Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012). Análisis político de la Ley de Identidad de Género y de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social

Andreina Colombo Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012)

AGRADECIMIENTOS La joroba está en que la naturalidad y la realidad se vuelven no se sabe por qué enemigas, hay una hora en que lo natural suena espantosamente a falso… Julio Córtazar, Rayuela, Capítulo 21.

A todos los que me acompañaron en este proceso, en las (necesarias) naturalizaciones y en las (más necesarias) rupturas A mi tutora, Andrea Bolcatto A mis abuelas, Lola y Eitel A mis padres, Fabio y Claudia A mi “hermanita”, Fiore A Pablo A Anto, Franco, Yami, Clau, Romi y Nati A Gloria A Cami, Andrés, Leo, Ceci, Angie, Nico, Phil, Agus, Pablo A. A Vicky, Mari, Carlitos y Manuel A Proyecto ReVuelta: Nube, Bety, Maca, Mari M., Kiti, Maia, Martín, Esteban, Ani, Ariel, Santi, Sofi, Dani, Lucas, Rafa, Nati, Javi, Marce, Fernán, Flor, Piqui, Tami, Mari C, Julito, Alan A todos los que dan vida al Bachi Popular de la Vuelta del Paraguayo, por caminar juntos cuando lo natural va sonando espantosamente a falso.

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CONTENIDO Agradecimientos......................................................................................................... 1 Abreviaturas ................................................................................................................ 3 Introducción ................................................................................................................ 4 Pensar el Estado desde la Ciencia Política ............................................................. 12 Los avatares del Estado en la Ciencia Política argentina ........................................ 14 Periodo post-dictadura (1983-1989)..................................................................... 15 Años de predominio neoliberal (1989-2001) ........................................................ 19 Comienzo del siglo XXI (2002-2014).................................................................... 24 La Ley de Identidad de Género ................................................................................ 28 Comienzos del reclamo ciudadano .......................................................................... 29 Acercamiento entre la ciudadanía organizada y referentes del proyecto político kirchnerista .............................................................................................................. 47 El procesamiento institucional del reclamo ciudadano ............................................. 52 La Asignación Universal Por Hijo para la Protección Social ................................. 67 Surgimiento del reclamo de transferencias a la niñez .............................................. 68 Propuesta del Frente Nacional contra la Pobreza ................................................ 68 Propuestas desde fuerzas políticas ..................................................................... 78 La transferencia de ingresos para menores del kirchnerismo .................................. 87 Recapitulaciones ...................................................................................................... 98 Bibliografía .............................................................................................................. 106 Referencias Periodísticas ...................................................................................... 114 Fuentes Institucionales citadas ............................................................................. 116 Ley de Identidad de Género .................................................................................. 116 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social ........................................ 118 Anexo ...................................................................................................................... 121

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ABREVIATURAS AAFF – Asignaciones Familiares ALITT – Asociación Lucha por la Identidad Travesti-Transexual ANSES – Administración Nacional de la Seguridad Social ARI – Afirmación de la República Igualitaria ATTTA – Asociación de Travestis, Transexuales y Transgéneros de Argentina AUHPS – Asignación Universal por Hijo para la Protección Social CC – Coalición Cívica CEDES – Centro de Estudios de Estado y Sociedad CGT – Central General del Trabajo CHA – Comunidad Homosexual Argentina CISEA – Centro de Investigación Social sobre el Estado y la Administración CTA – Central de Trabajadores de Argentina DNU – Decreto de Necesidad y Urgencia FALGTB – Federación Argentina de Lesbianas, Gays, Transexuales y Bisexuales FAP – Frente Amplio Progresista FNLIG – Frente Nacional por la Ley de Identidad de Género FOINSO – Fondo Integral Solidario FPV – Frente para la Victoria FRENAPO – Frente Nacional contra la Pobreza FREPASO – Frente País Solidario GEN – Generación para el Encuentro Nacional IC – Teoría del Ingreso Ciudadano ICN – Teoría del Ingreso Ciudadano a la Niñez INCINI – Ingreso Ciudadano a la Niñez (proyecto legislativo) LIG – Ley de Identidad de Género LMI – Ley de Matrimonio Igualitario NE – Nuevo Encuentro PDP – Partido Demócrata Progresista PF – Peronismo Federal PRO – Propuesta Republicana PS – Partido Socialista SIPROF – Sistema Integrado de Protección a la Familia SMVM – Salario Mínimo Vital y Móvil UCR – Unión Cívica Radical

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Introducción

INTRODUCCIÓN

Atendiendo a los discursos de referentes y militantes de la fuerza política que gobierna el país desde 2003, el kirchnerismo1, es recurrente la utilización de la palabra Estado y, más específicamente, la enunciación de las tareas o funciones que éste cumple o debería cumplir. Esta presencia discursiva no se puede entender si no es en relación al lugar que el ámbito de la política ha (re)ocupado luego de la crisis de 2001. Como numerosos cientistas sociales han remarcado, luego de una década de hegemonía del pensamiento neoliberal, donde el discurso de los actores políticos se tiñó de tecnicismos económicos (Boron, 2008), la última década estuvo marcada por la “vuelta de lo político” y la revalorización de las herramientas políticas por sobre las económicas (Rinesi y Nardacchione, 2007). En este contexto, el Estado ha sido revalorizado y resignificado a la luz de las experiencias históricas concretas del período mencionado, pero también en el marco del proyecto político que ha tomado forma en los últimos años: el kirchnerista. Justamente,

es en el

proyecto

político kirchnerista que

pretendemos

adentrarnos, y lo haremos a partir de su concepción de Estado. Esta temática plantea como desafío para el análisis politológico, como han remarcado autores como Eduardo Rinesi (2011a; 2011b), que si las grandes tradiciones teóricas de nuestra disciplina son tomadas como conjuntos cerrados de herramientas analíticas vamos a estar priorizando tan sólo una de las múltiples aristas que dan forma al fenómeno del kirchnerismo. En otros términos, en la concepción de Estado del proyecto político kirchnerista conviven (no necesariamente de forma pacífica) elementos que provienen de diferentes corrientes del pensamiento político; y el desafío de la Ciencia Política radica en lograr dar cuenta de esas articulaciones, mixturas, choques a los fines de marcar tanto las líneas de continuidad con procesos históricos anteriores como las particularidades de los acontecimientos actuales. Atendiendo a esta última cuestión, nos centraremos específicamente en la concepción kirchnerista del Estado. Para estudiarla, partimos de entender que “cada concepción del Estado, implica en última instancia una forma de interpretar la sociedad

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Cuando hablamos de kirchnerismo nos referimos genéricamente al período de tiempo comprendido por la Presidencia de Néstor Kirchner (2003-2007) y los dos mandatos de la esposa de éste, Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011 y 2011-2015). A lo largo del Trabajo Final de Carrera circunscribimos este término genérico con el concepto de proyecto político, como detallaremos más adelante.

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y el poder; lo que definitivamente hace que la cristalización de estos sentidos sea un escenario de lucha permanente” (Corsiglia Mura, 2014; pág. 3). Por ello, pretendemos dar cuenta de esta disputa dentro del proyecto político kirchnerista, entendiendo que las metáforas políticas que le dan identidad se van resignificando y redelimitando a partir de las relaciones que se establecen con sectores de la ciudadanía (organizada o no) 2. A tal fin, reflexionaremos sobre las tradiciones políticas a las que nos remite la concepción de Estado del proyecto político kirchnerista reparando en las disputas de sentido con sectores ciudadanos (organizados o no), en las condiciones históricas donde tuvieron lugar. En otros términos, ¿cómo el proyecto político kirchnerista apela a diferentes tradiciones políticas sobre el Estado, enmarcado en relaciones concretas con sectores de la ciudadanía (organizada o no)? Tomando en consideración esta problemática de investigación nos planteamos como objetivo general analizar las tradiciones políticas a las que apela el proyecto político kirchnerista en su concepción del Estado, enmarcado en relaciones con sectores ciudadanos (organizados o no) durante el periodo 2009-2012, a partir de la Ley de Identidad de Género (2012) y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (2009)3. En base a este planteo de carácter general, nos estableceremos objetivos específicos. En primer lugar, pretendemos describir las maneras en que se pone en relación el proyecto político kirchnerista con sectores de la ciudadanía (organizados o no) en las medidas seleccionadas. De igual manera, procuraremos indagar acerca de las concepciones de Estado en lo dicho y lo escrito por integrantes del proyecto político kirchnerista y por los sectores ciudadanos a los que refiere cada caso analizado. Finalmente, nos proponemos relacionar lo analizado en los dos objetivos específicos anteriores atendiendo a la relación de actores del proyecto político

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Consideramos, evidentemente, que no solamente en la relación Estado-ciudadanía es que va tomando forma la metáfora política del kirchnerismo, pero el recorte que establecimos para esta investigación se centra en ella. 3

Aquí debemos la aclaración de que en el Proyecto de Trabajo Final de Carrera aprobado, se planteaba llevar a cabo el análisis de una tercera normativa, la incorporación del sistema electoral de las Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias mediante la Ley de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral, de 2009. Sin embargo, la extensión del análisis de los dos primeros casos (Ley de Identidad de Género y Asignación Universal por Hijo para la Proyección Social), nos llevó a decidir centrarnos y profundizar en estos casos referentes del proyecto político kirchnerista, y dejar el tercer caso para investigaciones posteriores.

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Introducción

kirchnerista y la ciudadanía en función de las tradiciones teóricas políticas sobre el Estado. Teniendo en mente los objetivos de nuestra investigación, debemos establecer el marco teórico a partir del cual llevaremos adelante nuestro análisis. En primer lugar, nos parece pertinente deja en claro la concepción de política de la que partimos y que subyacerá a todo el análisis que desarrollaremos. En esta cuestión retomamos el planteo de Javier Franzé (2014). Este autor parte de entender que hay dos grandes corrientes en cuanto a la manera de concebir la política: como administración o como creación. Entendida como administración, la política es un ámbito o un lugar que recibe elementos externos a ella, “ejerciendo un aparente rol director o de arquitecta, que en verdad se reduce a ser administrador de las leyes de los otros ámbitos sociales” (Franzé, 2014, pág. 1). De allí, que desde esta conceptualización se hable de una buena política cuando ésta es capaz de “ordenar bien, (…) reconstruir el orden de esas piezas, el cual viene inscrito en ellas, le es inherente” (Franzé, 2014, pág. 2). En este sentido, la política administra elementos externos, a los que no puede modificar, dando lugar a un orden bueno a partir de los fines últimos que cada corriente de pensamiento político considera que debe alcanzar la sociedad (por ejemplo, vida buena, libertad individual, realización del hombre en una sociedad sin clases). En síntesis, “su rol entonces será básicamente el de buena administradora de lo que está producido en otro lado, de lo que ya viene dado y la trasciende” (Franzé, 2014, pág. 1). En cambio, concebir a la política como creación implica partir de la no-existencia de un fin último que ésta deba alcanzar, sino que se caracteriza por una lógica que da lugar a la construcción sobre cuáles son los valores que otorgan sentido a una comunidad. Así, “la política es una lucha por el sentido o lucha de valores contingente a través de la cual se da la constitución misma de la comunidad, los actores y las políticas” (Franzé, 2014, pág. 13). Al delimitar la comunidad, la política crea los límites de lo legítimo y lo ilegítimo, lo que está dentro de la comunidad y de lo que está afuera de ella4. Franzé se ubica dentro de la segunda concepción de la política, es decir como creación radical. En este sentido y continuando en esta línea, nuestra investigación

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Esta idea está más desarrolla en un artículo de Franzé, López de Lizaga, Benedicto, Herrero y Lesgart (2014), donde expresan: “se entiende que todo orden es intrínsecamente limitante al otorgar legitimidad a ciertos relatos —por diversos que sean entre sí— pero no a todos” (pág. 68).

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tiene como supuesto una concepción agonista de la política, en tanto compartimos la postura de que “el conflicto es inerradicable de la política porque ésta es la lucha entre perspectivas contingentes y particulares” (Franzé et al., 2014, pág. 59). En esta postura teórica toma especialmente relevancia el análisis político que desarrollemos. Aquí, pretendemos adentrarnos en las luchas de sentido en torno a la concepción de Estado, dentro de un proceso histórico concreto. Por la extensión requerida para este Trabajo Final de Carrera, nos detendremos en el análisis de dos normativas, pero concibiendo que es una manera de adentrarnos en estas disputas. Entendiendo que no agotaremos la temática, nos parece sumamente relevante poder identificar “la capacidad de producir sentido (la simbolización), las creencias (el imaginario) y la resignificación (lucha por la significación)” (Franzé, 2014, pág. 8) del proyecto político kirchnerista en los procesos seleccionados. Como último elemento dentro de esta concepción de la política, es importante hacer la aclaración que se trata de una de tipo simbólico-discursiva. El discurso es entendido dentro de este marco teórico como aquello que tiene la “capacidad de producir y asignar sentido”, por lo que “abarca lo lingüístico y extralingüístico, pues su característica es la capacidad de producir y asignar sentido” (Franzé, 2014, pág. 6). Entendido el discurso en sentido amplio “atañe no al enunciado (la opinión del que habla) sino a la enunciación (la relación entre enunciador, enunciado e interpelado)” (Franzé, 2014, pág. 6). De allí, asimismo, atenderemos no solamente a lo dicho y lo escrito, sino también a los procesos sociales en los que tuvieron lugar las normativas a analizar. Por todo esto, no pretendemos que los conceptos que guiarán el análisis nos digan qué concepción de Estado está presente en la empiria, sino que nos interesa lograr reconstruir la manera en que ciertos actores comprenden y llevan a cabo su conceptualización, en un contexto socio-histórico determinado, en una lucha de sentido social e históricamente anclada. Por ello, los conceptos con los cuales nos acercamos a los casos seleccionados son los de proyecto político y de ciudadanía. En cuando al primero de ellos, partimos de la definición de Amílcar Salas Oroño, quien entiende a un proyecto político como “determinadas ‘metáforas políticas’ que organizan la experiencia práctica a partir de un cierto mapa de ideas” (Salas Oroño, 2011, pág. 50). Asimismo, entiende que estas metáforas políticas definen la identidad de “un estilo de actuación en el poder… [al mismo tiempo que] la temporalidad política del propio proceso histórico de cada país” (Salas Oroño, 2011, pág. 50). A partir de esta conceptualización inicial es que trataremos de reconstruir este mapa de ideas de

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Introducción

la fuerza política en el poder desde 2003, y, dentro de él, centrándonos exclusivamente en la concepción de Estado. Para nuestros objetivos de investigación, la utilización de este concepto nos permitirá “ubicar los intereses, las aspiraciones y las propuestas en torno al poder y el Estado”, al mismo tiempo que podremos centrarnos en “esclarecerse las ideas y proposiciones que tuvieron los actores políticos” (Trejo Romo, 1992, pág. 49). Sin embargo, en la definición de Salas Oroño parecería estar presente la idea que el conjunto de conceptualizaciones que dan identidad a un proyecto político preceden a las decisiones políticas adoptadas, en tanto sería necesario tenerlas establecidas para poder organizar qué decisiones de acuerdo a ellas adoptar. Aquí, en cambio, entendemos que es necesario ser más flexibles en cuanto a este supuesto. Suponemos que la identidad política de un proyecto se va (re)construyendo a partir de los acontecimientos históricos mismos, en una relación compleja entre metáforas políticas y acciones. En los casos analizados, entendemos que las decisiones tomadas (Ley de Identidad de Género y Asignación Universal por Hijo para la Protección Social) no siempre formaron parte de los lineamientos propios del proyecto político kirchnerista, sin embargo han sido incorporados dentro de su mapa de ideas y son elementos reconocidos dentro del proyecto político. Al aplicar este concepto al caso argentino del último tiempo, debemos establecer si es que este mapa de significaciones que opera políticamente existió con anterioridad a las elecciones de 2003, o incluso si es posible pensarlo desde el inmediato momento posterior a la asunción de Néstor Kirchner como Presidente de la Nación. En este punto, retomamos el análisis de Salas Oroño nuevamente para postular que fue con posterioridad al conflicto social originado a raíz de la Resolución 125 del Poder Ejecutivo Nacional (lo que públicamente se conoce como “el conflicto con el campo”) que el proyecto político kirchnerista se articuló definitivamente. Esto no implica plantear que en ese punto dicha metáfora política se congeló, sino que “es posible fijar ese momento como reordenador, para atrás y para adelante, respecto de lo que podría denominarse los contornos del proyecto político del kirchnerismo (…) Fue en aquel momento histórico cuando su discurso político se convirtió en el eje a partir del cual comenzaron a posicionarse el resto de los discursos” (Salas Oroño, 2011, pág. 52). Compartiendo este planteo, es que realizamos el recorte temporal de nuestro análisis: 2009-2012. En cuanto al segundo de los conceptos importantes para nuestro análisis, el de ciudadanía, es menester dejar en claro que son variadas las teorías sobre esta

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conceptualización, como exponen en su trabajo Kymlicka y Norman (1997). Aquí nos decidimos por emplear la definición de Isidoro Cheresky (1998), por lo que entenderemos por ciudadanía una relación de los individuos con la vida política, relación que implica “un status que alude al conjunto de derechos garantizados por la ley” y un sentimiento de interés y actividad efectiva en los asuntos públicos. Por ello, aplicaremos esta categorización para aquellos sujetos (individuales o colectivos) que sean titulares de derechos civiles o sociales de las medidas que seleccionamos, ya sea que se encuentren organizados o no. En otro orden de cuestiones, aplicaremos una estrategia metodológica cualitativa. Más específicamente, llevaremos adelante un análisis político cualitativo, teniendo como principal herramienta metodológica el análisis de contenido. Por análisis de contenido entendemos un “conjunto de procedimientos interpretativos de productos comunicativos (mensajes, textos o discursos) que proceden de procesos singulares de comunicación previamente registrados” (Piñel Raigada, 2002, pág. 2). Mediante este análisis, pretendemos “elaborar y procesar datos relevantes sobre las condiciones mismas en que se han producido aquellos textos, o sobre las condiciones que puedan darse para su empleo posterior” (Piñel Raigada, 2002, pág. 2). El análisis de contenido nos permitirá, por todo esto, lograr captar los elementos discursivos que refieren a la concepción de Estado presente en las fuentes analizadas, e interpretarlas a la luz de las matrices de las tradiciones políticas. Asimismo, este tipo de herramienta metodológica nos habilita a llevar a cabo un análisis que tenga en cuenta las condiciones sociales y políticas en que se producen los discursos, cuestión que consideramos sumamente relevante a la hora de analizar discursos políticos. Por ello también, y siguiendo la definición de política como lucha de sentido, entendemos que en la aplicación de esta herramienta metodológica podemos dar cuenta de que “los textos remiten a un universo de prácticas sociales y cognitivas donde cualquier interacción comunicativa cobra unos límites particulares que son mediados y mediadores de aquellas prácticas a las que sirve” (Piñel Raigada, 2002, pág. 3). En cuanto a los discursos que analizaremos a lo largo del escrito, nos serviremos de fuentes o datos secundarios, definidos éstos como “datos extraídos de los datos originales recogidos por otras personas… [es decir] informaciones que no han sido producidas explícitamente para los objetivos de la investigación” (González Ríos, 1997, pág. 244) Siguiendo a González Ríos (1997, pág. 245), las fuentes secundarias se pueden clasificar en: i) documentos públicos u archivos oficiales; ii) documentos personales; iii)

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Introducción

información de medios de comunicación; iv) medios audiovisuales; v) materiales no verbales; vi) archivos de datos sociológicos. De acuerdo a nuestro objeto de estudio, aquí tomaremos dos tipos de fuentes secundarias: los documentos públicos y archivos oficiales, por un lado, y la información de medios de comunicación. En cuanto a los primeros, utilizaremos proyectos de ley, dictámenes de Comisiones legislativas, leyes, versiones taquigráficas de sesiones de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores, decretos y transcripciones de discursos oficiales del Poder Ejecutivo Nacional. Éstos nos permitirán “conocer la perspectiva oficial del organismo o institución” (González Ríos, 1997, pág. 245) del proyecto político kirchnerista (y de sus representantes individualmente) así como de otros actores legislativos, en donde se expresan las tensiones en torno a las concepción de Estado de la que daremos cuenta. En cuanto al segundo tipo de fuentes secundarias, utilizaremos la información de medios de comunicación en tanto que “se trata de documentos muy válidos para poder caracterizar un período de tiempo... [y] establecer la trama general de los acontecimientos” (González Ríos, 1997, pág. 249). Por ello, recurriremos a diarios de tirada nacional (Página 12, Clarín, La Nación, Tiempo Argentino) y algunas publicaciones on-line que tratan específicamente la temática a la que refiere el caso (SentidoG, en cuanto a la Ley de Identidad de Género), que nos permitirán reconstruir el proceso social y político que se fue desarrollando en torno a las normativas que aquí analizamos.

Asimismo

estas

fuentes

serán

importantes

en

tanto

recogen

declaraciones sobre estas normativas de referentes tanto de la ciudadanía como del kirchnerismo. La unidad de análisis serán los discursos (entendidos en sentido amplio) sobre Ley de Identidad de Género (2012) y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (2009). La selección de estas medidas se llevó a cabo atendiendo a que cada una acarrea la ampliación de la ciudadanía (en el sentido de dar lugar a nuevos derechos)

de un tipo específico de derechos:

civiles y sociales,

respectivamente. Asimismo, estas normativas tuvieron importantes repercusiones en los medios de comunicación y en la opinión pública en general, como así también en las publicidades oficiales, lo que marca el carácter de relevancia de las mismas dentro del proyecto político kirchnerista. Finalmente, pasaremos a detallar la manera en que expondremos el análisis político desarrollado. Como primera instancia, entendemos que el estudio del Estado se constituye en una de las grandes líneas de investigación dentro del campo de la

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Ciencia Política. Sin embargo, en la construcción del Estado de la cuestión nos topamos ante la inquietud de por qué retomar el estudio del Estado. Por ello pareció interesante que el análisis propuesto no sea sólo descriptivo/explicativo de los aspectos ya consignados en los objetivos respecto del Estado en un momento particular, sino también darnos el tiempo y el espacio para reflexionar sobre la centralidad de dicho concepto en la Ciencia Política. De allí, que optamos por empezar con un apartado inicial que dé importancia a esta cuestión, con la intención de inscribir nuestra investigación en un arco temporal más amplio y en una discusión históricodisciplinar también más amplia, sin pretender agotarla. Así, el primer apartado lo dedicaremos enteramente a esta reconstrucción. Luego, dividiremos el análisis propiamente dicho en tres apartados más. Los capítulos 2 y 3 corresponden a los análisis de las normativas seleccionadas: Ley de Identidad de Género y Asignación Universal por Hijo, respectivamente. Finalmente, esbozaremos unas reflexiones finales a modo de conclusión. Sin más, comenzamos con el análisis.

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Pensar el Estado desde la Ciencia Política

PENSAR EL ESTADO DESDE LA CIENCIA POL ÍTICA

El estudio sobre el Estado es una temática más que clásica en el campo de la teoría política. Diversos pensadores desde el siglo XVII han problematizado en torno a la figura del Estado moderno (Skinner, 2003), por lo que son variadas y numerosas las maneras de estudiarlo. A partir de estas reflexiones es que se pudieron ir conformando las grandes tradiciones teóricas políticas que lo tienen como objeto, las que varían según la época y según el ángulo desde el que se enfocaba. Así podemos dar cuenta de las conceptualizaciones ya clásicas de Thomas Hobbes, John Locke, Immanuel Kant, Jean Rousseau, Frederick Hegel, Karl Marx, entre otros muchos que llegan a nuestros días. Luego, en la conformación de la disciplina el tema del Estado ha sido tomado como uno de los objetos de estudio primordiales. Tanto es así que se estableció una ligazón tanto histórica como lógica5 que permitió identificar a la Ciencia Política como “ciencia del Estado” (Duverger, 1981) desde fines del siglo XIX. En este sentido es que es posible plantear que “a medida que se ha ido forjando progresivamente la idea de una ciencia política, se ha desarrollado alrededor de la noción de soberanía y de Estado” (Duverger, 1981, pág. 529). Si bien en el último siglo de disciplina se ha ampliado su campo de estudio y ya no se circunscribe exclusivamente al Estado, este objeto de reflexión continuó siendo de suma importancia para el conocimiento politológico. Por ello, y atendiendo tanto la amplitud del campo de estudios sobre el Estado así como a la importancia de las particularidades de los procesos de construcción de conocimiento de cada país,

5Maurice

Duverger desarrolla esta doble ligazón en su libro “Métodos de las ciencias sociales” Explica que “esta concepción de la ciencia política va unida a cierta concepción del Estado soberano […] la teoría del Estado soberano afirma que sólo el Estado se beneficia de esta cualidad , mientras que los otros grupos , por el contrario, se encuentran siempre más o menos subordinados al Estado y sin él no pueden nada […] La noción de soberanía introduce una diferencia de naturaleza entre el poder del Estado y el poder en los otros grupos humanos. (…) Es, pues, natural que constituya el objeto de una ciencia particular: la ciencia política. Existe así un vínculo lógico entre la concepción jurídica del Estado soberano y la definición de la ciencia política como “ciencia del Estado” (Duverger, 1981, págs. 527-529). Sobre la ilación histórica, el pensador francés explica que “el problema de la ‘soberanía’ –el problema de poder supremo – ha preocupado sobre todo a los filósofos, que han desdeñado las formas inferiores de la autoridad. (…) Cuando, por otro lado, los juristas han intentado estudiar el poder de una manera concreta y científica, como es natural, han dedicado su atención al poder que ellos conocían por su profesión: el poder del Estado, el poder soberano. De este modo, a medida que se ha ido forjando progresivamente la idea de una ciencia política, se ha desarrollado alrededor de la noción de soberanía y de Estado” (Duverger, 1981, pág. 529).

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pensaremos este objeto enmarcado en la tradición de discurso (Wolin, 1993)6 de la Ciencia Política en nuestro país7. Para comenzar parece importante remarcar que los acontecimientos políticos mismos dejaron marcas, caminos, límites sobre los objetos de estudio de la Ciencia Política desde su surgimiento mismo. Con este queremos remarcar el arraigamiento histórico del conocimiento en nuestra ciencia (como en todas las demás, por cierto), y esto lo pensamos en dos sentidos. En primer lugar, entendemos que los procesos sociales y políticos influyen sobre los objetos de estudios que son considerados relevantes en un momento determinado dentro de la comunidad científica. En otros términos, “los elementos ideológicos generales de cada época no pueden sino influir decisivamente en la atmósfera intelectual que prevalece en las universidades” (Boron, 2000, pág. 45), dando lugar a la priorización de determinadas temáticas y determinados marcos conceptuales para abordarlas. En segunda instancia, por ser consecuencia de las problemáticas que surgen de la práctica política misma, concebimos a la teoría política como una herramienta para problematizar esa realidad y contribuir a la proyección de una sociedad más justa, lo que Atilio Boron denomina como su función prometeica (Boron, 2000, pág. 2)8.

6

El concepto de tradición del discurso es utilizado por Sheldon Wolin para referirse a las preguntas y conceptos que se repiten y se van resignificando a medida que avanza el desarrollo de la ciencia; estas preguntas y conceptos permiten establecer una línea de continuidad a lo largo del tiempo (Wolin, 1993, págs. 31-33). Sobre este punto, quisiéramos introducir una aclaración. Como aclara Giovanni Sartori, “la noción de ciencia política varía en función de qué se entiende por ciencia y qué por política” (Sartori, 2002, pág. 201). Siguiendo este planteo, el recorrido por la tradición de discurso de la Ciencia Política en nuestro país que realizaremos a continuación atiende exclusivamente a la segunda cuestión, es decir los alcances del concepto de política (dejando de lado, la cuestión de los estándares de cientificidad). 7

8Aquí

nos parece ejemplificadora la metáfora que retoma Atilio Boron para dar cuenta de las posibilidades transformadores de la teoría política y social: “En una de las metáforas más bellas de la historia de la filosofía Hegel decía, en el párrafo conclusivo de su ‘Prefacio’ a la Filosofía del Derecho, que el búho de Minerva despliega sus alas al anochecer. La teoría y la filosofía, simbolizadas en el búho de Minerva, siempre llegan tarde; sólo se constituyen como conocimiento una vez que la vida real de las sociedades produjo los acontecimientos y las circunstancias que motivan la reflexión del teórico y del filósofo. (…) Pero simultáneamente ratifica la centralidad de la tesis onceava sobre Feuerbach en la cual Marx establece que la misión de la filosofía, y por extensión de la teoría social y política, no puede agotarse en la mera contemplación del mundo sino que su deber es transformarlo. La teoría tiene, por lo tanto, una función prometeica: la liberación del género humano de todas sus cadenas” (Boron, 2000, pág. 2)

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Pensar el Estado desde la Ciencia Política

Una vez realizadas estas salvedades, repasaremos someramente el lugar ocupado por el Estado dentro de la tradición de discurso de la Ciencia Política argentina.

LOS AVATARES DEL ESTADO EN LA CIENCIA POLÍTICA ARGENTINA

Como repasamos al comienzo de este capítulo, la reflexión en torno al Estado acompañó a la disciplina desde su surgimiento en Europa. En el caso de la Ciencia Política en nuestro país, debemos dejar en claro que la relación entre ambos ha pasado por varios avatares. Con esta expresión nos referimos a que es posible identificar cambios en la manera en que el Estado ha sido estudiado, como también fases en lo relativo a la importancia (o carencia de ella) atribuida a éste. Como punto de inicio, dentro de los relatos sobre el desarrollo de la Ciencia Política en Argentina es posible identificar diferencias en torno al momento del nacimiento de la disciplina, que dependen de la definición que de la misma se parte. Algunos autores la entienden como “historia de las ideas políticas” (Kandel, 2002) o como “pensamiento político argentino” (Fernández, 2002), por lo que el surgimiento se ubicaría a principios del siglo XIX. Para otros, el estudio sistematizado de temáticas políticas comienza en el siglo XX, teniendo especialmente en cuenta la publicación de la Revista Argentina de Ciencia Política desde la década de 1920 (Quiroga, 2007; Roldán, 2006). Más allá de estas diferencias en el punto de partida, todos los autores coinciden en remarcar un proceso de expansión e institucionalización en la década de 1980. Pensando esta consolidación en su contexto, se hace evidente el arraigamiento histórico de la Ciencia Política del que habláramos anteriormente. Los estudios politológicos tienen como motivación la realidad política misma: la necesidad de “pensar, narrar y/o explicar una ruptura producida en el nivel político” (Lesgart, 2008, pág. 244), a partir del golpe de estado de 1966. Así, ya desde la década de 1970 comienzan incipientes estudios sobre esos acontecimientos políticos, que luego tendrán continuidad analizando el autodenominado Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983). Justamente, a partir de esta temática compartida es que la Ciencia Política “adquiere la cualidad de saber relativamente diferenciado” (Lesgart, 2007, pág. 130) y desde allí toma impulso su expansión e institucionalización. En estos años, con las universidades públicas intervenidas y la represión sobre los académicos, fue importante la constitución de una red de instituciones de

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investigación y formación fuera de las órbitas de control estatal. Así en 1975 se funda el Centro de Investigación Social sobre el Estado y la Administración (CISEA) y el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), “que se formaron en el clima de complejización del Estado y/o a propósito de la difusión regional de la idea desarrollista” (Lesgart, 2007, pág. 134). En este sentido, principalmente el segundo de éstos, desarrolló importantes estudios desde el campo del derecho y de la economía, sobre políticas y finanzas públicas

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. La importancia de estos centros de

investigaciones durante el período dictatorial fue fundamental en tanto brindó a reconocidos académicos (Guillermo O’Donnell, Oscar Oslak, por nombrar sólo un par de ellos) un espacio para desarrollar sus investigaciones e intercambiar conocimientos con científicos sociales nacionales e internacionales10. Asimismo, en el clima de la última dictadura militar, la pregunta por el Estado y el rol de los militares en la política no era sólo una preocupación cognoscitiva. La identidad temática que se forjó en torno a los golpes de estado era una preocupación práctica, anclada en la cotidianeidad de las acciones políticas. Así, lograr un mayor entendimiento de los procesos políticos fue de la mano de la necesidad de pensar alternativas a esos regímenes dictatoriales. A continuación repasaremos los años subsiguientes identificando analíticamente tres fases: período post-dictadura (1983-1989), años de predominio neoliberal (19892001) y comienzos del siglo XXI (2002-2014). PERIODO POST-DICTADURA (1983-1989)

Teniendo en cuenta ambos aspectos del arraigamiento del conocimiento sobre lo político, es posible destacar a un concepto como dador de sentido en los años ’80 de la politología argentina: el de democracia. Este concepto llegaba a esta década cargada de sentidos que se le habían atribuido anteriormente, por lo que “los cientistas 9

El CEDES continuó y continúa funcionando como un centro de investigaciones con reconocido prestigio. Como analizaremos más adelante, este enfoque economicista y legalista fue siendo cada vez más predominante, lo que le permitió constituirse en una importante referencia dentro del campo de la Ciencia Política argentina durante la última década del siglo XX. 10

Ampliando un poco el espectro, vemos que los politólogos argentinos estaban en sintonía con investigaciones en líneas similares que estaban desarrollándose en América Latina. En este sentido, Cortes (2012) identifica un periodo de pensamiento fuerte acerca del Estado entre fines de los años 70 y comienzos de los 80. En su mayoría producida en el exilio, se destacan los trabajos de Guillermo O’ Donnell, José Aricó, Norbert Lechner, René Zabaleta y Ernesto Laclau.

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sociales argentinos se vieron llevados a consensuar, más o menos tácticamente, una suerte de ‘definición mínima’ de ‘democracia’” (Rinesi y Nardacchione, 2007, pág. 13). Este “piso mínimo” se estableció en relación al concepto de poliarquía presente en las teorizaciones de Robert Dahl y Joseph Schumpeter, que se centraba “en la preservación de un conjunto mínimo (por cierto, nada despreciable) de derechos y libertades ciudadanas, así como en las dimensiones institucionales y procedimentales del juego político” (Rinesi y Nardacchione, 2007, pág. 13). Como consecuencia, la democracia era entendida como un sistema de reglas de juego. Entonces, a partir de la pregunta surgida desde la política sobre los regímenes autoritarios, la Ciencia Política fue capaz de teorizar y proyectar una sociedad orientada hacia el ideal democrático. En este sentido, uno de los politólogos más reconocidos de este período, Guillermo O’Donnell, consideró a la democracia política como el “deseo meditado” del período. En sus propias palabras, se consideraba que “la democracia política es deseable per se, incluso después de haber reconocido las concesiones significativas que su establecimiento y eventual consolidación pueden involucrar en los términos de oportunidades más efectivas y rápidas para reducir las desigualdades sociales y económicas” (O'Donnell, 1994, pág. 25) Esta revalorización de la democracia como régimen deseado dio lugar a la expansión e institucionalización de esta ciencia, que notáramos anteriormente. Se reestructuraron planes de estudio, se comenzaron investigaciones sistemáticas y se crearon instituciones para tales fines. Sin embargo, hay que remarcar que esta consolidación académica sólo podría ser pensada teniendo en cuenta el proceso político de recuperación del Estado de Derecho que tuvo lugar desde 1983. Como marca Lesgart, la centralidad del ideal democrático “traspasó el ámbito restringido el mundo de los intelectuales y académicos, modelando el clima de época de los primeros años posteriores a las elecciones fundacionales [de 1983]” (Lesgart, 2007, pág. 142). Los procesos políticos post-1983 y su clima de época11 le permitieron a la democracia constituirse en el eje estructurante de la identidad de la Ciencia Política argentina12 y brindarle una clara orientación a su consolidación institucional. En otros términos, este deseo meditado “formateó, in-formó a la ciencia política como disciplina,

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Como simple muestra de este clima de época, en la campaña presidencial de las primeras elecciones post-dictadura, Raúl Alfonsín pronuncia la (ya memorable) frase “Con la Democracia se come, con la democracia se educa, con la democracia se cura, no necesitamos nada más”. 12“Temas

que como vemos no fueron producto de la revolución conductista [que sí tuvo lugar en la Ciencia Política estadounidense], sino del ánimo despertado por la recuperación del Estado de Derecho y de la participación política continuada” (Lesgart, 2007, pág. 142)

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fijándole sus tareas, sus categorías, su dignidad epistemológica, y también sus límites” (Rinesi y Nardacchione, 2007, pág. 11). Esta característica de la politología argentina implicó ciertas consecuencias para el conocimiento producido. En primer lugar, la gran mayoría de las temáticas fueron resignificadas a partir de este concepto, dando lugar al estudio del cambio político entendido como transición a la democracia 13 y, luego, a la consolidación de la democracia. Asimismo, implicó una especial atención sobre las instituciones de la democracia liberal (elecciones, división de poderes, congreso, partidos políticos, etc.), en tanto eran vistas como el primer requisito indispensable para alcanzar un régimen poliárquico. Estos procesos políticos tematizados por la ciencia política argentina tuvieron consecuencias fundamentales para ambas esferas de la vida social argentina, en tanto modificaron los alcances de la palabra política misma: “la propia política comenzaba a pensarse como una actividad vinculada al mundo de las instituciones y de las estrategias que un conjunto específico de actores (‘los políticos’) desarrollan dentro de las instituciones o en relación con ellas, dejando fuera de sus límites (y por lo tanto de las preocupaciones de la ciencia política dedicada a estudiarla) las acciones, los avatares y los padecimientos de los hombres y mujeres que viven sus vidas fuera de las zonas más visibles de las instituciones”14(Rinesi y Nardacchione, 2007, pág. 15). Como consecuencia, “[más] ligada a la pregunta por la construcción de orden político-institucional, la renovada Ciencia Política se aleja de los trazos que le podrían haber impreso pensamientos de tipo revolucionario, predominantes en otras ciencias sociales y en la región” (Lesgart, 2007, pág. 124). Sin embargo, este carácter norevolucionario no implicó apatía respecto a los acontecimientos políticos. Por el contrario, fueron muchos los intelectuales que se involucraron en el gobierno de Raúl Alfonsín15: “escribiendo los discursos del presidente, asesorando al nuevo gobierno en

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En la línea del planteo que venimos esbozando hasta aquí, Rinesi y Nardacchione (2007) refieren a la relación entre la transición a la democracia y la Ciencia Política: “la ciencia política se afirma como disciplina y como profesión, en la Argentina, durante los años de la así llamada ‘transición a la democracia’. ¿Pero ‘así llamada’ por quién? Por esa misma ciencia política: es evidente la intensa y recíproca contaminación que se produce aquí entre la ‘agenda política’ de los actores y el ‘paradigma teórico’ de los intérpretes” (pág. 11) Vale la aclaración que los mismos autores hacen más adelante en su capítulo: “a la ciencia política argentina sí le interesaron y le interesan las vidas de esas personas, pero que sólo puede –y que sólo cree que debe conceptualizar a estas personas– como ciudadanos, como actores políticos, y no como sujetos sociales.” (Rinesi y Nardacchione, 2007, pág. 16). 14

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Aquí podemos nombrar a Juan Carlos Portantiero, Emilio de Ípola, Marcelo Cavarozzi, José Nun, entre otros.

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temas clave, actuando como ministros, incorporándose en la administración pública.” (Lesgart, 2008, pág. 256). Teniendo como meta el afianzamiento del régimen democrático (y no la revolución), los desarrollos de la teoría política funcionaban como un deber ser para alcanzar la democracia plena, y los politólogos intervenían en espacios de poder con miras a tal fin. En segundo lugar, implicó que ciertos conceptos políticos no sean considerados “relevantes” para ese momento histórico, por lo que quienes los estudiaban ocupaban un lugar periférico dentro del campo de la renaciente Ciencia Política16. El caso que aquí más nos interesa es el del Estado. Si bien en las pioneras investigaciones de la década de 1970 estaba presente, a medida que se afianzaba la vuelta de la democracia, en los años 80, se producirá el abandono del Estado para anteponer el estudio del régimen (Lesgart, 2007). En esta línea, el cambio político que se “deseaba” correspondía al nivel de las instituciones liberales. Es decir, “la ‘transición’ ya no era pensada como el paso de un tipo de sociedad a otro, ni de un tipo de Estado a otro, sino como el paso –que podía verificarse incluso si no se producían modificaciones fundamentales en las estructuras de esa sociedad y de ese Estado– de un tipo de régimen político a otro, y la ‘democracia’ era entendida como un régimen político democrático” (Rinesi y Nardacchione, 2007, págs. 13-14). Esta priorización de la democracia por sobre el Estado se la podría pensar como un indicio de una visión instrumentalista del Estado. Pareciera que el régimen democrático es capaz de atender a las necesidades de la sociedad por sí solo, y que el Estado sería la estructura a partir de la cual la democracia se realiza. En épocas anteriores esa estructura estatal fue manipulada por regímenes autoritarios que desarrollaron políticas represivas y regresivas en términos económicos. Guiado ahora por la panacea democrática, el Estado desarrollaría políticas pluralistas y de inclusión socio-económica. En tanto que no se considera relevante reflexionar sobre el rol del Estado en sí mismo y sus funciones sociales, queda el vacío teórico para suponer que se trata de una máquina que no tiene lógicas de acción propias. Con Ouviña (2006), entendemos que si bien el análisis teórico sobre la democracia como régimen es de suma importancia, las instituciones “no conforman la totalidad del fenómeno estatal, e incluso ni siquiera deben ser considerados el punto de partida para entender el origen genético del Estado, ya que de lo contrario se corre el peligro de caer en una 16

Como plantean Rinesi y Nardacchione, al adoptar a la democracia como eje estructurante de su identidad, “la ciencia política argentina realizaba un movimiento que no sólo decidía lo que se iba a estudiar durante esos años, sino que también –y que tal vez fundamentalmente– lo que no se iba a estudiar.” (2007, pág. 13).

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concepción instrumental o cosificante” (pág. 46). Asimismo, si pensamos el impacto de la reflexión teórica sobre la realidad, no generar un pensamiento sobre el Estado puede dar lugar a suponer que no es “relevante” ya no solamente en términos académicos, sino también para la política misma17. Continuando atenta a las necesidades de los tomadores de decisiones, a finales de la década de 1980, la Ciencia Política se centró en los mecanismos institucionales que favorecían o perjudicaban la consolidación democrática. Dentro de esta englobadora problemática, surgieron los cuestionamientos a las capacidades burocráticas para contribuir a ese objetivo, dando lugar a “programas de investigación, de formación de postgrado y de capacitación profesional de funcionarios en temas de administración y políticas públicas” (Leiras, Abal Medina y D'Alessandro, 2005, pág. 80) De esta manera, la especialización en políticas públicas “es ‘la estrella invitada’ que prolifera en la década de 1990” (Lesgart, 2008, pág. 260). Para pensar la relevancia que cobró este enfoque dentro de la Ciencia Política argentina en la última década del siglo veinte, enmarcaremos históricamente estos cambios al interior de la disciplina. AÑOS DE PREDOMINIO NEOLIBERAL (1989-2001)

En términos globales, es necesario esbozar un clima de época que favoreció un cambio en la mirada sobre la política desde fines de la década del ochenta. Vilas explica que esta mutación en la manera de entender el rol de la política fue “por necesidad mucho más que por opción doctrinaria” (2000, pág. 1), es decir fue consecuencia de las necesidades surgidas desde la práctica política misma. Las evidencias de déficit estatales luego de años de una matriz intervencionista eran una problemática acuciante, y necesitaban algún cambio en la manera en que el Estado administraba sus finanzas. Conjuntamente, “(…) las experiencias exitosas del thatcherismo y la reaganomics influyeron para transformar la necesidad en virtud, así como en la reorientación de las recomendaciones de los organismos financieros multilaterales” (Vilas, 2000, pág. 2).

“Por cierto, ese abandono, por parte de la ciencia política argentina, del problema teórico y político del Estado, tuvo severas consecuencias teóricas y políticas.” (Rinesi y Nardacchione, 2007, pág. 14) 17

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A medida que transcurría la década del ochenta, fueron tomando forma los lineamientos del pensamiento neoliberal a nivel global. Teniendo como fundamentos intocables “fuertes derechos de propiedad privada individual, el imperio de la ley, y las instituciones del libre mercado y del libre comercio” (Harvey, 2007, págs. 71-72), el neoliberalismo se autopostulaba como solución a los problemas económicos y sociales del modelo estatal intervencionista. En relación a nuestro tema de interés, nos resulta importante resaltar que el neoliberalismo construye como enemigo al Estado, y no repara en los posibles inconvenientes del modelo de acumulación capitalista. En otros términos, los problemas económicos de acumulación capitalista son vistos como consecuencia de las ineficientes intervenciones del Estado en la esfera de la economía, ya sea como empresario o como compensador de las desigualdades inherentes a la lógica de mercado. En consecuencia, las medidas a tomar tienen que aplicarse sobre ese aparato, y dejando a la sana competencia operar sin trabas (tanto en el mercado, como dentro del organismo estatal mismo). De esta manera, “los sectores económicos anteriormente dirigidos o regulados por el Estado deben ser traspasados a la esfera privada y desregulados (liberados de toda forma de interferencia estatal)” (Harvey, 2007, pág. 72). Finalmente, “mientras la libertad personal e individual en el mercado se encuentra garantizada, cada individuo es responsable por sus acciones y de su bienestar” (Harvey, 2007, pág. 73); principio que se establece en gran parte del sistema educativo, sanitario y de proyección social. Así, se fue generando paulatinamente un sentido común neoliberal que impregnó el desarrollo de las Ciencias Sociales en los países occidentales. Pierre Bourdieu y Loïc Wacquant (2000) denominan a este sentido común como “nueva vulgata planetaria” y lo piensan como consecuencia del “imperialismo simbólico”18 de Estados Unidos sobre el resto de los países de Occidente. En cuanto a sus consecuencias en términos académicos, el desarrollo de los acontecimientos políticos delimitó los objetos de estudio para los científicos sociales 19 , dejando “ausentes de forma relevante 18

Continuando con este argumento, los autores franceses entienden que la nueva vulgata planetaria opera como un discurso pantalla: “Es un discurso pantalla cuyo estatus intelectual es el producto de un gigantesco efecto de "allodoxía" nacional e internacional que engaña tanto a los que están como a los que no están” (Bourdieu y Wacquant, 2000). 19

En esta misma línea argumentativa, Atilio Boron analiza la situación en las Ciencias Sociales latinoamericanas: “Es un hecho indisputable que el acentuado desplazamiento ideológico de la conciencia pública hacia la derecha…ha creado un ambiente crecientemente intolerante en las instituciones académicas, tanto en los países capitalistas avanzados como en la periferia del sistema. La estrechez mental de este nuevo ethos cultural [neoliberal], comparado con el que predominaba en la década de 1960, ha promovido el surgimiento de actitudes y políticas autoritarias e intolerantes que restringen severamente las libertades académicas en los países estudiados, con preferencia en el campo de las ciencias sociales y las humanidades” (Boron, 2008, págs. 45-46).

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capitalismo, clases, explotación, dominación, desigualdades, que han sido eliminados con el pretexto de la presunción de su obsolescencia o de su impertinencia” (Bourdieu y Wacquant, 2000). El lugar que dejó esta desaparición conceptual fue ocupado por otros términos más afines con la nueva vulgata planetaria, es decir cargados con lenguajes economicistas para analizar el mundo social. En este contexto es que Rinesi y Nardacchione (2007) marcan el comienzo de una “perfecta colonización de la política por la economía” (pág. 19), visible tanto en la discursividad de los actores políticos como así también en el modo de pensar la política (tanto por políticos como por politólogos). Al lenguaje cargado de contenidos economicistas se le fue sumando la aceptación de “los imperativos de la economía y de un cierto modo de pensarla. (…) y para pensar la lógica que gobernaba el movimiento de esas fuerzas [políticas, sociales y económicas] políticos y politólogos aceptaron en lo esencial los principios de un cierto paradigma teórico –el que solemos llamar ‘neoliberal’” (Rinesi y Nardacchione, 2007, pág. 19). Se produjo así un deslizamiento en el léxico de las Ciencias Sociales, donde conceptos como derechos, ciudadanos, clase, nación, ideología e imperialismo fueron desplazados por otros como servicios, consumidor/cliente, multitud/gente, mercado, opinión pública, globalización (Boron, 2008, págs. 98-100). En esta enumeración de desplazamientos léxicos, podríamos incluir el que aquí más nos interesa, el Estado. Sin embargo, se trataría de un caso especial. La palabra “Estado” no fue erradicada del lenguaje de las Ciencias Sociales, sino que se desplazaron hacia el mercado las funciones o características que antes se le atribuían al primero. En consonancia con la prédica neoliberal, “la nueva vulgata planetaria se apoya en una serie de oposiciones y equivalencias, que se sostienen y se responden, para describir las transformaciones contemporáneas de las sociedades avanzadas: liberación económica del Estado y refuerzo de sus componentes policiales y penales; desregulación de los flujos financieros y del mercado del empleo; reducción de la protección social y celebración moralizadora de la ‘responsabilidad individual’” (Bourdieu y Wacquant, 2000). De esta manera, el Estado es pensado (casi exclusivamente) como antítesis al mercado; siendo claramente el polo negativo de la oposición20.

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Bourdieu y Wacquant (2000) reconstruyen la oposición discursiva entre Estado y mercado operada por el sentido común neoliberal de la siguiente manera: - MERCADO→ libertad / abierto / flexible / dinámico, en movimiento / futuro, novedad / crecimiento / individuo, individualismo / diversidad, autenticidad / democrático

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Esta tendencia global es posible identificarla en la Ciencia Política argentina durante la década en la que se aplicaron medidas de corte neoliberal, justificadas y legitimadas por el mismo tipo de argumento que esbozan Bourdieu y Wacquant. A este clima de época de escala global, se le sumaron las problemáticas propias de nuestro país: la consolidación democrática (como indicáramos anteriormente) y los problemas económicos. Así, nuevamente de la mano de los acontecimientos históricos, nuestra ciencia fue aggiornándose a los cánones disciplinarios que se pregonaban desde los centros de estudios (principalmente) estadounidenses, los que, además, permitían pensar los procesos nacionales en los años 90 que estaban guiados por los postulados de la vulgata planetaria21. Según lo dicho, el Estado fue observado por los politólogos argentinos “en su relación con las reformas estructurales y económicas de la década de 1990, en donde fue presentado de manera opuesta al mercado” (Lesgart, 2008, pág. 264). En este contexto es que la orientación hacia las políticas públicas “es uno de los campos más desarrollados dentro de la ciencia política [argentina desde] comienzos de la década de los noventa” (Bulcourf, 2012, pág. 74). Entendiendo que el desarrollo de este campo está fuertemente imbricado con las necesidades políticas de este clima de época 22 , éste responde a la demanda de la incorporación de estándares economicistas sobre el funcionamiento del aparato estatal, principalmente eficiencia y/o eficacia. Esto trajo de la mano la exacerbación de las metodologías cuantitativas como método de recolección de información a través de índices y estadísticas, que permitían medir el desempeño estatal en números. Así, es posible observar un fuerte desarrollo de la encuestología “y del correlativo descrédito de la actividad política –del debate en la arena pública, de la contraposición de programas, proyectos e intereses” (Rinesi y Nardacchione, 2007, pág. 53). - ESTADO→ coacción / cerrado / rígido / inmóvil, fijo / pasado, desfasado / inmovilismo, arcaísmo / grupo, colectivismo / uniformidad, artificialidad / autocrático ("totalitario") En este sentido es que el discurso opera como profecía autocumplida: “está dotado del poder de hacer que sucedan las realidades que pretende describir… presente en los espíritus de quienes deciden en política o en economía y en los de sus públicos, sirve de instrumento de construcción de políticas públicas y privadas, al mismo tiempo que de instrumento de evaluación de esas políticas” (Bourdieu y Wacquant, 2000). 21

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Especialistas en esta área de conocimiento politológico, Bulcourf y Cardozo desarrollan la idea de imbricación entre la esfera política y el campo disciplinar de la administración pública y políticas públicas desde el surgimiento mismo de la disciplina: “Ya fuere desde una perspectiva de dotar de capacidades técnicas y recursos humanos aptos para implementar políticas públicas; o desde la búsqueda de conocimiento empírico para reforzar y mejorar la toma de decisiones gubernamentales sobre cuestiones socialmente problematizadas; desarrollo del campo y proyecto político se han imbricado de una manera especial en todas las etapas históricas y lugares” (Bulcourf y Cardozo, 2011, pág. 6).

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De igual modo, las investigaciones en esta línea, si bien versan sobre los aparatos estatales, paradójicamente no tiene al Estado como centro de la reflexión23; o mejor dicho lo entiende casi exclusivamente como aparato administrativo y de gobierno, lo que Ouviña (2006) denomina superficie objetivada del Estado. Ya en 1992, Norbert Lechner advertía sobre algunos inconvenientes de un tipo de enfoque que plantea las “mejoras” del Estado privilegiando “una redefinición de las políticas públicas,…la reorganización de la burocracia estatal [o] un cambio del régimen político (presidencial)” (Lechner, 1992, pág. 245-246). Lo que no es posible pensar desde este enfoque institucionalista e, incluso, formalista, es que una reforma del Estado “consiste en repensar el concepto mismo de Estado…no a más o menos, sino a otro Estado. Es decir, un Estado democrático que integre efectivamente a todos los ciudadanos” (Lechner, 1992, pág. 246). De esta manera, pone sobre la mesa el inconveniente que aquí venimos marcando, y que repercutirá sobre las maneras en que los politólogos actuaron durante la década. En cuanto esto último, podemos hablar de una diversificación de la salida laboral de los egresados en Ciencia Política en Argentina. Durante este período, se ha instalado públicamente la figura de consultor (de políticos o de la administración pública) y la de policy makers: “hacedor, evaluador, o implementador de distintas políticas públicas ante variados organismos –públicos, privados, nacionales, regionales, internacionales” (Lesgart, 2008, pág. 261). Ambas figuras tienen en común el argumento de la necesidad de dotar a la actividad política de estándares científicotécnicos, mediante profesionales que estén alejados de las disputas partidarias e ideológicas y que sean capaces de pensar y ejecutar los mecanismos más eficaces para alcanzar los fines de los tomadores de decisiones (y sobre los que los politólogos no discutirían). En consonancia, métodos estadísticos proveerían de una información neutra (descargada de juicios de valor) que permitiría diseñar políticas públicas de modo similar a diseñar un artefacto mecánico. En síntesis, “la disciplina se acerca a un perfil de profesional que intenta alejarse de los contenidos de valor de la política, y se

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En la década anterior, Lechner había planteado que si bien no se explicita una definición teórica del Estado, “frecuentemente dan por supuesto algún concepto de estado. Al no explicitarlo hacen del estado una categoría residual para resignar una colorida mezcla de gobierno, estructura de poder, dominación de clase, políticas públicas, marco legal, dirección ideológica, etc.” (1981, pág. 7). Nos parece que esta misma afirmación se puede vislumbrar en el período analizado hasta aquí.

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acerca al de un ‘especialista’ capaz de diferenciarse por el uso de herramientas que le provee la ciencia” (Lesgart, 2008, pág. 261)24. Nos parece importante pensar sobre las relaciones entre este tipo de saber politológico que prevaleció en la década neoliberal y el devenir político mismo. La preponderancia de visiones economicistas o bien formal-institucionalistas (o desde el campo del derecho)25 implicó que la Ciencia Política no contara con lentes apropiados -parafraseando el título del libro Rinesi, Nardacchione y Vommaro (2007), Los lentes de Víctor Hugo- para analizar críticamente los procesos de reformas neoliberales del Estado. El mismo Guillermo O’Donnell criticaba la unidimensionalidad con la que se había abordado al Estado en esta década (abordajes de los que él mismo había formado parte) y que “esa reducción ha ayudado a las así llamadas corrientes ‘neoliberales’ a demonizar al estado como el culpable de todo tipo de patologías que se encuentran en una relación de suma-cero con la sociedad” (O'Donnell, 2004, pág. 150). Como consecuencia Rinesi y Nardacchione plantean que la ciencia política argentina “carecía de una perspectiva teórica para pensar ese proceso… De esta manera, en lugar de pensar la reforma neoliberal, tendió a aceptarla de un modo cuasi naturalizador” (2007, págs. 14-15). COMIENZO DEL SIGLO XXI (2002-2014)

De esta manera termina el siglo XX en la Ciencia Política argentina, y el XXI comienza con un acontecimiento que marca un antes y un después: 19 y 20 de diciembre de 2001. Pensando nuevamente la relación entre nuestra disciplina y los acontecimientos históricos, nos resulta sumamente interesante el argumento de Scillamá (2007). Esta autora plantea que fueron los mismos (estrechos) marcos conceptuales de la Ciencia Política los que no le permitieron ni “predecir” ni “decir nada interesante” ante los episodios políticos de ese año. En línea con los problemas que marcáramos hasta aquí, Scillamá argumenta que los fenómenos políticos dejaron en evidencia “el angostamiento del alcance de los interrogantes que [la ciencia política 24

En su artículo que problematiza sobre las categorías conceptuales con las que la Ciencia Política “llegó” a los acontecimientos de 2001, Scillamá refiere a esta particular profesionalización de los politólogos en relación a la figura técnica de un ingeniero. En sus palabras, “la especificidad de la ciencia política dentro de las ciencias sociales se asociaba a la pretensión de que a ella le competía el saber sobre la ‘ingeniería institucional’” (Scillamá, 2007, pág. 317). 25

Retomando la Nota al pie Nº9, el CEDES fue uno de los centro que desarrolló una importante tarea esta área de conocimiento.

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argentina] –dejando a un lado lo social, identificando la democracia con un régimen político democrático y lo político con los componentes institucionales de dicho régimen –es capaz de formularse” (2007, pág. 315). Incapaz de formular preguntas incisivas, la Ciencia Política no pudo pensar maneras de superar esa crisis de representación que fueran más allá de las instituciones. En términos de Cecilia Lesgart (2007), los politólogos carecieron de la creatividad necesaria en esos momentos de conflictividad social26, que sí había sido relevante a la salida de los autoritarismos en la década del ‘70 y ’80. Entendemos que la preeminencia de ciertos marcos conceptuales implicó un cierto grado de miopía de los politólogos al observar los acontecimientos políticos que ocurrían “lejos”, es decir fuera de las instituciones liberales: movilizaciones sociales, organizaciones de desocupados, nuevas formas de protesta política. La culminación de este proceso de crisis política se evidenció en el descreimiento de los procesos institucionales liberales (por ejemplo, las elecciones legislativas de 2001) y de la clase política en general. Lo interesante de esta debacle argentina para nuestro objetivo es que implicó un reordenamiento a nivel político, y, por tanto, dentro de la Ciencia Política. El cuestionamiento de los fundamentos mismos de lo que politología teorizó como régimen democrático 27 por parte de sociedad civil en esos agitados días “arrastraba, o debía arrastrar… la correlativa debacle de un cierto modo de conceptualizarse la vida política, e incluso la naturaleza misma de la política (…) La debacle, digamos así, de un cierto aparato conceptual, de un cierto dispositivo categorial, de un cierto ‘paradigma’ teórico” (Rinesi y Nardacchione, 2007, págs. 9-10). De esta manera, al poner bajo la mirada crítica el aparato conceptual de la Ciencia Política, se puso en entredicho el lugar periférico que había ocupado la reflexión sobre el Estado. Pareciera ser que, como dice Atilio Boron (2003), la crisis sacó a luz ciertas “premisas silenciosas” sobre el Estado que era necesario comenzar a problematizar. Y así pareciera que está ocurriendo. Como plantea Corsiglia Mura (2014), a comienzos del siglo XXI “los debates políticos y las agendas académicas, pasaron del olvido, menosprecio o rechazo del 26

Rinesi y Nardacchione categorizan a esta actitud de los politólogos frente a la crisis política de 2001 como falta de audacia: “escasa audacia de una teoría política que no alcanzaba a plantear a la reflexión sobre la política ningún desafío teórico de significación” (2007, pág. 36) 27

Aquí me refiero principalmente al cuestionamiento de la relación de representación (separación entre representantes y representados; o si se prefiere, entre gobernantes y gobernados), de las elecciones como mecanismo predilecto (cuando no, único) de expresión de la ciudadanía y de los partidos políticos como instituciones de canalización y expresión de demandas de la sociedad.

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interés por tomar, estudiar o disputar el Estado, a volver a ponerlo en el lugar privilegiado de sus inquietudes” (pág. 13). De esta manera, podemos marcar la creciente circulación de la idea de una refundación (de Souza Santos, 2010; Cortes, 2012), reconstrucción (García Linera et. al, 2010; Stefanoni, 2011), recuperación (Rinesi, 2011b) o bien regreso (Paramio, 2008) del Estado para dar cuenta del devenir histórico de los últimos años en el contexto latinoamericano. Asimismo, se ha comenzado a estudiar el modo en que el Estado reactualiza ciertas temáticas (Thwaites Rey, 2010) o bien resignifica su rol en relación al conjunto social (Villanueva, 2008). En este sentido, entendemos que el foco puesto nuevamente en un objeto de estudio clásico de la Ciencia Política puede ser pensado en relación a, por un lado, las consecuencias nocivas que acarreó su desplazamiento en épocas anteriores y, por otro, a la centralidad de éste en los procesos políticos actuales (tanto a nivel nacional como latinoamericano). Lejos de ser un asunto exclusivamente académico 28 , las consecuencias prácticas de este tipo de reflexiones reside que todos los conflictos sociales y políticos lo involucran, y más aún en nuestras sociedades latinoamericanas (Lechner, 1981). En nuestra región “el Estado es el principal interlocutor, o al menos el mediador entre los distintos actores [de la sociedad civil]” (Ouviña, 2006, pág. 26). De esta manera, reflexionar críticamente sobre el Estado nos brinda herramientas para cuestionarlo, proyectarlo e influir sobre su accionar. La importancia que cobra esta tarea para nosotros va de la mano del cuidado y observancia metodológica que creemos necesaria. En este sentido, Lechner nos brinda una advertencia fundamental: no estamos realizando un análisis científico si establecemos a priori el concepto de Estado ni si obviamos esta conceptualización basándonos exclusivamente en la empiria. En sus palabras: “un análisis del estado no puede partir de una definición dada que sólo cabría desplegar en su concreción histórica, ni en una existencia evidente y tangible que sólo faltaría nombrar” (Lechner, 1981, pág. 7). De modo complementario a esta advertencia, entendemos junto con Eduardo Rinesi (2011a; 2011b) que el caso que analizaremos de aquí en adelante plantea algunos retos puntuales. Como ya lo marcara en 1981 (casi proféticamente), Norbert Lechner: “Las dificultades de precisar qué y cómo es el estado capitalista sui generis en la región revelan un ‘déficit teórico’ que contrasta con la movida lucha política. Precisamente porque los conflictos en las sociedad latinoamericanas siempre involucran al estado, su ineficiente conceptualización deja de ser un asunto académico” (Lechner, 1981, pág. 7). 28

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Pensar el Estado dentro del proyecto político kirchnerista plantea como desafío que si las grandes tradiciones teóricas de nuestra disciplina son tomadas como conjuntos cerrados de herramientas analíticas vamos a estar priorizando tan sólo uno de los múltiples conjuntos de ideas que nutren el fenómeno del kirchnerismo. En otros términos, en la concepción del Estado del proyecto político kirchnerista conviven (no necesariamente de forma pacífica) elementos que provienen de diferentes corrientes del pensamiento político (Rinesi, 2011b); y el desafío de la Ciencia Política radicaría en lograr dar cuenta de esas articulaciones, mixturas, choques a los fines de marcar tanto las líneas de continuidad con procesos históricos anteriores como las particularidades de los acontecimientos actuales. Así, entendemos que la Ciencia Política debe ser capaz de dar cuenta de los fenómenos actuales, pero desde una mirada que respete las particularidades de los procesos históricos, sin pretender que ellos se adapten a las conceptualizaciones teóricas construidas en otros contextos (históricos, geográficos, sociales, económicos). Por ello, en este Trabajo Final de Carrera nos abocaremos a la indagación las tradiciones políticas a las que nos remite la concepción del Estado del proyecto político kirchnerista atendiendo a su relación con la ciudadanía (organizada o no) en los casos seleccionados. Con este recorrido, pretendimos darle a nuestro objeto de Trabajo Final de Carrera una inscripción temporal más amplia que el de las medidas seleccionadas para el análisis, así como un marco disciplinar también más abarcativo. Así, entendemos que el estudio del Estado se constituye en una de las grandes líneas de investigación dentro del campo de la Ciencia Política; aunque dicha cuestión no se puede desligar de los contextos políticos y sociales en los que las investigaciones tienen lugar. De esta manera, el análisis político que desarrollaremos a continuación lo pensamos en relación a la revitalización del concepto que está teniendo lugar actualmente, aportando desde las particularidades del proyecto político kirchnerista.

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La Ley de Identidad de Género

LA LEY DE IDENTIDAD DE GÉNERO

En este apartado vamos a reflexionar sobre la relación entre sectores de la ciudadanía y actores del kirchnerismo en el proceso de aprobación de la Ley de Identidad de Género (LIG, desde ahora). Dentro de los dos procesos que analizaremos a lo largo del Trabajo Final de Carrera, a éste podemos clasificarlo como ampliación de derechos civiles, en tanto versa sobre el reconocimiento de la identidad de género, entendida ésta como un rasgo constitutivo del derecho a la identidad personal y la libertad individual. La ampliación de derechos que implicó la sanción de esta normativa es de suma relevancia, tanto a nivel nacional como internacional. Fuera de nuestras fronteras, es reconocida por organizaciones internacionales 29 como la normativa más avanzada existente, principalmente por no considerar a las personas trans como enfermas o con algún desorden psicológico. Por tanto, se desmedicaliza el proceso de cambio de registros identitarios, al mismo tiempo que se desjudicializa, al no requerir la aprobación de un juez para dicho proceso. En otros términos, el Estado reconoce la identidad que el individuo expresa, sin condicionamientos externos a éste. En nuestro país, la Ley del Matrimonio Igualitario (LMI) y la LIG pusieron en la agenda pública y en los medios masivos de comunicación los reclamos de sectores militantes de diversidad sexual, situación inédita en el país en cuanto a la magnitud de la visibilización de este colectivo. Especialmente la LIG implicó un fuerte intento de visibilización de las condiciones de vida del colectivo trans, condiciones marcadas por la sistemática discriminación en espacios públicos y la exclusión de importantes derechos fundamentales (educación, salud y trabajo, principalmente). Por todos estos elementos, nos parece enriquecedor reflexionar, a partir de tradiciones del pensamiento político, sobre la concepción de Estado que subyace a esta ampliación de derechos, en el proceso que desembocó en la sanción de la LIG el 9 de mayo de 2012. Pensando en una exposición cronológica con profundizaciones sincrónicas cuando lo consideremos pertinente, organizaremos el apartado en tres secciones. En la primera, comenzaremos atendiendo a sectores de la ciudadanía organizados en torno al reclamo del reconocimiento de la identidad de género como un 29

El reconocimiento más importante fue el entregado por la Asociación Internacional de Lesbianas, Gays, Bisexuales e Intersexs (ILGA) a la Presidenta argentina por la aprobación del Matrimonio Igualitario y por la Ley de Identidad de Género, en diciembre de 2012 (Diario Página 12, 2012/12/13).

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derecho inalienable de toda persona, y cómo lo fueron tramitando en instancias estatales. Continuaremos, analizando la manera en que se fue produciendo un acercamiento entre estos sectores y referentes del proyecto político kirchnerista; para luego centrarnos en el proceso del tratamiento de la LIG propiamente dicho, atendiendo al recorrido de los proyectos en discusión, desde el tratamiento en las comisiones del Congreso hasta la entrega de manos de la Presidenta de la Nación de los primeros DNI amparados por esta ley.

COMIENZOS DEL RECLAMO CIUDADANO

Como primer elemento distintivo de este caso debemos marcar la presencia, con anterioridad a la presentación del proyecto de ley en la Cámara de Diputados, de sectores de la ciudadanía organizados y movilizados en pos de alcanzar este derecho. Remarcamos especialmente la pluralidad de la expresión porque no existía (ni existe con posterioridad al proceso que analizamos aquí) solamente una organización o grupo de ciudadanos que se movilizó por esta ley. Esta diversidad se evidencia en el hecho de que se presentaron ocho proyectos de ley referidos a la temática de la identidad de género de personas trans entre 1999 y 2011, de los que participaron diferentes organizaciones30. De hecho, a lo largo del proceso de discusión y aprobación de la LIG las agrupaciones de diversidad sexual se han ido uniendo en organizaciones integradoras; así podemos ver que han tenido incidencia dos grandes organismos nucleadores: la Federación Argentina de Lesbianas, Gays, Transexuales y Bisexuales (FALGTB) y el Frente Nacional por la Ley de Identidad de Género (FNLIG). Ya por la denominación misma, podemos notar que el FNLIG se formó a partir del objetivo único de la sanción de la LIG, a principios de 2010 e integrándose por militantes trans independientes y

30Los

proyectos a los que hacemos referencia son (los identificamos aquí a partir del número de expediente con que ingresaron a la Cámara de Diputados): i) 0370-D-1999 (del diputado socialista Alfredo Bravo), ii) 5954-D-2003 (presentado por Dip. María José Lubertino, quien reemplazó a Alfredo Bravo tras su fallecimiento), iii) 5259-D-2007 (Dip. Silvia Augsburger, también del PS), iv) 1736-D-2009 (reingresado por Dip. Augsburger), v) 7243-D-2010 (firmado por Dip. Silvana Guidici, de la UCR), vi) 7644-D-2010 (firmado por Dip. Juliana Di Tullio del FPV), vii) 8126-D-2010 (firmado por Dip. Diana Conti también del FPV) y viii) 5850-D-2011 (firmado por Dip. Marcelo López Arias del bloque justicialista de Salta). En lo sucesivo nos centraremos en los proyectos iii, iv, v, vi y vii, que fueron los que se tuvieron en cuenta en el trabajo de las comisiones de la Cámara Baja.

29

30

La Ley de Identidad de Género

organizaciones LGTBI31 de todo el país32. En cambio, la FALGTB se conformó en 2005 con una serie de objetivos más amplios33, por lo que su funcionamiento antecede y precede al caso aquí analizado. Más allá de las diferencias entre ambos, aquí nos centraremos especialmente en los elementos que nos permiten reflexionar sobre su relación con el Estado. La FALGTB está integrada por organizaciones de 24 provincias, siendo la Asociación de Travestis, Transexuales y Transgénero (ATTTA)34 uno de los actores más relevante en el proceso analizado. En cuanto a su accionar, en noviembre de 2007 la FALGTB lanza la Declaración Nacional sobre Diversidad Sexual y Derechos35, en cuyo marco es ingresado a la Cámara de Diputados el proyecto “Ley de identidad de género” (Exp. N°5259-D-2007). Este proyecto cuenta con el auspicio legislativo de Silvia Augsburger (Partido Socialista -PS) y las firmas de diputados de todos los bloques36.

31LGTBI: 32

lesbianas, gays, transexuales, bisexuales e intersex.

Información extraída del sitio web oficial http://frentenacionaleydeidentidad.blogspot.com.ar/.

del

FNLIG

[consultado

27/10/2014],

“Al fundarse la FALGTB en 2005, las organizaciones miembros debatieron, consensuaron y se propusieron ambiciosos objetivos a cumplir: la igualdad jurídica para lesbianas, gays, bisexuales y trans; la ley de matrimonio para todos y todas; la ley de identidad de género y salud integral para personas trans; la modificación de la ley antidiscriminatoria; la inclusión de la diversidad sexual en el sistema educativo a través de la Educación Sexual integral; y la derogación de los Códigos de Faltas y Contravencionales en todas las provincias.” (Leclerc, 2014, pág. 8) 33

34

Esta agrupación se formó en 1989 bajo la sigla ATA (Asociación de Travestis Argentinas) con el objetivo de revertir la situación de fuerte maltrato y violencia institucional de las fuerzas policiales hacia ellas. Luego, en 1996 deciden incorporar una letra T más por el colectivo transexual, y en 2001, otra por la identidad transgénero. Ese año, asimismo, decidieron nacionalizar el movimiento, formando una Comisión formada por activistas de las distintas provincias de la Argentina fundando oficinas y /o sedes en distintos puntos del país. Entre sus principales objetivos se plantean “erradicar el estigma, la discriminación, la Transfobia y la derogación de los Códigos de Faltas Contravencionales” y la completa implementación de la LIG, que aquí analizamos. Para información más detallada sobre esta organización, su sitio web oficial: www.attta.org.ar. 35

En esta campaña de la FALGTB también se presentó el proyecto de ley que desembocaría en la Ley de Matrimonio Igualitario de 2010. 36

Las once firmas restantes se distribuyen de la siguiente manera entre las fuerzas políticas de la Cámara de Diputados: cuatro pertenecientes a Afirmación de una República Igualitaria-ARI (Dip. Marcela Rodríguez, Dip. Carlos Raimundi, Dip. Leonardo Gorbacz y Dip. Delia Bisutti); dos, del Partido Socialista-PS (Dip. Laura Sesma y Dip. Eduardo Di Pollina); una, del Partido Nuevo contra la Corrupción, por la Honestidad y la Transparencia (Dip. Norma Morandini), una, de Emancipación y Justicia (Dip. Claudio Lozano); una, del Frente para la Victoria-FPV (Dip. Remo Carlotto); una por el Peronismo Federal (Dip. Ma. del Carmen Rico) y una por Convergencia (Dip. Miguel Bonasso).

Andreina Colombo Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012)

El texto, si bien aún exigía la aprobación del cambio registral por parte de un organismo externo al sujeto37, tiene como fundamento el derecho a la identidad y a la autodeterminación individual. Así en su Art. 1° detalla como objetivos de la normativa: - Asegurar el reconocimiento de la dignidad, la singularidad y del propio proyecto de vida de las personas trans: transexuales, travestis, transgénero. […] - Garantizar el derecho a la identidad de las personas cuya identidad de género no se corresponde con el sexo con el que fueron inscriptas al nacer. (Proy. Ley de Identidad de Género, Exp. N°5259-D-2007; Art. 1°)38

Asimismo, en sus Fundamentos detalla qué se entiende por derecho a la identidad: El derecho a la identidad tiene una directa e indisoluble vinculación con el derecho a no ser discriminado, a la salud, a la intimidad y al proyecto de vida. Se constituye como un concepto genérico que ensambla otros derechos que tutelan diversos aspectos de la persona y cuya sumatoria nos da como resultado el perfil de la identidad personal. (Proy. Ley de Identidad..., Exp. N°5259-D-2007; Fundamentos)

La importancia de este proyecto parlamentario para nuestro análisis reside en que podemos identificar ciertos elementos de impronta liberal en la manera de concebir esta ampliación de derechos. Dentro del conjunto de teóricos políticos liberales, nos parece especialmente apropiado pensar este caso a partir de los postulados de Immanuel Kant. Como primer punto de conexión, podemos marcar el supuesto de que el individuo es capaz de elegir su propio camino de vida sin coacciones externas, es decir que puede ejercer autodeterminación personal. Para el filósofo alemán, todos los hombres son portadores de razón lo que les permite (casi que los obliga a) elegir el modo de vida que los haga más felices. Como interpreta Joan Antón, “la esencia del hombre es el autodesarrollo y por eso [Kant] aconseja a los hombres…que se atrevan a diseñar, mediante la razón, su propio destino” (Antón, 2005, pág. 93). En esta línea, podemos interpretar el reclamo del 37

Se propone la creación de la Oficina de Identidad de Género en el ámbito de la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la que “coordinará un equipo interdisciplinario conformado por profesionales de la salud, el derecho, la psicología, la sociología a los efectos de evaluar las solicitudes de rectificación registral del sexo y cambio de nombre” (Art. 4°). Asimismo, continúa exigiendo a la persona trans la presentación de pruebas fehaciente de la estabilidad y permanencia de “disonancia entre el sexo inicialmente inscrito y la identidad de género autopercibida por la persona solicitante” (Art. 9°). 38

El subrayado es nuestro. De aquí en adelante, especialmente en los textos legales, los subrayados se harán con la intención de resaltar elementos importantes para nuestro análisis.

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La Ley de Identidad de Género

colectivo trans en tanto su derecho a ser singular, a elegir su “propio proyecto de vida”, tal como dice en la letra del proyecto. El segundo punto de encuentro, en íntima correspondencia con el anterior, se presenta en relación al concepto de libertad. Ésta es entendida por el autor alemán a partir de la pertenencia a la comunidad o sociedad: “Al miembro de la comunidad, en cuanto hombre, le corresponde este derecho de la libertad, puesto que es un ser capaz de derecho en general” (Kant, 2008, pág. 37). La libertad nos hace seres de derechos en general, por lo que es “el derecho originario que se refiere al hombre mismo, a sus intereses privados, a la búsqueda de la felicidad” (Abellán, 1996, pág. 248). Sin embargo, en la búsqueda de la felicidad individual se deben tener reparos. En este sentido, Kant define a la libertad individual como el derecho de cada uno a “buscar su felicidad por el camino que se le ocurra, siempre que al aspirar a semejante fin no perjudique la libertad de los demás, para lograr así que su libertad coexista con la de los otros, según una posible ley universal (es decir, con el derecho de los demás)” (Kant, 2008, págs. 36-37). Dentro de esta libertad negativa (en tanto es comprendida como la ausencia de impedimentos 39 ) se encuentran inscriptas “las otras cualidades humanas, como la igualdad y la capacidad de disponer sobre sí mismo, es decir, de ser sui iuris” (Abellán, 1996, pág. 248). Así entendida, no es posible escindir la libertad individual de la igualdad ante ley, ni tampoco de la capacidad de elegir su propio camino a la felicidad40. Este trío conceptual está presente en la manera de entender el derecho a

Berlin (1992) define a la libertad negativa como “el hecho de no ser obstaculizado por otros” (pág. 218). También Bobbio la define (continuando el planteo inicial de Berlin) como “la situación en la cual un sujeto tiene la posibilidad de obrar o de no obrar, sin ser obligado a ello o sin que se lo impidan otros sujetos [...]. La libertad negativa suele llamarse también «libertad como ausencia de impedimentos» o «libertad como ausencia de constricción»” (Bobbio N. , 1995, págs. 97-98). 39

40

No podemos desatender al hecho de que la obra del filósofo del siglo XVIII es contradictoria al proclamar la capacidad de ser dueño de sí mismo como un derecho originario de todo ser humano (deducido del derecho a la libertad) al mismo tiempo que se excluye a ciertos grupos humanos: los hombres no-propietarios y las mujeres. Como primer punto, el autor alemán remarca que sólo los hombres que disponen de alguna propiedad (tierra, arte, oficio, ciencia) pueden disfrutar del derecho al voto. Esta contradicción se encuentra en que ya no es condición suficiente portar el derecho originario para votar, sino que “se traslada al terreno empírico, abandonando la fundamentación racional-apriorística a partir del principio de la libertad” (Abellán, 1996, pág. 249). En cuanto a las mujeres, se hace evidente el planteo de que éstas no pueden gozar de la “mayoría de edad”, quedando siempre en dependencia de un hombre racional. Esto “conduce a la coexistencia de dos tipos de ética para Kant: una inferior, para las mujeres, ligada al sentimiento, que identificaría lo bueno con lo bello, y una superior, para los varones, donde la actuación moral se regiría por principios racionales. Lejos de encontrarnos con una ética aplicada por igual a ambos sexos, descubrimos que el referente del pensar y actuar moral nunca es para Kant el género femenino” (Roldán, 1999, pág. 367). Aquí,

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la identidad de género por la ciudadanía organizada. Ya marcamos más arriba la importancia que tiene el supuesto de ser sui iuris dentro del proyecto de ley. De igual manera, la concepción de libertad se encuentra presente en el proyecto legislativo de 2007 exponiéndola como la no-obstaculización de la realización de la felicidad individual, en tanto no cause perjuicio a terceros. Retomando un escrito del jurista Andrés Gil Domínguez41, en los Fundamentos del proyecto se expone que: "Si una persona al construir su autobiografía realiza una determinada opción sobre su identidad sexual, esta decisión pertenece a ese ámbito de derecho infranqueable al Estado y a los particulares, que es la libertad de intimidad. Podrá molestar a algunos, escandalizar a otros, pero no existen razones jurídicas que permitan alguna clase de intromisión u obstrucción en el ejercicio del derecho a ser uno mismo sin causar un daño directo e inmediato a terceros." (Proy. Ley de Identidad..., Exp. N°5259-D-2007; Fundamentos)

Como vimos, la legitimación de este proyecto de ley podemos interpretarla con los lentes de lo que entendíamos más arriba como los derechos originarios de todo sujeto, es decir la libertad individual y sus derivados. Asimismo, y profundizando este planteo primario, es que el derecho a la identidad personal puede incluirse en el conjunto de derechos humanos. En este sentido, tanto entre los objetivos enumerados en el Artículo 1º como en los Fundamentos del Exp. N°5259-D-2007 se establece, respectivamente, que: [Esta ley tiene por objetivo] Promover el respeto, la protección y el ejercicio de los derechos humanos de las personas discriminadas por identidad de género, transexuales, travestis, transgénero. (Proy. Ley de Identidad...; Exp. N°5259-D-2007; Art. 1°)

El de la identidad sexual es un derecho integrante del más amplio derecho a la propia identidad, el que forma parte, a su vez, del plexo mayor de derechos humanos sustanciales. (Proy. Ley de Identidad..., Exp. N°5259-D-2007: Fundamentos)

En las palabras de los militantes por esta ley se hace presente la importancia de entender en este sentido el reclamo del colectivo trans. En palabras de las integrantes de ATTTA, Claudia Pía Baudracco (Coordinadora Nacional de esta organización en ese momento) y de Marcela Romero (vice-presidenta de la FALGTB en ese momento):

sin embargo, atenderemos al supuesto apriorística del filósofo sobre esta cuestión, porque de esta manera se evidencia en el caso analizado. 41

Gil Domínguez, Andrés, "El derecho a la identidad en un caso de hermafroditismo: un interesante estándar constitucional", La Ley, 1999, 1104/08.

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La Ley de Identidad de Género

(…) sin identidad no hay derechos civiles, y sin derechos civiles, no hay derechos humanos (Claudia Pía Baudracco, citada en Página 12, 2009/11/07)

(…) la mayor violación a los derechos humanos que la legislación actual sobre la identidad legal de las personas [se] sigue perpetrando: la negación del derecho a la identidad de las personas trans (Romero, 2008)

Cuando usamos el concepto de derechos humanos, debemos ser conscientes que (como todas las conceptualizaciones que se utilizan en el campo político) su significación y alcances han variado a lo largo del tiempo y en relación a las luchas de sentido que se dieron en torno a él. Dicho en otros términos, hay que tener en cuenta que “los derechos humanos son ‘históricos’ en tanto…ha[n] sido fruto de un proceso ‘gradual’ motivado por luchas y defensas de ‘nuevas’ libertades ante los viejos poderes’” (Beriso y Quintana, 2010, pág. 84). Ahora bien, atendiendo a las tradiciones políticas debemos remitirnos, en primer término, a los pensadores modernos del siglo XVIII que idearon modelos interpretativos para la nueva sociedad y los nuevos derechos que estaba en proceso de conformación

42

. En esta línea, pensadores del liberalismo político clásico

comparten la premisa de la existencia de un conjunto de derechos de los que “todos los seres humanos” son titulares por naturaleza43. Así comprendidos, el conjunto de derechos humanos “son derechos –libertades y garantías– del hombre en tanto hombre. Es decir, derivados de la naturaleza humana” (Beriso y Quintana, 2010, pág. 81). Si mantenemos la matriz kantiana para interpretarlos, este conjunto de derechos deben “ser conocidos a priori, válidos y exigibles universalmente” en tanto que “por fuente y por contenido, sólo pueden tener esa libertad radical que está relacionada con la esencia del ser racional como tal” (Hassner, 2009, pág. 555). Por ello, entendemos 42En

sus comienzos, se puede identificar a los Derechos Humanos como una demanda de la nueva burguesía y de sus filósofos, frente al poder y los privilegios de los Estados monárquicos. En línea con este planteo, se proclama la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789 en Francia. Sin embargo, recién a mediados del siglo XX es “cuando el tema se tornó central, y se plasmó en la Declaración Universal de Derechos Humanos en 1948” (Jelin, 2005, pág. 510) 43

No desconocemos que se puede rastrear desde la Edad Media concepciones que refieren a un conjunto de derechos que son inherentes a la personas, tal sólo por el hecho de nacer. En otros términos, la concepción iusnaturalista que da sustento a los derechos humanos es anterior al liberalismo político. Pero como nuestro eje de análisis para este caso es la tradición política liberal, tomamos como referencia las conceptualizaciones de sus autores clásicos: Thomas Hobbes, John Locke e Immanuel Kant.

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que el carácter universal del derecho a la propia identidad de género se relaciona estrechamente con los postulados a priori en torno a la libertad individual que rastreamos desde el pensamiento kantiano, y este elemento es importante en el proyecto de LIG de 2007. Sin embargo la preeminencia de este elemento del pensamiento liberal del siglo XVIII, es importante remarcar que desde el momento de enunciación de las teorías liberales clásicas hasta el siglo XXI en que nos encontramos han tenido lugar procesos políticos y sociales que implicaron modificaciones de lo que se entiende por derechos humanos. Si nos mantenemos estrictamente en la matriz kantiana para pensar el proceso de la LIG, podría hacernos ruido que el sujeto individual al que refiere esta teoría política sea el mismo que fundamenta la ley aquí analizada. Sin embargo, actualmente entendemos que no es posible pensar al individuo por fuera del grupo social (el colectivo trans, en este caso) al que remite su identidad. En este sentido es que podemos hablar de procesos de ampliación de lo que se entiende por derechos humanos, procesos que son consecuencia del cuestionamiento de diversos sectores ciudadanos que no se sienten incluidos en la definición de hombre 44 que subyace a este conjunto de derechos. Como consecuencia, “se ha reconocido la necesidad de dar cuenta de las especificidades de los individuos, ya sean de género, de etnia, de edad o de cualquier otra índole” (Rico, 1996, pág. 7), a los fines de contribuir a “una real universalización de los individuos y de los derechos humanos, basada en el principio de la pluralidad y el respeto de las diferencias y de la diversidad” (Rico, 1996, pág. 7). Este paso hacia el principio de la pluralidad y diversidad de lo humano es fundamental aquí. Empero, los postulados a priori de la autodeterminación y libertad individual continúan siendo fundamentos importantes en los discursos del colectivo trans al momento de referirse a los derechos humanos45. En este sentido, el cambio

44

En la Nota al pie N°40, hemos hecho referencia a dos importantes sectores sociales excluidos del goce de derechos en la teoría política kantiana: hombres no-propietarios y mujeres (aún las dueñas de propiedades). Asimismo, hubo cuestionamientos por la postura eurocentrista del planteo liberal clásico, dando lugar al reconocimiento de las cuestiones étnicas dentro de la definición de hombre. 45

Esta manera de entender los derechos humanos se puede observar, en términos más amplios, desde marzo de 2007. En ese momento, la Comisión Internacional de Juristas y el Servicio Internacional para los Derechos Humanos redactó los Principios de Yogyakarta sobre la Aplicación del Derecho Internacional Humanitario en Relación con la Orientación Sexual y la Identidad de Género. En este texto queda explícito el conjunto de derechos humanos básicos de los colectivos LGTBI que deben ser respetados por los Estados. Podría pensarse como una paradoja que se deban proclamar declaraciones de los derechos universales de una minoría; sin embargo, debe pensarse a este conjunto de Principios como una exigencia a los Estados

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La Ley de Identidad de Género

trascendente opera al dejar en segundo plano la mirada de los derecho de las minorías, los derechos de los que no son “iguales” o no hacen lo mismo que la mayoría. Entendido ahora desde el marco liberal de los derechos humanos, son libertades y garantías que debe gozar todo hombre en tanto hombre (teniendo en cuenta lo que “hombre” implica en la actualidad, como dijimos), sin ninguna exigencia más que la condición humana. Así entendido, ya no se reclama la ampliación de derechos a los diferentes, sino el cumplimiento de los derechos básicos en tanto ser, sin importar la identidad sexual. Este proyecto inicial de LIG pierde estado parlamentario, por lo que la FALGTB lo vuelve a impulsar en 2009 (Exp. N°1736-D-2009), “desde el bloque socialista y (…) con las firmas de todos los bloques a excepción del PRO” (Diario Página 12, 2009/08/25)46. El proyecto legislativo mantiene la misma línea que el de 2007, pero lo que se intensifica es el intento de visibilización de la problemática del colectivo trans en los medios de comunicación. Manteniendo la tradición liberal de los derechos humanos como marco interpretativo, podemos marcar dos elementos fundamentales en los comunicados y declaraciones públicas de las organizaciones que impulsaron este proyecto: la invisibilización civil del colectivo trans y la responsabilidad del Estado ante tal situación. Sobre la primera cuestión, las y los militantes relataban situaciones cotidianas con agentes del Estado (policías, médicos y enfermeras de hospitales públicos, empleados burocráticos, docentes de los establecimientos educativos) en las que se violentaba su libertad de autodeterminación identitaria por ponderar lo establecido en el documento nacional de identidad. Esta ley va a permitir que las personas trans podamos inscribirnos en las escuelas y universidades con nuestros nombres, solicitar turno en los hospitales y centros de salud, presentar un currículum para conseguir trabajo, votar en las elecciones sin tener que explicar que somos la misma

nacionales del cumplimiento efectivo de los derechos humanos que colectivos minoritarios no pueden gozar por su identidad sexual. En otros términos, son exigencias del efectivo cumplimiento de la universalidad de los derechos inherentes a todo ser humano. 46

Este proyecto cuenta con el auspicio legislativo de Dip. Silvia Augsburger del PS. Las once firmas restantes se distribuyen de la siguiente manera entre las fuerzas políticas de la Cámara de Diputados: dos pertenecientes al ARI (Dip. Delia Bisutti y Dip. Leonardo Gorbacz); una, de la Al. Acuerdo Cívico y Social (Dip. Marcela Rodríguez); una por Coalición Cívica (Dip. Roy Cortina); una de Proyecto Sur (Dip. Claudio Lozano); una perteneciente al PS (Dip. Laura Sesma); una por Diálogo por Buenos Aires (Dip. Miguel Bonasso); una, del FPV (Dip. Remo Carlotto); una por PN contra la Corrupción, por la Honestidad y la Transparencia (Dip. Norma Morandini); una del Frente de todos (Dip. Ma. Josefa Areta); una por e1 Peronismo Federal (Dip. Ma. Del Carmen Rico) y uno de la Concertación Cívica (Dip. Miguel Ángel Barrios).

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persona que aparece en los padrones con un nombre diferente, y poder ejercer todos nuestros derechos civiles. (Claudia Pía Baudracco, citada en Tiempo Argentino, 20/07/2010)

La aprobación de la Ley de Identidad de Género tiene fundamentos que se basan en las actividades de la vida cotidiana, por ejemplo, el derecho al acceso a la educación, a realizar trámites con un DNI que dé cuenta de la identidad que expresan, a internarse en la sección de mujeres del hospital, a acceder a un tratamiento de hormonas si así lo requieren (Claudia Pía Baudracco, citada en Leclerc, 2014, pág. 8)

En este sentido es que aplican el concepto de invisibilización civil, en tanto “las personas trans, sin una legislación que reconozca su identidad, son jurídicamente inexistentes” (Leclerc, 2014, pág. 3). Estas situaciones dejaban en claro para ellas y ellos que el DNI era el primer paso (por supuesto, no el único) para lograr el pleno ejercicio de todos derechos básicos para el colectivo trans. Así, es que se piensa a la LIG como la llave maestra que habilitaría el acceso al conjunto de los derechos humanos (educación, salud y trabajo, principalmente), como tan concisamente expresa Esteban Paulón: (…) desde la FALGBT y ATTTA creemos fundamental avanzar en el reconocimiento de este primer y constitutivo derecho a la identidad ya que puede ser la llave para acceder a todos los otros derechos negados: con un derecho a todos los derechos. (Paulón, 2011)

Esta invisibilización jurídica se pensaba quebrar con la aprobación de la LIG, pero también era necesario que se legitime socialmente para acabar con la discriminación social que sufre el colectivo trans. En este sentido, el marco interpretativo que mencionamos permitió que el reclamo por la identidad trans sea tomado también por organizaciones que desde la última dictadura cívico-militar lucharon por Memoria, Verdad, Justicia de las violaciones a los derechos humanos ocurridas en ese proceso47. Esto fue posible gracias a que “existe un mensaje muy sensible a la sociedad en relación al derecho a la identidad de los hijos de desaparecidos, a la recuperación de la identidad despojada” (Leclerc, 2014, pág. 9).

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Si marcamos que los Derechos Humanos cobraron relevancia en el plano internacional especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, en nuestro país es en la década del ’70 cuando aparecen firmemente en la escena pública como “un marco legítimo para la acción política, en un horizonte ético y en un parámetro al cual diversos actores podían hacer referencia al condenar o denunciar situaciones de violencia concretas en las que se encontraban” (Jelin, 2005).

37

38

La Ley de Identidad de Género

Así, en varias ocasiones dirigentes de ATTTA expusieron en sus declaraciones esta línea de continuidad entre las violaciones ocurridas en la década del ‘70 y las que continúan ocurriendo en el siglo XXI: “No tener DNI significa la negación del derecho básico a la identidad. (…) Para las personas trans, la democracia todavía no llegó. Vivimos como en la dictadura, bajo la sistemática violación de nuestros derechos humanos” (Marcela Romero, citada en Leclerc, 2014, pág. 6)

Aquí

podemos

identificar

elementos

que

no

pueden

ser

pensados

exclusivamente desde la matriz liberal, referimos especialmente a considerar el reclamo no solamente en términos jurídicos (exigir un nuevo DNI), sino también entenderlo enmarcado en una sociedad democrática. En este contexto, la democracia puede ser pensada en términos similares a la conceptualización que de ella hace Claude Lefort, quien la interpreta como una forma de sociedad. Hacemos aquí esta breve aclaración, y más adelante desarrollaremos este punto en detalle. Volviendo el foco sobre los elementos en clave liberal, podemos marcar que los relatos de los actos de discriminación cotidiana así como acercamiento a organismos de derechos humanos tenían en común la centralidad (negativa) del Estado: era éste y sus variadas instituciones quienes ejercían coerción sobre la identidad personal y sus expresiones, lo que nos lleva a reparar en el segundo elemento que marcáramos. En este sentido, el Estado era visto como aquel no otorgaba visibilidad civil a un grupo de individuos. Aquí, nuevamente, se evidencian elementos que permiten ser pensados en términos kantianos en cuanto a la concepción del Estado. Para Kant, el Estado es Estado de Derecho, en tanto “tiene como fin exclusivo el orden jurídico, es decir, la coexistencia de las libertades externas mediante el ejercicio de la coacción” (Bobbio, 2003, pág. 207). Como consecuencia, al Estado no deben interesarle las motivaciones personales detrás de las acciones de los hombres, sino tan sólo las exteriorizaciones de éstas últimas; más específicamente, debe procurar leyes que permitan que el ejercicio de un derecho no obstaculice la realización de la libertad de ningún otro miembro de la sociedad. Así comprendido, “el carácter universal y a priori de la ley y el carácter legal de la sociedad política requieren de esta última que se confine a las condiciones universales y por tanto mínimas para la coexistencia de hombres libres sin consideración de la naturaleza empírica de esos hombres o a los usos que pudieran dar a su libertad” (Hassner, 2009, pág. 569). Miguel Ángel Rossi se refiere a esta conceptualización planteando que “la dimensión jurídica alcanza su punto máximo, en tanto la condición civil es pensada en

Andreina Colombo Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012)

términos jurídicos” (Rossi, 2008, pág. 195). Entender lo civil en términos jurídicos es una relación que opera como trasfondo en los planteos de los colectivos de diversidad sexual, plasmada en la metáfora de la invisibilización civil. El Estado de Derecho no ve (jurídicamente hablando) a las personas trans al negarle el derecho a la libertad individual y a la identidad personal. Y aún en los casos en que visualizaba su reclamo, condicionaba la titularidad de la ciudadanía, ya que para poder ejercer su derecho se exigían una serie de pruebas de que la persona era quien decía ser (y no lo establecido por un médico en el nacimiento). Para ello, quienes querían tener un DNI con el nombre que las o los identificara, debían pasar por una serie de procedimientos médicos y psicológicos. Así, tanto ante la invibilización como ante la visibilización condicionada, el Estado no actuaba como un Estado de Derecho, en términos kantianos. Como vimos, desde la matriz liberal podemos entender el derecho a elegir el propio camino de vida (siempre que no atente contra terceros) como inalienable del ser humano, que no puede ser condicionado por ningún individuo ni institución, y el Estado liberal tiene como finalidad principal asegurar esta potencialidad humana. Bajo ninguna circunstancia una constitución política debe establecer normas que limiten estos derechos, siendo éste “el mayor despotismo pensable” (Kant, 2008, pág. 37). Nadie (menos aún quien debería ser su garante) puede imponer a los individuos una particular visión acerca de la felicidad48. Justamente con estos lentes podemos pensar las siguientes declaraciones de las organizaciones de ciudadanos, que reclamaban al Estado el cumplimiento de su la libertad de ejercer su autodeterminación identitaria, para ser titulares de ciudadanía plena:

El cambio de sexo tiene que ver con la potestad de lo académico que se yergue como despótica y que te dice que una mujer no puede ser sin vagina…Si alguien quiere transexualizarse está en su derecho, y el Estado tendría que brindar las formas posibles…Yo soy ciento por ciento trans y en mi transexualidad soy pura y perfecta” (Marlene Wayar, citada en Página 12, 2009/10/13)

En este sentido, es interesante pensar al Estado desde esta postura teniendo como premisa que los derechos humanos son elementos legales que se anteponen frente o contra el Estado. De ello que el rol estatal sea más bien pasivo o abstencionista en tanto “la obligación fundamental que había de cumplir para 48 Kant

es claro sobre esta cuestión: “Sólo un gobierno despótico asumiría tal tarea, con la nefasta consecuencia de privar a los sujetos justamente de ser sujetos de derechos” (Kant, 2008, pág. 40).

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La Ley de Identidad de Género

satisfacer aquellos derechos era la de omisión: no debía violarlos, ni impedir su goce, ni interferir en su ejercicio” (Bidart Campos, 2006). Sobre este punto volveremos más adelante, con mayor detalle. Siguiendo este argumento, la Federación se presenta como quien exige en su derecho, entendido como una prerrogativa inalienable e indiscutible de todo ser humano. Así, se apela al Estado por ser quien debe efectivizarlo, “lo que tiene que hacer” según los supuestos a priori que analizamos. (…) las organizaciones sociales están para presionar al Estado para que haga lo que tiene que hacer y no para hacer lo que el Estado no hace [actualmente] (María Rachid, citada en Página 12, 2009/06/26)

Por todo esto, debemos marcar que es importante la presencia de una concepción del Estado liberal, entendido como Estado de Derecho que resguarda las prerrogativas individuales. Sin embargo, es necesario relativizar los elementos que refieren al orden jurídico como finalidad exclusiva de éste, en tanto existen nociones en los discursos de los sectores ciudadanos que escapan a esta manera de entender la finalidad estatal. Por ello, es que introducimos los planteos provenientes de una tradición

política

posfundacional

(Marchart,

2009)

49

,

especialmente

la

conceptualización de democracia de Claude Lefort. Este autor “recupera el lugar de lo político [como] instituyente de una totalidad simbólica a partir de la producción de imaginarios. (…) [Así] la indagación en la esfera instituyente nos orienta en la centralidad de los sentidos y de la dimensión simbólica” (Retamozo, 2009). Por ello es que cuando el autor centra su análisis en la democracia (que es lo que aquí retomaremos fundamentalmente), otorga especial atención al orden simbólico que es propio de un tipo particular de relaciones entre las personas. En este sentido, en clave posfundacional lefortiana la democracia es entendida como una forma de sociedad. Con la intención de salirse de definiciones acotadas, la analiza “más allá de un sistema de instituciones políticas históricamente determinadas” (Claude Lefort, citado en Gutiérrez, 2011, pág. 248). Así comprendida, nos permite

49En

cuanto a la tradición política posfundacional, siguiendo el análisis de Oliver Marchart, ésta se podría caracterizar como un conjunto de reflexiones que interrogan por “figuras metafísicas fundacionales, tales como la totalidad, la universalidad, la esencia y el fundamento” (Marchart, 2009, pág. 14). Como consecuencia de esto, los pensadores enmarcados en esta tradición política comparten la diferenciación entre los conceptos de la política y lo político 49, lo que permite asentar la ausencia de un fundamento de lo social y la presencia irrenunciable de la contingencia y el conflicto. Sin embargo, esto no implica la ausencia total de fundamentos, sino que lo político refiere al “constante movimiento de ‘fundar’ y ‘desfundar’ la sociedad como un intento a la vez que necesario, siempre fallido [nunca acabo]” (Cristobo, 2011, pág. 221).

Andreina Colombo Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012)

pensar en los discursos de las organizaciones analizadas que refieren a las consecuencias de la LIG, especialmente aquellas que exceden los parámetros institucionales y jurídico-legales. En este sentido, podemos interpretar las campañas mediáticas de visibilización de la problemática trans y

las juntas de firmas cuya

finalidad no eran las instituciones estatales, sino impactar sobre las concepciones peyorativas en torno a las y los trans. Cuando una referente de esta comuniad argumenta que la “democracia todavía no llegó” para ellos y ellas, está remitiendo a un Estado de Derecho todavía ausente al mismo tiempo que una sociedad aún discriminatoria con este grupo. Somos las olvidadas de la democracia, en un Estado de derecho no se reconoce el nuestro a la identidad (Marcela Romero, citada en Página 12, 2009/08/25)

Lo interesante de pensar el proceso de sectores ciudadanos por la LIG a partir de los lentes lefortianos es que nos permiten dar cuenta del rol de la participación de estas organizaciones en una sociedad democrática. Como punto de partida para atender a esta cuestión, es necesario dejar en claro qué implica que la democracia sea una forma de sociedad diferente tanto a los modelos clásicos (la democracia griega, principalmente) como a sociedades contemporáneas a ella (el totalitarismo, por ejemplo). En este sentido, Lefort entiende que “designa un tipo de sociedad en la cual nadie puede apropiarse del poder” (Lefort, 2011, pág. 70). A diferencia del momento en que el rey representaba la suma del poder divino y el poder terrenal sustentado en un orden simbólico religioso, en la democracia no existe un grupo o individuo que pueda establecerse definitivamente en el poder. Sí, a través de elecciones, se va ocupando transitoriamente ese espacio, pero no existe un orden simbólico democrático que legitime que un grupo de individuos se perpetúe en él. En este sentido, Lefort refiere a la democracia como una sociedad donde el poder es un lugar vacío. Así, una de las características más importantes de la democracia entendida de esta manera es que no se puede establecer un único parámetro de lo verdadero y lo falso, lo justo y lo injusto. Esto implica que “la democracia es esa forma de sociedad que convierte la búsqueda sin garante… de identidad, en una forma de identidad” (Molina, 2004, pág. VII). La democrática es una sociedad llena de interrogantes, abierta a múltiples respuestas y siempre dinámica, en la que todo está en discusión permanente. En palabras de Lefort, “los criterios de lo justo y de lo injusto, de lo verdadero y de lo falso, del bien y del mal, incluso de aquellos de lo posible y lo

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La Ley de Identidad de Género

imposible, son indeterminables (...) aquí, la sociedad es objeto de controversia por sí misma” (Lefort, 2011, pág. 70). De esta manera, la discusión y el conflicto constituyen el modo en que la sociedad se da permanentemente forma a sí misma, y encuentra su unidad a partir de las diferencias. Como consecuencia, en el espacio social se producen disputas en torno a los parámetros de lo justo y lo injusto, y existe “una escena política donde juega la competencia, [la que] tiene por efecto activar y legitimar los conflictos que surgen en la sociedad civil” (Lefort, 2011, pág. 70). Desde estas conceptualizaciones podemos interpretar que las organizaciones de la sociedad civil han tenido como frente de disputa no sólo el ámbito institucional, sino también que han dado batalla en torno a lo justo y lo injusto en el espacio social. Para ello, podemos interpretar como fundamental el encuadramiento de derechos humanos para poner en discusión éstos límites, al “trasladar la mirada estigmatizante y peyorativa desde la que comúnmente la sociedad observa al colectivo trans, hacia un enfoque de derechos humanos, de recuperación de dignidad e identidad” (Leclerc, 2014, pág. 10). Continuando el análisis desde esta matriz, podemos pensar en la importancia de instalar el tema en la opinión pública en relación al concepto lefortiano de participación política. Éste refiere, en primera instancia, al sentirse parte del juego político, es decir el sentimiento de ser tenidos en cuenta en el debate sobre cuestiones políticas. Podemos pensar que los sectores ciudadanos se dieron estrategias de impacto social, de disputa del sentido, que los hicieron sentirse dentro de la discusión por esta ley (y veremos, que luego participaron efectivamente en los procesos institucionales también). De esta manera, se remarca lo importante de “tener el sentimiento de formar parte y, más precisamente, el de tener derecho a tener derechos, para retomar la frase de Hannah Arendt” (Lefort, 2011, pág. 25). Justamente esta frase de Hannah Arendt retomada por Claude Lefort, podría sintetizar el reclamo de estas organizaciones. Retomando el relato diacrónico, en julio de 2010 la FALGTB alcanza otro de sus importantes objetivos50: la aprobación de la Ley de Matrimonio Igualitario (LMI). Aquí, entendemos como fundamental situar el antecedente del debate y aprobación de esta ley como un acontecimiento que preparó el terreno para el tratamiento de la LIG. 50 En

el momento de establecimiento de objetivos de la Federación, “se decidió de manera unánime que, pese a ser de mayor urgencia la ley de identidad de género, puesto que las compañeras trans morían a diario, primero debería aprobarse el matrimonio igualitario” (Leclerc, 2014, págs. 8-9), para comenzar a dar visibilidad a las vulneraciones de derechos por cuestiones de identidad de género.

Andreina Colombo Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012)

En este sentido, el debate sobre el matrimonio igualitario mostró la decisión política del kirchnerismo de apoyar ciertas demandas de las organizaciones de diversidad sexual. Como analizan Corrales y Pecheny (2010), fue determinante la decisión del Poder Ejecutivo nacional de apoyar esta legislación, tomando el riesgo político de sostener una postura sobre una cuestión controversial en términos sociales (especialmente, en la repercusión en los medios de comunicación). Congresales de todos los bloques votaron a favor de esta iniciativa, pero fueron los referentes de la fuerza política gobernante quienes encarnaron más abiertamente el enfrentamiento con los sectores religiosos que se oponían a esta medida. Asimismo, fue muy significativo que “pocos días después de la aprobación de la ley, [Cristina] Fernández dio la bienvenida, por primera vez en la historia, a un grupo de organizaciones LGTB en la Casa Rosada”51 (Corrales y Pecheny, 2010). En este acto, estuvieron presentes las organizaciones de diversidad sexual (FALGTB y Comunidad Homosexual Argentina-CHA como principales organizaciones) y militantes trans (Lohana Berkins, Alba Rueda, entre otros), acompañados por Madres y Abuelas de Plaza de Mayo, evidenciando la importancia de la alianza entre estas organizaciones (Diario Página 12, 2010/07/22). Junto al reconocimiento simbólico de la presencia de estos actores en el acto de promulgación, la Presidenta lo plasmó en su discurso al reconocer el trabajo militante de las organizaciones para alcanzar la LMI52. En este sentido, era doble el saldo positivo que dejaba el matrimonio igualitario a la LIG: una composición parlamentaria sensible a las demandas civiles de las organizaciones de diversidad sexual, y un acercamiento político con el kirchnerismo. Este acercamiento al proyecto político kirchnerista se mantuvo al trasladar la prioridad a la LIG, como veremos en la siguiente sección. La sanción de la LMI implicó que la LIG fuera desde ese momento la prioridad para la FALGTB. En agosto de 2010, lanzan la Campaña “Derecho a la Identidad, derecho a tener derecho” que se plantea justamente este objetivo. En línea con lo que analizamos hasta aquí, se mantienen elementos en clave liberal de derechos humanos como fundamentación de este reclamo. Este no reconocimiento genera sufrimiento y dolor a muchas travestis, cuyo promedio de vida son los 35 años, por lo cual deben poder acceder 51

El texto citado es originalmente en idioma inglés, la traducción es propia.

Nos referimos al siguiente fragmento del discurso de Cristina Fernández en ese acto: “en realidad no hemos promulgado una ley, hemos promulgado una construcción social y como buena construcción social es transversal, es diversa, es plural, es amplia y no le pertenece a nadie, sino a quienes la construyeron: la sociedad” (Fernández, 2010). 52

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La Ley de Identidad de Género

a derechos humanos básicos. (María Rachid, citada en Página 12, 16/07/2010/)

Ese proyecto [Exp. 1736-D-2010] está basado en el derecho a la identidad y a la autonomía personal, que es también constitucional, porque uno tiene derecho a construir su propia identidad, porque la identidad es un derecho personalísimo. Es la diferencia entre ser ciudadano y no serlo. Con un documento que no refleje su identidad real, una persona no es aceptada en la escuela, en el sistema sanitario, ni tiene la posibilidad de votar. (Esteban Paulón, citado en Página 12, 29/07/2010)

Por otro lado, en octubre de ese mismo año, ingresa a la Cámara de Baja un nuevo proyecto referido al Derecho a la Identidad de Género, ingresado con la firma de cuatro diputados de la Unión Cívica Radical (Dip. Silvana Giudici, Dip. Silvia Storni, Dip. Rubén Lanceta y Dip. Juan Pedro Tunessi); es el Exp. N°7243-D-2010 del que ni la FALGTB ni el FNLIG formaron parte del proceso de su elaboración. El proyecto que la Federación defendía no variaba significativamente de éste ingresado por el bloque radical, aunque aquel incluía la creación de una Oficina de Identidad de Género que se encargaría de los procedimientos probatorios para el reconocimiento de la identidad expresada por el individuo. Compartían la exigencia de pruebas fehacientes de la persistencia de la disonancia entre sexo biológico y género, así como la defensa de la libertad negativa como argumento legitimador: Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, de ejercer su libertad e identidad sexual, siempre y cuando al hacerlo no provoque un delito, o afecte derechos de terceros. (Proy. Ley de Identidad de Género, Exp. N°7243-D-2010; Fundamentos)

En esta línea, con el apoyo de la FALGTB, a mediados de octubre ingresa un nuevo proyecto legislativo (Exp. N°7644-D-2010), con el auspicio de la diputada Juliana Di Tullio del Frente para la Victoria y las firmas de representantes de todos los bloques excepto de la UCR (por estar en ese momento apoyando su propio proyecto, como recién expusiéramos) 53 . Esta iniciativa legislativa pone de manifiesto el acercamiento entre la Federación y la fuerza política del gobierno nacional, al ser el primer proyecto que auspicia directamente el bloque oficialista. 53

El proyecto ingresó con el auspicio de Dip. Juliana Di Tullio (FPV), y la firma de Dip. Vilma Ibarra y Dip. Sandra Mendoza también del bloque oficialista; Dip. Jorge Cardelli, Dip. Liliana Parada y Dip. Claudio Lozano de Proyecto Sur; Dip. María Virginia Linares, Dip. Claudia Gil Lozano, Dip. María Fernanda Reyes, Dip. Ricardo Cuccovillo y Dip. Eduardo Macaluse de la Coalición Cívica; Dip. María Luisa Storani de la Alianza Acuerdo Cívico y Social, Dip. Nélida Belous de Afirmación para una República Igualitaria (ARI); Dip. Martín Sabbatella de Nuevo Encuentro; Dip. Paula Merchán perteneciente al Frente Grande y Dip. Laura Alonso de PRO.

Andreina Colombo Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012)

Asimismo, implica un importante cambio respecto a los alcances de la norma misma. Ya no existe ningún organismo externo al individuo que verifique la identidad de género, siendo necesaria solamente la presentación de una declaración jurada al Registro Nacional de las Personas. Claramente, el principio de la autodeterminación personal que se encontraba presente en las palabras de los militantes por los derechos trans desde 2007 se plasmaba ahora en la eliminación de la instancia de pruebas para el otorgamiento de una nueva partida de nacimiento y DNI. El derecho a la identidad está garantizado desde el nacimiento para cualquiera, pero eso no sucede en el caso de las personas trans. […]Es inadmisible que tu identidad dependa de la opinión de alguien más. (Esteban Paulón, citado en Página 12, 05/11/2010)

Esta completa autodeterminación identitaria es uno de los elementos que hacen de la ley finalmente aprobada, una de las más avanzadas del mundo. Asimismo, es uno de los pilares a partir de los cuales se constituyó (a principios de 2010) el Frente Nacional por la Ley de Identidad de Género: la despatologización de las personas trans54. En cuanto al FNLIG, desde su formación comienza un proceso de discusión de los proyectos presentados hasta ese momento. A partir de estos talleres-debates, va tomando forma un nuevo proyecto legislativo, que ingresa a la Cámara Baja en noviembre de 2010, con el Exp. N°8126-D-2010 55 . Este proyecto tiene entre sus fundamentos principales la despatologización, la descriminalización y la no discriminación, como dijimos recientemente. Este proyecto de ley se enmarca consignando y promoviendo la no patologización, la no discriminación y la descriminalización de las identidades travesti, transgénero, transexuales e intersexuales, mediante la gestión e implementación de políticas públicas que sean inclusivas de tales identidades generando empoderamientos en derechos de

54

Sobre esta cuestión en particular, en la página oficial del FNLIG se encuentra un interesante artículo: “La DESPATOLOGIZACIÓN en el Proyecto 8126 de Ley de Identidad de Género” [Disponible en http://frentenacionaleydeidentidad.blogspot.com.ar/2011/04/la-no-patologizacionen-el-proyecto.html; consultado el 18/09/2014) 55

Se diferencia de los anteriores proyectos presentados especialmente por la edad mínima requerida para poder realizar el cambio del registro del DNI, siendo en este proyecto los 16 años (en todos los anteriores era de 18 años). Asimismo, se incluye también cuestiones concernientes a la Atención Sanitaria Integral de las Personas Trans (tratamientos hormonales, intervenciones quirúrgicas, entre otros), que es de fundamental importancia para el FNLIG. En este análisis, sin embargo, nos delimitamos solamente al cambio de identidad en el DNI, por lo que no atendemos a las cuestiones de salud sobre las que versa dicho proyecto.

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La Ley de Identidad de Género

ciudadanía. (Proy. Régimen para el reconocimiento y respeto a la Identidad de Género, Exp. N°8126-D-2010; Fundamentos)

Esta propuesta de ley también es auspiciada en primera persona por el Frente para la Victoria, específicamente por la Dip. Diana Conti56, lo que refuerza la idea del apoyo del oficialismo a este reclamo de las organizaciones de diversidad sexual desde mediados de 2010, lo que no se circunscribe exclusivamente a la FALGTB. En cuanto a las tradiciones políticas a partir de las cuales pensamos este ante el Estado, se mantiene el encuadramiento de los derechos humanos, y los supuestos de la libertad individual y la autorrealización personal: Las personas intersexuales, travestis, transexuales y transgénero -en adelante personas trans- constituyen un colectivo estigmatizado y altamente vulnerado en todos sus derechos fundamentales toda vez que sus expresiones de género en Argentina no están siendo reconocidas legal y registralmente. [...] En virtud de la aplicación del derecho internacional de los derechos humanos los paradigmas de realización personal deben ser suficiente justificación para que los estados bio-médicos de la identidad personal cedan como autoridad referente dentro del discurso jurídico. [...] El derecho a la identidad personal es un constructo intrincado, pero aun así es posible advertir que el mismo se estructura en torno a la peculiaridad ontológica del ser humano. Es decir, apela a la estructura del ser humano en su mismidad como persona, diferenciado del resto, hay un núcleo interno y personal que lo separa de sus convivientes. (Proy. Régimen para el reconocimiento..., Exp. N°8126D-2010; Fundamentos)

Este recorrido que someramente realizamos por los proyectos de ley presentados sobre la temática así como por las fundamentaciones teórico-políticas que las respaldan, nos permitieron dar cuenta de una serie de elementos propios de la tradición liberal para comprender el derecho a la identidad y el rol del Estado frente a los reclamos de la ciudadanía movilizada. Más específicamente, pudimos identificar elementos kantianos que nos ayudan a comprender estas cuestiones, con un enfoque en los derechos inalienables de todo ser humano. Asimismo, es importante poner en relación esta defensa de los derechos humanos con el planteo lefortiano, en tanto desde su concepción de participación política en una sociedad democrática, podemos 56

El expediente cuenta con la firma del bloque del Frente para la Victoria (Dip. Diana Conti, Dip. Vilma Ibarra, Dip. Victoria Donda, Dip. Remo Carlotto, Dip. Juliana Di Tullio y Dip. Sandra Mendoza), PRO (Dip. Laura Alonso), Nuevo Encuentro (Dip. Martín Sabbatella), Alianza Acuerdo Cívico y Social (Dip. Marcela Rodríguez, Dip. Maria Luisa Storani y Dip. Margarita Stolbizer), Frente Grande (Dip. Paula Merchan), Coalición Cívica (Dip. Claudia Gil Lozano) y Movimiento Popular Neuquino (Dip. Alicia Comelli).

Andreina Colombo Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012)

dar cuenta de procesos disputa en torno al sentido de lo justo en lo referente a este conjunto de derechos. Este argumento que proviene desde la sociedad civil nos permite, ahora, pasar a analizar cómo esta demanda se incorpora en el proyecto político kirchnerista, manteniendo algunos de estos elementos. Asimismo, aparecerán concepciones en torno al Estado que son propias de la metáfora política del kirchnerismo, que lo constituyen en un fenómeno particular. A

continuación,

atenderemos

al

periodo

de

acercamiento

entre

las

organizaciones de la sociedad civil que analizamos hasta aquí y la fuerza política oficialista.

ACERCAMIENTO ENTRE LA CIUDADANÍA ORGANIZADA Y REFERENTES DEL PROYECTO POLÍTICO KIRCHNERISTA

Ya marcamos que la sanción de la LMI fue un antecedente positivo para el proceso de discusión de la LIG, especialmente por el acercamiento político entre los sectores de la ciudadanía movilizados (principalmente, con la FALGTB y la CHA) y el proyecto político kirchnerista, la que se mantuvo en el tiempo. Aquí no pretendemos analizar las razones que permitieron esta afinidad, sino más bien atender a las concepciones de Estado que subyacen a esta proximidad política para alcanzar el reconocimiento del derecho a la identidad de personas trans. Inmediatamente después de la aprobación de la igualación de derechos para contraer matrimonio, los militantes de diversidad sexual dejaron en claro que la prioridad era, entonces, una Ley de Identidad de Género. En una columna escrita para el Diario Página12 el día posterior a la LMI, la presidenta de la FALGTB expresaba que: Dimos un gigantesco paso hacia un país justo, libre e igualitario. Y queda mucho por hacer. Es necesario aprobar la ley de identidad de género y de atención sanitaria para las personas trans, para que puedan cambiar sus datos registrales (DNI, partidas de nacimiento y padrones electorales) y acceder –si lo desean– a tratamientos y cirugías de reasignación de sexo, sin necesidad de una autorización judicial que suele llevar muchos años. (Rachid, 2010)

La Federación, asimismo, aprovecha el importante crecimiento que tuvo a medida que se desarrollaba el proceso que desembocó en la LMI, y realizó su primer Congreso con carácter federal. Aquí asumió la presidencia de la organización Esteban

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La Ley de Identidad de Género

Paulón y contó con la presencia del Jefe de Gabinete de la Nación de ese momento, Aníbal Fernández. Fernández es un claro referente dentro del proyecto político kirchnerista, y su presencia en el acto de cierre de ese evento es significativa. Asimismo, en su alocución saluda en nombre de la Presidenta Cristina Fernández (Diario Tiempo Argentino, 2010/07/20), por lo que podemos entender esta presencia como un indicio de cercanía política entre la FALGTB y el kirchnerismo. De igual manera, en el proceso de debate social y parlamentario del Matrimonio Igualitario se entabló un importante vínculo entre las organizaciones de diversidad sexual y el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI). Este órgano estatal descentralizado se encuentra bajo la órbita del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, por lo que son las autoridades del Poder Ejecutivo quienes designan a su Director. Por ello es que consideramos al INADI como un actor dentro del proyecto político kirchnerista, sumamente relevante para el caso de análisis. El acompañamiento del INADI a la FALGTB es continuo en el periodo de tiempo tomado aquí; aunque si atendemos a la LIG específicamente, es importante el momento en que lanzan la Mesa Nacional por la Igualdad y contra la Discriminación, en septiembre de 2010. Esta Mesa se pensaba como un espacio desde el que procurar “articular con diferentes sectores y movimientos sociales” para recoger demandas de todo el país y proponer políticas públicas ad hoc (Diario Página 12, 2010/09/03). En el discurso de presentación, María Rachid dejó en claro que la LIG es una de las demandas que se atenderán desde este nuevo espacio: Queda por delante la lucha por la ley de identidad de género y la de atención sanitaria para las personas trans. Falta una nueva ley antidiscriminatoria. (María Rachid, citada en Página 12, 2010/09/03)

Asimismo, se encontraban presentes importantes referentes del kirchnerismo: “el director del INADI, Claudio Morgado, y representantes de algunas delegaciones provinciales” (Diario Página 12, 2010/09/03), así como diputados nacional del FPV (Juliana Di Tullio, María Teresa García y Dante Gullo) y el Secretario de Gabinete nacional, Oscar González. Sin embargo, la presencia más notoria fue, nuevamente, la de Aníbal Fernández, quien se constituyó en un referente del kirchnerismo en la defensa de la LIG. De hecho, fue él quien subió al escenario con las autoridades de la FALGTB y dirigió unas palabras a los presentes. Del mismo modo fue importante el acompañamiento más bien simbólico del INADI y de funcionarios kirchneristas a la estrategia judicial de las organizaciones de

Andreina Colombo Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012)

solicitar mediante recursos de amparo los cambios registrales de personas trans. Anteriormente, estos procesos llevaban muchos años, y los jueces requerían una serie de pruebas e intervenciones quirúrgicas y/o hormonales sobre el cuerpo, como marcamos antes. Desde las áreas jurídicas de las organizaciones sociales

de la

FALGTB y de la CHA (como integrante del FNLIG), se gestionaron recursos de amparos desde 2010 hasta la aprobación de la LIG en 2012: por parte de la Federación “se promovieron alrededor de 80 acciones judiciales (amparos e informaciones sumarias en los tribunales de todo el país)” (Leclerc, 2014, pág. 11), y en cuanto a la CHA “tiene registradas [a fines de 2010] unas 15 presentaciones judiciales para cambio de identidad” (Diario La Voz, 2010/12/02). Recordemos que ya desde 2010, los sectores de diversidad sexual habían ingresado proyectos legislativos (uno la FALGTB y otro el FNLIG) sustentados en la completa autodeterminación personal (sin ningún organismo externo que juzgue la pertinencia del cambio registral) y enmarcada en los derechos humanos; y en esta línea versaban los amparos presentados. (...) la protección jurídica del derecho a la identidad personal, en su calidad de derecho humano esencial debe ser integral, para comprender los múltiples y complejos aspectos de la personalidad de un ser humano. La identidad personal hace a la personalidad, como la libertad o la vida. (Modelo de Amparo, anexado en Leclerc, 2014, pág. 26)

Consideramos más bien simbólico el apoyo del kirchnerismo sobre esta cuestión ya que las acciones judiciales fueron pensadas y propiciadas por las organizaciones de la sociedad civil, y los referentes este proyecto político estuvieron presentes en los actos de entrega de nuevos DNI obtenidos mediante sentencias. El primer ejemplo en este sentido es la entrega del DNI de Tania Luna, gestionado por la CHA en diciembre de 2010 57 . El acto de entrega de la nueva documentación, se realizó en el Salón Cabezas de la Cámara de Diputados, interpelando de esta manera para la aprobación del proyecto de ley. Estuvieron presentes representantes de FNLIG 58 y el director del INADI, Claudio Morgado. Entendemos que la presencia del director de INADI pone de manifiesto la decisión 57La

actriz fue el primer caso de América Latina que consigue el reconocimiento de su identidad de género sin someterse a una operación de reasignación sexual. Retomando el planteo de la desmedicalización expuesto en el proyecto legislativo que presentó el FNLIG, se respeta de este modo la autodeterminación individual sin imposiciones médicas externas. 58

Quienes estuvieron presentes fueron César Cigliutti, presidente de la CHA, Pedro Paradiso Sottile, Coordinador del Área Jurídica de esa organización, la activista Claudia Puccini y Lohana Berkins, referente de Asociación Lucha por la Identidad Travesti-Transexual (ALITT).

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política del kirchnerismo de apoyar estos reclamos y, asimismo, que ésta no se circunscribe exclusivamente a la FALGTB sino más bien al derecho reclamado desde la ciudadanía59. De igual manera, Morgado se pronuncia en una línea similar al planteo de las organizaciones de la sociedad civil que analizamos anteriormente, al expresar: El DNI es la puerta de entrada a la ciudadanía, el reconocimiento a la elección sexual de cada uno y el acceso a planes sociales, de salud, al derecho a votar. (Claudio Morgado, citado en Diario Clarín, 02/12/2010)

En este sentido, comparte el planteo de que las personas que no poseen un registro que concuerde con su identidad género no son consideradas ciudadanas, son invisibles civilmente lo que les impide el acceso a derechos básicos (salud, participación electoral, asistencia social). Asimismo, la importancia del reconocimiento de la libertad de los individuos de tomar sus propias elecciones de vida se ve plasmada en estas breves palabras. Su alocución no se prolonga mucho más, pero introduce una referencia al proyecto político al que pertenece: [El rol del Estado es] proveer las herramientas para que [estos derechos] sean una realidad. (Claudio Morgado, citado en Diario Clarín, 02/12/2010)

Aquí comienza a vislumbrarse una manera de pensar la figura del Estado dentro del proyecto político kirchnerista. Si pensamos desde la matriz liberal, el Estado debe proveer (principalmente) seguridad, a través del orden jurídico que él mismo impone. En este sentido, las “herramientas” que provee para que el derecho de estos individuos se efectivice es un conjunto de leyes, las que los va a titularizar como ciudadanos. Así, podemos pensar en la semejanza de las tradiciones políticas a las que se remiten los planteos hasta este momento. En ese mismo mes, se hace la entrega del nuevo DNI de la famosa actriz Florencia de la V (este es su nombre artístico), gestionado esta vez desde la FALGTB. Este amparo fue pensado desde la organización como una manera de instalar el tema en los medios masivos de comunicación, en tanto “ [se] utilizó la popularidad de personalidades del mundo del espectáculo, personalidades trans reconocidas y aceptadas en el público en general” (Leclerc, 2014, pág. 11), dándose así una nueva estrategia de disputa de sentido en la opinión pública. La entrega de este DNI tuvo 59

Es cierto que la Federación ha tenido una relación más estrecha con el kirchnerismo, especialmente después de 2010. El caso de María Rachid es significativo, en tanto, ocupó cargos en la FALGTB, INADI y como representante del FVP en la Cámara de Diputados de Provincia de Buenos Aires. Sin embargo, aquí queremos destacar que, especialmente desde el INADI, se apoyó tanto al Frente como a la Federación en el proceso de la LIG.

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lugar en el Ministerio del Interior, y contó con la presencia de dos figuras importantes: Florencio Randazzo, como Ministro del Interior y Aníbal Fernández, nuevamente. Como analiza Leclerc, “la entrega de este documento por parte de estos altos funcionarios del Poder Ejecutivo en un acto que se celebró en la propia Casa de Gobierno, reflejó un firme compromiso y voluntad política con el reconocimiento de los derechos de la población trans” (Leclerc, 2014, pág. 10). A fines de 2010, María Rachid60 asume la vice-dirección del INADI. Sin dudas, esta asunción es consecuencia de las relaciones generadas a partir de la discusión de la LMI. Asimismo, es significativo que se incorpore una referente de las organizaciones de diversidad sexual a la institución estatal que apoyó estos procesos más directamente. Justamente en calidad de representante del INADI, Rachid hace entrega de un nuevo DNI conseguido mediante otro amparo judicial, en este caso nos referimos a Alejandro Iglesias en abril de 2011. Este hombre trans se hizo conocido para el público televisivo por su participación en el reality show Gran Hermano de ese mismo año, y marca la continuidad con la estrategia de la Federación de visibilización de la problemática mediante personajes mediáticos. A diferencia de los anteriores, este acto se realizó en el edificio del INADI, y Rachid fue la única representante del instituto. La FALGTB lanza, también, una campaña de recolección de firmas en apoyo al proyecto ingresado en la Cámara de Diputados, que comienza en Capital Federal, pero se extiende a varios puntos del país. Sobre esta estrategia de visibilización social de la problemática es un dato importante aquí ya que Aníbal Fernández “fue la primera persona que firmó la planilla de la campaña de juntas de firmas que se realizó para exigir el tratamiento de la Ley de Identidad de Género en el Congreso Nacional” (Leclerc, 2014, pág. 10). Estos actos simbólicos de presencia de referentes del kirchnerismo (Silvio Randazzo y Aníbal Fernández) así como de un organismo (el INADI) que depende directamente del Poder Ejecutivo nacional, podemos entenderlos como fotos del afianzamiento de una relación política construida en torno a la LIG (que tiene como antecedente a la LMI, evidentemente). También son imágenes de la decisión política (o el riesgo, en términos de Corrales y Pecheny, 2010) de este proyecto político de aprobar este tipo de leyes de ampliación de derechos en el periodo de tiempo analizado. Nos queda por delante examinar la manera en que estas fotos se traducen 60

Recordemos que en ese momento, Rachid ya no ocupaba formalmente cargos en la FALGTB, pero sí encabezada la Mesa Nacional por la Igualdad y contra la Discriminación.

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en palabras, por lo que analizaremos los discursos políticos de figuras del kirchnerismo dentro de los procesos institucionales de aprobación de la LIG.

EL PROCESAMIENTO INSTITUCIONAL DEL RECLAMO CIUDADANO

Ya con varios proyectos sobre la identidad de género, la Cámara de Diputados los deriva a dos comisiones para su tratamiento: Comisión de Legislación General y la Comisión de Justicia; las que iniciaron su análisis en agosto de 2011. El día antes del comienzo del tratamiento de los proyectos legislativos, la FALGTB inició a una campaña para instalar en la opinión pública y poner en conocimiento a los congresales la relevancia del derecho a la identidad de género (Diario Página 12, 2011/08/07). Lo interesante de este acto realizado en el Congreso de la Nación mismo, es que contó con la presencia de diputados de variados bloques, poniendo de manifiesto el amplio consenso en torno a la iniciativa. El 18 de ese mes se llevó a cabo un plenario de ambas comisiones, donde se convocó a representantes de las distintas organizaciones que elaboraron los tres proyectos que se tuvieron en consideración (Exp. N°7243-D-2010, Exp. N°7644-D2010 y Exp. N°8126-D-2010). Así, estuvieron presentes integrantes tanto del FNLIG como de la FALGTB61. Esta convocatoria a las organizaciones que propiciaron la LIG se la puede pensar como un reconocimiento de las tareas de militancia que sectores organizados de la ciudadanía llevaron a cabo durante años, así como también el entendimiento de que nadie podría explicar mejor las implicancias de aprobación de esta ley que los individuos directamente afectados en sus derechos. En este plenario igualmente estuvo presente un representante del INADI, marcando nuevamente la importancia de esta institución dependiente del Poder Ejecutivo durante el proceso aquí analizado. Ya ocupando el cargo de Interventor de este instituto62, Pedro Mouratian expresaba (en línea con los planteos que rastreamos

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el Exp. N°8126-D-2010 del Frente, hablaron Lohana Berkins y Mauro Cabral. Por su parte, Marcela Romero, Claudia Pía Baudracco y Alba Rueda hicieron lo propio sobre el Exp. N°7644-D-2010 de la Federación. Asimismo, estuvieron presentes juristas especializados en el tema, como Andrés Gil Domínguez y Guillermo Scheibler (SentidoG, 2010/08/18). 62

En junio de 2011, comenzaron a hacerse públicas diferencias entre Claudio Morgado y María Rachid (quien, por entonces, se postulaba para ser diputada de Capital Federal por el FPV), las que llegaron a requerir de la intervención policial. Al día siguiente, renunciaron ambos funcionarios y se decretó la intervención del INADI, a cargo de Pedro Mouratian.

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en los sectores movilizados de la ciudadanía) la importancia de entender al DNI como la llave maestra al resto los derechos humanos: Hoy, una ley de Identidad de Género no representa solamente tener un DNI con el nombre que uno eligió, sino que debe ser el inicio de un camino que el Estado Nacional y la sociedad tienen que transitar para garantizar el cumplimiento de una serie de derechos económicos, sociales y culturales que le den dignidad plena a un colectivo que fue históricamente desplazado y vapuleado. (…) Nosotros somos los responsables y los actores principales para lograr la plena inclusión de todos y todas los que habitamos nuestro país. (Pedro Mouratian, citado en SentidoG, 2010/18/08)

Esta declaración en el recinto del Congreso resulta interesante, en tanto nos permite observar elementos discursivos en línea liberal como los que analizamos en la sección anterior, así como algunos anclados en otras tradiciones políticas. Sobre esto último, es interesante la presencia de expresiones como “garantizar el cumplimiento” y “somos los responsables” las que explicitan la posición del locutor (mediando la primera persona del plural, nos) como parte del Estado. Se trata, además, de un Estado que se autopercibe con el compromiso de garantizar el cumplimiento de derechos civiles, económicos, sociales y culturales. Asimismo, el locutor del proyecto político introduce una expresión recurrente en los discursos de los referentes kirchneristas: “lograr la plena inclusión”. Así entendida, la inclusión es vista como uno de los compromisos del gobierno con la sociedad civil. En este sentido, la inclusión actúa como una de las metáforas políticas del proyecto político kirchnerista. Este planteo lo retomamos de Retamozo y Muñoz (2012) 63 , quienes argumentan que si bien no es posible pensar la política de la fuerza gobernante desde 2003 sin la “contingencia” (y acomodamiento) ante las situaciones imprevistas, es posible identificar cierta unidad significativa durante el conjunto del proceso, a partir de “significantes que actúan como ficciones orientadoras: inclusión, justicia social, democracia, igualdad, por ejemplo, que dotan de sentido ex post a las decisiones tomadas” (Muñoz y Retamozo, 2012, pág. 3). Esta ficción orientadora la entendemos aquí como una de las metáforas del proyecto político kirchnerista, la que en este mapa de ideas no es posible pensarla escindida del Estado, como detallaremos más adelante.

Estos autores utilizan la expresión “ficciones orientadoras” para denotar cuestiones muy cercanas a las que aquí denominamos metáforas políticas. Por ello, en nuestro análisis retomamos en análisis de Retamozo y Muñoz (2012) manteniendo el marco teórico que nos dimos aquí. 63

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Luego de la primera sesión plenaria de las Comisiones de la Cámara de Diputados, éstas continúan el análisis de los tres proyectos, a fin de lograr un dictamen de consenso entre ellos. En términos generales, llegados a este punto del proceso, todas las fuerzas políticas estaban a favor de la rectificación del DNI tan sólo con el pedido formal del interesado, sin embargo existían algunas divergencias sobre la edad a partir de la cual se otorgaría este derecho (divergencias que se reproducirían luego en el debate en la Cámara). Las organizaciones de la sociedad civil continuaron estando presentes en el proceso en donde se consensuó un proyecto unificado, al mismo tiempo que continuaron con las acciones de visibilidad pública. A principios de noviembre se llevó a cabo la tradicional Marcha de Orgullo, la que en esta ocasión llevó el lema “¡Identidad de Género YA!” y estuvo encabezada por los y las trans por primer vez desde que se realiza este acto público (Diario Página 12, 2011/11/06). Entre las actividades del FNLIG, la CHA se acercó a cada uno de los presidentes de Bloque de la Cámara remarcando la importancia de la aprobación de la ley y pidiendo el voto afirmativo cuando se trate en el recinto (CHA, 2011/11/16). Finalmente, el 8 de noviembre de ese año el plenario de ambas comisiones aprobó por mayoría el dictamen para que el texto legislativo consensuado sea tratado por la Cámara Baja, con 25 firmas de integrantes de todos los bloques (FPV, PS, UCR, CC-ARI, PF, PRO, NE, PDP, GEN, Proyecto Sur, FAP). En este acto también estuvieron presentes representantes de la FALGTB y del FNLIG, y diputados de todos los bloques que pertenecen a otras comisiones (Diario Página 12, 2011/11/08). En el último día del período ordinario de 2011 64, se llevó a cabo una sesión especial de la Cámara de Diputados con temario acordado entre el FPV, la UCR y el FAP, en el que se encontraba el derecho a la identidad de género (Diario Página 12, 2011/11/29). Con las organizaciones de la sociedad civil esperando ansiosamente en las tribunas de la Cámara Baja y luego de un extenso debate en la discusión en particular, la Cámara dio media sanción al proyecto unificado, con 168 votos a favor, 17 en contra y 7 abstenciones.

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Nos parece importante marcar que ese mismo día, ingresa a la Cámara de Diputados un proyecto de ley del diputado disidente del Bloque del FPV, Marcelo López Arias, que versa, también, sobre la identidad de género. Este Exp. N°5850-D-2011 viene a atender al planteo de militantes trans no-nucleados e incluso algunos dentro del FNLIG, quienes planteaban que su identidad sexual no se correspondía ni bajo rótulo de hombre ni en el de mujer; por lo que se propone la eliminación del sexo de los datos registrales.

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Ya en el siguiente periodo legislativo, el proyecto con media sanción comienza a tratarse en la Cámara de Senadores, y es derivado a las comisiones de Legislación General y Población y Desarrollo Humano. En abril de 2012, realizan un plenario de ambas comisiones del que participan tanto integrantes del FNLIG como de la FALGTB, dando su testimonio y remarcando la urgencia de su aprobación (SentidoG, 2012/04/17). Con un dictamen de mayoría favorable, el proyecto es debatido en la Cámara Alta el 9 de mayo de ese año. Nuevamente presentes las organizaciones de la sociedad civil en las tribunas del Congreso, presenciaron la sesión que daría la aprobación definitiva a la LIG, con 55 votos afirmativos y 1 abstención. Tanto la letra de los dictámenes de las comisiones de ambas Cámaras así como el acto mismo en que se aprobó la legislación, pusieron de manifiesto el amplio consenso que la LIG tenía entre todos los bloques de Congreso, el que excedía claramente al kirchnerismo65. Asimismo, la participación activa de las organizaciones en el trabajo de las comisiones podemos entenderla como una manera del Estado de relacionarse con sectores de la ciudadanía organizada, aunque no se podría atribuir exclusivamente a un bloque, como vimos. Sin embargo, fue la fuerza política gobernante la que logró inscribir más exitosamente esta ampliación de derechos (respetando ciertos elementos y lógicas de la ciudadanía organizada) dentro de las metáforas políticas que la identifican. Esta inscripción dentro del proyecto político kirchnerista la podremos evidenciar más claramente en las intervenciones en el debate parlamentario de la LIG, donde los representantes del kirchnerismo ponen en juego el reconocimiento a la militancia por los derechos trans, al mismo tiempo que defienden una concepción de Estado diferente a la predominante en estos sectores organizados. A continuación analizaremos las intervenciones de diputados y senadores del proyecto político kirchnerista66, en las respectivas sesiones en que se trató la LIG en el Congreso. Teniendo en cuenta las tradiciones políticas a las que se apela discursivamente, observamos que persisten elementos liberales en las intervenciones parlamentarias. En primer lugar, se comparte la postura negativa sobre la manera en que el Estado ha actuado sobre esta cuestión en particular, hasta ese momento:

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Aquí es importante remarcar que la LIG contó con mayor consenso que la LMI. En la Cámara de Diputados el Matrimonio Igualitario tuvo 126 votos a favor, 110 en contra y 6 abstenciones; y en la Cámara de Senadores, 33 votos a favor, 27 en contra y 3 abstenciones. 66

Del debate en la Cámara Baja, seleccionamos las intervenciones de los diputados Vilma Ibarra, Diana Conti, Juliana Di Tullio, Agustín Rossi, María Cristina Regazzoli y María Stella Córdoba. De las intervenciones en la Cámara Alta tomamos las de los senadores Aníbal Fernández, Inés Blas, Beatriz Rojkes de Alperobich, Ada Itúrrez de Capellini, Sonia Escudero, Ruperto Godoy y Elena Corregido.

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invisibilizando civilmente a las personas trans, al negarle el reconocimiento de su identidad: Los integrantes de la comunidad trans (…) [s]sufren una enorme discriminación y violencia social. (…) Ello obedece a que cuando el Estado no los reconoce y no los incluye en las leyes, termina avalando simbólicamente una discriminación que se convierte en violencia social en las calles y en los ámbitos de trabajo. (Dip. Vilma Ibarra, en Honorable Cámara de Diputados, 30/11/2011)

En mi provincia [Catamarca], como en tantas otras, estas minorías han sido reiteradamente víctimas de la discriminación, la exclusión social y la “invisibilización”, justamente, por la falta de políticas públicas inclusivas. (Sen. Inés Blas, en Honorable Cámara de Senadores, 09/05/2012)

Asimismo, se evidencia la idea (presente también en los sectores organizados de la ciudadanía que analizamos) que el derecho a la propia identidad debe ser considerado dentro del amplio paraguas de los derechos humanos. Igualmente, se establece aquel derecho civil como la llave maestra que permitirá el acceso a los demás derechos inalienables de los seres humanos. No más autorizaciones judiciales, sino ejercicio del derecho de la propia identidad, de su verdad personal. Se trata de ser considerado como se es: “él” o “ella” y no “otro” u “otra”, por el derecho de ser quien cada uno y cada una es, por el derecho a todos los derechos. (Dip. María Cristina Regazzoli, en la Honorable Cámara de Diputados, 30/11/2011)

(...) para que el derecho a la igualdad y el ejercicio de los derechos humanos realmente existan, es necesario el reconocimiento a la identidad de género (Sen. Ada Itúrrez de Capellini, en Honorable Cámara de Senadores, 09/05/2012)

Habíamos analizado cómo el encuadramiento de los derechos humanos le permitió a las organizaciones de diversidad sexual realizar alianzas y relaciones de sentido con organizaciones de derechos humanos por los crímenes de lesa humanidad de los procesos militares en nuestro país. De igual manera, dentro del proyecto político kirchnerista se enmarcó a la LIG dentro de lo que denominan “política de derechos humanos”: anulación de las leyes de Obediencia Debida y Punto Final, juicio a los responsables de crímenes de lesa humanidad de la última dictadura, utilización de edificios donde funcionaban centros clandestinos de detención como espacio de memoria, entre otros.

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Otro factor fundamental fue la recuperación de la política y de la autoridad presidencial, que llegaron a la Casa Rosada con la figura de Néstor Kirchner y su política de derechos humanos, y la consecuente perseverancia de Cristina Fernández de Kirchner, quienes desde las pertinentes áreas del Estado nos dicen que es hora de que los prejuicios caigan definitivamente. (Dip. Diana Conti, en Honorable Cámara de Diputados, 30/11/2011)

(…) el proyecto de ley que hoy nos ocupa y que considera el derecho a la identidad de género forma parte, sin lugar a dudas, de la política de Derechos Humanos instaurada por el doctor Néstor Kirchner y profundizada por nuestra presidenta, Cristina Fernández de Kirchner. (Sen. Inés Blas, en Honorable Cámara de Senadores, 09/05/2012)

De esta manera, el argumento que había permitido a los sectores organizados de la ciudadanía incrementar su legitimidad en la sociedad civil y en los diálogos con representantes del Estado, permitió al kirchnerismo enmarcar a la LIG en un conjunto de luchas políticas más amplias. Desde el punto de vista de los representantes kirchneristas en el Congreso, no es posible escindir la “política de derechos humanos” del proyecto político del que forman parte; por lo que el argumento liberal de los derechos humanos fue un importante elemento argumentativo común, que permitió a ambos entablar relaciones de sentido legitimantes. Continuando con el análisis de esta tradición política, entre los argumentos que se exponen a favor de la aprobación de la LIG podemos encontrar un elemento liberal que no pudimos identificar en los discursos de sectores de la ciudadanía: el de la seguridad jurídica. Aquí podemos entender por este concepto “la certeza respecto del contenido de las normas jurídicas vigentes y respecto del hecho de que las normas jurídicas vigentes son aplicadas de acuerdo con su contenido” (García Manrique, 2003, pág. 482), certeza que otorga previsibilidad a las relaciones, y permite la continuidad del sistema jurídico en su conjunto. Como veremos en los fragmentos seleccionados aquí, es posible identificar el esfuerzo por dejar en claro que las modificaciones que esta ley habilita no atentan contra este principio jurídico, al mantener el número del DNI así como los derechos y obligaciones contraídos con anterioridad a la modificación registral del nombre. ¿Qué pasa con los derechos y obligaciones? No hay problema con los derechos y obligaciones. Lo importante es el número de documento de identidad y el apellido; no la conformación morfológica. (Sen. Sonia Escudero, en Honorable Cámara de Senadores, 09/05/2012)

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Con este proyecto de ley estamos resguardando el valor de la seguridad jurídica, porque estamos contribuyendo a una identificación real sin alterar la titularidad de derechos y obligaciones, ya que se mantiene el apellido, la fecha, el lugar de nacimiento, número de documento y, por supuesto, la huella dactilar. (Sen. Beatriz Rojkes de Alperovich, en Honorable Cámara de Senadores, 09/05/2012)

La introducción de este elemento en las intervenciones parlamentarias se relaciona con los que García Manrique (2003) denomina la tesis del valor moral de la seguridad jurídica, en tanto se apela a este argumento suponiendo que conlleva implicancias positivas per se. Este supuesto implica que se trasladan connotaciones positivas hacia otros conceptos, ya que “dota de cierta legitimidad al poder jurídico y a su derecho, una legitimidad que es independiente del contenido y del origen de sus normas” (García Manrique, 2003, pág. 481). Remarcando el resguardo de este principio, los representantes del Estado están legitimándose en tanto que Estado de derecho, en el sentido liberal que definimos anteriormente. Ésta, pensamos, podría ser la principal razón por la cual este argumento lo identificamos en los discursos de representantes del proyecto político gobernante y no así en los de militantes (quienes no tienen necesidad de este tipo de legitimación). Asimismo, la tesis del valor moral de la seguridad jurídica tiene como destinatarios al conjunto de la ciudadanía (y no solamente a los sectores movilizados, y buena parte presente en las tribunas del Congreso), lo que permite remarcar lo que Cristina Fernández dijera al promulgar la LMI: que se amplían derechos, sin que nadie pierda o disminuya el goce de los suyos67. Este argumento se presenta, asimismo, en el debate parlamentario: Seguramente, hay una mayoría que no milita por este reconocimiento de derechos. A ella le quiero decir lo mismo que dije cuando tratamos la ley de matrimonio igualitario: a aquellos que no necesitan esta iniciativa, en nada los va a afectar; a quienes la necesitan, les va a ahorrar mucho dolor. (Dip. Ma. Stella Córdoba, en Honorable Cámara de Diputados, 30/11/2011)

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El fragmento del discurso de la Presidenta Fernández al que hacemos referencia es el siguiente: “(…) al otro día de una sanción tan importante de una ley [la de Matrimonio Igualitario] me había levantado exactamente con los mismos derechos que había tenido antes de la sanción, cosa rara porque cada vez que se aprueban cosas importantes alguno queda siempre tambaleando o con algo menos, por lo menos es la historia de esta Argentina y del mundo. Y sin embargo, yo estaba con los mismos derechos y había cientos de miles que habían conquistado los mismos derechos que yo tenía. Nadie me había sacado nada y yo no le había sacado nada a nadie; al contrario le habíamos dado a otros cosas que les faltaban y que nosotros teníamos” (Fernández, 2010).

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El concepto de seguridad jurídica es igualmente importante ya que supone el mantenimiento de ciertas estabilidades legales que son el ámbito propicio para el ejercicio de la libertad (negativa) y la autodeterminación. En este sentido, es que es propicio pensar relacionalmente Estado, seguridad y derechos, para no reducirla a una visión referida únicamente al mantenimiento del orden público (Bolcatto, 2013). Así, es interesante poder pensarla como seguridad pública, atendiendo a “una valoración compleja del conflicto entre los derechos ciudadanos — considerados como derechos inherentes a la persona— y la protección de esos derechos para su efectivo ejercicio, así el bien que se protege son los derechos y las libertades y no el mantenimiento del orden social” (Tiscornia, 2000, pág. 11). Reconociendo la relación entre derechos, seguridad y Estado, es que podemos entender que “los sectores vulnerables y vulnerados de la sociedad puedan verse afectados por una menor protección de sus derechos y, por ende, por un reducido acceso a la seguridad de manera igualitaria” (Bolcatto, 2013, pág. 133). Así, la defensa de la seguridad presente en los discursos parlamentarios puede ser pensada como otra manera de defender el efectivo ejercicio de la libertad individual que con la LIG establece. Como analizamos anteriormente, este postulado a priori es una de las bases a partir de las cuales se sustenta la teoría política liberal, especialmente la kantiana. Asimismo, en las intervenciones analizadas se remarca la importancia de la nointromisión del Estado en la autodeterminación de cada ciudadano y el respeto irrestricto del ámbito de la libertad individual, siempre que no afecte los derechos de terceros. Nosotros estamos recogiendo aquí, de manera muy fuerte, todo lo que se refiere a la autonomía de la voluntad y a la posibilidad de diseñar nuestro propio plan de vida, sin interferencias en aquello que decidimos vivir respecto de nuestro cuerpo, de nuestra identidad y de nuestra vida. (…) Por estos motivos, pretendemos que si no hay afectación de derechos de terceros ni, en suma, otros derechos en juego más que la propia identidad y dignidad de la persona, el Estado reconozca y respete esa identidad (Dip. Vilma Ibarra, en Honorable Cámara de Diputados, 30/11/2011)

(…) continuamos avanzando en la ampliación y en el reconocimiento de diversos derechos, como el de la intimidad, el de la autonomía de la voluntad, el de elegir el propio plan de vida y el nombre, el de la identidad sexual (Sen. Beatriz Rojkes de Alperovich, en Honorable Cámara de Senadores, 09/05/2012)

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Como consecuencia del valor positivo que se le atribuye a la esfera individual, la manera en que el Estado actuaba sobre la identidad de las personas trans era considerada una violación a la libertad de los ciudadanos. Como vimos a partir de los planteo kantianos, el Estado es considerado autoritario (o al menos, no plenamente democrático), siempre que imponga restricciones a las posibilidades de elección del propio plan de vida de las personas de este colectivo. Aquí, se mantienen nuevamente la idea de que la LIG viene ampliar los márgenes de la libertad individual, por lo que tomando esta decisión el Estado acciona como Estado de Derecho o Constitucional. No queremos imponer un plan de vida a nadie. El Estado que pretenda hacerlo conforme una mirada parcial sobre una supuesta moral o en base a una mirada hegemónica, es un Estado autoritario. En un Estado constitucional de derecho lo que valoramos es la diferencia. (Dip. Vilma Ibarra, en Honorable Cámara de Diputados, 30/11/2011)

(…) nosotros estamos acá consagrando un derecho a la identidad que es un derecho fundamental para las personas, que les permite ser como quieren ser y tratadas, reconocidas y protegidas por el Estado, tal como son. Y si bien este Estado es el que los debe proteger, el que les debe garantizar los derechos, son las propias personas quienes deben definir su proyecto de vida. Ahí el Estado no tiene que intervenir en la definición que tiene cada persona. (Sen. Ruperto Godoy, en Honorable Cámara de Senadores, 09/05/2012)

De esta manera, podemos evidenciar que es importante la presencia de elementos en clave liberal similares a los provenientes de sectores de la ciudadanía, remarcando la importancia de la LIG en tanto que permite al Estado actuar como debe, es decir no inmiscuyéndose en las decisiones de la vida privada de los ciudadanos y asegurando un marco jurídico que regule las relaciones entre los individuos. Con todo, comienzan a evidenciarse argumentos que difieren respecto a la concepción liberal, especialmente en cuanto al rol que le corresponde a este Estado de Derecho. Recordemos que en la concepción liberal, el rol estatal era, fundamentalmente, abstencionista, es decir que debía abstenerse de violar los derechos humanos, de impedirlos u obstruir su ejercicio. Sin embargo, en las intervenciones parlamentarias de referentes del proyecto político kirchnerista podemos observar que éste ya no es considerado exclusivamente como el garante del ejercicio de la libertad negativa individual, sino que ellos se consideran partícipes de un Estado activo.

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(…) [La LIG] no significa solamente el reconocimiento del derecho; no es cuestión de decir: “Bueno, que se llamen como quieran”, sino que se trata también de integrar, que desde la política, desde el Estado le garanticemos a esas personas el acceso al goce de todos los derechos (Sen. Elena Corregido, en Honorable Cámara de Senadores, en 09/05/2012)

Me gusta ver un Estado que se hace cargo de la riqueza en la diversidad. Entiendo que estamos dando siempre pasos, y este es un caso, para saldar deudas pendientes con un sector de la población que no goza del derecho de vivir tal como se autopercibe, tal cual se siente. (Dip. Juliana Di Tullio, en Honorable Cámara de Diputados, 30/11/2011)

El Estado es aquí comprendido como un actor que actúa sobre una realidad que se pretende modificar; retomando la intervención, un Estado que “se hace cargo” de que está “en deuda” con un sector de la ciudadanía excluido del acceso a un derecho básico, y por ello toma la decisión política de dictar una ley que resguarde la libertad individual, al mismo tiempo que se asegure el pleno ejercicio de estas prerrogativas. Este elemento dentro del conjunto del proyecto político kirchnerista lo podemos pensar como una de las recuperaciones de este proceso histórico (Rinesi; 2011b): el Estado. Más específicamente, Eduardo Rinesi refiere al retorno a la idea de que los derechos no se postulan frente o contra el actor estatal (como vimos en la matriz liberal), “sino –al revés– garantizados, por una activa presencia y un conjunto de acciones efectivas del Estado” (Rinesi, 2011b, pág. 147). También aquí podemos dar cuenta de la importancia que se atribuye al rol integrador del Estado, entendido como aquel que tiene como objetivo que sectores excluidos del ejercicio de algún derecho (civil, en este caso) formen parte de la ciudadanía, es decir que sean titulares y gocen efectivamente los derechos anteriormente negados u obstaculizados. En este sentido, podemos pensar que el proyecto político ha logrado configurar una promesa, como exponen Muñoz y Retamozo (2012), la que “centró sus coordenadas en la re-significación del Estado como garante de la inclusión y reparador de los daños sociales en el marco de una evocación nacional–popular” (Muñoz y Retamozo, 2012, pág. 2). Nos parece interesante poder enmarcar los elementos que venimos analizando dentro de una tradición nacional-popular68, la que tiene importantes antecedentes en nuestra historia nacional.

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Eduardo Rinesi, en cambio, denomina a esta tradición política como democracia popular. Aquí optamos por la denominación de Muñoz y Retamozo, en tanto permite atender a la

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Así, en la LIG, la metáfora política de la inclusión tiene límites claramente definidos: las personas trans, antes apartadas del acceso de los derechos humanos más básicos, ahora podrán ser incluidos a partir del nuevo DNI que permite que cambien su identidad sexual y su nombre de pila. Sin embargo, es importante marcar que esta ley dejó de lado la identidad trans, al habilitar que cualquier ciudadano elija libremente su identidad sexual entre hombre o mujer. Esta no es una cuestión menor, si atendemos a que el 72% se identifica como trans (travesti o transexual) según la Primer Encuesta sobre Población Trans (INDEC, 2012). De esta manera, se mantiene el binomio sexual tradicional dando lugar al mantenimiento de regulaciones sobre la identidad sexual trans (Sabsay, 2012). En este sentido, durante el proceso de la LIG fue relegado un proyecto de ley que, con la única firma del diputado disidente del FPV Marcelo López Arias (Exp. N°5850-D-2011), planteaba la eliminación de la referencia al sexo en el DNI, ya que se entendía que: (...) la única forma de terminar con la desigualdad por cuestiones de sexo, es precisamente no hacer referencia a este tema como forma de indicar distinción entre uno u otro sexo. (Proy. Eliminación de la referencia al sexo de la persona, Exp. N°5850-D-2011; Fundamentos) De esta manera estamos avanzando un paso más hacia el verdadero reconocimiento de la igualdad de las personas sin distinción de sexo y que ninguna persona se considere diferente o excluida por esta referencia. (Proy. Eliminación de la referencia..., Exp. N°5850-D-2011; Fundamentos)

El mismo estaba apoyado por militantes trans (no nucleadas ni nucleados en organizaciones) que defendían su identidad trans, y su derecho a no encasillarse ni como hombre ni como mujer. En este sentido, se impuso “la autoridad y legitimidad del Estado para marcar los alcances y tipo de solución de la demanda planteada” (De Piero, s/f), manteniendo el binomio sexual en el DNI, y obligando a cada ciudadano a elegir entre esas identidades. Esto no niega el importante paso que implicó la aprobación de la LIG para el colectiva trans en cuanto a la desmedicalización y desjudicialización, empero es importante marcar las exclusiones inneliminables de toda decisión política para poder re-pensar y ampliar los alcances del derecho a la identidad sexual.

tradición nacional-popular (que tiene un importante recorrido teórico e histórico en nuestro subcontinente) sin tener la necesidad de introducirnos en la tradición política democrática.

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Retomando la importancia de la tradición nacional-popular para atender a la concepción de Estado presente en el proyecto político kirchnerista, nos parece oportuno aclarar que, si bien ésta es comúnmente asociada a ciertas experiencias históricas de populismos, ambas categorías no deben superponerse en el análisis69. Asimismo, el recurrente empleo de los términos nacional-popular para designar a gobiernos como el Juan Domingo Perón en Argentina, el de Getúlio Vargas en Brasil o el de Lázaro Cárdenas en México, no se plasmó en ese momento en “esfuerzos que llevaran a definirlos claramente, mucho menos a darles un estatuto conceptual (Rabotnikof y Aibar, 2012, pág. 55). Sin embargo, desde los planteos de Antonio Gramsci70, se estableció una línea de investigación en torno a las categorías de lo nacional-popular, que fue continuada por intelectuales latinoamericanos de izquierda, en pos alcanzar una sistematización y conceptualización de esta tradición (Rabotnikof y Aibar, 2012). Por estas dos cuestiones, aquí la entenderemos como una tradición política que “tiende a sostenerse sobre el triple eje de la afirmación de la nación, el Estado redistributivo y conciliador, y el liderazgo carismático junto con las masas organizadas –el pueblo-” (Svampa, 2011, págs. 18-19). Así, en este análisis nos centramos en la figura estatal dentro de la tradición nacional-popular71, especialmente en lo que refiere a la necesidad de diseño e implementación de políticas de Estado que se suponen desde esta matriz. En esta clave es que podemos interpretar el planteo de un Estado activo presente en las intervenciones de legisladores kirchneristas que marcamos arriba. En este caso no hacemos referencia al Estado redistribuidor de ingresos, sino más bien a la garantía y ampliación de los derechos civiles (tal como plantea Rinesi, citado más arriba). Sobre esta cuestión Rabotnikof y Aibar (2012), resaltan que esta interpelación nacional-popular de ciertos gobiernos latinoamericanos del siglo XXI viene de la mano de la ampliación de derechos ciudadanos, en temas “no tradicionales” como de

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Sobre esta cuestión, resulta esclarecedor el artículo de Aboy Carlés (2013)

Aquí, vale retomar la aclaración que hace en su texto Maristella Svampa (2011): “La categoría aparece en los Cuadernos de la cárcel, definida como «voluntad colectiva» y asociada a la «reforma intelectual y moral», ambas vistas como condiciones de posibilidad de un cambio histórico, a través de un proceso de construcción de hegemonía” (18). 70

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Siendo conscientes que no es nuestro objeto de análisis, nos parece importante poder pensar la importancia de lo nacional dentro de esta tradición política, en general, y en el actual proyecto político kirchnerista en trabajos futuros. Especialmente, en relación a la “apelación antiimperialista en la retórica, en la política internacional y en la creación de instituciones regionales” (Rabotnikof y Aibar, 2012, pág. 66).

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La Ley de Identidad de Género

diversidad sexual (pág. 66). Justamente, en esta línea de ampliación de ciudadanía es que podemos pensar el rol del Estado en el caso de la LIG. Asimismo, continuando en línea con el planteo de la revalorización del papel estatal, Rabotnikof y Aibar (2012) entienden como fundamental que se retome la premisa del “Estado como un instrumento de la acción colectiva” (pág. 65). En este sentido, podemos entender el reconocimiento de la existencia de una demanda organizada desde la sociedad civil por esta ampliación de derechos, y de una tarea militante que no proviene de un partido político en particular. (…) quiero también agradecer a las organizaciones sociales de la diversidad sexual, en particular a las militantes de la comunidad trans, por el trabajo que han llevado a cabo durante muchísimos años (…) Estos dictámenes son el fruto de una lucha histórica de muchos años y han costado mucho sufrimiento. Por lo tanto, más que un agradecimiento quiero brindar un reconocimiento a esa militancia. (Dip. Vilma Ibarra, en Honorable Cámara de Diputados, 30/11/2011)

Estamos en el centro de una discusión política, y hoy se va de acá un derecho conquistado por quienes han sido tantos años agraviados. Como dice el senador, yo le agregaría una disculpa más: no tuvimos ni supimos dictar lo que tendríamos que haber dictado en honor a la República y a la representación que ostentamos. (Sen. Aníbal Fernández, en Honorable Cámara de Senadores, 09/05/2012)

Aquí es importante la referencia al origen de esta ley, en tanto la manera en que se inscribe dentro de la metáfora política kirchnerista tiene como un importante elemento que ésta provenga del reclamo de sectores discriminados durante muchos años. Esto permite a la fuerza política gobernante sumar la legitimidad que los colectivos de diversidad han ido adquiriendo en el último tiempo, y la legitimidad propia de una ampliación de derechos. En este sentido, el Estado es puesto al servicio de las demandas ciudadanas, como el instrumento capaz de materializarlas. Asimismo, no se está negando o borrando la militancia de estos sectores no-partidarios, sino más bien que se la está integrando dentro de un conjunto mayor de luchas de los excluidos; de esta manera es posible relacionarla, asimismo, con la metáfora de inclusión. Continuando con el mapa de ideas sobre el rol activo del Estado, encontramos presente en cada una de las intervenciones parlamentarias de congresales del kirchnerismo la evocación de otra metáfora, la de la igualdad. Si entendemos al Estado como un actor reparador de daños sociales, podemos pensar a la inclusión como la manera a partir de la cual subsana las exclusiones sociales, y a la igualdad como otro de los valores que guía las medidas tomadas al respecto.

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(…) con esta sanción seguimos construyendo una sociedad mejor, más inclusiva, más tolerante y menos discriminatoria. (Dip. Agustín Rossi, en Honorable Cámara de Diputados, 30/11/2011)

La presente norma se orienta a reparar los derechos vedados al colectivo de la comunidad de la diversidad sexual, como el acceso a la identidad, la salud, la educación y el trabajo. (…) Ser portador de la identidad que refleja su imagen abre, por sí, el acceso a derechos fundamentales, evitando prácticas discriminatorias. Dicho en otros términos, las incluye socialmente. (Sen. Inés Blas, en Honorable Cámara de Senadores, 09/05/2012)

Me parece que estamos en un tiempo donde ampliamos, reparamos y restituimos derechos…Así, a este sector postergado, humillado, hoy le restituimos los derechos. (Sen. Ruperto Godoy, en Honorable Cámara de Senadora, 09/05/2012)

Luego de la aprobación de la LIG y de su publicación en el Boletín Oficial, se llevó a cabo un acto donde la Presidenta de la Nación hizo entrega de los primeros DNI amparados en la reciente ley. En este acto estuvieron presentes la mayoría de los actores que intervinieron durante el proceso: la FALGTB, el FNLIG, el interventor del INADI, diputados y senadores del bloque oficialista (Diario La Nación, 2010/07/02). Continuando con el análisis, esta evocación nacional-popular de la que veníamos hablando se mantiene en el discurso que diera Cristina Fernández ese día. En primer término es importante notar que podemos identificar, nuevamente, una relación de sentido entre la política de Derechos humanos del kirchnerismo y la aprobación de la LIG. Esta ligazón se evidencia en el discurso de la Presidenta, al mismo tiempo que reconoce el trayecto de militancia de las organizaciones de diversidad sexual (…) cuando sancionamos en el Parlamento la anulación de las leyes de Obediencia Debida y Punto Final… dije cómo admiraba a las Madres, a las Abuelas y a todas la organizaciones de derechos humanos […] también quiero agradecerles hoy [a las] múltiples organizaciones de hombres, de mujeres argentinos que han luchado por el matrimonio igualitario, por la igualdad de género, en fin, por todo lo que hace a reparar igualdad, quiero agradecerles a todos y cada uno. (Fernández, 2012)

La verdad que quiero agradecerles a todas las organizaciones que han luchado y que siguen y seguirán luchando por seguir ampliando derechos

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…porque la igualdad es basamento del crecimiento de una cultura de toda una sociedad. (Fernández, 2012)

En estos fragmentos podemos ver que están mechadas ya las metáforas políticas de reparación social e igualdad, las que son articuladoras de todo el discurso de Cristina Fernández en esta ocasión. Yo quiero hablar de la igualdad, quiero hablar de todos ustedes que hoy van a tener los mismos derechos que tuve yo desde el día que nací y que tuvieron tantos millones de argentinos desde el día que nacieron. Y esta es la sociedad que queremos, una sociedad de reparación por todo lo que tuvieron que pasar hasta llegar a este momento de igualdad, por lo que estamos logrando. (Fernández, 2012)

Así podemos identificar tres importantes elementos de la evocación nacionalpopular del proyecto político kirchnerista: reparación social, inclusión e igualdad. Estas tres metáforas políticas tienen como denominador común el supuesto de un Estado activo, eje a partir del cual logran articularse el resto de los elementos del mapa de ideas. Un Estado nacional-popular que acciona para reparar los daños sociales que ha sufrido el colectivo trans, y cuyas metáforas de la inclusión e igualdad permitieron la re-significación de la demanda de la sociedad civil. Estos elementos nos permiten plantear la centralidad de la figura estatal dentro de la tradición nacional-popular habilita procesos de resignificación de elementos propios de otras corrientes políticas. En este sentido, entendemos que no hubiera sido posible mantener la concepción liberal kantiana sobre el Estado, sino que fue necesario hacer compatible el aseguramiento de la autodeterminación individual con una figura estatal no-abstencionista. Para ello, las metáforas políticas que enumeramos permitieron esta mixtura.

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LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL

La Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUHPS) es una de las medidas tomadas por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner que mayor repercusión ha tenido, tanto positiva como negativa. Asimismo, es una de las banderas del proyecto político kirchnerista, lo que se evidencia en el hecho de que es traída a colación en la mayoría de los discursos de los representantes de esta fuerza política más allá del tema específico al que refieren estas alocuciones. A diferencia de la LIG, la AUHPS fue una medida tomada exclusivamente desde el proyecto político kirchnerista, mediante la sanción de un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) de la Presidencia de la Nación en octubre de 2009. Sin embargo, debemos remarcar la existencia de procesos de movilización ciudadana por una política social similar a ésta, que tuvieron su punto máximo en diciembre de 2001 (pocos días antes del estallido de la crisis de ese año). En este sentido, es que podemos hablar de la existencia de reclamos ciudadanos anteriores, incluso, a la asunción de Néstor Kirchner como presidente de la Nación. Con todo, los procesos de reestructuración institucional que tuvieron lugar desde comienzos de 2002, junto con la decisión política de quien ocupara el Poder Ejecutivo Nacional ese año de establecer políticas de transferencias de ingresos de otro tipo, generaron que esos procesos de movilización se fueran desarticulando. De todas formas, los proyectos legislativos que surgieron como consecuencia de estos procesos se siguieron presentando en la Cámara de Diputados, hasta la actualidad. Asimismo, distintas fuerzas políticas que no participaron de la movilización de 2000-2001 han ingresado al recinto otras propuestas en líneas similares, aunque veremos que con importantes variaciones. Por todo esto, es que consideraremos a la AUHPS como una de las políticas referentes del proyecto político kirchnerista, pero que tiene importantes antecedentes tanto en sectores ciudadanos como en otras fuerzas políticas. Por ello, entendemos que esta preponderancia discursiva (lo dicho, lo hecho y lo escrito) de la AUHPS es necesario pensarla dentro del conjunto de metáforas que identifican al proyecto político kirchnerista, las que comenzamos a esbozar en el capítulo anterior, en relación con sectores de la ciudadanía movilizados. Para llevar a cabo este análisis, tomaremos como referencia dos líneas teóricas sobre políticas de transferencia de ingresos. Por un lado, ubicamos la línea de

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La Asignación Universal Por Hijo para la Protección Social

asignaciones familiares que perciben los trabajadores en relación de dependencia con menores a cargo que existe en Argentina desde mediados del siglo XX, la que denominamos matriz trabajadora-universal. Por otro, tomaremos la tradición que proviene de las teorías de ingreso ciudadano, o al menos a la versión parcial de éste para la niñez, bajo el rótulo de matriz ciudadana-universal. A fines analíticos, consideraremos a estas dos tradiciones sobre políticas sociales como extremos de un continuo, y analizaremos en relación a ellas los proyectos de los distintos actores políticos hasta llegar al decreto del Poder Ejecutivo de la AUHPS. Sin embargo, y como venimos sosteniendo en términos generales, ninguno de estas maneras de comprender las políticas sociales explica por sí sola el fenómeno que analizaremos, sino que entendemos que el mix que pretendemos dar cuenta aquí “habla justamente de las tensiones del orden de lo político que atraviesan al campo” (Corsiglia Mura, 2013, pág. 18). Estas categorizaciones sobre políticas de transferencia de ingresos actuarán como una suerte de mediación para llegar a nuestro objeto de estudio, en tanto concebimos que detrás de cada uno de estos tipos de política subyace una concepción particular de Estado, la que trataremos de identificar en el proceso particular de la AUHPS. Para ello, expondremos el análisis en tres secciones. Partiremos de la movilización ciudadana de 2000 y 2001 encabezada por el Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO), que desembocó en una Consulta Popular sobre la implementación de tres programas redistributivos, entre ellos una Asignación por Hijo. Continuaremos repasando someramente el conjunto de proyectos de otras fuerzas políticas (en su mayoría legislativos) de políticas de ingresos para menores de edad, atendiendo principalmente a su acercamiento a las dos tradiciones de políticas sociales que nombramos más arriba. Finalmente, nos centraremos en la AUHPS aprobada en 2009, reparando en las metáforas políticas que tienen como eje al Estado y la relación de éste con lo universal (cuestión que entendemos fundamental en la política seleccionada para dar cuenta de las relaciones con sectores ciudadanos y partidarios).

SURGIMIENTO DEL RECLAMO DE TRANSFERENCIAS A LA NIÑEZ PROPUESTA DEL FRENTE NACIONAL CONTRA LA POBREZA

La Central de Trabajadores Argentina (CTA) es una de las organizaciones gremiales más importantes del país, que durante los años 90 se constituyó en uno de

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los actores más críticos a la política neoliberal. De hecho, su surgimiento en 1991 está relacionado con la oposición a la Central General del Trabajo (CGT) y la postura de ésta frente a las políticas de liberalización de la economía. Asimismo, se dieron importantes espacios de debate y formación política. Por todo esto, desde diferentes sectores de esta Central fueron tomando forma propuestas que se planteaban como alternativas a la creciente exclusión y crisis social. En este sentido, podemos destacar las actividades del Instituto de Estudios y Formación 72 , y más específicamente la Propuesta de Shock Distributivo que surgió desde éste en el 2000. La importancia de esta propuesta reside en que se convirtió en un punto articulador de variadas organizaciones sociales, políticas y sindicales que se oponían al mantenimiento de la política neoliberal. Éstas realizaron la Marcha Grande entre julio y agosto de 2000 exigiendo la implementación de este programa de medidas alternativas. Asimismo, hacia fines de ese año se conformó el Movimiento por la Consulta Popular con el objetivo de organizar una votación para que el conjunto de la ciudadanía decidiera si estaba a favor de esta propuesta (Dolce, 2011). Finalmente, este movimiento pasó a denominarse Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) en julio de 2001, con “más de 70 organizaciones sociales y 56 juntas promotoras de todo el país (…) en un plenario que se desarrolló en el Anfiteatro de ATE [Asociación de Trabajadores del Estado] Nacional, bajo la consigna: «Ningún Hogar Pobre en la Argentina»” (Dolce, 2011, pág. 8). El planteo central del Shock Distributivo del FRENAPO era que la implementación de una matriz distributiva neoliberal (marcadamente desigual) tuvo como consecuencia la grave crisis que atravesaban grandes sectores sociales en ese momento, por lo que “el principal problema del país radicaba en la desigual distribución de la riqueza que se producía” (Dolce, 2011, pág. 10). Como consecuencia de esta política, asimismo, se había exacerbado la desocupación y entendían que el mantenimiento de dicha matriz decantaría en entenderla como un fenómeno estructural.

Desde la página oficial de la CTA se lo describe como “como un espacio abierto a la reflexión, discusión y puesta en práctica del pensamiento acerca del estado de lo social y lo colectivo nacional en clave emancipadora. La estructuración de un debate que aporte a actualizar y profundizar los criterios fundantes de nuestra Central, la indagación y puesta en común acerca de la actualidad de las experiencias organizativas, políticas y culturales de los trabajadores, la recuperación de un pensamiento propio en términos de clase trabajadora que aporte perspectiva política y propuestas concretas en términos sectoriales y generales, son objetivos específicos y permanentes del IEF en el marco del desarrollo y la acción política de la CTA” (http://archivo.cta.org.ar/-Instituto-de-Estudios-y-Formacion-.html) 72

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La Asignación Universal Por Hijo para la Protección Social

(…) la desocupación constituye el factor principal que define el cuadro de degradación social y de afectación de la impronta cultural histórica que caracterizó nuestra sociedad. (Central de Trabajadores de la Argentina, 2000, pág. 16) […] porque mantener el presente rumbo supone transformar al desempleo en un fenómeno estructural y consecuentemente profundizar el cuadro de degradación social ya se ha expuesto, es que planteamos la importancia de aplicar de manera inmediata el seguro de empleo y formación para todos los jefes de hogar hoy desocupados, e instrumentar el sistema de la asignación universal por hijo. (Central de Trabajadores de la Argentina, 2000, pág. 17)

Cuando desde los documentos de CTA se refiere a la impronta cultural histórica de nuestro país, entendemos que ésta hace referencia a la valoración positiva de la identidad de trabajador, siguiendo el planteo de Barbeito y Lo Voulo (2003) de que “el derecho al empleo y la ética del trabajo fueron siempre los valores dominantes en la tradición de las políticas públicas de la Argentina”. Esto es uno de los elementos que agrupamos aquí bajo la matriz trabajadora-universal, la que tiene su centro simbólico en “la justicia social para los trabajadores” (Falappa y Andrenacci, 2009, pág. 29)73. Dentro de esta categoría es que ubicamos a las Asignaciones Familiares (AAFF), las que son otorgadas a todos los jefes/as de hogar con menores a cargo que trabajan en relación de dependencia. Desde este enfoque, entonces, el acento se pone (especialmente) en el trabajador asalariado formal, lo que genera un sistema de políticas sociales fragmentado que combina “amplias mejoras para los trabajadores formales y programas residuales y focalizados, de empleo y familiares, para los ‘vulnerables’” (Arcidiácono, Carmona Barrenechea y Straschnoy, 2011, pág. 4). En esta línea, veremos que el Shock Distributivo es entendido desde esta impronta, por lo que el principal destinatario de las políticas propuestas será el trabajador. Sin embargo, en el contexto socio-económico esta identidad no se podía circunscribir solamente a quienes estuvieran empleados formalmente ya que los niveles de desocupación eran cercanos al 18% (INDEC, 2001); así, se atendía al trabajador más allá de su condición laboral, ya sea ocupado como desempleado. De hecho, también se vislumbra esta impronta en la atención que se le otorga al desempleo como eje a partir del cual entender el conjunto de la crisis social, en tanto 73

Estos autores analizan el desarrollo de las políticas sociales en nuestro país y, si bien no usan los conceptos que aquí empleamos, describen elementos importantes de la matriz trabajadora-universal al momento de describir el período del gobierno peronista entre 19461955. Así, tomaremos análisis históricos de políticas sociales como referencia para reconstruir esta matriz.

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desde la matriz trabajadora-universal “la pobreza se veía como una situación transitoria resultado, mayormente, de la falta temporal de empleo por parte del jefe de hogar” (Barbeito y Lo Voulo, 2003). De allí, que en los documentos del FRENAPO marcaran, como vimos más arriba, la necesidad de evitar convertirla en un fenómeno estructural, y se entienda que el ingreso al trabajo formal es la mejor manera de salir de la crisis: (…) no puede haber combate en serio a la pobreza si no se atiende específicamente a la población desocupada (Central de Trabajadores de la Argentina, 2000, pág. 16)

Así, la propuesta para alcanzar la meta de “ningún hogar pobre en la Argentina” estaba integrada por tres medidas que permitirían que toda la población se ubique por encima de la línea de pobreza 74 : un seguro de empleo a cada jefe/a de hogar desocupado, una asignación por hijo (tanto para jefes/as empleados como desocupados) y mejora del haber mínimo de las jubilaciones. Esta propuesta del FRENAPO ingresa a la Cámara de Diputados en septiembre de 2001 mediante dos expedientes con la firma de congresales del FREPASO, del ARI, del Frente para el Cambio, del PJ y la UCR 75 . Así, mediante el Expediente N°5735-D-2001 se presenta la iniciativa de llevar a cabo una Consulta Popular vinculante el 10 diciembre de ese año “para que los ciudadanos se pronuncien respecto del proyecto de ley de seguro de empleo y formación, asignación por hijo y pensión a la vejez”, tal como expresa en su Artículo 1°. Aquí nos detendremos exclusivamente en la política de la Asignación por Hijo, que se encuentra detallada en el Expediente N°5734-D-2001. Esta Asignación por Hijo estaba destinada a todos los menores de edad del país, sin importar la situación laboral del grupo familiar. De allí, que se propusiera eliminar

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Es necesario aclarar que en la Propuesta del Shock Distributivo no planteaba solamente estas tres políticas de transferencias de ingresos como alternativa al modelo político-económico neoliberal. Sino que también “la propuesta apunta a replantear el rumbo de la Argentina siguiendo tres grandes direcciones: a) Redistribución progresiva de los ingresos. […] b) Replanteo de la apertura comercial externa. […] c) Regulación del proceso de concentración económica y centralización de capitales” (Central de Trabajadores de la Argentina, 2000, pág. 17) 75

Por el FREPASO firmaron Dip. Eduardo Macaluse, Dip. Marcela Bordenave, Dip. María González, Dip. Guillermo Giles, Dip. Elsa Quiroz, Dip. Federico Soñez, Dip. Fernando Melillo y Dip. María Graciela Ocaña, En cuanto al bloque del Frente para el Cambio, auspiciaron el proyecto Dip. Enrique Cardesa, Dip. Alfredo Villalba y Dip. Alicia Castro. Mientras que por el ARI lo hicieron Dip. Héctor Polino, Dip. Jorge Rivas, Dip. Oscar González, Dip. Alfredo Bravo y Dip. Elisa Carrió; y por PJ, Dip. Mario Cafiero.

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las Asignaciones Familiares que se destinaban a los hijos cuyos padres trabajan en relación de dependencia, y utilizar esa suma de dinero para financiar una parte de esta nueva Asignación por Hijo. El objetivo que se proponía era asegurar un ingreso mínimo para todos los menores de edad del país, siempre que se acrediten dos comportamientos: La asignación por hijo consistirá en el pago de una suma mensual por cada hijo menor de 18 años de edad (…) y mediando asimismo la acreditación de las siguientes circunstancias: – haber realizado chequeos sanitarios, en instituciones hospitalarias de carácter público a los menores que motivan el beneficio y hasta su mayoría de edad; – encontrarse el menor cumpliendo regularmente con su escolaridad, extendiéndose dicha obligación a la finalización de la educación media. (Proy. Seguro de Empleo…, N°5734-D-2001; Art. 12)

De esta manera, se pretendía que todos los menores de edad estén amparados por la misma política de transferencia de ingresos, y que ésta contribuya (junto con el seguro de empleo y formación, y el aumento en las jubilaciones) a que todos los hogares dispongan de los ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas. En este sentido es que en el Art. 1° del Exp. N°5734-D-2001 establece que se trata de “una asignación por hijo de carácter universal”. Este planteo resulta interesante a los fines de nuestro análisis en tanto está refiriendo a una de las maneras de entender las políticas de transferencia de ingresos; en otras palabras, se está enmarcado dentro de las políticas de Ingreso Ciudadano. Las teorías del IC constituyen un conjunto de propuestas de políticas de distribución del ingreso, que combinan transferencias para todos los ciudadanos de un país con impuestos fuertemente progresivos. Así, desde esta postura se asume como deseable (siguiendo el análisis de Barbeito y Lo Voulo, 2003) que el Estado asegure que ninguna persona caiga por debajo de los valores mínimos para asegurar su subsistencia, sin importar su situación laboral 76 . Asimismo, se considera que esto posibilitará conformar “una base desde la cual las personas puedan competir en mejores condiciones en el mercado laboral y asistir (y permanecer) en el sistema educativo” (Barbeito y Lo Voulo, 2003).

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Desde esta matriz, se entiende que con el establecimiento de impuestos progresivos se estaría compensando la transferencia de ingresos a los sectores de mayores de ingresos.

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Otro importante argumento en favor de este tipo de políticas es que evitaría la estigmatización de los perceptores (en tanto ya no se destinaría exclusivamente a quienes acrediten “ser pobres”), al no condicionar el otorgamiento más que al mero hecho de ser ciudadano, lo que fomentaría la cohesión social, el “sentirse parte” (Grynspan, 2006, pág. 80). En resumen, una política de carácter ciudadano-universal cumple con los presupuestos de universalidad (todos los ciudadanos), incondicionalidad (sin requisitos para su otorgamiento) e “integración entre el beneficio que se paga y el sistema tributario para garantizar un impacto distributivo que sea progresivo” (Lo Voulo, 2010, pág. 5). En contextos como el latinoamericano, las posibilidades financieras y económicas de implementar un ingreso para cada ciudadano de un país no son muchas. Por ello, quienes proponen este tipo de políticas sociales plantean que se desarrolle de manera progresiva la implementación de políticas de ingresos universales, comenzando por transferencias a grupos etarios determinados hasta llegar a la universalización ciudadana. En este sentido, proponen iniciar con un ingreso ciudadano a la infancia, en tanto entienden que “la mayoría de los pobres son niños y la mayoría de los niños son pobres”. Así, plantean la necesidad de que los menores puedan concluir su educación obligatoria al tener un ingreso asegurado (en pos de erradicar el temprano ingreso al mundo laboral de este grupo). Asimismo, se entiende que la implementación de este tipo de política no sólo beneficiará a los infantes, sino que también “otorga un piso de ingresos que aumenta el bienestar y los grados de libertad en el mercado laboral de los padres” (Barbeito y Lo Voulo, 2003). En esta línea, es importante remarcar que son tres las características que debe cumplir una transferencia de ingresos a la niñez para ser considerado universal (Lo Voulo, 2010): a) que sea igual para todas las personas menores de 18 años; b) que sea acompañado de una reforma en el sistema tributario, a modo de asegurar una redistribución de la riqueza77; y c) que las contraprestaciones que se establezcan sean co-responsabilidades promocionales (es decir, que su incumplimiento no habilite a la baja del beneficio). A las políticas que cumplan con estas características las denominaremos aquí universal-ciudadanas. La propuesta plasmada en el proyecto de ley que estamos analizando se corresponde con las dos primeras características de un IC a la Niñez (ICN). En cuanto Específicamente, el planteo es que “el beneficio monetario debe integrarse como un ‘crédito fiscal’ en la declaración del impuesto a los ingresos de las personas” (Lo Voulo, 2010, pág. 4) 77

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al financiamiento de esta política, se establecen los lineamientos de una reforma tributaria. En este sentido, se plantea modificar la lógica económica que predominó en la década “revisando la lógica fiscal vigente” (Proy. Seguro de Empleo..., N°5734-D2001; Fundamentos). De allí se propone que el Congreso Nacional mediante el Presupuesto anual asigne partidas a estas políticas, atendiendo a las siguientes medidas: Los fondos requeridos se queden obtener del siguiente modo: – Por el aumento de la recaudación a partir de la expansión del consumo. (...) – Por reasignación de los planes sociales actualmente vigentes (...) – La restitución de aportes patronales para los grandes contribuyentes del sector de no transables (empresas privatizadas, bancos, hipermercados) (...) – La eliminación de las exenciones en el impuesto a las ganancias (...) – Una mayor presión impositiva sobre los consumos superiores por vía de la aplicación de impuestos internos. (Proy. Seguro de Empleo..., N°5734D-2001; Fundamentos)

Empero estas características, en su articulado se prevé la pérdida de esta Asignación por Hijo en caso de no cumplir con las obligaciones (es decir, acreditar semestralmente la asistencia educativa y un control sanitario), por lo que se constituyen en condicionalidades punitivas (Lo Voulo, 2010, pág. 5). Por esto, consideramos que no se trata de una propuesta de ICN en términos estrictos, sino que en caso de que el adulto a cargo no cumpla ambas condiciones, ese menor se encontrará sin el goce de un derecho. Esto último no desestima que en el discurso del FRENAPO se atienda especialmente al carácter universal de una política de este tipo y a las consecuencias positivas en relación a la situación de crisis económica y social. [Esta propuesta pretende] garantizar que todo ciudadano argentino, por el sólo hecho de serlo, pueda acceder al mejor nivel posible en términos sanitarios y educacionales (…) Esto supone independizar el acceso a las distintas coberturas sociales de la posición que se ocupe en el mercado laboral. (Proy. Seguro de Empleo…, N°5734-D-2001; Fundamentos)

Así, se entiende a la Asignación por Hijo como una política de universalización de derechos, especialmente a la salud y a la educación, “que restituyera a la población su carácter de ciudadanos y a la par, potenciando el consumo popular como eje del

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mercado interno” (Abramovich y Vázquez, 2007, pág. 137). Pensar una transferencia de ingresos como un derecho, implica pensar desde esta matriz el rol del Estado. Asimismo, en tanto la renta mínima se asocia con la restitución de derechos (…en el caso de la asignación por hijo, en la apropiación del derecho a la salud y a la educación) pone en debate el papel del Estado no sólo en su conformación estructural sino también en sus formas específicas de intervención. (Central de Trabajadores de la Argentina, 2000, pág. 17)

Por ello, en políticas dentro de la matriz universal-ciudadana el rol del Estado cobra un lugar central, cuestión que entendemos especialmente importante en el contexto de predominio del sentido común neoliberal 78 en el que tuvo lugar la propuesta del FRENAPO. Involucra un actor estatal activo, con decisión política de intervenir en los mecanismos económicos que, librados a las leyes del “libre mercado” 79 , generan exclusión e insatisfacción de necesidades básicas. En este sentido, la propuesta del FRENAPO refiere especialmente a la función del Estado como planificador: (…) se resitúa la planificación estatal junto a las cuestiones de empleo, educación y salud con todo lo que esto implica en términos de reconstrucción de la ciudadanía y profundización democrática de la sociedad. (Central de Trabajadores de la Argentina, 2000, pág. 17)

Así, podemos identificar que se relaciona al Estado con la intervención en el acceso a servicios básicos (empleo, educación y salud) y en la restitución de derechos en términos de ciudadanía. Este planteo concuerda con la teorización general del IC, donde se plantea que el Estado asume “un papel de garante de las prestaciones básicas, asegurando que lleguen a todos los ciudadanos con calidad aceptable” (Filgueira, Molina, Papadópulus y Tobar, 2006, pág. 42). Asimismo, es la única institución que dispone de los medios para planificar y ejecutar una acción de carácter universal, en tanto “que tiene el poder necesario para recaudar dinero de los sectores pudientes y redistribuirlo entre los sectores más carentes de la población” (Grynspan, 2006, pág. 81).

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Sobre esta cuestión, nos detuvimos en el Capítulo 1, bajo el subtítulo "Años de predominio neoliberal (1990-2001) Aquí las comillas las incorporamos porque entendemos que nunca opera el “libre mercado” en cuanto tal, es decir que no es posible pensar una organización social basada exclusivamente en las leyes de la oferta y la demanda, sino que éstas son posibilitadas y respaldadas por acciones (o no acciones) del Estado (Polanyi, 2007) 79

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En este sentido desde las teorías del IC se plantea que éste debe “ser considerado como una política social más del Estado del bienestar” (Iglesias Fernández, 1998, pág. 139). Sin embargo, podemos identificar dos características que asociamos en el capítulo anterior a un Estado en clave nacional-popular: redistribución de riquezas y conciliación social (Svampa, 2011). Esta relación entre ambas funciones estatales es importante también desde el planteo del IC, en tanto se entiende que llevar a cabo una redistribución del ingreso en términos de otorgamiento de derechos “se fundamenta y se refuerza, a la vez, en una cultura ciudadana más igualitaria” (Grynspan, 2006, pág. 81). Así, podemos ver que tanto el Estado de Bienestar del IC como el Estado nacional-popular se pueden conceptualizar como activos, en el sentido de tomar medidas para aseguramiento de derechos (ya no individuales, como analizamos en la LIG, sino sociales). Sin embargo, la diferencia (en relación a lo que estamos analizando) radica en quiénes son los titulares de estos derechos. En este sentido, ambos se plantean como un Estado que universaliza derechos, aunque el primero lo hace a partir de la condición ciudadana y el segundo, de la de trabajador. Entonces, el FRENAPO comparte la visión positiva sobre la identidad del trabajador y a partir de la matriz trabajadora-universal diagnostican la situación de crisis social, sin embargo la Asignación por Hijo que proponen como respuesta a ella se plantea en términos ciudadanos-universales, al no articularse en relación a la situación laboral del adulto con menores a cargo y plantearse como finalidad el fomento del ejercicio del derecho a la salud y a la educación en este grupo etario anclado exclusivamente en la condición de ciudadanía. Otra cuestión que nos resulta importante del proceso de movilización del FRENAPO es el procedimiento político que adoptaron: la consulta popular. Para el momento de su conformación, el mecanismo de consulta popular aún no había sido reglamentado, aunque ya se encontraba en la Constitución Nacional desde la reforma de 1994. Ello implicó que los tiempos del proceso del Frente se dilataran, y cuando finalmente ingresó a la sesión de la Cámara de Diputados el Proyecto de Consulta Popular, no fue tratado por falta de quórum. Entonces, la decisión que tomaron los integrantes de este colectivo fue desarrollar la consulta popular de todas maneras, sin la aprobación legislativa e implementada plenamente por organizaciones sociales. De esta manera, se desarrolló la consulta popular del 14 al 17 de diciembre de 2001: “las 17.425 mesas de votación se sostuvieron con 60000 militantes” y “3.100.000 personas adhirieron a la propuesta del FRENAPO” (Dolce, 2011, pág. 9).

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Esta decisión de realizar una consulta popular de este tipo la anclaban en “la necesidad de organizarse y hacer visible al pueblo, no solamente para que sea escuchado sino como motor de organización popular para disputar el poder” (Dolce, 2011, págs. 7-8). A nuestros fines, es interesante el planteo de uno de los referentes de este proceso, Claudio Lozano, quien refiere a la construcción de un Estado de justicia: (…) con el intento de aportar a la construcción de una nueva sociedad, entendemos que una propuesta popular debe afirmarse en tres principios fundamentales: DISTRIBUCIÓN, AUTONOMÍA NACIONAL Y DEMOCRATIZACIÓN. Principios que, en nuestra opinión, son tributarios de la construcción de un ESTADO DE JUSTICIA” (Lozano, 2002, pág. 6)

Estas cuestiones, “hacer visible al pueblo”, democratización y la construcción de un Estado de Justicia, las podemos pensar en los términos de Claude Lefort que retomamos en los procesos de movilización ciudadana que desembocaron en la LIG. Entendiendo a la sociedad democrática como un espacio de disputa constante por los parámetros de justicia/injusticia, la participación política masiva de miles de militantes y millones de votantes en un mecanismo no-obligatorio puede ser pensada como un momento de posicionamiento de un grupo muy importante de la sociedad en relación a la dirección económica del país (categorizada como injusta). Así entendido, esta disputa democrática (fuera de las instituciones formales) es entendida como un paso en la construcción de una sociedad que se rija por parámetros distintos de lo justo, en este caso, anclados en la satisfacción de las necesidades básicas en todos los hogares de Argentina. Comentamos brevemente al comienzo del capítulo planteando que estos procesos de movilización ciudadana se fueron desarticulando luego de la estabilización del gobierno de Eduardo Duhalde (enero/2002 – mayo/2003). Sin embargo, “parece razonable adjudicar a la presión popular generada en esta experiencia los avances logrados en relación a las políticas existentes al 2001” (Abramovich y Vázquez, 2007, págs. 139-140); aunque es necesario remarcar que ninguna de estas políticas estuvo pensada desde la matriz ciudadana-universal y más bien continuaron con fuertes mecanismos de focalización (como el Plan Jefes y Jefas de Hogar) propios de las lógicas neoliberales de entender la política social. En resumen, “estas políticas se diferencian notablemente de la propuesta del Frenapo (y en algún sentido resultan una parodia de la misma)” (Abramovich y Vázquez, 2007, pág. 140)

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La Asignación Universal Por Hijo para la Protección Social

PROPUESTAS DESDE FUERZAS POLÍTICAS

En este apartado llevaremos a cabo un recuento de los proyectos de políticas de transferencia de ingresos para menores que se presentaron en la Cámara de Diputados (siendo el primero de ellos en 1997) y un DNU del gobierno de Fernando de la Rúa (que nunca llegó a implementarse). Como adelantamos en las palabras introductorias del capítulo, nos detendremos en los elementos que nos permiten identificar cada uno de éstos desde una clave ciudadana-universal o desde una trabajadora-universal, rastreando desde allí concepciones sobre el Estado de estos sectores políticos para luego atender a las relaciones con la AUHPS del proyecto político kirchnerista. Ya dijimos que el primer proyecto en esta línea fue presentado en 1997. El mismo (Exp. N°0014-D-97) fue ingresado por las diputadas Elisa Carrió y Elisa Carca, ambas del bloque de la UCR en ese momento. Este mismo proyecto fue reingresado por la primera de ellas en 1999 (Exp. N°3169-D-1999), 2001 (Exp. N°1460-D-2001)80 – que contó también con la firma de diputados del FREPASO81- y 2003 (Exp. N°1547-D2003). Nuevamente, el mismo texto volvió a entrar a la Cámara en 2004 con la firma de un conjunto de diputados pertenecientes a fuerzas políticas progresistas 82 (Exp. N°0641-D-2004) 83 . Este proyecto se enmarca explícitamente en la línea del IC, en tanto se lo plantea como el objetivo a mediano/largo plazo y al ICN como el primer paso en ese camino: El presente proyecto de ley se inspira en la necesidad de establecer en la Argentina una red de seguridad en los ingresos para todos los ciudadanos, en general, y para la niñez, en particular. El objetivo es que a mediano o largo plazo la totalidad de los ciudadanos del país cuenten con

80

Al momento de la propuesta del FRENAPO (que es contemporánea de este expediente), la diputada Carrió se unió a este y también apoyó el proyecto legislativo que ingresó a la Cámara el Frente. 81

El Expediente N°1460-D-2001 fue firmado por Dip. Elisa Carrió y Dip. Miriam Curletti de la UCR, y por Dip. Alfredo Bravo y Dip. Jorge Rivas del FREPASO. 82

Las firmas correspondían a los bloques del ARI (Dip. Adrián Pérez, Dip. Marcela Rodríguez, Dip. Laura Musa, Dip. Fabiana Ríos, Dip. Alberto Piccini, Dip. Marta Maffei, Dip. Eduardo Macaluse, Dip. Susana García, Dip. América González y Dip. Fabián De Nuccio), PS (Dip. Jorge Rivas y Dip. Héctor Polino), Emancipación y Justicia (Dip. Claudio Lozano –integrante del FRENAPO-), Partido Intransigente (Dip. Lucrecia Monteagudo) y Nuevo Encuentro Entrerriano (Dip. Juan Carlos Godoy). 83

Aquí, tomaremos como referencia el texto de 2003, pero remarcamos que la letra de los proyectos enumerados es la misma.

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un ingreso básico garantizado fiscalmente (…) Dadas las limitaciones fiscales existentes y la situación de particular vulnerabilidad de la niñez, el presente proyecto de ley se propone un objetivo realizable en el corto plazo: establecer un ingreso garantizado fiscalmente que cubra a todos los niños y niñas hasta el momento de cumplir 18 años. (Proy. Fondo para el Ingreso…, N°1547-D-2003, Fundamentos)

De esta manera, se propone la creación del Ingreso Ciudadano a la Niñez (INCINI) para todos los menos de 18 años, y se establece como inembargable. A pesar de que se sigue estableciendo como requisitos para su percepción la asistencia a establecimientos educativos y controles médicos (Proy. Fondo para el Ingreso…, N°1547-D-2003, Art. 10), se trata de un mecanismo de co-responsabilidades por lo que no niega el principio de universalidad. El INCINI consiste en una asignación monetaria que se abonará mensualmente y a la que tienen derecho la totalidad de los niños y niñas argentinos, nativos o por opción, hasta los 18 (dieciocho) años de edad. (…) El INCINI es un beneficio inembargable. (Proy. Fondo para el Ingreso…, N°1547-D-2003, Art. 2°)

De esta manera, el texto está en consonancia con los principios que enumeramos bajo la matriz ciudadana-universal 84 , y se plantea como alternativa a “programas discrecionales que buscan focalizar la asistencia en aquellas personas y/o grupos familiares con determinadas privaciones” (Proy. Fondo para el Ingreso…, N°1547-D-2003;

Fundamentos).

De

igual

manera,

la

propuesta

plantea

la

universalización en oposición a la estigmatización que generan programas focalizados existentes: (…) para las políticas públicas de la Argentina, los niños y niñas tienen diferente valor, un "precio" distinto - incluso, cero - según sea la actividad laboral de los padres, las características del contrato de trabajo o el nivel del salario (con independencia del nivel del ingreso familiar, sea total o per cápita). (Proy. Fondo para el Ingreso…, N°1547-D-2003; Fundamentos)

Pasando a otra política de transferencia de ingresos a menores, nos detenemos ahora en lo que se denominó el Sistema Integrado de Protección a la Familia (SIPROF) decretado por el gobierno del Presidente Fernando de la Rúa en noviembre 84

Si bien aquí no nos detenemos en la cuestión de la reforma tributaria que acompaña a propuestas del IC, marquemos que el INCINI mantiene este elemento identificatorio de políticas ciudadanas-universales al plantear que “debería establecerse un sistema que integre de manera más eficiente y equitativa las diversas necesidades de las personas con su capacidad contributiva y con los beneficios fiscales que reciba” (Proy. Fondo para el Ingreso…, N°1547-D2003; Fundamentos)

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La Asignación Universal Por Hijo para la Protección Social

de 2001. Recordemos que en ese momento, las grietas sociales y económicas de la matriz distributiva neoliberal eran evidentes, y estaban tomando las calles movilizaciones ciudadanas que se oponían a esta situación, entre ellas el proceso de movilización del FRENAPO que analizamos en la sección anterior. Así, mediante el DNU N°1382/2001, el gobierno pretendió calmar los reclamos que provenían de la ciudadanía movilizada y de algunos sectores partidarios estableciendo la creación de un sistema de “garantía de ingreso familiar” integrado por: a) Prestación por Niño; b) Prestación por Niño con Discapacidad; c) Prestación por Maternidad; d) Prestación por Escolaridad (EGB3, polimodal o media); e) Prestación por Educación; f) Prestación básica para la Tercera Edad; y g) Prestación para los cónyuges de los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (DNU Sistema Integrado…, N°1382/2001; Art. 2°). Como podemos deducir de la especificidad de cada prestación que integra el SIPROF, “el proyecto de reforma no era otra cosa que una nueva variante de las intervenciones asistenciales focalizadas” (Barbeito y Lo Voulo, 2003). De esta manera, el SIPROF no puede ser pensado en términos de una universalización-ciudadana, a pesar de apelar a “los principios de solidaridad, igualdad, universalidad e inmediatez” (DNU N°1382/2001: Sist. Int…, Art 1°). Esto es así en tanto se parte de una diferenciación entre menores a cargo de adultos empleados o de desempleados y, a su vez dentro de ambas categorías, se establecen escalas según el salario del jefe de hogar (DNU N°1382/2001: Sist. Int…, Art. 4°, inc. 2). Asimismo, diferencia a los niños según sus edades y según el nivel educativo que acreditaban estar realizando, de allí las diferencias entre las prestaciones a), d) y e) enumeradas arriba. En este sentido, podemos decir que no se trataba de una política planteada en términos de ciudadanía ni de identidad trabajadora, sino que pretendía principalmente una reducción fiscal, con postulados en clave neoliberal, al entender que una política social debe plantearse “(…) en un marco de racionalidad, eficiencia y eficacia del gasto público” (DNU N° 1382/2001: Sist. Int…, Considerando) 85 . Finalmente, este sistema no llegó a implementarse ya que fue derogado por el mismo gobierno antes de su entrada en vigencia.

85

Sobre la relación entre políticas sociales focalizadas, gasto público y redistribución desde el pensamiento neoliberal, resulta esclarecedor el análisis de Filgueira et. al (2006): “Se pensó que con la focalización así concebida el efecto redistributivo del gasto social se maximizaría cuando el Estado se hiciera cargo tan sólo de cubrir los riesgos y problemas de la población pobre y se eliminaran los subsidios públicos a los sectores medios y altos que pueden pagar por sus bienes y servicios sociales en el mercado o pueden generar sistemas de pool-risking privados con o sin mecanismos reguladores del Estado” (págs. 30-31)

Andreina Colombo Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012)

Siguiendo con la línea cronológica en que se presentaron las propuestas de políticas sociales de este tipo, recordemos que en 2004 había ingresado el proyecto del INCINI. Ese mismo año, ingresa a la Cámara Baja el Exp. N°3024-D-2004 denominado

“Creación

del

Fondo

Integral

Solidario

(FOINSO)”,

firmado

exclusivamente por la Dip. María del Carmen Alarcón perteneciente al Bloque del PJ en ese momento. Este proyecto de transferencia de ingresos parte del planteo de universalización para un sector social identificado a partir de su relación con el mercado laboral (quienes no tienen ingresos mensuales fijos), como establece en su artículo 3º: El objetivo del FOINSO es la asistencia integral a mujeres y niños argentinos, que carezcan de todo tipo de ingreso fijo mensual, siendo su cobertura universal (Proy. Creación del Fondo Integral Solidario, Exp. Nº3024-D-2004; Art. 3°) El Fondo Integral Solidario consiste en una asignación monetaria que el/los beneficiario/s percibirán en forma mensual, creándose a tales efectos un registro de mujeres y niños/as asistidos por el programa a implementar. (Proy. Creación del Fondo…, Exp. Nº3024-D-2004; Art. 4°)

De esta manera, vemos que el universo a partir del cual se piensa FOINSO supone la diferenciación entre quienes tienen un ingreso fijo mensual y quienes no; de esta manera ya no parte de la dicotomía entre empleado-desempleado, sino que contempla como receptores quienes están empleados en la informalidad así como quienes ciertas categorías menores del monotributo. Asimismo, es importante que el sujeto que percibe este plan no sea ya un adulto a cargo de menores, sino que se destina a mujeres que no tienen un ingreso mensual fijo con menores a cargo. De esta manera, se fragmenta la universalización que se plantea en la letra misma del proyecto. Asimismo, se exige a cambio del cobro del FOINSO que las beneficiarias trabajen dos horas diarias; lo que es otro indicio de la matriz trabajadora a partir de la cual se pensó esta política: Las beneficiarias de los planes sociales deberán prestar servicios a la comunidad, durante dos horas diarias de jornada laborable, coordinados por cada organismo local que los represente, en función de las tareas que les puedan ser asignadas acordes a las necesidades y disponibilidades del mismo. (Proy. Creación del Fondo…, Exp. Nº 3024-D-2004; Art. 10)

Continuando en esta línea, en los fundamentos de este proyecto se remarca la importancia del mismo en relación al sistema productivo. En otros términos, se

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La Asignación Universal Por Hijo para la Protección Social

entiende este tipo de políticas de transferencia de ingresos como subsidiarias de un mercado laboral que aún no puede hacerse cargo del total de población trabajadora activa, por lo que el Estado interviene con este Fondo para asegurar ciertos ingresos mínimos para los hogares con mayor vulnerabilidad: La necesidad de ir actualizando los programas sociales, en el transcurso del tiempo, a fin de ir supliendo las falencias que el propio sistema productivo existente del país no puede incorporar en la actualidad a todas las personas que se encuentran en edad de integrar el mismo como mano de obra activa. (Proy. Creación del Fondo…, Exp. Nº3024-D-2004; Fundamentos)

De igual manera, se piensa que este ingreso para los hogares con niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad, va a permitir que éstos concurran a establecimientos educativos, lo que luego permitirá que ingresen al mercado laboral en mejor situación que sus padres. Nuestra preocupación actual deben ser los niños y adolescentes, a los cuales tenemos la obligación de brindarles mejores oportunidades hacia el futuro, entendemos que no es una tarea fácil, pero en esta idea trataremos de garantizarle este ingreso universal mínimo a través de la puesta en práctica de políticas públicas que acrecienten los ingresos de los hogares pobres para obtener el acceso a una educación completa y no temporaria, como ocurre en la actualidad, que a posteriori colaborará con una posibilidad cierta de adquirir un empleo que dignifique su condición. (Proy. Creación del Fondo…, Exp. Nº3024-D-2004; Fundamentos)

Aquí subyace, nuevamente, la postura política de que el trabajo dignifica, por lo que es el ingreso al mercado laboral la meta a largo/mediano plazo de este tipo de políticas pensadas en términos trabajadora-universal. Al año siguiente, el bloque del Partido Socialista ingresa su propio proyecto sobre la temática denominado “Ingreso Universal Ciudadano a la Niñez” (Exp. Nº2867D-2005) 86 , el que reingresa a comienzos de 2009 (Exp. Nº1914-D-2009 87 ). Por su denominación misma podemos marcar que se acerca a una matriz ciudadanauniversal para entender la transferencia de ingresos a menores de edad, aunque en su 86

Este proyecto de ley contó con la firma de los siguientes congresales socialistas: Dip. Jorge Rivas, Dip. Eduardo García, Dip. Héctor Polino, Dip. Sergio Basteiro, Dip. Eduardo Di Pollina y Dip. María Elena Barbagelata. Este Proy. “Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia” llevó la firma de los siguientes diputados del PS: Dip. Silvia Augsburguer, Dip. Miguel Ángel Barrios, Dip. Elda Geréz, Dip. Roy Cortina, Dip. Lisandro Viale, Dip. Mónica Fein, Dip. Ricardo Cuccovillo, Dip. Pablo Zancada, Dip. María Elena Martin y Dip. Laura Sesma. 87

Andreina Colombo Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012)

letra no se detalla la reforma impositiva como contraparte de la transferencia de ingresos (sí se la menciona como necesaria en los Fundamentos del proyecto). En términos generales, mantiene los postulados que ya enunciamos que corresponden al ICN: universalidad, inembargabilidad e igual prestación mensual para todos los menores de edad del territorio. El ingreso universal ciudadano para la niñez es la prestación mensual de naturaleza económica inembargable dirigida a cubrir las necesidades de todos los niños menores de 18 años residentes en el país para hacer frente a los gastos básicos para su subsistencia y educación. (Proy. Ingreso Universal Ciudadano a la Niñez, Exp. Nº2867-D-2005; Art. 2) Es por esto que la característica de universalidad es uno de los pilares de este ingreso ciudadano para todos los niños y niñas. Es cierto que puede producir cierta inequidad a favor de aquellos niños que provienen de familias de ingresos altos; pero para aquellas familias debe haber una reforma del sistema impositivo que grave más a aquellos que más tienen. (Proy. Ingreso Universal Ciudadano…, Exp. Nº2867-D-2005; Fundamentos)

Asimismo, se mantiene la importancia de la no-discriminación de los sectores más vulnerables de la sociedad con políticas segmentadas, y la importancia de una matriz ciudadana-universal para regenerar lazos sociales y fomentar una sociedad más equitativa: [Aspiramos a una sociedad] donde el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes sea un recorrido constante. Una sociedad libre y fraterna, que pueda superar los prejuicios hacia los que menos tienen, una sociedad unida y con voluntad que se inscriba en el contenido de nuestro paisaje y con nuestros rasgos argentinos [...]. Es necesario, entonces, promover un esquema social equitativo, que garantice como mínimo tres aspectos: ingreso, salud y educación independientemente de la situación laboral de los padres. (Proy. Ingreso Universal Ciudadano…, Exp. Nº2867D-2005; Fundamentos)

Una cuestión diferenciadora, sin embargo, de este proyecto en particular es la combinación entre matriz ciudadana-universal y descentralización en la ejecución del programa. El resto de los proyectos legislativos así como los dos DNU (el de 2001 y el del 2009) hacen responsable de su ejecución a un organismo dependiente del Estado nacional. La postura del proyecto legislativo del PS presume un conjunto de beneficios propios de una política administrada por instituciones más cercanas a la población, como serían las municipalidades o comunas (en lugar de una repartición centralizada en Capital Federal)

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(…) pretendemos que se cree un programa nacional eficiente, de ejecución y contralor descentralizado con un alto impacto para la economía en general […]. Que nos permita recrear una sociedad donde exista la igualdad efectiva de las mujeres y de los hombres en todos los dominios de la vida social y política. (Proy. Ingreso Universal Ciudadano…, Exp. Nº2867-D-2005; Fundamentos)

En el año 2008 el bloque de Coalición Cívica-ARI-GEN88 ingresa nuevamente el proyecto del INCINI que examinamos al comienzo de este apartado, en esta ocasión con el Exp. Nº2467-D-2008 “Fondo para el Ingreso Ciudadano a la Niñez”. A diferencia de aquellos debemos marcar una cuestión importante: establece diferentes montos de transferencia de ingresos según la edad de los menores, rompiendo el principio de universalidad en este sentido. Fíjense como valor mínimo inicial, las siguientes sumas mensuales, según corresponda:

(Proy. Fondo para el Ingreso…, Exp. Nº2467-D-2008; Art. 5°)

En julio de ese año, asimismo, ingresa un proyecto del Bloque del FPV firmado por Dip. Agustín Rossi y Dip. Héctor Recalde (Exp. N°3755-D-2008). El mismo se propone la creación de Asignaciones Familiares por Hijo y por Ayuda Escolar para trabajadores en relación de dependencia no registrados, con el fin de “la reparación progresiva de la desigualdad con que algunos aspectos del régimen legal vigente trata a los trabajadores en función de encontrarse o no registrados por sus empleadores” (Proy. Creación de un Régimen…, N°3755-D-2008; Fundamentos). De esta manera, vemos que se enmarca dentro de la matriz trabajadora-universal al pensarse desde la relación con el mercado laboral.

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Los diputados de este bloque que firmaron este proyecto legislativo son los siguientes: Elisa Carca, Marcela Rodríguez, María Fernanda Reyes, Elsa Quiroz, Fernando Sánchez, Héctor Flores, Juan Carlos Morán, Fabián Peralta, Adrián Pérez, Fernando Iglesias, Horacio Alcuaz, María Virginia Linares, Susana García y Griselda Baldata.

Andreina Colombo Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012)

Asimismo, nos parece importante marcar que esta política, si bien plantea una transferencia de ingresos en función de los hijos, su foco está puesto en el combate del trabajo informal. Esto se plasma en sus Fundamentos, al establecer que No es discutible que el empleo no registrado es uno de los flagelos que aún azota a nuestra sociedad y, si bien sus niveles han mostrado una tendencia descendente, aún hoy constituye un grave problema que necesita ser solucionado. […] A su vez, el acceso al régimen que se crea otorga al Estado una herramienta más para detectar los lugares concretos en los que hay empleo no registrado, a fin de que efectúe las verificaciones correspondientes e infraccione a los empleadores que no ajusten su actuar al imperativo legal del trabajo registrado. (Proy. Creación de un Régimen…, N°3755-D-2008; Fundamentos)

Asimismo, se detallan como requerimiento para la percepción de esta política social “acreditar el nombre o razón social y la actividad del empleador, lugar de trabajo, y su antigüedad en la empresa, mediante declaración jurada” (Proy. Creación de un Régimen…, N°3755-D-2008, Art. 6°), lo que marca un intento de que los trabajadores informales indirectamente denuncien a su empleador y así poder disminuir el empleo no registrado. Por estas cuestiones, entendemos que se trata de una política social que no genera conciencia de derechos en los trabajadores y que no se plantea como medida universalizante e igualadora de las condiciones de los menores de edad del país. En agosto de 2009 ingresa el proyecto de “Asignación Universal por Hijo” (Exp. N°3644-D-2009) apoyado por Proyecto Sur, Solidaridad e Igualdad y Encuentro Popular y Social89. Este Expediente, consideramos, se constituye en el antecedente más importante a la AUHPS que decretara la Presidencia de la Nación, al pensarse en términos de universalización de las Asignaciones Familiares para todos los menores de 18 años que no se encuentren amparados por el Régimen de Asignaciones Familiares establecido por la Ley 24.714. Universalizar las asignaciones familiares es, antes que nada, una primera medida para reparar esta injusta exclusión del sistema de asignaciones familiares que mientras persista acentúa la desigualdad. Se trata del paso ineludible que debe adoptarse si se quiere avanzar en desmontar el cuadro de infantilización extrema de la pobreza que tenemos. (Proy. Asignación Universal por Hijo, Exp. N°3644-D-2009; Fundamentos)

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Este Expediente cuenta con la firma del Dip. Claudio Lozano de Proyecto Sur, Dip. Delia Bisutti, Dip. Ma. América González y Dip. Carlos Raimundi por SI y Dip. Victoria Donda y Dip. Paula Merchán.

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La Asignación Universal Por Hijo para la Protección Social

En este sentido, se entiende que se trata de una política social que viene a equiparar las condiciones de todos los menores de edad más allá de la condición laboral de sus padres. Así, se constituiría en un acto de justicia e igualdad que una política atienda especialmente la condición de quienes no se desarrollan en la economía formal. Las profundas modificaciones en el mercado laboral a que dio lugar la experiencia neoliberal ha gestado una fuerza laboral precarizada, excluida del sistema de seguridad social. Se trata de trabajadores que transitan el empleo no registrado, el cuentapropismo de subsistencia, el trabajo temporario y el desempleo, entre otras múltiples formas de precariedad laboral. No menos del 60% de la fuerza laboral de nuestro país está en esta situación. Así el régimen de asignaciones familiares instaurado en el marco en que la asalarización formal era la forma dominante de la relación laboral, actualmente es incapaz de otorgar alguna ayuda monetaria a por los menos el 70% de los menores, de los cuales la gran mayoría vive en hogares pobres. (Proy. Asignación Universal por Hijo, Exp. N°3644-D2009; Fundamentos)

En este sentido, es predominante la matriz trabajadora-universal aunque ya no centrada solamente en el trabajador formal, porque las condiciones económicas de sostenimiento de esa matriz no se mantienen y predominan las situaciones de precariedad laboral. Sin embargo, no se lee en este proyecto un anclaje en los derechos de los niños, sino más bien se plantea en términos económicos (aseguramiento de un mínimo de ingresos por grupo familiar). En este marco, se establecen requisitos punitivos para percibir esta transferencia de ingresos, cuestión que refuerza el alejamiento de la matriz ciudadana-universal: A los efectos de mantener la asignación universal, los padres del menor, o la persona que lo tuviera a su cargo, deberá acreditar el cumplimiento de los controles sanitarios obligatorios hasta la edad 4 años y la participación del menor en el ciclo escolar cuando éste haya alcanzado los 5 años de vida y hasta los 18 años. (Proy. Asignación Universal por Hijo, Exp. N°3644-D-2009; Art. 4°)

Así, veremos que el diseño de esta Asignación Universal por Hijo se asemeja al de la AUHPS del proyecto político kirchnerista, pero se diferencia en cuanto a la financiación (la primera plantea una reforma tributaria 90 mientras que la segunda dispone de los fondos de la ANSES) y al enfoque de derechos.

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En el proyecto se detalla en tres artículos las modificaciones necesarias para financiar esta política:

Andreina Colombo Concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista (2009-2012)

En este punto del recorrido diacrónico de los proyectos referidos a políticas sociales para menores de edad 91 debemos marcar que en octubre de 2009 fue cuando, desde la Presidencia de la Nación, se emitió el DNU Nº1602. Analizaremos en detalle este programa en la siguiente sección, sin embargo aquí es importante marcar que los proyectos siguientes fueron ingresados con posterioridad a la implementación de la AUHPS. En este sentido, entendemos que el re-ingreso de estos proyectos por fuerzas políticas opositoras tiene como importante cuestión plantearse como alternativas ya no al modelo neoliberal (como fueron los primeros proyectos ingresados), sino del hecho de que la misma no se encuentra establecida en una ley del Congreso, así como de la matriz trabajadora-universal que la AUHPS supone. En esta línea nos encontramos, principalmente, con los proyectos ingresados por la Coalición Cívica, Exp. N° 2372-D.201092, (re-ingresado en 2012 y 2014) y otro por la UCR (Exp. N° 5037-D-201093). El primero de ellos es el mismo proyecto del INCINI que se ingresó desde 1997. El segundo, propone la creación del Ingreso Básico a la Niñez el que se desarrolla en línea con la matriz ciudadana-universal.

LA TRANSFERENCIA DE INGRESOS PARA MENORES DEL KIRCHNERISMO

Art. 5°. Elimínese el punto 2 del inciso b) del artículo 23 de la Ley de Impuesto a las Ganancias, texto ordenado en 1997 y sus modificatorias. Art. 6°.Incorpórese todos los créditos presupuestarios que a la fecha de publicación de la presente ley la Administración Nacional destine al pago de prestaciones dinerarias con destino a los menores de 18 años. En particular incorporase como financiamiento de la asignación universal creada por la presente ley a los créditos presupuestarios asignados en el ejercicio fiscal 2009 al Programa FAMILIAS POR LA INCLUSION SOCIAL que se desarrolla en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social. Art. 7°. En forma anual en ocasión de aprobarse el Presupuesto General de la Administración Nacional, El Congreso de la Nación fijará los recursos destinados al financiamiento anual de la Asignación Universal requeridos por la presente ley. 91

Aquí nos parece importante marcar que en agosto de 2009, también ingresó un proyecto del Dip. Francisco De Narváez (Exp. N°3892-D-2009) denominado “Ingreso Básico Familiar”. No lo desarrollamos en detalle en el relato que construimos aquí por tratarse de una política social enmarcada claramente en términos focalizados similares a los establecidos durante la década neoliberal, por lo que se aleja tanto de la matriz ciudadana-universal como de la trabajadorauniversal. 92

El Exp. N°2372-D-2010 contó con las siguientes firmas: Dip. Elisa Carrió, Dip. Elisa Carca, Dip. Alfonso de Prat Gay, Dip. Juan Carlos Morán, Dip. Claudia Gil Lozano, Dip. Fernanda Reyes, Dip. Héctor Flores, Dip. Alicia Terrada, Dip. Carlos Comi, Dip. Susana García, Dip. Adrián Pérez, Dip. Marcela Rodríguez y Dip. Héctor Piamonte. 93

El proyecto del bloque de la UCR fue firmado por Dip. Silvana Giudici, Dip. Rubén Laceta, Dip. Silvia Storni, Dip. Gustavo Serebrinsky y Dip. Jorge Álvarez.

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Como vinimos recorriendo, para la segunda mitad de 2009 eran variadas las posturas en torno a las políticas sociales para menores de 18 años, especialmente sobre la cuestión de su universalización, “instalándose fuertemente en la agenda pública y mediática” (Arcidiácono, Carmona Barrenechea y Straschnoy, 2011, pág. 4). Así, el 26 de octubre de 2009 tuvo lugar en el Anexo de la Cámara de Diputados un debate entre representantes de cuatro bloques sobre políticas sociales para atacar la pobreza. En ese contexto expusieron los proyectos que se habían ingresado sobre transferencia de ingresos a menores de edad (los que analizamos en la sección anterior) los diputados Claudio Lozano (Proyecto Sur), Cecilia Merchán y Victoria Donda (Libres del Sur), Horacio Alcuaz (GEN) y Juliana Di Tullio (FPV). Además del debate en torno a las posturas que subyacen a las políticas en sí mismas, en ese acto la diputada kirchnerista anunció que estaban preparando un plan social de 180 pesos por mes para los menores a cargo de adultos sin trabajo o trabajando en la economía informal, haciéndola “una política de Estado” (Dip. Di Tullio, citada en Diario Página 12, 2009/10/27). Si bien planteó que iba a ingresar a fin de la semana dicho proyecto al Congreso, esa política fue decretada tres días después por la Presidenta de la Nación. Es entonces que mediante el DNU Nº1602/2009 el Poder Ejecutivo nacional creó la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social, incorporándola al Sistema no Contributivo de Asignaciones Familiares94. Se trata de una “prestación monetaria no retributiva de carácter mensual, que se abonará a uno solo de los padres” (DNU Subsistema no Contributivo..., N°1602/2009, Considerando) por cada menor a cargo, siempre que los adultos trabajen en la economía informal con un sueldo inferior al Salario Mínimo, Vital y Móvil (SMVM) o se encuentren desempleados. [Se crea] Un subsistema no contributivo de Asignación Universal por Hijo para Protección Social, destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la República Argentina, que no tengan otra asignación familiar prevista por la presente ley y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal. (DNU Subsistema no Contributivo…, N°1602/2009; Art. 1°) Quedan excluidos del beneficio previsto en el artículo 1º inciso c) de la presente los trabajadores que se desempeñen en la economía informal, percibiendo una remuneración superior al salario mínimo, vital y móvil. (DNU Subsistema no Contributivo…, N°1602/2009; Art. 2°) 94

En esta sección tomaremos como referencia tanto el DNU mencionado como el discurso de la Presidenta de la Nación con motivo de la firma del mismo (Fernández, 2009) y un documento de la ANSES (2012) sobre la política en cuestión

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En primer término, vemos que desde la letra del DNU se la plantea como una política con alcance universal: Que existe consenso entre la comunidad y las instituciones sobre la urgencia en implementar medidas que permitan combatir la pobreza así como brindar apoyo y asistencia a las familias como núcleo de contención natural y bienestar de la sociedad, mediante la adopción de medidas de alcance universal. (DNU Subsistema no Contributivo…, N°1602/2009; Considerando)

Sin embargo, la AUHPS se encuentra más cercana a la matriz trabajadorauniversal, por lo que se trata de una universalidad anclada en la identidad trabajadora, por tanto segmentada. Este planteo evidencia, asimismo, la importancia del trabajo como cohesionante de la familia y, como consecuencia, de la sociedad (Arcidiácono, Carmona Barrenechea y Straschnoy, 2011). De esta manera, se entiende que cuando un adulto se encuentra desempleado o en la economía informal debe ser integrado por el Estado (en tanto el trabajo no puede hacerlo), en este caso mediante una trasferencia de ingresos. En el capítulo anterior, pudimos dar cuenta de la importancia de la metáfora política de la inclusión dentro del proyecto político kirchnerista; aquí veremos que se mantiene esa centralidad especialmente a partir de la idea de universalización de derechos de los trabajadores. De esta manera, la AUHPS se plantea como explícitamente opuesta a las políticas pensadas desde la matriz ciudadana-universal, como el ICN. Esto queda claro en las palabras de la Cristina Fernández al momento de anunciar la medida: Obviamente que esto no puede ser para los hijos de aquellos que tenemos la inmensa suerte de poder darles a nuestros hijos todo lo que ellos merecen y todo lo que se les ocurre y tienen ganas. Los que tenemos dinero, no necesitamos asignaciones familiares, esto está muy claro. (Fernández, 2009)

Este planteo supone “que las transferencias universales podían ocasionar una potencial inequidad (ya que supuestamente lo cobrarían también quienes no lo ‘merecen’)” (Arcidiácono, Carmona Barrenechea y Straschnoy, 2011, pág. 8). Así, se plantea que sólo aquellos que no puedan brindar todas las condiciones a sus hijos serán los alcanzados por la AUHPS. Empero, se entiende que quienes estén trabajando en relaciones de dependencia en el mercado formal ya se encuentran percibiendo las Asignaciones Familiares (AAFF) (instrumento clásico de la Seguridad Social propia del Estado nacional-popular, como marcamos anteriormente); y quienes tienen más altos sueldos, su AAFF se deduce del Impuesto a la Ganancias que paga.

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De esta manera, la AUHPS se piensa en términos de complementariedad con las AAFF, por lo que de la sumatoria de ambas se supone que todos los trabajadores95 perciban algún tipo de transferencia de ingresos por los menores a cargo. Por eso hay una universalización del Sistema de la Asignación Básica en forma directa en este caso, o indirecta vía del pago de impuestos de los que más poder adquisitivo tienen en una sociedad. (Fernández, 2009)

En este sentido, “las categorías identificadas como sujetos de derecho continúan una orientación histórica, atada a la de trabajo” (Danani y Hintze, 2011, pág. 159), pero con una novedad importante al identificar “un nuevo sujeto de derecho: el trabajador informal” (Danani y Hintze, 2011, pág. 159) lo que amplía notablemente el alcance de una medida de seguridad social “clásica”. En este sentido, entendemos que la introducción de una cuña en el Sistema de la Seguridad Social, como plantean Costa y Hintze (2014), marca un intento de universalización en el sentido de “no crear un sistema nuevo que señala a sus destinatarios como ‘vulnerables’ o ‘pobres’” (pág. 245), lo que constituye una diferenciación importante respecto a los planes focalizados anteriores. Esto, a su vez, podemos pensarlo en relación a la metáfora de la igualdad entre los trabajadores, la que no estaría sujeta a la relación actual respecto al mercado laboral. En este sentido es que ocupa un importante lugar “el reconocimiento de derechos (particularmente del trabajo) y de garantías para la reproducción de la vida” (Costa y Hintze, 2014, pág. 245). Este planteo de igualación de los trabajadores se plasma en no diferenciar el monto que transfiere la AUHPS y la AAFF, entendiéndolo como otro rasgo de universalidad: (…) se fija la suma de 180 pesos al igual que para los trabajadores registrados en relación de dependencia, para los sectores vulnerables de nuestra Argentina, nuestros niños, niñas y adolescentes hasta los 18 años con un concepto de universalización de la asignación básica familiar, que es en los instrumentos salariales el más redistributivo, el más justo, porque paga por cada uno de sus hijos. (Fernández, 2009)

Sin embargo, el diseño de la AUHPS misma así como el Sistema de Seguridad Social tal como queda después del DNU de 2009, dan lugar a importantes exclusiones 95

Al atender a los requisitos y exclusiones de la AUHPS, daremos cuenta que no se alcanza a todo el universo de los trabajadores. Sin embargo, en este punto atendemos a los lineamientos en línea trabajadora-universal presentes en el DNU mencionado y en la alocución de la Presidenta de la Nación con motivo de la expedición del mismo.

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y diferenciaciones entre el universo de los trabajadores. A partir de las condicionalidades en cuanto a la relación con el mercado de trabajo, quedan tanto sin AAFF como sin AUHPS trabajadores autónomos del mercado formal así como quienes se desarrollan dentro de la economía informal con un ingreso superior al SMVM, lo que se constituye en un importante condicionante a la universalización. Asimismo, se establece que la AUHPS se puede cobrar hasta por cinco menores a cargo (DNU Subsistema no Contributivo…, N°1602/2009, Art. 5°). Esto implica que en los grupos familiares con seis hijos, el sexto no es beneficiario de la AUHPS ni tampoco pueden percibir el subsidio correspondiente a las familias con siete hijos. A su vez, se establecen requisitos que se deben acreditar para seguir percibiendo este beneficio, es decir, se establecen condicionalidades (cuestión que vimos opuesta a la universalización-ciudadana del ICN). Éstas son: A través de sus condicionalidades, la AUHPS cumple entonces un papel fundamental en la promoción de la educación y la salud de los niños, en tanto los titulares deben acreditar el cumplimiento de los controles sanitarios y el plan de vacunación de sus hijos; y para aquellos niños en edad escolar, deben certificar además, el cumplimiento del ciclo escolar lectivo correspondiente. (ANSES, 2012, pág. 17)

Que el otorgamiento del beneficio se somete a requisitos que deberán acreditarse para garantizar la universalidad y a la vez preservar la transparencia, condicionándolo al cumplimiento de los controles sanitarios obligatorios para menores y a la concurrencia al sistema público de enseñanza. (DNU Subsistema no Contributivo…, N°1602/2009; Considerando) El OCHENTA POR CIENTO (80%) del monto previsto en el primer párrafo se abonará mensualmente a los titulares de las mismas a través del sistema de pagos de la ADMINISTRACION NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (ANSES). El restante VEINTE POR CIENTO (20%) será reservado en una Caja de Ahorro Las sumas podrán cobrarse cuando el titular acredite, para los menores de CINCO (5) años, el cumplimiento de los controles sanitarios y el plan de vacunación y para los de edad escolar, la certificación que acredite además, el cumplimiento del ciclo escolar lectivo correspondiente. La falta de acreditación producirá la pérdida del beneficio. (DNU Subsistema no Contributivo…, N°1602/2009; Art. 7°)

Esta cuestión se plantea como un importante obstáculo a la universalización así como un elemento de importante diferenciación entre los beneficiarios de la AUHPS y los de las AAFF. En el caso de los trabajadores en relaciones de dependencia en el mercado formal, el Estado no exige mayor condicionalidad que ser adulto con menores a cargo; en cambio, cuando se trata de trabajadores informales o desocupados

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subyace el planteo de que éstos “necesitan la tutela y la sanción del Estado para cumplir con esas obligaciones” (Arcidiácono, Carmona Barrenechea y Straschnoy, 2011, pág. 11). Esta postura no concuerda con el intento de igualar los derechos de los trabajadores (y, consecuentemente, de los menores) en materia de seguridad social, ya que al plantear esta diferenciación se refuerza la estigmatización de quienes perciben “planes sociales” en lugar de sustentar el discurso de la universalización de derechos efectiva. Esta relación con los planes asistenciales se refuerza, asimismo, al establecer la AUHPS como incompatible con cualquier otra transferencia focalizada; quedan así agrupadas bajo el mismo estatus de transferencia de ingresos para sectores vulnerables. La percepción de las prestaciones previstas en el presente decreto resultan incompatibles con el cobro de cualquier suma originada en Prestaciones Contributivas o No Contributivas Nacionales, Provinciales, Municipales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (DNU Subsistema no Contributivo…; Art. 9)

Esta equiparación se plasma, asimismo, en un documento de ANSES (2012) que compara la AUHPS con programas de transferencia condicionada de ingreso de otros países (Bolsa de Trabajo de Brasil, Bono Juancito Pinto de Bolivia, Sistema de Protección Social de Chile, Familias en Acción de Colombia, entre otros). Ambas cuestiones, siguiendo a Costa y Hintze, 2014, pueden pensarse como “una mirada fuertemente discriminatoria al profundizar la diferencia entre las políticas para los niños, hijos de padres formalizados, y las políticas para los niños, hijos de padres desocupados o informales” (pág. 273). En este sentido, debemos atender a esta cuestión entendiéndola en tensión con las metáforas políticas de la inclusión e igualdad. Por otro lado, el financiamiento de una política como ésta es de suma importancia. Especialmente, se constituye en una cuestión clave en la argumentación en contra de políticas ciudadanas-universales y de los proyectos legislativos ingresados a la Cámara, al plantearlos como insostenibles económicamente96:

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Refiriéndose a posturas del proyecto político kirchnerista anteriores a la AUHPS en relación a las políticas universales, Arcidiácono, Carmona Barrenechea y Straschnoy (2011) plantean que “la oposición a la universalidad estuvo, también, justificada desde el discurso oficial con las supuestas limitaciones presupuestarias —justificación que se daba aún en contextos de crecimiento económico—, las que conllevaron a diversas manifestaciones negativas sobre cualquier posibilidad de transferencias universales. En este punto llama la atención que a pesar

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Había muchísimos proyectos en el Parlamento argentino, pero realmente no encontrábamos en ninguno la fuente de financiamiento; había creaciones de impuestos donde se estimaba que un impuesto a los títulos y acciones podía demandar muchos fondos… se necesitan medidas contra cíclicas y no crear nuevos impuestos que, además, seguramente hubieran tenido el impacto negativo. (Fernández, 2009)

En contraposición, la AUHPS se financia con el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino, administrado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) (DNU Subsistema no Contributivo…, N°1602/2009, Art. 3° y Art. 7°), la que depende del Ministerio de Empleo, Trabajo y Seguridad Social, y es controlada por la Comisión Bicameral del Congreso de la Nación. Asimismo, se transfieren fondos que se utilizaban en planes sociales anteriores (Plan Jefes y Jefas de Hogar, principalmente), ya que se pasaban también sus beneficiarios. En este sentido, podemos ver que la propuesta de financiamiento que sostiene la AUHPS está anclada en la matriz trabajadora-universal, especialmente por estar en relación directa con los fondos de seguridad social que provienen de los aportes de los trabajadores empleados. De esta manera, se plantea que (…) cuando establecimos esta fuente de financiamiento lo hicimos con la convicción de que precisamente los recursos de los trabajadores son los que deben también ayudar a sostener a los que todavía no han conseguido trabajo, porque también es la mejor defensa para el propio trabajador. Un régimen de pleno empleo crea condiciones laborales mejores para todos los trabajadores (Fernández, 2009)

Nuevamente se hace presente la idea de complementación entre la AUHPS y las AAFF. Asimismo, se proyecta como meta un régimen de pleno empleo, supuesto importante también en la matriz trabajadora-universal, en tanto la AUHPS se plantea como una medida transitoria para un sector de trabajadores, hasta que todos los adultos con menores a cargo se encuentren dentro del mercado formal o al menos con ingresos por encima de SMVM. Otro rasgo importante en cuanto a la matriz trabajadora-universal es que no se puede pensar la AUHPS como la salida de la pobreza, sino tan sólo como un paliativo hasta el momento del pleno empleo. Como consecuencia, la única política universalizable desde las metáforas políticas del proyecto político kirchnerista es el trabajo decente, en tanto acuerda “con el objetivo de recuperar el lugar del trabajo de las apelaciones a la falta de recursos se privilegiaron otras opciones de inclusión social.” (pág. 8)

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como centro de la vida social” (Arcidiácono, Carmona Barrenechea y Straschnoy, 2011, pág. 8) [la AUHPS] es absolutamente complementaria de nuestro proyecto que es lograr trabajo decente para todos los argentinos que es, no tengan dudas, el único instrumento para combatir y erradicar la pobreza. (Fernández, 2009)

Que la clave para una solución estructural del tema de la pobreza sigue afincada en el crecimiento económico y la creación constante de puestos de trabajo. El trabajo decente sigue siendo el elemento cohesionante de la familia y de la sociedad, que permite el desarrollo de la persona. (DNU Subsistema no Contributivo…, N°1602/2009; Considerando)

De esta manera, recuperamos al trabajo decente como articulador del conjunto social, y podemos pasar ahora a dar cuenta del Estado como garante de políticas en este sentido. Como desarrollamos más arriba, la matriz trabajadora-universal para pensar las políticas sociales está en estrecha relación con un Estado nacional-popular. De acuerdo con lo expresado cuando analizamos la LIG en el capítulo anterior, marcamos ciertas metáforas políticas como articuladoras entre elementos propios de la tradición política liberal y otros de una de corte nacional-popular; especialmente, reparamos en las metáforas de reparación social, inclusión e igualdad. Asimismo, pudimos dar cuenta del rol activo del Estado en el mapa de ideas del proyecto político kirchnerista al que identificamos, entonces, como nacional-popular al tratarse de un Estado redistributivo y conciliador (Svampa, 2011). Así, dimos cuenta del predomino de elementos propios de la tradición nacional-popular, pero mixturados con elementos liberales-kantianos lo que permitía la construcción de la legitimación del derecho a la identidad por el que sectores ciudadanos organizados se habían movilizado durante años. En el caso de la AUHPS, encontramos importantes elementos que permiten identificarla dentro de la matriz trabajadora-universal y, también, del Estado nacionalpopular. Se hace presente la importancia del Estado activo para esta política social, pero especialmente en relación a la generación de empleo y la integración de la población activa al mercado laboral, cuestión que marcamos como prioritaria en este mapa de ideas. En este contexto, el Estado debía asumir políticas de emergencia, que sostuvieran directamente a las familias en peligro, generando empleo y capacitándolas para una futura reinserción en el mercado de trabajo. Es así que como a través del impulso de políticas sociales basadas en lograr

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mayor igualdad e inclusión social, comenzó a implementarse desde el año 2003 un proceso transformador en el que el Estado volvió a asumir un rol activo como garante de una mayor justicia social y equidad. (ANSES, 2012, pág. 16)

De esta manera, se entiende que el AUHPS es la continuación de un conjunto de políticas que comenzaron con la llegada de Néstor Kirchner a la Presidencia de la Nación y que, a diferencia de gobiernos anteriores, tienen como eje un Estado activo. Asimismo, es importante la referencia a metáforas políticas características del peronismo “clásico” como la justicia social y la equidad. De igual manera, la inclusión y la igualdad son importante en el discurso del proyecto político en tanto permiten legitimar una medida de redistribución de ingresos como ésta. En este sentido, se trata de una política redistributiva que se plantea como objetivo que todos los menores de edad perciban un ingreso fijo más allá de la condición laboral del adulto a cargo, lo que se distancia de la estratificación “clásica” de esta matriz. Así, se entiende que la medida de la incorporación de la AUHPS dentro del Sistema de Asignaciones Familiares permite alejarse de programas focalizados y se piensa como necesaria la intervención estatal para evitar la exclusión de quienes no pueden acceder, aún, a un trabajo decente. Que, si bien las políticas de estado llevadas a cabo han producido una mejora en la situación económica y financiera del país reduciendo los niveles de pobreza y de marginalidad alcanzándose, asimismo, un importante incremento del nivel ocupacional, subsisten situaciones de exclusión de diversos sectores de la población que resulta necesario atender. (DNU Subsistema no Contributivo..., Nº1602/2009; Considerando) [La AUHPS] tiene sin embargo una indudable relevancia en cuanto significa más dinero en los bolsillos de los sectores más postergados. No implica necesariamente el fin de la pobreza, pero inocultablemente ofrece una respuesta reparadora a una población que ha sido castigada por políticas económicas de corte neoliberal. (DNU Subsistema no Contributivo…, N° 1602/2009; Considerando) Con la implementación de la AUH, también se avanzó en la inclusión social de estos sectores postergados. (ANSES, 2012, pág. 9)

Sin embargo, esto no se sustenta en la condición de ciudadano, sino en el supuesto de que el Estado no pudo integrar al mercado laboral aún a ese grupo, por lo que debe apoyarlo hasta que pueda hacerlo, lo que se espera que conlleve mejoras en cuanto (al menos) niveles de consumo de los sectores beneficiarios y, por tanto, mayor integración. Podemos pensar, así, en que la AUHPS se entiende como una política de

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integración mediante el consumo. Empero, el Estado actúa stricto sensu como reparador del lazo social dañado por el neoliberalismo cuando logre incorporarlos a través de la generación de trabajo decente para todos. Que la mejor política social de promoción y articulación del tejido social es el trabajo que, sumado a la educación, la salud, la modernización o creación de infraestructura, servicios básicos y viviendas, permitirá mejorar las condiciones de vida y avanzar sobre el núcleo más duro de la pobreza, consolidando progresivamente un desarrollo humano integral, sostenible e incluyente. (DNU Subsistema no Contributivo…; Considerando) (…) un acto de estricta reparación, de justicia va a ser cuando su padre tenga un buen trabajo, un buen salario y una buena casa. (Fernández, 2009)

De igual manera, se trata de un Estado que se piensa activo en cuanto a la universalización de derechos, cuestión que habíamos marcado como importante también en el análisis de la LIG. Así se entiende al rol integrador del Estado: aquel que tiene como objetivo que sectores excluidos pasen ahora a formar parte de la ciudadanía: La AUH se encuentra enmarcada en una nueva concepción de la política social que adopta un enfoque de derechos por medio del cual se trasciende la mera satisfacción de necesidades y se apuesta a restaurar derechos vulnerados. (ANSES, 2012, pág. 15)

Empero este planteo, entendemos que la diferencia entre la integración mediante el consumo (a través de la AUHPS) y una inclusión a partir del trabajo decente (que se plantea como el ideal a alcanzar) tensiona los efectos de la discursividad de una universalización de derechos que se pretende imprimir a la AUHPS. Es tensionada no solamente por la opinión pública con numerosas repercusiones discriminatorias hacia los beneficiarios de la AUHPS97, sino desde el mismo mapa de ideas del proyecto político al diferenciar entre categorías de trabajadores y conservar rasgos estigmatizantes para quienes la perciben (como los requisitos educativos y sanitarios tutelares). Recordando que entendemos la política como lucha contingente de sentidos, la AUHPS no puede ser entendida sin estas tensiones conflictivas que la constituyen y delimitan, es decir, como “producto de diversas tensiones, conflictos y 97

Han sido numerosas las repercusiones negativas de la AUHPS, aquí citaremos solamente la frase del político de la UCR, Ernesto Sanz: “La asignación universal por hijo se va en droga y juego” (Diario La Política Online, 2010/05/15)

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procesos históricos que deben ser leídos en clave de los avatares políticos de cada país” (Corsiglia Mura, 2013, pág. 7).

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RECAPITULA CIONES Comenzamos este Trabajo Final de Carrera reflexionando sobre el lugar que el estudio del Estado ha ocupado en la Ciencia Política argentina. Entendemos que poder ubicar nuestro análisis en relación al desarrollo de nuestro campo disciplinar, se constituye en un punto de partida sumamente enriquecedor para cualquier estudio politológico. En este sentido, realizamos un relato que pretendió reconstruir las maneras en que la Ciencia Política argentina ha abordado la problemática del Estado, resaltando que dicha cuestión no se puede desligar de los contextos políticos y sociales en los que las investigaciones tienen lugar. De allí que, a fines analíticos, identificamos tres grandes periodos desde el retorno a la democracia hasta la actualidad. El primero período (1983-1989) estuvo marcado por la preeminencia del concepto de democracia como dador de sentido de la Ciencia Política nacional, visto desde la óptica del pluralismo de Robert Dahl y Joseph Schumpeter, principalmente. Esto implicó que ésta centró sus miradas en las instituciones y procedimientos formales del sistema de juego democrático; dejando al Estado en un segundo plano. Asimismo, se compartía el deseo de que exista un régimen democrático en estos terminos en nuestro país, por lo que fueron importantes las conceptualizaciones sobre la transición (deseable y deseada) a la democracia. En este sentido, planteamos que esto daba lugar a una visión instrumentalista del Estado, en tanto el régimen democrático sería capaz de atender a las necesidades de la sociedad por sí solo. En otros términos, en tanto que no se consideraba relevante reflexionar sobre el rol del Estado en sí mismo y sus funciones sociales, quedaba el vacío teórico para suponer que se trata de una máquina que no tiene lógicas de acción propias. Asimismo, si pensamos el impacto de la reflexión teórica sobre la realidad, no generar un pensamiento sobre el Estado puede dar lugar a suponer que no es “relevante” ya no solamente en términos académicos, sino también para la política misma. Esta escasa reflexión sobre el Estado se acentuó en el periodo siguiente, entre 1989 y 2001, cuando -a partir del sentido común neoliberal- éste pasó a ser “el enemigo a combatir”. Ahora, con la premisa de la consolidación democrática, prosperaron propuestas académicas en torno al mejoramiento de las capacidades burocrático-estatales; siendo entonces los estudios sobre políticas públicas las estrellas de esta década. En el contexto de una perfecta colonización de la política por

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la economía, pudimos dar cuenta de un deslizamiento en el léxico de las Ciencias Sociales, el que incluyó al Estado. Así, marcamos que ciertos conceptos (derechos, ciudadanos, clase, nación, ideología, imperialismo) fueron desplazados por otros propios del sentido común neoliberal (servicios, consumidor/cliente, multitud/gente, mercado, opinión pública, globalización). Empero, el Estado no fue erradicado del lenguaje de las Ciencias Sociales, sino que se desplazaron hacia el mercado las funciones o características que antes se le atribuían al primero, dando lugar a una serie de oposiciones y equivalencias que estructuran los postulados de la vulgata planetaria. De esta manera, el Estado es pensado (casi exclusivamente) como antítesis al mercado; siendo claramente el polo negativo de la oposición. En consonancia con este clima de época, la Ciencia Política argentina fue aggiornándose a los cánones disciplinarios que se pregonaban desde los centros de estudios (principalmente) estadounidenses; por lo que cuando se analizaba el Estado era para hacerlo en relación a las reformas estructurales y económicas que estaban teniendo lugar en nuestro país, como el opuesto-negativo del mercado. De esta forma, nuestro campo disciplinar se hizo eco del imperativo de hacer eficiente el aparato estatal, mediante la incorporación de estándares economicistas en su lógica de funcionamiento. Notamos, asimismo, que esto implicó la exacerbación de las metodologías cuantitativas como método de recolección de información a través de índices y estadísticas, que permitían medir el desempeño estatal en números. Sobre este periodo, nos pareció importante señalar que, si bien estas investigaciones versan sobre los aparatos estatales, paradójicamente no tienen al Estado como centro de la reflexión; o mejor dicho se centran casi exclusivamente en la superficie objetivada del Estado (como aparato administrativo y de gobierno). Como consecuencia, las alternativas políticas se pensaban en relación a redefinir las políticas públicas, reorganizar la burocracia estatal o cambiar de régimen político (presidencial, especialmente). En este sentido, acentuamos que estos enfoques economicistas o bien formal-institucionalistas no permitieron reflexionar críticamente sobre los procesos de reformas neoliberales del Estado, lo que contribuyó a cierta naturalización de los postulados políticos neoliberales. De igual forma, los enfoques teóricos que hegemonizaban el campo de la Ciencia Política argentina se vieron sorprendidos antes el estallido social de diciembre de 2001. Este tercer período (2002-2014) comienza en una situación de crisis, tanto político-social como académica, lo que implicó importantes reestructuraciones. Dentro

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de nuestro campo disciplinar, se hizo evidente la estrechez de los enfoques teóricos predominantes

para

dar

cuenta

de

un

conjunto

de

expresiones

políticas

(movilizaciones sociales, organizaciones de desocupados, nuevas estrategias de protesta) que tenían lugar fuera de las instituciones tradicionales partidarias o sindicales. De allí que planteáramos que, como consecuencia de la crisis de 2001, la Ciencia Política se vio obligada a revisar sus enfoques y objetos de estudio; y que el Estado se ha convertido en este periodo en uno de los principales. En este sentido, repasamos someramente una serie de investigaciones que tienen foco en el Estado, ya sea en términos teóricos como de análisis de procesos latinoamericanos. Por ello es que marcamos que el foco puesto nuevamente en un objeto de estudio clásico de la Ciencia Política puede ser pensado en relación a, por un lado, las consecuencias nocivas que acarreó su desplazamiento en épocas anteriores y, por otro, a la centralidad de éste en los procesos políticos actuales (tanto a nivel nacional como latinoamericano). Asimismo, nos pareció importante resaltar las consecuencias prácticas de este tipo de reflexiones, en tanto todos los conflictos sociales y políticos involucran al Estado (como principal interlocutor o al menos como mediador entre distintos actores sociales), y más aún en nuestras sociedades latinoamericanas. De esta manera, reflexionar críticamente sobre el Estado nos brinda herramientas para cuestionarlo, proyectarlo e influir sobre su accionar. La importancia que cobra esta tarea para nosotros va de la mano del cuidado y observancia metodológica que creemos necesaria. Con este esbozo del campo disciplinar en el que estamos inmersos, delimitamos los objetivos de este Trabajo Final de Carrera: reconstruir la manera en que el proyecto político kirchnerista apela a diferentes tradiciones políticas sobre el Estado, enmarcado en relaciones concretas con sectores de la ciudadanía (organizados o no). Entendiendo que cada concepción de Estado es la cristalización de sentidos en un escenario de lucha permanente, seleccionamos los procesos que desembocaron en la aprobación de la Ley de Identidad de Género (2012) y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (2009). Así, procuramos dar cuenta de las disputas en torno a la concepción de Estado del kirchnerismo, la que se va resignificando y redelimitando a partir de las relaciones que se establecen con sectores de la ciudadanía (organizada o no).

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Para ello, nos valimos del concepto de proyecto político para referirnos al mapa de ideas que identifica a una forma de actuación en el poder, y dentro de él atendimos específicamente a las metáforas políticas que refieren a la concepción de Estado. En cuanto a la LIG, comenzamos retomando el reclamo por el reconocimiento y autodeterminación de la identidad sexual desde sus orígenes en organizaciones de diversidad sexual, especialmente aquellas agrupadas en la Federación Argentina de Gays, Lesbianas, Bisexuales y Trans y en el Frente Nacional por la Ley de Identidad de Género. Reconstruyendo el discurso (en sentido amplio) de estos sectores ciudadanos, pudimos pensar la disputa de sentido que dieron desde la tradición liberalkantiana (especialmente, en lo relativo a la defensa de la libertad individual negativa y al rol del Estado de Derecho) y, en menor medida, desde el enfoque posfundacionallefortiano (al entender la democracia como una forma de sociedad). Aquí también pudimos remarcar la importancia de antecedentes en cuanto a la ampliación de derechos que propiciaron un clima que habilitó de mejor modo a la institucionalización de derechos; cuestión en la que nos detuvimos cuando introducimos el acercamiento entre referentes del proyecto político kirchnerista y las organizaciones de diversidad sexual durante el proceso de la Ley de Matrimonio Igualitario como antecedente relevante para la LIG. Igualmente, procuramos marcar la importancia de la visibilización de las luchas por la LIG, que representan un momento de publicidad y, por lo tanto, de politización de la temática. Entendemos que este ingreso la escena pública permite interpretar con otros sentidos la temática de los derechos civiles (en especial a la identidad). A partir de ello, pudimos identificar la manera en que estos sectores ciudadanos fueron ganando legitimidad en sus reclamos así como tendiendo relaciones con distintas fuerzas en el poder, especialmente con el kirchnerismo. Esto implicó que, al momento de discutir en el Congreso el proyecto consensuado de lo que luego sería la LIG, todos los bloques parlamentarios apoyaron dicha iniciativa. Empero, es dentro del proyecto político kirchnerista que centramos la mirada en este escrito. En este sentido, pudimos exponer la manera en que reparación-inclusiónigualdad conforman un conjunto de metáforas políticas que permiten construir legitimaciones ex-post sobre la política analizada dentro del proyecto político kirchnerista. Hablamos de legitimaciones ex-post, en primer lugar, porque en el caso de la LIG la demanda surgió desde sectores de la ciudadanía organizados en diversas agrupaciones junto a otros sectores políticos (el Partido Socialista, especialmente), y fue luego inscripto dentro del proyecto político kirchnerista. Asimismo, nos referimos al

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hecho de que no sería posible pensar que los “derechos de diversidad sexual” se encontraban en el “programa político” del kirchnerismo (suponiendo que tal programa hubiera existido), pero el grado de abstracción propio de las metáforas permite que sean incorporadas políticas muy diversas dentro de este proyecto político. Esta práctica logró ser legitimada a partir del mapa de ideas que procuramos esbozar. En primer lugar, remarcando el respeto de los lineamientos liberales propios de un Estado de Derecho, que es posible rastrear desde los discursos de los sectores organizados. Junto a la presencia de planteos liberal-kantianos, se evidencia la evocación nacional-popular que tiene en el Estado su actor principal. Un Estado que acciona para reparar los daños sociales que ha sufrido el colectivo trans, y cuyas metáforas de la inclusión e igualdad permitieron la re-significación de la demanda de la sociedad civil. Nos referimos a re-significación ya que el mantenimiento de los planteos ciudadanos se dio siempre que fue posible incorporarlos dentro de las metáforas que nombramos. En este sentido, el rol del Estado en relación a los derechos humanos es una muestra del mantenimiento del planteo liberal pero en tanto se logró compatibilizarlo con la figura de una estructura estatal activa. Para ello, fue fundamental la intermediación de la inclusión y la igualdad entre planteos provenientes de diferentes tradiciones políticas. Estos elementos nos permiten plantear que la centralidad de la figura estatal dentro de la tradición nacional-popular es la que habilitó procesos de resignificación de elementos propios de otras corrientes políticas, así como variadas demandas provenientes desde la sociedad civil. En el proceso puntual de la LIG, entendemos que no hubiera sido posible mantener elementos propios de la concepción liberal-kantiana sobre el Estado, por lo que operaron dichos procesos para hacer compatible el aseguramiento de la autodeterminación individual con una figura estatal noabstencionista. En cuanto a la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social, cobró especialmente relevancia la disputa de sentido en torno al concepto de universalidad. Para ello, nos resultó necesario sistematizar teorizaciones sobre transferencias de ingresos para menores de edad. De esta tarea, conceptualizamos dos grandes matrices (la ciudadana-universal y la trabajadora-universal), las que nos permitieron tanto analizar comparativamente las propuestas de distintas organizaciones o fuerzas políticas como identificar el rol del Estado en las relaciones sociales que cada matriz pretende incentivar.

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De tal forma, la AUHPS que se ejecutó desde el Poder Ejecutivo Nacional se enmarcó dentro de una matriz trabajadora-universal, en clara oposición a las posturas provenientes del Ingreso Ciudadano a la Niñez (que aquí denominamos, matriz ciudadana-universal). Asimismo, las metáforas de la inclusión e igualdad continuaron con un lugar importante dentro del proyecto político kirchnerista, de la mano de un concepto de universalización de derechos del sujeto trabajador. En este mapa de ideas, se mantiene el rol activo del Estado nacional-popular que marcáramos en la LIG, pero ahora centrado en las funciones de redistribución de ingreso al mismo tiempo que una ampliación de derechos. Asimismo, rastreamos propuestas de trasferencias de ingresos para menores de 18 años desde comienzos del siglo XXI desde sectores ciudadanos movilizados (el FRENAPO y, particularmente, la CTA) y proyectos legislativos de varios bloques políticos de la Cámara de Diputados. En su mayoría, estas propuestas se acercan a los lineamientos de la matriz ciudadana universal, especialmente en lo tocante a que todos los menores de edad reciban la misma suma de dinero sin atender a la condición laboral del adulto a cargo. Así, una política social como la AUHPS la entendemos como la postura del proyecto político gobernante, inmerso en una disputa de sentido en torno a qué y por qué universalizar. De allí que marcamos como fundamental el proceso de resignificación que operó dentro del proyecto político kirchnerista para que una política de transferencia de ingresos condicionada y que se espera que sea transitoria en la trayectoria laboral de los trabajadores hoy desempleados o informales, se considere universal. Sin embargo, desde la matriz trabajadora-universal se deja lugar a una tensión inherente que conlleva importantes consecuencias de legitimación para la AUHPS misma. Al segmentar al sujeto de derecho de la política (el trabajador) en varias categorías, y al establecer diferenciales requisitos y condicionalidades para cada una de ellas, se entabla una tensión casi irreconciliable entre la universalización de un derecho y la estigmatización de los beneficiarios. De esta manera, entendemos que ahora estamos en condiciones de establecer algunas líneas de carácter más general para pensar la concepción de Estado en el proyecto político kirchnerista. Como marcamos, entendemos que la figura estatal concebida desde la tradición nacional-popular es central; sin embargo, ello no niega la convivencia (articulada a partir de las metáforas que marcamos) con elementos propios de la tradición liberal. El Estado entendido desde la primera de ellas tiene asignado un rol activo de intervención en la redistribución del ingreso y en la ampliación de derechos. La ampliación de derechos propia de la LIG refiere,

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evidentemente, a la defensa de la esfera de la autodeterminación y libertades individuales, e implica el reconocimiento de derechos de diversidad sexual que diferencia al proyecto político kirchnerista de los procesos históricos asociados a esta concepción nacional-popular (pensamos principalmente en el primer peronismo). Asimismo, si bien este Estado nacional-popular tiene como eje la identidad del trabajador, en el proyecto político kirchnerista éste se complejiza al no hacerla depender directamente de la relación con el mercado laboral (como vimos en el AUHPS). A lo largo de la investigación, asimismo, hemos visto en la dinámica entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil que la política se expresa en un proceso de tensiones, no exenta de conflictos. Esto se plasmó en la variedad de distintos proyectos legislativos, en largos procesos de debates y discusiones en torno a los reclamos ciudadanos y a cómo se procesan o institucionalizan los mismos (la LIG mediante una ley discutida por el Congreso Nacional, mientras que la AUHPS fue decretado desde el Poder Ejecutivo exclusivamente). En este sentido, es que procuramos dar cuenta de una concepción de política como creación radical, como la lucha de valores contingentes a partir de la cual se construye/delimita lo legítimo (y, por tanto, lo ilegítimo). De igual forma, intentamos recuperar su carácter agonista, al entender que esta lucha es inerradicable de la política. La centralidad de las metáforas de reparación-inclusión-igualdad se puede identificar en ambos casos analizados, así como en otras medidas no atendidas en este Trabajo Final de Carrera (por ejemplo, Programa PRO.CREAR o el Programa PROG.RES.AR). Esto nos permite pensar que éstas dan lugar a importantes procesos de articulación al interior del mapa de ideas kirchneristas, subsumiendo variadas demandas dentro de él al mismo que entablan relaciones de sentido con una figura estatal en clave nacional-popular. Esto no implica que dicho mapa de ideas opere sin conflictos en su interior. Marcamos a lo largo del texto los límites de la inclusión en las dos políticas analizadas, lo que pone en evidencia que toda decisión política implica un grado (mayor o menor) de exclusiones. Apuntar estas cuestiones implica, asimismo, que dichos límites pueden modificarse, correrse para reducir lo no-incluido (aunque nunca pueda erradicarse completamente). Finalmente, nos parecería importante poder continuar con esta línea de investigación, profundizando en otros casos paradigmáticos dentro del proyecto político kirchnerista para dar mayor detalle a los lineamientos propios del mapa de

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ideas. En este sentido, en el Proyecto de Trabajo Final de Carrera presentado habíamos planteado analizar la Ley de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral de 2009. Continuar con un análisis sobre ese proceso nos permitiría reparar en las particularidades del mapa de ideas teniendo como eje a los derechos políticos. Asimismo, aunque de manera lateral, este proceso de investigación ha suscitado inquietudes teóricas sobre el Estado. Con esto refiero a la cuestión de la necesaria reflexión sobre las conceptualizaciones del Estado desde el campo de la teoría política. Más específicamente, entendiendo que los procesos políticos y sociales que atraviesan a buena parte de América Latina ameritan re-pensar las categorías que empleamos para analizarlos; y, puntualmente, en la figura estatal podríamos encontrarnos con un punto nodal para comenzar este tipo de reflexiones que den cuenta de las particularidades de nuestro sub-continente al mismo tiempo que habiliten cuestionar lo dado. Por todo esto, entendemos que una reflexión crítica sobre los procesos aún en desarrollo debería permitirnos cuestionar los límites de lo posible de toda política, y disputar los sentidos en torno a cuánta desigualdad nos permitimos tolerar, siendo conscientes que nos encontramos inmersos en procesos constantes de (re)institución hegemónica en una sociedad que no ha dejado de ser duramente desigual y asimétrica.

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