución ideológica y fáctica por parte de la actual administración federal mexicana en este controvertido ámbito de su política exterior. De ahí que, con base en este hecho, y tomando como referencia exclusivamente el objetivo principal de la Iniciativa Mérida (la seguridad en su sentido restrictivo), desde la visión mexicana1 es plausible identificar a este mecanismo de coordinación bilateral y apoyo externo como un nuevo paradigma de cooperación. En este orden de ideas, conforme la relación entre Estados Unidos y México continúa enraizando en múltiples ámbitos y sectores, la Iniciativa Mérida representa un ejercicio acorde con esta tendencia, al conformar y asentar las bases de nuevos y más amplios mecanismos de colaboración en seguridad en los que, necesariamente, autoridades de ambos lados de la frontera tendrán que consensuar acuerdos y acciones de beneficio mutuo. Esto, en otras palabras, denota que como efecto de la instrumentación de la Iniciativa Mérida, las relaciones entre Estados Unidos y México en este sector se institucionalizarán y ampliarán, ocasionando una gradual mayor incumbencia por parte de Estados Unidos en temas nacionales mexicanos de seguridad nacional. Esta situación, tal y como ocurre hoy en día en cuanto al Plan Colombia, podría generar dependencia por parte de México en cuanto al fomento de su seguridad nacional. En tal caso, este hipotético hecho contravendría el espíritu de la cooperación internacional, en el sentido de fungir exclusivamente como un instrumento complementario y no permanente de reforzamiento de capacidades y esfuerzos nacionales en un ámbito de interés público determinado. Ahora bien, si lo que se analiza son las características y la calidad de la colaboración entre México y Estados Unidos de la Iniciativa Mérida, es evidente que este ejercicio dista de conformar un verdadero paradigma de cooperación. Ello, entre otros elementos por varias razones que se sustentan y sintetizan en el hecho de que las instancias estadunidenses responsables de poner en marcha 1 Y no desde la perspectiva estadounidense, ya que el gobierno de este país cuenta con una amplia experiencia de asistencia de ayuda militar y policial otorgada a diversos países, varias de éstas de envergadura mayor que la Iniciativa Mérida.

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este programa lo hacen con base en los tradicionales esquemas de ayuda exterior de corte asistencialista, en el sentido de decidir, unilateralmente y año tras año, ente otros asuntos: los montos del apoyo otorgado; el lugar de procedencia de la adquisición de los insumos logísticos y la capacitación ofrecida;2 el condicionamiento del apoyo conforme a las exigencias y perspectivas estadounidenses en cuanto a los Derechos Humanos; la determinación de los países a quienes se les ofrece este apoyo, por mencionar algunos. Estos y otros asuntos que se revisan en este libro dan cuenta de que la Iniciativa Mérida, desde la perspectiva estadounidense, al fungir con base en el tradicional esquema de ayuda NorteSur, en donde lo que se recibe proviene exclusivamente del donante, sin que los demás participantes en términos de equidad respecto al primero participen conforme a sus capacidades al financiamiento de esta modalidad de asistencia, así como en el ofrecimiento entre sí por parte de los demás miembros de este ejercicio de buenas prácticas en cuanto a la seguridad (esto es sustentado en un esquema no unidireccional o verticalista, sino multidireccional), no conforma un nuevo paradigma de cooperación en seguridad. El gobierno de México, para afrontar esta situación de desventaja, no ha dejado de señalar que la Iniciativa Mérida, más allá que mera ayuda coyuntural, constituye un ejercicio de cooperación sustentado en el principio de responsabilidad compartida. Ello en el sentido de que tanto Estados Unidos como México ya sea por omisión o por acción son responsables en buena medida de las condiciones que han facilitado al crimen organizado ampliar su influencia en la región, por lo que solamente mediante acciones nacionales y de cooperación entre sí, es posible enfrenar tal situación. Será hasta que el presidente Barack Obama ponga en marcha las directrices prácticas de la política exterior de su administración (la cual se encuentra en proceso de reconfiguración en múltiples ámbitos) cuando asistamos a la posibilidad de que Estados Unidos sea receptivo en cuanto al citado planteamiento mexicano sobre la Iniciativa Mérida, en aras de convertirla en un espacio de mayor margen de cooperación en donde la coparticipación, la corresponsabilidad y el cofinanciamiento marquen las pautas a seguir durante su ejecución. En síntesis, la Iniciativa Mérida constituye un mecanismo “híbrido” de colaboración entre México y Estados Unidos, con fortalezas y debilidades, que dependiendo de la base de referencia y análisis, se acerca o aleja de la posibilidad de ser considerado o no un nuevo paradigma de cooperación entre ambos países

Éstos en Estados Unidos, naturalmente; modalidad de asistencia conocida como ayuda atada.

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en torno a la seguridad, aunque la tendencia general encontrada en esta obra se deslinde hacia la segunda opción. Aunado a lo anterior, dado que la Iniciativa Mérida es una estrategia de política exterior del Estado norteamericano, del mexicano y de los otros participantes centroamericanos y caribeños, y debido a que por norma la política exterior es de carácter cambiante y adaptativa respecto a factores externos e internos que influencian a las partes involucradas, es predecible que este mecanismo de cooperación evolucione, ya sea hacia esquemas más participativos o en sentido contrario, dependiendo ello del énfasis que los países involucrados le impriman. Ahora bien, debido a que como se ha explicado la Iniciativa Mérida depende en demasía de Estados Unidos, el principal factor del cual depende la referida eventual evolución de dicha Iniciativa (sea ésta para bien o para mal) descansa, precisamente, en el énfasis o lineamientos que al respecto le imprima el gobierno de Barack Obama. En otro orden de ideas, es importante destacar que no fue sino hasta que Estados Unidos vio sus intereses y seguridad afectados por la violencia en México generada por el cotidiano accionar de los carteles del narcotráfico, que finalmente miró hacia su vecino del Sur, ofreciéndole apoyo para contener tal situación. Es decir, dado que durante décadas México ofreció a la Unión Americana un espacio territorial de orden y paz, el gobierno estadounidense se deslindó de acciones conjuntas de cooperación en materia de seguridad y otros ámbitos, destinando su ayuda exterior hacia diversas latitudes del planeta, en donde las autoridades estadounidenses percibían que sus intereses estaban en vilo. Empero, al iniciar una nueva etapa de cada vez mayor crispación, inestabilidad e ingobernabilidad en México, misma que extiende su influencia en territorio estadounidense, el gobierno de Estados Unidos -más por necesidad que por convicción- se ha visto obligado a tender un voto de renovada confianza a su homólogo mexicano, para así echar a andar un programa de cooperación que supera experiencias anteriores en este rubro de acción. Esta situación deberá ser aprovechada por las autoridades mexicanas, a efecto de hacer ver a Estados Unidos que a partir de ahora y dada la compleja (aunque asimétrica) interdependencia entre los dos países, las relaciones entre ambos tendrán necesariamente que elevar cualitativa y cuantitativamente su nivel de interacción y colaboración, a efecto de conformar espacios de diálogo y concertación con mayor margen de horizontalidad en beneficio de ambos. Lo desconcertante es que el gobierno mexicano, quien propuso la Iniciativa Mérida conforme a su diseño actual, no parece haber considerado esta coyuntura

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favorable respecto a la posibilidad de ampliación de la cooperación bilateral, otorgándole a la seguritización de la agenda mutua un sitio privilegiado. En lugar de ello, la autoridad calderonista se ha limitado a solicitar a Estados Unidos rubros de cooperación basados en una perspectiva esencialmente restrictiva de la seguridad. De esta forma, se ha dejado escapar la oportunidad de promover, animar o incentivar a Washington a reforzar a la relación bilateral en lo general y a la Iniciativa Mérida en lo particular mediante modalidades de cooperación más amplias y complementarias a ésta, en donde el componente social y desarrollista sea elevado al estatus que las circunstancias lo ameritan. Ello es relevante, ya que los gobiernos tanto mexicano como estadounidense deben aceptar que no sólo mediante acciones policiacas, de inteligencia o militares ya sean internas o de cooperación internacional la seguridad de Estado podrá ser promovida. Esto porque este propósito debe pasar, necesariamente, por el estímulo de la seguridad humana, en particular de los millones de mexicanos que no encuentran oportunidades de desarrollo individual y colectivo en su país de residencia. Esto denota que la Iniciativa Mérida, si bien constituye un primer paso hacia la institucionalización de la colaboración Estados Unidos-México en cuanto a la seguridad se refiere, hoy más que nunca resulta urgente, si lo que se desea es un entorno regional de mayor orden y relaciones civiles y gubernamentales pacíficas, que los gobiernos de los dos países activen mecanismos de colaboración de mayor visión y respaldo político y financiero, equiparables a un verdadero nuevo paradigma de cooperación bilateral. Esta cooperación de nueva generación, tanto en lo temático como en el lo operativo, no deberá ser de perfil restrictivo, sino diseñado para atender de manera eficaz una mayor gama de rubros de los que depende la seguridad (de Estado y humana) de ambos. Es claro que -y así se ha señalado en esta obra de forma reiterada- la cooperación exterior, sea mediante la Iniciativa Mérida o mediante otros mecanismos de apoyo externo, por innovadores y de vanguardia que éstos sean, no serán capaces de resolver por sí mismos los grandes problemas que aquejan a México y a la región (Estados Unidos incluido). Estas estrategias de colaboración internacional, por definición, pretenden únicamente consistir en apoyos suplementarios a los esfuerzos y capacidades locales, previa coordinación y delegación de obligaciones y responsabilidades acorde con las posibilidades de cada Estado. Lo relevante es que está demostrado que la cooperación internacional, en caso de atender a premisas elementales durante su planeación, programación e instrumentación, sí puede influir de forma positiva y hasta significativa a favor 364 •

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de sus objetivos planteados. De ahí precisamente la relevancia del estudio y seguimiento que se debe hacer a la Iniciativa Mérida, la cual, dada la presente crisis de inseguridad que agobia al país, pueda contribuir en ciertos rubros a favor de tan anhelada meta. Sin embargo, existe también el riesgo de que la Iniciativa Mérida, además de ser incapaz de contribuir de forma satisfactoria a promover seguridad a México, Estados Unidos y a los demás países, acelere el proceso de militarización que se le ha otorgado al combate al crimen organizado en el país e incremente el nivel de intromisión estadounidense en la agenda de seguridad de México. A este respecto, la experiencia que el Plan Colombia ha generado es representativa, al grado de que en marzo de 2009, Francisco Santos, Vicepresidente colombiano, afirmara que esta estrategia ha resultado ineficaz en cuanto a sus objetivos, así como excesiva en cuanto a las exigencias y recomendaciones por parte de Estados Unidos al gobierno sudamericano como condición para mantener su ayuda. En todo caso, la Iniciativa Mérida ha sido ya puesta en marcha y corresponde a políticos, gestores de políticas públicas, diplomáticos, académicos y sociedad en general estar atentos al devenir d sus acciones y, sobre todo, a dar seguimiento y analizar los resultados de esta nueva experiencia de cooperación bilateral. Aspiración al momento bastante lejana, si se considera el hermetismo por parte del gobierno mexicano en cuanto a información más amplia sobre este tema de creciente interés nacional, en sentido contrario al espíritu de un nuevo paradigma de cooperación de cara a la sociedad a la que ésta se debe. Los principales hallazgos de este libro se pueden resumir de la siguiente manera: La Iniciativa Mérida, en efecto, representa avances importantes en materia de cooperación entre México y Estados Unidos en materia de seguridad. Por un lado, un logro diplomático importante de parte de México fue hacer que Estados Unidos aceptara abiertamente su corresponsabilidad en el asunto del narcotráfico y que estuviera dispuesto a otorgar recursos económicos para hacer frente al fenómeno. Sin embargo, este mecanismo es insuficiente para tener éxito en la lucha contra el crimen organizado. La Iniciativa Mérida no será el mecanismo que determine el éxito o fracaso de este combate, simplemente es un elemento más. Es claro que el Estado mexicano y sus instituciones son incapaces en este momento para enfrentar a los grupos de narcotraficantes debido a la corrupción y al fortalecimiento de los carteles en tecnología militar. A estas alturas, no se distingue una estrategia definida por parte del gobierno mexicano para contrarrestar el fenómeno. Por ello, es importante que el gobierno de México diseñe una estrategia integral más amplia para poder hacer frente a este flagelo.

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A pesar de los avances que refleja, la Iniciativa Mérida dista todavía de ser un nuevo paradigma de cooperación entre México y Estados Unidos en materia de seguridad y combate al narcotráfico. En la historia bilateral, han existido ya esquemas avanzados en el asunto, como fue el caso de la Segunda Guerra Mundial y otros más. Además, el recurso económico involucrado es a todas luces insuficiente ante el tamaño del problema. Se necesitan mayores compromisos de parte de ambos países para que se presente realmente un nuevo paradigma, como Thomas Kuhn lo concebía. Es previsible que el problema del narcotráfico crezca en los siguientes años. Ante este contexto, México y Estados Unidos, a pesar de los colores partidistas de los gobiernos, tendrán que establecer los mecanismos necesarios para disminuir los efectos negativos del narcotráfico. Es claro que existe una interdependencia en el asunto y que solamente las soluciones bilaterales o multilaterales serán las correctas. Por ello, la perspectiva es que la cooperación bilateral se mantenga en niveles aceptables para ambos países. Este libro, a efecto de abordar y resarcir desde cierta perspectiva la ausencia de suficiente información y análisis sobre la Iniciativa Mérida, ha pretendido contribuir a la presentación de explicaciones analíticas y argumentativas en torno a este ejercicio de colaboración en seguridad, mismas que en ningún sentido se dan por concluidas con este esfuerzo inicial. Por el contrario, y dado que quedan aún una muy amplia gama de elementos de estudio y reflexión en torno al presente y al devenir de la Iniciativa Mérida, se requerirá de mayores esfuerzos de investigación que den seguimiento a la operación, resultados y efectos que emanen de este sui géneris mecanismo de colaboración bilateral, que tiene como propósito erigirse como un nuevo paradigma de cooperación en materia de seguridad, pero que dados los argumentos planteados, debe recorrer bastante camino para acceder a tal estatus. Ello no como un fin en sí mismo, sino como un medio o una estrategia de política exterior y cooperación internacional que contribuya a enfrentar uno de los mayores problemas a los que gobierno y sociedad mexicanos encaran en la actualidad: la creciente inseguridad y vulnerabilidad humana y del Estado mexicano.

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