Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 - 2013)

"Ponencia preparada para el XII Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, 12 al 15 de agosto de 2015".

CONCEPCIÓN DEL ESTADO Y CAMBIOS ORGANIZACIONALES EN LA PROVINCIA DE SANTA FE (2007-2013) Los casos de la política de Descentralización en el Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado, y la política de Participación Ciudadana en el Ministerio de Innovación y Cultura.

Lic. Adrián CONTURSI REYNOSO (*) [email protected] Universidad Nacional del Litoral

Área Temática Estado, Administración y Políticas Públicas [ Reforma de la Administración Pública ]

* Lic. en Ciencia Política (UNL), Estudiante de Maestría en Integración y Cooperación Internacional (CERIR - UNR), Jefe de División en DPV (Gob. de la Pcia. de Santa Fe).

XII Congreso Nacional de Ciencia Política Sociedad Argentina de Análisis Político

CONCEPCIÓN DEL ESTADO Y CAMBIOS ORGANIZACIONALES EN LA PROVINCIA DE SANTA FE (2007-2013) Con el triunfo y posterior asunción del FPCS, en diciembre de 2007 en la Provincia de Santa Fe, se rompe con 24 años ininterrumpidos del Partido Justicialista en control del Poder Ejecutivo. Tras la jura como Gobernador, en su discurso ante la Asamblea Legislativa, el Dr. Hermes Binner convoca a cambiar Santa Fe. “…hay que cambiar el Estado, construir un Estado cercano a las preocupaciones de la gente, capaz de impulsar políticas públicas pero, también, capaz de construir un trato cordial con los ciudadanos.” (Binner, 2007)

Desde el primer día de gobierno, el FPCS impulsa un discurso de revisión de la concepción del Estado, en donde es necesario repensar su organización y funcionamiento. Las ideas del FPCS se pueden dilucidar a través del análisis del discurso de sus principales referentes políticos: el exgobernador Dr. Hermes Binner, el actual gobernador Dr. Antonio Bonfatti y el actual vicegobernador Dr. Jorge Henn. Los organismos del Estado, han debido –tal cual el discurso y las publicaciones– ajustar su organización y funcionamiento al nuevo concepto propuesto. “…en este mensaje queremos resaltar aquellas acciones de los Ministerios que significan el cambio para lo cual la sociedad nos confió su voto. Con la nueva Ley de Ministerios, la creación de unos y la reconfiguración de otros, muestran en la actualidad el acierto de esa iniciativa.” (Binner, 2009)

Sheldon Wolin (2001) nos recuerda que existen dentro de la filosofía política y la ciencia política ciertos objetos de estudio que continúan reapareciendo. En el caso particular de ésta investigación, el Estado y sus organizaciones. Un tema que ya ha sido abordado innumerables veces, pero que a pesar de ello, ha generado diferentes corrientes académicas. En esta investigación observamos la relación entre la concepción del Estado y cómo ésta se materializa, es decir cómo el discurso del FPCS ha producido cambios en sus organizaciones. Mabel Thwaites Rey (2001) nos permite ver que estamos, tal cual lo expresó Wolin, ante un problema que continúa reapareciendo. “Uno de los dilemas clave de la política es cómo poner en práctica el proyecto de gobierno –generalmente elegido en las urnas- a través de las instancias organizativoburocráticas preexistentes. (…) llevan a muchos noveles funcionarios políticos a entusiasmarse con las posibilidades de cambios profundos en la administración y, no pocas veces, a proponer ambiciosos proyectos de reforma. Más temprano que tarde, sin embargo, tales ambiciones suelen terminar diluidas en el mar de las buenas intenciones, Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 1 ]

XII Congreso Nacional de Ciencia Política Sociedad Argentina de Análisis Político reactualizando los interrogantes acerca de las causas del fracaso de las políticas públicas.” (Thwaites Rey, 2001: 91)

Thwaites Rey (2008) indicaba que tanto el ex presidente Néstor Kirchner como la actual presidenta Cristina Fernández de Kirchner se habían manifestado en favor de una mayor intervención del Estado en la conducción del rumbo económico y social. Pero, que esta reconceptualización del Estado no se había traducido en una reestructuración profunda del mismo, ni en las lógicas de funcionamiento de las oficinas y agencias estatales. En tanto, en la provincia de Santa Fe, el discurso del FPCS se enfocó en la necesidad de planificar para poder desarrollar el cambio del Estado. La Reforma del Estado toma gran relevancia como forma de materializar su concepción abstracta del mismo, y proponen que la misma se asiente sobre tres pilares claramente definidos: 1. Descentralización provincial: que plantea una nueva forma de organización administrativa y territorial, en contraposición con la centralidad estatal. Tratando de acercar el Estado al ciudadano y la autonomía de los espacios locales. 2. Participación ciudadana: refiere a la consulta permanente con la ciudadanía, a una reconceptualización de la democracia. A un camino entre la Democracia Representativa y la Democracia Participativa, en donde los ciudadanos son parte del Estado, aportan y construyen junto a éste. 3. Inclusión social: se entiende como la protección de los derechos de los sectores, poblaciones y territorios más vulnerables; así como también generar oportunidades para su desarrollo. Estos tres pilares de la reforma del Estado se constituyen como las principales políticas transversales a toda la nueva estructura organizacional. A pesar de ello, se concentran en al menos un organismo que los promueve directamente. El estudio se enfoca en los dos primeros pilares. En la política de descentralización, impulsada principalmente por el Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado a través de la creación de las Regiones lo que constituye un cambio relevante en la forma de comprender el territorio de la Provincia y; en la política de participación ciudadana, promovida por el Ministerio de Innovación y Cultura que ofrece espacios para acercar el Estado a los ciudadanos. El trabajo se estructura en dos partes, la primera consiste en una aproximación teórica, especificando el marco teórico y el marco metodológico utilizados para la investigación. Y una segunda parte que aborda el análisis de caso, caracterizando brevemente la gestión previa Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 2 ]

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a la asunción del FPCS en 2007 y, prosiguiendo con el análisis del período 2007 a 2013 en cuatro apartados: el Estado, la estructura, el territorio y, los habitantes. Arribando finalmente a las conclusiones de la investigación.

PARTE I: UNA APROXIMACIÓ TEÓRICA AL ESTADO MARCO TEÓRICO Estado del Arte Max Weber (1964) expresaba que casi no existían tareas que no hubieran sido administradas o efectuadas por el Estado alguna vez en la historia. Por lo tanto, era imposible entender al Estado desde su accionar, dada su posibilidad de abarcar diferentes áreas y ponerlas bajo su dominio, control y/o regulación. Por lo cual, el Estado sólo podía ser entendido por un medio específico que le definía y diferenciaba de los demás actores, la coacción física: “…el Estado es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio –el concepto del “territorio” es esencial a la definición- reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima.” (Weber, 1964: 1056)

Partiendo de esta definición, podemos inferir que el Estado tiene la capacidad de reconfigurarse organizacionalmente para accionar despóticamente, sin impedimentos externos o limitado por los intereses de otros actores, tal cual argumentaba Michael Mann (2006). Aunque, como veremos a continuación, distintas corrientes que han estudiado al Estado nos permiten ver que la configuración que éste adopte está fuertemente influenciada por la concepción que se tenga del mismo. Desde una perspectiva marxista, el Estado es una máquina represiva que la clase dominante utiliza para asegurar su dominación sobre las clases subalternas. También puede ser entendido como el lugar en donde la clase dominante se unifica (Poulantzas, 1973) y desde allí trata de imponerse hegemónicamente. Además de la estructura de represión propia del Estado, Louis Althusser (1988) argumentaba que la ideología del Estado, la cual era la ideología de la clase dominante, se impartía a través de los Aparatos Ideológicos del Estado (AIE) a toda la sociedad. Esta concepción de Estado se traducía en una configuración organizacional y funcional que penetraba a través de diversas instituciones, siendo la principal la escuela. En otras palabras, los AIE eran funcionales a una concepción de Estado. Carnoy (1984) nos presenta una forma diferente de concebir al Estado desde la perspectiva derivacionista:

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XII Congreso Nacional de Ciencia Política Sociedad Argentina de Análisis Político “…el Estado se deriva de la incapacidad del capital (en su existencia como muchos capitales competitivos) para reproducir la naturaleza social de su propia existencia. Para reproducirse, el capital requiere un Estado que no esté sometido a las mismas limitaciones que los capitales individuales.” (Carnoy, 1984: 176)

En el marco de esta perspectiva, el Estado se concibe, según Claus Offe (1991), formado por aparatos institucionales, organizaciones burocráticas y normas, que regulan las esferas pública y privada de la sociedad. Es un Estado intervencionista que media en la lucha de clases y, no se encuentra cooptado por ninguna de ellas. En esta concepción, el Estado acciona en una lógica contradictoria: por un lado necesita legitimidad y recursos para garantizar su propia existencia, por el otro debe asegurar las condiciones de acumulación del sistema capitalista, tratando de que no se generen crisis que puedan hacer colapsar al sistema social. Desde la escuela de la elección racional, se recupera la corriente liberal que promueve un Estado mínimo que permita la libre interacción de los ciudadanos. James Buchanan (1979) critica al Estado Benefactor Keynesiano, el cual se expandió para atender diferentes áreas sociales y cuyo aumento lo convierte en un déspota benevolente. Esta corriente pretende desactivar el Leviatán Estatal, proveyendo tal vez el ejemplo más claro de interacción entre concepción y acción del Estado. Tomando como ejemplo de esta corriente el caso argentino, la frase “Achicar el Estado es agrandar la Nación”, representaba un discurso de corte neoliberal –con base en la escuela de la elección racional- que se materializó en la Reforma del Estado Argentino: privatizaciones, desregulación económica y descentralización fiscal. Oscar Oszlak (2003) señala que como resultado de las transformaciones de la década de los ‘90s, el Estado nacional argentino se redujo considerablemente, ya que diez años antes lo triplicaba en tamaño y se ocupaba de un número mayor de gestiones. La Reforma del Estado, se trasladó también a las provincias, pero con una dislocación temporal: “…después de una década de reformas de 1ª fase, y a pesar de que muchas provincias todavía no han logrado un cierto piso fiscal, todo parece indicar que en la próxima década la realización de actividades vinculadas con la optimización del aparato del estado ocuparán un lugar relevante dentro de la agenda pública.” (Cao y Esteso, 2001: 6)

Aunque no identificamos estudios específicos en el caso argentino que indaguen en la relación «conceptualización del Estado y transformaciones de sus organizaciones»; podemos rastrear este vínculo en la mayoría de los estudios que abordan la Reforma del Estado argentino (O’Donnel, 1985; Cao y Esteso, 2001; Thwaites Rey, 2001; Oszlak, 2003). Estos estudios, Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 4 ]

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presentan las transformaciones que sufrió el Estado como efecto de la implementación de la Reforma, lo que conlleva a pensar que las mismas son el efecto materializado de un concepto abstracto, un tipo o modelo de Estado, en el caso particular argentino, un Estado Neoliberal.

Perspectiva Teórica Para poder desarrollar la investigación, se definieron términos claves que nos ayudaron a construir una perspectiva teórica, adoptando un enfoque neoinstitucionalista. En una entrevista realizada a la Dra. Mabel Thwaites Rey, sobre cómo aproximarse teóricamente al Estado y cómo diferentes corrientes académicas trabajan la concepción del mismo, principalmente los marxistas y los neoinstitucionalistas, expresa: “…los neoinstitucionalistas lo que hicieron fue darse cuenta del peso específico que tienen las estructuras. (…) lo que tiene el neoinstitucionalismo es que aporta categorías de rango más intermedio para analizar, que son necesarias para poder abordar un estudio concreto, un estudio de caso, un caso concreto.” (Thwaites Rey, entrevista personal. 2014, 8 de Abril)

Sikkink (1993), en tanto, invita a dejar de lado los enfoques de poder o autonomía del Estado, ya que ninguno de ellos recupera exitosamente los aspectos de las estructuras o instituciones del Estado. “El enfoque institucional pone de relieve el papel de los funcionarios y de las estructuras organizativas en la determinación de los desenlaces políticos.” (Sikkink, 1993: 3)

Estado En primera instancia, partimos de una concepción arraigada en las ideas de Max Weber, recuperadas por la corriente que estudia al Estado y que se denomina neoinstitucionalista: “…los Estados son asociaciones obligatorias que reivindican el control de los territorios y las personas que en ellos habitan. Las organizaciones, jurídicas, recaudatorias y coercitivas constituyen el núcleo de todo Estado.” (Skocpol, 1991: 15-16)

Cabe resaltar que la definición que plantea Theda Skocpol reafirma la existencia de los elementos clásicos constitutivos de un Estado como son su territorio, su población y el poder que se ejerce sobre estos. Lo importante para el presente trabajo recae sobre esa reivindicación del control que se ejerce tanto sobre los territorios como sobre las personas. Sobre cómo el Estado puede formular y perseguir objetivos que no estén directamente vinculados a los intereses de grupos o clases sociales, es decir, un Estado autónomo que Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 5 ]

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puede accionar en su espacio, pensarlo, reinterpretarlo y si es necesario alterarlo internamente para alcanzar sus propios fines. Ésta entelequia del Estado autónomo logra materializarse para que podamos observarlo a través de sus organizaciones. Por lo tanto, la característica principal que rescataremos es que el Estado es un conjunto de aparatos. (Thwaites Rey, 2005). “…los Estados importan no sólo por las actividades de los funcionarios del Estado orientadas al logro de un objetivo. Importan porque sus configuraciones organizativas, junto con sus modelos globales de actividad, influyen en la cultura política, fomentan algunos tipos de formación de grupos y de acciones políticas colectivas (aunque no otros), y posibilitan el planteamiento de ciertas cuestiones políticas (aunque no de otras).” (Skocpol, 1991: 40)

Kathryn Sikkink (1993), argumenta que la capacidad del Estado no puede medirse en términos absolutos, sino que hay que poner de relieve la estructura organizativa para poder ver si esta responde o no a los objetivos oficiales planteados. Sikkink (1993) en su estudio comparativo de Brasil y Argentina especifica que: “La estructura y los procedimientos vigentes en las instituciones del Estado de Brasil y la Argentina condicionaron las actitudes desarrollistas del Estado, y conformaron las estrategias políticas que adoptaron a fin de llevar a la práctica sus respectivos programas económicos.” (Sikkink, 1993: 19)

Por lo que podemos ver, existe una relación directa entre el concepto de Estado y la materialización de éste en sus organizaciones. Lo que incluye realizar cambios de ser necesario en las organizaciones vigentes, para que sean funcionales al nuevo concepto. Las organizaciones se crean o modifican en función del rol que el Estado les asigna, en otras palabras los organismos estatales son los depositarios últimos de las políticas estatales. Mabel Thwaites Rey (2005) explica que “la tensión entre la definición de los rumbos de acción, ligados al ámbito de la «política propiamente dicha», y la puesta en marcha cotidiana de los planes establecidos por los gobiernos.”, es una constante que se repite con la asunción de cada nuevo gobierno.

Reforma, Descentralización y Participación Ciudadana Después de las Reformas del Estado de primera generación, conocidas como «ajuste estructural», que perseguían principalmente la reducción del Estado a través de las privatizaciones, la desregulación económica y la descentralización fiscal. Un informe de 1997 del Banco Mundial propuso una segunda generación de reformas que apelan a una mayor Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 6 ]

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competencia basada en méritos, a la apertura de las principales instituciones gubernamentales, a la descentralización y a la instrumentación de prácticas de participación ciudadana. (López, 2005) El Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1997 publicado por el Banco Mundial, que lleva la leyenda “El Estado en un mundo en transformación”, fue producto de un considerable número de profesionales de la institución, pero también contaron con asesoría externa, como por ejemplo: Peter Evans, un fuerte representante de la corriente neoinstitucionalista. El informe, que se estructura en cuatro partes y diez capítulos. Propone una revitalización de las capacidades estatales, y para ello expone la necesidad de reformarlo en alguna medida. Su capítulo siete, lleva por título Acercar el Estado a la sociedad, el cual parece coincidir plenamente con el enfoque propuesto por el FPCS de “…construir un Estado más cercano” (Binner, 2009). López (2005), a quien adherimos, define estas reformas o cambios citando a Pollitt y Bouckaert: “…una serie de cambios intencionales de las estructuras y procesos de organizaciones del sector público con el objetivo de que funcionen mejor –en algún sentido-” (Pollitt y Bouckaert, 2000 citado por López, 2005: 75)

Dentro de las estratégicas de cambio propuestas, se encuentran la descentralización, y asociada a ella en alguna medida está la participación ciudadana. “...el término descentralización abarca un amplio conjunto de procesos distintos. Los principales son la desconcentración administrativa, es decir, la transferencia de funciones estatales de niveles superiores a niveles inferiores de gobierno, al mismo tiempo que se mantiene el control central de los presupuestos y de las políticas; la descentralización fiscal, es decir, cesión por parte de las instancias superiores a otras de menor rango de la facultad de influir sobre los presupuestos y las decisiones financieras, y el traspaso, es decir, la transferencia de recursos y de autoridad política a autoridades de nivel inferior que son en gran medida independientes de los niveles superiores de gobierno. La descentralización raramente abarca los tres aspectos.” (Banco Mundial, 1997: 137)

Thwaites Rey (2001) expresa que la construcción de un Estado alternativo al reciente Estado neoliberal debe comprender la participación ciudadana, ya que no alcanza con la sanción de buenas leyes, con la garantía de jueces imparciales o con reformas institucionales. La construcción de éste nuevo Estado tiene que ver con un cambio en la forma de hacer política. Por lo cual, es indispensable que las organizaciones del Estado se abran en función de

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permitir esa participación, logrando una alianza estratégica entre los funcionarios, los burócratas y los ciudadanos, con el objetivo de mejorar la calidad de vida democrática. La participación ciudadana es un nuevo tipo de articulación entre el Estado y la voluntad popular a partir de mecanismos transparentes que brinden información confiable y habiliten “la posibilidad de participación amplia de los ciudadanos en la determinación permanente de metas y prioridades.” (Thwaites Rey, 2001)

MARCO METODOLÓGICO Con el propósito de identificar los cambios que el FPCS impulsó en los organismos estatales, necesitamos entender qué se comprende por Estado, y si esos cambios están vinculados o no a esta concepción. Lo que nos lleva a plantear la siguiente pregunta-problema: La nueva conceptualización del Estado ¿qué cambios organizacionales implicó? En el caso de la presente investigación el objetivo general es analizar la concepción del Estado y su materialización en los cambios organizacionales durante la gestión del FPCS en el Poder Ejecutivo de la provincia de Santa Fe durante el período 2007 – 2013, a través de las políticas de descentralización del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado; y por el otro, la política de participación ciudadana del Ministerio de Innovación y Cultura. El estudio constituye una investigación empírica descriptiva. La misma se abordó desde un enfoque cualitativo. Por lo cual, la investigación es un acercamiento a la realidad subjetiva que se nos presenta y trata de reconstruir el concepto de Estado desde los propios actores involucrados en la gestión provincial desde 2007 hasta 2013 e identificar los cambios organizacionales que se generaron. Por lo tanto, no posee variables de análisis sino categorías conceptuales.

Categorías Conceptuales Estado La investigación se centró en el concepto de Estado, para lo cual partimos de dos definiciones. En primera instancia adoptamos la definición de Theda Skocpol: “…los Estados son asociaciones obligatorias que reivindican el control de los territorios y las personas que en ellos habitan. Las organizaciones, jurídicas, recaudatorias y coercitivas constituyen el núcleo de todo Estado.” (Skocpol, 1991: 15-16)

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Seguidamente, complementaremos la definición que propone al Estado como una entelequia, otorgándole una posibilidad de acercamiento a estructuras reconocibles, a través de la definición de Mabel Thwaites Rey: “El Estado es un conjunto de aparatos”. (Thwaites Rey, 2005: ?)

Estas definiciones nos permiten proponer categorías intermedias o subcategorías, las cuales también pueden ser entendidas como propiedades de la categoría principal, en el caso que nos compete, el Estado. Estructura: Organizaciones Nos centraremos en el aspecto morfológico del Estado. Analizaremos, principalmente, la legislación existente y los recursos que le son asignados. Así como su proceso de cambio para comprender cómo se organiza el Estado santafesino. Territorio: Política de Descentralización: Entendemos la Descentralización como: “…un amplio conjunto de procesos distintos. Los principales son la desconcentración administrativa, (…) la descentralización fiscal, (…), y el traspaso (…). La descentralización raramente abarca los tres aspectos.” (Banco Mundial, 1997: 137)

Adoptando esta conceptualización, observaremos cómo ha llevado adelante el Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado la política de descentralización provincial e indagaremos qué comprende el FPCS por el mismo concepto. Habitantes: Política de Participación Ciudadana Para el presente trabajo comprenderemos la Participación ciudadana como un cambio en la forma de hacer política. Como una alianza estratégica entre el Estado y los ciudadanos, en donde las organizaciones de éste habilitan mecanismos para que los ciudadanos puedan expresarse sobre la “determinación permanente de metas y prioridades.” (Thwaites Rey, 2001) Aunque, esto no significa, que los productos generados de dicha participación sean vinculantes a las decisiones que tome el Estado, ya que éste -como se ha expresado anteriormente- es un actor autónomo de los intereses particulares. Adoptando esta conceptualización, observaremos cómo ha llevado adelante el Ministerio de Innovación y Cultura la política de participación ciudadana provincial e indagaremos qué comprende el FPCS por el mismo concepto.

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Muestra El método utilizado para generar la muestra es no probabilístico. Ya que se realizó un estudio de caso de la Política de Descentralización y la Política de Participación Ciudadana. Universo: el Estado de la Provincia de Santa Fe. Unidades de Análisis:

Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado Ministerio de Innovación y Cultura

Muestras: Política de Descentralización Política de Participación Ciudadana Técnicas de recolección y análisis de datos Para llevar adelante la presente investigación, se utilizaron diversas técnicas de recolección de datos, enfocadas a obtener información específica. Las mismas se enumeran a continuación: >> Estudio histórico narrativo: A través de un Análisis de Discurso, se (re)construiyó la concepción del Estado del Frente Progresista, Cívico y Social, al igual que los significados de Descentralización y Participación Ciudadana. Para lo cual, se analizaron las intervenciones de actores relevantes del FPCS, siendo ellos los Gobernadores (Dr. Hermes Binner y Dr. Antonio Bonfatti) en sus Discursos de Jura como gobernadores y, los Mensajes dirigidos a la Asamblea Legislativa con motivo de los correspondientes inicios de sesiones ordinarias entre los años 2008 y 2013. También, se realizó un análisis de publicaciones que guían los cambios propuestos para Santa Fe, como son: la Ley de Ministerios, la Ley de Presupuesto y, el Plan Estratégico Participativo, entre otras. >> Entrevistas semiestructuradas: El análisis anterior fue complementado con entrevistas semi-estructuradas al vicegobernador en funciones, Dr. Jorge Henn y diversos funcionarios del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado y, del Ministerio de Innovación y Cultura.

PARTE II: EL ESTADO EN LA PROVINCIA DE SANTA FE EL ESTADO SANTAFESINO ANTES DEL AÑO 2007 Transición a la Democracia y 24 años del Partido Justicialista En Argentina, con el regreso a la Democracia, los ciudadanos de la provincia de Santa Fe eligieron al CPN José María Vernet como su Gobernador para el período 1983 a 1987. La asunción de Vernet como Gobernador fue un hito histórico en la provincia, ya que significaba dejar atrás los años de intervención de facto y retomar la vía institucional democrática. Y, Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 10 ]

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aunque también significaba inaugurar una forma de concebir al Estado y sus organizaciones, debía gobernar un período de transición, por lo cual realizar reformas profundas al Estado no era una opción válida. En 1984, se promulgó la Ley 9.455 (Ley Orgánica de Ministerios) con lo cual el Gobierno especificaba su organización a través de sus Ministerios y Secretarías. Pero, ésta Ley solo modificaba parcialmente la Ley 8.882 promulgada en 1981 durante la intervención de facto de la Provincia. A pesar de que los cambios eran mínimos, a fines de 1985 se crea la Secretaría de Estado de Trabajo. Para lo cual se deroga un Acta de transferencia que se había firmado a favor del Gobierno Nacional durante el período del gobernador justicialista Carlos Sylvestre Begnis (1973 a 1976 cuando fue depuesto por el Golpe Militar). Y se restablecía la Ley Orgánica de dicha Secretaría, legislación que provenía del año 1973. Vernet intenta, en estos primeros años del retorno a la Democracia, de impulsar la reorganización de la Secretaría de Estado de Trabajo. Lo que nos permite inferir que la misma representa los postulados de su partido político sobre la lucha en favor de los trabajadores, con un Estado presente que los apoya. Pero, no es hasta fines de 1987 que se logra promulgar una nueva Ley Orgánica de Ministerios (Ley 10.101), derogando, a la vez, la Ley heredada de la época del Gobierno Militar. (Ver Figura N° 1) La Ley 10.101 marca también un punto de partida, ya que estableció la organización del Estado provincial para los años subsiguientes a 1987 y hasta fines de 2007. Durante los 20 años de vigencia de la Ley, la misma no recibió modificaciones profundas en su estructura, si consideramos que se atravesó el «ajuste estructural» de la década de los 90s y se ingresó en diversos debates ambientales a fines de los 90s y principio del nuevo siglo, lo que simplemente generó la creación de una Secretaría de Estado de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Aunque, debemos mencionar que al asumir el segundo Gobierno de Obeid, se promulga la Ley 12.257 a fines de 2003, que aunque no realiza grandes cambios a la estructura del Estado, si agiorna las denominaciones de los Ministerios y Secretarías existentes. Se crean el Ministerio Coordinador y el Ministerio de Asuntos Hídricos, éste último como acción reactiva a la catástrofe provocada por la inundación sufrida en Santa Fe ese mismo año entre el 29 de abril y el 3 de mayo. Se cambian las denominaciones de Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio por Ministerio de la Producción y, del Ministerio de Salud y Medio Ambiente por Ministerio de Salud. En tanto, se elimina la Secretaría de Estado General y Técnica y, se crea la Secretaría de Estado de Derechos Humanos.

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1970

Ley 6942/1973 - Ley Orgánica de la Secretaría de Estado de Trabajo Prom.14/05/1973-BO.06/08/1973 Ley 7090/1974 - Acta de transferencia a la Nación de la Secretaría de Trabajo Prom.18/02/1974-BO.06/03/1974

C.S. BEGNIS (1973 a 1976) 1975 Cnel. J.M. GONZÁLEZ (1976)

ViceAlte. J.A. DESIMONI (1976 a 1981)

Res tab le c

e la

v ige

D ero ga

ncia

1980 Ley 8882/1981 | Ley Orgánica de Ministerios Prom.21/08/1981-BO.28/08/1981

De

rog

a

Modifica

Ley 9455/1984 | Ley Orgánica de Ministerios Prom.25/07/1984-Dto.PE.02489-BO.31/07/1984

1985

Ley 9803/1985 - Crea Secretaría de Estado de Trabajo Prom.03/12/1985-Dto.PE.01979-BO.10/12/1985

Der oga

J.M. VERNET (1983 a 1987)

Modifica

Cotra Alte. C. LUCHETA (1981 a 1982) R.E. CASIS (1982 a 1983) H. SALVI (1983)

Modifica

Ley 10101/1987 | Ley Orgánica de Ministerios Prom.16/11/1987-Dto.PE.04440-BO.26/11/1987

V. REVIGLIO (1987 a 1991)

Ley 10468/1989 - Ley Orgánica de la Secretaría de Estado de Trabajo Prom.29/12/1989-Dto.PE.05487-BO.19/01/1990

1990

C. REUTEMANN (1991 a 1995) Ley11220/1994 - Privatización de D.I.P.O.S. Prom.07/12/1994-Dto.PE.3593-BO.12/12/1994

Deroga

J. OBEID (1995 a 1999)

Mod if ica

Modifica

1995

C. REUTEMANN (1999 a 2003)

Ley 11717/1999 - Sec. de Medio Ambiente y Des. Sustent. Prom.28/03/2000-Dto.PE.00827-BO.11/04/2000

Modifica

2000

Regla menta

Ley 11843/2000 - Ley Complementaria del Presupuesto Prom.27/11/2000-Dto.PE.03307-BO.22/12/2000

Ley 12104/2002 - Ley Complementaria del Presupuesto Prom.30/12/2002-Dto.PE.03777-BO.16/01/2003 Ley 12257/2003 - Denominaciones y Asuntos Hídricos Prom.22/12/2003-Dto.PE.0118-BO.23/12/2003

D er oga

2005

Ley 12817/2007 | Nueva Ley de Ministerios Prom.06/12/2007-Dto.PE.3074-BO.11/12/2007

H. BINNER (2007 a 2011)

Ley 12015/2001 - Prórroga, Ley Complementaria Modifica del Presupuesto Prom.29/12/2000-Dto.PE.03988-BO.09/03/2001

Reglamenta Ley 12261/2004 - Ley de Presupuesto Prom.18/05/2004-Dto.PE.0773-BO.27/05/2004

Ley 12512/2005 - Ley Complementaria del Presupuesto Prom.02/01/2006-Dto.PE.00003-BO.11/01/2006

Ley 12705/2007 - Ley de Presupuesto para 2007 Prom.26/02/2007-Dto.PE.0258-BO.06/03/2007 Ley 12850/2007 - Ley de Presupuesto para 2008 Prom.28/12/2007-Dto.PE.0188-BO.11/01/2008

Modifica

Recorte temporal (2007 a 2013)

J. OBEID (2003 a 2007)

Ley 12262/2004 - Ley Complementaria del Presupuesto Prom.18/05/2004-Dto.PE.07774-BO.27/05/2004

Ley 11877/2000 - Ley Complementaria del Presupuesto Prom.29/12/2000-Dto.PE.03988-BO.09/03/2001

Ley 12968/2009 - Ley de Presupuesto para 2009 Prom.06/04/2009-Dto.PE.0512-BO.28/04/2009 Ley 13065/2009 - Ley de Presupuesto para 2010 Prom.06/01/2010-BO.08/01/2010

2010 Ley 13240/2011 | Nuevas Dependencias Prom.07/12/2011-Dto.PE.2944-BO.23/12/2011

Ley 13174/2010 - Ley de Presupuesto para 2011 Prom.30/12/2010-Dto.PE.2901-BO.14/01/2011 Ley 13226/2011 - Ley de Presupuesto para 2012 Prom.12/12/2011-Dto.PE.0085-BO.29/12/2011

A. BONFATTI (2011 a 2015)

Ley 13338/2013 - Ley de Presupuesto para 2013 Prom.05/04/2013-Dto.PE.0599-BO.19/04/2013 Ley 13404/2013 - Ley de Presupuesto para 2014 Prom.23/12/2013-Dto.PE.4435-BO.06/01/2014

2015

Fig. N° 1: Normas. Ley Orgánica de Ministerios y subsiguientes, período 1973 a 2014. Fuente: Elaboración propia.

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Esta breve mirada hacia el pasado no nos permite inferir que la estructura organizacional es consecuencia de la conceptualización del Estado del Partido Justicialista durante sus 24 años de gobierno, ya que dicha reconstrucción excede el alcance de la presente investigación. Pero, nos otorga el punto de partida para comparar los cambios que se han generado desde la asunción del Frente Progresista, Cívico y Social, en relación con la estructura organizacional heredada.

La gestión del Estado anterior al año 2007 Durante los 24 años de gestión Justicialista, podríamos realizar una breve caracterización de la forma como el Estado accionaba. Según el Subsecretario de Planificación y Diseño Institucional, el Abg. Federico Crisalle, del Ministerio de Innovación y Cultura, aunque reconoce que la transición de la dictadura a la democracia se realizó en un contexto de gran debilidad institucional, la gestión del Estado a manos del PJ no fue la más positiva durante sus 24 años al frente de la Provincia. Principalmente, porque el aparato estatal se utilizó de forma discrecional. La percepción de fuerte discrecionalidad del uso del Estado, se ve reforzada por la forma en que el mismo concentraba poder al centralizar un número importante de funciones y principalmente accionar como enlace entre directrices políticas nacionales y una visión acotada de la realidad en terreno. Su impacto real en el territorio era débil, más allá de la gran concentración de poder central, tal cual comenta la Subsecretaria de Planificación y Descentralización, Lic. María Paz Gutierrez, del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado. “…creo que durante todos estos años hubo una concepción del Estado como un aparato a servicio de otras cosas. Y que no hubo una plena convicción, ni decisión política, ni acción en pos de reformar el Estado. (…) Yo creo que las políticas públicas antes se trabajaban desde las centralidades. Digamos, que las políticas públicas, en términos de acciones destinadas a ciudadanos, se trabajaban, se pensaban, se diseñaban desde Santa Fe o Rosario. Probablemente en línea, con algunas directrices de política nacional, digamos, más bajada de la política nacional. Y sin tener en cuenta las características de una provincia tan diversa y tan extensa como esta. Y sin mirar lo que sucede en territorio.” (Gutierrez, entrevista personal. 2014, 13 de Mayo)

El Partido Justicialista entendía al territorio como un único espacio, comprendido dentro de los límites de la provincia. Y concentraba sus organizaciones en las dos ciudades principales, la ciudad capital de la provincia, Santa Fe y el centro urbano con mayor demografía, Rosario. Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 13 ]

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En estas dos ciudades se concentraban los organismos y la mayoría de la población. Por lo que su penetración dentro del extenso territorio santafesino era acotada a algunos organismos particularidades que por sus funciones debían establecer presencia hacia el interior del mismo. Igualmente, estos organismos, por ejemplo Educación o Salud por nombrar los más identificables, no revestían una presencia administrativa en territorio, sino que a través de reorganizar el espacio de la provincia en Delegaciones enviaban sus inspectores a controlar el desarrollo de sus funciones en Escuelas, Hospitales y Centros de Salud. A esta centralidad organizacional se suman los procedimientos vinculados a la utilización de los recursos públicos. Por lo expuesto, comprendemos que el Partido Justicialista entendía a la Provincia de Santa Fe como un territorio único, concentraba las organizaciones del Estado en las dos ciudades principales, y centralizaba los recursos –principalmente económicos- los cuales eran utilizados, según la coyuntura.

UN ESTADO MÁS CERCANO El disparador de esta investigación es una frase relevante pronunciada por el Dr. Binner en su discurso tras la jura como Gobernador. “…hay que cambiar el Estado, construir un Estado cercano a las preocupaciones de la gente, capaz de impulsar políticas públicas pero, también, capaz de construir un trato cordial con los ciudadanos.” (Binner, 2007)

Por lo cual, la manifestación discursiva de construir un «Estado más cercano», conlleva en primer instancia repensar el Estado mismo y la forma cómo éste se estructura para concretar esa nueva disposición. Y en segunda instancia, concretar esa transformación, a través de cambios reales en las estructuras. Pero el proceso de transformación puede encontrarse con obstáculos. Siendo uno de los principales, la propia voluntad política de sus autoridades para que el cambio se concrete más allá de los discursos. Y también, la resistencia al cambio, la cual se puede manifestar tradicionalmente en la burocracia de los aparatos estatales. “Cuando se emprendan esas políticas está en juego la distancia entre la voluntad de transformación y la posibilidad de transformarlas y, las resistencias que pueden estar en la estructura administrativa, en la estructura permanente del Estado, que se resista a cambiarla. Que es la más clásica, plantear la burocracia.” (Thwaites Rey, entrevista personal. 2014, 8 de Abril) Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 14 ]

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Durante la entrevista a la Dra. Thwaites Rey, ella especifica que la «voluntad política» conlleva el compromiso de la autoridad con la gestión diaria, con destinar recursos y fiscalizar el proceso. En caso contrario, el discurso simplemente representa una expresión vacía de deseos políticos. Para el FPCS, en la figura de Binner primero y en la de Bonfatti después, existe una repetida proclama por la necesidad de cambiar Santa Fe, y para ello es necesario construir, cambiar, reformular, reformar el Estado santafesino.

Un Estado más cercano, conceptualización del FPCS En 2008, Binner argumenta que para cambiar Santa Fe había que reformular el Estado y, para ello era necesario romper con el círculo vicioso del neoliberalismo que sostenía solamente la relación Estado-Mercado. Pero más que romperlo, había que suplantar ese círculo vicioso por un círculo virtuoso que contemplara un componente más en la ecuación: Estado-MercadoSociedad. El discurso advierte que los ciudadanos deben ser reincorporados, ya que el neoliberalismo los marginó de las decisiones públicas. Y que el Estado debe garantizar sus derechos. Por lo que el Estado debe cumplir un rol protagonista en ese proceso de reconstrucción de la sociedad. Carlos Suarez, Coordinador de la Región 3 – Nodo Santa Fe, explica que el Estado fue evolucionando históricamente, conducido por una lógica política y económica que lo llevó a hipertrofiarse. Sin mencionarlo, Suarez refiere a que el Estado, durante los años previos al FPCS, se convirtió en el Leviatán benevolente del que habla James Buchanan (1979). Pero aclara, que en el caso santafesino, también era tremendamente ineficiente. “Que no lograra eficiencia en muchos aspectos, (…) y que yo lo reitero no creo que haya sido solamente culpa de la gestión porque esto me parece (…) tiene que ver con los tiempos históricos que se vivió, me parece que lo primero que perdió es proximidad y despersonalizó al ciudadano.” (Suárez, entrevista personal. 2014, 7 de Abril)

El FPCS se propone recuperar esa proximidad perdida, lo que conlleva también recuperar al ciudadano como un actor relevante en la construcción social, para lo cual deben abrirse espacios para que pueda expresarse. Durante su primer año como Gobernador, Binner comunica las tres Líneas de Acción que guiarán la gestión. 1) De un Estado que actúa por demanda a un Estado que garantice derechos. Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 15 ]

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2) Identificación del desarrollo económico y social 3) Un Estado que se reforma a sí mismo.

Un Estado que se reforma a sí mismo La tercera línea de acción propuesta, a su vez se divide nuevamente, en lo que denominan los tres pilares de la Reforma del Estado. De un Estado que actúa por demanda a un Estado que garantice derechos

Líneas de Acción

Identificación del desarrollo económico y social

Reforma de la Constitución

Un Estado que se reforma a sí mismo

Reforma del Sistema deJusticia

Descentralización

Reforma del Estado

Participación Ciudadana

Inclusión social

Fig. N° 2: Líneas de Acción propuestas por el Dr. Binner. Fuente: Elaboración propia, en base al Mensaje de Apertura del 126° Período de Sesiones Ordinarias de la Legislatura (1° de mayo de 2008).

Mientras que las líneas de acción propuestas, parecían establecer un camino directo hacia una reforma del Estado a través de áreas claves como la Descentralización, la Participación ciudadana y la Inclusión social, para arribar al «Estado cercano», el discurso parecía complejizar cada vez el concepto del Estado a medida que avanzaba la gestión. En 2009, Binner expresa que la construcción de un «Nuevo Estado», en contraposición con el «Viejo Estado» descripto en términos neoliberales, debía sustentarse sobre la base de valores (solidario, participativo y transparente), que debía pensar estratégicamente y jerarquizar la vida. Es durante éste año (2009) que se presenta, el primer “Plan Estratégico Provincial Santa Fe: Cinco regiones, una sola provincia”. El cual, podríamos decir retoma las líneas de acción, ya que plantea claramente una nueva organización territorial basada en la Descentralización y Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 16 ]

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reconoce el valor de los procesos participativos en las Asambleas Ciudadanas. Es también durante ese año que el presupuesto se ajusta a la estructura organizacional tal cual la Ley de Ministerio aprobada a fines de 2007. Binner (2011), en su último mensaje ante la Asamblea Legislativa, con motivo del inicio del 129° período de sesiones ordinarias de la Legislatura, cambia el formato de presentación tradicional, brinda un mensaje breve al auditorio. Pero, entrega un Informe de Gestión, el cual es más detallado. En el informe se recupera la idea de cambiar, transformar las instituciones. Se mencionan los valores que sustentan el nuevo Estado: solidaridad, participación y transparencia. Y puntualiza que la construcción de éste nuevo Estado, como proceso para revertir el rol heredado de la década de los ‘90s, produjo la creación de nuevas estructuras e instituciones: por un lado, Ministerios y Secretarías, por el otro, Comisiones o Consejos. También recupera la noción de «acercar el Estado al ciudadano». Pero, lo que es nuevo en la recuperación de esta idea, es que ese acercamiento también puede darse a través de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TICs)

Un Estado presente y activo Bonfatti (2011), en su mensaje tras jurar como Gobernador, expresa la necesidad de un Estado presente y activo, el cual debe ser más ágil, más eficiente y más amable. No existe un corte en la concepción del Estado entre la gestión de Binner y la Bonfatti. Éste último, declara en 2012 que son la profundización del cambio iniciado en 2007, y en donde el proceso de regionalización y descentralización tiene por objetivo: acercar el Estado al ciudadano. En 2013, Bonfatti emula la entrega de un Informe de Gestión durante su mensaje a la Asamblea Legislativa. El cual brinda detalles de avance, ordenados por Ministerios y Secretarías. En este se plantea la Planificación estratégica como política de transformación y la Participación ciudadana como cambio en la cultura política serán los ejes de un cambio de paradigma: para pasar de un Estado centralista que actuaba por reacción a demandas a un Estado que garantice derechos.

Revalorización del Estado Los funcionarios del FPCS no se afirman sobre una definición abstracta del Estado, sino que se concentran en definirlo como consecuencia de procesos de participación.

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Es común encontrar frases como la expresada por María Pía Zelayeta, Coordinadora de la Región 4 – Nodo Rosario. Durante su entrevista, ella expresa claramente la intención de reincorporar a los ciudadanos a la órbita del Estado, que según Suarez habían sido despersonalizados y alejados del mismo y, que existe una responsabilidad compartida en alcanzar ese objetivo. Existe una unanimidad discursiva en entender al Estado como incluyente de los ciudadanos y considerarlos parte indivisible del mismo. A pesar de la unanimidad de considerar al ciudadano dentro de los procesos del Estado, existen diferencias en los enfoques sobre qué se entiende por el concepto como tal. Por ejemplo, las definiciones de la Lic. María Paz Gutierrez (Subsecretaria de Planificación y Descentralización) y el Abg. Federico Crisalle (Subsecretario de Planificación y Diseño), ambos funcionarios de similar nivel, pertenecientes al Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado y, al Ministerio de Innovación y Cultura respectivamente, parecen diferir: “…yo definiría al Estado como una construcción colectiva, no como un aparato, sino como una construcción. (…) como una articulación de sus recursos, de sus recursos humanos, de sus recursos materiales, de las decisiones, de sus recursos informáticos y tecnológicos y, de los procesos de trabajo; en el sentido de ponerlos a disposición de las garantías de los derechos ciudadanos.” (Gutierrez, entrevista personal. 2014, 13 de Mayo)

En tanto Crisalle: “El Estado se define como un aparato institucional que tiene que orientar toda su capacidad técnica. (…) pensamos un Estado profesionalizado, técnicamente al servicio de la ciudadanía. No un Estado que se mire al ombligo.” (Crisalle, entrevista personal. 2014, 30 de Mayo)

Mientras Gutierrez lo define en términos de una construcción colectiva, Crisalle lo hace en términos de aparato institucional. Si analizamos con detenimiento, y más allá de sus diferentes enfoques, ambos coinciden en que, sean los recursos articulados o las capacidades técnicas profesionales la que otorgan relevancia al Estado como tal, éstas deben estar dirigidas hacia la ciudadanía. Según Julio Garibaldi, Director de Políticas de Juventud, es en alguna medida «humanizar el Estado». Ya que anteriormente el Estado se contemplaba como excesivamente burocrático, lo que lo hacía lento en sus respuestas y, por ende, lo alejaba de la gente, que no encontraba en el mismo la solución a sus preocupaciones. El FPCS no posee una definición explícita sobre el concepto de Estado, pero si comunica un mensaje del Estado deseado y también del Estado que no quiere ser. Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 18 ]

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De estas expresiones podemos inferir a qué tipo de Estado se refiere el FPCS.  Un Estado cercano al ciudadano.  Un Estado que NO actúa por demanda.  Un Estado que garantice derechos. Podríamos decir que el FPCS concibe un Estado autónomo, que reconoce al ciudadano como un actor importante en la construcción de la sociedad. Entiende que su función es garantizar los derechos de ese ciudadano, no como depositario sino como un sujeto; pero que ello no implica ceder a los intereses particulares o las situaciones de coyuntura, lo que le permite pensarse a largo plazo.

ESTRUCTURA: Un conjunto de Aparatos Theda Skocpol (1991) explica que los Estados importan porque sus configuraciones organizativas influyen en la cultura política. A éste enfoque lo denomina tocquevilliano. La estructura que adopte el Estado posibilita que éste realice ciertas acciones, pero también influye, aunque no siempre en forma intencional, sobre otros actores de la sociedad. Shefter, citado por Skocpol (1991), expresa que existe una relación entre las estructuras que adopta la administración pública, o sea el Estado, y la organización partidaria. Ya que conjuntamente, permiten definir la agenda política de una sociedad. “Para la mirada progresista existen los procesos, procesos de desnutrición, procesos de escolarización, son procesos de tipo colectivo. La agenda del Frente Progresista Cívico y Social es una agenda que defiende una mirada de los procesos colectivos.” (Henn, entrevista personal. 2014, 26 de Mayo)

Nueva Ley de Ministerios Con la asunción del FPCS a fines de 2007, se promulga una nueva Ley de Ministerios (Ley 12.817), la cual deroga la antigua Ley Orgánica de Ministerios (10.101/1987) y su modificatoria, la Ley 12.257/2003. La nueva Ley permite reorganizar la estructura del Estado, adecuándose tanto a los tiempos como al propio discurso del FPCS. Esta primera acción, es un indicador de la «voluntad política» del Frente por realizar una transformación de las organizaciones del Estado.

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XII Congreso Nacional de Ciencia Política Sociedad Argentina de Análisis Político LEY 10.101/87 - ORGÁNICA DE MINISTERIOS [Modificada por Ley 12.257/03]

LEY 12.817/07 - DE MINISTERIOS [Modificada por Ley 13.240/11]

Ministerios

Ministerios Se modifica

Se modifica

Gobierno, Justicia y Culto

Hacienda y Finanzas Educación Salud

Continúa

Se modifica

a

Producción

Gobierno y Reforma del Estado

Se jer ar qu iz

Coordinador

Continúa

Justicia y Derechos Humanos Producción Economía Educación

Continúa

Salud Se modifica

Obras, Servicios Públicos y Vivienda

mo di f i ca

Secretarías de Estado

Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente

Se

Asuntos Hídricos

Obras Públicas y Vivienda

Se modifica

Ambiente y Desarrollo Sustentable Derechos Humanos

j Se

i za r qu er a

Seguridad Trabajo y Seguridad Social Desarrollo Social Innovación y Cultura

Trabajo Secretarías de Estado

Se crean

Ciencia, Tecnología e Innovación Hábitat Energía

Fig. N° 3: Comparación de la Ley 10.101/1987 y la Ley 12.817/2007 y, sus modificatorias. Fuente: Elaboración propia.

La Ley especifica que las competencias del MGyRE abarcan desde la descentralización, la formulación del Plan Estratégico Provincial (PEP) y el establecimiento de mecanismos que favorezcan la participación ciudadana. “Art. 17.- El Ministro de Gobierno y Reforma del Estado asiste al Gobernador en todo lo inherente al gobierno interno (…), a la planificación y coordinación de las políticas y acciones de gobierno, a la planificación y coordinación de políticas que impliquen la reforma del Estado, la participación de la sociedad en las acciones del Estado y el respeto de la autonomía municipal...” (Ley 12.817/2007. [Letra cursiva agregada])

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Por su parte, la misma Ley también da cuentas de las competencias del MIyC que abarcan la participación ciudadana en distintas expresiones culturales, y la promoción de la convivencia, la invención y la creación colectiva, a través de programas e infraestructura. “Art. 28.- El Ministro de Innovación y Cultura asiste al Gobernador de la Provincia en todo lo inherente a la promoción de las artes y la cultura en todas sus manifestaciones. En particular, le corresponde: Inc. 2) Entender en la participación de la ciudadanía en las distintas expresiones culturales;” (Ley 12.817/2007. [Letra cursiva agregada])

Se observa que ambos Ministerios no existían como tales en la configuración organizacional anterior al año 2007. Y, aunque el MGyRE es la resultante de una combinación de organismos anteriores, posee competencias que le son propias y están arraigadas en la conceptualización del Estado del FPCS así como en su impronta de descentralizar e involucrar a la ciudadanía a través de la participación ciudadana. En tanto, el MIyC es un organismo totalmente nuevo, aunque recupera personal de la Secretaría de Cultura que funcionaba al interior del anterior Ministerio de Educación.

Recursos destinados Los discursos de Binner (2009 a 2011) y Bonfatti (2011 a 2013) presentan una impronta hacia la descentralización y la participación ciudadana, como forma de acercar el Estado a los ciudadanos. La nueva estructura propuesta responde a estos lineamientos. Mientras que un breve análisis de los recursos asignados a través del presupuesto, nos permitirá ver si en realidad el discurso político y la nueva configuración organizacional es realmente acompañada para que la misma pueda implementarse y, por lo tanto, permitir al propio Estado reformarse a sí mismo e influir en otros actores de la sociedad. El MIyC es el Ministerio que detenta la menor inversión de la provincia, tanto durante la gestión del Dr. Binner como del Dr. Bonfatti. Mientras que las partidas presupuestarias del MGyRE han aumentado anualmente hasta convertirse en el cuarto Ministerio con mayores recursos, solo detrás de los Ministerios de Educación, Seguridad y Salud, respectivamente. El FPCS ha realizado modificaciones a su configuración organizacional con el fin de adecuar su estructura a sus objetivos planteados. En este caso, acercar el Estado al ciudadano. Vemos que en esa línea se ha realizado una fuerte inversión desde 2007 en el Ministerio cuyas competencias abarcan la Reforma del Estado, la Descentralización y promoción de dispositivos que permitan la Participación Ciudadana, como es el MGyRE, mientras que el Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 21 ]

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MIyC no posee ingerencias en términos de la reforma del Estado y por lo tanto los montos asignados al mismo son mucho menores. 2009 PODER EJECUTIVO

2010

2011

2012

2013

9.053.807.306

10.922.765.819

13.677.687.200

38.004.700

38.174.000

39.310.000

Educación

4.286.946.468

4.972.075.000

6.215.812.000

8.810.502.000 10.520.581.000

Seguridad

1.231.289.000

1.437.189.000

1.843.037.200

2.686.290.500

3.272.623.000

Salud

1.106.950.078

1.348.583.000

1.859.128.000

2.547.723.000

3.219.102.000

MASPyMA

507.450.790

502.980.000

830.970.000

1.036.910.000

873.985.000

Economía

470.810.700

605.953.000

525.675.000

550.135.000

593.039.000

Desarrollo Social

342.725.444

432.280.000

518.043.000

603.382.000

672.863.000

Obras Púb. y Vivienda

299.419.000

541.107.000

468.995.000

486.772.000

417.571.000

Gob. y Ref. Estado

288.283.492

477.885.000

650.914.000

717.800.000

914.626.000

Trabajo y Seg. Social

171.459.000

202.423.000

242.227.600

379.792.000

461.873.000

Justicia y DDHH

Gobernación

18.499.932.500 21.963.427.000 42.283.000

56.283.000

107.680.000

152.019.000

225.875.000

280.884.000

331.872.000

Producción

83.900.500

88.561.000

95.477.400

138.242.000

168.650.000

Innovación y Cultura

57.426.315

54.758.000

77.524.000

104.000.000

132.318.000

Defensoría del Pueblo

29.100.819

35.877.819

46.704.000

63.142.000

83.134.000

Fiscalía de Estado

16.841.000

18.060.000

20.771.000

34.232.000

38.556.000

SCTI

15.520.000

14.841.000

17.224.000

17.843.000

20.298.000

Sec. Hábitat

173.230.000

Sec. Energía

12.823.000

Tabla N° 1: Presupuestos Provinciales aprobados, período 2009 a 2013. Se extraen las partidas del Poder Legislativo, Poder Judicial, Organismos Descentralizados, Institutos de Seguridad Social, y los items de Servicio de la Deuda Pública y Obligaciones a Cargo del Tesoro. Fuente: Elaboración propia, en base a Leyes de Presupuesto aprobadas.

Podemos inferir, que el discurso es acompañado con una voluntad política tanto en términos de habilitar las reformas necesarias de la estructura del Estado como de los recursos, supuestamente necesarios para desarrollarla. Aún así, esto no nos permite observar si esta reconfiguración y apuesta en recursos, se trasladan a una modificación real de los procesos.

TERRITORIO: Santa Fe, un monstruo de dos cabezas De la entrevista con la Subsecretaria de Planificación y Descentralización, al hablar de territorio se excede la consideración de la división política de la provincia y su estricta referencia con los departamentos, distritos y ciudades. La referencia se concentra en los lugares donde las personas se vinculan, trabajan, estudian, se encuentran. El territorio está demarcado por los vínculos y las identidades de su gente en

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términos productivos, económicos y sociales; pero, sin por ello implicar una delimitación física del espacio. En primera instancia, por la definición de Estado que adoptamos, consideramos a toda la provincia de Santa Fe como un territorio único en donde el Estado ejerce su dominación legítima. Y en donde sus habitantes establecen sus vinculaciones. Es el Estado el que establece, por recorrido histórico, social y/o económico sus organismos en los dos centros urbanos principales: Santa Fe y Rosario. Y con ello impone a los habitantes trayectos y procesos obligados a los que deben adaptarse. Oscar Pieroni, Coordinador de la Región 5 – Nodo Venado Tuerto, explica que antes de la implementación de las políticas de descentralización, el Estado santafesino concentraba sus organismos en las dos ciudades principales de la provincia. “Un monstruo de dos cabezas, una cabeza administrativa en Santa Fe y, una cabeza productiva en Rosario. Muy fuertes y, que concentraban toda la administración.” (Pieroni, entrevista personal. 2014, 25 de Abril)

Esto imponía desplazamientos de hasta 500km aproximadamente en el caso de la localidad norteña de Gato Colorado hasta la Capital provincial o mayores a 400km desde la localidad de Rufino hasta la ciudad de Rosario, solo a modo de ejemplificar los recorridos a los que los ciudadanos e incluso los representantes de las localidades, intendentes o presidentes comunales, debían realizar. Estos desplazamientos impuestos por el Estado no coincidían con los trayectos habituales de los ciudadanos, con sus vinculaciones reales en el territorio.

La Regionalización como paso previo a la descentralización Binner (2007), expresaba desde su asunción la necesidad de descentralizar, de ir a lo local y construir un Plan Estratégico para poder concretar esa idea. Pero para abordar la descentralización, en primera instancia se tuvo que realizar un paso intermedio que se denominó regionalización. Lo cual supone repensar el territorio, no considerarlo como un bloque único homogéneo, sino como una composición compleja de varios territorios de menor envergadura. El Estado que antes había impuesto sus aparatos en solo dos centros urbanos, lo que conllevaba muchas veces pensar a Santa Fe compuesta por dos territorios: Norte y Sur provincial, ahora mira su propia organización territorial y se reorganiza en función de cumplir su objetivo de acercarse al ciudadano.

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Pieroni, el único de los cinco coordinadores regionales que se encuentra en funciones desde 2008 comparte que en el diseño de las regiones, fue liderado por Antonio Bonfatti, en ese entonces como Ministro de Gobierno y Reforma del Estado y Mónica Bifarello en la Secretaría de Regiones, Municipios y Comunas. Para lo cual se realizaron varias rondas de trabajo con los Municipios y Comunas sobre la propuesta de regionalización. Se tenía muy claro que “No funciona ninguna reforma si no es con parte del consenso de los actores.” (Pieroni, 2014) Y aunque se acepta que la conformación de las regiones no es perfecta, también se expresa que existe una flexibilidad hacia las mismas. Y que seguramente, deberán ser nuevamente debatidas en las Asambleas y no se descarta pensar una organización diferente o nuevas articulaciones.

Los Nodos y los Centros Cívicos, la materialización del Estado La regionalización supone una reorganización interna del territorio la que posee una doble finalidad. Por un lado, reconoce las identidades culturales, sociales y las vinculaciones políticas, económicas, productivas de sus habitantes. Y por el otro, permite al Estado hacerse presente a través de una dependencia en un ámbito territorial menor y así cumplir su cometido de acercarse al ciudadano. Mientras las regiones reconstruían las vinculaciones de los habitantes del territorio, los Nodos se constituyen como el punto principal en donde esos caminos confluyen naturalmente. Los coordinadores reconocen la importancia de los trayectos culturales, principalmente en el Norte y el Sur de la provincia. “Nosotros, la Región 5, es el Departamento General López más una localidad de Constitución, una sola. Esto es caprichoso. ¿Por qué? Porque la gente de Bombal, cuando vos consultás, la gente de Bombal dice que en realidad su vinculación no es con Rosario es con Firmat. Porque Firmat, Bombal lo tiene a 20 kilómetros. Y la gente de Bombal va, a lo que vos quieras, ponele médico, fútbol, ponele compras, ponele lo que vos quieras. Va a Firmat, no a Rosario, esa es su realidad, esa es su vinculación.” (Pieroni, entrevista personal. 2014, 25 de Abril)

En tanto, las dos ciudades de referencia histórica de la provincia, Santa Fe y Rosario, constituyen a la vez Nodos dentro de la nueva organización territorial, corresponden a las regiones 3 y 4 respectivamente. Pero su situación en comparación con las anteriores y debido a esta referencia histórica no es la misma. Los habitantes no encuentran gran diferencia en el Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 24 ]

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establecimiento de estos nodos, dado que su referencia geográfica no se ha alterado con la creación de los mismos. La idea de descentralización en Santa y Rosario no responde a la misma lógica que en los Nodos de las otras tres regiones. Debido a la presencia de todas las dependencias del Estado, por lo tanto los equipos de trabajo de los Centros Cívicos también son más pequeños. La Secretaria de Planificación y Descentralización, entiende que estas dos ciudades tienen un desafío de avanzar en una modalidad más sustentada por la tecnología, por la digitalización de sus trámites y acciones.

Descentralización, un giro conceptual desde el FPCS Al tomar como referencia la categoría conceptual de Descentralización, encontramos que en realidad ésta no es adecuada para describir apropiadamente el proceso que se está viviendo en la provincia de Santa Fe desde fines del año 2007. El significado tradicional del concepto descentralización, concibe en su base algún tipo de transferencia de un poder superior a otro de menor nivel. La descentralización se concibe como: “…un amplio conjunto de procesos distintos. Los principales son la desconcentración administrativa, (…) la descentralización fiscal, (…), y el traspaso (…). La descentralización raramente abarca los tres aspectos.” (Banco Mundial, 1997: 137)

La Política de Descentralización, impulsada principalmente por el Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado no responde a este concepto. Por lo tanto, se torna importante e imperioso, vislumbrar el significado que otorga el FPCS al término descentralización, para poder comprender fehacientemente la finalidad de la política que lleva adelante. “…en cada región hay una dependencia descentralizada del Poder Ejecutivo, si lo querés más concreto, hay una dependencia descentralizada del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado. Esa dependencia descentralizada significa que por un lado hay en el territorio una autoridad, un representante político del Poder Ejecutivo que son los Coordinadores Regionales. Los Coordinadores Regionales funcionan en un edificio que se llama Centro Cívico. Y en esos Centros Cívicos se realizan trámites y gestiones, que se pueden iniciar y resolver parcialmente en los Centros Cívicos. Por lo tanto, de esta manera se evita el traslado o se reduce si querés. Se reduce los tiempos de gestión y el traslado físico de papeles y personal.” (Gutierrez, entrevista personal. 2014, 25 de Abril)

Recapitulando, el Estado ha reorganizado el territorio en regiones, identificado en cada una un punto neurálgico al cual ha denominado Nodo y en donde ha emplazado un edificio nuevo o Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 25 ]

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refuncionalizado uno ya existente al cual ha llamado “Centro Cívico”. El Coordinador de la Región, responsable por la gestión del Centro es un funcionario designado por el Ministro de Gobierno y Reforma del Estado, y cuya función es términos generales es acercar el Estado al ciudadano. Por las características que presenta el proceso, personalmente creo que sería más adecuado llamarlo «desconcentración del Poder Ejecutivo». Lo que no altera el cometido de acercar el Estado, pero si lo describe con mayor precisión. La Desconcentración del Poder Ejecutivo puede visualizarse claramente a través de la tendencia de los Centros Cívicos a receptar cada vez más trámites correspondientes a otros Ministerios. La reorganización del territorio, convive con otras construcciones institucionalizadas, como son las 7 delegaciones del Ministerio de Educación, las más de 20 delegaciones de Seguridad, o las correspondientes al Ministerio de Salud. Esto impulsó que a los Centros Cívicos también se incorporaran nuevos funcionarios. Principalmente se identificaron, en una primera instancia cuatro áreas primordiales: educación, salud, seguridad y desarrollo social, y para cada una de ellas se nombró un nuevo Coordinador que trabaja conjuntamente y bajo la supervisión del Coordinador de la Región.

La Territorialización, elemento clave para una descentralización real Existe una conciencia por parte de los funcionarios que el estado actual del proceso de “descentralización” puede provocar nuevas concentraciones del mismo, pero dentro del ámbito regional. “…porque no nos quedamos en esto de que se concentre en unas nuevas centralidades. Porque poco haríamos, si nosotros esto, transformamos este monstruo de dos cabezas en un monstruo de cinco cabezas. Nosotros queremos descentralizar también dentro de cada región.” (Pieroni, entrevista personal. 2014, 25 de Abril)

Por lo tanto, este proceso de “descentralización”, el cual ya expliqué sería mejor denominar desconcentración, podría interpretarse como una etapa intermedia para una descentralización real. Para que esa descentralización real exista, es necesario fortalecer a los gobiernos locales. Ahí es donde se incorpora el concepto de territorialización, el cual tiene que ver con empoderar el territorio, otorgarle capacidades de gestión a los Municipios y Comunas. Entre otras medidas, se lanzó Gobiern@, que constituye el órgano rector de cinco Escuelas de formación a las que se les dio el nombre de programas. Siendo una de ellas la Escuela de Gobierno para Municipios y Comunas, que persigue el objetivo de otorgar herramientas de Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 26 ]

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gestión a los gobiernos locales. Esta iniciativa está pensada principalmente para municipios y comunas que cuentan con poco personal, pero que, con el paso del tiempo, se han encontrado con el desafío de tener que ampliar sus funciones como Estado. La Escuela, les permite una capacitación de sus escasos recursos humanos para poder brindar mejores servicios al ciudadano. En contraposición a la tendencia anterior al año 2007, en donde el Estado gestionaba en forma centralizada los recursos correspondientes a los gobiernos locales y los asignaban discrecionalmente. El FPCS ha avanzado, desde 2009 en la concreción de transferencias automáticas de recursos desde el Estado Provincial hacia los Municipios y las Comunas, según los parámetros establecidos por Ley. Esta acción permite previsibilidad por parte del Gobierno local y con ello un empoderamiento al poder gestionar sus propios recursos, y no sufrir ahogos financieros. (Ver Tabla N° 2) Este proceso, permite un acercamiento a una descentralización real. La transferencia automática recursos, los cuales los Gobiernos locales pueden calcular con antelación, dota de previsibilidad sobre las fuentes de financiamiento disponible. Lo cual sumado a las nuevas capacidades de gestión obtenidas a través del programa de Gobiern@, empoderan y crean un posibilidad de gestión autónoma real de los Municipios y Comunas con respecto al Estado provincial.

Lo que también los prepara para recibir adecuadamente iniciativas

descentralizadas de trámites e incluso posibles traspasos de responsabilidades en el futuro. Año

Presupuesto Provincial

Total Coparticipado

Proporción %

2007

8.147.527.381

122.099.726

1,50%

2008

12.718.196.593

133.453.978

1,05%

2009

17.881.245.627

1.611.449.104

9,01%

2010

20.878.121.579

2.443.831.830

11,71%

2011

25.976.271.200

3.112.898.979

11,98%

2012

35.382.968.340

3.855.277.527

10,90%

2013

31.450.603.000

5.241.560.110

16,67%

Tabla N° 2: Relación entre Total Coparticipado a los Municipios y Comunas y, el Presupuesto Provincial. Fuente: Elaboración propia, en base a información estadística publicada por la Dirección General de Ingresos Públicos.

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HABITANTES: la participación ciudadana El Subsecretario de Planificación y Diseño Institucional, Federico Crisalle del Ministerio de Innovación y Cultura, compartía que dentro de la concepción del FPCS sobre el Estado, éste posee una perspectiva de derechos. Por lo que una de las funciones principales es garantizarlos. Y por lo tanto, existe un reconocimiento explícito de la persona como ciudadano. “Entonces el Estado garantiza derechos para un sujeto de derechos y, sobre esa base, entiende que en frente hay un igual. Un igual al agente político que conduce el Estado y, tiene que dar cuenta. Tiene que rendir cuenta, no es dadivosa, no es populista.” (Pieroni, entrevista personal. 2014, 30 de Mayo)

Es por este reconocimiento del sujeto, como sujeto de derechos y no como objeto depositario de los mismos que la Participación Ciudadana se presenta como un cambio en la forma de hacer política. La Subsecretaria de Planificación y Descentralización define la participación ciudadana de la siguiente manera: “Por participación ciudadana se entiende, la implementación de múltiples dispositivos que implican abrir las puertas del Estado y escuchar a los ciudadanos. Y escucharlos en términos de que puedan participar, discutir, informarse, expresar su opinión respecto a algunas decisiones de políticas públicas y, que puedan de esa manera contribuir a darle forma a esas decisiones.” (Gutierrez, entrevista personal. 2014, 25 de Abril)

Durante la investigación, se encontró que la Participación Ciudadana está indisolublemente ligada al proceso de reorganización del territorio, y por lo tanto la mayoría de los dispositivos de Participación han sido habilitados desde el mismo Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado. Por lo que, las estructuras dispuestas para acercar el Estado al ciudadano, también son las impulsoras de espacios de encuentro entre los ciudadanos y el Estado y entre los mismos ciudadanos. El Estado ha habilitado cuatro dispositivos de Participación ciudadana y otros que responden a la necesidad de intercambio y capacitación de los gobiernos locales.

Dispositivos de Participación Ciudadana 1. Asambleas Ciudadanas, son los dispositivos por predilección en los procesos de Participación Ciudadana. Promueven el encuentro entre las autoridades provinciales, locales, las organizaciones, instituciones y la ciudadanía en general. De las mismas han surgido los Planes Estratégicos Provinciales, al igual que le han dado seguimiento. Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 28 ]

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Las mismas se celebran anualmente en cada región en dos rondas completas. Lo que conlleva, generalmente, dos Asambleas al año por región. Con la gestión de Bonfatti, se han comenzado a realizar Asambleas microrregionales que comprende la división interna de las regiones en unidades más pequeñas. 2. Consejos Regionales de Planificación Estratégica, los cuales son órganos de carácter consultivo. Existe uno por Región, el cual es presidido por el Coordinador Regional y congrega a funcionarios del gobierno local, legisladores, organizaciones sociales, empresarias, universidades, etc. Con el objetivo de realizar un seguimiento pormenorizado del Plan Estratégico Provincial en el ámbito de la aplicación regional de los proyectos. 3. Foro de Jóvenes, es un espacio temático que congrega a los jóvenes de la provincia, reconociéndolos como sujetos de derechos, reconociendo su diversidad y fomentando un ambiente propicio para la generación de políticas públicas. Del mismo que ha surgido el PEP, del Foro de Jóvenes ha surgido el Plan Santa Fe Joven, el cual recoge las áreas estratégicas de trabajo para los jóvenes en la provincia. 4. Foro de Pueblos Originarios, este espacio congrega a las comunidades de pueblos originarios, ofreciendo una plataforma de encuentro entre éstas y el gobierno provincial, para promover el respeto y el diálogo intercultural, con el objetivo de que los pueblos originarios se integren al proceso de planificación estratégica del Estado.

Participación Ciudadana

Asamblea Ciudadana

Intercambio y Capacitación

Congreso Santa Fe Red de Ciudades

Consejo Regional de Planificación

Seminarios Temáticos

Foro de Jóvenes

Jornadas Interministeriales

Foro de Pueblos Originarios

Fig. N° 4: Enumeración de los Dispositivos de “Participación Ciudadana” e “Intercambio y Capacitación”. Fuente: Elaboración propia, en base a información del PEP de Santa Fe.

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Estos dispositivos de participación ciudadana, principalmente las Asambleas, han aportado una nueva forma de hacer política en donde se ha consultado y trabajado con el ciudadano comprometido. Suárez especifica que los dispositivos de participación ciudadana no fueron pensados para la coyuntura, sino para la planificación estratégica, para producir y promover la planificación estratégica que necesita el Estado. De las Asambleas Ciudadanas han salido – según todos los entrevistados y los discursos analizados- los grandes ejes del Plan Estratégico Provincial.

Las juventudes y la participación La Red de Municipios y Comunas Joven impulsada por la Dirección de Políticas de Juventud, dependiente del Ministerio de Innovación y Cultura fomenta y promueve que los gobiernos locales generen políticas de juventud conjuntamente con los jóvenes de la localidad. Esto permite, en forma indirecta, mejorar los espacios de participación de los jóvenes a través de todo el territorio provincial. El FPCS reconoce y valoriza a los jóvenes, a las diferentes juventudes. Al reconocer la heterogeneidad de los sujetos, se deben realizar diversos programas. Es por eso que la relación con los Gobiernos Locales es fundamental para atender las situaciones cotidianas y concretas. De ahí el trabajo en Red entre los gobiernos locales y la provincia, y entre los propios gobiernos locales, municipios y comunas. Desde la Dirección de Políticas de Juventud, se pone en funcionamiento el dispositivo de participación ciudadana denominado “Foro de Jóvenes”. De este evento, que convoca a jóvenes de toda la provincia, es que se construyó el Plan Santa Fe Joven, que es la guía de acción estratégica del área. El Plan fue el resultado de la participación de jóvenes en donde se identificaron problemáticas comunes y potencialidades que debían ser abordadas desde los jóvenes de la provincia. La mayoría de los programas que se diseñan, recuperan la lógica del respeto hacia el joven como sujeto, y la no imposición de acciones o esquemas. Por el contrario se apela a su propia construcción.

La Participación como mecanismo de control del Estado El vicegobernador expresaba que la participación podría palear algunas de las falencias del sistema representativo. Se podrían adoptar mecanismos como la revocación de mandato, las rendiciones de cuentas, las audiencias públicas. Y aunque esos mecanismos de democracia Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 30 ]

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indirecta no estaban contemplados en la Provincia, los dispositivos de participación ciudadana habilitaban el control y monitoreo de los acuerdos por parte de la ciudadanía. Y en la apropiación de los procesos colectivos de construcción es donde podría afianzarse la emergencia de políticas de Estado, superadoras de la gestión. “…yo creo que el único reaseguramiento de cualquier política, en el fondo y más allá de cuestiones normativas, de cuestiones legales, porque una ley se cambia por otra ley, un decreto se cambia por otro decreto. Lo que no se cambia es lo que termina siendo un derecho asimilado por la gente.” (Pieroni, entrevista personal. 2014, 25 de Abril)

El FPCS traslada parte de la responsabilidad a los ciudadanos en términos de diseño de políticas. Estos dispositivos permiten la construcción conjunta, responsabiliza al ciudadano por sus propias declaraciones, eso no significa que se le esté traspasando competencias del Estado. Pero si se promueve su compromiso.

CONCLUSIONES La presente investigación se propuso indagar sobre si la conceptualización del Estado, propuesta por el Frente Progresista, Cívico y Social, al asumir como Poder Ejecutivo de la provincia de Santa Fe en 2007, había provocado transformaciones en sus organizaciones y cómo estas se había materializado. En tal sentido, del trabajo podemos inferir que el Estado según lo conceptualiza el FPCS, es un Estado autónomo, que se reconoce a sí mismo como un actor primordial en la configuración de la sociedad, que comprende que su rol es garantizar los derechos de los habitantes de su territorio. Que para ello puede transformarse a sí mismo: lo que conlleva modificar sus organizaciones, pero también reorganizar internamente su territorio, en función de asegurar mayor proximidad con los ciudadanos. Y que, a pesar de su fuerte autonomía, contempla como altamente positiva la participación de la ciudadanía en diferentes espacios que el mismo otorga. El Estado en el período 2007 a 2013 ha reorganizado su territorio en cinco regiones, las cuales recuperan los vínculos históricos, sociales, productivos, económicos y culturales de los ciudadanos. En cada Región ha designado a una ciudad como centro neurálgico, y la ha denominado Nodo, haciendo referencia a la palabra “nudo”, en donde todas estas vinculaciones confluyen. De los cinco Nodos, dos referencian a las ciudades que concentran la demografía de la Provincia, al igual que su influencia administrativa y económica, Santa Fe y Rosario. Las tres restantes son Reconquista, Rafaela y Venado Tuerto. En todas se ha instalado un Centro Concepción del Estado y cambios organizacionales en la provincia de Santa Fe (2007 a 2013) Lic. Adrián Contursi Reynoso [ Pag. 31 ]

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Cívico, sede del Coordinador Regional y en donde se ofrecen servicios a ciudadanos y Gobiernos locales. Estos edificios son la materialización del Estado en los nuevos territorios. Más precisamente son dependencias del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado. Pero, comienzan o pretenden congregar funciones y servicios o, coordinar acciones de otros Ministerios. Es a este proceso lo que el FPCS denomina descentralización. Si analizamos este proceso a la luz del significado de la categoría conceptual propuesta, nos encontramos que no existe una relación de desconcentración administrativa, descentralización fiscal o traspaso entre el Estado provincial y los Gobiernos locales, Municipios y Comunas. Por lo tanto, propongo que se intercambie el término descentralización por desconcentración. Ya que en realidad el Estado que antes estaba concentrado en dos centros urbanos, Santa Fe y Rosario, ahora se expande hacia el territorio por medio de este proceso, acercándose al ciudadano, tal cual su objetivo discursivo. Este acercamiento se refuerza con la apertura de espacios en donde ese ciudadano reconocido como actor protagónico, también es escuchado por medio de dispositivos de Participación Ciudadana. Pero, se considera que si este proceso no se profundiza hacia una descentralización real se podría crear, en el corto plazo, una nueva concentración del Estado, con la única variante que en vez de dos centros habría cinco. Podemos identificar una voluntad política que tiende hacia la descentralización real, por ello es necesario fortalecer la territorialización. Mediante el fortalecimiento de las capacidades de los Gobiernos locales, se les preparaba para ser futuras receptoras de esa descentralización real, mientras tanto adquieren autonomía de gestión. Sin duda, en el período analizado se han realizado transformaciones organizaciones, no solamente en términos de estructuras referidas como Ministerios o Secretarias, o disponibilidad de recursos. Los cambios han sido en cuanto a la forma de hacer política. Pero, no existe un reaseguro de que si cambia el partido esta forma no pueda derogarse. Aunque se apele constantemente a la apropiación del ciudadano de los espacios que el mismo Estado ha otorgado, y por ende también puede quitar.

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