Competitividad, profesionalización municipal y el Proyecto Puerto de Matamoros en México

Memoria Congreso Internacional de la red-ε-mun

“Los retos de los

Gobiernos Locales

en la sociedad del conocimiento” Mayela Cubillo M. Arllery Rivera F. Compiladoras

CICAP

Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública

352.140.98 C749c Congreso Internacional de la red e – mun (9 : 2014 : San José, Costa Rica) Los retos de los gobiernos locales en la sociedad del conocimiento : memoria / Mayela Cubillo M., Arllery Rivera F., compiladoras. --1. ed.-[San José], C.R. : Universidad de Costa Rica, CICAP, 2015, 1 disco óptico de computadora : col. ; 4 ¾ plg. Requerimientos del sistema: PC Inte Pentium II o superior; 250MB de espacio disponible en disco duro; monitor SVGA de 16 bit a color; 800 x 600 pixeles de resolución; mouse de Microsoft o compatible; 64 MB de memoria RAM; unidad de CD-ROM; Microsoft Windows 98 NT, Me 2000—Programa Acrobat Reader para abrir archivo PDF Sumario: Muestra las ponencias sobre los diversos ejes de investigación en relación a temas municipales en América Latina ISBN 978-9968-932-21-9 1. GOBIERNO LOCAL – AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 2. SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 3. INTERNET EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 4. FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS MUNICIPALES AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 5. TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 6. DESARROLLO SOCIAL - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. I. Cubillo M.,Mayela, comp. II. Rivera F., Arllery, comp. III. Título. CIP/2736 CC/SIBDI, UCR

Universidad de Costa Rica © CICAP Ciudad Universitaria Rodrigo Facio. Costa Rica. Primera edición: 2015 Diagramación, montaje digital y diseño de portada: Wendy Aguilar G. Prohibida la reproducción total o parcial. Todos los derechos reservados. Hecho el depósito de ley.

Presentación

Con el fin de contribuir al análisis y reflexión de las políticas públicas que diseñan y aplican los Gobiernos Locales, para promover el desarrollo económico, social y administrativo, en sus territorios, se creó la red-E-mun, el 29 de noviembre de 2001, a iniciativa de un grupo de investigadores y académicos de la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla y de la Universidad Autónoma de Tamaulipas, México; de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, Costa Rica; de la Universidad de Camagüey, Cuba; así como de profesionistas, académicos independientes, servidores públicos e interesados en los estudios municipales de América Latina. Para discutir, analizar y proponer alternativas de solución a los problemas que enfrentan los Gobiernos Locales, se han llevado a cabo nueve encuentros internacionales: 1.- “Estudios y Experiencias Municipales. Sociedad Civil, Gobierno y Desarrollo Económico”. Puebla, México, octubre de 2002. 2.- “Desafíos de las Finanzas Municipales para el Desarrollo Democrático”, San José, Costa Rica, febrero de 2003. 3.- ”Estrategias de Desarrollo y Mecanismos de Participación” Camagüey, Cuba, febrero de 2004. Red de Estudios Municipales. 4.- “Políticas y Gestión Pública para el Desarrollo Municipal: Análisis y Perspectivas”, Tampico, Tamaulipas, México, octubre de 2006. 5.- “Hacienda Pública Local. Experiencias Exitosas en Recaudación”, Puebla, México, enero de 2008. 6.- ”Desarrollo Sostenible en los Espacios Locales: Políticas Ambientales y Gestión Municipal”, San Ramón de Alajuela, Costa Rica, febrero de 2009.

7.- “Nuevos Paradigmas, Mejores Gobiernos Locales: El municipio frente a la crisis económica financiera y la integración internacional”, Atlixco, Puebla, México, septiembre de 2010. 8.- Gobiernos Locales y Desarrollo Municipal, Teohuacán, Puebla, México octubre 2012.

El noveno encuentro, se realizó los días 22, 23 y 24 de julio del 2014 en las instalaciones del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública, CICAP. Ente que patrocinó y organizó todo el Congreso. El tema central del encuentro fue “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento”. Los ejes alrededor de los cuales se presentaron las ponencias fueron: •

Gobierno Digital, Gobierno abierto para el mejoramiento en la gestión pública local.

•

Construcción de capacidades del talento humano para el manejo de las TIC.

•

Uso de las tecnologías para el mejoramiento de la gestión local (herramientas e instrumentos).

•

Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas.

•

Competitividad regional, competencias laborales y profesional.

Los objetivos del Encuentro fueron: 1. Aportar conocimientos y experiencias que propicien Gobiernos Locales competitivos. 2. Compartir experiencias exitosas para el desarrollo sostenible de las municipalidades. 3. Proponer alternativas para fortalecer la sustentabilidad municipal. 4. Discutir el rol de los gobiernos locales como promotores del desarrollo. 5. Discutir sobre las cualidades y herramientas que deben tener los alcaldes para su desarrollo y para propiciar la innovación en el desarrollo local.

La participacioón efectiva fue de: •

Cuatro Conferencias magistrales presenciales con Expertos de Costa Rica, México y Puerto Rico.

•

Dos videoconferencias desde México

•

Un Panel con Alcaldes de Costa Rica y México

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•

Cinco Mesas de trabajo, una por cada eje con la discusión de 48 ponencias presentadas y aceptadas por el Comité Científico del Congreso. Estas mesas de trabajo suscitaron muchas preguntas y amplios debates sobre los trabajos presentados.

•

Un Debate estudiantil con 5 estudiantes, 3 de Costa Rica y dos de México.

El Debate estudiantil lleva el nombre de Juan José Mora Cordero, en memoria de un Municipalista Costarricense asesor legal de la municipalidad de Pérez Zeledón, autor de manuales para el mejoramiento en la gestión municipal, participante activo de la red de estudios municipales REDEMUN, desde 2004 hasta el 2010. Al Encuentro asistieron más de 100 personas, cincuenta de las cuales provenían de las Universidades mexicanas de: Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Autónoma de Tamaulipas, Autónoma de Baja California, de Oxaca, Tecnológica de Tijuana, de Guanajuato, Nacional Autónoma de México-UNAM, Instituto Tecnológico Superior de Álamo Temapache. Veracruz, México. Asistieron al evento además: •

La delegación del Municipio Mineral de la Reforma, Estado de Hidalgo, México

•

La Directora de la Maestría en Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico.

•

Por Costa Rica, además de docentes, investigadores y estudiantes de la Universidad de Costa Rica, estuvieron presentes varios Alcaldes y funcionaros municipales.

Al finalizar el Encuentro los asistentes se refirieron muy positivamente la organización por cuanto se desarrollaron temas de actualidad, por el enfoque práctico de los mismos y la excelente conducción de los moderadores. Al igual que en las ediciones anteriores el Congreso cumplió con los objetivos planteados. El resultado de la evaluación realizada al final del mismo reflejó un alto nivel de satisfacción de los asistentes por su organización, la calidad y profesionalismo de sus ponentes, y lo cercano a la realidad del municipio y fundamentalmente por las propuestas concretas que se realizaron a los municipios. Para completar la información de esta reseña vea el programa del IX Congreso Internacional de la Redemun, el cual se cumplió en su totalidad.

Dra. Mayela Cubillo Mora Directora Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública 

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Contenidos

Presentación

Dra. Mayela Cubillo Mora. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vi

“Factores de un estándar de competencia laboral para el teletrabajo en la función pública de México y Costa Rica”

Rodolfo Martinez Gutierrez, Rosa Eloisa del Valle Valenzuela y Angel Ernesto Jimenez Bernardino . . . . . . . . 1

El programa de desarrollo institucional (PRODIM) intermunicipal Una estrategia de complementariedad regional para el desarrollo local

Mtro. Eduardo Enrique Leos Morales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Programa Ecológico “Linares la Ciudad Más Limpia”

Horacio Villalón Mendoza, Nemecio Dueñas Becerra y Arnulfo Williams Cantú. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Normatividad local de competitividad

Enoc Alejandro García Rivera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Vinculación del sector productivo con la eduación mediante el diseño de estándar de competencia laborales

Francelia Polanco Mayorquín, Dora Rocío Guerrero Muñoz y Lucila Villa Pérez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

La importancia de las buenas prácticas en la planificación, la gestión y el liderazgo ante los desafíos que afrontan las Municipalidades rurales fronterizas: Caso Municipalidad de Upala

Franciny Herrera, Stephany González Barrantes y Evelyn Rivera Fonseca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

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Diseño de un corredor turístico en los Municipios de La Sabana de Occidente en el Departamento de Cundinamarca, COLOMBIA.FASEI

John Jairo Gil Toledo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

Evaluación técnica y económica de un grupo de caprinocultores del Municipio de Abasolo, Guanajuato, México

Jorge Pedro Rivera Sandoval, Juan Carlos Martínez González y Sonia Patricia Castillo Rodríguez . . . . . . . . 117

“Herramienta para la evaluación de las competencias de egreso de los estudiantes de la carrera de bachillerato y licenciatura en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica”

Kimberly Barquero Quirós, Joselyn Corrales Solís. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

La pertinencia de la certificación de oficios en la Ciudad de Tijuana B.C.

Ma. de los Anjeles Reyes Nevares, Santiago Gonzalez Velasquez y Imelda Yañez Ruiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Desarrollo de un estándar de competencia para la instalación de sistemas fotovoltaicos en el estado de Baja California

Patricia Alvarado Moran, Juan Antonio Alfonso Alvarez y Elvia Paulina Ochoa Carbajal. . . . . . . . . . . . . . . . 171

Eficiencia técnica, un modelo de función de producción frontera estocástica para los Estados de México

Rosario Guzmán Garibay, Fernando Rubiera Morollón y Salvador Pérez Mendoza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

Competitividad, profesionalización municipal y el proyecto Puerto de Matamoros en México

Ruth Roux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

La integración territorial, la competitividad y el desarrollo local del sector primario. Exploración y evaluación de la política agropecuaria en México 2011-2014

Dr. Salvador Pérez Mendoza, Dra. Carmen Camacho Castro y Mtro. Martin Pérez Castillo . . . . . . . . . . . . . 223

Índice de Competitividad Municipal: metodología y aplicación en Municipios Urbanos en México

Sylvia Beatríz Guillermo Peón, Israel Gerardo García Pérez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238

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“Elementos determinantes de los ejes de competencias transversales de cualificaciones en la función pública, caso comparativo de México y Costa Rica”

Rodolfo Martinez Gutierrez, Gaudy Calvo Valerio y Rodolfo Romero Ramirez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

Factores Convergentes de la Competitividad en la Equidad de Género en el Sector Cooperativo y Mipymes, Caso: Costa Rica y México. . . 298

Rodolfo Martínez Gutiérrez, Mariana Monserrat Valenzuela Montoya y Roberto Burgueño Romero . . . . . . . 298

Propuesta de lineamientos político-administrativos para la implementación de políticas verdes en la Municipalidad de Montes de Oca

Joselyn Umaña Camacho.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318

Federalismo y desarrollo social: Evaluación del impacto de la descentralización de los recursos del Ramo 033 en los municipios del Estado de Veracruz

Carlos Absalón Copete, Beatriz Martínez Carreño. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345

“Competencias laborales en los gobiernos locales, aproximación a un estándar transversal en la fúncion pública de Costa Rica y México” Rodolfo Martinez Gutierrez, Cesar Alvarado Alvarado,

Orlando Hernandez Cruz y Cristiam Barquero Gamboa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

“Los municipios como miembros de redes regionales de innovación y el alcalde como gestor de desarrollo local”

Dr. Roberto Fernando Ochoa García, Dr. Fausto Arturo Flores García . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391

Alternativas tecnológicas para el tratamiento de metales pesados en lixiviados de los residuos sólidos en tiraderos descontrolados, con fines de sustentabilidad

Dra. Dora Manzur Verástegui, Dra. Elda Margarita Hernández Rajón y C Dr. Raúl Treviño Hernández. . 407

Tecnologías de la información y de la comunicación (TIC´S) en el Municipio de Victoria, Tamaulipas, México: Situación actual y perspectivas Dr. Pedro Carlos Estrada Bellmann , M.C. María Cecilia Montemayor Marín

y D r. Jorge Indalecio Castro Medina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428

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e-municipalidad: sociedad del conocimiento, educación y TICs, en la era de la integración digital Gabriela Eugenia Padilla Sánchez / María García Leal

Mauricio Hernández Ramírez / Fernando Leal Ríos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441

“El uso de sistemas de información geográfica para analizar los impactos económicos, sociales y ambientales del crecimiento urbano: El Caso del Municipio de Mineral de la Reforma, Hgo, México”

Filiberto Hernández Monzalvo; José Velino Galeana Rodríguez; Israel Cacho Silva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456

El uso de tecnologías en la gestión financiera municipal: la experiencia del órgano de fiscalización superior de Veracruz, México.

José Isaac Rodríguez Maldonado y José Martín Cadena Barajas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478

Sistema de boletines informativos, para demanda específica municipal, con implementación basada en mensajería sms sobre telefonía móvil, propuesta técnica para su establecimiento, mantenimiento y retroalimentación Mtro. Telemática Juan José Garza Saldaña, Mtro. Telemática Arturo Medina Puente y

Dr. Pedro Carlos Estrada Bellmann. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500

Influencia de las tecnologías de la información, en la competitividad en las regiones de México: Comparativo entre la zona metropolitana de Oaxaca y la zona metropolitana Puebla-Tlaxcala Prisca Ruiz Mayrén, Oscar Enríquez Páez

Vo. Bo: Luis Enrique Bueno Cevada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517

Portales de las administraciones locales: espacios para la mejora de la gestión pública”

Dra. Rosa Amelia Domínguez Arteaga, Gustavo Aguilera Izaguirre.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536

Brecha digital limitante para el gobierno abierto en Municipios de Oaxaca, México

Socorro Moyado Flores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550

Las tecnologías de la información y la comunicación organizacional en las Mypes del Valle de Mexicali MI Miguel Ángel Morales Almada, MC Griselda Guillén Ojeda,

MA Mariana Monserrat Valenzuela Montoya, Dr. Roberto Burgueño Romero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571

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“Las unidades promotoras de capacitación como estrategia de política de empleo y gestión empresarial: la UPC de Cimo en el Sur de Tamaulipas.”

Dr. Roberto Fernando Ochoa García. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586

Estrategias para la culturización ambiental: Limitante versus fortaleza para el desarrollo de organizaciones sustentables

Dra. Laura Jiménez Ferretiz, Dr. Lorenzo Adalberto Manzanilla López de Llergo, Mtra. Nora Lizbeth Fuentes García. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 604

Las politicas públicas y el marco legal sobre el cambio climatico en Tamaulipas

Dr. Luis Moral Padilla, Dra. Carmina Elvira Elvira, Dra. Leticia Caloca Carrasco. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 620

“Gestión de un modelo de planeación regional y políticas territoriales de desarrollo local”

Alejandro Adán Chávez Palma.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 640

Gobierno Abierto y Ciudadanía: Una revisión conceptual

Liza Aceves López, Carlos Absalón Copete. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 655

Reserva territorial en la zona urbana

Dr. Eusebio Arnulfo Cordero Méndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 668

“Remesas de tamaulipecos como una forma de participación ciudadana en el Altiplano Tamaulipeco” Dr. Jorge Alfredo Lera Mejía, Dra. María del Rosario Hernández Fonseca,

Dr. Casimiro Benavides García. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 688

Diagnóstico de la educación ambiental en el municipio linares, n.L., México, para el diseño de acciones ambientales educativas

Ing. José Nemesio Dueñas Becerra, Dr. Horacio Villalón Mendoza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715

Programas sociales en Municipios Tamaulipecos marginados. Una perspectiva de género.

Lucía Cecilia Cano Martínez, Guillermina de la Cruz Jiménez Godínez, Norma Alicia Nieto Reyes. . . . . . . . 736

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“La planeación del desarrollo local. El caso del Municipio de Izúcar de Matamoros”

Luis Enrique Bueno Cevada, Salvador Pérez Mendoza, Rosario Guzmán Garibay. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 754

La negociación política en la gobernanza democrática local Nancy Artavia Chacón, Jazmín Calderón Coto,

Carlos A. Jiménez Rojas, Melvin Obando Villalobos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 773

Transferencia de competencias a las municipalidades: Una comparación del marco político-jurídico entre Costa Rica y Puerto Rico

Dr. Orlando J. Hernández Cruz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 796

Los retos de la descentralización y la municipalización Una mirada al caso de Puerto Rico

Palmira N. Ríos González, PhD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 820

“El discurso de la política social y el desarrollo municipal: un caso de estudio”

Ramiro Esqueda Walle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 835

Mecanismos recomendados para la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales de Costa Rica

Raudin Esteban Meléndez Rojas.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 851

Escenarios posibles para la participación ciudadana en la Municipalidad de La Unión en el contexto de la nueva gobernanza

Zintya Chacón Huamán, Luis Martínez Díaz, Karina Ulloa Salas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 869

La infraestructura y el desarrollo de los territorios de México. Experiencia reciente para el estado de Sinaloa

María Fernanda Meza Carrión, Ana Karen Catrip Pintor, Dr. Salvador Pérez Mendoza . . . . . . . . . . . . . . . 887

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“Factores de un estándar de competencia laboral para el teletrabajo en la función pública de México y Costa Rica”

Rodolfo Martinez Gutierrez 1 Rosa Eloisa del Valle Valenzuela2 Angel Ernesto Jimenez Bernardino3

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales Modalidad de trabajo: Avance de investigación 1 2 3

Doctor en Estudios del Desarrollo Global. Universidad Autónoma de Baja California. México Profesor Invitado en la Universidad de Costa Rica (Estancia Posdoctoral). Teléfono: +506 25113761. Correo: [email protected] Coordinadora de Educación Continua CESUN Universidad, México Profesora Correo: [email protected] Maestro en Metodología de la Enseñanza. Universidad de Guadalajara, México. Teléfono: + 33 36745019. Correo: [email protected]

FACTORES DE UN ESTÁNDAR DE COMPETENCIA LABORAL PARA EL TELETRABAJO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA DE MÉXICO Y COSTA RICA

Rodolfo Martínez Gutiérrez Rosa Eloisa del Valle Valenzuela Ángel Ernesto Jiménez Bernardino

Resumen La Universidad de Costa Rica a través del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública y la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), han emprendido un proyecto de investigación para construir un Sistema Nacional de Competencias Laborales en la administración pública para instituciones bajo el Régimen de Servicio Civil Costarricense por medio del trabajo interinstitucional considerando la revisión de la experiencia mexicana en el tema, para la determinación de los ejes prioritarios para el desarrollo de Estándares de Competencia Laboral con enfoques transversal y específico.

Planteamiento del problema En la actualidad en Costa Rica no existe un modelo de gestión basado en competencias laborales en la administración pública, representando una oportunidad ante los procesos de modernización y la descentralización, esto implica la necesidad de abordar la situación metodológicamente y estudiar experiencias de otros países de cómo han avanzado y como fue el proceso de desarrollo y evolución.

Objetivos Objetivo General El objetivo general de la investigación comparativa internacional es desarrollar metodologías e instrumentos para sistematizar el proceso para el desarrollo de Estándares de Competencias Laborales en la Función Pública.

El objetivo específico El objetivo es definir la metodología para definir los ejes de competencias transversales basado en un trabajo colaborativo interinstitucional y que refleje la prioridad del desarrollo del capital humano

en la función pública, como mecanismo de modernización y eficiencia y productividad desde las instituciones públicas.

Palabras clave: Estándares, Competencias Laborales, Teletrabajo

Introducción Como producto de la vinculación académica internacional entre Costa Rica y México se ha cristalizado un esfuerzo de cooperación internacional entre la Universidad de Costa Rica por medio del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP), con la Universidad Autónoma de Baja California (UABC), Universidad Tecnológica de Tijuana (UTT) y el Consejo Nacional de Normalización y Certificación (CONOCER) institución que administra el Sistema Nacional de Competencias Laborales de México.

El CICAP (2013) ha logrado una meta estratégica al consolidar la primera etapa del proyecto “país” de conformar un primer Grupo Semilla de personas costarricenses empoderadas metodológicamente de los procesos de instrucción y evaluación basada en competencias laborales, proyecto que inicio como proyecto de investigación y acción social, además de incidir en los procesos de formación docente a través de procesos de certificación de competencias profesionales de egreso (EAP, 2014).

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Las instituciones participantes en la primera fase fueron con la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), Ministerio de Hacienda a través del Centro de Investigación y Formación Hacendaria (CIFH) y la Universidad Técnica Nacional (UTN). Derivado de los objetivos prestablecidos en este proceso se logró, el 15 de abril de 2013, la certificación y acreditación del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica como el primer Centro Evaluador de Competencias Laborales fuera del territorio mexicano dentro de la RedCONOCER de México, cimentando las bases para la regionalización de certificaciones internacionales. La Universidad de Costa Rica cuenta con un Centro Evaluador de Competencias Laborales denominado CECLUCR (2013) el cual se encuentra dentro de las Funciones y Programas del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP) que bajo convenio de cooperación internacional entre la Universidad de Costa Rica, la Universidad Tecnológica de Tijuana y el CONOCER (2013), el objetivo del convenio tiene como visión y misión el conocer las buenas practicas del modelo mexicano para contribuir al estado de arte y las iniciativas metodológicas para sistematizar la construcción de un proyecto-país, orientándose a la conformación de un Sistema Nacional de Competencias Laborales de Costa Rica, basados en el campo de la administración pública del ente rector de la DGSC (2012, 2013). En México la formación basada en competencias docentes y competencias laborales de egreso en Baja California ha generado un referente de seguimiento en los cuerpos y grupos de investigación especializados en la formación basada en competencias a nivel internacional como es el caso de PROCOMCAP (2013). Por su parte la Universidad de Costa Rica que ocupa el quinto lugar de las mejores universidades en América Latina de manera similar tiene implementados procesos de formación basada en competencias docentes, en especial la Escuela de Administración Pública (EAP, 2014). Para efectos comparativos el proyecto se enfoca en el análisis de la formación e impacto de funcionarios y administradores públicos basada en competencias laborales y las buenas prácticas internacionales. En la Figura 1 se muestra el Mapa Mental del Proyecto de Investigación.

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Figura 1 Mapa Mental del Proyecto de Investigación

Fuente: Elaboración Propia

Revisión de literatura Historia del teletrabajo, surge en los Estados Unidos de Norteamérica, en la década de 1970, cuando se presentó una crisis petrolera, la respuesta de las empresas estadounidenses consistió en iniciar una reorganización de los procedimientos productivos, para disminuir el consumo de productos derivados del petróleo y con ello ahorrar gastos. Otro factor coadyuvante para que tiempo después apareciera el teletrabajo fue que en general las empresas de la época mostraron interés por las nuevas ideas que veían en la información un recurso estratégico. Aunado a lo anterior, el físico de la NASA, Jack Nilles, en 1973, fue la primera persona que introduce el término telecommuting (teledesplazamiento), con el cual planteó como alternativa para el ahorro de energía fomentar el trabajo a distancia valiéndose del las tecnologías de la comunicación.

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Antecedentes del Teletrabajo

Tabla. Proyección del teletrabajo para Latinoamerica Fuente: Beatriz, V. M. (Mayo de 2010). TESIS. El teletrabajo en la ciudad de Rosario, el contexto de la globalización; su evolución y alcances. Rosario, Rosario, Argentina. Pag 34

Esfuerzos internacionales para promover el teletrabajo La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) es el organismo especializado de la Organización de las Naciones Unidas encargado de regular las telecomunicaciones a nivel internacional entre las distintas administraciones y empresas operadoras. Está compuesta por tres sectores: •

UIT-T: Sector de Normalización de las Telecomunicaciones (antes CCITT).

•

UIT-R: Sector de Normalización de las Radiocomunicaciones (antes CCIR).

•

UIT-D: Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT (nuevo).

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La sede de la UIT se encuentra en Ginebra (Suiza). En general, la normativa generada por la UIT está contenida en un amplio conjunto de documentos denominados Recomendaciones, agrupados por Series. Cada serie está compuesta por las Recomendaciones correspondientes a un mismo tema, por ejemplo Tarificación, Mantenimiento, etc. Aunque en las Recomendaciones nunca se “ordena”, solo se “recomienda”, su contenido, a nivel de relaciones internacionales, es considerado como mandatorio por las Administraciones y Empresas Operadoras. La UIT ha organizado la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) con el objetivo de Eliminar la brecha digital (digital divide en inglés) existente en el acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones en el mundo, específicamente las Telecomunicaciones e Internet, y preparar planes de acción y políticas para reducir dicha desigualdad.4 El acuerdo europeo sobre el teletrabajo de 2002 menciona: “El teletrabajo es una forma de organización y/o de realización del trabajo, utilizando las tecnologías de la información en el marco de un contrato o de una relación de trabajo, en la cual un trabajo que podría ser realizado igualmente en los locales de la empresa se efectua fuera de estos locales de forma regular. El presente acuerdo cubre a los teletrabajadores. Se entiende por teletrabajador toda persona que efectúa teletrabajo según la definición anterior” En palabras de D. Xavier Thibault Aranda [6] , la definición de teletrabajo no responde , hasta el momento, a criterios jurídicos sino a consideraciones prácticas. “ El teletrabajo puede definirse como una forma de organización y/o ejecución del trabajo realizado a distancia, en gran parte o principalmente, mediante el uso intensivo de las técnicas informáticas y/o de telecomunicación “. El teletrabajo, en sí mismo, es una forma específica, diferente y especial de realizar el trabajo. Sin embargo, la naturaleza del contrato será la que actualmente exista, lo que supone que el teletrabajo podrá tener una naturaleza laboral, civil o mercantil, dependiendo de la propia naturaleza del contrato donde lo incluyamos. Para el Centro de Teletrabajo del Parque Tecnológico de Andalucía. “Actividad profesional desarrolladas en cualquier momento y en cualquier lugar, con independencia del emplazamiento físco, caracterizado por el uso de las tecnologías de la información y telecomunicaciones para mantener en contacto al empleador y al trabajador”  Una definición que se adopta es la siguiente:

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Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Cumbre_Mundial_sobre_la_Sociedad_de_la_Informaci%C3%B3n

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El teletrabajo es una actividad profesional que está sujeta a una relación contractual, que ha de ser voluntaria para el trabajador y el empresario (en el caso de educación aplica el termino patrón), pudiéndose realizar en los locales de la empresa, es realizada por el trabajador desde su propio domicilio y se realiza utilizando de forma habitual medios tecnológicos avanzados. LA COMISION EUROPEA LO DEFINE… Aquél que designa aquellas actividades ejercidas lejos de la sede de la empresa (se le denomina también en ocasiones trabajo a distancia) Es una forma flexible de trabajo, que consiste en el desempeño de la actividad profesional sin la presencia física del trabajador en la empresa durante una parte importante de su horario laboral.

Según el Ministerio de Empleo y Seguridad Social (Argentina) Para comprender el concepto de teletrabajo es fundamental detallar que se considera teletrabajo a toda forma de trabajo que no requiera la presencia de la persona en la oficina o planta de la empresa. El Teletrabajo es una forma de trabajo a distancia mediante el uso de telecomunicaciones. La mediación tecnológica es otra de las características centrales del teletrabajo, ya que para su realización deben actuar elementos telemáticos, ya sea computadoras, teléfonos o cualquier otra de las denominadas TIC´s (Tecnologías de la información y la comunicación). El teletrabajo no es una profesión, sino una forma de desarrollar una tarea y requiere una reorganización cultural para la eficiente aplicación de esta innovación. El concepto de teletrabajo involucra dos elementos fundamentales a saber: Distancia + uso de telecomunicaciones Podemos distinguir dos tipos de teletrabajadores: El Teletrabajador autónomo El Teletrabajador en relación de dependencia. El teletrabajo, es una forma de desarrollar tareas que requieren una reorganización cultural para la eficiente aplicación de esta innovación.

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Según la OIT

Para la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el teletrabajo (TT) es una forma de laborar que se realiza en una ubicación alejada de una oficina central o instalaciones de producción, separando así al trabajador del contacto personal con colegas que estén en esa oficina y, la nueva tecnología hace posible esta separación facilitando la información; comunicación. Por teletrabajo, o trabajo a distancia, se entiende toda actividad profesional desarrollada en cualquier momento y lugar, independientemente del emplazamiento común del trabajo. Estas ocupaciones se caracterizan por el uso más o menos intensivo de las telecomunicaciones y de las tecnologías de la información (desde de un simple teléfono o un fax hasta la conexión y uso de Internet).5

Introducción La valoración de la formación profesional (FP) como un medio válido de acceso al empleo, fundamentalmente la Formación Profesional Inicial reglada en títulos de formación profesional medios y de grado superior, y la recuperación por parte de las empresas de la cualificación profesional como un criterio de valor interno y externo, dibujan un escenario en el que resulta posible la integración entre la formación profesional y la necesidad productiva en la empresa. Este sistema implica el desarrollo e implantación de los títulos medios y superiores de formación profesional así como de los certificados de profesionalidad, y la activación de los procesos de acreditación de la experiencia profesional y formación no formal. Aunque si bien es cierto que en la actualidad la formación profesional va cobrando un reconocimiento social que va en aumento, también lo es que durante mucho tiempo fue considerada, erróneamente, como una opción de segunda categoría respecto del bachillerato y la formación universitaria. Solo en los últimos años la FP ha tomado un sentido propio como una herramienta de profesionalización acorde con las demandas del mercado de trabajo, entendida además como la base de la convergencia laboral europea. Para entender la especificidad de la formación profesional es imprescindible diferenciarla de la educación, en un ejercicio de clarificación, para situarla en sus justos términos, objetivos y prioridades. La educación se entiende como la base del desarrollo de la persona en sus competencias básicas, y la formación profesional se orienta a la capacitación para el desempeño competente en un puesto de trabajo; por tanto, no se debe entender como una continuidad de la educación. Velarte Liliana- Anuario Empleos 1999, ediciones BECAS & EMPLEOS http://www.becasyempleos.com.ar/teletrabajo.htm 5

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Si bien el bachillerato posterior a la educación obligatoria tiene un carácter de enseñanza preparatoria para el acceso a los estudios universitarios, la formación profesional, sin menoscabo de la opción de continuidad en la universidad, debe concebirse como finalista, es decir, que el alumno se forma con el fin de capacitarse para un desempeño profesional en una empresa. En un sistema educativo equilibrado y coherente con las necesidades de la producción y el empleo, la formación profesional debería ser la rama con mayor número de alumnos tras la educación obligatoria, siendo menos los que accedieran al Bachillerato como paso previo a la universidad. La educación se orienta al saber y la formación profesional al saber hacer. Esta última se define en función de los requerimientos de desempeño profesional y por un estudio de necesidades de expertos y profesionales, mientras que la educación tiene una definición establecida por los pedagogos, según las necesidades de aprendizaje generales.

La unidad de competencia Para definir una cualificación profesional es necesario hacer un análisis funcional en el que se desagreguen las distintas funciones que la componen (por ejemplo interpretar planos, atender al público, soldar, etc.). Estas diferentes funciones describen realizaciones que la persona debe ser capaz de realizar (en eso consiste «ser competente») en el ámbito de su ocupación. Por lo tanto, se refieren a una acción, a un comportamiento o a un resultado que el trabajador debe demostrar. Atendiendo a esta estructura de funciones que el trabajador debe ser capaz de realizar o, si se prefiere, debe ser competente para realizar, es por lo que cada cualificación profesional se organiza en unidades de competencia (competencia necesaria para realizar cada función).

7.1. ¿Qué es la unidad de competencia? La «unidad de competencia» (UC) es la competencia necesaria para realizar cada una de las funciones de una cualificación. Por lo tanto, la unidad de competencia es el agregado mínimo susceptible de reconocimiento, evaluación y acreditación parcial.

7.2. ¿Cuál es la estructura de una unidad de competencia? La unidad de competencia contiene los siguientes elementos: Los datos de identificación, que comprenden:

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La denominación: nombre con el que se identifica la UC. Se relaciona con uno de los aspectos

que describe la competencia general de la cualificación profesional a la que está asociada esa UC. El nivel de cualificación: nivel de la competencia profesional de la cualificación a la que está

asociada esa UC, según el grado de complejidad, autonomía y responsabilidad necesarios para realizar una actividad laboral (existen cinco niveles). Un código alfanumérico: permite ubicar sistemáticamente las unidades de competencia en la cualificación profesional con la que están asociadas. Las realizaciones profesionales: elementos de la competencia que establecen el comportamiento esperado de la persona, en forma de consecuencias o resultados de las funciones o actividades que realiza.

Los criterios de realización: expresan el nivel aceptable de la realización profesional de una determinada función, de manera que satisfaga los objetivos de las organizaciones productivas. Por ello, constituyen una guía para la evaluación de la competencia profesional.

El contexto profesional: describe, con carácter orientador, los medios de producción, productos y resultados del trabajo, información utilizada o generada y cuantos elementos de análoga naturaleza se consideren necesarios para enmarcar la unidad de competencia.

Introducción Las personas son el principal valor de las empresas para conservar y desarrollar su competitividad. Por ello es esencial que desarrollen todas sus potencialidades, lo cual beneficia tanto a sus propias carreras profesionales como a las empresas a las que pertenecen. Las potencialidades de las personas, en términos profesionales, vienen definidas por la adecuación al puesto o a la función que realizan, y también por la capacidad de innovación o adaptación. Adecuación, innovación y adaptación hacen referencia al dominio de los conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes que la empresa requiere, en la función actual o en las que precise en el futuro. De este modo, la competencia profesional de las personas, que comprende todos estos elementos de conocimiento, aptitud y actitud, se convierte en el máximo referente para las personas y las empresas. Esta idea se ha traducido en un modo de gestión empresarial que se conoce como gestión basada en competencias o gestión por competencias, que permite una racionalización de la empresa a través de las potencialidades de las personas. Este modo de gestión empresarial es eficaz y valioso

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para la empresa, porque el pleno desarrollo de las capacidades de las personas puede marcar las diferencias competitivas. La aplicación de la gestión basada en competencias hace prevalecer el factor humano, procurando que cada persona aporte sus mejores cualidades profesionales a la empresa. Esta visión fortalece la competitividad empresarial y aumenta las posibilidades de desarrollo y promoción de los trabajadores.

Proyecto tuning pag 33 Normativas de Teletrabajo Lo anterior ha sido valorado por el proyect Tuning América Latina, sin embargo a pesar de la evidente necesidad de normar el teletrabajo no todos los países de América Latina lo han llevado a cabo, Costa Rica es un caso ejemplar, México aún falta por dar este paso. Sin embargo cuando se hace referencia a la certificación de competencias hay características muy particulares, ninguno de estos dos países cuentan con un sólido sistema de certificación de competencias para teletrabajadores, el sistema CONOCER México considera la certificación de quienes tienen a su cargo la docencia a distancia, pero es un caso atípico, en Costa Rica el CICLAUR dado el importante respaldo jurídico que el sistema costarricense tiene para el reconocimiento de los Teletrabajadores es la instancia adecuada para la sistematización de estándares para la certificación de teletrabajadores. El antecedente latinoamericano más reciente y de mayor alcance tal vez sea el sistema argentino. Es el Ministerio de Trabajo, empleo y Seguridad Social quien lleva la batuta en este sentido, a través de la a Unidad Técnica de Certificación de Competencias (UTeCC), dependiente de la Dirección de Fortalecimiento Institucional, inició sus actividades en el año 2004. Desde ese entonces ha logrado un sostenido crecimiento del alcance de las acciones de certificación, lo que permite abarcar un conjunto significativo de actores del mundo del trabajo. A continuación presentamos el marco conceptual más importante en que basan sus procesos de certificación de competencias para teletrabajadores: La certificación de competencias laborales lo definen como la acreditación de los saberes demostrados en el trabajo, independientemente de la forma en que hayan sido adquiridos, según un estándar (norma de competencia) desarrollado por especialistas del sector. El certificado es expedido por un organismo reconocido sectorialmente.

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El marco conceptual Argentino de la normalización y certificación de competencias laborales En el caso del mundo del trabajo, las competencias son aquellas capacidades que permiten a los individuos establecer estrategias cognitivas y resolutivas en relación con los problemas que se les presentan en el ejercicio de sus roles laborales. Las normas de competencia pretenden ser descriptores densos de estas habilidades, conocimientos y criterios de actuación.

Certificación de competencias para el Teletrabajo De acuerdo con M. Irigoin y F. Vargas en su obra “Competencia laboral: Manual de conceptos, métodos y aplicaciones en el sector salud”. OPS. Cinterfor, “Es el reconocimiento público-sectorial, formal y temporal de la capacidad laboral demostrada por un trabajador o trabajadora, efectuado con base en la evaluación de sus competencias en relación con una norma y sin estar necesariamente sujeto a la culminación de un proceso educativo”. “La certificación es un proceso tendiente a reconocer formalmente las calificaciones ocupacionales de los trabajadores, independientemente de la forma como tales calificaciones fueron adquiridas”. (Cinterfor/OIT) Lo cual implica contar con 1. Normas de competencia laboral validadas. Implica el reconocimiento por parte de actores representativos de la producción y el trabajo, de las unidades y elementos de competencia descriptos a partir de entrevistas realizadas a trabajadores, supervisores, jefes de producción, gerentes, delegados, dueños de empresas, etc. La validación sectorial de un relevamiento técnico es una de las funciones que desarrolla el Organismo Certificador. 2. Procedimientos e Instrumentos de Evaluación. Indican los pasos a seguir en la selección, formación y certificación de evaluadores, así como las acciones a realizar por los evaluadores certificados en términos de registro y envío de información para proceder a la certificación de trabajadores. 3. Instituciones de evaluación reconocidas. Son las entidades responsables de ejecutar las acciones de evaluación que cumplen con los parámetros de calidad establecidos por el Organismo Certificador. Es función del Organismo Certificador reconocer la formación, evaluación y certificación de los evaluadores.

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La certificación guarda elementos análogos a otras certificaciones a saber: El certificado es un crédito al saber profesional que posee el trabajador otorgado por las organizaciones representativas del sector. El certificado refleja: • Las competencias demostradas por las personas en su contexto socio-productivo y que se corresponden a las exigidas en las normas de competencia del rol.

Para la República Argentina este es un proceso aventajado con sus pares latinos y han adoptado una metodología para el diseño de estos estándares. Cuentan con un órgano certificador cuyas funciones principales son la difusión a nivel nacional e internacional los desarrollos del sector referidos a los procesos de normalización, formación, evaluación y certificación de competencias laborales. El desarrollo de las normas de competencia, el reconocimiento de las instituciones de evaluación en base a estándares de calidad por él definidos. La administración del registro de evaluadores certificados, de postulantes para la certificación y el de trabajadores certificados y desde luego la certificación de competencias.

Establece tres tipos de certificaciones: Certificación de primera parte: se configura cuando los certificados son otorgados al finalizar los procesos de formación por las instituciones que la brindaron. Estos certificados dan cuenta del aprendizaje académico del asistente. En algunos casos puede tratarse sólo de certificados de asistencia. Certificación de segunda parte: además del establecimiento que emite y otorga el certificado, interviene una segunda parte, usualmente la autoridad pública en materia educativa. Esta autoridad ha conferido al establecimiento educativo la facultad de otorgar el certificado y se reserva para sí mantener o suprimir dicha facultad de acuerdo con los procedimientos de verificación que lleve a cabo. Su papel se ve reflejado tradicionalmente en la firma del certificado, sin la cual éste carece de validez. Certificación de tercera parte: el certificado es otorgado por un organismo especializado reconocido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, que está integrado por los representantes de la producción y el trabajo del sector. La elaboración de normas de certificación queda a cargo de la Unidad Técnica de Certificación de Competencias (UTCC).

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Proceso para el establecimiento de una norma de competencia Entendida como “la especificación de un desempeño laboral que ha sido acordado entre los actores del mundo del trabajo para ser utilizado en procesos de certificación, evaluación, información, orientación, formación y de proyección de carrera profesional” (establecida por la UTCC) sigue dos pasos:

1.- De Identificación. Proceso técnico de análisis cualitativo del trabajo.

2.-De Validación. Proceso de interacción y consenso entre los diferentes actores, a cargo de un comité de normalización del sector Aquí cabe señalar que la clasificación y verificación de las competencias sigue el patrón común de dividir la norma de competencia en unidades de competencia, elementos de competencia y clarificar las evidencias para estos últimos.

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La metologia utilizada consiste en el análisis funcional, entendido este como “una técnica que se utiliza para identificar las competencias laborales inherentes a una función productiva. Tal función puede estar definida a nivel de un sector ocupacional, una empresa, un grupo de empresas o todo un sector de la producción o los servicios” (Chilevalora, 2012). • Es un instrumento utilizado para garantizar que los estándares de competencia estén bien elaborados, sean claros y comparables. • Es una forma coherente y sistemática de llegar a describir un perfil ocupacional por competencias. • Requiere habilidad de los participantes para entender el concepto de la competencia. Es un proceso paso a paso. • Proporciona información útil para evaluar cuál sería la respuesta adecuada.

Características: Se elabora de lo general a lo particular Aplica a funciones discretas (completas) Elaborarse respetando la redacción en términos de competencias (verbo, objeto, condición).

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Representación gráfica del análisis funcional

Fuente: ChileValora 2012. Página 13

Con base en esta metodología se establecen las unidades de competencia, los elementos y las normas de competencia.

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Lo cual da lugar al perfil ocupacional

Perfil ocupacional.

Fuente: ChileValora 2012. Página 28

En el caso Argentino se procede para la elaboración de normas de competencia: 1.1 Delimitar el campo de observación, donde separan los procesos o etapas de una profesión y agrupan los campos análogos, pero se delimita de manera precisa el campo ocupacional. 1.2 Identificación y selección de roles claves, para armar el mapa ocupacional

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2.1 La elección de informantes claves

2.2 La entrevista al trabajador: dificultades en la descripción del propio trabajo. 2.3. El mapa funcional que consiste en una representación amplia e integral de la ocupación. 3. El uso de una terminologia precisa en la descripción.

4. LA DESCRIPCION DEL PROCESO DE TRABAJO 5. LA OBTENCION DE LOS RESULTADOS ESPERADOS. En la medida en que se desarrollan las entrevistas a los distintos informantes clave, se deberá ir transformando esta información en el contenido de los resultados esperados: mapa funcional y norma de competencia.

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Bibliografía Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social, 2007. El marco conceptual Argentino de la normalización y certificación de competencias laborales. MTEySS. Argentina Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social, 2007. Institucionalidad de la certificación. MTEySS. Argentina ChileValora-OIT, 2012. Guía de Apoyo para la Elaboración del Análisis Funcional Documento de Trabajo. OIT, Chile. Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social, 2007. Metodología de Relevamiento: Análisis Funcional. MTEySS. Argentina

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El programa de desarrollo institucional (PRODIM) intermunicipal Una estrategia de complementariedad regional para el desarrollo local “Mas que un valioso instrumento de apoyo para fortalecer las capacidades técnicas y administrativas del municipio. Un proceso continuo e integral de cambios planificados”.

Mtro. Eduardo Enrique Leos Morales1

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales Modalidad de trabajo: Ensayo de divulgación.

1

*Eduardo Enrique Leos Morales; Ingeniero Agrónomo con Maestría en Economía y Desarrollo Regional. Fundador y Coordinador Operativo de la Asociación Intermunicipal del Altiplano Tamaulipeco A.C. (ASIAT.A.C.) Socio activo de la Red de Estudios Municipales desde el año 2005 Tel.- (834)110 00 09 y (834)126 04 83. E mail.- [email protected]

EL PROGRAMA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL (PRODIM) INTERMUNICIPAL UNA ESTRATEGIA DE COMPLEMENTARIEDAD REGIONAL PARA EL DESARROLLO LOCAL

“Mas que un valioso instrumento de apoyo para fortalecer las capacidades técnicas y administrativas del municipio. Un proceso continuo e integral de cambios planificados”. Mtro. Eduardo Enrique Leos Morales*

Resumen Entre los principales obstáculos para que los gobiernos locales, sobre todo los rurales, con alto grado de marginación o ingresos reducidos sean eficientes en el uso de los recursos, eficaces en su gestión, y capaces de integrarse a una sociedad moderna donde predomina el conocimiento y la tecnología; Además de adaptarse a una realidad legal que exige rendición de cuentas y entrega de buenos resultados, destacan: •

La rotación cada 3 años del personal por el cambio de administración

•

Falta de personal calificado con servicio civil de carrera en áreas administrativas y técnicas.

•

Negligencia y/o falta de interés de las autoridades locales para mantenerse en evaluación permanente, capacitarse y certificarse.

•

Falta de recursos y programas Federales y Estatales destinados a la capacitación de funcionarios municipales y creación de competencias laborales en el ámbito del servicio civil de carrera.

El Articulo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, contempla la creación del Programa de Desarrollo Institucional Municipal (PRODIM), como una atribución a la que tiene acceso cualquier municipio que lo desee, destinando hasta el 2% de los recursos Federales del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal del Ramo General 33 (FAISM) Accesar al PRODIM, implica para los gobiernos locales tener que realizar diversas gestiones, presupuestos y proyectos adicionales que no le dan prestigio social, como las obras publicas. Además la cantidad que reciben por concepto del FAISM, muchas veces no alcanzan ni para financiar un solo curso anual de capacitación. Objetivo del ensayo es demostrar que con el uso racional de los recursos del FAISM , se puede llevar a cabo un PRODIM intermunicipal de impacto local-regional, que permitirá a gobiernos locales “fuertes” becar a gobiernos municipales “débiles”, siendo complementarios-solidarios en el esfuerzo de lograr mejores resultados y estar a la altura de las exigencias de la sociedad y la Ley “. De igual manera con el esfuerzo de la rectoría del estado, se podrá lograr una mayor equidad regional, con mejor evaluación y control de los indicadores de resultados.

Palabras Claves Programa Institucional Municipal, Intermunicipalidad, Desarrollo Local

Introducción El Programa de Desarrollo Institucional representa un valioso instrumento de apoyo para fortalecer las capacidades técnicas y administrativas de las Administraciones Municipales, principalmente en aquellos, cuyas limitaciones de recursos representan un impedimento para garantizar de manera eficiente el logro de las metas en la ejecución de los diversos programas a cargo de los gobiernos locales. El programa de Desarrollo Institucional Municipal aportará elementos e instrumentos para mejorar la gestión municipal, en los ámbitos que determinen las autoridades municipales, pudiendo incorporar acciones de capacitación de recursos humanos, asistencia técnica y adquisición de equipamiento entre otros. De los recursos ministrados a los Municipios provenientes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM), se podrá disponer como máximo de un dos por ciento del monto total, para proponer las acciones que habrá de contener el Programa de Desarrollo Institucional, mismo que deberá ser convenido de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, entre el Ayuntamiento, el Gobierno del Estado y la Secretaría de Desarrollo Social por conducto de la Delegación Estatal de esta Dependencia Federal.

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Los recursos destinados al Programa de Desarrollo Institucional servirán para llevar a cabo actividades de capacitación, (cursos, seminarios, talleres, entre otros) así como la ejecución de acciones y proyectos que fortalezcan la capacidad técnica y administrativa del Municipio tales como: contratar servicios profesionales, de investigación, consultoría y asesoría especializada que apoye a los procesos de simplificación y modernización administrativa, y del marco legal municipal, la adquisición de equipo de cómputo, mobiliario y equipo, asimismo para contar con los bienes y servicios necesarios que los Ayuntamientos requieran para llevar a cabo la promoción por cada obra y/o acción de las diversas fuentes de financiamiento exclusivamente en las localidades de los beneficiarios directos. Sin excepción, para ejercer los recursos asignados al Programa de Desarrollo Institucional Municipal, se deberá contar en forma previa con la suscripción del Convenio. Por otro lado las asociaciones de municipios o Intermunicipalidades, representan una herramienta ideal para los municipios vecinos con problemas comunes, quienes a través de un acuerdo formal entre sus ayuntamientos, pueden ejecutar obras y acciones con propósitos y fines específicos que potencien el usos de recursos y sean complementarios – solidarios para lograr un desarrollo mas armónico y equitativo de su región.

Antecedentes En México el “Federalismo” toma mayor auge a partir del año 1998 , con la modificación de la Ley de Coordinación Fiscal, impulsando significativamente el fortalecimiento municipal con la creación del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación, toda vez que se institucionaliza y perfecciona la vía de transferencia de los recursos federales a estados y municipios. Las “Aportaciones Federales a Estados y Municipios y actualmente a las Delegaciones del Distrito Federal”, amplían en estos niveles de gobierno, los ámbitos de soberanía, mostrando mayor certeza jurídica a la transferencia de recursos, reforzando a la vez las acciones de planeación y programación, dando así mayor transparencia a los mecanismos de distribución. Es en 1999, cuando se retoma el concepto de Desarrollo Institucional Municipal con una amplia visión de la Gestión Social Municipal como referente para promover su desarrollo. En la actualidad a nivel nacional existen 4 modalidades de Asociaciones municipales: (1) la Asociación de Municipios de México A C. (AMMAC) institución que agrupa gobiernos locales mexicanos comprometidos con el fortalecimiento del Municipio Libre. (2) Asociación de Autoridades Locales de México, (AALMAC), organización que agrupa a los gobiernos municipales y delegacionales emanados del Partido de la Revolución Democrática, comprometidos con la democracia y la participación ciudadana que trabaja para el intercambio de experiencias, la reflexión

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y el fortalecimiento de la gestión de gobierno locales, así como la defensa y representación de los intereses locales. (3) La Federación Nacional de Municipios de México (FENAMM ) .- Asociación civil creada para trabajar en favor del municipalismo en México e impulsar la modernización institucional, jurídica, hacendaria, política y administrativa de los ayuntamientos, así como promover el desarrollo económico de los municipios y las regiones del país. Es la organización de municipios más grande e importante de México en la actualidad y, (4) La Asociación Nacional de Alcaldes (ANAC). Como política pública, el uso practico para el desarrollo regional solo quedo en una buena intención con el programa Federal de Intermunicipalidades que abrió el INDESOL en los años 1998 a 2002. De acuerdo con la encuesta nacional sobre desarrollo institucional municipal INDESOL/INEGI 2000 y la encuesta a Presidentes municipales para el desarrollo social en 2002, se registraron 527 y 484 experiencias intermunicipales respectivamente. Sin embargo, no se cuenta en México con un mecanismo de seguimiento de aquellas que traspasan un periodo gubernamental o de aquellas cuyos objetivos han sido cumplidos y han desaparecido; sobre todo en el ámbito rural2 (1). Existen ejemplos de experiencias exitosas tales como la Intermunicipalidad de Pueblos Mancomunados de la Sierra Norte de Oaxaca quienes lograron establecer una empresa regional de ecoturismo. Y otras asociaciones de municipios conurbados tales como Torreón, Coah. Y Gómez Palacio, Dgo. En la recolección de basura. En el ámbito internacional podemos decir que la experiencia más amplia se da en Europa en Francia y España y en América de Sur en Chile y Perú. En Tamaulipas existe la Asociación Intermunicipal del Altiplano Tamaulipeco, A.C. Una asociación que se creo en el año 2004 con el propósito de impulsar el turismo en la región y gracias a la participación del Gobierno del Estado, en el año 2013 se logro promover hasta ser aprobado el “Programa Regional de Desarrollo Turístico del Altiplano Tamaulipeco”, del cual existe ya un Decreto.

Marco normativo Para el PRODIM: Articulo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal; Las aportaciones federales que con cargo al FAIS reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema. En caso de los Municipios, éstos podrán disponer de hasta un 2% del total de recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal que les correspondan para la realización de un Programa de Desarrollo Institucional. Este programa será convenido entre el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social, el Gobierno Estatal correspondiente y el Municipio de que se trate (2). 2

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, SEGOB.

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Con respecto a las Intermunicipalidades tenemos que gracias a la reforma al artículo 115 constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, el nuevo Federalismo como proceso fundado en principios democráticos, comprende el fortalecimiento de los municipios a través de la figura jurídica de la asociación permitiendo su coordinación, no solo para la más eficaz prestación de los servicios públicos, sino que incluye la posibilidad de que estos se asocien también “para el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan”.

El Programa de Desarrollo Institucional Municipal (PRODIM) Para que es el PRODIM?.... •

Mejorar las capacidades institucionales y de gestión de los gobiernos locales de tal forma que los mismos sean cada vez más independientes y dispongan de mayor flexibilidad en el combate a la pobreza.

• Generar sinergias con otros programas federales orientados a combatir la pobreza con la finalidad de potenciar los recursos que destinan las administraciones locales en este rubro3.

El programa de Desarrollo Institucional Municipal deberá ser elaborado por las instancias y órganos que están vinculados al quehacer municipal y su formulación podrá ser tan profunda como se requiera, con el objeto de consolidar el proceso de descentralización de la política social, fortalecer la participación municipal en la instrumentación de la misma. Es decir, los fondos públicos municipales buscan impulsar de manera creciente la eficiencia, equidad y participación del municipio y de las comunidades, en un ambiente de mayor libertad y autonomía en el manejo y operación de los programas sociales. Se requiere, de la definición de políticas, objetivos, estrategias, programas y metas acordes a la suficiencia financiera. Sin embargo, lo anterior pierde sentido, si las instancias que participan en su instrumentación no cuentan con estructuras administrativas y operativas que posibiliten la ejecución eficiente de los planes municipales de desarrollo presentando una marcada deficiencia en los siguientes aspectos: •

3

Falta de capacidad institucional.

Presentación PRODIM portal FAIS; Secretaria de Desarrollo Social, Gobierno de la Republica.

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•

Carencia de recursos para impulsar el desarrollo institucional.

•

Inexistencia o debilidad de las estructuras administrativas.

•

Bajo nivel técnico de los servidores públicos municipales.

•

Limitaciones en equipo de cómputo, mobiliario de oficina, entre otros.

•

Ausencia en la institucionalización y continuidad de proceso y formas de trabajo.

Ahora bien, la ejecución del programa de desarrollo institucional debe contener al menos los siguientes lineamientos que normen su operación: 1. Procurar que toda inversión en el Programa de Desarrollo Institucional Municipal tenga impacto en los procesos organizacionales y administrativos y que las mejoras y optimización de procesos logradas tengan un carácter permanente. 2. Que los objetivos, metas y estructura financiera del Programa se definan en un convenio de coordinación que se celebre entre el Gobierno del Estado, la Delegación de la SEDESOL y el municipio correspondiente. 3. Que los proyectos propuestos deberán ser presentados en anexos de ejecución y ser validados por el Gobierno del Estado y por la Delegación. 4. Que los proyectos propuestos por los municipios se orienten a acciones que guarden relación directa con el desarrollo institucional municipal, orientándose al beneficio de la población que se encuentra en condiciones de pobreza extrema. Por lo cual, las instancias que validan los anexos de ejecución deberán orientar a los municipios para que los proyectos que impliquen gasto corriente, se cubran con otros recursos. 5. Que al concluirse el Programa, cada municipio elaborará y entregará un reporte de evaluación de los proyectos realizados al Gobierno del Estado y a la Delegación, utilizando el formato que expresamente se establezca para ello. 6. Que los recursos que se destinen al Programa de desarrollo Institucional Municipal se orientarán fundamentalmente a las siguientes vertientes de atención básica.

¿En qué pueden gastar los municipios los recursos del Prodim?4 (2) Para el fortalecimiento del desarrollo municipal, los recursos de este Programa se deben de gastar en los rubros de gasto señalados en el Catálogo del FAIS. 4

Presentación PRODIM portal FAIS; Secretaria de Desarrollo Social, Gobierno de la Republica.

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Organizacional: •

Cursos de capacitación y actualización (no incluye estudios universitarios y de posgrado).

•

Adquisición y creación de sistemas de información.

Marco Jurídico: •

Creación y actualización del plan municipal de desarrollo/plan municipal de ordenamiento territorial/programa municipal de protección civil.

Gestión: •

Actualización del catastro municipal.

•

Consultoría e investigación especializada en el fortalecimiento de la gestión institucional municipal.

•

Coordinación interinstitucional.

Catastro: •

Actualización del padrón de contribuyentes y/o tarifas.

Participación: •

Promoción de participación ciudadana

Operativa: •

Acondicionamiento de espacios físicos.

•

Adquisición de software y hardware.

Para ejercer los recursos del Prodim se deben firmar dos documentos: el Convenio y su Anexo Técnico (el gobierno del Estado podrá requerir formatos adicionales) 1. Convenio; La SEDESOL propondrá el convenio tipo. 2. Anexo Técnico; Deberá contener al menos: el objetivo de la inversión, justificación de la inversión, revisión de que la inversión se encuentre dentro del techo financiero correspondiente al 2% del FISM, y detalle de la inversión.

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¿Cuál es el procedimiento que se debe seguir para la firma del Convenio Prodim? •

La Sedesol envía el Convenio tipo y los Anexos a las Delegaciones y a los gobiernos estatales, los cuales cuentan con la validación jurídica de la Unidad del Abogado General y Comisionado para la Transparencia.

•

Los gobiernos estatales informan a los municipios que en caso de utilizar el 2% del Prodim, se debe firmar el Convenio y cumplir con el llenado de los Anexos.

•

Los municipios que decidan utilizar el Prodim deberán firmar el Convenio y los Anexos. Dichos anexos deberán contener al menos: el objetivo de la inversión, justificación de la inversión, revisión de que la inversión se encuentre dentro del techo financiero correspondiente al 2% del FISM, y detalle de la inversión.

•

Los municipios enviarán por conducto del gobierno del estado, el Convenio y los Anexos técnicos a las Delegaciones para su revisión y validación.

•

Las Delegaciones revisarán que las acciones contempladas en el Convenio tipo y los Anexos técnicos formen parte de los rubros del gasto del Prodim que se señalan en el Catálogo del FAIS, para garantizar el fortalecimiento del desarrollo institucional del municipio.

•

Una vez que el Convenio y los Anexos técnicos son validados por la Delegación, se procede a la firma por parte del representante del gobierno del estado, del gobierno municipal y del Delegado de la Sedesol.

•

Finalmente, el Convenio y los Anexos técnicos firmados se envían para resguardo a la Unidad del Abogado General y Comisionado para la Transparencia.

Convenio Prodim: •

Es el instrumento jurídico de formalización del Prodim.

•

Lo firma el representante del gobierno municipal, el del gobierno estatal y el Delegado de la Sedesol.

•

Se especifican la cantidad de recursos que se utilizarán, mismos que deben corresponder al 2 % del FISM.

•

El año del ejercicio fiscal debe corresponder con el de firma del Convenio.

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Anexo Técnico: El Programa de Desarrollo Institucional Municipal contempla las principales fases para llevar a cabo un proyecto y que a saber son: Diagnóstico, Objetivo General, Nombre y descripción del Proyecto, Justificación, Objetivos Específicos, Estrategias, Actividades, Alcances, Resultados, Modalidad de Ejecución, Tipo de Asignación, Descripción Cuantitativa y Seguimiento y Evaluación. El Programa de Desarrollo Institucional, contendrá: 1. Copia del Acuerdo para sentar las bases de operación del Programa de Desarrollo Institucional Municipal. 2. Solicitud oficial del Presidente Municipal para implementar el Programa de Desarrollo Institucional Municipal, dirigida al Gobierno Estatal y a la Secretaría de Desarrollo Social.

3. Cédula de Información Básica del Proyecto. 4. Programa Operativo Anual de Desarrollo Institucional Municipal. 5. Cotizaciones de bienes y/o servicios que se pretenden contratar. 6. Planos de obra (en caso de tratarse de alguna obra). 7. Los Anexos técnicos que solicite la SEDESOL.

La intermunicipalidad o asociación de municipios ¿Qué se entiende por Asociación Intermunicipal? Es la unión voluntaria de municipios colindantes o que forman una región. Los objetivos o razones para que un grupo de municipios se asocien en una Intermunicipalidad varían, sin embargo podemos resumir que básicamente unen esfuerzos tanto económicos como humanos para resolver problemas comunes, fortalecer la gestión ante otras dependencias y organismos y acceder a otro tipo de recursos más allá de los formales. Lo anterior se logra mediante: •

acuerdo formal entre Ayuntamientos.

•

Propósitos y fines específicos para ejecutar obras y prestar servicios públicos determinados.

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Las principales características de una Asociación Intermunicipal, son las siguientes: •

Son de carácter voluntario: Por decisión de cada municipio.

•

Jurídicamente: Es un acuerdo formal entre Ayuntamientos y debe suscribirse un convenio o estatuto y en su caso un reglamento que lo regule.

•

Se realiza para propósitos y fines específicos: Que pueden ser uno o varios fines; ej.: Ejecutar el PRODIM, la recolección de basura, agua potable, comercialización, etc.

•

Tienen estructura económica, política y técnica: Esto es que deberán contar con un sistema de financiamiento, así como también de un órgano de decisión y gestión operativa.

Una Intermunicipalidad bien estructurada, potencializa los principales atributos de un municipio: •

Legitimidad; al involucrar a mas de un solo municipio se logra mayor prestigio social.

•

Impacto Local-Regional; las acciones y beneficios se llevaran a mayor número de personas.

•

Racionalidad en el uso de los recursos; Por sentido común, una actividad, obra o acción, no cuesta lo mismo para un solo municipio que si se prorratea entre varios.

•

Cooperación Institucional; Es muy importante destacar que una gestión ante cualquier instancia de gobierno u organismo, siempre tendrá mayor impacto si se realiza en bloque.

•

Transparencia y rendición de cuentas.

•

Creatividad institucional.

Procedimiento básico para formar una asociación intermunicipal

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“La Asociación Intermunicipal no altera la autonomía ni las facultades de cada gobierno municipal en lo particular, mas bien es la pieza de convergencia entre los municipios asociados que buscan sinergia para resolver problemas comunes siendo complementariossolidarios con sus municipios vecinos”.

El Programa de Desarrollo Institucional Intermunicipal OBJETIVOS Para el Municipio Contribuir al fortalecimiento institucional del Ayuntamiento, afianzando su capacidad de gestión con municipios vecinos e instruyéndose para contar con funcionarios municipales competentes en el desempeño de sus funciones.

Para la Intermunicipalidad Crear sinergias intermunicipales (consolidar el concepto de “hacer región”) en el uso de recursos PRODIM para ahorrar tiempo y dinero en los programas de capacitación, promover el flujo e intercambio de personal capacitado y el ahorro en compras consolidadas.

Para el Estado Vigorizar la rectoría del Estado creando Coordinaciones Regionales que den seguimiento y evaluación a los programas sociales financiados con recursos de los tres órdenes de Gobierno.

¿COMO CONSOLIDAR EL PRODIM PARA HACERLO INTERMUNICIPAL? PRIMERO Realizar el Diagnóstico de manera individual a cada municipio y posteriormente integrarlo en una matriz general de la Intermunicipalidad: Diagnóstico.- Es el análisis de una situación determinada. Estudia la situación de los principales factores que definen las condiciones en las que se encuentra el desarrollo institucional municipal, referente a variables como prestación de servicios, organización interna, procesos de planeación, control del gasto, capacitación y asesoría, entre otros.

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SEGUNDO Llevar a cabo los Expedientes técnicos de los proyectos a ejecutar y concentrarlos en una matriz de proyectos de la Intermunicipalidad. El Programa de Desarrollo Institucional Municipal contempla las principales fases para llevar a cabo un proyecto y que a saber son: Diagnóstico, del cual ya hablamos en el párrafo anterior, Objetivo General, Nombre y descripción del Proyecto, Justificación, Objetivos Específicos, Estrategias, Actividades, Alcances, Resultados, Modalidad de Ejecución, Tipo de Asignación, Descripción Cuantitativa y Seguimiento y Evaluación:

Integración del Expediente Técnico: El Programa de Desarrollo Institucional, contendrá: 1. Copia del Acuerdo para sentar las bases de operación del Programa de Desarrollo Institucional Municipal. 2. Solicitud oficial del Presidente Municipal para implementar el Programa de Desarrollo Institucional Municipal, dirigida al Gobierno Estatal y a la Secretaría de Desarrollo Social. 3. Cédula de Información Básica del Proyecto. 4. Programa Operativo Anual de Desarrollo Institucional Municipal. 5. Cotizaciones de bienes y/o servicios que se pretenden contratar. 6. Planos de obra (en caso de tratarse de alguna obra). 7. Los anexos técnicos solicitados por la SEDESOL Federal.

TERCERO Seleccionar los cursos, talleres, asesorías, evaluaciones, etc. que son afines a los 5 municipios y desarrollar un programa de capacitación regional; Aquí se pone como ejemplo el Curso – Taller sobre “Proceso Presupuestario e Indicadores de Resultados” tan importante y trascendental para el avance del desarrollo local de acuerdo a la Ley, y otro tipo de cursos que deben recibir los funcionarios municipales para profesionalizar su labor.

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CUARTO Identificar las necesidades de equipamiento para realizar compras consolidadas. Por sentido común se entiende que no es lo mismo por ejemplo, comprar una sola computadora que negociar el precio para comprar 5 o 10 aparatos.

QUINTO Llevar a cabo el Convenio de coordinación Intermunicipal.

¿Como financiar el PRODIM intermunicipal? Ahora bien este es el tema mas difícil de todo el proceso; quien? y de a como? le va a invertir cada municipio a este proyecto?; La respuesta está centrada en dos factores: 1. La voluntad política de los Alcaldes de municipios “fuertes” para ser complementariossolidarios con sus Alcaldes vecinos de municipios “débiles”, sin dejar de observar que sumando recursos, al final le representara ahorros. 2. La voluntad política del Estado para buscar mayor equidad regional, aplicando un sistema de integración que a su vez le facilitara el control sobre temas como la evaluación de programas sociales en los municipios que al final de cuentas formara parte de la evaluación que el Congreso de la Unión y la Federación hace a los Estados cada ejercicio para la asignación de recursos, (inclusive podría considerarse alguna aportación para equilibrar la inversión).

Partimos de la premisa de que los recursos provenientes del FISMUN (Fondo de Infraestructura social Municipal ) pueden ser muy dispares en cada uno de los municipios vecinos que puedan integrar una Intermunicipalidad. Esta característica que pudiera considerarse negativa para 1 o 2 municipios será altamente positiva como socios de la Intermunicipalidad, ya que al consolidar las acciones por región, se consolida también el liderazgo. Al ser complementarios – solidarios; se optimizan los recursos logrando ahorros en los costos de capacitación y en las compras consolidadas. Con los recursos de los 5 municipios se crea una bolsa Intermunicipal para llevar a cabo el PRODIM de todos.

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EJEMPLO Una de las grandes necesidades de los funcionarios públicos municipales a partir de este año será la de cumplir con el apartado 3.1.2. Responsabilidades de las entidades, municipios y DTDF, de los Lineamientos generales para la operación del FISMDF así como del TITULO QUINTO apartado 5.1.2 en lo que se refiere a la capacitación para planear, dar seguimiento y evaluar los proyectos que se realicen con el FISMDF, particularmente lo referente a reportar la información sobre el uso de los recursos en el SFU. Para ello deberán ser capaces de conocer la MML y poder elaborar sus propia MIR para reportar las metas y avances de los indicadores de resultados. El curso de capacitación con grado de Diplomado cuesta aprox. $150.00/hora/persona y el curso es de 40 horas para 25 personas/curso =$150,000.00 Por lo tanto si un municipio cualquiera quisiera otorgar el curso a sus empleados, solo asistirían 5 u 8 personas y le costaría lo mismo. En cambio en la propuesta Intermunicipal, el costo se prorratea entre los 5 municipios, aportando cada uno su parte proporcional de acuerdo con sus ingresos. De esta forma todos tendrán las mismas oportunidades de capacitación. En conclusión; con la formación de Intermunicipalidades para el uso racional del PRODIM, se lograra la máxima de los tres mosqueteros, que escribiera Alejandro Dumas: “UNO PARA TODOS Y TODOS PARA UNO”

PROPUESTA DE REGIONES PARA REALIZAR CONVENIOS INTERMUNICIPALES

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FINANCIAMIENTO DEL PRODIM INTERMUNICIPAL (PROPUESTA) Para elaborar esta propuesta se consideraron dos factores preponderantes: 1. La ubicación geográfica.- Por cuestión de logística, deben ser necesariamente municipios vecinos. 2. El presupuesto anual o aportaciones que reciben por concepto del FISM.

Fuente: Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, SEGOB.

Fuente: Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, SEGOB.

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Fuente: Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, SEGOB.

MUNICIPIOS GRANDES Y MEDIANOS (no considerados) REGION

MUNICIPIOS 1 NUEVO LAREDO 2 REYNOSA 3 RIO BRAVO 4 MATAMOROS 5 ALTAMIRA 6 TAMPICO 7 CD. MADERO 8 EL MANTE 9 VICTORIA

FISMDF MONTO X MES MONTO X AñO 3,503,893.00 5,483,779.00 2,648,212.00 5,726,975.00 4,946,277.00 3,031,647.00 3,465,749.00 3,155,747.00 2,833,982.00

PRODIM 2% /Mes 2% Anual

35,038,930.00 70,077.86 $ 700,778.60 54,837,790.00 109,675.58 $ 1,096,755.80 26,482,120.00 52,964.24 $ 529,642.40 57,269,750.00 114,539.50 $ 1,145,395.00 49,462,770.00 98,925.54 $ 989,255.40 30,316,470.00 60,632.94 $ 606,329.40 34,657,490.00 69,314.98 $ 693,149.80 31,557,470.00 63,114.94 $ 631,149.40 28,339,820.00 56,679.64 $ 566,796.40

Fuente: Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, SEGOB.

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Conclusión Como podrá observarse, la propuesta de regionalizar y crear Intermunicipalidades para el uso del PRODIM, es un novedoso sistema que pretende no solamente fortalecer el proceso de desarrollo local. Bien utilizado y con la intervención del Estado para fortalecerlo, puede convertirse en un sistema de desarrollo regional que facilite la gestión de algunas dependencias gubernamentales, así como la mejor evaluación de las administraciones locales, sobre todo en el rubro de los indicadores de marginación y pobreza. Además, con este sistema se promueve mejor el Desarrollo Institucional, evitando que los Ayuntamientos orienten todos sus recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social a la construcción de obras solamente, y destinen al menos el 2% de sus ingresos, para crear una buena plataforma municipal; con funcionarios e instituciones fuertes, bien capacitados y equipados con la tecnología y los conocimientos necesarios para hacer frente al gran desafío que representa cumplir con la ciudadanía que votó para llevarlos al poder.

Bibliografia Asociación de Autoridades Locales de México A.C. revisado día 20 de mayo de 2014. http:// www.aalmac.org.mx/inicio/q_aalmac.html Asociación de Municipios de México A C. (AMMAC) revisado el dia 20 de mayo de 2014 https://www.google.com.mx/#q=(AMMAC) La Federación Nacional de Municipios de México. (FENAMM) http://www.urbalvictoria.gob.mx/fenamm/fenamm.htm Montemayor Marín Cecilia, et,al. 2008. Politicas y Gestión para el estudio Municipal: Experiencias Exitosas. El sector Público. ISBN-13:978-84-691-3037-7 Nº Registro: 08/36146 http://www.eumed.net/libros-gratis/2008a/357/Casos%20de%20intermunicipalidad.html

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Programa Ecológico “Linares la Ciudad Más Limpia”

Horacio Villalón Mendoza1, Nemecio Dueñas Becerra2 y Arnulfo Williams Cantú3

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas Modalidad de trabajo: Experiencias

1 2 3

Doctor, Facultad de Ciencias Forestales, Universidad Autónoma de Nuevo León. Tel. 01 (821)2124895 ext.124. E. mail: [email protected]

Ingeniero Forestal, Facultad de Ciencias Forestales, Universidad Autónoma de Nuevo León. Cel. 821 103 3724. E mail. [email protected]

Ingeniero, Dirección de Desarrollo Económico y Turismo del Municipio Linares, N.L., México. Tel 01 (821) 2125858. E. mail: [email protected]

PROGRAMA ECOLÓGICO “LINARES LA CIUDAD MÁS LIMPIA”

Horacio Villalón Mendoza, Nemecio Dueñas Becerra y Arnulfo Williams Cantú

Introducción En el siglo pasado se consideraba que los problemas ambientales eran un mal exclusivo de las economías industriales avanzadas. Por el contrario, se suponía que los países en vías de industrializarse tendrían menos problemas ambientales, porque sus tecnologías preindustriales eran más respetuosas con la naturaleza y sus habitantes aún no habían adoptado un estilo de vida materialista, con los costos que según muchos lleva asociados. Pero esta forma de ver las cosas ha cambiado. Por un lado, se ha constatado que también en estos países en vías de desarrollo industrial se producen auténticos desastres ambientales. Algunos autores como Field & Field (2003), piensan que confiar en el despertar moral como principal método para combatir los problemas ambientales no está claro que se pueda hacer, mencionan que: “el comportamiento de las personas no cambia de la noche a la mañana, y los problemas ambientales son demasiado importantes como para esperar que tenga lugar un proceso de reconstrucción moral, ya que la mera indignación ante la violación de ciertas normas no nos ayuda a tomar decisiones sobre las otras metas sociales que también tienen una dimensión ética: la vivienda, el cuidado de la salud, la educación, la delincuencia, etc.” Según Amador (2014), es muy importante reconocer que las dificultades provocadas por la desigualdad social y la degradación ambiental, ya que estas problemáticas no pueden ser definidas como problemas individuales, constituyendo de hecho problemas sociales, colectivos.

Esto no es simplemente de asegurar el acceso a un ambiente libre de contaminación, entre otras problemáticas, sino de hacer prácticas solidarias en forma colectiva, para satisfacción de necesidades sociales, mediante los valores éticos y se traduzca en un desarrollo humano en donde exista educación, salud y cultura para la gran mayoría de los habitantes de Linares, N.L., México. Es por ello, que en este estudio se propone el desarrollo de una planeación estratégica, que no sólo incluya actividades de promoción de un cambio en el comportamiento, sino que también incluya las acciones y participación proactiva de todos los actores de la sociedad y se trabaje con una visión de largo plazo, que cada vez vaya facilitando las actividades encaminadas al cambio y la solución de problemáticas ambientales relevantes y eliminando los problemas que se vayan generando en el proceso de formación de una cultura ambiental. Amador, (2014), en Teorema ambiental remarca que “El fundamento social y político de la sustentabilidad se encuentra estrechamente vinculado al proceso de profundización de la democracia y de construcción de la ciudadanía. Éste se resume, a nivel micro, a la democratización de la sociedad, y a nivel macro, a la democratización del Estado.” En Linares, Nuevo León, México, con la participación proactiva de la Dirección de Desarrollo Económico y Turismo de Linares y la Facultad de Ciencias Forestales de la Universidad Autónoma de Nuevo León, se desarrolla un programa ecológico para atender la situación ambiental en el municipio y sobre todo previendo mejorar el futuro a corto plazo y crear las bases para un mediano y largo plazo. Es un programa que atiende necesidades de bienestar social, partiendo de una cultura ecológica, que busca fortalecerse en la ciudadanía del municipio. Este programa promueve la participación social, atendiendo problemáticas ecológicas desde su raíz para generar impactos que lleven a Linares, N.L., a ser una ciudad con una reconocida cultura ecológica, que garantice una sustentabilidad integral.

Ideal del Programa “La ciudad de Linares es la mejor ciudad del Noreste de México para vivir”.

Visión del Programa “Linares es en el año 2020 la ciudad más agradable para vivir del noreste de México, por su cultura, por su desarrollo y por su gente.”

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Misión del Programa “Linares en el año 2025 es el mejor lugar de Nuevo León para vivir y convivir impulsando una cultura con sustentabilidad integral y valores éticos”.

Objetivo El objetivo del Programa se orienta a impulsar la participación ciudadana mediante la educación, para crear el sentido de pertenecía cultural de los linarenses, además de promover la formación de hábitos y actitudes que lleven a una transformación integral; en una sociedad más evolucionada. Así mismo, pretende inducir y vincular a los habitantes del municipio en el desarrollo de la comunidad, mediante estrategias educativas para lograr un equilibrio entre los retos que el diagnóstico nos plantee y las problemáticas a resolver mediante los esfuerzos que se emprendan en materia de ecología, salud, educación, cultura ecológica, cultura del reciclaje, limpieza, reforestación y participación proactiva por convicción de todos los sectores de la sociedad. Con lo anterior formar una sociedad linarense consciente de los valores éticos para que Linares sea una ciudad agradable para vivir.

Metodología Se diseñaron actividades para llevar a cabo un diagnóstico participativo, que sirviera para desarrollar el plan de actividades, que mostrara la priorización de las actividades ambientales educativas; tanto para el sector escolar, como para el sector familiar e instituciones sociales. En este programa la participación de la familia y las escuelas fueron estratégicas para su buen funcionamiento de largo plazo, por lo que en el proceso de diagnóstico se estratificó la sociedad en: Población escolar de todos los niveles, población de las familias en general y la participación de instituciones de la sociedad. Dentro de la población escolar esta a su vez se clasificó como educandos o población escolar para recibir los conocimientos por el sector bachillerato y facultad, fungiendo estos como educadores. Se diseñó una herramienta metodológica para levantar la información de campo por medio de encuestas. Para determinar el número de encuestas necesarias se utilizó la fórmula siguiente ( (Rojas, 1998): n = (Z2 * (p * q) * N)/((N * e2) + Z2 + (p * q))

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Donde;

n = Número de muestras (encuestas) necesarias

Z = nivel de confianza requerido para generar los resultados hacia toda la

Población; en nuestro caso fue del 95% = 1.96

p *q = variación del fenómeno estudiado e = la precisión con que se generan los resultados o error calculado (0.05) N = tamaño de la población. Una vez diseñada la encuesta, esta fue probada y rediseñada, así mismo se realizó un pre-muestreo y se diseño el diagnóstico. Se trabajó con un error estadístico predeterminado de p = 0.05 y una seguridad del 95%.

Resultados y discusión La participación proactiva en el Programa de instituciones sociales; como la presidencia municipal de Linares, N.L., universidades y ONG’s, vinieron a apoyar al mismo en su realización exitosa. Lo antes mencionado, mediante las herramientas y medios necesarios para cumplir con los objetivos y metas estratégicas, que se generaron en el diagnóstico y la misión del programa “Linares la ciudad más Limpia”. Entre las soluciones que resultaron ser las mejores según la sociedad en su conjunto resultó: un proyecto de educación ambiental como estrategia transversal en todos los proyectos del Programa, siguiendo proyectos de separación y reciclaje de residuos sólidos urbanos, ya que este es el problema ambiental principal que está presente en la mente de los linarenses. Dentro del estudio de diagnóstico le siguió la necesidad de hacer proyectos para atender la reforestación, cuidado del agua y la energía, y seguimiento de políticas ambientales dentro de los cambios gubernamentales municipales (cada 3 años). El estudio mostró la necesidad de realizar acciones de mejora en la salud (alimentación, entre otras) y reforestación. Continuando con actividades de limpieza personal y general. Se observó que es necesario que para que se emprenden esfuerzos en materia de ecología, salud, educación, cultura ecológica, cultura del reciclaje, limpieza y reforestación en básica la participación proactiva por convicción de todos los sectores de la sociedad, pues el pensar que el municipio es el que debe de resolver todos los problemas de la sociedad es un gran error. Prueba de lo anterior el municipio de Linares, N,L., recientemente trabaja en el Departamento de Servicios Primarios con el eslogan que dicta: “La ciudad más limpia no es la que más se barre, sino la que Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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menos se ensucia”, utilizándolo como una forma de hacer más participativos a los ciudadanos en el proceso para que los servicios primarios sean más eficientes y hacer participativa a la población. El Programa resulta ser nutrido o constantemente integrado en la marcha del mismo con la integración de participantes, ya que los resultados inmediatos, han promovido estas acciones y así se origina un círculo virtuoso para generar mayor bienestar personal, familiar y social en forma exponencial. Las cualidades resultantes según el presente estudio (deseadas por los ciudadanos linarenses hacia el año 2025), que deberán respaldar los hábitos que resultaron ser importantes para impulsar los valores, dictan que ellos deberán ser: Educados y cívicos; refiriéndose a comportamientos en la calle, donde que muchas personas no respetan a las personas que caminan por sus aceras, ni mantienen la compostura adecuada cuando pasean por las banquetas. Inmediatamente se piensa “Que podemos esperar de unos niños así en el futuro”. Y lo peor es que la culpa no es de ellos, sino de sus padres que no les enseñan a comportarse y respetar a los demás; aunque parece sencillo caminar por la calle, esto tiene sus reglas o costumbres, y muchos de nosotros las hemos olvidado. Algunos consejos para ser un poco más cívicos pueden ser; caminar pegados a la pared, sí enfrente viene una persona mayor o alguien cargado podemos facilitarle el paso, no estorbemos al resto de los transeúntes, no se debe ir jugando y corriendo, con el consiguiente peligro de dar un empujón e incluso tirar a alguna persona al suelo, en cualquier evento que pudiera molestar, lo primero, debemos pedir disculpas por ello. Los niños pequeños deben caminar de la mano de sus padres, hermanos o cualquier otra persona adulta, respeto a las personas y a las cosas. Hay que tener un comportamiento digno de una persona. Líderes y autosuficientes; los líderes utilizan el poder de la ayuda de otras personas, a la vez que les permiten desarrollar sus propias capacidades y alcanzar sus éxitos. Incluso estos líderes ocupan apoyo de equipo. Prósperos y ordenados; se busca la mejora y el desarrollo integral y progresivo, con el tiempo y con la experiencia de hacer bien las cosas. Responsables; apegándose a su definición, se buscará que este valor, que se encuentra en la conciencia de cada ciudadano, y que le permite reflexionar, administrar, orientar y valorar las consecuencias de sus actos, siempre lo haga en el plano de lo moral. Una vez que pasa al plano ético (puesta en práctica), se establece la magnitud de dichas acciones y de cómo afrontarlas de la manera más positiva e integral. El linarense responsable deberá actuar conscientemente siendo él la causa directa o indirecta de un hecho ocurrido y se verá obligado a responder por alguna cosa o alguna persona. También debe cumplir con sus obligaciones y poner cuidado y atención en lo que hace o decide.

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Respetuosos de las leyes y reglamentos; deberán los linarenses imponer y promover, con el ejemplo principalmente, el respeto por las leyes y reglamentos, que sirven para la vida en armonía en la sociedad. Éticos en su que hacer ciudadano y promotores de los valores; describiendo que la ética no resulta imposible, porque se trata sobre algo que todos llevamos en nuestra conciencia, es decir, la moral. Por lo que las actividades como ciudadanos se deberán hacer por convicción, sin esperar ningún reconocimiento y los linarenses se busca que sean promotores constantes de lo que se tiene como valor en la sociedad. Solidarios; se busca que los ciudadanos linarenses, por convicción defienda y apoye las causas comunes de la sociedad en que vive, anteponiendo estas causas a los intereses propios. Esta cualidad permite que el ciudadano vele por que cada compromiso solidario deba ser respetado. Comprometidos con el medio ambiente; esta cualidad se refiere a la forma de ser que se busca en los linarenses que libremente contraigan obligaciones y compromisos con acciones para con el medio ambiente, consientes de que se hace por la comunidad. Emprendedores y de trabajo con calidad, lo que se busca se refiere a lo comenta Peter Drucker (1964): “un emprendedor busca el cambio, responde a él y explota sus oportunidades. La innovación es una herramienta específica de un emprendedor, por ende en emprendedor efectivo convierte una fuente en un recurso”. Así mismo, aprovechar la cultura ya existente entre los linarenses del desarrollo de sus labores con calidad, siendo personas que se caracterizan por llevar a cabo un esfuerzo continuo de mejorar, más que un grado fijo de excelencia, es un resultado, que ya comúnmente ganan en las empresas presentes en la localidad, lo anterior debido al proceso histórico de su desarrollo como sociedad. Orgullosos de su comunidad; que los linarenses tengan arraigado el sentimiento de satisfacción por pertenecer a su municipio de Linares, N.L., teniendo ese privilegio como algo bueno, gracias a todo lo bien hecho y reconocido por el entorno.

Características resultantes como necesarios para Linares la Ciudad más Limpia Incluyente; como se menciona en el Plan Nacional de Desarrollo 2013 -2018, se busca que los avances que se traduzcan en mayor igualdad de oportunidades para todos, serán los mismos que logren transformar a Linares y a México. Y tendrá como objetivo proveer un entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna.

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Integral; por el espíritu social para realzar las acciones del programa con un enfoque completo y global. Proactiva y comunitaria; Comprende una diversidad de elementos: desde esfuerzos por mejorar la imagen pública del municipio Linares, Nuevo León hasta profundos cambios estructurales y operativos para mejorar la colaboración entre los sectores que integran la sociedad linarense en la identificación y resolución de problemas ambientales de la sociedad. De esta forma participando la comunidad tomando un papel fundamental para identificar, analizar, evaluar, priorizar, dar solución y seguimiento a problemas ambientales de la misma sociedad. Estratégico; aprovechando la sinergia y concurrencia de los programas sociales relacionados con la atención de problemáticas ambientales. Respaldada por valores éticos; se pretende la promoción de valores éticos desde las familias, escuelas y en la comunidad. Para ello, se realizarán cursos y talleres que tratan los temas de alores éticos. Estas acciones abordarán temáticas diferentes, tales como la prevención de la daños al medio ambiente, el respeto a la naturaleza, la responsabilidad, el trabajo en equipo, la solidaridad. Pertinente; las actividades del programa se adecuan al contexto medioambiental. Buscando la participación ciudadana por su convicción, que le permita apropiarse del programa, por su conciencia de pertenencia y correspondencia de origen histórico. Estratégico; la planeación que ha de seguir la comunidad de Linares, N.L., para alcanzar sus metas a largo plazo, trabajando sobre objetivos concretos, aliena los objetivos de distintas áreas de la sociedad linarense con las metas de la misma. Esta característica debe impactar en todos los sectores sociales de la comunidad, ya que cada miembro lo puede aplicar en su desempeño ciudadano, conociendo ya qué se espera de ellos. Lo que se busca con esta característica del programa es identificar la misión del programa, y plantear nuevas estrategias y alternativas sobre la forma de llevar a cabo el desarrollo del programa. Dinámica y adaptable; debe de ser adaptable a los cambios dinámicos globales, y responder positivamente a los movimientos y desarrollos tecnológicos, asì mismo utilizar los avances científicos para impactar positivamente a sus habitantes. Adoptable; la ciudad debe llevar a cabo acciones acorde a las características socioeconómicas, culturales y ecológicas, sin perder de vista el ideal, visión y objetivos del programa estratégico Linares la ciudad más Limpia.

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Literatura consultada Field, B.C. & Field, M.K. 2003. Economía Ambiental. Edit. Mc Graw Hill. 3a. ed. Madrid, España. 556 p. Drucker, P.F.1964 Managing for Results: Economic Tasks and Risk-taking Decisions. Londres: Heinemann. Nueva York: Harper Collins. Rojas S., R. 1998. Guía para realizar investigaciones sociales. Edit. Plaza y Valdes. 21 ed. Págs. 285-308. http://www.tebytib.com/gest_web/proto_Seccion.pl?rfID=28&arefid=1045&pag=0 consultado julio 2 de 2014 http://www.teorema.com.mx/colaboraciones/sustentabilidad-y-desarrollo-humano-2/ consultado julio 2 de 2014 http://pnd.gob.mx/wp-content/uploads/2013/05/PND-Eje-2.pdf consultado julio 2 de 2014

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Normatividad local de competitividad

Enoc Alejandro García Rivera1

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesional. Modalidad de trabajo: Ensayo de divulgación

1

Grados Académicos: Doctor en Derecho Privado, Universidad de Burgos y Doctor en Derecho, Universidad Autónoma de Tamaulipas; Unidad de Adscripción: Universidad Autónoma de Tamaulipas; Teléfono: (52) 834-318-1800; email: [email protected] y [email protected].

NORMATIVA LOCAL DE COMPETITIVIDAD

Enoc Alejandro García Rivera

Sumario 1. Introducción. 2. Fundamento legal de la competitividad en México. 3. Reglamentación Municipal de Competitividad. 4. Conclusiones. 5. Fuentes.

Palabras clave Competitividad, regulación, desarrollo económico local.

Resumen El municipio siempre ha sido considerado el espacio social básico en el que las familias han encontrado la satisfacción de sus necesidades primarias. Los diversos tipos de Estados modernos integraron como parte de su forma de Gobierno a la institución municipal, pues reconocieron en ésta su alcance y valor gubernamental que se fundamenta en la cercanía social y política que tienen con la población. Esta instancia, sin duda, en las últimas décadas se le han asignado nuevas responsabilidades gubernamentales, pero también, sin duda, este orden de gobierno presenta limitaciones relacionadas con su estructura normativa que no le permiten desarrollar adecuadamente sus nuevas facultades asignadas. Y es que la falta de un sistema legal conveniente a los retos socioeconómicos que se presentan para un municipio, dificulta su ejercicio de gobierno en áreas prioritarias, como lo es el desarrollo de la competitividad de su circunscripción territorial.

Planteamiento del problema: La carencia de una estructura normativa local adecuada a los retos socioeconómicos que se presentan para un municipio. Objetivos: Demostrar la necesidad de formular un marco normativo local que promueva la competitividad dentro de la competencia legal del municipio. Conclusiones: Es necesario formular un marco normativo local que sirva de base para fomentar la competitividad municipal.

1. Introducción El municipio siempre ha sido considerado como la célula social más importante después de la familia, ha representado a lo largo de la historia el espacio social básico en el que las familias han encontrado la satisfacción de sus necesidades primarias, aquellas que una vez cubiertas posibilitan una mejor posición para desarrollar su crecimiento personal y colectivo de sus miembros. Los diversos tipos de Estados modernos que hoy en día predominan en el mundo occidental, y particularmente México2, han integrado como parte de su forma de Gobierno a la institución municipal, pues reconocieron en ésta su alcance y valor gubernamental que se fundamenta en la cercanía social y política que tienen con la población que reside dentro de su circunscripción territorial. Esta proximidad, ubicó al municipio en México como la instancia de gobierno más adecuada para cubrir las necesidades primarias de los habitantes de su circunscripción a través de la prestación de los servicios públicos. En las últimas décadas, y en atención a la condición de pobreza que impera en la actualidad, esa cercanía con la ciudadanía ha sido revalorizada, lo que le ha llevado a compartirle nuevas responsabilidades gubernamentales dentro de los fines que persigue el Estado mexicano. Entre ellas, las encaminadas a fomentar el desarrollo económico de su localidad. En efecto, el gobierno federal mexicano sabe que el municipio representa el nivel de gobierno que tiene la capacidad de conocer directamente el territorio y la comunidad que radica en él, sus necesidades, su problemática, sus características especiales, sus potenciales de desarrollo, y en base a ello le ha asignado nuevas funciones, fines, atribuciones, responsabilidades y facultades. Este proceder distributivo del gobierno central al local, se ha cristalizado a través de diversas reformas constitucionales encaminadas a convertir al municipio en una instancia de desarrollo, de gobierno, de financiamiento y planeación. Y cuyo origen nació, de la obligación que tiene el Estado mexicano de satisfacer las nuevas necesidades que la población requiere en materias como: 2

TENA RAMIREZ, FRANCISCO, nos dice que el Estado Mexicano se organizó en una Federación, en un sistema político y jurídico consagrado en la Constitución, donde existe una división de poderes dentro de esa comunidad nacional, en la cual, los ámbitos de gobierno estatal y municipal se encuentran dentro esfera de acción gubernamental independiente pero unidos y coordinados en una federación, Derecho Constitucional Mexicano, Porrúa 1995, México, página 87.

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educación, medio ambiente, protección civil, deporte, turismo, y principalmente, por nuestro tema de estudio, economía3. Un primer momento de este repartimiento de facultades y funciones se aprecia entre los años de 1982 y 1988, periodo en el cual se considera como el primer impulso de planeación regional y de reubicación económica fuera de la capital del país. Entre los años de 1988 y 1994, encontramos una segunda fase en el que el tema de descentralización desaparece de la agenda de gobierno, pero se instala una estrategia de canalización de fondos directos a los nuevos actores gubernamentales, como el municipio, para que sean estos quienes colaboren en el desarrollo social y económico del país. Una tercera fase se ubica entre los años de 1995 a 2000, periodo en el que hay un giro encaminado hacia un “nuevo federalismo” sustentado en la descentralización, lo que origina un avance en la redistribución de competencias y recursos entre los órdenes de gobierno mexicanos. Finalmente, se observa un cuarto periodo que comprende a partir del año 2000 al 2010. Etapa en la que, ante la alternancia en el poder presidencial, el nuevo gobierno propuso impulsar un nuevo arreglo subsidiario y solidario que permitiesen la colaboración intergubernamental en la promoción del desarrollo de los ciudadanos.

3

En distintos ordenamientos federales es posible constatar este desarrollo distributivo de funciones del que ha sido participe el municipio. Siendo el más significativo el que se aprecia en el artículo 73, fracciones XXV, XXIX-G, I, J, K, L y N, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 5 de febrero de 1917:

.

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Esta distribución de facultades que se ha presentado en los últimos treinta años en México a favor de las corporaciones municipales, ha tenido como finalidad abatir el rezago social que en gran parte ha encontrado su origen en el crecimiento de la pobreza. Fenómeno socio-económico que influye de manera trascendental en el retroceso de la sociedad mexicana, pues es este uno de los factores económico-sociales más vinculados con el retroceso social. La presencia de la pobreza en la sociedad mexicana, ha ocasionado en sus fibras sociales elementos que trascienden de forma negativa en su desarrollo, incluso, llega a provocar conductas que son dirigidas a atentar contra la seguridad personal y patrimonial de ésta. Y es que la pobreza, produce en el estado de vida de las personas, una imposibilidad material de acceder a bienes indispensables para gozar de una alimentación, vivienda, educación y salud digna, lo que se convierte en una situación que se concibe como un entorno propicio para el retroceso social. A su vez, la pobreza encuentra diversos elementos que favorecen su desarrollo dentro de la población. Uno de estos elementos es el desempleo, ya que al no contar los pobladores con oportunidades de trabajo, las cuales le posibiliten conseguir los ingresos suficientes para adquirir los bienes básicos que le permitan obtener una calidad de vida digna, crea en la sociedad un ambiente idóneo para su instauración y crecimiento. Estas circunstancias socioeconómicas en cualquier región que las padece, originan en un Estado la obligación de generar elementos que les contrapesen para efecto de reducir su influencia en el contexto social. Estos elementos por excelencia se encuentran en el desarrollo económico. Proceso idóneo para producir riqueza y trabajo, componentes que revierten los efectos producidos por la pobreza y el desempleo, pues facilitan la obtención de ingresos entre los habitantes, lo que se traduce en un aumento en la capacidad de adquirir los bienes básicos que les permitan sustentar una vida digna. Asimismo, esta obligación exige a un Estado a involucrar a las instancias de gobierno que le conforman, a efecto de que éstas colaboraren en las actividades encaminadas a disminuir los efectos negativos que la pobreza produce en el progreso social y económico de la población. Es decir, le demanda a distribuir entre los distintos ámbitos de gobierno, la responsabilidad de participar en el fomento al desarrollo económico de las regiones y localidades, para que en conjunto generaren los elementos afines a su crecimiento. Bajo esa premisa, el Estado mexicano ha involucrado al municipio en la obligación de identificar el contexto en el que el proceso económico de sus localidades se desenvuelve, con el objetivo de reconocer en cada uno de ellas las características sociales y económicas particulares que se deben potencializarse o minimizarse. Y más importante aún, proponer las vías idóneas para concurrir en su mejor y mayor desarrollo. A su vez, las instancias gubernamentales que participan deben hacer uso de las herramientas que el estado de derecho les provee, especialmente la norma jurídica, para que con apoyo en ésta Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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formulen un esquema legal sobre el cual sustenten las actividades que permiten la generación del desarrollo económico de su territorio. En el caso del gobierno local, debe establecer un esquema legal acorde con el esquema jurídico nacional y regional que posibilite impulsar de manera eficiente y duradera, el desarrollo de los agentes que intervienen en el proceso económico. En ese contexto, el gobierno municipal debe establecer una apropiada regulación legal dentro de su esfera de gobierno, para que se constituya en un complemento preponderante en el desarrollo económico de una localidad. Pues mediante una apropiada configuración jurídica municipal, se pueden generar bases ciertas y seguras para los agentes económicos locales y regionales que intervienen en el desarrollo económico de su territorio. Efectivamente, se estima que a través de los medios legales que el municipio proponga en relación con el ámbito social y económico de su circunscripción, éste puede aportar al proceso del desarrollo económico de una localidad o región, un entorno que beneficie en lo mayormente posible las actividades de cada uno de los agentes económicos que interviene en dicho proceso. Lo que consecuentemente, permitiría impulsar no sólo un desarrollo económico de local y regional, sino un progreso cierto y seguro de los agentes que intervienen en el mismo. Específicamente aquellos que se encuentran relacionados con la producción de empleo y riqueza. En definitiva, se percibe la ausencia de un planteamiento legal dentro de las competencias municipales en materia de desarrollo económico, particularmente en materia de competitividad, el cual permita establecer una participación en la conformación de un entorno legal local conveniente y coadyuvante del desarrollo social y económico de su comunidad. Es decir, la problemática que se observa desde el punto de vista jurídico, es la relacionada con la carencia de un esquema legal municipal que complemente el impulso jurídico que el gobierno federal pretende realizar para fomentar de manera eficiente y duradera las actividades, y sus agentes, que intervienen en el proceso económico de las localidades y sus regiones.

2. El fundamento legal de la competitividad en México Entre las principales razones que se encuentran en la conformación de la figura jurídico política del Estado y de sus ámbitos de gobierno, se ubica el de la necesidad social que el grupo de personas radicadas sobre su espacio territorial tuvieron de reunirse para obtener en colectividad el bien común4. Premisa, que desde el Estado primitivo al Estado moderno que hoy conocemos, se asume como fundamental para éste al momento de instituirse y desarrollarse5.

4

ZIPPELIUS, REINHOLD; Teoría general del estado. Ciencia política, México, Porrúa, 2002, página 47.

5

GAMAS TORRUCO, JOSÉ, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 2001, páginas 3 y 4.

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Para lograr ese bien común, el Estado a través de la norma jurídica recibió de la sociedad que lo constituye diversas funciones y atribuciones que le permitiesen solventar el logro de ese propósito colectivo6. Se pueden distinguir de manera general tres grupos de funciones: las que engloban las facultades de regular las relaciones entre los particulares y el Estado; las que agrupan las facultades destinadas a regular las relaciones entre los particulares, y; las que comprenden aquellas facultades encargadas de normar las relaciones del propio Estado con otros entes públicos7. De estas facultades, las que se encuentran vinculadas con la regulación de las relaciones que surgen entre los individuos componentes del ente estatal son las que particularmente concentran nuestra atención. Específicamente aquellas que se establecen por parte del Estado para promover entre los individuos de su comunidad la actividad comercial, pues de la correcta regulación que de esta actividad se hace por parte del ente estatal a través de sus esferas de gobierno8, es que se puede fomentar, desarrollar y consolidar el desarrollo económico que permite generar, en buena medida, el bien común de su sociedad9, y del Estado mismo. En efecto, la actividad comercial se ha convertido para cualquier ente estatal, en uno de los medios para obtener el bien común de los miembros de su nación, ya que a lo largo de la historia estatal ha existido una estrecha relación entre la búsqueda y obtención del bien común a través del fomento y 6

SÁNCHEZ BRINGAS, ENRIQUE, menciona que , Derecho Constitucional, editorial Porrúa, México 2004, página 22.

7

GALINDO CAMACHO, MIGUEL, Teoría del Estado, México, Porrúa, 2003, página 298. Sobre el Estado, MARTÍNEZ MORALES, RAFAEL, asevera que el Estado es una estructura permanente de la organización política de una sociedad, asentada en un territorio determinado y de conformidad a un orden jurídico Derecho administrativo, México, Harla, 1991, página 39. De manera más amplia, ROSATTI, HORACIO nos señala que cuando se habla del Estado, es referirnos al ente político que se gesta sobre un determinado territorio con soberanía y poder, el cual se conforma por un conjunto de organizaciones propias de gobierno, por un orden jurídico, por un territorio y por una población, con el único propósito de generar el bien común, El origen del estado, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2002, página 14.

8

BOBBIO NORBERTO, citando a VON JHERING, señala que el derecho cumple una función distributiva en el aspecto económico del Estado, puesto que , editorial Debate, Madrid, 1990, página 259.

9

SÁNCHEZ BRINGAS, ENRIQUE nos menciona, que , op.cit. página 603.

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resguardo del comercio10, pues además de ser implícito al desarrollo económico, es una de las principales funciones que el Estado tiene. Sin duda, este aspecto social, económico y jurídico que el Estado ha reconocido como parte fundamental del progreso como nación11, lo ha obligado a no sólo a plasmarlo en su marco normativo político más importante, la Constitución12, sino a establecer un sistema normativo armónico que permita su establecimiento y desarrollo interno y externo. Este contexto socio-político-económico, nos permite observar la importancia del derecho en la economía de un país, y propiamente, en el desarrollo económico de éste. De hecho, para cualquier Estado que se encuentre sustentado en la ideología de Estado de derecho social13, respaldar el establecimiento, el fomento y la seguridad de las actividades económicas cobra una alta importancia, pues ello le permite establecer el orden público14, y por tanto, la tranquilidad de la sociedad que reside en su nación, es decir, produce el tan preciado bien común. 10 SALAZAR CHAVEZ, ARMANDO nos dice que el comercio ha sido una actividad del hombre que le ha permitido progresar como sociedad, pues con base en éste el hombre ha fundado grandes civilizaciones, lo que le ha permitido mejorar su calidad de vida al obligarlo a generar para su desenvolvimiento, mejores sistemas sociales, políticos, jurídicos, económicos y tecnológicos, La nueva correduría pública en México, México, Universidad Panamericana, 1997, Tesis Doctoral para obtener el Grado de Doctor, páginas 18 y 19. 11 ADAME GODDARD, JORGE, menciona sobre la relación del bien común y el desarrollo económico, que , Filosofía social para juristas, editorial Mc Graw Hill, México, 1998, página 200. 12 GAMAS TORRUCO, JOSÉ, señala que , Derecho Constitucional Mexicano, editorial Porrúa, México, 2001, páginas 1078 y 1079. 13 SÁNCHEZ BRINGAS, ENRIQUE nos menciona sobre el Estado de Derecho Social que es aquel , op. cit. páginas. 603 y 604. Para ampliar sobre el tema de Estado de Derecho véase a Gamas Torruco, José, op. cit., página 28. 14

SALDAÑA, ADALBERTO; El estado en la sociedad mexicana, México, Porrúa, 1981, página 145.

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En esa tesitura, encontramos que en 1983 fueron publicadas las reformas constitucionales a los artículos 16, 25, 26, 27, fracciones XIX y XX, 28 y 73, fracciones XXIX, D, E, y F que dieron paso al establecimiento del capítulo económico de la Constitución mexicana, cuya parte sustantiva descansó en las instituciones de la rectoría del Estado en materia económica y la economía mixta. Estas enmiendas no buscaron otro objetivo, más que el de definir el rumbo de estrategia del desarrollo económico de México a partir de principios constitucionales que permitiesen actualizar y ordenar las atribuciones y la seguridad jurídica en materia económica. Ello a fin de cumplir con los fines primordiales de la nación15. De estos preceptos constitucionales de carácter económico, los que cobran mayor relevancia en materia de competitividad local, son los artículos 25, 73 fracciones XXIX, D, E, F y N y 115, fracción V, inciso c). El artículo 25 constitucional, por ejemplo, establece en su regulación que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional, entendiéndose por ello la planeación, coordinación y orientación de la actividad económica, así como la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general. Asimismo, establece las facultades que tiene el Estado mexicano para fomentar las actividades que demande el interés general; para apoyar las empresas de los sectores privados y social, sujetándolas a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general; para alentar y proteger la actividad económica que realicen los participantes y el desarrollo, en general, del sector privado; para establecer los mecanismos que faciliten la organización y expansión de la actividad económica; y todas las relativas a la protección del régimen de libre empresa. Básicamente este precepto constitucional establece la rectoría que el Estado tiene sobre todo aquello que tenga que ver con la materia económica16. 15 MADRAZO, JORGE; Reflexiones constitucionales, editorial Porrúa, México 2004.página 99. 16

Artículo 25 de la Constitución Política de México, de 05 de febrero de 1917:







MADRAZO, JORGE nos afirma, que , op. cit. página 102.

17

Artículo 73, fracciones XXIX, D, E, F y N de la Constitución Política de México, de 05 de febrero de 1917:



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rativas elaboren. Regulación que implica para los municipios a la par, la formulación de los marcos normativos locales necesarios para llevar a cabo el plan de desarrollo trazado para sus regiones18. Derivado de la regulación de estos preceptos constitucionales, el 26 de diciembre de 2002 se expidió el decreto que promulgó la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de Micro, Pequeña y Mediana Empresa. Norma federal que se planteó como objetivo, por una parte, promover el desarrollo económico nacional a través del fomento a la creación de micro, pequeñas y medianas empresas con base en el apoyo para su viabilidad, productividad, competitividad y sustentabilidad; así como incrementar su participación en los mercados, en un marco de crecientes encadenamientos productivos que generasen mayor valor agregado nacional. Todo ello, con la única finalidad de fomentar el empleo y el bienestar social y económico de sus participantes19.

Y por otra, ese ordenamiento federal de competitividad en su artículo 2º, busca corresponsabilizar a las diversas autoridades mexicanas, incluidas las municipales, a participar en el fomentó del empleo y el bienestar social y económico, mediante el apoyo de la viabilidad, productividad, 18

Artículo 115, fracción V, inciso c) de la Constitución Política de México, de 05 de febrero de 1917:



En relación a esta regulación constitucional, FIX-ZAMUDIO, HÉCTOR y VALENCIA CARMONA, SALVADOR, citando a OJEDA MARÍN, ALFONSO, señalan que , El contenido económico de las constituciones modernas, Instituto de Estudios Fiscales del Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid, 1990, páginas 13 a 15 y 598. 19

Artículo 1º de la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, de 13 de diciembre de 2002:





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competitividad y sustentabilidad de los agentes económicos contenidos en las micro, pequeñas y medianas empresas concebidas dentro de sus circunscripciones territoriales20. Es este mandato en específico, el contenido en el artículo 2º de la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de Micro, Pequeña y Mediana Empresa, el que exige al ámbito municipal a concebir los medios legales óptimos para llevar a cabo dentro de su circunscripción territorial, la promoción del desarrollo económico a través del fomento a la creación de micro, pequeñas y medianas empresas con base en su viabilidad, productividad, competitividad y sustentabilidad. Es decir, a concebir dentro de su competencia un esquema legal que permita generar en los agentes económicos de su localidad y región, la competitividad, la productividad y la sustentabilidad de sus actividades económicas. El cual a su vez, le permita colaborar en el impulso del bienestar social y económico de los miembros de la comunidad en general. Efectivamente, se estima que a través de los medios legales que el municipio proponga en relación con el ámbito social y económico de su circunscripción, éste puede aportar al proceso del desarrollo económico de una localidad o región, un entorno que beneficie en lo mayormente posible las actividades de cada uno de los agentes económicos que interviene en dicho proceso. Lo que consecuentemente, permitiría impulsar no sólo un desarrollo económico de local y regional, sino un progreso cierto y seguro de los agentes que intervienen en el mismo. Específicamente aquellos que se encuentran relacionados con la producción del empleo y de la riqueza.

3. Reglamentación Municipal de Competitividad. El municipio mexicano, goza de una facultad que le permite expedir marcos normativos reglamentarios de las materias, procedimientos y funciones que sean parte de su competencia. Esta potestad que poseen las entidades locales, además de concederles la capacidad de instrumentar y aplicar las leyes federales y estatales en el ámbito territorial de su municipio a través de reglamentos y disposiciones administrativas elaboradas por ellas mismas21, se convierte en una herramienta idónea para generar los entornos legales propicios a sus competencias asignadas por la constitución o los ordenamientos federales. 20 Artículo 2º de la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, de 13 de diciembre de 2002:

Artículo 2.- La autoridad encargada de la aplicación de esta Ley es la Secretaría de Economía quien, en el ámbito de su competencia, celebrará convenios para establecer los procedimientos de coordinación en materia de apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa, entre las Autoridades Federales, Estatales, del Distrito Federal y Municipales, para propiciar la planeación del desarrollo integral de cada Entidad Federativa, del Distrito Federal y de los Municipios, en congruencia con la planeación nacional. (…)

21

Glosario de Términos Municipales, Secretaria de Gobernación, México 2000, página 143.

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Es el artículo 115, fracción II, párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos22, el que establece a favor del municipio dicha facultad que les autoriza a expedir los cuerpos normativos denominados reglamentos, considerados como los marcos jurídicos normativos locales, esto es, en la fuente más importante de su legislación interna23, puesto que su importancia radica en que estos ordenamientos legales locales pueden establecer de manera complementaria y detallada el ejercicio de las facultades compartidas por la federación. Efectivamente, el reglamento municipal se puede convertir en el marco legal interno que ayude a sistematizar los objetivos y funciones derivadas de un ordenamiento federal, sea la Constitución o las leyes federales. Y es que, el marco jurídico normativo reglamentario municipal es la fuente más importante de la legislación interna municipal, ya que estos establecen de manera detallada y complementaria los lineamientos establecidos en los marcos jurídicos normativos federales y estatales. Además, al ser los reglamentos municipales una prolongación de las leyes, estos tienden a detallar los supuestos previstos en la ley para que la individualización y aplicación de estas sean claras y efectivas, ya que las leyes por sí mismas, y en razón de su generalidad y abstracción, no pueden prever todos los supuestos24. Esta característica, confirma aun más a los reglamentos municipales como una de las herramientas gubernamentales propicias de los entes locales, para colaborar en el desarrollo económico de su comunidad. En el caso concreto, el gobierno municipal puede a través de un marco normativo reglamentario, contribuir al cumplimiento de los objetivos planteados en la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de Micro, Pequeña y Mediana Empresa. Es decir, a través de una norma reglamentaria de carácter local, el gobierno municipal puede colaborar de mejor forma en la promoción del 22 Artículo 115, fracción II, primer párrafo de la Constitución Política de México, de 05 de febrero de 1917:



23 QUINTANA ROLDAN, C.: Derecho Municipal, Porrúa, México 2003, página 314. 24 El Tribunal Constitucional mexicano en su sentencia determinada bajo el rubro de confirma lo expuesto al señalar que ,Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta II, IX Época, septiembre 1995, página 293.

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desarrollo económico a través del fomento a la creación de micro, pequeñas y medianas empresas de su localidad, con base en el apoyo para la competitividad, la sustentabilidad y la productividad de éstas. El marco normativo reglamentario que se establezca por parte del municipio que se encuentre comprometido en colaborar en el desarrollo económico de su ciudad a través del fomento de la competitividad de los agentes económicos de su localidad, deberá contener lineamientos encaminados a establecer la bases sobre las cuales se sustente el fomento a la creación de micro, pequeñas y medianas empresas que con base en el apoyo para su viabilidad, productividad, competitividad y sustentabilidad les permita incrementar su participación en los mercados. Pero también, el ordenamiento reglamentario que se proponga, deberá contener de forma detallada los apartados que contengan la organización, funcionamiento y atribuciones del área encargada de la administración pública municipal y del ayuntamiento que será responsable de fomentar el desarrollo económico a través de la competitividad. El reglamento municipal que regule el fomento a la competitividad dentro de su territorio, deberá estipular por lo menos cinco capítulos que regulen temas como el de las disposiciones generales; los estímulos para los agentes económicos locales; del procedimiento para el otorgamiento de estímulos; de los lineamientos para el desarrollo empresarial; y del área de la administración pública municipal encargada de ejecutar los preceptos legales y reglamentarios dentro del municipio.

4. Conclusiones 1. El Estado mexicano ha involucrado a la instancia de gobierno municipal, mediante la distribución de facultades y funciones, a colaborar en las actividades encaminadas a disminuir los efectos negativos que la pobreza produce en el progreso social y económico de la población. En otras palabras, ha responsabilizado a la instancia municipal a participar en el fomento al desarrollo económico de las regiones y localidades.

2. Los reglamentos municipales son ordenamientos jurídicos normativos municipales que tiene como función básica complementar los lineamientos establecidos en los marcos jurídicos normativos federales y estatales, puesto que en esa legislación municipal se puede establecer de manera detallada los lineamientos y facultades que la propia ley federal o estatal establecen a favor del ámbito de gobierno municipal. 3. Es necesario que la instancia municipal haga uso de esta herramientas jurídica que el estado de derecho le ha provisto, para que con apoyo en ésta proponga un esquema legal local sobre el cual sustenten las actividades que permiten la generación del desarrollo Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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económico de su territorio. Es decir, el gobierno municipal debe establecer una esquema

reglamentario apropiado en materia de competitividad el cual le permita generar las bases ciertas y seguras para los agentes económicos locales y regionales que intervienen en el desarrollo económico de su territorio.

5. Fuentes Bibliografía ADAME GODDARD, JORGE; Filosofía social para juristas, editorial Mc Graw Hill, México, 1998. BOBBIO NORBERTO;, Contribución a la teoría del derecho, editorial Debate, Madrid, 1990. FIX-ZAMUDIO, HÉCTOR y VALENCIA CARMONA, SALVADOR; El contenido económico de las constituciones modernas, Instituto de Estudios Fiscales del Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid, 1990. GALINDO CAMACHO, MIGUEL, Teoría del Estado, México, editorial Porrúa, 2003 GAMAS TORRUCO, JOSÉ, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 2001. MADRAZO, JORGE; Reflexiones constitucionales, editorial Porrúa, México 2004. MARTÍNEZ MORALES, RAFAEL; Derecho administrativo, México, Harla, 1991. QUINTANA ROLDAN, C.: Derecho Municipal, Porrúa, México 2003. SALDAÑA, ADALBERTO; El estado en la sociedad mexicana, México, Porrúa, 1981, página 145 SÁNCHEZ BRINGAS, ENRIQUE; Derecho Constitucional, editorial Porrúa, México 2004. ROSATTI, HORACIO; El origen del estado, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2002. TENA RAMÍREZ, FRANCISCO; Derecho Constitucional Mexicano, editorial Porrúa, México, 1995. ZIPPELIUS, REINHOLD; Teoría general del estado. Ciencia política, México, Porrúa, 2002.

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Autores Varios SALAZAR CHAVEZ, ARMANDO; La nueva correduría pública en México, México, Universidad Panamericana, 1997, Tesis Doctoral para obtener el Grado de Doctor.

Legislación Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 5 de febrero de 1917: Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, de 13 de diciembre de 2002.

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Vinculación del sector productivo con la eduación mediante el diseño de estándar de competencia laborales

Francelia Polanco Mayorquín1 Dora Rocío Guerrero Muñoz2 Lucila Villa Pérez 3

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesional. Modalidad de trabajo: Ensayo de Divulgación 1

Universidad Tecnológica de Tijuana

3

Universidad Tecnológica de Tijuana

2

Universidad Tecnológica de Tijuana

VINCULACIÓN DEL SECTOR PRODUCTIVO CON LA EDUACIÓN MEDIANTE EL DISEÑO DE ESTÁNDAR DE COMPETENCIA LABORALES

Francelia Polanco Mayorquín Dora Rocío Guerrero Muñoz Lucila Villa Pérez

Resumen El presente trabajo tiene como propósito mostrar el proceso para el diseño del estándar de competencia laboral en ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura, aplicable a la industria manufacturera del área de fabricación de equipo no electrónico para uso médico, dental y laboratorio de la región de Baja California a través de la Entidad de Certificación y Evaluación de la Universidad Tecnológica de Tijuana (CECLUTT). Para este trabajo se revisó literatura que define el estándar de competencia laboral, de tal manera que se pudiera categorizar como una herramienta competitiva al contar con personal certificado y calificado maximizando la productividad. Es una investigación de tipo transeccional de tipo descriptivo, el enfoque con el que se aborda es cualitativo. Se manejó la técnica de entrevista a profundidad con el área de producción de la empresa manufacturera y representantes del comité de comercio, industria y servicios de Baja California y la técnica de observación dentro del área de trabajo. Se identificaron teóricos y teorías para el diseño de estándares basados en competencias laborales complementando la investigación. Como resultado se encontró que trabajar de manera colaborativa el sector productivo con instituciones educativas en el diseño estándares de competencia, promueve el utilizar los conocimientos de la universidad de manera óptima y la participación responsable del área de especialidad como estrategias para el desarrollo.

Palabras clave (3): Estándar de competencias, Certificación, Competencia Laboral.

Introducción Es evidente que el mercado laboral ha sufrido cambios y con ello las empresas se han presentado con un sin número de áreas de oportunidad para hacer frente, optando por un modelo de sistema de competencias laborales, como una alternativa para promover la formación y la capacitación de sus empleados, para lograr un mejor equilibrio entre estos y las necesidades de la organización. González y Medina (2012) señala que el capital humano tiene la capacidad de generar y fomentar la competitividad a través del conocimiento aplicado y trasmitirlo generando más conocimiento. En la actualidad se observa que las empresas deben tener la capacidad de responder rápidamente a los cambios del mercado laboral y a la innovación tecnológica para hacerla realmente efectiva, a ese punto se le denomina ventaja competitiva traduciéndolo a una competencia. Dada la importancia que hoy en día se le concede a las competencias laborales y no solo a las de conocimiento, éstas se han convertido en una herramienta indispensable para las nuevas empresas ya que brindan una nueva opción de reclutamiento, selección, contratación y promociones, e incluso con los cambios de tecnología ofrecen un nuevo sistema de calificación y evaluación de las capacitaciones en las empresas. Entonces ahí nos damos cuenta que la exigencia de competencias laborales se hace cada vez más visible dentro de estos lineamientos que van aunados a las ventajas competitivas, para ocupar puestos de trabajo calificados, desarrollo de nuevos proyectos, apoyos gubernamentales federales y estatales, y en general para ejercer cualquier tipo de ventaja sobre la competencia. El sector industrial de productos médicos de la región de Baja California se encuentra compitiendo de manera constante por ganar una parte del mercado nacional e internacional. Hoy en día, la industria manufacturera del área de fabricación de equipo no electrónico para uso médico, dental y laboratorio; enfrenta como desafío crítico, el contar con mano de obra calificada. En razón de lo anterior se identifica la necesidad de mostrar el proceso para el diseño un estándar de competencia laboral sobre la función específica que estandarice el proceso de ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura. Para elaborar dicho estándar, la Universidad Tecnológica de Tijuana como Entidad de Certificación del Consejo Nacional de Normalización y Certificación de Competencias Laborales (CONOCER) trabajó de manera colaborativa con el sector productivo.

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Bajo este tenor la presente investigación determinó como objetivo general mostrar el proceso para el diseño de un estándar de competencia laboral que presente los requerimientos saber, saber hacer y ser, que deberá demostrar una persona para ser considerado competente en la función de operador de máquina de costura para la confección de productos médicos. Como resultado de este trabajo los empleados que laboran en la industria manufacturera del sector de fabricación de equipo no electrónico para uso médico, dental y laboratorio desempeñando la competencia laboral de ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura que resulten competentes obtendrán un certificado que avale el saber, saber hacer y ser, incrementando la productividad laboral dentro del sector. A la empresa que trabajó de manera colaborativa para generar el estándar de competencia laboral le permitirá contar con personal calificado maximizando la productividad; así mismo servirá de referencia para el desarrollo de capacitación en estándares de competencias laborales. El resto de esta investigación está organizada como sigue. En la sección de revisión literaria se presenta bibliografía relevante sobre universidad, vinculación del sector productivo con la educación, competencia laborales, estándar de competencias, CONOCER y la información relativa al sector industrial analizado en este estudio. En la sección de metodología se determinó el tipo de investigación, enfoque y el método de recolección de la información. Se incluyeron y determinaron los resultados que generó este trabajo, y en la parte final las conclusiones.

Revision literaria Universidad La Universidad es una organización dedicada a cubrir la tarea de educación, de investigación y de extensión con la sociedad contribuyendo directamente al bienestar general. Esta perspectiva amplia de la Universidad, permite entenderla como una organización social (Schein, 1994). A través de la universidad es donde se da la reflexión, interpretación, explicación, anticipación, la universidad debe sobre todo formar personas para generar e impulsar el cambio tecnológico con una mentalidad de utilidad social. (Alba, 2003), apoyando las políticas públicas surgen las universidades tecnológicas. Las Universidades Tecnológicas (UT´s) fueron creadas con el propósito de ampliar la cobertura en educación superior, ofreciendo a los estudiantes de nivel media superior una alternativa de formación profesional que les permite incorporarse al trabajo productivo en un corto tiempo y tiene la finalidad de servir a la sociedad, entre ellos dotar de recursos humanos al sector que lo demanda (CGUT, 2014), con este propósito las UT´s se esfuerzan por brindar las herramientas necesarias Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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con el objeto de que se pueda certificar al alumno en un oficio en específico, ya que la competencia está ligada a la educación y capacitación.

Vinculación del sector productivo con la educación La vinculación se puede definir como la relación entre dos o más personas o cosas que comparten un nexo en común, en el área de relaciones públicas se conceptualiza como una herramienta para contribuir a la construcción del capital social de las organizaciones. (Stanton, Etzel, & Walker, 2007) La vinculación del sector productivo con las universidades ha tomado mucha fuerza en los últimos tiempos. Dicha vinculación busca adecuar y actualizar los programas de estudio, para que éstos cubran los requerimientos que tiene el sector empresarial con relación a las habilidades, conocimientos y actitudes de los profesionistas. (SEP, 2014) La vinculación que las instituciones educativas tienen con los sectores productivos, beneficia de manera sustancial a las universidades, dichos beneficios se mencionan a continuación: •

Las universidades reciben financiamiento para proyectos especializados gracias a que el sector productivo se hace cargo de éstos o los canaliza con las instituciones correspondientes.

•

Los alumnos de diferentes universidades pueden hacer estancia o prestar servicio social en las organizaciones vinculadas, lo que permite que los estudiantes reciban una formación holística que garantice el buen desempeño al momento de integrarse al sector productivo,

•

Se reconocen las necesidades actuales de la sociedad y sectores productivos, permitiendo que la actualización de los planes de estudio de las carreras vigentes se lleve a cabo además de fomentar la creación de nuevas carreras y líneas de investigación.

•

Las empresas que tienen vínculo con las universidades, identifican las características, conocimientos y habilidades que tienen los recién graduados, por lo que son aceptados en ellas para iniciar con su vida laboral.

La vinculación de las UT´s se vislumbra en dos vertientes 1.- Vinculación en beneficio de la formación de los alumnos, atendiendo al 70% de formación práctica. 2.- Vinculación en beneficio del sector productivo mediante la oferta de servicios. (Coordinación General de Universidades Tecnológicas)

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En el año de 2013 la Universidad Tecnológica de Tijuana firma un convenio de colaboración con el Cluster de Productos Médicos (Transparencia.uttijuana.edu.mx, 2014). El estado de Baja california cuenta con un total de 66 empresas fabricantes de productos médicos, 39 ubicadas en Tijuana, que representan arriba de 42,000 empleos directos, convirtiendo a Baja California en el estado con mayor concentración de industria médica a nivel nacional. Las principales áreas de demanda en la región son: Plástico, metal mecánica, empaque y servicios especializados. El Cluster de Productos Médicos está llevando a cabo el nuevo plan estratégico 2012-2020, el cual está enfocado en incrementar el nivel de competitividad de la industria de productos médicos de Baja California, trabajando en las siguientes líneas estratégicas: Desarrollo de capital humano, Cadena de suministro, Promoción de inversión, Desarrollo tecnológico e innovación y Relaciones con gobierno. (Industria.Org, 2014). El sector salud se compone de los desarrolladores, fabricantes y distribuidores de material o dispositivos de uso médico o cuidados de la salud: instrumentos y aparatos de medicina, cirugía, odontología o veterinaria, aparatos de terapia respiratoria, férulas, prótesis, aparatos de rayos X, mobiliario para cirugía, odontología o veterinaria entre otros. (ProMéxico, 2014). CANACINTRA agrupa y representa a un gran número de empresas fabricantes de “Productos Auxiliares para la Salud” que ofrecen insumos necesarios para la atención y prevención de enfermedades que sufre la población mexicana. Se crea para dar representación a sus agremiados, ante organismos y dependencias del gobierno federal y otros organismos públicos y privados tales como: La Secretaria de Salud, El Instituto Mexicano del Seguro Social, El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, La Secretarias de: Economía, Hacienda y Crédito Público, Contraloría y Desarrollo Administrativo, etc. (CANACINTRA, 2014)

CECLUTT La Entidad de Certificación y Evaluación de la Universidad Tecnológica de Tijuana, es una Entidad acreditada y autorizada por el CONOCER dependiente de la Secretaría de Educación Pública (SEP), que evalúa si una persona es competente para desempeñar cierta competencia laboral, conforme a los Estándares de Competencia (EC). Es decir, una persona deberá demostrar mediante evaluaciones y prácticas aplicadas que posee la capacidad para desempeñar cierta actividad.

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Mediante este servicio la UTT puede capacitar, evaluar y certificar a los trabajadores de su empresa en alguna de los 500 Estándares de Competencia Laboral que existen en áreas administrativas, de producción, de servicios, de educación, de oficios, entre otros. La Entidad de Certificación y Evaluación al día de hoy cuenta con un total de 15 Estándares de Competencia para Certificar a los alumnos y docentes de la misma Universidad, así como a personal de las Empresas de la Región del Noroeste. Enseguida se enlista los Estándares del CECLUTT: 1. Evaluación de la Competencia 2. Impartición de Cursos de formación de Capital Humano de Manera Presencial Grupal 3. Mantenimiento Industrial Básico 4. Resolución de Problemas a través de la Metodología Seis Sigma Nivel I 5. Maquinado de piezas por control numérico 6. Evaluación de Metales en fase liquida por el método Espectrofotométrico 7. Operador de un controlador lógico programable 8. Balanceo de Líneas de Producción 9. Elaboración de Investigación de Mercados Cuantitativa 10. Elaboración de Pólizas Contables 11. Gestión del Mantenimiento Industrial 12. Proporcionar Soporte Informático Básico 13. Despacho de materiales sintéticos 14. Instalación de sistemas fotovoltaicos fijos interconectados en residencia, comercio e industria 15. Ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura

Competencia ¿Qué es competencia? El término competencia nos indica tanto lo que uno posee como el modo en que uno actúa en situaciones concretas para realizar las tareas de forma excelente, por este

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motivo, las competencias tienen implícito el elemento contextual, referido al momento de aplicar los saberes a las tareas que la persona debe desempeñar (Arnau, 2007) esto nos lleva a que no solo en el aula desarrollen sus conocimientos y habilidades, sino que una vez egresado sean capaces de desenvolverse en el ámbito laboral. La evolución del mercado del empleo plantea una revisión profunda de las líneas orientadas de la educación. Las altas tasas desempleo y subempleo, la mayor escolaridad de la población y algunas características de la estructura ocupacional han generado una valoración y funcionalidad diferente para la educación superior en lo referente al acceso y desarrollo ocupacional (Arce, 2006), lo que nos lleva a un enfoque que permita que el alumno se desarrolle integralmente y se especialice en un oficio en específico. Martínez (2008) define a una competencia laboral como un conjunto identificable y evaluable de capacidades que permite desempeños satisfactorios en situaciones reales de trabajo, de acuerdo a los estándares históricos y tecnológicos vigentes; mientras que Cárdenas (2014) nos dice que: “Las competencias laborales son una serie de conocimientos, habilidades y actitudes necesarias para la realización de un trabajo efectivo y de calidad, en condiciones de eficiencia y de seguridad, descritos en un estándar de competencia laboral.” Dentro del contexto laboral, si las empresas tienen personal capacitado en un estándar de competencia, les permite reducir costos debido al incremento en la productividad y competitividad mediante el mejoramiento permanente y continuo. En México se cuenta con el Sistema Nacional de Competencias de las personas (SNC), un instrumento más, impulsado desde el sector educativo, para fortalecer su competitividad económica, capacidad de crecimiento y progreso social para beneficio de todas y todos los mexicanos. (CONOCER, 2014), su principal objetivo es preparar a las personas para enfrentar con éxito los desafíos de los negocios cada vez más globalizados, México requiere empresarios, trabajadores, docentes y servidores públicos más competentes.

Estándar de competencias laborales Los estándares de competencias son las definiciones de los conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes requeridas, para que una persona realice cualquier actividad productiva, social o de gobierno, con un nivel de alto desempeño, definidos por los propios sectores (CONOCER, Consejo Nacional De Normalización y Certificación de Competencias Laborales, México, 2014) y para desarrollar un Estándar de Competencia, el Comité de Gestión por Competencias se apoya en grupos técnicos de expertos, quienes son capacitados por el CONOCER en el proceso de elaboración del Estándar.

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La Universidad Tecnológica de Tijuana en 2009 creo el CECLUTT, el cual fue acreditado como centro evaluador por el CONOCER y por el Organismo de Servicios Integrales para la Calidad y Competencia y en 2011 se consolida como una Entidad de Certificación y Evaluación. Una vez que a nivel global se externa cuáles son los motivos para adoptar una competencia laboral, en México también existe la preocupación por lo que se hacen los cambios pertinentes y las Universidades son participes y buscan hacer más eficientes sus métodos y procesos de enseñanza. Hoy en día el sector productivo exige personas capacitadas que resuelvan las dificultades que se presentan, es por eso que las instituciones de educación superior sean dado a la tarea de contar con un modelo por competencias que permita cumplir con las expectativas que el mercado laboral demanda, para ello se requiere que en las aulas se brinden las herramientas necesarias.

Metodologia La presente investigación es de tipo cualitativo. No experimental (observar y medir las cosas como son), descriptivo transaccional que recaba datos en un solo momento. El método de recolección de datos se realiza a través documentación necesaria que proveerá la empresa como fuente primaria de información. Los tipos de investigación que se utilizó para desarrollar este proyecto es explorativo y descriptivo. Explorativo porque se realiza cuando el objetivo es examinar un tema o problema de investigación poco estudiado que no ha sido abordado antes (Díaz Narvaéz, 2009). Se considera esta clase de estudio de investigación porque existe poca información. Los estudios descriptivos buscan especificar las propiedades, las características y los perfiles de personas, grupos, comunidades, procesos, objetivos o cualquier otro fenómeno que se someta al análisis. Es decir miden, evalúan o recolectan datos sobre diversos conceptos (variables), aspectos, dimensiones o compontes del fenómeno a investigar (Díaz Narvaéz, 2009). La investigación es de tipo cualitativa, esta investigación proporciona profundidad a los datos, dispersión, riqueza interpretativa, contextualización del ambiente o entorno, detalles y experiencias. Para llevar a cabo la investigación se estableció previamente la vinculación de la empresa manufacturera y CECLUTT mediante la instalación de un Centro Evaluador, teniendo como objetivo coadyuvar a la puesta en marcha del Modelo de Evaluación basado en competencias laborales. Se realizaron reuniones de trabajo con el personal de ambas empresas para conformar el Grupo Técnico Experto en la Función (GTEF) para el diseño del EC.

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Posteriormente se realizaron visitas de campo previas en el área de producción de la empresa participante en el desarrollo del EC con el objetivo de observar el procedimiento de ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura, en donde se verificó la existencia de procedimientos preestablecidos para la elaboración de los artículos, se identificaron los materiales utilizados y el equipo con el que cuenta para realizar la función de costura. Para finalizar el estudio exploratorio se desarrolló una entrevista no estructurada a los empleados del área de producción para medir el conocimiento-ejecución del proceso de producción. Con base en la información obtenida en el área de producción de la empresa, se considera viable el diseño del EC en ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura. Una vez concebida la idea del estudio de investigación, se requiere conocer la metodología para la elaboración de normas o EC y la guía técnica para la elaboración del Instrumento de Evaluación (CONOCER, 2014).

Desarrollo del EC De acuerdo a la guía para el desarrollo el EC está conformado por tres apartados: Datos generales, perfil del EC y elementos que conforman el EC. Para establecer los datos generales se tomó en cuenta la información cualitativa que da contexto a la descripción de la competencia individual, la cual debe contener el propósito del estándar, descripción del estándar, empresas e instituciones participantes en la elaboración, así como, los aspectos relevantes de la evaluación. Una vez redactados los datos generales del estándar se procedió a elaborar el perfil gráfico del EC, mediante la representación gráfica de la manera en que se organizan las funciones elementales. Por último se desarrollan los elementos del estándar de competencia, que en realidad son las funciones elementales descritas en el perfil gráfico del estándar. Los elementos pueden estar constituidos por diferentes componentes como son los criterios de evaluación (de desempeño, de producto y de conocimiento), respuesta ante situaciones emergentes, actitudes/hábitos/valores y glosario.

Desarrollo del IEC La guía técnica para la elaboración del Instrumento de Evaluación de Competencia (IEC), divide el formato en apartados y anexo.

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Los apartados lo conforman la información general, introducción, instrucciones de aplicación del IEC, tabla de aplicación del IEC, instrucciones para la cuantificación de los pesos relativos de los reactivos y juicio de competencia. Para establecer los datos generales se tomó en cuenta la información cualitativa que da contexto a la descripción del EC, la cual debe contener el perfil del EC, duración de la evaluación y el espacio para la fecha, el nombre y firma del evaluador y candidato.

Tabla 1. Apartado de Datos Generales del IEC

Código

Aspectos

I. DATOS GENERALES

Es colocado por el CONOCER

Colocar el título del EC después de la leyenda “IEC correspondiente al EC…”

Título Perfil del EC

En el apartado se coloca el Perfil Gráfico tal y como está en el EC

Duración de la evaluación

Es este apartado se coloca un tiempo aproximado de lo que dura la evaluación

Espacio para nombres y firmas del Este apartado es opcional y lo determina el CGC evaluador y candidato

Esta tabla nos muestra la información que debe incluirse en el EC dentro del apartado de datos generales, los aspectos a considerar son el código, título, perfil del EC, duración de la evaluación y espacio para el nombre y firmas del evaluador y candidato.

La introducción contiene la información relacionada al número y valores de los reactivos de peso menor, medio y mayor. Se indica el número y valor total de reactivos que IEC. Los reactivos de A/H/V no se consideran dentro del peso total del IEC.

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Tabla 2. Apartado de Introducción del IEC. Aspectos

II. INTRODUCCIÓN Contiene de forma general el número de reactivos del IEC, el valor asignado a cada reactivo y como está conformado el IEC

Introducción

Nombre del EC

Se coloca el número total de reactivos que integran el IEC

Número de reactivos a los que les corresponde un peso menor Número de reactivos a los que les corresponde un peso medio Recomendaciones para incluir en el IEC

Número de reactivos a los que les corresponde un peso mayor

Número de reactivos a los que les corresponde a las Actitudes/Hábitos/Valores (A/H/V) y su peso Peso asignado a cada reactivo

Colocar el peso total del IEC considerando dos decimales.

Se coloca el número total de guías de observación, listas de cotejo y cuestionarios y el número de reactivos que contienen en total Esta tabla nos muestra la información que contiene el apartado de introducción del IEC, mostrando la información general con respecto al número de reactivos, distribución de los pesos y valores de cada uno de los reactivos, especificando cantidad y valores de los reactivos de A/H/V

Dentro del apartado de instrucciones de aplicación del IEC, se enumeran las actividades que deben seguir el evaluador y los criterios de evaluación. Es importante mencionar que todos los reactivos deben ser evaluados.

Tabla 3. Apartado de Instrucciones de Aplicación del IEC Aspectos Introducciones de aplicación

Recomendaciones para incluir en el IEC

III. INSTRUCCIONES DE APLICACIÓN DEL IEC Se colocan las indicaciones que el evaluador debe seguir para la correcta aplicación del IEC. Los criterios de evaluación Es importante recordarle al evaluador que todos los reactivos deben ser evaluados

Colocar las actividades a realizar previas a la aplicación del IEC. Tales como: aspectos a revisar, insumos requeridos, aspectos a revisar, insumos requeridos, aspectos de sustentabilidad, si se llevará a cabo en situaciones simuladas o reales entre otros.

Esta tabla nos muestra las instrucciones de aplicación del IEC que debe seguir el evaluador, recomendando que todos los reactivos deben ser evaluados y seguir las indicaciones (si existieran) sobre efectuar actividades previas al proceso de certificación.

La tabla de aplicación del IEC contiene cada uno de los reactivos que se plasmaron en el EC, asignando un código de acuerdo a la secuencia operativa de la competencia laboral y el peso de cada reactivo.

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Tabla 4. Apartado de Tabla de Aplicaciones del IEC. Aspectos Tabla de aplicación

IV. TABLA DE APLICACIONES DEL IEC En este apartado se colocan los reactivos a evaluar en la secuencia en que se aplicarán. Se pueden incluir instrucciones específicas para la evaluación de ciertos reactivos. Se coloca el criterio de evaluación de desempeño, producto o conocimiento tal y como aparece en el EC Se coloca el código del reactivo tal y como está en la Tabla de Especificación iniciando con el número que se le asignó en la secuencia operativa

Recomendaciones para incluir en el IEC

Se coloca la característica en el orden establecido de acuerdo a la secuencia operativa Se coloca el peso asignado a cada reactivo

Se coloca las A/H/V sólo en caso de que se hayan identificado en el EC

Se colocan las respuestas ante situaciones emergentes sólo en caso de que se hayan identificado en el EC Esta tabla del IEC contiene los reactivos a evaluar pudiendo ser de conocimiento, desempeños, productos y A/H/V

En el apartado de cuantificación de los reactivos en primer lugar se determina el puntaje de los reactivos cumplidos, la sumatoria de los reactivos de A/H/V no cumplidos (si se presentara el caso) finalmente al total de los reactivos cumplidos se les resta el total obtenido de los no cumplidos correspondiente a las A/H/V. El juicio de competencia está condicionado a que se cumplan los siguientes criterios: •

La suma total de los reactivos cumplidos sea igual o mayor al valor mínimo requerido para acreditar la competencia laboral y,

•

Que exista al menos un reactivo cumplido para criterio de evaluación.

El IEC considera Anexos para que el evaluador disponga un espacio en caso de ser necesario hacer observaciones adicionales o para colocar instrucciones tanto para el evaluador y candidato para especificar escenarios de evaluación.

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Tabla 5. Apartado de Instrucciones para la Cuantificación de los Pesos Relativos de los Reactivos. Aspectos

V. INSTRUCCIONES PARA LA CUANTIFICACIÓN DE LOS PESOS RELATIVOS DE LOS REACTIVOS

Instrucciones para la cuantificación de los pesos relativos de los reactivos

Se coloca el mecanismo para determinar el puntaje obtenido por el candidato

Juicio de Competencia

En este apartado se colocan los criterios y puntajes para declarar a un candidato como competente o como todavía no competente y el espacio para marcar el resultado de la evaluación

Aspectos

Aspectos

Observaciones del evaluador

VI. JUICIO DE COMPETENCIA

ANEXO. OBSERVACIONES DEL EVALUADOR

Este espacio se deja para que el evaluador, en caso de ser necesario, registre observaciones adicionales de los reactivos que evalúa

Esta tabla nos muestra las instrucciones para cuantificar los pesos relativos en razón de los reactivos, para emitir un juicio de competencia y en caso de ser necesario registrar observaciones adicionales a los reactivos que se evalúan.

Resultados 1er. Etapa Instalar un Comité de Gestión por Competencias (CGC) La UTT a través del CECLUTT integró el Comité de Gestión por Competencias de Comercio, Industria y de Servicios de Baja California teniendo como principal objetivo el impulsar el desarrollo de estándares de competencias laborales, relativas a aquellas funciones individuales que el sector productivo demande en una certificación oficial. El grupo está conformado por las principales Asociaciones, Cámaras Empresariales y Confederaciones, mismos que irán definiendo las competencias laborales necesarias para el desarrollo de las empresas. Los organismos empresariales que conforman el Comité de Gestión por Competencias de Comercio, Industria y de Servicios de Baja California se enumeran a continuación: 1. COPARMEX. Confederación Patronal de la República Mexicana. 2. AIMO. Asociación de Industriales de la Mesa de Otay. 3. CANIETI. Cámara Nacional de la Industria Electrónica de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información. 4. IMCP. Instituto Mexicano de Contadores Públicos.

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5. AIM. Asociación de la Industria Maquiladora y de Exportación. 6. CANACINTRA. Cámara Nacional de la Industria de la Transformación 7. ARHITAC. Asociación de Recursos Humanos de la Industria de Tijuana, A.C. 8. CANACO. Cámara Nacional de Comercio. 9. Clúster de Productos Médicos de las Californias. 10. Clúster Aeroespacial de Baja California, A.C.

Para efectos del estándar de competencias laborales en “Ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura”, se integró un grupo técnico experto, que está conformado por los especialistas en la función individual a estandarizar; con una amplia experiencia en ese trabajo, reconocidos por su empresa, organización, institución o sector como trabajadores con las mejores prácticas.

Figura 1. Elementos que Integran el Grupo Técnico Experto

CO- DESARROLLO 3 Representantes de la Empresa 5 Integrantes 2 Representantes de la UTT

La figura nos muestra cómo se integró el grupo técnico experto, está conformado por dos expertos en la metodología para el desarrollo del estándar (UTT) y 3 expertos en la función específica.

2 da. Etapa Definir el Cronograma de Trabajo. Durante esta fase se realizaron mesas de trabajo con el grupo técnico experto para poder definir el cronograma de actividades para el proceso del diseño del estándar de competencia laboral. En las mesas de trabajo se aplicó la dinámica de lluvia de ideas, Winter (2000) nos hace hincapié a esta técnica porque nos permite priorizar las ideas y clasificar de lo importante a lo urgente. Lo

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primero que se hizo fue definir cada una de las actividades y posteriormente asignarle el tiempo necesario para llevarlo a cabo y concluir satisfactoriamente el proceso de diseño del EC.

Tabla 6. Cronograma de Actividades para el Desarrollo del EC. ID

ACTIVIDAD

1

1 er. Visita de campo

2

2 da. Visita de campo

3

Inicio de Desarrollo de Estándar y generación de la 1 era. Versión

4

Envío para revisión al CONOCER

5

Recepción de retroalimentación y alineación del documento

6

Envío a CONOCER para 2 da. Revisión

7

Recepción de retroalimentación y generación de versión final

8

Prueba piloto

9

Envío al CONOCER para acreditación del Comité Técnico

10

Publicación en el Diario Oficial de la Federación

DURACIÓN DEL PROCESO MES 1

MES 2

MES 3

MES 4

             

 

     

 

   

 

   

             

 

     

 

   

 

             

 

     

 

   

             

 

     

 

             

 

     

             

 

     

                                                       

       

                       

MES 5

MES 6

 

           

   

 

           

 

   

 

           

   

 

   

 

           

 

   

 

   

 

           

 

   

 

   

 

           

       

               

       

               

       

                                               

La tabla muestra el cronograma de actividades del proceso de diseño de un EC en una función específica.

3 ra. Etapa Definir el Mapa Funcional La metodología que se utiliza para recopilar la información y posteriormente organizarla es el análisis funcional y se basa en un proceso lógico y deductivo realizado por el grupo técnico de expertos. El mapa funcional se obtiene como resultado del análisis de la función específica, el cual debe expresarse a partir de un propósito principal hasta determinar las funciones elementales (N-DPSN-GT-02-2010, 2010).

Figura 2. Etapas que Integran el Mapa Funcional

La figura nos muestra la representación del mapa funcional que muestra el proceso lógico y deductivo para determinar las funciones elementales del EC.

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Con la finalidad de que el mapa funcional corresponda a la realidad del sector productivo, es necesario incluir la siguiente información: Población involucrada en el propósito principal, nombre de la(s) empresa(s) que participan en la elaboración del estándar de competencias laboral, relación con el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte (SCIAN) y finalmente la fuente de información. Los integrantes del grupo técnico expertos en la metodología para el diseño de estándares por competencias se reunieron en las instalaciones de la UTT, para determinar la variable de población al que va dirigido apoyándose en el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Posteriormente de acuerdo a la estructura que presenta el SCIAN se determinó el sector, subsector, rama, subrama y clase.

Tabla 7. Fundamentación del Mapa Funcional. Población: 70,000 Empresa: SCIAN: 31-33 Industrias manufactureras. Clase: 339111 Fabricación de equipo no electrónico para uso médico, dental y para laboratorio.

Los datos que nos muestra el recuadro corresponden a la fundamentación del Mapa Funcional. Se hicieron bosquejos de acuerdo al estándar de competencia para definir cuáles son las funciones elementales e individuales que deben cubrir los empleados que ejercen como ensambladores de productos ortopédicos mediante una máquina de costura. A continuación se muestra el diagrama final del EC en “ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura”.

Figura 3. Función Individual y Elementales del Mapa Funcional.

La figura nos muestra el mapa funcional que nos muestra la función individual y elemental, determinado por el grupo técnico para el diseño del estándar de competencias laborales en “ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura”.

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4 to. Etapa Desarrollo del estándar por competencia “La Norma Técnica de Competencia Laboral, que es el documento oficial aplicable en toda la República Mexicana, que servirá como referente para evaluar y certificar la competencia laboral de las personas, y que describirá en términos de resultados, el conjunto de conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes a que alude el artículo 45 de la Ley General de Educación y que requiere una persona para realizar actividades en el mercado de trabajo con un alto nivel de desempeño”. (Consejo Nacional de Normalización y Certificación de Competencias Laborales, 2010). El estándar de competencia laboral nos indica lo que una persona debe ser capaz de hacer (qué), la forma en la que debe evaluar si lo que hizo está bien hecho (cómo) y en qué contexto la persona debe mostrar su aptitud (condiciones). En esta etapa se trabajó mediante reuniones periódicas para la determinar los datos generales, perfil y elementos que integran el EC. Las sesiones presentaron una duración de 3 a 4 horas aproximadamente. El procedimiento para el diseño del EC en “ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura”, se compone de tres partes: (N-DPSN-GT-03, 2013)

a. Datos generales Expresa la información cualitativa que da contexto a la descripción de la competencia individual. Se considera el código asignado por el CONOCER, título, propósito, descripción, el Comité de Gestión por Competencias (CGC) que lo desarrolló, fechas de aprobación y publicación del EC, periodo de revisión y/o actualización del EC, tiempo de vigencia del certificado de este EC, ocupaciones relacionadas con el EC identificadas en el CNO y/o reconocidas por el sector, clasificación según el SCIAN, nombres de las empresas e instituciones que participan en el desarrollo del EC, relación con otros Estándares de Competencia, aspectos relevantes de la evaluación y referencias de información.

b. Perfil del estándar de competencia Este apartado da inicio retomando las funciones elementales que se determinaron en el MF, representando los elementos que conforman el EC.

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otros Estándares de Competencia, aspectos relevantes de la evaluación y referencias de información.  

b. Perfil del estándar de competencia. Este apartado da inicio retomando las

funciones elementales que se determinaron en el MF,

representando los elementos que conforman el EC.

Figura 4. Perfil del Estándar de Competencia. Figura 4. Perfil del Estándar de Competencia. Perfil del Estándar de Competencia Estándar de Competencia

Elemento 1 de 2

Ensamble de productos ortopédicos mediante máquina de costura.

una

Verbo  en  infinitivo  

Sustantivación  del  verbo  

Preparar la máquina de costura y el área de trabajo. Elemento 2 de 2 Elaborar la costura en la pieza del producto a ensamblar.

El perfil del EC de competencias está integrado por la función individual y elemental(es) del Mapa Funcional.

El perfil del EC de competencias está integrado por la función individual y elemental(es) del Mapa Funcional.

c. Elementos que conforman el Estándar de Competencia. elementosque queconforman integran el EC, permiten evaluar al candidato de c. Los Elementos el Estándar de Competencia

manera integral y objetiva la

competencia laboral. A su vez los elementos se componen por criterios de evaluación de la

continuación enumeran y desarrollan cada uno de ellos: de manera integral y objetiva Loscompetencia, elementos a que integranse el EC, permiten evaluar al candidato la competencia laboral. A asula vez los específica elementosquesesecomponen por criterios de evaluación Desempeños. De acuerdo función desea certificar, el grupo técnico experto de la competencia, se enumeran desarrollan cada unodedeejecutar ellos: en función a la determina ela continuación saber hacer, detallando lo quey una persona es capaz competencia laboral específica.

Desempeños. De acuerdo a la función específica que se desea certificar, el grupo técnico experto Figura 5. Elementos que conforman el Estándar de Competencia determina el saber hacer, detallando lo que una persona es capaz de ejecutar en función a la comElementos que conforman el Estándar de Competencia petencia laboral específica. Referencia

Código

1 de 2

Título

Preparar la máquina de costura y el área de trabajo.

CRITERIOS DE EVALUACIÓN Figura 5. Elementos que conforman el Estándar de Competencia

Figura 5.esElementos quedemuestra conforman el Estándar de Competencia La persona competente cuando los siguientes: DESEMPEÑOS Verbo enen   indicativo dede   3 3era. Elementos que conforman el Estándar de Competencia Verbo  conjugado conjugado   indicativo    era  persona persona   Prepara su área de trabajo:

Referencia

Código

1 de 2

Verbo  con   terminación   CRITERIOS en  gerundio   DE EVALUACIÓN

Objeto Objeto   Título Preparar la máquina de costura y el área de trabajo.

La persona es competente cuando demuestra los siguientes: DESEMPEÑOS

Verbo indicativo 33era. Verbo  conjugado conjugado  enen   indicativo  dede    era  persona persona  

Prepara su área de trabajo:

• Verbo  con   Verbo  con   terminación   • terminación   en  gerundio   • en  gerundio   •

Objeto Objeto  

Colocando el material del producto de acuerdo con lo establecido en el diseño de la pieza a ensamblar, Limpiando el área de trabajo, hasta dejarla libre de polco, residuos de tela e hilo y de grasa, Verificando en el diseño del producto a ensamblar, sus características y especificaciones y Seleccionando el material para el producto a elaborar, de acuerdo a lo establecido con el diseño.

La figura nos muestra uno de los elementos del EC, siguiendo la metodología para desarrollar los criterios de evaluación demostrando los desempeños a seguir por el individuo.

La figura nos muestra uno de los elementos del EC, siguiendo la metodología para desarrollar los criterios de evaluación demostrando los desempeños a seguir por el individuo.

Productos. Mediante uno o varios objetos tangibles se observa el resultado o grado de competencia alcanzado por el individuo. Para efectos de esta investigación el producto es la pieza elaborada con costura.

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La persona es competente cuando demuestra los siguientes:

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• Verbo  con   Verbo  con   terminación   • terminación   en  gerundio   • en  gerundio   •

Colocando el material del producto de acuerdo con lo establecido en el diseño de la pieza a ensamblar, Limpiando el área de trabajo, hasta dejarla libre de polco, residuos de tela e hilo y de grasa, Verificando en el diseño del producto a ensamblar, sus características y especificaciones y Seleccionando el material para el producto a elaborar, de acuerdo a lo establecido con el diseño.

La figura nos muestra uno de los elementos del EC, siguiendo la metodología para desarrollar los criterios de evaluación demostrando los desempeños a seguir por el individuo.

Productos. Mediante uno o varios objetos tangibles se observa el resultado o grado de competencia alcanzado por el individuo. Para efectos de esta investigación el producto es la pieza elaborada con costura. Mediante uno o varios objetos tangibles se observa el resultado o grado de competencia Productos. alcanzado por el individuo. Para efectos de esta investigación el producto es la pieza elaborada con costura.

La persona es competente cuando demuestra los siguientes: PRODUCTOS 1.

Artículo   • • • • •

Objeto  

La pieza elaborada con costura: Verbo  en  participio  

Características

Está elaborada con el material especificado en el diseño del producto, Coincide con las dimensiones y forma del diseño del producto, Está libre de secciones fruncidas y no está picada. Esta limpia y libre de suciedad, Tiene las puntadas de la costura con la tensión y el tamaño de acuerdo a lo especificado en el diseño del producto.

Conocimientos. Durante las sesiones que efectuó el grupo técnico experto, se convino el grado de saber

Conocimientos. Durante las sesiones que efectuó el grupo técnico experto, se convino el grado de con nivel de conocimiento y aplicación de acuerdo a la taxonomía de Benjamín Bloom. Para efectos saber con nivel de conocimiento y aplicación de acuerdo a la taxonomía de Benjamín Bloom. Para del estándar de competencia el individuo debe conocer los tipos de máquinas de costura, los tipos de efectos del estándar de competencia el individuo debe conocer los tipos de máquinas de costura, los tipos de herramienta, tipos de accesorios de costura y los tipos de materiales; en cuanto a la aplicación debe saber usar la cinta métrica. Actitudes/Hábitos/Valores. El grupo técnico experto estableció que el individuo debe mantener un comportamiento de cooperación, responsabilidad y orden, de acuerdo a los desempeños y productos que determinó logrando ser el enlace que describe la conducta observable de un individuo por un tercero, para evaluar si la persona tiene o no la actitud, hábito y valor. Glosario. El grupo técnico experto definió un glosario con las siguientes palabras: Deshebrado, fruncido, picado y remache; por considerar que tienen un significado particular y pueden presentar variaciones regionales. A partir de la generación y desarrollo del estándar por competencias como primera versión se envió la propuesta al CONOCER para su revisión, posteriormente hicieron las observaciones pertinentes, que se atendieron por el grupo técnico experto en la mayor brevedad posible, hasta lograr la versión final del estándar por competencias.

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5 ta. Etapa Elaboración del Instrumentos de Evaluación de Competencia (IEC) Antes de iniciar con el IEC se verificó que se encuentren definidos todos los aspectos observar durante el proceso de certificación en la función específica de ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura, posteriormente se asignaron los pesos relativos de acuerdo a la complejidad de cada reactivo clasificándolo como peso menor, medio o mayor. El GT experto determina la secuencia operativa en que son aplicados los reactivos del IEC, la cual debe ser en forma consecutiva de acuerdo a las características a realizar acorde al proceso. Se realizaron los cálculos aritméticos correspondiente a la ponderación de todos los reactivos que integran el EC, el valor del IEC valido está en el rango de 100 a 101. Determinando el valor mínimo requerido para declararse competente (N-DPSN-GT-04-2012, 2012). Para efectos de la investigación no se puede mostrar el IEC en Ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura, por tratarse del instrumento de medición con el cual se declara un individuo como Competente o Todavía no competente en la función específica.

6 ta. Etapa Prueba Piloto El líder del GT experto coordinó las pruebas pilotos en donde 3 personas son expertos en la función específica y 3 personas que no son expertos en la función, con el fin de comprobar que el proceso de certificación en el EC en Ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina transcurre en una secuencia lógica y natural en el desempeño del individuo. Los resultados obtenidos se enviaron al CONOCER, EC e IEC con las observaciones detectadas por las personas que fungieron como evaluadores en la función específica. Los evaluadores forman parte del GT experto.

7 ta. Publicación en el Diario Oficial de la Federación El GT de CONCOER autoriza el EC en “Ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura”, se realizan las gestiones para salir publicado en el Diario Oficial de la Federación el 07 de marzo de 20144 y también se puede localizar en la base de datos del CONOCER5.

4 http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5335248&fecha=07/03/2014&print=true 5

http://www.conocer.gob.mx/index.php/index.php?option=com_wrapper&view=wrapper&Itemid=11

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Conclusiones El objetivo de este trabajo se cumplió al: Mostrar el proceso para el diseño de un estándar de competencia laboral en “Ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura” presentando los requerimientos saber, saber hacer y ser, que debe demostrar una persona para ser considerado competente. Los empleados que laboran en la industria manufacturera del sector de fabricación de equipo no electrónico para uso médico, dental y laboratorio desempeñando la competencia laboral de “Ensamble de productos ortopédicos mediante una máquina de costura” que resulten competentes obtendrán un certificado que avale el saber, saber hacer y ser. La empresa que genera el estándar de competencia laboral contará con personal calificado maximizando la productividad; así mismo servirá de referencia para el desarrollo de capacitación en estándares de competencias laborales.

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Biografia Francelia Polanco Mayorquín es Master en Administración de Negocios por Universidad Interamericana para el Desarrollo y Contador Público Instituto Tecnológico de Sonora, profesora de tiempo completo de la Universidad Tecnológica de Tijuana, se puede contactar en el Km. 10.5 de la carretera Tijuana-Tecate, El Refugio Quintas Campestre de Tijuana, B.C., México. Correo electrónico [email protected] Dora Rocío Guerrero Muñoz es Master en Educación por el CETYS Universidad y Contador Público Universidad Autónoma de Baja California, profesora de tiempo completo de la Universidad Tecnológica de Tijuana, se puede contactar en el Km. 10.5 de la carretera Tijuana-Tecate, El Refugio Quintas Campestre de Tijuana, B.C., México. Correo electrónico rocio.guerrero@ uttijuana.edu.mx Lucila Villa Pérez es Master en Mercadotecnia por Universidad Interamericana para el Desarrollo y Licenciada en Lengua y Literatura de Hispanoamérica Universidad Autónoma de Baja California, profesor de tiempo completo de la Universidad Tecnológica de Tijuana, se puede contactar en el Km. 10.5 de la carretera Tijuana-Tecate, El Refugio Quintas Campestre de Tijuana, B.C., México. Correo electrónico [email protected]

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La importancia de las buenas prácticas en la planificación, la gestión y el liderazgo ante los desafíos que afrontan las Municipalidades rurales fronterizas: Caso Municipalidad de Upala Franciny Herrera, Stephany González Barrantes, Evelyn Rivera Fonseca1

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesional. Modalidad de trabajo: Ensayo de Divulgación

1

Grado Académico: Bachillerato Universidad de Costa Rica [email protected] / [email protected] / [email protected]

“LA IMPORTANCIA DE LAS BUENAS PRÁCTICAS EN LA PLANIFICACIÓN, LA GESTIÓN Y EL LIDERAZGO ANTE LOS DESAFÍOS QUE AFRONTAN LAS MUNICIPALIDADES RURALES FRONTERIZAS: CASO MUNICIPALIDAD DE UPALA”

González Barrantes Stephany, Herrera Gutiérrez Franciny y Rivera Fonseca Evelyn

Resumen La presente ponencia, consiste en un análisis de las buenas prácticas que ejecuta la Municipalidad de Upala, en relación con el liderazgo, la planificación y la gestión que ha presentado la municipalidad durante la presente administración. Se comienza con una breve explicación sobre la división territorial costarricense, enfocándose en el contexto municipal y orientándose principalmente en las municipalidades rurales fronterizas de la zona norte del país. Además, se describen una serie de desafíos que han tenido que afrontar dichos gobiernos locales; por su ubicación geográfica, por contar con un elevado número de inmigrantes y problemas sociales, por ser una zona alejada de la Gran Área Metropolitana con pocos recursos económicos; los cuales, la municipalidad en estudio ha logrado sobrepasar en la presente administración, al visualizar dichos desafíos como oportunidades y retos de desarrollo municipal y local. La visión por parte de la administración como “engranaje de oportunidades” les ha permitido ir escalando en el Índice de Gestión Municipal de la Contraloría General de la República y aunado a esto, las buenas prácticas en materia de gestión, planificación y liderazgo ejecutadas en el presente año, representan un avance sustantivo. Finalmente, se realiza un análisis del aporte que estas buenas prácticas de liderazgo, planificación y gestión de la municipalidad puede implicar para

el desarrollo del Trabajo Final de Graduación; en el cual se enmarca esta ponencia; sobre la propuesta de un Modelo de Gestión del Talento Humano bajo el enfoque por Competencias para la Municipalidad de Upala, la cual consiste en una propuesta novedosa en el ámbito de los gobiernos locales costarricenses, que busca alinear el recurso humano con la estrategia institucional, aportando herramientas para el reclutamiento y selección de perfiles de puestos, evaluación del desempeño y capacitación y desarrollo, todos basados en el enfoque por competencias que asegura la idoneidad del puesto. La aplicación de dicho modelo, va a servir para ser replicado en otros municipios, con el fin de mejorar su gestión y la prestación de sus servicios, mejorando así la calidad de vida de la población.

Palabras clave: Buenas prácticas, Liderazgo, Gestión, Planificación, Desafíos, Municipalidad.

Antecedentes: nacionales y municipales Costa Rica se encuentra dividida territorialmente por siete provincias, ochenta y un cantones y cuatrocientos sesenta y cuatro distritos. Cada cantón, al ser una unidad administrativa posee un gobierno local, respondiendo así al mandato constitucional en el artículo 169, que menciona “la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley”. (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 1949). Bajo esta noción, las Municipalidades según el documento “Sector Público Costarricense y su Organización” elaborado por el MIDEPLAN, se define como: Ente local por excelencia, el único ente territorial menor que admite la constitución. Existe una en cada cantón, y se encarga de la administración general de los intereses y servicios del cantón. Las municipalidades son entes descentralizados estatales. Son “autónomas”, según la Constitución Política, lo cual ha sido siempre interpretada en el sentido de que gozan de autonomía administrativa y política. (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2010)

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De los ochenta y un cantones en los cuales se divide el territorio costarricense, nueve de ellos corresponden a cantones rurales fronterizos, correspondiendo tres a la zona sur del país limitando con Panamá (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2010) y seis en la zona norte limitando con Nicaragua. (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2009) (Ver cuadro 1).

Cuadro 1 Cantones Fronterizos de Costa Rica Zona Sur

Zona Norte

Talamanca

Los Chiles

Coto Brus

La cruz

Corredores

Upala San Carlos Pococí Sarapiquí

Fuente: Elaboración propia datos tomados del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica 2009-2010

Las municipalidades rurales fronterizas de Costa Rica, presentan importantes brechas de desarrollo y bienestar que se convierten en desafíos que limitan su efectiva gestión. La zona norte del país, por ejemplo: además de “la distancia y el relativo aislamiento; factores que inciden en una baja densidad poblacional y escasa proyección institucional; se suman otros elementos que han dificultado históricamente, la reactivación. El factor climático y ambiental, que supone importantes niveles de riesgo por exposición a amenazas; el uso de amplios territorios principalmente para conservación, que dificulta el desarrollo de una agenda económica dinámica y sostenible; el impacto de flujos migratorios no regulados, que potencian una importante demanda de servicios frente a una oferta más bien reducida; son solamente algunas de las tendencias que inciden en la cronicidad de las carencias observadas, y en la persistencia del rezago social de esta zona”. (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2011, p. 4) La Municipalidad de Upala, se encuentra ubicada en la zona norte del país y es la encargada de gobernar y administrar los intereses y servicios del cantón número 13 de la provincia de Alajuela. Está conformada por siete distritos los cuales son: Upala, Aguas Claras, San José, Bijagua, Delicias, Dos Ríos y Yolillal, y tiene un total de 43 953 habitantes, de los cuales 22 021 son hombres y 21 932 son mujeres (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, 2011). Sus límites son al norte con Nicaragua, al noroeste con el cantón de La Cruz, al suroeste con Liberia y al este con los Chiles y Guatuso (Municipalidad de Upala, 2014). Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Sin embargo, su ubicación y los desafíos que presentan los gobiernos locales de la zona norte, no resulta ser un obstáculo para que la Municipalidad de Upala ponga en práctica diversas acciones y estrategias para mejorar su gestión, ya que para el año 2012 dicho gobierno local ganó el primer lugar en la Expoferia Nacional “Buenas prácticas Municipales” (Naciones Unidas, 2012), lo cual evidencia el interés del mismo por realizar sus funciones de manera eficiente y eficaz, mejorando la calidad de vida de la población del cantón. Por otro lado, la Municipalidad de Upala cuenta con un total de 67 plazas, las cuales dan soporte a las diversas unidades administrativas y técnicas, distribuyéndose en las siguientes áreas: Hacienda Municipal, Unidad Técnica de Gestión Vial, Desarrollo y Control Urbano, Dirección Administrativa y las unidades de Planificación, Auditoría Interna, Recursos Humanos y Gestión jurídica. (Cerdas, 2012, p.18) Al iniciar contacto con la municipalidad de Upala, para realizar el Trabajo Final de Graduación y al revisar la planificación estratégica municipal y la estrategia de desarrollo cantonal (ver cuadro 2), ambas hacen referencia a una mejora de la gestión fortaleciendo sus capacidades de liderazgo y competencias, por lo cual, se propone desarrollar un Modelo de Gestión del Talento Humano por competencias, que busque la formulación de una serie de herramientas básicas para el recurso humano, tales como: Perfiles de Puestos, Reclutamiento, Selección, Formación y Desarrollo y Evaluación del Desempeño, basadas en el modelo de competencias, y con ello mejorar la gestión municipal. Además, en este modelo se busca la selección del recurso humano dejando de lado el proceso tradicional basado en niveles gerenciales, mandos medios o jóvenes profesionales, y es enfocado en la selección de los colaboradores de acuerdo a las competencias que se requieren para determinado puesto. Para lograr poder entregar estos productos, ha sido necesario en primera instancia realizar un diagnóstico de la situación actual de este gobierno local, por lo cual, han sido necesarios varios acercamientos al municipio y a diversos departamentos, tales como Recursos Humanos, Planificación y la Alcaldía.

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Cuadro 2 Planificación Estratégico Municipal y Plan de Desarrollo Humano Cantonal de Upala PLAN ESTRATÉGICO MUNICIPAL

PLAN DE DESARROLLO HUMANO CANTONAL UPALA

Visión de la Municipalidad de Upala

Visión del Cantón de Upala

Ser reconocidos como un gobierno local líder por gerenciar estratégicamente un modelo de desarrollo integral, y comprometido con sus habitantes, el medio ambiente y los derechos humanos, con diversidad y cobertura de servicios, con una estructura organizativa y de administración consolidada y actualizada.

Ser un cantón integrado, informado, seguro, promotores de un desarrollo humano local sostenible, con perspectiva de equidad de género e igualdad de derechos y oportunidades, con propuestas de organización de la empresa pública y privada en función del interés general. Lograr satisfacer la demanda de los servicios públicos que muestren una tendencia hacia la calidad y en procura de mejorar la calidad de vida de los y las ciudadanas y la promoción de un ambiente sano y en armonía con la naturaleza. Integrando a la población en sus diferencias y diversidad.

Misión de la Municipalidad de Upala

Misión del Cantón de Upala

Somos una municipalidad comprometida con el desarrollo local sostenible y con el fortalecimiento de nuestro liderazgo y competencias, para dar respuesta a las necesidades y derechos de los habitantes del Cantón de Upala, por medio de la coordinación con los diferentes actores del sector público, privado y organizaciones de la sociedad civil.

Somos un cantón en desarrollo con arraigo a la tierra de vocación agropecuaria, rico en recursos naturales. Sus habitantes son personas con valores éticos y morales, comprometidos con el desarrollo, con diversidad étnica y que busca articular las acciones para potencializar habilidades locales y alcanzar mayores niveles de desarrollo humano e inclusivo de las diferencias y la diversidad de la población.

Fuente: Villalobos, 2013

En dichos acercamientos se han observado una serie de buenas prácticas en la planificación, liderazgo y gestión, las cuales le han permitido a la municipalidad afrontar los diversos desafíos que posee por su ubicación geográfica, sirviendo de ejemplo para los demás gobiernos locales. De igual manera, cabe resaltar que el objetivo del Trabajo Final de Graduación al crear un Modelo de Gestión del Talento Humano por competencias, servirá de base para el desarrollo del mismo y en otros gobiernos locales, ya que no se tiene evidencia sobre la implementación de dicho modelo a nivel municipal en el país. De acuerdo a lo anterior, resulta importante resaltar y explicar que las buenas prácticas que ha tenido la municipalidad, ya que sirven de ejemplo y de base para el resto de gobierno locales fronterizos que comparten los desafíos descritos e incluso al resto de los municipios del país.

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Buenas prácticas: municipalidad de Upala Las buenas prácticas que se han divisado en la Municipalidad de Upala, hasta el momento del trabajo de campo de la investigación, según cada área destacada: Planificación, Liderazgo y Gestión.

Buenas Prácticas en la Planificación La Municipalidad de Upala cuenta con una oficina de planificación conformada por solo un colaborador, quien desde hace tres años -con el cambio de gobierno- ha realizado una serie de herramientas, que le han permitido a la municipalidad avanzar notablemente en materia de planificación institucional. A pesar de que en materia de planificación, la municipalidad anteriormente contó con el apoyo proveniente de algunas agencias de cooperación internacional, que diseñaron metodologías y una tentativa planificación local con instrumentos bien estructurados y fundamentados, los mismos, no se adaptaron a la realidad de la municipalidad, principalmente, a que existía una disociación entre lo que se había escrito y lo que realmente se hace en la práctica, al poseer los municipios beneficiados, características ambientales, culturales y transfronterizas distintas. (Villalobos, 2013, p.4). Otra limitante en tema de planificación, fue que las acciones que se hacían anteriormente no respondían a herramientas gerenciales, sino solamente como instrumentos presupuestales. Esto se evidencia en el Diagnóstico de vinculación del Plan de Desarrollo Humano Cantonal (PDHC), el Plan Estratégico Municipal (PEM) y el Plan Operativo Anual de la Municipalidad de Upala, donde se menciona lo siguiente: “En términos generales, puede decirse que el proceso de planificación operativa se realizó para cumplir con un requisito de la Contraloría y como un instrumento para la aprobación presupuestaria. Es decir que la Planificación Operativa no se ha utilizado como herramienta gerencial, sino como una actividad utilitaria del presupuesto” (2013, p.25) No obstante, el rol de la municipalidad en el área de planificación en la última administración, fue el de visualizar características que los limitaban en el pasado como oportunidades de desarrollo de la zona y de la municipalidad, dicha concepción permitió un avance sustancial, el cual se ve reflejado en el Índice de Gestión Municipal del periodo 2012, el cual evalúala planificación, participación ciudadana y rendición de cuentas identificado en color naranja (ver figura 1)

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Figura 1 Contenido del índice de Gestión Municipal

Fuente: Contraloría General de la República, 2013.

Para la presentación de los resultados del Índice de Gestión Municipal del periodo 2012, se agruparon las municipalidades en cuatro grupos con características similares (basados en el monto del presupuesto definitivo del año 2012, el Índice de Desarrollo Humano Cantonal -IDHc- del año 2011, la cantidad de kilómetros cuadrados de territorio y unidades habitacionales combinadas con el IDHc), a fin de favorecer la comparabilidad entre las municipalidades que presentan condiciones similares respecto de los criterios indicados, de manera que se fomente una sana competencia y la mejora continua de la gestión municipal. (Contraloría General de la República, 2013) Para el caso de la Municipalidad de Upala se ubicó en el grupo D, donde a pesar de no contar con los mejores resultados en planificación, se evidenció que en comparación con años anteriores(ver figura 2), la municipalidad ha tenido un gran avance en los temas de planificación, participación ciudadana y rendición de cuentas

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Figura 2 Calificación Comparativa por Ejes, años 2011-2012.

Fuente: Contraloría General de la República, 2013, p.61

Así mismo, se presenta continuación el puntaje que obtuvo la planificación en la municipalidad (ver figura 3).

Figura 3

Fuente: Contraloría General de la República, 2013, p.61

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De igual manera, según el Índice de Gestión Municipal de la Contraloría General de la República, para el año 2012 se le da una calificación al área de planificación de la municipalidad de Upala de 53,1 ubicándola en la posición número seis para la provincia de Alajuela y en la posición número dos para la Región Huétar Norte (Villalobos, 2014). Entre las buenas prácticas de planificación de la Municipalidad, se encuentran: •

Actualización de la planificación municipal,

•

Creación del Sistema de Planificación del Territorio Norte-Norte (Plan Estratégico Integral del Territorio Norte Norte 2013-2023) el cual cubre a los gobiernos locales de Upala, Guatuso y Los Chiles; creándose mediante un proceso socialmente participativo,

•

Participación del pueblo en la elaboración de los Planes,

•

Alineación de la planificación municipal con la planificación cantonal,

•

Plan Operativo Institucional,

•

Plan de Desarrollo Humano de Upala 2013-2023 el cual busca propiciar un desarrollo humano sostenible y equitativo mediante la interacción y participación de toda la ciudadanía del cantón de Upala,

•

Plan Estratégico Upala 2012-2017, se da una descripción de problemáticas y retos estratégicos que enfrenta la municipalidad así como una estrategia del cantón deseado.

A pesar de los desafíos que enfrenta la Municipalidad de Upala, su recortado presupuesto institucional y de solo contar con un encargado en el área de planificación, queda en evidencia que la voluntad, la capacidad de trabajar en grupo, de coordinar, negociar y liderar son competencias propias del encargado de esta área, ya que a pesar de sus limitaciones en personal humano y económicas, principalmente, ha logrado colocar al gobierno local en un puesto del Índice de Gestión Municipal de la Contraloría General de la República más favorable, así como documentar todos los avances en planificación, situación que en muchos gobierno locales aún es un reto por asumir. Es así, como todas estas buenas prácticas en planificación, facilitan los procesos de gestión, de rendición de cuentas y de prestación de servicios de calidad. Tal como señala Villalobos (2013)“En la actualidad, se han realizado esfuerzos institucionales para la elaboración e implementación de instrumentos y mecanismos de planificación más consistentes con las dinámicas sociales y económicas que debe atender el gobierno local de Upala día a día” (p.25)

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Aunado a esta planificación, el Modelo de Gestión del Talento Humano por Competencias que se plantea desarrollar, viene a reforzar la planificación de los Recursos Humanos de la municipalidad al dotar a la encargada de esta área de una serie de herramientas que facilitan la selección del personal, así como el contar con los procesos debidamente documentados, dicho modelo viene a aportar material importante en materia de planificación ya que muestra el camino a seguir en cuanto a capacitación de los colaboradores.

Buenas Prácticas de Liderazgo Otras de las fortalezas que posee la Municipalidad de Upala es el tema de liderazgo, pues como se ha mencionado, los colaboradores han logrado desarrollar esta competencia con la entrada del actual gobierno municipal. Entendiendo liderazgo como “ el proceso de influencia entre líderes y seguidores para lograr los objetivos organizacionales por medio del cambio” (Lussier y Achua 2011 ) y partiendo de esta definición es que se considera que la Municipalidad de Upala ha realizado un gran trabajo en este tema, especialmente por parte del actual alcalde, quien desde su primer año de labor empezó a actuar como un líder y a influir en todos los colaboradores de la municipalidad logrando que estos actúen de una forma distinta, positiva y con ansias de hacer las cosas lo mejor posible, lo que permite sin duda un desarrollo municipal y un logro personal. No solamente el alcalde resalta como líder, ya que varios funcionarios han logrado también influir en el alcalde con el fin de ayudar en la mejora de la gestión municipal, se ha dado un apoyo fundamental del personal de los Departamentos de Planificación y de Recursos Humanos, ellos han sido líderes dentro de sus departamentos y han generado aportes como los ya mencionados en la planificación municipal y cantonal, y avances en el manejo del recurso humano. Ahora bien, dentro de las buenas prácticas encontradas destacan las siguientes: w• La aceptación del trabajo en equipo, por parte de todos los colaboradores municipales, •

En el tema de cultura organizacional, se ha buscado la consolidación de un ambiente interno positivo y que le permite a los funcionarios sentirse identificados y apegados a la razón de ser municipal,

•

Se ha dado una mayor apertura de los colaboradores para expresar sus ideas sin sentir temor de que sean ignoradas o rechazadas,

•

Una relación positiva entre la Alcaldía y el Concejo Municipal es positiva y sustentada en información documental y discusiones sobre temas de desarrollo,

•

Un alcalde innovador y que toma riesgos,

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•

Un alcalde que informa al pueblo sobre sus decisiones reduciendo el temor a la rendición de cuentas,

•

Colaboradores con ansias de superación y con ganas de ayudar al municipio.

Este avance en la municipalidad resulta ser importante ya que según Lussier y Achua (2011) el liderazgo es importante, ya que gracias al comportamiento de los líderes, se determina el éxito individual y el de las organizaciones. Por tanto, gracias a este factor la municipalidad ha logrado un impacto positivo en la gestión en general y en la percepción de los vecinos con respecto al accionar del gobierno local.

Buenas Prácticas en la Gestión La gestión municipal comprende las diversas acciones que realizan los departamentos del municipio para lograr el cumplimiento de los objetivos y metas establecidas en los diversos planes de trabajo. Por esto, es necesario que haya una integración y relación de los diversos recursos como lo son el humano, el financiero y los materiales que son necesarios para la consecución del mismo. Dichas acciones son requeridas para así dar respuesta a las demandas y expectativas de la ciudadanía. Para el caso de estudio –Municipalidad de Upala- en la presente administración y como se ha evidenciado anteriormente con las buenas prácticas en la planificación y liderazgo, se han realizado diversas acciones en pro de los ciudadanos del cantón, ya que de esta manera se ha propiciado el establecimiento de herramientas que facilitan el accionar de la municipalidad, como es por ejemplo el Plan Operativo Institucional, el Plan de Desarrollo Humano de Upala, el Plan Estratégico del Territorio Norte-Norte y el Plan Estratégico Upala 2012-2017, siendo dichas herramientas un marco orientador de las acciones y estrategias a realizar, permitiendo que se fortalezca así la gestión municipal. Entre las buenas prácticas en gestión realizadas por la Municipalidad de Upala destaca la conformación de un programa radiofónico “ Actualidad Municipal “, en radio cultural de Upala, en el cual, una vez a la semana da a conocer el accionar de la municipalidad y diversos temas de interés, sirviendo este canal de comunicación, como medio constante de rendición de cuentas. De igual manera, la presente administración ha desarrollado acciones en beneficio del medio ambiente como lo es la realización de campañas educativas de conservación y protección del agua, el cierre del botadero a cielo abierto que se encontraba ubicado en el cantón y campañas de recolección de residuos sólidos valorizables. Así mismo, la Municipalidad de Upala ha realizado proyectos dirigidos a los diversos sectores como es el caso de “Matemática Virtual” en el cual los estudiantes de secundaria pueden realizar Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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consultas para evacuar las dudas importantes en esta materia, también, se cuenta con un proyecto llamado “Punto e: empleabilidad y emprendedurismo para las personas jóvenes” el cual busca dar una atención integral para mejorar las posibilidades de conseguir un trabajo, acceder a opciones de educación, formación técnica y de emprender ideas de negocios. Por otro lado dicho gobierno local ha realizado alianzas para la conformación de proyectos como es el caso del Proyecto de Capacitación de Autoridades Locales para el Desarrollo Sostenible (CALDES), realizado con la Unión Europea; la cual busca fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones, con la finalidad de mejorar sus actuaciones del desarrollo sostenible alcanzando sus objetivos de una forma más eficaz. Todo lo anterior muestra el esfuerzo que han realizado los colaboradores en conjunto para lograr mejorar la gestión municipal con diversos fines, pero también buscando un objetivo importante, y es hacer que la municipalidad tenga un mejor y más efectivo desarrollo y por ende logre seguir escalando en el Índice de Gestión Municipal, pues según la Contraloría General de la República (2013) la Municipalidad de Upala al año 2012 logró aumentar el porcentaje con respecto al año 2011, como se muestra en la figura 4.

Figura 4

Fuente: Contraloría General de la República, 2013, p.16.

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Como se puede observar el Índice de gestión de la Municipalidad de Upala para el año 2012 es de 43,45 por ciento, lo que parece reflejar que la municipalidad no se encuentra en una buena posición con respecto al total de cantones, sin embargo, al analizar que este resultado es del año 2012, y que es en el presente año en el que se han divisado esta buenas prácticas, las cuales se han venido desarrollando desde hace varios años atrás, se puede decir que este porcentaje va a avanzar y la municipalidad va a lograr seguir escalando en su gestión, mediante un proceso de mejoramiento continuo.

Conclusiones La identificación de las buenas prácticas en planificación, liderazgo y gestión de la Municipalidad de Upala descritas anteriormente, se dan a raíz del acercamiento a dicha municipalidad para la elaboración del Trabajo Final de Graduación el cual pretende proponer un Modelo de Gestión del Talento Humano basado en competencias. Dichas buenas prácticas, tienen un impacto positivo para el desarrollo del trabajo, ya que se facilita el acceso a la información pertinente para el diagnóstico de la situación actual del municipio y para saber que herramientas y acciones propician una adecuada gestión del talento humano, así mismo, al existir la voluntad por parte de la administración de implementar ideas novedosas que mejoren la gestión, se convierte en un elemento fundamental para que modelo señalado sea implementado. Por otra parte, resulta importante ver cómo todas esas buenas prácticas que han desarrollado los colaboradores, han permitido mejorar los servicios que brinda la municipalidad, como el caso de las herramientas obtenidas y actualizadas gracias a los esfuerzos del departamento de Planificación; estas sin duda han permitido que la municipalidad tenga una camino claro para actuar anualmente, lo que finalmente se refleja en el servicio brindado a la comunidad. Así mismo, es el caso de las acciones desarrolladas gracias al liderazgo, las cuales terminan reflejándose en una mejor atención al público, así como al logro de los objetivos que tiene un solo enfoque y es satisfacer las demandas de la población de Upala y ayudarlos a mantener su calidad de vida. Los vecinos de Upala reciben informes de gestión por medio de la radio, lo cual les permite conocer las acciones en las cuales el municipio está invirtiendo el recurso financiero. Por tanto, las buenas prácticas realizadas por la administración de la Municipalidad de Upala y la implementación de un Modelo de Gestión del Talento Humano basado en Competencias traerían consigo una mejora en la gestión y en la prestación de servicios, ya que se contaría con colaboradores idóneos para realizar las funciones en el puesto, esto porque se alinea el recurso humano con la estrategia de la organización, centrándose en las personas y describiendo las características, habilidades y actitudes específicas de cada puesto, y permite el crecimiento personal de los cola-

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boradores en la organización, contribuyendo a la planificación, liderazgo y gestión municipal y al desarrollo de buenas prácticas municipales y locales. Finalmente, es importante concluir que sin duda alguna, los gobiernos locales mientras tengan ganas de surgir y de lograr un buen desarrollo, no tienen por qué sentirse en desventaja ya sea por la zona en la que se encuentran ubicados, por el monto asignado anualmente, entre otros desafíos que tiene las municipalidades en zonas rurales-fronterizas. La Municipalidad de Upala sirve de ejemplo, y demuestra que si se quiere se puede, solamente se necesitan personas con ganas de triunfar, de salir adelante y que no le teman miedo a lo nuevo, con solo el cambio en una persona que logre influir en los demás si se puede avanzar. Las buenas prácticas en el liderazgo son una buena base para lograr un mejor desarrollo y eso se puede conseguir fácilmente, solo con permitirle a todos los colaboradores expresas sus ideas y después de darles el apoyo y en conjunto ir haciendo cambios y mejorando en áreas fundamentales para el desarrollo. Por lo tanto, así que es un reto pero si una organización se lo propone, lo puede lograr.

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Diseño de un corredor turístico en los Municipios de La Sabana de Occidente en el Departamento de Cundinamarca, COLOMBIA.FASEI

John Jairo Gil Toledo1

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales Modalidad de trabajo: Avance de Investigación

1

Adelanto estudios doctorales en Administración en la Universidad De Celaya, Magister en Desarrollo del Capital Humano, Administrador de Empresas. Participo a nombre del programa de Administración De Empresas de la Fundación Universidad Autónoma De Colombia en Bogotá. Teléfono Celular 573043811350. Correo Electrónico: [email protected]

DISEÑO SE SN CORREDOR TURÍSTICO EN LOS MUNICIPIOS DE LA SABANA DE OCCIDENTE EN EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, COLOMBIA.FASEI

John Jairo Gil Toledo.

Resumen El turismo es uno de los renglones de mayor dinamismo dentro del desarrollo económico de las regiones en razón de las utilidades que genera, que redunda en bienestar de las personas que se favorecen, a través de ventajas competitivas que en materia turística puede ofrecer Cundinamarca; en virtud de una posición geográfica privilegiada, un clima con temperaturas uniformes todo el año y unos recursos naturales abundantes. Basta analizar los municipios que componen la Sabana de Occidente, los cuales por su cercanía a la capital del país, sus encantos innatos y por el respaldo de sus autoridades regionales y locales, que quieren aprovechar el conocimiento del mercado turístico, para proponer el diseño de un corredor turístico. Para su esbozo, se precisa determinar los elementos, componentes de los servicios turísticos existentes y, después, establecer un régimen de relaciones a través del uso de instrumentos, donde se determinen los valores agregados de las distintas clases de turismo. Posterior a su identificación, se armonizará con los servicios turísticos habituales. Resultado de esta fase de intervención, se pretende definir el corredor turístico, lo que permitirá la potencialización del número de personas que lo visitarán, permitiendo el diseño de productos turísticos. Por tal motivo y con el fin de evidenciar la relacionalidad existente entre los sectores oficial, productivo y la academia, como aquella triple hélice capaz de consolidar sinergias y competencias de sus miembros, para sacar adelante proyectos que como el que se presenta a consideración de los asistentes al IX Congreso, para hacer que las políticas públicas lleguen a feliz término en un proyecto que como el que se somete a consideración del auditorio, pueda resaltar las condiciones naturales de una zona geográfica del departamento de Cundinamarca en la República De

Colombia, privilegiada no solo por su ubicación geográfica, sinó por sus recursos naturales y especialmente por sus gentes. Además se precisa trabajar de manera ardua y mancomunada para sacar provecho de las bondades de la POLITICA DE MERCADEO Y PROMOCION TURISTICA –COLOMBIA “DESTINO TURISTICO DE CLASE MUNDIAL”2

Palabras clave Corredor turístico, atractivos, servicios Alianzas, gobierno-Academia-Sector Privado.

Abstract Tourism is one of the lines of greater dynamism in the economic development of the regions because of the profits it generates, which is in the well-being of people who are favoured, through competitive advantages that tourism can offer Cundinamarca; under a geographic position privileged, a climate with uniform temperatures all year and abundant natural resources. Simply analyze the municipalities that make up the West Savannah, which due to its proximity to the capital of the country, its charms inborn and by the support of their regional and local authorities, who wants to take advantage of the knowledge of the tourism market, to propose the design of a tourist corridor. Sketching, requires determining the components of existing tourist services and, later, to establish a regime of relations through the use of instruments, where determined values added of different kinds of tourism. Following its identification, it harmonizes with the usual tourist services. Result of this phase of intervention, is intended to define the tourist corridor, which will allow the potentiation of the number of people visiting it, allowing the design of tourism products. For this reason and in order to demonstrate existing Relationality sector official, productive and the Academy, as the triple helix able to strengthen synergies and competencies of its member to take forward projects that as which arises for consideration to attendees at the ninth Congress, to make policies to come to happy ending in a project that can highlight the natural conditions of a geographical area in the Department of Cundinamarca in the Republic of Colombia, privileged, not only because of its geographical location as that is subject to consideration of the Auditorium,, fate for its natural resources and especially for its people. In addition requires arduous and joint work to take advantage of the benefits of the policy of marketing and promoting tourist –COLOMBIA “Tourist destination of world class”

2

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. –Política de mercadeo y promoción turística de Colombia–. Visto en Diciembre 4 del 2012. Consultado en: https://www.mincomercio.gov.co/minturismo/publicaciones.php?id=195

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Keywords Tourist corridor, attractions, service partnerships, gobierno-Academia - Private Sector.

Planteamiento del problema El turismo representa el 9% del PIB mundial (sumando efectos directos, indirectos e inducidos), el 5% de las inversiones a escala global y el 5% de las exportaciones globales, según el World Travel & Tourism Council3. Según cifras del mismo organismo, el turismo generó en 2012 inversiones por valor de 765.000 millones de dólares. De la misma manera, el gasto de los viajeros internacionales en el extranjero ascendió a 1,2 billones de dólares. Para cerca del 40% de los países, los ingresos provenientes de las actividades derivadas del turismo son la principal fuente de divisas. Es evidente que este rubro de la economía en uno de los más relevantes en los últimos 50 años en el contexto internacional. El turismo se ha convertido en un indicador del nivel de vida de una sociedad y una importante fuente de ingresos de las economías. “El turismo es el tercer sector generador de divisas para COLOMBIA, después del petróleo y el carbón y por encima de productos tradicionales, como: café, flores y banano” 44

TURISMO MUNDIAL PARA 2020  

Fuente: Bancoldex/Universidad Externado de Colombia: Mercadeo 3 4

El World Travel & Tourism Council, es el órgano Mundial de vigilancia de Viajes y Turismo. WTTC trabaja para crear conciencia de Viajes y Turismo como una de las industrias más grandes del mundo, apoyando a 260 millones de puestos de trabajo y la generación de un 9 por ciento del PIB mundial. Proexport Colombia: Informe de Turismo febrero 2013 - Banco de la República /MC IT

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Este subsector de la economía ha reflejado un crecimiento en la mayoría de economías del mundo (Walker et al. 2005), para citar un ejemplo, en Estados Unidos el turismo contribuye con el 76% del PIB y el 79% del empleo (Lamb et al. 2006). El turismo, se ha convertido en un negocio global, cuyo mercado en expansión abarca todos los lugares y destinos en el mundo. Más de 625 millones de turistas viajaron fuera de su país y gastaron 444.000 millones de euros. Esta actividad representa el 31% del comercio internacional y más de 100 millones de puestos de trabajo (Kotler et al. 2005). En Colombia, según cifras del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2004) estableció que la participación del sector al Producto Interno Bruto (PIB) no supera el 3%, mientras que en países, como España, representa el 18% y del Caribe, hasta el 30%. En el mundo también, han cambiado las tendencias en materia de turismo, lo que se constituye en una oportunidad invaluable para la consolidación del sector y particularmente para la identificación de experiencias que permitan sacar provecho de estas nuevas tendencias en pro de fortalecer la propuesta del diseño del corredor turístico. A continuación se relacionan algunas de las tendencias mundiales en materia turística:

Tendencias turismo mundial •

Aumento de ingresos de las personas y una mayor disponibilidad de tiempo libre.

•

Crecimiento del mercado de personas pensionadas y solas, con algún tipo de experiencia educativa o cultural.

•

Diferenciación de los gustos turísticos: confort vs. Aventura/cultura.

•

Mayor inquietud por la seguridad, no solo personal sino en salud.

•

Incremento en la edad poblacional que trae consigo migraciones de jóvenes a países desarrollados y el consecuente turismo étnico.

•

Periodos vacacionales más cortos pero más frecuentes

•

El turismo será un mercado de compradores.

•

Turismo virtual Vs turismo humano.

•

Destinos como accesorios de moda.

•

Desarrollo orientado por mercado/producto y cada vez más temático

•

Alternativas para nuevos segmentos de mercado.

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•

Fortalecimiento del turismo de naturaleza, deportivo (golf y náutico), congresos y convenciones y turismo de la tercera edad.

•

Viajes espaciales en órbita baja y posiblemente a la luna.

•

Congestión de destinos conducirá a limitaciones para su disfrute.

•

El turismo doméstico seguirá siendo el más importante.

•

Adecuación de la oferta a los cambios de la demanda.

•

Recursos insuficientes para satisfacer la demanda: agua, segundas viviendas para extranjeros

•

Viajes más lejanos.

•

Campañas lideradas por los consumidores para desarrollo turístico sostenible y comercio justo.

•

Aumento del gasto promocional en el exterior por parte de los Países.

•

Aumento significativo de la cooperación público-privada.

•

Diferenciación del producto tradicional.

•

Concientización y promoción creciente de los temas medioambientales.

•

Desintermediación.

•

Tendencias hacia la recuperación del arte y la cultura tradicional

•

Continuará la expansión del turismo mundial a una tasa del 4% promedio anual, hasta llegar a 1600 millones de turistas en el 2020.

•

Europa continuará acaparando el 50% de la demanda mundial, seguida por Asia-Pacífico (25%) y Américas (18%).

•

Fortalecimiento tecnológico que favorece reservas, gestión, marketing, intranet, internet, interactividad para la oferta de productos turísticos.

•

Cada vez mayor uso de páginas web para la promoción turística.

•

Concentración en aerolíneas y cadenas hoteleras e integración diagonal (seguros, divisas, equipajes), con la consecuente generación de economías de escala difícil de igualar.

•

Aviones con menor consumo de combustible.

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•

Aerolíneas de bajo costo.

•

Turismo religioso y de salud

En Colombia, según cifras del DAS55, en 6 años el número de visitantes al país se triplicó. Mientras que en el mundo el turismo creció un 6,7%, en el país este aumentó 8,9% durante 2010. Según Proexport, la llegada de viajeros extranjeros viene creciendo a un ritmo anual promedio cercano al 10 por ciento en los últimos 10 años, con la entrada de 1,69 millones de extranjeros en 2012, con un crecimiento del 7 % frente al 2011. De estos datos, el 61,3 % informó llegar a Colombia por asuntos de turismo y el 7,6 % llegó motivado por la asistencia a eventos promovidos en las diferentes ciudades. En cuanto a la generación de recursos, con más de 3.200 millones de dólares en la balanza de pagos por concepto de viajes y transporte, hoy el turismo ocupa el tercer lugar, después del petróleo y el carbón, por encima de productos tradicionales como café, banano y flores. No obstante estas cifras tan positivas y sumado esto al desarrollo y crecimiento del sector dentro de las diferentes actividades económicas, el aporte en el PIB de uno de sus renglones más representativos como lo es el sector de servicios de hotelería y restaurantes, apenas llega al 2% en los últimos 4 años. El dato es bastante pobre si se tiene en cuenta que en países europeos y de Norteamérica, en los que el sector turismo es una fuente primordial de generación de divisas, la relevancia del sector en análisis económico en general, supera el 10 % del PIB. De la misma manera, al analizar el gasto en turismo como parte del PIB, en los países que llevan la delantera en este sector en la región como Barbados, Jamaica, República Dominicana y Costa Rica evidencian cifras superiores al 10,1 % del PIB, mientras en Colombia, este gasto solo ascendió al 1,9 por ciento en 2009. Las cifras expresadas anteriormente se muestran como inconsistentes, si tenemos en cuenta que a cambio de estos países y de muchos otros que son guía en materia turística, nuestro país tiene un enorme potencial en este campo al hacer el inventario de playas, patrimonio cultural, entorno ambiental, clima, diversidad regional, entre otras riquezas. (MESA 2013). Es evidente que temas como las dificultades de seguridad y violencia, la frágil infraestructura de carreteras y de puertos, la poca vocación turística en muchas regiones y la ausencia de certificación en normas de calidad en subsectores como el hotelero, entre otros aspectos, se constituyen en obstáculos para impulsar una mayor competitividad del sector. No obstante lo anterior, el compromiso del gobierno y el esfuerzo de los gremios del sector empiezan a consolidar al turismo como un sector estratégico de la economía del país, competente en la generación de empleo, desarrollo en materia de infraestructura, servicios públicos, transporte, comunicaciones y mejorar los servicios financieros.

5

Información suministrada por Proexport. Fuente DAS los datos no incluyen cruceros llegados a Colombia

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Planteamiento del problema Teniendo como base el análisis sobre el comportamiento del turismo y sus subsectores en los últimos años, así como las tendencias del turismo mundial proyectadas a 2020, se ha visto la necesidad de incrementar los servicios turísticos identificados hasta el momento, ya que desde hace más de 25 años ésta actividad se ha venido desarrollando en el departamento de Cundinamarca y en los municipios que conforman la Sabana de occidente, entre los que se encuentran Bojacá, Cota, El Rosal, Facatativá, Funza, Madrid, Mosquera, Subachoque, Tenjo y Zipacón; únicamente a la satisfacción de las necesidades de algunos actores del sector ubicados en el departamento, quienes han usufructuado sus beneficios de manera aislada, lo cual, no solo ha limitado la capacidad de explotar adecuadamente los innumerables recursos turísticos con que cuenta el departamento y la región de la Sabana de Occidente con sus municipios; para expandirse a nuevos mercados y capturar nuevos usuarios, sino que también no ha permitido que la actividad económica derivada, beneficie a una mayor cantidad de personas, con el beneficio sobreviniente en materia de ingresos para los municipios involucrados. Del análisis de las anteriores variables, es que se desprende el objetivo de este proyecto el cual se encuentra fuertemente arraigado a la necesidad de analizar la viabilidad para establecer el diseño de un Corredor turístico en la Sabana de Occidente en el departamento de Cundinamarca, como destino turístico alternativo al existente en Colombia y contribuir a la satisfacción de la creciente demanda internacional a partir de estrategias de diagnóstico del potencial turístico de los municipios que conforman la Provincia de la Sabana de Occidente a través del compromiso de los entes oficiales comprometidos con esta propuesta en 2014

Escenario actual Con fundamento en la información acopiada en el transcurso de la investigación que da origen a esta ponencia y durante el análisis del desarrollo de los Convenios de Competitividad Turística y la experticia lograda en la puesta en marcha de la política del sector, se pudieron advertir las siguientes dificultades asociadas al desarrollo de la actividad6: 1. Escaso margen de maniobra institucional, que se evidencia en una restringida aplicación de políticas nacionales en las zonas geográficas de influencia y ausencia de planes de desarrollo turístico en las localidades. 2. Falta de armonización y acoplamiento entre las entidades del orden nacional, que facilite la coordinación de las políticas sectoriales. 6

De acuerdo con información de la Cuenta de Viajes y Transporte del Banco de la República de 2009.

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3. Insuficiente calidad en los prestadores de servicios turísticos que no permiten el logro de estándares mínimos que faculten al país para que se transforme en un destino turístico de clase mundial. Este escenario se precariza gracias a la baja calificación de las personas que laboran en servicios turísticos y la restringida existencia de personal bilingüe. 4. Limitaciones de la planta turística así como de la infraestructura de apoyo de la actividad, las cuales restringen el progreso de destinos turísticos. Con fundamento en el informe del Índice de Competitividad de Viajes y Turismo del Foro Económico Mundial7, las categorías asociadas a la infraestructura se constituyen en una carga para la competitividad del escenario turístico en Colombia. En infraestructura de transporte, Colombia ocupa el puesto 108 y en materia turística el puesto 93 entre 133 países, al tiempo que el lugar general en el índice es el 728. 8 5. En materia de Turismo asociado a la naturaleza, nuestro país se destaca en el contexto mundial según el reporte de Turismo del Foro Económico Mundial al ocupar el 2do lugar en el total de especies conocidas, quinto puesto en recursos naturales y el doceavo en número de áreas protegidas; no obstante, al mismo tiempo, éste reporte nos ubica en la posición 84 en ejercicios de sustentabilidad del medio ambiente y 120 entre 133 en “especies amenazadas”. Por otra parte, el esquema vigente de apoyo al mercadeo, a la promoción y a la competitividad turística del país fundamentado en la cooperación del sector público‐privado, se ha fortalecido en el Fondo de Promoción Turística. Empero, si bien dineros destinados al fortalecimiento del sector, han crecido sustancialmente en los últimos años, el valor promedio de los proyectos se mantiene muy por debajo de la media como para generar un impacto realmente válido en la actividad turística.

Propuestas estratégicas 1. Consolidar la institucionalidad y la acción del estado en el turismo a nivel nacional y regional. Para consolidar este quehacer, el Gobierno nacional recomendará y acompañará a los entes regionales en la implementación y puesta en marcha de asociaciones públicas o público‐ privadas que propongan y lleven a cabo planes de desarrollo turístico y que además tengan una adecuada interlocución con los entes gubernamentales involucrados con el fin de consolidar dichas posturas y obtener los apoyos necesarios. Con el fin de facilitar la gestión e interlocución en el nivel nacional se propone la creación de un comité intersectorial que facilite y una las iniciativas de distintos ministerios y entidades , organizada y gestionada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo como director y máxima autoridad de la política en materia de turismo. 7

Indicadores de Competitividad Turística 2009, Foro Económico Mundial.

8 Idem

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En las regiones, y en el campo de acción de las Comisiones Regionales de Competitividad, se estimulará la promoción y desarrollo de comités coordinadores de turismo cuya responsabilidad será la de asegurar la acción articulada de los diferentes actores en el plano de las regiones y entre éstos y organismos del orden nacional. De igual manera, dichos grupos de trabajo deberán asumir la tarea de cumplir y hacer cumplir los Convenios de Competitividad Turística, mediante reportes de su actividad al Viceministerio de Turismo. Dichos comités deberán desarrollar lineamientos y planes suficientemente bien diseñados e implementados, para facilitar su gestión holística, con fundamento en el nivel de desarrollo turístico de cada una de las regiones y de sus intereses regionales.



La consolidación de la presencia institucional y el quehacer en el escenario municipal y regional permitirá, entre otras cosas, fortalecer y adelantar acciones tendientes a erradicar restringir y prohibir prácticas nefastas y dañinas como la explotación sexual de menores de edad a través del turismo. 2. Optimizar los procesos de calidad en los servicios y destinos turísticos y promover la formalización de las empresas del sector. A este respecto, es fundamental responder a las exigencias de los usuarios y clientes y a satisfacer las demandas del mercado mundial, dando respuesta a estándares mínimos de calidad en materia de servicios, mediante procedimientos de normalización y certificación. A fin de conseguir este objetivo, el Gobierno nacional elaborará los reglamentos técnicos en materia de turismo de aventura e donde el riesgo para la salud e integridad de los consumidores y usuarios justifique este tipo de medidas. De manera complementaria, se revisará y cambiará el sistema de evaluación y certificación de servicios hoteleros con el fin de prestar una mejor información y transparencia a los usuarios acerca de la calidad de los servicios hoteleros. De la misma manera, es fundamental que se estimule la sensibilización frente a la actividad turística, no solo para los prestadores del servicio sino también para los consumidores y la comunidad en general. Para complementar estas iniciativas, se iniciarán intervenciones en la formalización de las empresas prestadoras de servicios turísticos y de su fuerza laboral facilitando el cumplimiento de los requisitos legales para el tránsito desde la informalidad. Así se estimulará el logro de altos niveles de calidad a las empresas a través de los procesos de certificación en las normas técnicas sectoriales.

3. Robustecer las aptitudes y capacidades de los equipos humanos en relación de las necesidades de la demanda turística y la creación de puestos de trabajo

Con el fin de conseguir que Colombia se transforme en un destino reconocido en el escenario internacional deberían consolidarse las aptitudes y capacidades de los equipos humanos adscritos al sector, particularmente en dos escenarios. Primero, los planes de capacitación para la asistencia de servicios, deberán alinearse con las necesidades de los entornos nacional e internacional, estimulando la capacitación de los involucrados en el manejo de un segundo y

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tercer idioma .La nación deberá estimular la consecución de los certificados en competencias laborales, en dominio de idiomas, en servicio, operación e implementación de nuevos productos. 4.- estimular la llegada de inversionistas nacionales y extranjeros en el sector del turismo, añadiendo valor, que permitiría el crecimiento del PIB nacional.

La llegada de inversionistas al sector del turismo se ha dinamizado en los últimos años. En el sector público como privado, han invertido sumas considerables para generar un desarrollo superior. Se debe insistir en la consolidación de estos esfuerzos, estimulando condiciones que permitan incentivar estas inversiones, igualmente presentando planes que atraigan la IED en el sector turístico. Particularmente, se debe trabajar arduamente en la consolidación de un marco legal que haga posible que estos incentivos fiscales y tributarios se dinamicen y se pueda irradiar estos alcances en la inversión hotelera.

Conclusiones En la presente ponencia se ha intentado analizar el escenario vigente del sector turístico en el contexto mundial, pasando por el escenario local y regional, con el fin de dar a conocer a los participantes la situación en el que se encuentra mi país en el escenario de la competitividad turística. Después del esbozo de la situación actual, se pretende mostrar las debilidades que el sector presenta, en materia de Infraestructura, competencias de las personas, ausencia de certificaciones e informalidad de los jugadores del sector, entre otros. No obstante, paralelamente se pretende identificar las bondades que permitan la competitividad del sector, el cual ha consolidado y fortalecido con la aplicación de las políticas que los gobiernos nacionales, regionales y locales han facilitado. Se observa el crecimiento que el sector ha tenido en los últimos años, evidenciando que el ramo del turismo se constituye como una de las actividades con mayor potencial para Colombia, por cuanto los destinos y corredores turísticos coadyuvan dentro de su participación, dentro de los consolidados de los inventarios turísticos a nivel mundial. La consolidación del crecimiento que se muestra es consecuencia de unos buenos proyectos y una consolidación de un marco normativo en materia de políticas nacionales, regionales y locales que buscan apoyar decididamente al sector que tiene un potencial suficientemente atractivo a la inversión , mediante planes innovadores para los turistas ,incrementando la demanda local de viajeros.Con el auspicio del Ministerio de Comercio, industria y Turismo en asocio con entidades regionales y locales y el apoyo decidido de la academia a través de la Fundación Universidad Autónoma de Colombia en este caso, se ha evidenciado un sustancial incremento en las visitas de turistas nacionales e internacionales al territorio patrio , siendo uno de los más importantes atractivos colombianos El Ecoturismo, merced Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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a la legislación existente hasta 2013, con políticas de sostenibilidad y sustentabilidad mediante prácticas ambientales y socioculturales. De especial importancia se ha convertido la Política de Competitividad Turística buscando que nuestro país se pueda convertir en un lugar obligado de visita turística de clase mundial tratando permanentemente de superar la ausencia de protocolos de calidad en ciertos servicios y de igual manera se exponen los planes estratégicos con los que se pretende vencer dichas debilidades. Podemos concluir, que el entorno competitivo del turismo y del sector colombiano ha superado muchas de sus debilidades a través de la eficiente mejora en la disposición y uso de los recursos financieros, de infraestructura y de personas, sin embargo Colombia debe mantener la inversión en propuestas sustentables y sostenibles de desarrollo turístico. Igualmente, con esta ponencia pretendemos demostrar que los procesos de competitividad del sector se pueden consolidar, a través de unas alianzas estratégicas eficientes, rentables y sólidas entre el sector público a través de sus estamentos gubernamentales regionales y locales, el sector privado a través de inversionistas y jugadores interesados en sacar provecho del sector, las comunidades favorecidas, los grupos de interés y especialmente la academia, en particular para este caso la Fundación Universidad Autónoma de Colombia, que en asocio con los demás grupos interesados, evidencian que esta unión pretende fortalecer un sector de la economía que contribuye en alto grado al crecimiento del PIB, a la creación de valor agregado y al estímulo de políticas de sustentabilidad y sostenibilidad del sector turístico, acompañado de prácticas ambientales y socioculturales, dando respuesta a las necesidades regionales y locales y de sus habitantes.

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Evaluación técnica y económica de un grupo de caprinocultores del Municipio de Abasolo, Guanajuato, México

Jorge Pedro Rivera Sandoval1 Juan Carlos Martínez González*22 Sonia Patricia Castillo Rodríguez2

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales Modalidad de trabajo: Ensayo de divulgación. 1 2

Coordinación de Capacitación Ganadera de Guanajuato, Secretaría de Desarrollo Agroalimentario y Rural, Gobierno del Estado de Guanajuato, México.

Universidad Autónoma de Tamaulipas, Facultad de Ingeniería y Ciencias, Ciudad Victoria, Tamaulipas, México. Tel: +52 834 318 1721. Correo electrónico: jmartí[email protected]

EVALUACIÓN TÉCNICA Y ECONÓMICA DE UN GRUPO DE CAPRINOCULTORES DEL MUNICIPIO DE ABASOLO, GUANAJUATO, MÉXICO

Jorge Pedro Rivera Sandoval1 Juan Carlos Martínez González*2 Sonia Patricia Castillo Rodríguez2

Planteamiento de problema La caprinocultura en el Estado de Guanajuato está teniendo un auge importante en la población del medio rural. Objetivos. Por ello el objetivo del presente estudio fue evaluar el comportamiento técnico y económico de un grupo de caprinocultores del municipio de Abasolo, Gto., que se localiza en la parte sur-oeste del Estado de Guanajuato. Los productores tuvieron que agruparse para recibir los beneficios de los programas gubernamentales, el grupo inició actividades en febrero del 2005 y quedo formalmente constituido el 8 de marzo de 2006 ante la Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Rural para lo cual se nombraron presidente, secretario y tesorero del mismo grupo de productores. Del diagnóstico estático rápido se encontró que la escolaridad fue en promedio de sexto año de primaria y una edad promedio de los integrantes de 49 años, con cinco personas que dependen directamente de cada productor, con un promedio de 52 cabezas de ganado caprino por productor y un inventario ganadero de 837cabezas repartidas en 9 comunidades en el municipio de Abasolo, Gto., y una comunidad en el municipio de Cueramaro, Gto. Con una dependencia del 50% de la actividad caprina. Actualmente se tienen el 100% de los animales con identificación numérica. Sin embargo, los registros técnicos, económicos, pesajes de leche y pesaje de cabritos solo se han implementado en un 50%. Por otro lado, el diagnóstico de brucela está al 100%, mientras que otras prácticas tienen porcentajes muy variables de adopción (100 a 15%). Como principales

tecnologías adoptadas o indicadores técnicos se tiene: el 1.7% de prolificidad, un 60% de partos dobles y un 40% de partos sencillos, de los cuales el 49% son hembras y el 51% machos, con un peso al nacimiento promedio de 3.6 kg las hembras y 3.8 kg los machos, con un peso al destete en hembras de 14.7 kg con una ganancia diaria de peso de 0.185 kg, con un peso al primer servicio de 43 kg, teniendo un 55% de estos partos en el mes de diciembre. Asimismo, dos productores elaboran composta con el método de Acti-green. Se ha participado también en cuatro exposiciones de ganado caprino, en las cuales se ha logrado obtener primeros lugares en las razas Sannen, Alpino y Toggenburg. Actualmente se registra una producción 491 kg de leche por cabra en 234 días de lactancia. El costo máximo de la producción alcanzo $128,228.00 y un mínimo de $41,498.00. Los ingresos máximos alcanzaron $185,606.00 y mínimos de $83,000.00. El costo promedio de producción de leche se promedió en $2.40 y el precio de venta promedio en $2.50 por litro de leche y de los cabritos $300.00. Conclusiones. Se requiere el desarrollo de infraestructura para lograr mejores precios de comercialización y evitar a los intermediarios.

Palabras clave Caprinos, productores, evaluación.

Introducción La revalorización de la leche de cabra en el mercado nacional está cambiando rápidamente las perspectivas de la cría de esta especie. Con márgenes de utilidad de más de un peso por litro, y en algunos casos hasta de dos o un poco más, no es raro que todas las granjas estén ampliando sus instalaciones y quedándose con la totalidad de sus crías hembras para aumentar el hato. Por razones aún no muy claras, incluso en el área científica la cabra había estado relegada a un segundo plano en casi todas partes del mundo, incluyendo las naciones desarrolladas, pero ahora en muchas partes existen granjas caprinas en donde se aplican todos los adelantos de la ganadería moderna. Por otro lado, el queso de cabra francés, que ya tenía presencia en el gusto de algunos consumidores mexicanos, sobre todo de alto poder adquisitivo, empezó a ser sustituido por el elaborado en México, descubrieron que el queso mexicano es de calidad aceptable, pero a un precio muy por debajo del extranjero. Por su parte, grupos de caprinocultores se han empezado a organizar tanto para el control y mejoramiento genéticos como para la comercialización de su producción. Esto les permite obtener

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respaldo económico de los programas oficiales de fomento al campo que han crecido considerablemente en los últimos años. Con el mejoramiento de la calidad de los animales y el manejo de las granjas trae como resultado menores costos en la producción. De acuerdo con la Unión Ganadera Regional de Guanajuato (UGRG), la caprinocultura desde que Vicente Fox era gobernador de la entidad y Javier Usabiaga su secretario de Desarrollo Agropecuario se empezó a dar un decidido impulso a esta rama ganadera, que ha continuado hasta la fecha. Por otro lado, los productores se han integrado como grupo ganadero de validación y transferencia de tecnología (GGAVATT), que en materia de cabras es uno de los más avanzados del país (Román, 2001). Gracias a esta organización han tenido acceso a los apoyos de los programas de alianza para sufragar sus tareas de control de producción y calidad; próximamente contarán además con un equipo para monitoreo de bactereología en leche. Lo común es que las cabras se utilicen en sistemas extensivos, pero en los establos la dieta se compone generalmente de alfalfa achicalada y/o ensilada, complementada con un alimento balanceado, y algunas han incorporado recientemente avena con evo. El concentrado lo compran ya hecho preferentemente a las asociaciones ganaderas o adquieren los ingredientes para molerlos ellos mismos. Los caprinocultores manifestaron en todos los casos que su hato se halla en crecimiento, y muchos de ellos están pensando en ampliar sus instalaciones o se encuentran ya construyendo nuevas granjas. Finalmente, cabe mencionar que aunque la totalidad de las granjas visitadas son dirigidas y operadas por hombres (a veces bastan dos o tres para realizar todo el trabajo), en aquellas explotaciones donde hay planta de quesos son la esposa e hijas del propietario quienes la manejan. El modelo de grupos ganaderos de validación y transferencia de tecnología (GGAVATT) fue creado en 1990 por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) a través del Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP) y es una alternativa de solución ya que agrupa a productores mediante la transferencia de tecnología, haciendo énfasis en los sistemas de producción de ganado bovino de doble propósito bajo condiciones tropicales y con ganado bovino de lechería especializada en clima templado, generando bases de datos productivos, reproductivos y económicos para la toma decisiones en la adquisición de insumos, equipo, pie de cría y comercialización de los productos generados en las explotaciones de los ganaderos, este modelo sirve para el fortalecimiento de estas empresas (Román, 2001; Román et al., 2011). Por ello el objetivo del presente estudio fue evaluar el comportamiento técnico y económico de un grupo de caprinocultores del municipio de Abasolo, Gto., que se localiza en la parte sur-oeste del Estado de Guanajuato.

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Materiales y métodos El municipio de Abasolo, constituye uno de los 46 municipios del Estado de Guanajuato y se localiza geográficamente al Sur-Oeste del territorio del Estado, en la región denominada El Bajío; ubicándose bajo las siguientes coordenadas geográficas 101°22’00” a 101°38’06” Longitud Oeste, 20°18’48” a 20°44’42” Latitud Norte y a 1760 m de altura con respecto al nivel del mar (Abasolo, 2014). El clima está clasificado como semicálido-subhúmedo que predomina en la mayor parte del territorio, y en una pequeña parte de la zona norte el clima es templado sub-húmedo, con lluvias en verano. La temperatura máxima registrada es de 38ºC en el mes de mayo, y la mínima en alrededor de 5ºC durante enero. La precipitación promedio fue de 639.3 mm anuales. La flora está constituida por bosques de mezquite, selva baja caducifolia y especies forrajeras como zacatón, navajita, pata de gallo, flechilla, tempranero, tres barbas, navajita filiforme y glandular, banderita, colorado, búfalo, falsa grama, cola de zorra, lanudo y lobero. Las principales actividades dentro del municipio son la agricultura y la ganadería, una muestra de ello es que ocupan más espacio para estas actividades que para otra labor. Los principales productos agropecuarios producidos son el maíz, frijol, sorgo, soya, etc. (EMM11, 2014).

Caracterización de los productores Para el presente estudio se contó con la participación de un grupo de caprinocultores propietarios de granjas. El total de los productores eran pequeños propietarios y constituidos legalmente como sociedad de producción rural. Como una estrategia para mejorar la calidad de vida de los productores y sus dependientes se planteó la posibilidad de organizarlos como grupo de ganaderos para la validación y transferencia de tecnología (GGAVATT; Román, 2001). Asimismo, realizar proyectos productivos mediante la identificación de ideas de inversión, que se derivaron de las líneas estratégicas en el Sistema Producto Caprino de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA). La detección de necesidades productivas y tecnológicas se dio en las reuniones por parte de los asistentes, empleando la metodología participativa, priorizando necesidades y orientándose hacia las estrategias de inversión, según la metodología del análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA; IPN, 2002).

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Se realizó un diagnóstico estático rápido mediante la aplicación de cuestionarios a cada uno de los integrantes del grupo. Una vez agrupados, se les dio el seguimiento técnico correspondiente, a través del Programa Soporte de la SAGARPA, con apoyo para el Seguimiento a Procesos de Inversión, Capacitación y Programas Especiales de Capacitación y Asistencia Técnica. Para ello, el técnico prestador de servicios profesionales (PSP) convivió y trabajó con los productores participantes, con lo cual se pudo tener una visión más real de su modo de vida y problemática existente (FAO, 2006). En las reuniones celebradas se determinaron las actividades productivas sobre la que trabajarían los ganaderos, asimismo, se priorizaron las necesidades de capacitación. Como parte del presente estudio se realizaron estadísticos descriptivos.

Resultados y discusión Características de los productores Los ganaderos participantes fueron integrados en un grupo GGAVATT denominado “Caprinocultores de Abasolo”, el promedio de edad de los productores era de 49 años. Similar situación se observa en la población masculina del medio rural de México, donde la gran mayoría pertenecen a la tercera edad (García et al., 2009; Varela et al., 2009; Martínez, 2003), debido a que los jóvenes y adultos en edad productiva han emigrado a las zonas urbanas e inclusive al extranjero. Sin embargo, Gutiérrez et al. (2010) observaron que los rangos de edad de las mujeres en el medio rural correspondían a todas las edades. Con relación al nivel académico de los productores, se observó que en promedio tenían estudios de sexto año de primaria. Por lo tanto, el 100% sabía leer y escribir, se documentó que el 70% se mantenía informado a través de leer los diarios y las revistas ganaderas y el 30% restante además de leer diarios y revistas ganaderas también revisan publicaciones técnicas agropecuarias. Asimismo, el 30% utilizaba de vez en cuando el internet y el 100% contaba con teléfono celular (móvil). Por otro lado, el tamaño de la familia es de cinco personas que dependen directamente de cada productor. El régimen de tenencia de la tierra fue de pequeña propiedad privada (100%). Resultados similares son mencionados por Martínez et al. (2012) para el norte de Veracruz, mientras que Martínez et al. (2011) encontraron para el sur de Tamaulipas que más del 70% de los productores tenían régimen de pequeña propiedad.

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Tamaño del Rebaño De los cuestionarios se pudo deducir que los ingresos para los productores correspondían al 50% de la actividad caprina. En promedio contaban con 52 cabezas de ganado por productor y un inventario ganadero de 837cabezas repartidas en nueve comunidades en el municipio de Abasolo, Gto., y una comunidad en el municipio de Cueramaro, Gto. Martínez et al. (2014) encontraron que los productores de caprinos en el Altiplano Tamaulipeco tenían menor número de cabezas.

Sistema de Producción El sistema bajo el cual se maneja el ganado caprino es intensivo en la gran mayoría de los rebaños pero también se presenta el sistema extensivo. Actualmente, el 100% de los animales están identificados con aretes del Sistema Nacional de Identificación Individual del Ganado (SINIIGA). Además, los productores junto con el PSP llevan registros técnicos (40%), registros económicos (50%), pesajes de leche (50%), pesaje de cabritos (50%), diagnóstico de brúcela (100%) y diagnóstico de artritis-encefalitis caprina (CAEV; 6%). Mientras que el 60% se han dado a la tarea de elaborar ensilajes. También, dos productores elaboran composta con el método de Acti-green.

Manejo Reproductivo La distribución de cabras de acuerdo a la edad quedo de la siguiente manera: 30% menos de 1 año; 30% de 2 a 3 años; 10% de 4 a 5 años; y el 30% restante con más de 6 años. Se observó que la prolificidad fue de 1.7, mientras que la presencia de partos dobles (60%) y 40% de partos sencillos, de los cuales el 49% fueron hembras y el 51% machos. El promedio de peso al nacimiento fue de 3.6 kg las hembras y 3.83 kg los machos. De igual modo, el peso al destete en hembras fue de 14.7 kg con una ganancia diaria de peso de 0.185 kg. El peso al primer servicio promedio 43.0 kg. Se observó que 55% de los partos ocurrieron en el mes de diciembre, un 30% en noviembre, el 10% en octubre y el 5% en enero. Sin embargo, la aceptación de la inseminación artificial ha sido pobre (15%).

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Manejo Genético Las poblaciones de ganado caprino tradicionalmente fueron del tipo criollo y así se mantuvieron por mucho tiempo (Martínez et al., 2014). Actualmente, en la región del Bajío se encuentran razas mejoradas para la producción de leche como: Sannen, Alpino y Toggenburg. El grupo de caprinocultores de Abasolo ha participado en cuatro exposiciones de ganado caprino, en las cuales se ha logrado obtener primeros lugares en las razas Sannen, Alpino y Toggenburg.

Valores Económicos Los niveles de producción láctea alcanzaron promedios de 491 kg por cabra en 234 días de lactancia. El costo máximo de la producción $128,228.00 y un mínimo de $41,498.00. Un ingreso máximo de $185,606.00 y mínimo de $83,000.00. El costo promedio de producción de leche fue de $2.40 y el precio de venta promedio fue de $2.50 por litro de leche, mientras que el valor de los cabritos fue de $300.00. En la actualidad se está trabajando en concluir con la construcción del Centro de Acopio y transformación de la leche que se ubicará en el kilómetro tres de la carretera Abasolo-El Tule, para lograr un mejor precio en la venta por litro de leche, ya que actualmente se tienen los precios más bajos de leche en el Estado.

Componente técnico Parte importante para los productores fue que al organizarse en grupo GGAVATT, contaron con la asistencia técnica de manera personalizada en cada unidad de producción de un prestador de servicios profesionales (PSP). La responsabilidad del PSP del GGAVATT, es organizar y coordinar las prácticas del paquete tecnológico propuesto en la metodología GGAVATT (Bueno, 1998). Por su parte, las instituciones responsables para apoyar la asistencia técnica son la Secretaría de Desarrollo Agroalimentario y Rural (SEDAR); la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) en el estado de Guanajuato, el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP); la Unión Ganadera Regional del Estado de Guanajuato (UGRG); Fundación Produce Guanajuato (FUNPROGTO); y la Asociación Ganadera Local de Abasolo.

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Conclusiones Algunas de las tecnologías han sido más fáciles de implementarse debido a la disposición de los productores. Aquellas que requieren una mayor destreza y/o equipo no han tenido el impacto que se quisiera. Es evidente que la adopción y el uso de las tecnologías en aspectos como mejoramiento genético y evaluación de sementales no será posible si la tecnología no se acompaña de un programa gubernamental. Para lograr precios competitivos se requiere el desarrollo de infraestructura para lograr mejores precios de comercialización y evitar a los intermediarios. Por último es imprescindible la utilización de tecnologías compatibles con el ecosistema que contribuyan a hacer más eficiente el sistema de producción.

Referencias Abasolo. 2014. Información general sobre Abasolo, Gto. http://www.conoceabasolo.gob.mx/site/index.php/abasolo-en-cifras Bueno, D. H. M. 1998. Una estrategia de transferencia de tecnología pecuaria GGAVATT. Campo Experimental La Posta. INIFAP – SAGAR. Región Golfo Centro. EMM11. 2014. Abasolo, Gto. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, Gobierno del Estado de Guanajuato. http://www.e-local.gob.mx/work/templates/enciclo/EMM11guanajuato/municipios/11001a.html Consultada 2012/07/11. FAO. 2006. Documento de trabajo TCP/MEX/3101. “Apoyo a la seguridad alimentaria de la población rural integrando el enfoque de equidad y dirigido a grupos prioritarios”. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación-Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. México, D. F. pp. 4-6. García, E. F. J., A. G. Limas M., F. A. Lucero M. y J. C. Martínez G. 2009. Seguridad alimentaria en municipios de alta marginación del Estado de Tamaulipas, México. Memoria. VI Encuentro Internacional de Estudios Municipales. “Desarrollo sostenible en los espacios locales: políticas ambientales y gestión municipal”. Ciudad de San Ramón de Alajuela, Costa Rica. 26, 27 y 28 de febrero de 2009. Gutiérrez, L. R., J. C. Martínez G. y S. P. Castillo R. 2010. La Apicultura: una alternativa ocupacional de mujeres en zonas marginales del municipio de Victoria, Tamaulipas. In. Aguilar Cruz F. y Pérez Mendoza S. Ed. VII Encuentro Internacional Nuevos Paradigmas, Mejores Gobiernos Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Locales. El municipio frente a la crisis económica financiera y la integración internacional. Centro Vacacional IMSS Metepec, Municipio de Atlixco, Puebla, México. IPN. 2002. Metodología para el análisis FODA. Secretaría Técnica Dirección de Planeación y Organización. Instituto Politécnico Nacional. México, D. F. p.24. Martínez G. J. C. 2003. Evaluación de la Alianza para el Campo 2002. Informe de Evaluación Estatal: Fomento Ganadero Tamaulipas. Gobierno del Estado de Tamaulipas-SAGAR. Septiembre 2003. Cd. Victoria, Tamaulipas, México. p. 77. Martínez G. J. C., J. A. Varela M., A. Duarte O., S. E. Varela F. y S. P. Castillo R. 2011. Caracterización de las explotaciones productoras de bovinos de carne en el sur de Tamaulipas. En. Sandoval Robles G., I. Ridaura Sanz, M. E. E. Hoz Zavala, H. R. Sánchez Nuncio y R. Oloarte Pérez (Ed.). Libro de Memorias 2009-2010. Academia Tamaulipeca de Investigación Científica y Tecnológica, A. C. Tampico, Tamaulipas, México. pp. 30-33. Martínez González, J. C., Silva Contreras A., Castillo Rodríguez S. P., Lucero Magaña F. A. y Segura Martínez M. T. J. 2014. Sistemas de producción con rumiantes en el altiplano tamaulipeco. Libro de Resúmenes. 26° Encuentro Nacional de Investigación Científica y Tecnológica del Golfo de México. ATICTAC, ICEST. Tampico, Tamaulipas, México. p. 71. Martínez Vázquez, V. M., J. C. Martínez González y S. P. Castillo Rodríguez. 2012. Evaluación técnica económica de un grupo de productores del norte de Veracruz. Memoria. Red-Ɛ-Mun. VIII Congreso Internacional de Estudios Municipales “Gobiernos Locales y Desarrollo Municipal”. Tehuacán, Puebla, México. 17, 18 y 19 de octubre del 2012. CD. S/P. Méndez, G. E. M. S/A. Modelo de transferencia tecnológica para el sector agropecuario, forestal y acuícola en el Estado de Tabasco. “Enlace Tecnológico para la Producción. ISOPROTAB, CFUPRO y Certeza Tabasco. Villahermosa, Tabasco, México. p. 72. Román, P. H. 2001. El papel de los GGAVATT como mecanismos de transferencia de tecnología. Memorias. XXIX Reunión Anual de la Asociación Mexicana de Producción Animal. Universidad Autónoma de Tamaulipas. Cd. Victoria, Tamaulipas, México. p. 14-20. Román, P. H., H. M. Bueno D., U. Aguilar B., J. M. Pérez S., M. A. Rodríguez Ch. 2001. Manual del modelo GGAVATT. INIFAP-CIRGOC. Campo Experimental La Posta. Folleto Técnico Núm. 27. Segunda edición. Varela M. J. A., J. C. Martínez G., A. Duarte O. y S. E. Varela F. 2009. Características de las explotaciones productoras de bovinos de carne en el sur de Tamaulipas. XXXVII Reunión Anual de la Asociación Mexicana de Producción Animal. Chihuahua, Chihuahua, México. p. 17-21.

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“Herramienta para la evaluación de las competencias de egreso de los estudiantes de la carrera de bachillerato y licenciatura en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica” Kimberly Barquero Quirós1 Joselyn Corrales Solís2

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales Modalidad de trabajo: Avance de investigación 1 2

Bachiller en Administración Pública, Universidad de Costa Rica, Costa Rica. Teléfono: +506 2511-1498. Correo: kimberly. [email protected]

Estudiante de Administración Pública, Universidad de Costa Rica, Costa Rica. Teléfono: +506 2511-1498. Correo: joselyn. [email protected]

“HERRAMIENTA PARA LA EVALUACIÓN DE LAS COMPETENCIAS DE EGRESO DE LOS ESTUDIANTES DE LA CARRERA DE BACHILLERATO Y LICENCIATURA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA”

Kimberly Barquero Quirós Joselyn Corrales Solís

Resumen La Universidad de Costa Rica (UCR) como referente de la educación superior a nivel nacional tiene como parte de sus principios el velar por la excelencia académica de los programas que ofrece, es por esto que los planes de estudios de la Universidad deben ser evaluados y modificados periódicamente. A la luz de esto, la Escuela de Administración Pública (EAP) en el año 2008 inicia su proceso de evaluación del plan de estudios, en el marco de este proceso y según las investigaciones realizadas se decide formular dicho plan basado en competencias, el nuevo plan es aprobado en el segundo semestre del año 2009 y se inicia su ejecución en el año 2010. Una unidad académica que se encuentra estrechamente ligada con la EAP es el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP) de la Universidad de Costa Rica (UCR), quien bajo convenio internacional con el Consejo Nacional de Normalización y Certificación de Competencias Laborales (CONOCER) de México ha emprendido el proyecto de conformar e impulsar un Sistema Nacional de Competencias Laborales de Costa Rica (SNCLCR). El CICAP, como parte de este proyecto ha realizado acciones de elaboración de estándares de competencia laboral y una serie de sinergias con diferentes instituciones nacionales, una de las sinergias realizadas para este fin es con la Escuela de Administración Pública (EAP) de la UCR. Una iniciativa de esta unión de esfuerzos entre la EAP y el CICAP es la elaboración de estándares de competencias de egreso de los estudiantes de la carrera de bachillerato y

licenciatura en administración pública que contribuyan con el proceso de evaluación de los estudiantes. El presente avance de investigación plantea, con base en las competencias genéricas y específicas que comprende el plan por competencias de la carrera universitaria en cuestión, una propuesta de estándar de competencia laboral que incorpora conocimientos (saber), productos (saber hacer), desempeños (saber hacer) y actitudes / hábitos / valores (saber ser).

Planteamiento del problema Actualmente la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Costa Rica cuenta con un plan por competencias para la carrera de bachillerato y licenciatura en Administración Pública, sin embargo, dicha carrera no cuenta con un instrumento que pueda ser utilizado para evaluar y evidenciar el desarrollo global de las competencias establecidas (genéricas y específicas) al concluir el plan de estudios.

Objetivos Objetivo General Proponer una herramienta para la evaluación de las competencias de egreso de los estudiantes de la carrera de bachillerato y licenciatura en administración pública de la Universidad de Costa Rica.

Objetivo Específico •

Identificar los antecedentes que propiciaron la iniciativa de desarrollar el plan de estudio por competencias de la carrera de Administración Pública, con el fin de proponer una herramienta de evaluación de las competencias de egreso de los estudiantes.

•

Plantear un conjunto de conocimientos, desempeños, productos y actitudes/hábitos/valores considerando que son componentes para la elaboración de un estándar de competencia de egreso de los estudiantes de la carrera de bachillerato y licenciatura en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica.

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Palabras clave Estándares, Competencias Laborales, Administración Pública, Gerencia de proyectos, Certificación.

Introducción A nivel nacional e internacional existen desafíos que son desencadenados por los mercados cada vez más globalizados, por lo que es necesario implementar acciones para mejorar la eficiencia, eficacia, productividad, efectividad de las personas y así impulsar la competitividad de los países. En particular, Costa Rica a nivel mundial se ha destacado por diversas variables, entre las cuales se pueden mencionar: la alta calidad de vida que posee la población, la educación que se brinda, la libertad política que se disfruta, además de la utilización de las tecnologías, que como producto facilita y mejora los procesos dentro de las instituciones públicas. Estos y otros aspectos permiten reconocer que Costa Rica tiene un gran potencial para la formación del talento humano hacia el mejoramiento de las competencias de servicio y productividad en las funciones dentro del sector público. Entonces, ¿Cuál es una de las maneras para poder potencializar este mejoramiento dentro del sector público? Una de las maneras es a través de la educación superior. En Costa Rica existen cinco universidades públicas, una de ellas es la Universidad de Costa Rica que brinda diversas opciones para la elección de una carrera. Una de estas carreras es bachillerato y licenciatura en Administración Pública, la cual tiene como propósito “formar profesionales competentes en ciencias administrativas, con capacidad para organizar, impulsar procesos de cambio y dirigir el Estado y las organizaciones de interés público conforme a los intereses y aspiraciones de los ciudadanos, plenamente conscientes de los procesos mundiales en que está inserta la nación”. (EAP, 2012) Asimismo, de acuerdo con los Estatutos de la Universidad de Costa Rica, esta institución “promueve la investigación científica, la acción social, la actualización profesional y la difusión de valores éticos, sobre la estructura, el funcionamiento y la evolución del aparato del Estado, como instancia de organización democrática de los costarricenses”. (EAP, 2012) Debido a estas razones que le proporcionan un sentido a la carrera de Administración Pública, a partir del año 2008, miembros de la Escuela de dicha carrera, se dieron a la tarea de formular un nuevo plan de estudios basado en competencias, con el fin de cumplir con las exigencias de las instituciones públicas y por ende las de la sociedad. Para poder llevar a cabo dicha tarea se experimentaron cambios relevantes, desde la manera de pensar de los (as) profesores (as) y de los (as) estudiantes, así como su forma de impartir y recibir lecciones, respectivamente.

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El cambio a un plan de estudio por competencias “genera una serie de retos y estrategias orientados a realizar un ejercicio de planeación y acción, a impulsar un trabajo colegiado, además de enfrentar rupturas de paradigmas, lograr abrirse a nuevas alternativas y propiciar una gestión de recursos acordes al modelo por competencias”. (Barrón Tirado, 2000). Ahora bien, mediante el proceso que se vivió para formular el nuevo plan de estudios, se determinan diez competencias genéricas y diez específicas, las cuales un estudiante a través de sus cinco años de carrera debe aprender y practicar, sin embargo surge una pregunta muy importante. ¿Cómo se puede verificar que un estudiante ha aprendido e interiorizado cada una de estas competencias cuando finaliza su carrera universitaria? Es precisamente esta interrogante la motivación principal para el desarrollo de este avance de investigación, ya que a través de la identificación de los antecedentes que envuelven el contexto de la iniciativa del nuevo plan de competencias, se propone una herramienta de evaluación de las competencias de egreso de los estudiantes de la carrera de Administración Pública, con el propósito de constatar que cada estudiante posea las competencias establecidas en dicho plan, específicamente en este avance se planteará un estándar de competencia que sea una herramienta útil para evaluar la competencia: gestión de proyectos.

Marco referencial La Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su recomendación 195 sobre el desarrollo de los recursos humanos, 2004, destaca que: “Los Miembros deberían definir políticas de desarrollo de los recursos humanos, de educación, de formación y de aprendizaje permanente que: a) faciliten el aprendizaje permanente y la empleabilidad, y formen parte de una gama de medidas de orden político destinadas a crear empleos decentes y a alcanzar un desarrollo económico y social sostenible.” (2004:4-5). A nivel costarricense, la Universidad de Costa Rica (UCR) es una de las instituciones que debe de asegurar el aprendizaje permanente y la empleabilidad de las personas, es por ello que la UCR, como referente de la educación superior universitaria a nivel nacional, tiene como parte de sus principios el velar por la excelencia académica de los programas que ofrezca. Como parte de las acciones que se emprende en la línea de este principio se encuentra la evaluación periódica de los planes de estudio que deben realizar las diferentes unidades académicas. La normativa universitaria: Políticas y Normas Curriculares para la Actualización de Planes de Estudio señala que “cada tres años se debe evaluar, sistemática e integralmente, el desarrollo de los planes de estudio, bajo la responsabilidad del Director de la unidad académica” (Vicerrectoría de Docencia, 1995: 24).

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Las políticas y normas curriculares de la UCR, se enmarcan en dos principales objetivos: •

“La actualización de los planes de estudio, a partir de una consideración de la realidad cultural, social, política y económica del país dentro del contexto global en que se desenvuelve y del papel que, a futuro, debe estar preparado para desempeñar el profesional que está formando la Universidad de Costa Rica.

•

La flexibilización de los planes de estudio. Esta flexibilización se debe entender como una manera de facilitar al estudiante el avance en su carrera, lo cual implica, desde el punto de vista curricular, la posibilidad de plantear diseños, que puedan adaptarse o modificarse según las necesidades e intereses de los estudiantes, o de las necesidades y problemas de la sociedad, o de los niveles de desarrollo del área del conocimiento respectiva.” (Vicerrectoría de Docencia, 1995: 15).

Las evaluaciones curriculares permiten ajustar los planes de estudio según las necesidades y exigencias del mercado laboral y que a su vez la agrupación y selección de temáticas y sus instrumentos de ejecución contribuyan con la competitividad del país y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas por medio de la educación superior universitaria, al respecto la Vicerrectoría de Docencia de la UCR destaca que: “El proceso de formación debe vincularse con las necesidades de los sectores productivos y sociales como medio para impulsar el desarrollo económico y social y promover una justa distribución de los beneficios en la búsqueda del bien común” (Vicerrectoría de Docencia, 1995: 16). Por otro lado, en el documento “Políticas y Normas Curriculares para la Actualización de Planes de Estudio” de la Vicerrectoría de Docencia de la UCR, se destaca que “los planes de estudio deben proporcionar una formación académica que garantice un excelente desempeño profesional en el campo respectivo”. En el marco de esta realidad, es preciso destacar la labor de la Escuela de Administración Pública (EAP) de la UCR, quien en el año 2008 inició con su proceso de autoevaluación del plan de estudios de la carrera de bachillerato y licenciatura en administración pública. Dicha unidad académica, dada la vinculación que ha tenido con instituciones mexicanas y tomando en cuenta las sinergias con especialistas en el tema de gestión por competencias, decide que como parte del proceso de autoevaluación y procurando un “excelente desempeño profesional en el campo”, se decide emprender un “Proyecto curricular basado en competencias” para la carrera universitaria mencionada. Ahora bien, considerando nuevamente la recomendación 195 de la OIT, cabe mencionar que los países deben: “desarrollar un marco nacional de cualificaciones que facilite el aprendizaje permanente, ayude a las empresas y las agencias de colocación a conciliar la demanda con la oferta de competencias, oriente a las personas en sus opciones de formación, las aptitudes profesionales, y facilite el reconocimiento de la formación, las aptitudes profesionales, las competencias y la experiencia previamente adquiridas; dicho marco debería ser adaptable a los cambios

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tecnológicos y a la evolución del mercado de trabajo, y dar cabida a las diferencias regionales y locales, sin que ello le reste transparencia en el plano nacional.” (2004: 5-6)

La labor de la EAP es parte de los esfuerzos que pueden contribuir con lo mencionado anteriormente, no obstante, desde la Universidad de Costa Rica, pero esta vez en el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP), se gesta un proyecto, relacionado también con el tema de la gestión por competencias y que igualmente es producto de los lazos de colaboración con México, una de las acciones que se realiza con impulso desde el CICAP en esta línea es la acreditación, en el año 2013, de esta Unidad Académica como Centro Evaluador de Competencias Laborales de la Universidad Tecnológica de Tijuana, bajo la estructura del Consejo Nacional de Normalización y Certificación de Competencias Laborales (CONOCER) de México. Además, el CICAP impulsa la firma de un acuerdo de cooperación internacional entre la UCR y el CONOCER, mismo que tiene el objetivo de “Definir las bases para el desarrollo de actividades de cooperación internacional con el fin de establecer programas de colaboración e intercambio de conocimientos técnicos y experiencias relacionadas con el desarrollo y aplicación del Modelo de Gestión por Competencias en ambos países” (CONOCER; UCR, 2013). A partir de dicho acuerdo y de la acreditación del CICAP como Centro Evaluador, este Centro emprende, a nivel costarricense, acciones para contribuir con el empoderamiento metodológico en el tema de gestión por competencias, tomando como base el modelo mexicano en el cual se destaca el desarrollo de normas y estándares de competencia laboral. Dichos estándares, son utilizados para la capacitación, evaluación, certificación y reclutamiento y selección de personas. En dichos procesos de empoderamiento impulsados por el CICAP han participado profesores de la EAP, esto con el fin de realizar una sinergia entre ambas instancias universitarias que contribuya con el fortalecimiento de la Administración Pública costarricense desde la academia. En este mismo punto, se ha puesto en la mesa de discusión de los directores de ambas unidades académicas la certificación de las competencias de egreso de los estudiantes de la carrera de bachillerato y licenciatura en Administración Pública. Esta labor, que aún se encuentra en intenciones contribuiría con otro aspecto que se señala en la recomendación 195 de la OIT: “asegurar el desarrollo y la consolidación de sistemas de educación y formación profesional que ofrezcan oportunidades adecuadas para el desarrollo y la certificación de las competencias que requiere el mercado de trabajo” (2004:7). Al respecto, el CICAP, en su página de internet, destaca que: “se abre la posibilidad de certificar las competencias de egreso de los profesionales, bajo un proceso de preparación adicional, a partir del cual se evalúen las habilidades de los egresados la carrera de Administración Pública, fortaleciendo los procesos de ingreso a la función pública. Esto de acuerdo con la visión del Director de la Escuela de Administración Pública, MBA. Carlos Carranza Villalobos. Para este proceso se deberán elaborar estándares de competencia laboral en diferentes áreas de especialidad” (CICAP, 2014).

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Para finalizar, estos esfuerzos o intenciones son fundamentales para contribuir con el perfil de salida de los estudiantes de la carreta de Administración Pública, el cual es orientado a formar un “…ser humano capaz de comprender en su accionar el contexto histórico y la realidad social que lo determina para actuar en ella; con una visión de mundo que le permita desenvolverse de forma creativa, innovadora, ética, individual y colectivamente. Como profesional tiene la capacidad de liderar y gestionar organizaciones que desarrollan acciones de interés público. Es capaz de construir políticas, estrategias, programas y proyectos, que garanticen el desarrollo local, regional, nacional e internacional, en un contexto globalizado”. (EAP, 2012)

Metodología Con el fin de desarrollar este avance de investigación se utilizó un enfoque cualitativo, ya que se llevó a cabo una revisión bibliográfica relacionada con: •

Los antecedentes de la creación del nuevo plan de estudios de la carrera de Administración Pública.

•

El plan de estudios de la carrera de Administración Pública.

•

La normativa de la Universidad de Costa Rica (estatuto, reglamentos, marco filosófico...)

•

La metodología utilizada para la elaboración de estándares de competencia del Consejo Nacional de Normalización y Certificación de Competencias Laborales (CONOCER) de México.

•

Estándares de competencias del CONOCER.

Además de la consulta bibliográfica, se realizó entrevistas con personas que han estado involucradas en el proyecto del plan de estudios por competencias, estas personas fueron la Dra. Mayela Cubillo Mora quien durante su gestión como Directora de la Escuela de Administración Pública impulsó el proyecto en cuestión y el Bach. Cristiam Barquero Gamboa quien en el momento de planteamiento de proyecto fue uno de los actores estudiantiles. A partir de dichas entrevistas se obtuvo la información necesaria para sentar los antecedentes de la investigación. Asimismo, se plantea que para la segunda etapa de esta investigación se desarrollarán grupos focales o grupos técnicos donde es necesaria la participación de la primera generación del plan nuevo por competencias (egresados), de los estudiantes que aún se encuentran cursando la carrera, de los (as) profesores (as), con el propósito de que la herramienta de evaluación de competencias

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propuesta cuente con la validación a nivel interno de la Escuela de Administración Publica, así como de la UCR.

Resultados Si bien es cierto la iniciativa de elaborar estándares para la evaluación de las competencias de egreso de los estudiantes de las carrera de bachillerato y licenciatura en Administración Pública está aún por concretarse, es importante apoyar e incentivar su realización. Es por ello que se plantea en esta ocasión una de las herramientas que contribuirá con la evaluación y certificación de las competencias de egreso de dichos estudiantes universitarios, tomando en cuenta para ello el proyecto de competencias laborales emprendido por la Universidad de Costa Rica desde el CICAP. No obstante, es preciso destacar algunas de las bases que rodean la propuesta: 1. Los esfuerzos realizados por la Escuela de Administración Pública (EAP): la EAP en el año 2008 inicia su proceso de evaluación del plan de estudios, en el marco de este proceso y según las investigaciones realizadas en esa ocasión por dicha unidad académica, se decide formular el programa de estudios basado en competencias. Para su realización la EAP, dadas las sinergias con México, invita a expertos en competencias laborales de dicho país para iniciar un proceso de empoderamiento de los profesores de la unidad. La siguiente etapa en el proceso es la realización de grupos focales o grupos técnicos con empleadores y con egresados de la carrera en cuestión, a grandes rasgos, los resultados que se arrojan a partir de dichos grupos focales o técnicos consisten en que los egresados de la carrea de Administración Pública son muy buenos teóricamente pero carecen de capacidades de puesta en práctica de la teoría, por esto se conforma una comisión de plan de estudios, en la cual participan profesores, estudiantes y egresados de la carrera de Administración Pública, dicha comisión emprende el proceso de mayor empoderamiento en el tema de gestión por competencias y la respectiva sinergia de esta con el proyecto de elaboración del plan de estudios. Después de muchas sesiones de trabajo el nuevo plan de estudios es aprobado en el segundo semestre del año 2009 y se inicia su ejecución en el año 2010 y para el año 2015 la EAP debe emprender ahora el proceso de evaluación del mismo para seguir con la mejora continua3.

3

Información obtenida mediante una entrevista realizada al señor Cristiam Barquero Gamboa, egresado de la carrera de Administración Pública y uno de los actores estudiantiles en el proceso de elaboración del plan de estudios basado en competencias.

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Figura 1: Cronología del proyecto del plan por competencias

Fuente: Elaboración propia.

2. El Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP), a raíz del convenio con el CONOCER, ha sido empoderado en el tema de elaboración de Estándares de Competencia, por lo que esta unidad académica promueve, tanto a nivel interno de la Universidad como externo en diferentes instituciones públicas, la elaboración de estándares de competencia, para la implementación de la gestión por competencias en procesos como el reclutamiento y selección personal, procesos de capacitación, evaluación del desempeño y certificación de las competencias de las personas. Lo anterior, considerando que un estándar

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de competencia siempre debe estar acompañado de un instrumento de evaluación de la competencia, mismo que incluye una ponderación de cada uno de los criterios que conforman el Estándar de Competencia, ya sean estos de desempeño, producto, conocimiento o actitudes/ hábitos/valores. 3. Actualmente dentro de las evaluaciones que se implementan para verificar el proceso de aprendizaje de los estudiantes de la carrera de Administración Pública, se encuentran las evaluaciones cuantitativas, así como las cualitativas. En estas últimas, los dos profesores encargados de cada curso emiten diversas percepciones sobre el desenvolvimiento del estudiante relacionado con las competencias que se deberían desarrollar durante el curso. Sin embargo, estas son percepciones u opiniones de cada profesor (a), ya que por el momento no se cuenta con una herramienta de evaluación que compruebe a partir de desempeños o productos que el estudiante verdaderamente desarrolló las competencias. 4. Cambios graduales en los procesos de evaluación de los estudiantes: el primer acercamiento de la propuesta de estándar tiene como fin evidenciar que los cambios se pueden realizar de manera gradual, es decir, evaluar a los estudiantes a partir de lo que actualmente está incluido en el plan de estudios. Por esto, se toma en cuenta para la propuesta las competencias específicas en las que se basa el plan de estudios de la carrera en cuestión. Dichas competencias específicas se resumen en la siguiente figura:

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Figura 2: Competencias específicas, plan de estudios de la carrera de Administración Pública.

Fuente: Elaboración propia a partir de Escuela de Administración Pública, 2012

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5. La propuesta es realizar estándares de competencia para ser utilizados como herramienta para evaluar, de manera global, las competencias que durante los años de estudio de los alumnos han sido fortalecidas. El fin principal de este proceso de evaluación es que al final de la carrera los egresados no obtengan un título académico sino que además, reciban una constancia o certificación que acredite el desarrollo de una o varias especialidades. Es preciso destacar que un estándar de competencia siempre está acompañado de un instrumento de evaluación de la competencia (IEC), el mismo contiene los mismos criterios establecidos en el estándar respectivo y adicionalmente contiene una ponderación para cada uno de esos criterios. Dichos criterios incluidos en el IEC están divididos en tres formatos distintos: a. Lista de cotejo: en esta se incluyen los criterios relacionados con los productos y actitudes/hábitos/valores que se establecen en el estándar de competencia. b. Guía de observación: incluye los desempeños y actitudes/hábitos/valores que se establecen en el estándar de competencia. c. Cuestionario: es la prueba mediante la cual se evalúa la comprensión de los conocimientos establecidos en el estándar, en esta prueba se incorporan diferentes tipos de ejercicio (selección única, correspondencia, entre otros). Dado que al IEC solo tiene acceso el evaluador este incluye, las respuestas correctas de este cuestionario. 6 Una de las competencias específicas del plan de estudios de la carrera de Administración Pública es “Gestiona proyectos de desarrollo para mejorar las condiciones de vida de la sociedad, tomando en cuenta la formulación, ejecución y evaluación de manera coherente y eficaz”, tomando en cuenta esta competencia y que en la actualidad las organizaciones están optando por la gestión a partir de la formulación de proyectos, y tomando en cuentan que estos contribuyen con la generación de nuevo conocimiento, se decide que la primer propuesta de esta investigación sea un estándar de competencia para la función de “Gestión de proyectos: planeación, implementación y evaluación.

A partir de todos los aspectos mencionados anteriormente, se obtiene como resultado de este avance de investigación una primera herramienta para la evaluación de competencias de egreso de los estudiantes de la carrera de Administración Pública. Esta herramienta tal y como se ha mencionado es un estándar de competencia, el cual consiste en una serie de conocimientos, desempeños, productos y actitudes/hábitos/valores, que en este caso es relacionado con la función de gestión de proyectos. Para esta primer acercamiento de estándar de competencia se utilizan como referencia los documentos llamados: “Guía metodológica general para la identificación, formulación y evaluación de proyectos de inversión pública” y “Manual Gerencial para el Diseño y Ejecución de Evaluaciones Estratégicas de Gobierno” del Ministerio de Planificación y Política Económica.

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Es importante destacar que esta propuesta de estándar de competencia, en la siguiente etapa de la investigación, debe ser validada por profesores, empleadores, egresados y estudiantes del área académica en cuestión. Ahora bien, la propuesta ha sido dividida en tres elementos o áreas principales dentro de la gestión de proyectos: Título: Gestión de proyectos: planeación, implementación y evaluación Propósito: La siguiente propuesta inicial de estándar de competencia tiene el propósito de servir como referente para la capacitación y evaluación de los estudiantes de la carrera de Bachillerato y Licenciatura en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, en la función de gestión de proyectos, tomando en cuenta las etapas de planeación, implementación y evaluación.

Elementos del Estándar de competencia

Para cada uno de los elementos se han definido conocimientos, desempeños, productos y actitudes/hábitos/valores, a continuación se realiza el respectivo detalle:

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El estudiante es competente cuando obtiene los siguientes:

Productos: 1. El proyecto formulado: a. Contiene el nombre del proyecto. b. Contiene los antecedentes del proyecto. c. Contiene la identificación del problema. d. Plantea las posibilidades de optimización de la problemática identificada. e. Contiene las alternativas de solución de la problemática identificada. f. Contiene la alternativa de solución seleccionada y su justificación respectiva. g. Contiene el objetivo general y los objetivos específicos del proyecto. h. Contiene los resultados esperados del proyecto. i. Contiene la delimitación geográfica y poblacional del proyecto. j. Contiene la vinculación con políticas, planes y estrategias de desarrollo local, nacional u organizacional según sea el caso. k. Contiene el análisis de mercado del proyecto. l. Contiene el análisis técnico del proyecto. m. Contiene el análisis legal y administrativo del proyecto. n. Describe detalladamente las actividades a desarrollar para alcanzar los objetivos planteados. o. Describe el presupuesto a partir de las actividades detalladas.

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2. El análisis de mercado del proyecto formulado: a. Contiene la contextualización del mercado. b. Incluye la definición y características del bien o servicio. c. Muestra la identificación de la población objetivo. d. Contiene la estimación de la demanda. e. Contiene la estimación de la oferta. f. Incluye la demanda insatisfecha del proyecto. g. Específica el análisis de precios y tarifas. h. Muestra los canales de comercialización. i. Contiene las estrategias de información y divulgación. 3. El análisis técnico del proyecto formulado: a. Muestra la localización geográfica del proyecto. b. Presenta los componentes del proyecto. c. Especifica el tamaño del proyecto. d. Incluye la definición de la tecnología y los procesos necesarios para el proyecto. e. Presenta la ingeniería del proyecto. f. Contiene el criterio de la comunidad sobre la propuesta técnica del proyecto. 4. El análisis legal y administrativo del proyecto formulado a. Contiene los aspectos legales que contempla el proyecto. b. Muestra la organización y estructura administrativa. c. Incluye la planificación y programación de la ejecución del proyecto. d. Contiene la valoración de riesgos institucionales del proyecto.

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El estudiante es competente cuando demuestra los siguientes:

Desempeños: 1. Coordina las sesiones de trabajo necesarias para el planteamiento del proyecto: a. Comunicándose vía telefónica, correo electrónico o presencialmente con las personas involucradas en proyecto. b. Verificando la disponibilidad de las personas involucradas en el proyecto. c. Concretando las fechas de realización de las sesiones de trabajo. d. Indicando a los involucrados el objetivo de las sesiones. 2. Conduce las sesiones de trabajo necesarias para el planteamiento del proyecto: a. Recordando el objetivo específico de la sesión. b. Indicando la agenda de la sesión. c. Conduciendo a los involucrados al establecimiento de acuerdos. d. Generando las evidencias de las sesiones (minutas).

El estudiante es competente cuando demuestra los siguientes:

Actitudes/Hábitos/Valores: 1. Iniciativa: La manera en que ofrece alternativas para la solución del problema detectado y plantea las acciones necesarias para contrarrestarlo. 2. Tolerancia: Se refiere a la forma de respetar los pensamientos y acciones de los integrantes del grupo de trabajo. 3. Cooperación: La manera en que trabaja de forma conjunta con los integrantes del grupo de trabajo para formular el proyecto.

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El estudiante es competente cuando obtiene los siguientes:

Productos: 1. Plan de trabajo y cronograma: a. Describe detalladamente las actividades a desarrollar. b. Las actividades coinciden con los objetivos del proyecto. c. Plantea los productos a obtener a partir de las actividades. d. Identifica los recursos a utilizar para llevar a cabo las actividades. e. Contiene el nombre del o los responsables de cada actividad. f. Contiene el cronograma de actividades.

El estudiante es competente cuando demuestra los siguientes:

Desempeños: 1. Ejecuta el plan de trabajo: a. Según el cronograma. b. Realizando cambios según las contingencias que se presenten. c. Tomando en cuenta los objetivos y metas planteadas. d. Identificando los factores que perjudican o facilitan el desarrollo del proyecto. e. Generando las evidencias necesarias en el desarrollo de las actividades. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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f. Utilizando las partidas presupuestarias según el planteamiento del proyecto. 2. Realiza las sesiones de trabajo de seguimiento: a. Coordinando con los involucrados la fecha, hora y lugar. b. Indicando a los involucrados el objetivo de las sesiones. c. Indicando la agenda de la sesión. d. Conduciendo a los involucrados al establecimiento de acuerdos. e. Generando las evidencias de las sesiones (minutas).

El estudiante es competente cuando demuestra los siguientes:

Actitudes/Hábitos/Valores: 1. Orden: en el establecimiento de la secuencia de actividades en el plan de trabajo.

El estudiante es competente cuando obtiene los siguientes:

Productos: 1. El diseño de la evaluación generado: a. Contiene la descripción del problema. b. Establece la intervención a evaluar. c. Especifica el propósito y fin de la evaluación. d. Muestra la delimitación del alcance de la evaluación. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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e. Contiene las preguntas e hipótesis de la evaluación. f. Muestra el diseño metodológico. g. Contiene la selección de los evaluadores. h. Establece el plan de trabajo. 2. El informe final de evaluación realizada: a. Contiene el resumen ejecutivo. b. Incluye la introducción. c. Muestra el contexto y origen de la intervención evaluada. d. Contiene la descripción de la intervención o teoría de la intervención. e. Especifica el diseño y proceso de la evaluación. f. Establece los hallazgos o resultados. g. Contiene las conclusiones. h. Especifica las recomendaciones. i. Muestra las lecciones aprendidas para mejorar el proyecto.

El estudiante es competente cuando demuestra los siguientes:

Desempeños: 1. Diseña el proceso de evaluación para constatar los efectos y/o impactos del proyecto. a. Identificando la intervención a evaluar. b. Considerando los recursos para el proceso de evaluación. c. Identificando los actores a involucrar en el proceso de evaluación. 2. Implementa el diseño del proceso de evaluación del proyecto. a. Considerando todas las especificaciones del diseño de evaluación formulado.

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3. Genera el informe de evaluación. 4. Brinda un seguimiento a las recomendaciones emitidas. a. Entrando en un diálogo con el área responsable para la implementación de las recomendaciones derivadas de la evaluación. b. Velando por la elaboración de un plan para la implementación de las recomendaciones. c. Comprobando que la implementación del plan sea efectiva.

Actitudes/Hábitos/Valores: 1. Tolerancia: Refiere a la forma de respetar los pensamientos y acciones de los integrantes del grupo de trabajo. 2. Cooperación: La manera en que trabaja de forma conjunta con los integrantes del grupo de trabajo para formular el proyecto.

El estudiante es competente cuando posee los siguientes: Conocimientos:

Nivel

Elementos que contiene un proyecto Comprensión Herramientas para la detección de problemas Aplicación Herramientas para la elaboración de un presupuesto Aplicación Plan Nacional de Desarrollo Comprensión Herramientas para establecer un plan de trabajo Aplicación

Glosario: Optimización de la problemática identificada: Consiste en conocer si es posible obtener mejorías sin necesidad de realizar un proyecto o identificar medidas de bajo costo que puedan mejorar la situación actual, eliminando parcial o totalmente la idea del proyecto. Análisis de Mercado: Mide la cantidad y la calidad de bienes y servicios que se requieren para solventar total o parcialmente una necesidad identificada, facilitando la toma de decisiones y reduciendo los riesgos ligados al proyecto.

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Análisis Técnico: Analiza y propone opciones tecnológicas para producir el bien o servicio que se requiere, verificando la factibilidad técnica de cada una de ellas. Se identificarán equipos, maquinaria e instalaciones necesarias y todo lo relacionado con los aspectos de tamaño, tecnología, localización e ingeniería. Ingeniería del proyecto: Consiste en determinar el tipo de las inversiones sobre infraestructura básica, las instalaciones, maquinaria y el equipamiento básico que se requiere, dada la alternativa tecnológica seleccionada. Análisis legal y administrativo: Indica la planificación, programación de la ejecución del proyecto y la organización idónea que responda al marco legal existente para llevar a cabo el proyecto y se aplica durante su ejecución y operación.

Conclusiones y recomendaciones Uno de los aspectos mencionado anteriormente es que se realiza la recomendación de realizar los estándares de competencia a partir de las competencias específicas que están actualmente vinculadas al plan de estudios de la carrera de Administración Pública, no obstante, es importante considerar el proceso de evaluación que la EAP debe emprender en el año 2015, a partir del egreso de la primer generación de estudiantes cuya formación se realizó a partir del nuevo plan por competencias. La EAP debe tomar en cuenta este proceso de evaluación para seleccionar las funciones o áreas a partir de las cuales se pueden o debe generar estándares de competencia para la evaluación de los estudiantes. Esta primera propuesta se realizó a partir de la consulta documental, considerando la bibliografía utilizada en uno de los módulos del plan de estudios de la carrera en cuestión, dicho módulo se enfoca en gran parte en la gestión de proyectos. No obstante, para que esta propuesta sea un instrumento válido debe ser sometida a un proceso revisión por parte de profesores, empleadores, egresados de la carrera, entre algunos otros actores, esto por medio del método de grupos focales. Esta actividad contribuirá con la elaboración de un instrumento validado por los diferentes actores del proceso de aprendizaje. Finalmente, es necesario destacar que la propuesta presentada en este avance de investigación debe ser acompañada por un instrumento de evaluación de competencia (IEC), el cual debe ser elaborado una vez que el estándar de competencia y sus componentes se establezcan de manera definitiva, ya que el IEC es el mismo estándar de competencia con la asignación de pesos relativos, dicha asignación debe realizarse a partir del grupo técnico que se conforme para la validación del estándar de competencia.

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La pertinencia de la certificación de oficios en la Ciudad de Tijuana B.C.

Ma. de los Anjeles Reyes Nevares1 Santiago Gonzalez Velasquez2 Imelda Yañez Ruiz3

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales Modalidad de trabajo: Investigación 1 2 3

Contador Público, Profesor de Tiempo Completo ,Universidad Tecnológica de Tijuana. +52664 9694700 ext. 4916 maria. [email protected]

Maestría en Mercadotecnia, Profesor de Tiempo Completo Universidad Tecnológica de Tijuana. +5664 9694700 ext. 4756 [email protected] Licenciada en Economía, Profesor de Tiempo Completo de la Universidad Tecnológica de Tijuana. +52664 9694700 ext 4758 [email protected]

LA PERTINENCIA DE LA CERTIFICACIÓN DE OFICIOS EN LA CIUDAD DE TIJUANA B.C.

Ma. De Los Anjeles Reyes Nevares Santiago Gonzalez Velasquez Imelda Yañez Ruiz

Planteamiento del problema La Universidad Tecnológica de Tijuana, a partir de 2011 inicia como Entidad de Certificación y Evaluación, realizando promoción de evaluaciones y certificaciones en diversos Estándares de Competencia avalados por el Consejo Nacional de Normalización y Certificación de Competencias Laborales (CONOCER), dichos estándares van dirigidos a empleados de empresas que desarrollan funciones específicas; así como a alumnos en su área de especialidad. La institución analiza la posibilidad de ampliar su oferta de certificaciones a personas que desarrollan un oficio. La inexistencia de información sobre el interés por parte de las personas que realizan un oficio, en relación con una función específica incluida dentro de un Estándar de Competencia acreditado por el CONOCER y susceptible de ser certificada, limita la decisión de ampliar la promoción de certificaciones a esta función laboral.

Objetivos Determinar la pertinencia de promover certificaciones a personas que ejercen un oficio, e identificar, cuales oficios se pueden alinear a una función laboral,

considerada en un Estándar de Competencia acreditado por el CONOCER, a través de una investigación de mercados.

Conclusiones Un porcentaje alto de la población económicamente activa de la región, desempeña actividades relacionadas con oficios, los cuales se realizan sin contar con un documento oficial que avale la competencia de su desempeño. El ofertar una certificación de oficios relacionados con una función laboral de acuerdo a Estándares de Competencia, tiene un impacto positivo en el reconocimiento al oficio realizado, mediante una certificación avalada por una institución pública.

Palabras clave (3) Estándar de Competencia, Oficio, Certificación.

Introducción Durante las últimas décadas del siglo XX México ha realizado diferentes esfuerzos en el tema de Certificación de Competencia Laboral, y es en el año de 1992, cuando se emite normatividad oficial, que anticipa la posibilidad de certificar la capacitación del desempeño laboral de las personas (LFT,1992) En 1993, con el Programa de Modernización Educativa, se impulsa esta tendencia, la Ley General de Educación en su artículo 45, propone la creación de un régimen de certificación de habilidades y destrezas laborales independiente a la de educación formal. Criterio que se concreta en 1995, nacen los Sistemas de Normalización y Certificación de Competencia Laboral, lo que actualmente se conoce como el Sistema Nacional de Competencias Laborales (SNC), creándose para su operatividad , el Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral (CONOCER) Dentro de las Reglas Generales y Criterios para la Integración y Operación del Sistema Nacional de Competencias (RGCIO), se establece, el otorgar un reconocimiento oficial a las competencias que posee una persona, independientemente de la forma como las hayan adquirido (RGCIO, Art.2 Fracc. IV) Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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El SNC, a través del CONOCER, capacita, evalúa y certifica las competencias laborales de las personas, acredita Entidades de Certificación y Evaluación de Competencias, Centros de Evaluación, Organismos Certificadores y Evaluadores independientes. (CONOCER, 2014) La Universidad Tecnológica de Tijuana (UTT), forma parte del Subsistema de Universidades Tecnológicas del país, es una institución pública, creada en 1998, imparte educación de nivel superior, a partir del 2009, dentro de la Secretaría de Vinculación, constituye el Centro de Evaluación de Competencias Laborales (CECLUTT) y a partir del 2011, es acreditada por el CONOCER como una Entidad de Certificación y Evaluación (ECE). (PIDE, 2008- 2013) A través del CECLUTT, se ofertan diferentes servicios de educación continua, uno de ellos es el de certificaciones de competencias laborales, impactando a diferentes públicos (alumnos, docentes, sector productivo), con el objetivo de dar un valor adicional a la actividad laboral, denominada oficios. La UTT analiza la posibilidad de incursionar en la certificación de oficios, por lo que realiza una investigación de mercados, que proporcione información de la pertinencia de promover estas certificaciones e identificar, cuales oficios se pueden alinear a una función laboral, considerada en un Estándar de Competencia acreditado por el CONOCER.

Marco teórico De acuerdo al Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial 2013-2014, México ocupa el lugar 55 de una lista de 148 países. El Sistema Nacional de Competencias (SNC) , lo conforman el Sistema Normalizado de Competencias Laborales y el Sistema de Competencias Laborales, es un instrumento del gobierno federal, que contribuye a la competitividad económica, al desarrollo educativo y al progreso social del país, con base en el fortalecimiento de las competencias de las personas. (CONOCER, 2014) Dentro de los beneficios del SNC, se destaca el fortalecer la movilidad laboral de los trabajadores en sus sectores, en el territorio nacional y a nivel internacional, al reconocer la autoridad educativa del país sus competencias laborales por medio de un certificado oficial. (SEP-CONOCER ,2014) La Secretaria de Educación Pública (SEP) es en México la institución que norma la educación, desde la segunda década del siglo XX la SEP plantea la perspectiva de la vinculación de la escuela con la realidad social, con una enseñanza que aumente la capacidad productiva de las personas. En su visión actual, considera, ofrecer educación para el desarrollo humano integral, y el eje básico es el desarrollo cultural, científico, tecnológico, económico y social de la Nación. (SEP, 2013)

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Para apoyar la visión de la SEP , se emite la Ley General de Educación (LGE) que en su Artículo 45 menciona: “La formación para el trabajo procurara la adquisición de conocimientos, habilidades o destrezas, que permitan a quien la recibe desarrollar una actividad productiva demandada en el mercado, mediante alguna ocupación o algún oficio calificado”. (LGE, Art.45) El SNC estipula que al Conjunto de conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes a que alude el artículo 45 de la Ley General de Educación y que requiere una persona para realizar actividades en el mercado de trabajo, se considera Competencia Laboral. (RGCIO,Art.1 )

Consejo Nacional De Normalización y Certificación de Competencias Laborales A fin de dar vida al Sistema Nacional de Competencias, se crea el Consejo Nacional de Normalización y Certificación de Competencias Laborales (CONOCER) como una entidad paraestatal del gobierno federal en la Secretaria de Educación Pública, con participación tripartita, (sector gobierno, sector empresarial, sector laboral) cuyo objetivo principal es promover, desarrollar y difundir el Sistema Nacional de Competencias de las Personas. (CONOCER, 2014) Dentro de los propósitos del SNC está el otorgar un reconocimiento oficial a las competencias que posee una persona, independientemente de la forma como las haya adquirido (Art.2, fracc. IV RGCIO) El reconocimiento oficial de la competencia laboral se refiere al documento expedido por el CONOCER, validado por la SEP en toda la República Mexicana (Art.1.DOF). Los usuarios del SNC son los trabajadores del sector privado o del sector público. Para accesar a una certificación de competencia laboral no se establecen  requisitos académicos. Las piezas claves para la operatividad del SNC son: 1). Comités sectoriales de Gestión por Competencias 2). Instrumentos de transferencia del Conocimiento al mercado laboral y de vinculación con el sector educativo 3). Estructura Nacional de Evaluación y Certificación. El CONOCER capacita, evalúa y/o certifica las competencias laborales de las personas, acredita Entidades de Certificación y Evaluación de Competencias, Centros de Evaluación, y Evaluadores independientes.

UNIVERSIDADES TECNOLÓGICAS Al inicio de los 90’s la Secretaria de Educación Pública, introduce en México un nuevo modelo de educación superior, Las Universidades Tecnológicas (UT’S), cuya característica principal fue Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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el ofrecer un nivel de tipo 5B de la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE) Técnico Superior Universitario (TSU) o Profesional Asociado, con un Plan de Estudios de corta duración. Actualmente el modelo ha incrementado su oferta educativa, continuidad de estudios con salidas alternas: Certificación profesional, título de Técnico Superior Universitario, Ingeniería Técnica o Licenciatura e Ingenierías.

UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE TIJUANA La Universidad Tecnológica de Tijuana (UTT), forma parte del Sub-sistema de Universidades Tecnológicas y Politécnicas, es un organismo público descentralizado del gobierno del Estado de Baja California, que fue creada en 1998. Misión: Somos una universidad pública que transforma la calidad de vida de nuestros estudiantes y su entorno. Visión: Ser una universidad reconocida nacional e internacionalmente, por su calidad, liderazgo en la generación de conocimiento para la innovación tecnológica, formadora de egresados para la vida y el trabajo, mediante una vinculación estratégica.

SECRETARÍA DE VINCULACIÓN La secretaría de vinculación promueve, establece y mantiene la vinculación tanto técnica como académica de la universidad con el sector productivo y organismos públicos, privados y sociales; así como coordinar los servicios tecnológicos y de educación continua.

CECLUTT/ECE Desde 2009, la Secretaría de Vinculación instituyó el Centro Evaluador de Competencias Laborales (CECLUTT), en el 2011 es acreditada como una Entidad de Certificación y Evaluación de competencias laborales (ECE) por el CONOCER. La Universidad Tecnológica de Tijuana, acreditada como Entidad de Certificación y Evaluación (ECE), tiene la facultad para evaluar si una persona es competente para desempeñar cierta función laboral. Mediante este servicio la UTT puede capacitar, evaluar y certificar a los trabajadores de las empresas en alguno de los Estándares de Competencia que se encuentran en el Registro Nacional de Estándares de Competencia (RENEC), en áreas administrativas, de producción, de servicios, de educación, de oficios, entre otros.

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El CECLUTT a través de la Entidad de Certificación y Evaluación ofrece servicios de Capacitación alineados a alguno de los Estándares de Competencia Laboral existentes en el Registro Nacional de Estándares de Competencia (RENEC), Evaluación y Certificación de las competencias de las personas, Desarrollo de Estándares de Competencia, Acreditación de Centros de Evaluación y también la acreditación de Evaluadores Independientes De 2009 a la fecha el CECLUTT ha enfocado sus servicios de Certificación de Competencias Laborales a diferentes públicos, iniciando con maestros y alumnos, considerando Estándares de Competencia ya existentes en el RENEC, así como Desarrollando los propios, de acuerdo a funciones específicas, alineadas a los Planes de Estudio, en primer instancia a los de TSU, en cuyo desarrollo han participado representantes del sector productivo, atendiendo a la metodología establecida por el CONOCER . (POA-UTT, 2013) Se dio continuidad promoviendo las certificaciones al sector productivo, a funciones específicas realizadas por los trabajadores, susceptibles de ser certificadas y con la creación de Centros Evaluadores Asociados a la UTT. (POA-UTT 2014) La institución analiza la posibilidad de ampliar su oferta de certificaciones a personas que desarrollan una actividad o función determinada como oficio. La inexistencia de información sobre el interés por parte de las personas que realizan un oficio, en relación con una función específica incluida dentro de un Estándar de Competencia acreditado por el CONOCER y susceptible de ser certificada, limita la decisión de ampliar la promoción de certificaciones a esta función laboral.

OFICIOS La persona que realizaba manualmente sus tareas, en la Edad Media se le consideraba artesano las actividades se agrupaban por gremios, en la actualidad se aplica el término a aquellas actividades prácticas y técnicas, que siguiendo una serie de pasos (mecánicamente) y sin demasiados conocimientos teóricos, llegan al resultado requerido (albañil, mecánico, panadero, pizzería), no se requiere estudios formales. El Sistema Nacional de Clasificación de Ocupaciones 2011 SINCO, es un documento que muestra de manera ordenada y descriptiva las ocupaciones que se realizan en México, de acuerdo al mercado laboral. Los datos que contiene el SINCO, dan informacion sobre el panorama ocupacional del país en términos de las tareas, funciones o responsabilidades que demanda cada empleo, oficio o puesto de trabajo. Las ocupaciones son agrupadas en conjuntos amplios, su forma de agrupación, es el resultado de reunirlos según la naturaleza del trabajo que se realiza; ésto se entiende como los rasgos contexMemoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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tuales y esenciales de las ocupaciones, como: finalidad, funciones, tipo de procedimientos, bagaje de conocimientos, posición en el proceso de producción, variabilidad de actividades, autonomía, etc.(INEGI,2014) En México, la Ley Federal del Trabajo en el Art.8 menciona “Trabajador es la persona física que presta a otra, física o moral, un trabajo personal subordinado. Para los efectos de esta disposición, se entiende por trabajo toda actividad humana, intelectual o material, independientemente del grado de preparación técnica requerido por cada profesión u oficio”. Las personas con conocimiento, habilidades, destrezas y comportamientos desarrollados de una función en su ámbito laboral se consideran competencia laboral, y es susceptible de ser certificada, mediante un proceso en el cual, la persona demuestra por medio de evidencias, que cuenta, sin importar como las haya adquirido, las competencias de acuerdo con lo definido en un Estándar de Competencia específico. (CONOCER,2014)

Metodología y resultados Para alcanzar el objetivo planteado, se recurrió a llevar a cabo una investigación de mercados de tipo mixto, es decir integrando técnicas cualitativas y cuantitativas, para conocer si es conveniente o no para la Universidad Tecnológica de Tijuana promover un nuevo servicio, que consiste en certificar en competencia laboral de acuerdo a un Estándar de Competencia, a personas que ejercen una función u oficio. Para identificar las variables iniciales en la investigación exploratoria, se utilizó información recolectada de la base de datos del INEGI, para conocer el número total de población de la ciudad de Tijuana, los oficios en donde se concentra un mayor número de población y la revisión de estándares que tiene CONOCER para saber cuáles de esos oficios son los candidatos para promover dicha certificación. El proyecto se llevó a cabo en un total de siete fases, las cuales fueron: 1) planeación de la investigación de mercados, 2) indicar los requerimientos humanos y materiales, 3) determinar la muestra, 4) seleccionar el lugar en la cual se aplicará la encuesta, 5) diseñar el formato de las herramientas de recopilación de información, 6) establecer el presupuesto disponible para la investigación, y 7) capturar, graficar e interpretar los resultados.

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Planeación de la investigación de mercados Para llevar a cabo la planeación de la Investigación Concluyente, se identificaron inicialmente los siguientes datos: Tijuana tiene una población hasta el año de 2010 de 1 559,683 habitantes (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2011). Los oficios que más población ocupada tienen son los siguientes:

Tabla 1: Personal ocupado en los diferentes giros y oficios en la ciudad de Tijuana, Baja Cfa. Entidad

Municipio

Personal Ocupado Total

46111 Comercial por menor en tiendas de abarrotes, ultramarinos y misceláneas Baja California

Tijuana

14,519

4851 Transporte colectivo urbano y suburbano de pasajeros de ruta fija Baja California

Tijuana

2,139

Tijuana

4,345

7211 Hoteles, moteles y similares Baja California

7221 Restaurantes con servicio completo Baja California

Tijuana

4,580

7224 Centros nocturnos, bares, cantinas y similares Baja California

Tijuana

1,738

81211 Salones y clínicas de belleza y peluquerías Baja California

Tijuana

4,168

Fuente: (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2011).

Como se muestra en la tabla 1, el giro que tiene mayor número de personal ocupado, es el Comercial al por menor en tiendas de abarrotes; el segundo giro es el de restaurantes con servicio completo, seguido por el de empleados en hoteles y moteles, el giro que sigue son los salones y clínicas de belleza y peluquerías, posteriormente se incluye al servicio de transporte colectivo urbano y suburbano de pasajeros. Sin embargo haciendo un análisis al revisar estos datos, se identificó que el giro comercial al por menor en tiendas de abarrotes, incluye a una cantidad muy amplia de oficios, que van desde los cajeros, carniceros, personal de limpieza, coordinadores de acomodo de mercancía, personal de atención a clientes, etc., esta situación complicaba identificar con exactitud los oficios de mayor trascendencia en el área.

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La misma situación se presentó con los empleados del giro de restaurantes con servicio completo y de hoteles, moteles y similares. Esté análisis llevó a la conclusión que en el giro de transporte colectivo urbano y suburbano de pasajeros solamente existe un oficio que es el de chofer, así como en el de salones y clínicas de belleza y peluquerías en el que aunque existe una variación entre dos o tres actividades del giro, que son el tratamiento con el cabello, el tratamiento con las uñas, y los relativos al rostro que incluyen el maquillaje o los faciales, predomina el de corte de cabello. Posteriormente se buscó en la página de CONOCER los estándares de competencia que incluyen a estos dos oficios y se encontraron dichos estándares que a continuación se describen: El Estándar de Competencia EC0191 Operación de autobús urbano, el cual va dirigido a personas que deben contar con conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes para que se puedan desempeñar como conductor de autobús urbano, con funciones que van desde la verificación del funcionamiento correcto de tipo eléctrico y mecánico del autobús, trasladar el vehículo a la base terminal por una ruta establecida y con una responsabilidad de atención al cliente; deteniendo la unidad en las paradas autorizadas para el ascenso y descenso. (CONOCER, 2012) El Estándar de Competencia EC0193 Prestación de servicios de corte de cabello. Va dirigido a personas que deban contar con los conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes para realizar cortes de cabello, con actividades que inician desde la preparación de las condiciones de uso, higiene y seguridad de los utensilios de trabajo y del mobiliario que se utiliza, para posteriormente recibir al cliente, preparar la cabellera para realizar el proceso de corte y sugerir recomendaciones, hasta realizar el servicio solicitado. (CONOCER, 2012) Ya determinados los oficios que se estudiarán, se identifican las variables a evaluar, se procede al segundo paso.

Requerimientos Humanos y Materiales Los requerimientos humanos y materiales que se necesitan para llevar a cabo dicha investigación son: Tabla 2: Requerimientos humanos y materiales Requerimientos humanos

Requerimientos materiales

2 Encuestadores

1 Impresora

1 Chofer

Papelería

2 Tablas de apoyo 1 Computadora 2 Gafetes

Fuente: Elaboración propia. Se muestran los requerimientos humanos y materiales para realizar la investigación.

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Determinación de la muestra y selección de lugares donde se aplicará la encuesta

Para este proyecto se emplea una muestra no probabilística a juicio, se decide así aplicar las encuestas en dos delegaciones las cuales son: Delegación la Presa y Cerro Colorado, enfocándose principalmente a sus avenidas principales de cada delegación, esta decisión se toma por la cercanía que tiene el área de influencia que tiene la UTT en estas dos delegaciones considerando que las personas que viven en estas zonas son el mercado potencial para la certificación de oficios.

Tabla 3: Detalle de la muestra Oficios de acuerdo al EC. Prestación de servicios de cortes de cabello

Número de negocios

Número de negocios visitados

Porcentaje

Personas a encuestar

147

62

42%

62

8

50%

48

Líneas de transpor16 tes públicos

Fuente: Elaboración propia. En la tabla se puede observar la selección de la muestra así como del muestreo. Se consideró encuestar en dos delegaciones cercanas a la UTT. En las avenidas principales se encontraron 147 estéticas o salones de belleza, de los cuales se visitaron 62 y se encuestó a una persona de cada salón de belleza. Se identificaron también 16 líneas de transporte de ruta en esas delegaciones, se visitaron ocho paraderos de camiones y se entrevistaron a 48 choferes.

Herramienta de recopilación de información. Se diseña el formato de la encuesta, la cual se formula en 3 apartados, en el primer apartado se asignaron preguntas para conocer su edad, oficio, el tiempo que lleva trabajando en su oficio, el nivel de estudios y conocimiento en cuanto a leer y escribir, en el segundo apartado se destacó lo que en realidad se desea saber (Cuantas personas se quieren certificar en su oficio), así como también que noción tienen las personas sobre la existencia de certificar su oficio avalado por la SEP (Secretaria de Educación Pública), y en el tercer apartado se establecieron preguntas sobre si en algún momento le quisieran dar seguimiento en cuanto al conocimiento de su oficio o informarse de otro tipo de oficio que no sea el mismo que ejerce, de igual manera para conocer qué tipo de registro tiene de las personas encuestadas.

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Cuestionario Encuesta para conocer el interés de certificación de oficios. FOLIO: Fecha: Buenos días, somos alumnos de la Universidad Tecnológica de Tijuana estamos realizando una Investigación de mercados para conocer el interés para la certificación de oficios (Función que realiza una persona), de acuerdo a un Estándar de Competencia Laboral emitido por la SEP (Secretaria de Educación Pública), a través de CONOCER (Consejo Nacional de normalización y Certificación de competencias laborales). Instrucciones: Conteste las siguientes preguntas por favor: 1. Género: a) Femenino

b) Masculino

2. Edad: 3. Oficio: 4. Tiempo ejerciendo su oficio: 5. ¿Sabe leer y escribir? a) Si b) No 6. Nivel de estudios: a) Primaria b) Secundaria c) Preparatoria d) Licenciatura f) otros 7. ¿Sabe que existe una manera de certificar su oficio avalado por La Secretaria de Educación Pública? a) Si b) No 8. ¿Le interesaría certificarse en su oficio? a) Si b) No 9. ¿Cuánto ingreso recibe mensualmente por la realización de su oficio? a) 2500-3000 b)3500-4000 c) 4500-5000 d) Mas de 5000 10. ¿Le gustaría actualizar conocimiento de su oficio? a) SI b) No 11. ¿Le gustaría recibir información de cursos o talleres? a) De su oficio b) otros_______________ 12. ¿Qué tipo de registro fiscal tiene su negocio?

a) No tiene registro

b) Persona física

c) Persona moral

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Presupuesto para la investigación El presupuesto forma una parte fundamental en esta etapa, ya que a partir de aquí la viabilidad del mismo podría ser el esperado. El presupuesto que se utilizó durante 4 días de investigación en campo fueron, $560 en gasolina y $120 en artículos de oficina, con un total de $680.

Captura, graficar e interpretación de los resultados Después de terminar con la investigación de campo, se recabo toda la información obtenida y se empezaron a capturar para determinar los resultados.

Tabla 4, Número de encuestas aplicadas por cada oficio Oficios

Encuestas aplicadas

Estilista

62

Chofer

48

TOTAL: 110 encuestas aplicadas a estos 2 oficios. Fuente: Elaboración Propia. Se muestra el total de encuestas realizadas, 62 a estilistas y 48 a choferes de autobuses.

El programa que se utilizó para capturar las 110 encuestas que se aplicaron en las dos delegaciones ya mencionadas en la fase anterior fue ¨Survey Investigación de Mercados¨ A continuación se muestran las gráficas e interpretaciones de cada una de ellas:

Gráfica 1: Genéro

Fuente: Elaboración Propia

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En la gráfica se muestra los resultados que se obtuvieron a través de una investigación de mercados sobre certificar oficios de acuerdo al Estándar de Competencia Laboral, el 55% de las personas encuestadas fueron de género femenino y el 45% género masculino.

Gráfica 2: Edad

Fuente: Elaboración Propia

En esta gráfica, se presentan las edades, el 64% de las personas contestó que su edad es de 30 a 40 años, el 27% fueron a personas 18 a 20 años, y el 9% está entre 50 a 65 años.

Gráfica 3: Oficio

Fuente: Elaboración propia

Se puede observar los resultados que el 44% de los encuestados fueron a choferes y el 56% fue a estilistas.

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Gráfica 4: Años ejerciendo su oficio

Fuente: Elaboración Propia

En esta gráfica se muestra el tiempo que llevan las personas ejerciendo su oficio de la siguiente manera: El 76% de las personas encuestadas contesto que lleva alrededor de 1 a 15 años en su trabajo. El 17% llevan un tiempo de 20 a 35 años ejerciendo su oficio. El 5% lo ocupan aquellas personas que han trabajado en su oficio de 4 a 8 meses. El 2% está entre 40 a 63 años.

Gráfica 5: Personas que saben leer y escribir

Fuente: Elaboración Propia

De acuerdo a la pregunta, ¿sabe leer y escribir?, el 98% de las personas entrevistadas contestaron que si saben leer y el 2% dijo que no.

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Gráfica 6: Nivel de Estudios

Fuente: Elaboración Propia

En esta grafica se presentan los resultados que se obtuvieron al preguntar su nivel de estudios que tenían, el 25% de las personas encuestadas contesto que estudiaron hasta primaria, el 42% termino la secundaria, el 27% estudio hasta preparatoria, el 4% realizo una licenciatura, y el 2% otros como carrera técnica.

Gráfica 7: Personas que conocen o no una manera de certificar su oficio

Fuente: Elaboración Propia

El 67% de las personas encuestadas comentaron que no sabían que existiera una manera de certificar su oficio avalado por la SEP (Secretaria de Educación Pública). El 33% contesto que si estaban enterados de que podían certificar su oficio e incluso algunos Estilistas ya estaban certificados por la misma.

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Gráfica 8: Personas interesadas en certificarse

Fuente: Elaboración Propia

El 56% de las personas encuestadas contestaron que si están interesadas en certificarse ya que les ayudaría mucho en el ámbito laboral, y el 44% contesto que no les interesaría certificarse, algunos porque no tienen tiempo ya que insistieron que son personas demasiadas ocupadas, ciertas personas no quisieron porque no les daba confianza la institución, así como también contestaron que ya están demasiados grandes para certificarse, y otros porque ya están certificados en su oficio.

Gráfica 9: Ingreso Mensual

Fuente: Elaboración Propia

El 45% de las personas encuestadas contesto que su ingreso mensual es de $2,500 a 3,000, el 30% dijo que gana alrededor de $3,500 a 4,000, el 9% obtiene un ingreso de $4,500 a 5,000 y para el 16% su mensualidad es más de $5,000.

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Gráfica 10: Actualización de conocimientos

Fuente: Elaboración Propia

El 23% de las personas encuestadas contesto que no les interesaría saber más sobre su oficio, porque ya tienen los conocimientos necesarios y experiencia para su trabajo, o simplemente porque no tienen suficiente tiempo para ello. Y el 77% dijo que Si les interesaría actualizar sus conocimientos y más a los estilistas.

Gráfica 11: Cursos o talleres

Fuente: Elaboración Propia

De acuerdo a la pregunta que se les realizo a las personas, sobre si les gustaría recibir información de cursos o talleres, se destacó que: Al 71% de las personas encuestadas, respondió que si les interesaría recibir cursos sobre su oficio ya que les interesaría conocer cosas nuevas e ir retroalimentando los conocimientos ya adquiridos, al 4% les interesaría recibir cursos o talleres de carpintería, Herrero artístico, Manualidades y sobre cómo poner su propia línea de taxis o no sabe, y al 25% de las personas no les interesa tomar cursos, algunas porque no tienen tiempo y otras consideran que es una pérdida de tiempo. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Gráfica 12: Registro fiscal del negocio

Fuente: Elaboración Propia

En cuanto al registro fiscal del negocio, el 19% de las personas contesto que su negocio no tiene registro, el 36% dijo que su negocio está registrado como persona física, el 2% tienen su registro como persona moral y el 43% no sabe qué tipo de registro tiene el negocio porque la mayoría de ellos son empleados.

Conclusiones y recomendaciones De acuerdo a los resultados obtenidos se pudo observar que la Universidad Tecnológica de Tijuana al certificar a las personas en Estándares de Competencias, tendría una ventaja si se hace dirigida para las personas que desarrollan el oficio de chofer y de estilista, se considera pertinente hacerlo, ya que el 56% de las personas encuestadas manifestaron interés de certificarse en su oficio.

Recomendaciones 1. Ofertar la certificación de competencia laboral en el estándar de competencia de Prestación de servicios de cortes de cabello (función específica u oficio estilista) y Líneas de transportes públicos (función específica u oficio chofer) avalado por el CONOCER. 2. Determinar el costo de la certificación en base al ingreso mensual manifestado por los encuestados. 3. Ofrecer cursos o talleres de oficios. 4. Ampliar la investigación de mercados a otros oficios alineados con Estándar de Competencia Existentes o desarrollar EC de acuerdo a demanda del mercado laboral. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Bibliografia Cámara de Diputados del H.Congreso de la Unión, Diario Oficial de la Federación, 2012, Ley Fe-

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Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión , Diario Oficial de la Federación, 2014, Ley General de Educación [Pagina web],consultado 20 Mayo 2014, www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ pdf/137.pdf

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión , Diario Oficial de la Federación Sistema Nacional de Competencias Laborales,2009 [Pagina web], consultado 23 Mayo 2014 http://www. sems.gob.mx/en_mx/sems/conocer.

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Desarrollo de un estándar de competencia para la instalación de sistemas fotovoltaicos en el estado de Baja California

Patricia Alvarado Moran1 Juan Antonio Alfonso Alvarez2 Elvia Paulina Ochoa Carbajal3

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales. Modalidad de trabajo: Investigación 1

Universidad Tecnológica de Tijuana

3

Universidad Tecnológica de Tijuana

2

Universidad Tecnológica de Tijuana

DESARROLLO DE UN ESTANDAR DE COMPETENCIA PARA LA INSTALACIÓN DE SISTEMAS FOTOVOLTAICOS EN EL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA

Patricia Alvarado Moran Juan Antonio Alfonso Alvarez Elvia Paulina Ochoa Carbajal

Planteamiento del problema: la demanda de las energías alternas en el Estado, como respuesta a los altos costos de consumo de energía eléctrica, propician la necesidad de contar con un procedimiento estandarizado que establezca los requisitos necesarios que debe cumplir el personal encargado de realizar las instalaciones de sistemas fotovoltaicos.

Objetivos Desarrollar un estándar de competencias laborales que sirva como referente para la evaluación y certificación de las personas en la instalación de sistemas fotovoltaicos en casas habitación, comercio e industria.

Conclusiones: La generación de un estándar para la instalación de sistemas fotovoltaicos permitirá contar con personal, ya sea del sector público o privado, capaz de realizar una apropiada instalación del equipo, realizar pruebas eléctricas de operación, poner en marcha el sistema, así como reportar el proceso de instalación al cliente, lo que permitirá el óptimo aprovechamiento de los recursos. Este estándar se

fundamenta en criterios rectores de legalidad, competitividad, libre acceso, respeto, trabajo digno y responsabilidad social.

Palabras clave (3): Estándar de competencias, Sistemas fotovoltaicos, Certificación.

Introducción Como respuesta un mundo cada vez más globalizado, surge la necesidad de contar con trabajadores, docentes y servidores públicos competentes en las áreas de la construcción, manufactura, servicios, etc., por estas razones es prioritaria la creación de instrumentos que permitan evaluar las habilidades, destrezas y actitudes que una persona debe tener para realizar sus funciones con un alto nivel de desempeño, las cuales pueden ser referencia nacional para la certificación de competencias de personas. Para dar una mayor certeza a estos instrumentos se debe considerar la participación de los empresarios, trabajadores que desarrollan la actividad, instituciones gubernamentales e instituciones educativas. En la actualidad el área de las energías renovables está teniendo una demanda considerable debido al apoyo gubernamental, dado que son fuentes de generación de energía que producen una menor emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera causantes del calentamiento global, pero no se tiene la certeza de que se cuenta con personal calificado para su instalación y puesta en marcha, en particular la producción de energía eléctrica a partir de sistemas fotovoltaicos. La demanda de las energías alternas (energía solar) en el Estado Baja California, como respuesta a los altos costos de consumo de energía eléctrica y a los altos grados de contaminación a la atmósfera propician la necesidad de contar con un procedimiento estandarizado que establezca los requisitos necesarios que debe cumplir el personal encargado de realizar las instalaciones de sistemas fotovoltaicos. Es por ello que la presente investigación tiene como propósito desarrollar un estándar de competencias laborales que sirva como referente para la evaluación y certificación de las personas que realizan la instalación de sistemas fotovoltaicos fijos interconectados en residencia, comercio e industria, lo cual incluye realizar la instalación del sistema fotovoltaico, realizar pruebas eléctricas de operación, puesta en marcha del sistema y entregar reporte de aceptación, permitiendo con esto que los individuos sean capaces de generar resultados relevantes para el buen desempeño de su labor.

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Competencias Las competencias comenzaron a desarrollarse en diferentes países de América y Europa desde los años 70, en donde Inglaterra, Estados Unidos, Francia e incluso México formaron los principales centros de desarrollo conceptual y aplicación práctica del modelo. Durante este tiempo han surgido gran cantidad de definiciones para el concepto de competencia por ejemplo, Corpoeduación y MEN (2003) definen una competencia como “un saber hacer frente a una tarea específica, que se hace evidente cuando el sujeto entra en contacto con ella. Esta competencia supone conocimientos, saberes y habilidades que emergen en la interacción que se establece entre el individuo y la tarea y que no siempre están de antemano”. De acuerdo con Tejada (1999) “las competencias son el conjunto de conocimientos, procedimientos y actitudes combinados, coordinados e integrados en la acción adquirido a través de la experiencia (formativa y no formativa–profesional–) que permite al individuo resolver problemas específicos de forma autónoma y flexible en contextos singulares” (pág. 11). Esto quiere decir que las competencias además de involucrar aspectos específicos y técnicos del área también se toman en cuenta los aspectos personales e interpersonales, por lo cual la cooperación y participación son de relevancia en el trabajo según el autor. Así mismo Boyatzis (1982) refiere las competencias como las características de fondo de un individuo que guardan una relación causal con el desempeño efectivo y superior en el puesto, diferenciando un desempeño superior de un promedio o pobre.

Competencias Laborales La utilización de las competencias laborales iniciaron en Reino Unido en 1986, posteriormente Australia, en 1990, y México las aplica en 1996 esto mediante políticas impulsadas para consolidar sistemas nacionales de elaboración, formación y certificación de competencias, esto a través de políticas impulsadas por los gobiernos locales, con el objetivo de crear competitividad en el sector económico. La necesidad del nacimiento en las empresas de la gestión por competencia laboral, es debido a la necesidad de disminuir la distancia entre el esfuerzo de formación y un resultado efectivo menciona (Mertens, 2001). Este concepto nació en los países industrializados como consecuencia de los cambios tecnológicos , organizacionales y a la demanda de un nuevo mercado laboral, por lo que se vieron obligados a formar personas para responder a estas necesidades. Según Charria (2009), define las competencias laborales como los atributos o características personales que son desarrollados con la experiencia profesional con el objetivo que sea exitoso el desempeño de las personas en su trabajo. De acuerdo a Cotton (1993) señala las competencias

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laborales como las habilidades que tienen los individuos para realizar las funciones de su puesto o cargo de trabajo, esto le permitirá ser más competitivo frente las demandas de las organizaciones y como consecuencia de lo anterior el ingreso y permanencia en el mundo laboral. Las competencias laborales pueden ser generales o específicas. Las primeras son las requeridas para desempeñarse en cualquier entorno social y productivo, sin importar el sector económico, el nivel del cargo o el tipo de actividad, pues tienen el carácter de ser transferibles y genéricas (Bruner, s/f ). Según Díaz (2005), existen varias clasificaciones de Competencias laborales: •

Básicas: “Son las que se requieren para poseer un perfil de empleabilidad mínimo para ingresar a un trabajo, se adquieren en la formación básica y giran en torno a saber leer comprensivamente, saber escribir un mensaje, saber plantear una opinión, etc.”

•

Genéricas: “Son competencias que se ubican en comportamientos laborales propios de diversos ámbitos de función tales como trabajo en equipo, comunicación efectiva, etc”.

•

Específicas: “Son las que están directamente relacionadas con lo aspectos técnicos del cargo, por ejemplo, operación de maquinaria, tecnología, finanzas”.

Estándares de Competencia De acuerdo con Climent (2010, p.4) afirma que la metodología para la elaboración de normas o estándares de competencia (laboral, profesional, vocacional) son basados en el análisis funcional (sistémico), como fin tendrá la desagregación y descripción puntual de referentes sobre el desempeño esperado de un individuo en la realización de un trabajo (figura 1). En donde, estos referentes señalan, primero, lo que una persona debe saber hacer (criterios de competencia) para ser competente; y segundo, complementariamente, las pruebas para demostrarlo (evidencias de competencia). Así, las normas o estándares de competencia aparecen como –expresiones reduccionistas‖ de la formación de las personas; pero, es importante señalar, se trata de una propiedad de las normas o estándares, como elementos o medios de evaluación (Lloyd y Cook, 1993, p. 42; O’Grady, 1991, citado por Bjørnåvold, 1997, p. 63), y no precisamente de la formación bajo este enfoque.

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Figura 1. Formato típico de un estándar de competencias laboral. Título de la Unidad: __________________________________________________________ Título del Elemento: __________________________________________________________ Criterios de desempeño :

Evidencias de desempeño:

Campo de aplicación:

Evidencias de producto: Evidencias de conocimiento :

Guía de Evaluación :___________________________________________________________ ____________________________________________________________________________ Fuente: Climént, (2010, p.4).

Enseguida se escribe un resumen de los conceptos que componen un estándar de competencias, fundamentado por Lloyd y Cook (1997, p. 43), y el CONOCER (1997, p. 26). •

Unidad de competencia. Primera subdivisión de una norma de competencia laboral, y componente primario de ésta. Comprende un grupo de elementos de competencia, los cuales describen lo que una persona debe ser capaz de hacer.

•

Elemento de competencia. Subcomponente de las normas de competencia laboral y componente de las unidades de éstas. Expresa lo que una persona debe ser capaz de hacer en el trabajo, en términos de los resultados esperados dentro de determinada función productiva, y las evidencias necesarias para dar prueba fehaciente de ello.

•

Criterios de desempeño. Planteamientos de evaluación que describen los resultados de desempeño esperados, en cuanto a lo que una persona debe ser capaz de hacer en el trabajo (como elemento de competencia), para que, de proporcionarse pruebas suficientes y veraces de ello, quede de manifiesto su competencia al respecto.

•

Evidencias de desempeño. Especifican las situaciones requeridas por los criterios de desempeño para que la persona pruebe (proporcione evidencia) su competencia.

•

Evidencias de producto. Detallan los resultados/productos tangibles que pueden utilizarse como evidencia, y en qué medida se necesitan.

•

Evidencias de conocimiento. Las evidencias de conocimiento pueden ser fundamentales y circunstanciales. Las fundamentales detallan conocimientos sobre métodos, principios y

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teorías que son necesarios para un desempeño competente; en tanto que las circunstanciales pormenorizan conocimientos que permiten al candidato tomar decisiones considerando distintas circunstancias y su adaptación a ellas, en relación con información (por ejemplo, legislación), y cultura (por ejemplo, estilos de organización/producción, estructuras de responsabilidad). •

Campo de aplicación. Componente de una norma o estándar de competencia laboral que refiere las diferentes circunstancias relacionadas con el lugar de trabajo en que la persona habrá de encontrarse y, asimismo, probar sus competencias.

•

Guía de evaluación. Generalmente detalla métodos de evaluación, y cómo se comparan diferentes —paquetes de evidencia.

Metodología El desarrollo del estándar de competencias para la instalación de sistemas fotovoltaicos en el Estado de Baja California fue elaborado tomando en cuenta la metodología establecida por el Consejo Nacional de Normalización y Certificación de competencias laborales (CONOCER), y fue realizado bajo la supervisión y autorización de la Entidad de Certificación y Evaluación de la Universidad Tecnológica de Tijuana (CECLUTT), quienes tienen la facultad de desarrollar y evaluar estándares de competencia. En la figura 2 se muestran cada una de las fases que se deben llevar a cabo para la elaboración de un estándar de competencia.

Figura 2. Fases para desarrollar un estándar de competencia.

Fuente: Propia

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Integrar el Grupo Técnico En primer lugar se estableció un grupo técnico encargado de la elaboración del estándar y del instrumento de evaluación. Este grupo se integró por personas con amplia experiencia en la instalación de sistemas fotovoltaicos. El grupo se formó con 3 tres profesores de la Universidad Tecnológica de Tijuana, 2 integrantes del sector público y uno más del sector privado. Para el desarrollo de la segunda fase denominada desarrollo del estándar de competencia, la primera actividad que se llevó acabo para dar cumplimiento a esta etapa fue la elaboración del mapa funcional (MF) que consiste en una representación gráfica de las funciones requeridas, para alcanzar la competencia establecida (Instalación de sistemas fotovoltaicos).

Desarrollar el mapa funcional El MF se debe estructurar a partir del propósito principal. Para elaborar del propósito principal es necesario considerar la función (conjunto de actividades que se dirigen hacia un fin determinado) más amplia del mapa, la cual debe estar relacionada con el objetivo del estándar. Una vez elegido el propósito principal se procede a establecer las funciones claves considerando las actividades que se realizan para cumplir con el propósito general. Establecidas las funciones claves se deben desarrollar las funciones individuales que son el conjunto de actividades realizables por una persona, que tienen un principio y fin definido, las cuales se expresan con verbos concretos que facilitan su evaluación y están orientadas a conseguir un resultado. El siguiente paso consiste en determinar las funciones intermedias caracterizadas por ser funciones que se encuentran en niveles de disgregación entre las funciones clave y las funciones individuales, dichas funciones pueden existir o no en el MF. Por último se establecen las funciones elementales que se refieren a los resultados individuales, específicos que debe realizar una persona para ser competente. En la figura 3 se muestra cómo debe estructurarse el mapa funcional partiendo del propósito general y concluyendo con el establecimiento de las funciones elementales.

Figura 3. Estructura del mapa funcional

Propósito Principal

Función Clave

Función Intermedia

Función Individual

Función Elemental

Fuente: Propia.

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Es importante mencionar que para redactar las funciones se debe partir de la acción (verbo, en infinitivo terminación ar, er, ir), seguido de la materia de la acción (objeto sobre el que recae el verbo), Además las funciones deben ser evaluables, es decir, verbos que permitan la observación y verificación física a través de los desempeños y/o resultados esperados. Una vez elaborado el mapa funcional se procede a realizar el estándar de competencia.

Desarrollo del estándar de competencia Para la elaboración del estándar de competencia (EC), se debe partir de la función individual establecida en el MF, por esa razón nuevamente se debe contar con un grupo técnico de expertos en la función individual (GTEFI) encargado de la elaboración del EC. El EC se compone de tres partes: datos generales, perfil gráfico del estándar de competencia y los elementos. Para establecer los datos generales se tomó en cuenta la información cualitativa que da contexto a la descripción de la competencia individual, la cual debe contener el propósito del estándar, descripción del estándar, empresas e instituciones participantes en la elaboración, así como, los aspectos relevantes de la evaluación. Una vez redactados los datos generales del estándar se procedió a elaborar el perfil gráfico del EC, mediante la representación gráfica de la manera en que se organizan las funciones elementales. En la figura4 se muestra la forma en cómo se debe organizar las funciones elementales para realizar el perfil grafico del EC.

Figura 4. Forma de estructurar un perfil gráfico. Funciones elementales

Función Individual

Fuente: CONOCER, 2014

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Por último se desarrollan los elementos del estándar de competencia, que en realidad son las funciones elementales descritas en el perfil gráfico del estándar. Los elementos pueden estar constituidos por diferentes componentes como son los criterios de evaluación (de desempeño, de producto y de conocimiento), respuesta ante situaciones emergentes, actitudes/hábitos/valores y glosario. Los componentes se pueden clasificar en obligatorios y opcionales. Dentro de los componentes obligados se encuentran los criterios de evaluación componentes son opcionales que pueden o no estar en el desarrollo del elemento. Un elemento puede estar integrado únicamente por criterios de evaluación por desempeño (CED) o de criterios de evaluación por producto (CEP) o por ambos, pero en ningún caso debe estar constituido solamente por: criterios de evaluación de conocimiento, respuestas ante situaciones emergentes y/o actitudes/hábitos/valores. La elaboración de criterios de evaluación por desempeño se llevó acabo considerando el Saber Hacer del individuo, es decir, lo que una persona es capaz de realizar en el ámbito de su función individual, también se consideraron los resultados críticos para el logro del elemento, las condiciones de calidad con las que dicho resultado debe realizarse, que deben ser suficientes y necesarios para lograr en su conjunto el resultado referido por el elemento. Estos se redactaron colocando en primer lugar el verbo (en indicativo), seguido del objeto (en quien recae la acción y que puede estar referido al: contexto de trabajo, tipo de material y/o equipo/maquinaria/instalaciones, entre otros). Si el cumplimiento del desempeño requería de varias etapas se incluyeron las características que se refiere a los aspectos críticos de calidad con los que se debe cumplir (¿Cómo se hace?), las cuales deben estar sujetas a: la redacción del verbo en gerundio, la manera en que se realiza (conforme a…; de acuerdo con…; etc.), requisitos de procedimiento (pasos/secuencia, datos o aspectos de tipo cualitativo, tiempo límite de ejecución, precisión, aspectos de seguridad y la manipulación de material) y finalmente el momento en que se realiza (antes…; durante…; al finalizar…; después…; posterior…). Si el elemento requería la necesidad de la elaboración de un producto (objeto tangible), mediante el cual es posible observar el resultado de la actividad competente de la persona se procedió a realizar los criterios de evaluación por producto (CEP). Para desarrollar los CEP., se redactó el artículo (palabra con la que inicia el criterio de evaluación y corresponde al objeto, ejemplo: el, la, los, las), seguido del objeto (producto), posterior a esto se debe colocar el verbo en participio pasado (ado, ido, to, so, cho) que indica la acción a la que fue sujeto el producto, terminado con los aspectos críticos que determinan la calidad del producto (características). Las características deben estar enfocadas a la normatividad aplicable al producto y a los aspectos que determinan la calidad del producto. Una vez establecidos los componentes obligatorios de cada elemento en el presente estándar de competencia se procedió a elaborar los componentes opcionales elegidos por el GTEFI. Debido a que la función individual del presente estándar sólo la pueden realizar personas con cierto nivel

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de conocimiento en la instalación de paneles solares, establecieron los criterios de evaluación indicando que la persona es competente cuando posee los conocimientos elegidos por el grupo técnico e incluyendo el nivel cognitivos de acuerdo con la taxonomía de Bloom. Dado que la ejecución de la competencia representa cierto riesgo para la persona que realiza las funciones elementales o elemento de competencia se incluyó la situación emergente, integrada por la situación emergente y la respuesta esperada por la persona evaluada. También se anexo el apartado actitudes/hábitos/valores, ya que en muchas ocasiones la persona que ejecuta la competencia debe trabajar en equipo y mostrar responsabilidad, así mismo debe incluirse un glosario con el fin de favorecer la interpretación correcta del EC. Por último debe considerarse el nivel de competencia del estándar el cual es un indicador de las características del mismo y debe ser determinado una vez que todos los elementos de la competencia se han realizado. Es importante mencionar que antes de dar por concluido el estándar durante su proceso de elaboración se debe enviar al CONOCER para su retroalimentación. Y una vez que se realizan correcciones de nuevo es enviado para su validación y aprobación definitiva.

Instrumento de Evaluación de la Competencia Concluido el estándar de competencia se procede a elaborar el instrumento de evaluación de competencia (IEC), en el cual se establecen los mecanismos que permiten determinar si una persona es competente o no, en relación directa con una o varias Funciones Individuales realizadas. El IEC debe tener validez (la medida en que el instrumento de evaluación evalúa todos y cada uno de los aspectos EC) y confiabilidad (capacidad que posee para generar resultados cualitativamente similares independientemente del momento y la persona que lo aplique). De acuerdo con los lineamientos establecidos por CONOCER el instrumento de evaluación se compone de seis secciones: información general para el proceso de evaluación; introducción; instrucciones de aplicación; tabla de aplicación; cuantificación de los pesos relativos de los reactivos, y emisión del juicio de competencia. El primer paso a seguir para la elaboración del IEC se refiere al análisis y verificación del contenido del estándar. Se debe verificar la cantidad de elementos que se evaluarán de acuerdo con el estándar de competencia. Si el criterio a evaluar es un desempeño se debe incluir una guía de observación y si es un producto se debe incluir una lista de cotejo. La elaboración del IEC requiere de seis etapas que son el análisis y verificación del contenido del EC, identificación de componentes y asignación de pesos relativos, determinación de la secuencia operativa, ponderación, diseño de reactivos y por último el ensamble del IEC. En la primer fase se corroboró con el GTEFI que en el contenido del EC se encuentren definidos todos los aspectos que requerirán observación durante el desempeño del candidato en la función Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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individual. Seguido se realizó el desarrollo de la tabla de especificaciones, véase figura 5. Que es con la que se diseñó el IEC y comprende las primeras cuatro partes de este proceso. También se determinó en la tabla de especificaciones la secuencia operativa del instrumento, la cual determina el orden en que deberán ser aplicados los reactivos dentro del IEC. La ponderación permitió determinar el valor numérico de los reactivos del IEC, en la ponderación deberá tener un valor de 100, en donde se permite que sea como máximo 100.99, nunca mayor a 101 ni menor a 100. Para determinar los rangos para la emisión de los juicios de competencia se realizó de la siguiente manera: al valor obtenido en la ponderación se le restara el valor del peso mayor obtenido y al resultado de esta resta se le sumara un factor que el CONOCER establece este es (50), obteniendo así la calificación mínima que el candidato debe cumplir durante su evaluación y pueda ser declarado competente en la función individual. Dentro del estándar de competencia se definieron criterios de evaluación de conocimiento, por lo cual serán evaluables en el IEC. Por último se realizó el ensamble del IEC, en donde se registró la información obtenida de los pasos anteriores en el formato IEC definido por CONOCER. El cual deberá iniciar conteniendo la información general para el proceso de evaluación, así como incluir el nombre del evaluador, nombre del candidato fecha de aplicación, código, título del estándar y el perfil del EC que se evalúa que comprende la función individual evaluada y los elementos que la componen, así como, el parámetro de duración de la evaluación.

Figura 5. Tabla de especificaciones de un estándar de competencia. TABLA DE ESPECIFICACIONES DEL EC (Título del estándar de competencia) Nombre del Elemento x de n (Título del elemento que se analiza)

No

Criterios de Características Evaluación de Desempeño

Realizable Necesariamente por un Experto en la F. I.

Realizable No Necesariamente por un Experto en la F. I.

Identificación del componente

Peso menor

Peso Peso Medio mayor

Secuencia Operativa

1

Criterio de Característica 1 evaluación del desempeño 1 Característica 2

 

1

1/2-D1E1

1

 

 

 9

1

 

2/2-D1E1

1

 

 

 11

Criterio de Característica 1 evaluación del desempeño 1 Característica 2

 

1

1/6-D2E1

1

 

 

 

1

 

2/6-D2E1

 

1

 

 

Suma parcial

4

2

2

3

1

0

Columna2

Columna 3

Columna 4

Columna 5

Col. 7

Col. 8

Col. 9

2

Columna 6

Col. 10

Fuente: CONOCER, 2014.

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Para mejorar la calidad del instrumento elaborado, se realizaron pruebas piloto a cuatro candidatos, de los cuales dos de ellos son expertos en la función a evaluar y dos aun no lo son. Estas pruebas permiten observar si requiere algún cambio el diseño del instrumento elaborado. En caso de ser necesario la modificación de algún reactivo se llena un formato proporcionado por CONOCER, en donde se indica el código de reactivo y el tipo de modificación que tiene que realizarse que puede ser redacción, posición e incluso eliminación del reactivo. Una vez realizadas las modificaciones al IEC, se envía a CONOCER para su validación y con este se da por terminado el proceso de elaboración del estándar de competencia.

Resultados En este apartado se muestran los resultados obtenidos mediante la implementación de la metodología, iniciando con la formación del grupo Técnico, seguido del desarrollo del estándar y por último la elaboración del instrumento de evaluación de la competencia.

Integración del Grupo Técnico Mediante el comité de Gestión por competencias integrado por el CECLUTT de la UTT, se convocó a expertos en el área de sistemas fotovoltaicos, tanto de dependencias de pública, privadas y educativas, para trabajar en el desarrollo del estándar de competencia. La primer actividad del grupo técnico consistió en elaborar la agenda de trabajo para el desarrollo del estándar, en donde se acordó como actividad realizar la instalación de un sistema fotovoltaico previo al desarrollo del estándar de competencia, en el techo del laboratorio de la carrera de Química Ambiental, esto con la finalidad de observar a detalle la metodología de instalación y evitar omitir algún paso importante durante la instalación, en todo momento se tomó nota y fotografías del procedimiento desarrollado. En la tabla 6 se muestra los nombres de los integrantes del grupo técnico, la institución a la que pertenecen, el puesto que desempeñan y la experiencia en la función individual, los cuales contribuyeron en la elaboración del estándar. Dicho grupo realizó reuniones semanales de aproximadamente 3 horas de trabajo, en diez sesiones de trabajo.

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Figura 6. Representantes del grupo técnico para la elaboración del estándar de competencia. Nombre

Puesto/Cargo actual

Nombre de la Institución a la que representa

Arturo Alejandro Núñez Dórame

Jefe oficina divisional sol. y electrificación

Comisión Federal de Electricidad

Isaí Gómez Gonzalez

Subdirector Técnico

Luis Eduardo Vargas Gurrola

Director de carrera de Energías renovables

Comisión Estatal de Energía de Baja California

Argelia Teon Vega

Profesor de tiempo completo

Universidad Tecnológica de Tijuana

Reaudel Dorado Llamas

Director General

ESCOM

Instalador, proyectista y proveedor de SFV.

Patricia Alvarado Morán

Profesor de Tiempo Completo

Universidad Tecnológica de Tijuana

Experta en la elaboración de estándares de competencia

Universidad Tecnológica de Tijuana

Experiencia en la función Funge como evaluador de factibilidad de proyectos solares en C.F.E.

Experiencia en Análisis de factibilidad, diseño e instalación de SFV

Análisis de factibilidad Técnica de proyectos solares e Instalación Maestra de asignaturas de sistemas fotovoltaicos y celdas fotovoltaicas

Fuente: Propia

Desarrollo del mapa funcional Establecido el grupo técnico de trabajo se elaboró el mapa funcional con la finalidad de establecer la función individual y las funciones elementales, las cuales se muestran en la figura 7. Se puede observar que la función individual corresponde al nombre del estándar quedando como: Instalación de sistemas fotovoltaicos fijos interconectados en residencia, comercio e industria, y se conforma por de tres funciones elementales que son: realizar la instalación del sistema fotovoltaico, realizar pruebas eléctricas de operación y puesta en marcha del sistema fotovoltaico.

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Figura 7. Función individual y elemental de Mapa funcional.

Función Individual

Función elemental

Fuente: Propia

Desarrollo del Estándar de Competencia Establecido el MF se inició con la elaboración del estándar comenzando con los datos generales, que incluye el título del estándar, propósito del estándar de competencia, descripción del estándar de competencia, periodo de revisión/actualización del EC., tiempo de vigencia del certificado y los aspectos relevantes de la evaluación, ente otros elementos. Algunos de estos datos pueden ser determinados al final de estándar cuando se tiene un contexto general de la información incluida. En la figura 8 se observan los resultados obtenidos siempre por consenso del grupo técnico.

Figura 8. Resultados obtenidos en datos generales del estándar de competencia.

Titulo

Variable

Descripción

Periodo de revisión

Tiempo de vigencia

Apoyos y requerimientos

Datos generales del Estándar de Competencia

Resultado obtenido

Instalación de sistemas fotovoltaicos fijos interconectados en residencia, comercio e industria.

El EC presenta las funciones que una persona debe saber hacer con respecto a la función de Instalación de sistemas fotovoltaicos, que consta de la preparación y montaje de su estructura, instalación del sistema fotovoltaico e inversor, llevar a cabo las pruebas de funcionamiento de equipos y hacer entrega de un reporte final elaborado de la puesta en marcha del sistema fotovoltaico 2 años 3 años

Equipo y herramienta para instalación, equipo de medición, cableado y ductos, equipo de seguridad, área física para llevar a cabo la instalación.

Fuente: Estándar de competencia Instalación de sistemas fotovoltaicos fijos interconectados en residencia, comercio e industria.

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Elaborados los datos generales se redactó el perfil gráfico del estándar que comprende la función individual y las funciones elementales, las cuales son obtenidos del MF del EC, el cual quedó integrado por 3 elementos. La figura 9 presenta el perfil del estándar instalación de sistemas fotovoltaicos fijos interconectados en residencia, comercio e industria.

Figura 9. Perfil del estándar de competencia. II. Perfil del Estándar de Competencia Estándar de Competencia

Elemento 1 de 3

Instalación de sistemas fotovoltaicos fijos interconectados en residencia, comercio e industria

Realizar la instalación de sistemas fotovoltaicos Elemento 2 de 3

Realizar pruebas eléctricas de operación. Elemento 3 de 3

Puesta en marcha del sistema fotovoltaico. Fuente: Estándar de competencia Instalación de sistemas fotovoltaicos fijos interconectados en residencia, comercio e industria.

Establecido el perfil de competencia se desarrolló de forma individual cada elemento del EC. El elemento 1, quedo integrado por un criterio de desempeño, un producto y un glosario. El elemento dos se conformó por un criterio de evaluación de desempeño y un glosario y por último el tercer elemento quedo integrado por un criterio de evaluación de desempeño, de producto, de conocimiento, situación emergente y actitudes/hábitos/valores. En la figura 10 se describe el elemento 1 de 3 Realizar la instalación del sistema fotovoltaico, se detallan los desempeños que representa lo que el candidato a evaluar debe saber hacer, los productos que sería lo entregable al momento de la evaluación, para este elemento se refiere a las instalaciones realizadas y el glosario que permiten estandarizar el significado de la palabra para evitar confusión dependiendo de la ciudad o región donde se encuentre.

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Figura 10. Desarrollo del elemento Realiza la instalación del sistema fotovoltaico

Desempeños

Productos

Glosario

Elemento 1 de 3 Realizar la instalación del sistema fotovoltaico •

Prepara la estructura del sistema fotovoltaico

•

Monta la estructura del sistema fotovoltaico

•

Monta los módulos

•

Instala el inversor

•

Los ductos y cableados instalados;

•

El sistema fotovoltaico instalado

•

Embalaje

•

Equipo de protección personal

•

Inversor

•

•

Las herramientas y equipos para la instalación del sistema fotovoltaico seleccionado:

Caja combinadora

Fuente: Estándar de competencia Instalación de sistemas fotovoltaicos fijos interconectados en residencia, comercio e industria.

El grupo técnico determinó los conocimientos mínimos que una persona competente en la función debe poseer, acordando evaluar los temas de: Interpretación de planos para sistemas fotovoltaicos, conceptos básicos de electricidad, elementos de fijación de la base a la superficie, características de los conductores, entre otros. También fueron agregados las Actitudes/Hábitos y Valores que una persona debe poseer para cumplir al momento de desempeñar la función, siendo estos la responsabilidad en la manera que utiliza el equipo de seguridad y la cooperación para integrarse al equipo de trabajo. Por último se agregó una pregunta en caso de presentarse una situación de emergencia durante el desempeño de la función, siendo esta ¿Qué hacer en caso de descarga eléctrica?, esto debido a que el personal a evaluar podría presentar una situación de riesgo y es importante que se actúe en el momento. Una vez concluido el estándar de competencia se envió a CONOCER para su revisión, recibidas las observaciones realizadas al documento, se reunió de nuevo el grupo técnico para elaborar las adecuaciones pertinentes y enviarlo de nuevo para su aceptación final.

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Desarrollo del Instrumento de evaluación de la competencia El Instrumento de Evaluación de la Competencia (IEC) elaborado permitirá conocer si una persona es competente o todavía no competente para instalar sistemas fotovoltaicos en función del estándar de competencia elaborado por el grupo técnico. El IEC se conformó de seis secciones que son: información general para el proceso, introducción, instrucciones de aplicación, tabla de aplicación, cuantificación de los pesos relativos y emisión del juicio de competencia. El IEC contiene todos los desempeños, productos, actitudes/hábitos / valores que conforman el EC, así se integraron preguntas de conocimiento referente a los temas incluidos en el EC los cuales podrán ser evaluados mediante opciones de respuesta de opción múltiple, falso o verdadero y relación de columnas. Por cuestiones de confiabilidad y debido a que es el instrumento con el que se certifica y evalúa la competencia no se detalla su contenido. Concluido el IEC se envió de nuevo a CONOCER para su revisión y aceptación, acto seguido se realizaron las pruebas piloto para verificar si por medio del instrumento es posible diferenciar entre personas competentes en la función individual y las que todavía no lo son. En donde se realizaron cuatro pruebas dos a personas expertas y dos aun no expertas en la función, obteniéndose resultados esperados y sin necesidad de realizar cambios sustanciales al EC. Como paso final el comité técnico del CONOCER aprueba el estándar de instalación de sistemas fotovoltaicos fijos interconectados en residencia, comercio e industria, el día 04 de Diciembre de 2013 y se publica en el Diario Oficial de la Federación el 07 de Marzo del 2014. El estándar concluido y aprobado puede ser consultado en http://200.76.60.180/CONOCER/fichaEstandar. do?method=obtenerPDFEstandar&idEstandar=1681

Conclusiones El desarrollo del estándar de competencias para instalación de sistemas fotovoltaicos fijos interconectados en residencia, comercio e industria se realizó en un lapso de seis meses, incluyendo en este tiempo la integración del grupo técnico, desarrollo del mapa funcional, instrumento de evaluación, pruebas piloto y revisiones por parte de CONOCER. El desarrollo del estándar trae consigo múltiples beneficios tanto para los organismos privados, públicos y educativos, esto porque marca la pauta para la certificación de empleados y estudiantes competentes en la función. El contar con un estándar en la instalación de sistemas fotovoltaicos será de gran apoyo para las personas que se dedican a esta actividad en el estado de Baja California, debido a que una vez Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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que se certifiquen en este estándar podrán contar con un documento que avale sus conocimientos, habilidades, destrezas, actitudes y comportamientos, todo esto sin la necesidad de contar con estudios previos que avalen su experiencia profesional, lo cual permitirá tener movilidad en el país esto debido a que las certificaciones tienen validez en toda la república Mexicana, así mismo generará seguridad en sus empleos, superación y motivación personal.

Referencias Boyatzis, R. (1982). The competent manager. New York: Wiley & Sons. Brunner, J.J. (s/f). Competencias de empleabilidad. En: http://www.geocities.com/brunner_cl/empleab. html Charria, V.H., Sarsosa, K., Uribe, A.N. & López, C.N. (2009). Competencias académicas, laborales y profesionales del psicólogo javeriano de Cali. Póster interactivo presentado en XXXII Congreso Interamericano de Psicología (SIP 2009), julio, Guatemala. Climént, J. (2010). Los Sesgos comunes en la educación y la capacitación basada en estándares de competencia. Revista Electrónica de Investigación Educativa. Vol.12, No.2, 4. Consejo de Normalización y Certificación de las Competencias Laborales CONOCER (2014). Sistema Normalizado y de Certificación de Competencia Laboral. México. Disponible en : http://www. conocer.gob.mx Corpoeducación y Ministerio de Educación Nacional (2003b). Competencias laborales: base para mejorar la empleabilidad de las personas. Bogotá: El Ministerio. Disponible en: http://www. mineducacion.gov.co/documentos/III_Base_mejorar_empleabilidad_personas.pdf Cotton, K. (1993). Developing Employability Skills. School Improvement Research Series (SIRS). Office of Educational Research and Improvement (OERI), U. S. Department of Education NWREL. Extraído el 02 Mayo de 2014 desde http://www.nwrel.org/scpd/sirs/8/c015.html Lloyd, C. y Cook, A. (1993). Implementing standards of competence. Practical strategies for industry. Londres: Kogan Page. Mertens, L. (1997) Competencia laboral: sistemas, surgimiento y modelos. Montevideo: CINTERFOR/ OIT, (versión digital) disponible en Internet, http://www.cinterfor.org.uy/public Tejada, J. (1999a). El formador ante las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación: nuevos roles y competencias profesionales. Departamento de Pedagogía Aplicada. Universidad Autónoma de Barcelona. Revista Comunicación y Pedagogía, 158, 17-26.

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Eficiencia técnica, un modelo de función de producción frontera estocástica para los Estados de México

Rosario Guzmán Garibay1 Fernando Rubiera Morollón2 Salvador Pérez Mendoza3

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales Modalidad de trabajo: Avance de investigación 1 2 3

Licenciada en Economía, Estudiante de Posgrado en Economía, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Teléfono 229 55 00, Ext. 7813, [email protected]

Dr. en Economía aplicada, Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Oviedo, España, Teléfono 985 106 222, [email protected]

Dr. en Estudios Urbanos, Facultad de Economía, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Teléfono 229 55 00, Ext. 7813, [email protected]

EFICIENCIA TÉCNICA, UN MODELO DE FUNCIÓN DE PRODUCCIÓN FRONTERA ESTOCÁSTICA PARA LOS ESTADOS DE MÉXICO

Rosario Guzmán Garibay Fernando Rubiera Morollón Salvador Pérez Mendoza

La eficiencia económica es un tema central y conocido en la economía neoclásica, debido a que representa la capacidad de una economía de asignar de forma eficiente los recursos productivos, sin embargo, medir la eficiencia resulta ser un tema nuevo y explorado a través de diversos estudios empíricos desde diferentes enfoques. El enfoque de esta investigación es considerar el espacio geográfico en el estudio de la eficiencia y medir la eficiencia técnica para los 32 Estados de México en el año 2009, mediante la aplicación de un modelo de función de producción de frontera estocástica, determinando así, en cuanto puede ser aumentada la producción promedio sobre una misma combinación de insumos.

Palabras clave Eficiencia técnica, Modelo de frontera estocástica, Estados de México

Introducción El concepto de eficiencia, es central dentro de la ciencia económica debido a que bajo su marco, se encuentra la capacidad de una economía de distribuir y asignar de manera eficiente a fin de satisfacer las necesidades de los individuos dentro del sistema económico. Alcanzar un nivel de eficiencia en la producción tiene que ver con el aprovechamiento de los factores productivos, por tanto la eficiencia económica va ligada a otro concepto la eficiencia técnica y este último hace referencia al uso de los recursos o factores productivos y como estos estén siendo utilizados para alcanzar el máximo de su capacidad productiva. El concepto resulta ser bastante conocido, sin embargo medir el nivel de eficiencia de una economía, ya sea para un país, una ciudad, un sector económico, una empresa entre otros estudios, resulta ser más novedoso, Becerril et al (2010) señala que, esto quizá se deba a que bajo la teoría neoclásica se presupone eficiencia técnica total, asumiendo que se conoce la función de producción y que las empresas son completamente eficientes, por ello que en la literatura económica general, no sea abordada una metodología de medición. Los mismos autores también señalan que en la práctica y evidencia en diversos estudios empíricos se muestra la existencia de una brecha entre la producción máxima alcanzable y la producción real, por tanto, en la realidad lo que ocurre es que la unidad de análisis, no alcanza la eficiencia total y existe ineficiencia. El interés de este estudio es analizar que ocurre con la eficiencia en un espacio geográfico, al utilizar como unidad de observación un Estado, y en este sentido considerar la importancia del espacio territorial para el análisis de la eficiencia y su comportamiento debido a las diferencias en la estructura espacial y económica de México y, en qué medida son aprovechados los recursos productivos provista de la capacidad de beneficiarse de la innovación, productividad, creatividad y competitividad para obtener una cantidad de producción y alcanzar el óptimo (o alcanzar la frontera de producción máxima). Los estudios empíricos sobre eficiencia, son aplicados en mayor medida a empresas y sectores económicos específicos, por ello la importancia y aportación de este análisis es de considerar el espacio geográfico. Específicamente, cuando se estudia una región o una ciudad, radica en observar que ocurre con el uso de la capacidad instalada y de aprovechamiento visto desde la localización de la producción, características geográficas y económicas de México, así como peculiaridades del espacio urbano que podrían explicarnos mejor que ocurre con la eficiencia en los Estados, abordando la siguiente pregunta ¿Cuál es el nivel de eficiencia para los Estados de México?, la respuesta es través de la aplicación de un modelo de frontera estocástica, para los 32 Estados de México, que permite medir la eficiencia técnica bajo una función de producción, considerando los insumos (capital y trabajo) para obtener el posicionamiento de cada uno de los Estados, con Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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respecto a su frontera de producción alcanzable, debido a que el modelo utilizado (Battese y Coelli, 1995), considera el supuesto de que existe ineficiencia y que esta tiene un comportamiento aleatorio a lo largo de la frontera, de aquí el carácter estocástico de la unidad de análisis. Medir la eficiencia técnica, contiene implicaciones metodológicas complejas, desde la construcción de los supuestos, la forma funcional de la producción y las variables utilizadas, por ello existe amplia literatura metodológica y empírica para su medición, sin embargo, son pocos los estudios abordados desde el contexto del espacio geográfico y no de empresa. En este contexto, el objetivo del trabajo es presentar la importancia de medir la eficiencia técnica, haciendo diferenciación entre eficiencia, productividad y competitividad, se realiza una introducción metodológica al modelo y por último se estima una función de producción tipo frontera para obtener el nivel de eficiencia por Estado.

Estructura espacial y económica de México El territorio mexicano presenta una heterogeneidad en su composición económica, debido a un alto grado de centralidad, que se representa en evidentes diferencias de crecimiento y desarrollo para cada una de las entidades federativas (32 Estados), así mismo la existencia de una desarticulación de las cadenas productivas por la influencia de la cercanía del territorio mexicano con Estados Unidos donde prevalece el nexo con la economía norteamericana. El fenómeno de concentración de población en cinco ciudades principales México (15,175,862), Distrito Federal (8,851,080), Guadalajara (7,350,682), Puebla (5,779,829) y Monterrey (4,653,458), así como la dinámica de crecimiento de las zonas metropolitanas que en 2010 alcanzan una población de cerca de 64 millones de habitantes, representando el 57% del total de la población en el país (INEGI, 2010), aunado a la estructura dual de la economía mexicana entre un sector moderno y un sector tradicional a lo largo del territorio, con cierta tendencia de especialización industrial en el norte y un centro – sur más dedicado a actividades de servicios y comercio, aunque existen casos particulares de ciudades altamente industriales no pertenecientes a la región norte. Y considerando que la producción tiene lugar en territorio y que los inputs capital y trabajo varían dentro del ámbito del espacio interurbano, se hace previsible el comportamiento de la eficiencia en las unidades de análisis (Estados), debido a que la estructura espacial de nuestro país guiada por el tamaño de la población en determinadas ciudades, el grado de centralidad en una ciudad principal (México), así como la localización y cercanía con Estados Unidos, logra tener influencia sobre las diferencias de producción y participación en el crecimiento nacional.

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Otro aspecto de señalar, es el contexto de crisis económica, que afecto fuertemente el desarrollo de los diferentes Estados, debido ya a una predominante divergencia de crecimiento y acentuando en mayor medida esas desigualdades, debido a que en México existe desde la década de los ochenta una tasa de crecimiento anual de apenas 2.3%, en términos comparativos para el 2012, México creció 3.8% después de una caída en el 2009 de -4.7%, mientras Estados Unidos (principal socio comercial) presento una caída en el 2009 de -2.8 y un crecimiento en 2012 de 2.8 (Banco Mundial, 2014). Debido a las bajas tasas de crecimiento y por tanto de la producción, el contexto mundial es reflejado a nivel local, para los Estados de México, podemos observar en el grafico 1 como se encuentran las tasas de participación estatal al Producto Interno Bruto nacional.

Grafico 1. Participación estatal en el PIB, 2009

Fuente: INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de México. Producto Interno Bruto por Entidad Federativa 2009.

Distrito Federal y Estado de México representan en conjunto cerca del 30% de participación en el producto nacional, podemos observar el grado de centralidad económica de estos Estados y en contraparte un conjunto de cinco Estados (Zacatecas, Baja California Sur, Nayarit, Tlaxcala y Colima) con una aportación de menos de 1% cada uno al total. Las diferencias en la cantidad de producto, son notables entre los Estados, condicionadas por la alta centralidad de dos Estados con el mayor tamaño de población y explicado también por el uso de sus capacidades productivas, recursos naturales y productividad.

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Por tanto, se plantea la importancia de medir que tan eficiente están siendo los Estados al utilizar una capacidad instalada en el uso de los insumos (capital y trabajo), la aplicación de un modelo de función de producción de frontera estocástica permite, en primer lugar reconocer la existencia de una brecha entre la producción real y potencial por un uso menos eficiente de los insumos, de aquí que la medición cuantitativa sea importante para conocer el nivel de eficiencia por Estados dadas las divergencias entre su crecimiento. La medición de la eficiencia también nos va a permitir determinar en cuanto pueden incrementar su producción utilizando la misma combinación de input bajo el contexto del espacio.

Estudios sobre eficiencia técnica en México Dentro del estudio más aproximado del análisis de eficiencia técnica para entidades federativas se encuentra el de Becerril et al (2010), los autores analizan la evolución de la eficiencia en México para los años 1980 – 2003 y muestran un ranking de eficiencia de los Estados en dicho periodo, utilizando el modelo de Battesse y Coelli (1995), donde los resultados obtenidos muestran que hubo un incremento de la eficiencia por el mejoramiento en el uso de los factores productivos y que permitió reducir así disparidades interestatales y recalcan la importancia de la inversión pública y la formación de capital humano que permita cerrar la divergencia entre los Estados. Otro estudio para los municipios en México y el sector industrial es de Aguilar (2011), que aplica la metodología de frontera estocástica y demuestra que en promedio las ramas de actividad económica tienen una tendencia de incremento de ineficiencia, es decir que aun nivel de desagregación más detallado, pueden apreciarse los efectos de los cambios productivos y las grandes brechas en la composición de la estructura económica del país y proliferación de la concentración de actividades. Entre otros estudios adaptados desde un enfoque regional en México, se encuentra el estudio de la industria manufacturera de Chávez y Fonseca (2012), que encuentran diferencias considerables entre las regiones norte y centro con respeto al sur, medida en término de eficiencia estructural y que puede ser explicado por la brecha de productividad laboral entre las regiones, así mismo Braun y Cullmann (2011) en un estudio para el mismo sector encuentran también diferencias notables entre la región norte – sur, demostrando que algunos Estados muestran ineficiencia explicada especialmente por el comportamiento de ciertos municipios. Mencionados estudios destacan la disparidad de la eficiencia vista desde el ámbito regional, con evidentes diferencias entre la región norte y sur de México y la importancia de incrementar la eficiencia por medio de un incremento de la productividad.

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Importancia de medir la eficiencia técnica La eficiencia es entendida desde el punto de vista económico, como la utilización óptima de los recursos productivos a fin de satisfacer las necesidades de los agentes que conforman el sistema económico, por ello que el tema de eficiencia es esencial dentro del campo de la ciencia económica y optimización de los agentes. De este modo, establecer una frontera de producción refleja una situación alcanzable donde se maximiza en función de la utilización de los recursos productivos obteniendo un nivel de eficiencia sobre la frontera de producción y puntos por debajo de esa frontera reflejan que existe una capacidad ociosa y se alcanza un punto ineficiente de la producción. Gráficamente podemos observarlo en la figura 1, mediante la Frontera de posibilidades de producción:

Figura 1. Frontera de Posibilidades de Producción

Fuente: Principios de Economía, Gregory Mankiw

Concepto de Eficiencia Técnica La eficiencia es un tema esencial dentro del campo económico, retomando a los autores Lorenzo y Verdugo (2009), señalan tres dimensiones de análisis, la eficiencia en la distribución donde, todos los bienes son distribuidos de igual manera entre todos los agentes económicos, de tal forma que ninguno de ellos incrementa su bienestar sin perjudicar el de otro (Eficiencia en el sentido de Pareto), la eficiencia en el consumo, donde un agente selecciona una cesta de bienes que maximiza su consumo dada su restricción presupuestal y por último, la eficiencia en la producción, la cual busca maximizar los beneficios de un productor determinando una combinación de inputs. En un mercado competitivo estas tres dimensiones se combinan para alcanzar el equilibrio general

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(Mas Colell et all 1995). Por tanto, la eficiencia puede entenderse bajo un comportamiento de optimización de los agentes. Farrell (1957) fue el primer autor en abordar el estudio de funciones de producción y mostro la distinción entre dos tipos de eficiencia: Eficiencia asignativa y Eficiencia técnica, la primera tiene que ver con los costos y como estos se pueden reducir a través de utilizar de manera óptima la combinación de insumos. La segunda se refiere “producción máxima obtenida dada una combinación de input”, el mismo autor planteo una medida funcional para medir la eficiencia. La función de producción de frontera estocástica corresponde a una manera de medir la eficiencia técnica, debido a que existen diversos enfoques que varían de acuerdo a la especificación de la función de producción, la técnica de estimación y el planteamiento de los supuestos.

Diferencia entre eficiencia, productividad y competitividad Es importante destacar la diferencia entre eficiencia, productividad y competitividad, ya que mencionados conceptos pueden ser tomados como sinónimo, sin embargo, mediante la siguiente figura, podemos describir dichas diferencias (Alvárez, 2001).

Figura 2. Diferencias entre eficiencia técnica y productividad media.

Fuente: Álvarez 2001

La función de producción representada por la curva, presenta rendimientos decrecientes y producen Y con una misma combinación de inputs X para A, B y C. B y C, son eficientes técnicamente, ya que tocan la frontera de producción, sin embargo A, no lo es, ya que no está produciendo el máximo aun utilizando la misma combinación de insumos. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Pasar del punto A al B significa un aumento de eficiencia técnica y de la productividad de los factores X, en cambio pasar de A al C, significa un aumento de eficiencia, pero una disminución de la productividad, sin embargo, pasar de B a C, representa que ambas son técnicamente eficientes pero hay disminución de la productividad, debido a los rendimientos decrecientes, por lo tanto, si varía la producción y el input, la productividad es afectada ya que implica que mayor producción solo se alcanza si disminuye la productividad y los incrementos en la eficiencia no siempre llevan a aumentos de productividad así que solo fijando la producción o el input, ambos conceptos podrían ser equivalentes.

Metodología para medir la eficiencia técnica Los tipos de fronteras de producción se dividen en: 1. Fronteras deterministas (Farrell, 1957)

(1) Y=fx-u



Donde u ≥ 0, perturbación aleatoria, que expresa la distancia de cada empresa con respecto a la frontera.

2. Fronteras estocásticas Aigner, Lovell, Schmidt (1977) y Meeusen y Van den Broeck (1977)

(2) Y=f(x)+E



(3) E=v-u



Donde v es el término de error e iid ~ NO, σV2 y u es la distancia de cada observación con respecto a la frontera u~N+N0, σu2

La diferencia entre una frontera determinística y una frontera estocástica, radica en el término de error, la primera frontera asocia a ineficiencia todo el término de error y la segunda frontera asume un error compuesto, donde una parte del error es el componente aleatorio inobservable y otra asociada al nivel de ineficiencia.

El nivel de eficiencia técnica para la empresa i, se encuentra expresado por el cociente:



(4) ETi= Yifxi+vi

Donde Yi , la producción observada y fxi + vi, la producción real La aportación de Aigner et al. y Meeusen y Van den Broeck es, diferenciar el termino de error que presenta sucesos no observados y el término que mide la ineficiencia, de esta manera se supone

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una distribución distinta para cada una, sin embargo, existen distintas propuestas para la distribución del termino de ineficiencia. Semi –normal (Aigner, Lovell, Schmidt 1977), Exponencial (Meeusen y Van den Broeck, 1977), Normal truncada (Stevenson, 1980), Gamma (Greene, 1990).

Función de producción de frontera estocástica En la figura 3, se muestra gráficamente la diferencia entre la eficiencia estocástica y determinista, la distancia entre el nivel de producción observado y la frontera, considerando esa distancia entre el nivel de producción observado y el real como ineficiencia técnica.

Figura 3. Función de producción de frontera estocástica

Fuente: Elaboración propia

En este sentido el cálculo empírico de la función de producción tiene dos especificaciones:

Paramétrica Esta aproximación especifica una forma funcional, Aigner, Lovell, Schmidt (1977), Meeusen y Van den Broeck (1977), Greene (1990), Battese y Coelli (1993), (1995).

No paramétrica Análisis del envolvente de datos (DEA) Esta aproximación por el contrario, no supone una forma funcional concreta de la frontera, sin embargo requiere programación matemática para ser calculada.

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La mayoría de estudios en relación a la eficiencia técnica pueden ser aplicados en diferentes contextos de estudio con diversas metodologías y formas funcionales, de este modo, se presenta el modelo a desarrollar en esta investigación.

La función de producción de frontera estocástica a través del Modelo Battese y Coelli, 1995 La eficiencia económica se alcanza cuando las economías maximizan su producción, en base al input disponible, por lo tanto la importancia del cálculo de eficiencia, permite conocer el posicionamiento de los Estados, con respecto a la frontera máxima y analizar si dichas unidades de observación aprovechan adecuadamente sus recursos. Battese y Coelli (1995) plantean un modelo para medir la eficiencia técnica por medio de una función de producción, este modelo supone la existencia de ineficiencia y que esta no se distribuye de manera idéntica a lo largo de la frontera de producción, debido a que existen variables o factores que pueden explicar los diferentes niveles de eficiencia. Al mismo tiempo, en este modelo propuesto se pueden introducir variables instrumentales que explican cuáles son los factores que más inciden sobre la ineficiencia de las observaciones.

(5) Yit=exp(Xitβ+Vit-Uit) i=1,2,3...,N t=1,2,3...,N4



Donde:



Yit Denota la producción para la i-ésima observación en el periodo t-ésimo

Xit Variables explicativas asociadas a los inputs para i-ésima observación en periodo t-ésimo



β Parámetros desconocidos a estimar Vit Errores aleatorios distribuidos de manera idénticamente independiente con una distribución normal con media varianza iid ~ N0, σV2, e independientemente distribuidos de Uit



Uit Variables aleatorias no negativas, asociadas con la ineficiencia técnica de la producción, se asume con una distribución normal truncada en positivo N+(Zitδ,σu2)5 Zit Variables explicativas asociadas a la ineficiencia de la observación i-ésima en el periodo t- ésimo δ Coeficientes desconocidos

4 5

El modelo de Battese y Coelli (1995) es aplicado para datos panel en una empresa.

Battese y Coelli (1995) suponen una distribución truncada en cero, dado que la ineficiencia técnica solo puede observarse a través de la reducción de la producción por debajo de la frontera.

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La ecuación (5) especifica la función de producción frontera estocástica, sin embargo, los efectos de la ineficiencia técnica, está en función de un conjunto de variables explicativas y parámetros a estimar y se expresa por:

(6) Uit = Zit + Wit



Wit Variable aleatoria con una distribución normal truncada en - Zit con media y varianza N+(0, σ2)

Las ecuaciones (5) y (6) se estiman simultáneamente por el método de máxima verosimilitud, para obtener la eficiencia técnica de la i-ésima observación que esta expresada por la ecuación (7):

(7) Eit=E(Y*it/uit, Xit)E(Y*it/uit=0, Xit) = exp(-uit)= exp(-Zitδ-Wit)



Y*, es la variable transformada al logaritmo, por tanto la eficiencia técnica se expresa como el cociente obtenido del nivel de producción, respecto al máximo alcanzable.



Y la eficiencia técnica se encuentra entre los valores 0 y 1, siendo este último el nivel máximo.

El método de máxima verosimilitud permite obtener la parte que corresponde a la ineficiencia, en términos de las varianzas:

(8) σv2, σu2



Dónde:



σv2, es la varianza en la distribución de



σu2, es la varianza en distribución de

La importancia de retomar el modelo de Battese y Coelli (1995) es que nos permite obtener el nivel de eficiencia técnica para cada entidad federativa y por tanto ver el posicionamiento que tiene cada Estado en el aprovechamiento de la utilización de sus insumos productivos, capital y trabajo. Debido a que el modelo también permite incorporar variables instrumentales (Variables Z) para un análisis de ineficiencia, es considerado el modelo para futuras investigaciones donde se plantea introducir factores espaciales que permitan analizar que variables geográficas son significativas en el comportamiento del nivel de eficiencia a largo de la frontera de producción.

Especificación del modelo de frontera estocástica para los Estados Se aplica el modelo de Battese y Coelli (1995) para los 32 Estados de México, utilizando los Censos Económicos 2004 y 2009 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

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Las variables son expresadas en pesos constantes 2008, utilizando la serie de índice de precios al productor (INPP)6 por Estados, se retoman la variable Producción bruta de capital, Formación bruta de capital7, Personal ocupado total:

Estimación de la función frontera estocástica

(9) ln(yi)= β0 + β1 ln(ki) + β2 lnli+Vi - Ui

i=1...32 Estados



yi, Logaritmo natural de la producción



ki, logaritmo natural del stock de capital estimado para el año 2009



li, logaritmo natural del trabajo



Vi, error estimado



Ui, término de ineficiencia, expresado por la ecuación (6)



(10) (Etit)= exp(-uit)

De modo que la eficiencia técnica se define como el cociente del nivel de producción real, respecto al alcanzable, dada la combinación de insumos.

Resultados Los resultados muestran en la estimación de la ecuación (10), los coeficientes que representan las elasticidades del producto frontera, presentan los signos esperados, indicando correlación positiva entre la producción y los insumos, capital y trabajo, los coeficientes son estadísticamente diferentes de cero con un nivel de significancia de 5%.

6

Los índices de precios al productor son específicos para cada sector, por lo cual es importante señalar que se puede estar deflactando el valor de diferentes tipos de producción con un mismo índice, ya que existe la posibilidad que las unidades económicas estén produciendo más de un bien único y homogéneo.



Debido a la falta de información sobre Acervos de capital en México, la variable ha sido construida de acuerdo al procedimiento establecido por la OCDE y que sigue INEGI, para el cálculo de la Productividad total de los factores (2013), http://www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/derivada/cuentas/bienes%20 y%20servicios/produc_total/product_total_90_11/PTF_SCNM.pdf, sin embargo esta estimación puede estar sujeta a error de medición o construcción.

7

Debido a la falta de información sobre Acervos de capital en México, la variable (K)* ha sido construida a partir de la formación bruta de capital, de acuerdo al procedimiento establecido por la OCDE del cálculo de inventarios perpetuos, y seguido por INEGI, para la productividad total de los factores http://www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/derivada/cuentas/bienes%20y%20servicios/produc_total/product_total_90_11/ PTF_SCNM.pdf, sin embargo esta estimación puede estar sujeta a error de medición o construcción.

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Y la varianza del componente de ineficiencia es mayor y diferente de 0, por lo tanto se corrobora la existencia de ineficiencia en el modelo.

Cuadro 1. Variable

Constante Capital

Trabajo

F. Log Verosimilitud

Coeficiente

7.17

SE

0.00009

0.603

0.000004

0.00000001

0.000006

0.702

0.087

-11.91

 

0.215

0.000006

Fuente: Elaboración propia

Grafico 2. Eficiencia técnica en los 32 Estados de México, 2009

Fuente: Elaboración propia en base a Censos Económicos, 2004 y 2009

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El grafico 2, muestra el nivel de eficiencia por Entidad Federativa en 2009, 13 Estados se encuentran por debajo de .5, siendo Chihuahua, Guerrero, y Aguascalientes los estados con el nivel de eficiencia más bajo, contrario a Estados como Campeche, Hidalgo, Nuevo León que se acercan a un nivel de eficiencia de 1, siendo estos los más eficientes8.

Conclusiones El promedio de la eficiencia técnica para el año 2009 en los 32 Estados fue de 0.63, lo que indica que es posible incrementar la producción con la misma combinación de insumos y la capacidad instalada, dado un nivel de tecnología en un 37%. De acuerdo con el promedio de la eficiencia y el resultado de los niveles para los Estados, es preciso señalar, la importancia de tener en cuenta la fuerte heterogeneidad económica y de sectores, debido a que en los componentes y características de cada uno de los Estados se pueden observar en mejor medida al desagregar los datos a un mayor nivel de observación, en este sentido se deja abierta la línea de investigación para un análisis posterior. La importancia de medir la eficiencia técnica, permite abordar en cierta medida, como los Estados aprovechan sus capacidades, dadas sus ventajas competitivas y regionales y como utilizando la misma cantidad de recursos productivos, se puede incrementar la producción y por tanto su nivel de eficiencia con mejoras técnicas y de incorporación de innovación y creatividad en la manera de producir.

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Es importante destacar que estos resultados pueden presentar problemas de medición en el nivel de eficiencia debido a la agregación de los insumos, ya que el Censo solo considera el Sector industrial y no toma en cuenta el resto de sectores económicos, que pueden presentar fuertes diferencias a un nivel de desagregación mayor por actividad económica, así mismo representan primeras estimaciones de resultados de los avances de investigación.

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Competitividad, profesionalización municipal y el proyecto Puerto de Matamoros en México

Ruth Roux1

Eje temático

Uso de las Tecnologías para el mejoramiento de la Gestión Local (Herramientas e Instrumentos) Modalidad de trabajo: Investigación

1

Centro de Investigación Social, Universidad Autónoma de Tamaulipas, México

COMPETITIVIDAD, PROFESIONALIZACIÓN MUNICIPAL Y EL PROYECTO PUERTO DE MATAMOROS EN MÉXICO

Ruth Roux

Matamoros es uno de los 43 municipios que componen el estado de Tamaulipas en México. Es la cuarta zona conurbada transnacional más poblada de la frontera México-Estados Unidos, ya que la zona metropolitana de Matamoros-Brownsville cuenta con 1, 136,995 habitantes. Se localiza a 84 kilómetros del Golfo de México y en febrero de este año el gobierno estatal anunció una inversión de más de mil 726 millones de pesos en infraestructura para el proyecto Puerto de Matamoros. El objetivo es integrar a Matamoros al Corredor Económico del Norte de México, una red carretera, ferroviaria, marítima y de gasoductos en ocho entidades del país que permitirán comunicar el pacifico con el atlántico y tener acceso a gas shale a precios más competitivos que los que se tienen en Europa y en Asia. Este impulso a la infraestructura inserta a Matamoros en el comercio mundial y lo convierte en un puerto fundamental para Petróleos Mexicanos -una de las empresas más grandes de América Latina- por las exploraciones que está haciendo en el Golfo de México. Estas acciones se dirigen a incrementar la capacidad del municipio, el estado, la región y el país para atraer y retener inversiones. El problema es que se trata de un proyecto diseñado por los gobiernos federal y estatal y no se percibe que el gobierno municipal esté participando en esta actividad de su competencia. Matamoros ocupa el lugar número 72 en el Índice de Competitividad Urbana 2012, el cual compara a 77 ciudades de México a través de 60 indicadores. De acuerdo al Instituto Mexicano para la Competitividad, las tres principales fallas de los municipios mexicanos son la deficiencia educativa, la constante pérdida de la curva de aprendizaje, y procesos ineficientes, no orientados a resultados. En esta ponencia se analizan algunos datos estadísticos y se describen los principales obstáculos para la competitividad municipal. El objetivo es participar en

el diálogo sobre este tema de relevancia nacional y aportar sugerencias para la agenda del trabajo municipal que favorezcan la competitividad regional.

Palabras clave Competitividad regional, competitividad municipal, desarrollo local

El Municipio de Matamoros El municipio de Matamoros está ubicado en la parte noreste del Estado de Tamaulipas, en México. Colinda al norte con los Estados Unidos de Norte América; al sur con el municipio de San Fernando; al este con el Golfo de México; y al oeste con los municipios de Rio Bravo y Valle Hermoso. Tiene una extensión territorial de 4,046 kilómetros cuadrados. Su población total es de 489,193 mil habitantes. Tiene 717 localidades, 716 de las cuales tienen menos de 5 mil habitantes, con un crecimiento anual promedio desde 2005 del 1.1%. La edad mediana es de 26 años. La población indígena es de 11, 174, el 2.28% de la población total del Estado de Tamaulipas (INEGI, 2010). La economía de Matamoros se basa mayormente en el comercio internacional con los Estados Unidos a través de sus cuatro puentes internacionales. En el ramo industrial el sector maquilador es el que más se ha desarrollado, ya que ha absorbido más del 50% de la fuerza laboral, destacando del ramo automotriz, la de artículos, accesorios eléctricos y electrónicos; posibilitando así la creación de clusters automotrices y electrónicos. En Matamoros, la industria automotriz es sede de grandes compañías internacionales como General Motors, Ford, Chrysler, BMW, y Mercedes Benz. La agricultura también es una base importante de la economía. El municipio utiliza sus suelos para pastizales, sorgo, maíz, hortaliza, algodón, okra, y fríjol. Sin embargo, el sector tiene tres problemas: no hay agua en el sistema de riego; hay sequía en largos periodos de tiempo; y los precios de los productos no son competitivos por el bajo rendimiento por hectárea. Matamoros cuenta con 117 kilómetros de costa en el golfo y 70,000 hectáreas de espejo de agua en la Laguna Madre. Actualmente hay diez sociedades cooperativas y tres sociedades de tipo solidaridad social con 1,095 socios y 4,000 personas que viven de las actividades de apoyo al sector pesquero. Aun cuando desde principios de los años ochenta las noticias sobre la existencia de enormes yacimientos de hidrocarburos cercanos al Municipio de Matamoros ocuparon las primeras planas de los periódicos, fue hasta febrero de 2014 que el gobierno estatal dio a conocer que a 80 kilómetros al sur de este municipio se desarrollará, a corto plazo, el proyecto integral Puerto de Matamoros. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Con una inversión de mil 700 millones de pesos, el proyecto tiene el objetivo de incrementar la productividad de Petróleos Mexicanos (PEMEX) e integrar el Puerto de Matamoros al Corredor Económico del Norte, una red carretera, ferroviaria, marítima y de gasoductos que atravesará siete entidades fronterizas del país. El corredor permitirá comunicar al Pacifico con el Atlántico y tener acceso a gas shale a precios más competitivos que los que se tienen en Europa y en Asia. Este impulso a la infraestructura insertaría a Matamoros en el comercio mundial y lo convertiría en un puerto fundamental para PEMEX - el séptimo productor de crudo en el mundo- por las exploraciones que está haciendo en el Golfo de México (Gobierno del Estado de Tamaulipas, 2014). El proyecto Puerto de Matamoros contempla, entre otras cosas, la reconstrucción de carreteras; el dragado de un canal de navegación en una extensión de 3 kilómetros de largo, con 80 metros de ancho y una profundidad de ocho metros; y una terminal portuaria enfocada a operar la logística desde tierra para la exploración y explotación en aguas profundas. Matamoros pertenece al Estado de Tamaulipas, considerado por la Confederación Obrero Patronal de México (Coparmex) como uno de los tres estados con mayor violencia e índice delictivo en el país. Esto ha ido frenando el desarrollo empresarial y comercial, implicando un costo a la entidad de 75 millones de pesos (Peralta, 2014). Los delitos más frecuentes contra los empresarios son los secuestros, la corrupción, el hurto de mercancía y camiones a empresas transportistas y las extorciones. Las empresas han reportado que es el estado con el mayor robo de mercancía en carreteras, llegando a representar pérdidas totales hasta de 75 mil millones de pesos, lo que lo hace un ambiente poco favorable para la inversión; es decir, con muy bajo nivel de competitividad.

Competitividad Municipal y Regional El concepto de competitividad se refiere al grado en el cual una ciudad, un municipio o una región es capaz de atraer inversiones productivas que generan empleos, incrementan los ingresos, enriquecen la cultura, favorecen los atractivos recreacionales, benefician la cohesión social, y fomentan la gobernanza y un medio ambiente adecuado para su población residente. Cabrero, Orihuela y Ziccardi (2005) afirman que un entorno es competitivo, cuando en términos sociales, tecnológicos, ambientales e institucionales, es propicio para el mejor desempeño de las actividades económicas. Para el Instituto Mexicano de la Competitividad es la capacidad de una ciudad de atraer inversión y retenerla. La competitividad es un atributo al que aspiran las empresas así como las ciudades y regiones donde se encuentran las empresas. Una empresa no puede ser competitiva en un entorno que dificulta su funcionamiento, la adquisición de insumos y la comunicación. Un municipio es competitivo cuando su actividad productiva y de servicios penetra los mercados estatales, nacionales e internacionales, a través de incrementar el nivel educativo, los ingresos y la salud de sus habitantes; es decir, a través de mejorar su calidad de vida. En otros tiempos se entendía

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que un municipio o región competitiva era aquella que ofrecía mano de obra y recursos naturales baratos y abundantes, y regulaciones gubernamentales relajadas.  Diversos estudios han demostrado que una ciudad con salarios bajos, índices altos de desigualdad y de excusión social no atrae al capital humano especializado que es fundamental para mejorar la competitividad. El uso indiscriminado de recursos naturales, el resultante deterioro ambiental, y la falta de un sistema regulatorio claro tampoco acercan la inversión de empresas de alto valor agregado que generan empleo. Para lograr competitividad, el municipio requiere ir más allá de la construcción de obra física y el mejoramiento de los indicadores económicos, hacia la calidad de vida de sus habitantes. Como lo señala Alburquerque (2003), el desarrollo local no se limita exclusivamente al desarrollo económico, sino que debe incluir también los aspectos ambientales, culturales, sociales, institucionales y de desarrollo humano en el ámbito territorial. Las tasas de crecimiento económico, por lo tanto no son el único factor para alcanzar el desarrollo humano, sino que se requiere iniciativa de los actores locales para hacer frente a los problemas existentes en el territorio. Los actores sociales, políticos, económicos y gubernamentales del ámbito local, en forma asociada o en redes, pueden atraer inversiones, tener servicios avanzados y de mano de obra calificada, obtener fondos públicos y realizar actividades generadoras de riqueza y mejores condiciones de vida para quienes habitan en el municipio. Las actividades urbanas de las autoridades locales, los empresarios y las organizaciones sociales son la principal fuente de prosperidad y desarrollo local (Begg, 2002). El desarrollo del municipio también requiere que se orienten los esfuerzos administrativos poniendo especial interés en la gestión del conocimiento y la revalorización del capital humano (Trullén, Lladós y Boix, 2002). Para alcanzar el desarrollo y la competitividad, los ayuntamientos deben gestionar eficientemente todos sus recursos, particularmente su capital humano y el conocimiento, para alcanzar mayores niveles de desarrollo en benéfico de la población. En el marco de la globalización de la economía, los espacios competitivos pueden ser ámbitos más amplios que una ciudad o un municipio; pueden ser regiones urbanas (Castels y Borja, 1999), espacios económicos transnacionales (Daher, 2000), o clusters, que son agrupaciones de firmas que se benefician porque comparten proximidad geográfica, mano de obra calificada, acceso a recursos e infraestructura especializada, vinculación con centros de conocimiento, y facilidades para integrarse en redes. La competitividad regional depende de la implementación de políticas, programas y acciones que le permiten al territorio participar en los mercados nacional, regional e internacional; incrementar el ingreso y el bienestar de los ciudadanos; promover el desarrollo sustentable; y promover la cohesión social (Cabrero, 2009). Para que estas políticas, programas y acciones se lleven a cabo, es necesario que las autoridades locales coordinen a los actores locales y articulen sus intereses a través de estrategias de competitividad. Algunas estrategias tradicionales consisten en promover un modelo de ciudad de acuerdo a la vocación del territorio; o en ofrecer información sobre el potencial que ofrece el territorio a través de las TICs. Otras estrategias más innovadoras se basan en la cooperación (Cabrero, Oribuela y Ziccardi, 2003). Por ejemplo, Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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se pueden crear redes impulsoras de cooperación entre actores económicos y sociales para crear consensos sobre el uso y apropiación del terreno público. O bien, se puede fomentar la vinculación de las empresas con las universidades para que la realización de proyectos de investigación de beneficio mutuo. En México, poco impulso se ha dado al desarrollo municipal y regional, y aun el grupo de ciudades de mayor competitividad, no figura en el escenario internacional. Ninguna ciudad mexicana figura como una ciudad de referencia en términos de competitividad y capacidad de atracción de inversiones en el ámbito internacional (Cabrero, 2012). La economía se orientará cada vez más a la competencia entre ciudades y hoy nuestro país no tiene ciudades capaces de competir en ese escenario.

Índices de Competitividad del Municipio de Matamoros Existen distintos tipos de análisis de la competitividad urbana. Los índices de competitividad se enfocan en medir un grupo de variables y hacen comparaciones internacionales de un amplio grupo de ciudades. Estas mediciones permiten generar la discusión, a partir de datos duros, sobre ciertas características de las ciudades. La medición y la comparación permiten aprender sobre la evolución de las ciudades a través del tiempo. También generan discusión y facilitan la definición de la agenda de políticas públicas para la competitividad de las ciudades. Son herramientas para que, en cada ciudad, los actores locales puedan reflexionar sobre la situación de la ciudad, las dificultades que enfrenta y las áreas de oportunidad. Una agenda nacional sobre la competitividad de las ciudades puede facilitar que el país supere sus rezagos y se inserte en la economía global. Una de esas mediciones es el Índice de Competitividad Urbana (ICU), diseñado por el Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. (IMC), que mide la capacidad de las ciudades mexicanas para atraer y retener inversiones y talento. Este Índice evalúa la competitividad de las 77 zonas metropolitanas más importantes del país, que en conjunto concentran a más de 63% de la población nacional, a partir de 60 indicadores. Los resultados para cada ciudad se presentan en una escala numérica (0-100), y también en grupos de competitividad –alta, adecuada, media alta, media baja, baja, muy baja- de acuerdo a su desempeño general con respecto a las demás ciudades. Matamoros ocupa el lugar número 72 en el ICU 2012 por lo que está en el grupo de las peores ubicadas. Al igual que otros municipios, las fallas institucionales tienen que ver con el marco jurídico que los regula. Por ejemplo, la corta duración del mandato y la prohibición de la reelección de presidentes municipales, afectan los incentivos de sus gobernantes. Sin embargo, de acuerdo al IMC existen otros elementos del diseño y organización interna de la gestión municipal que afecta directamente su efectividad. El desempeño de los gobiernos municipales se caracteriza por su bajo nivel de profesionalización, la brevedad de los periodos de gobierno y la ausencia de programas de servicio civil de carrera. Para elevar la competitividad urbana el IMC recomienda profesionalizar a

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los gobiernos locales para que sean eficaces, capaces de entregar resultados y de trabajar de manera conjunta con otros gobiernos. Otro índice de competitividad es el Índice de Competitividad de las Ciudades de México (ICCM), diseñado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C. (CIDE). El ICCM tiene cuatro componentes que responden a la definición de competitividad urbana que busca explicar el índice: económico, institucional, socio-demográfico y urbano-ambiental. Matamoros ocupa el lugar número 56 de 74 ciudades en el ICCM. En la evolución de la competitividad a través de los índices 2003, 2007 y 2011, se pudo observar que Matamoros estuvo en la parte alta de los índices en 2007, lo que no se volvió a presentar en años posteriores. Comparando los índices generales de competitividad de Matamoros con los de Monterrey y Reynosa-Rio Bravo, que son los municipios más cercanos, se puede observar que en Derecho y Factores de Producción Matamoros tiene una calificación mayor que Monterrey. En Derecho, Medio Ambiente, Sociedad, Macroeconomía, Factores de Producción, Gobierno, Relaciones Internacionales e Innovación, tiene la misma calificación que el municipio conurbado de Reynosa-Rio Bravo (Ver Tabla 1). Tabla 1. Índice s generales de competitividad en tres ciudades del Noreste de México. Índice general

Matamoros

Monterrey

Reynosa-Rio Bravo

Derecho

Media alta

Media baja

Media alta

Sociedad

Media baja

Media alta

Media baja

Medio ambiente Macroeconomía

Factores de producción Infraestructura

Sistema Político Gobierno

Relaciones Internacionales Innovación General

Media alta Muy baja

Media alta

Media baja Media baja Muy baja

Adecuada Baja Baja

Media alta Baja

Adecuada Alta Alta

Adecuada Adecuada Alta Alta

Media baja Muy baja

Media alta Adecuada

Media alta Muy baja

Adecuada Baja

Media baja

Fuente: Instituto Mexicano para la Competitividad, A. C.

Algunos de los indicadores reflejan los problemas más serios de Matamoros en comparación con Monterrey y Reynosa-Rio Bravo. Por ejemplo, tiene mayores tasas de homicidios y consumo de agua per cápita. Tiene menos destinos aéreos, empresas y empresas certificadas. Matamoros es comparable con Reynosa-Rio Bravo en términos de número de ciudades fronterizas e investigadores en el Sistema Nacional de Investigadores (SNI) por cada 100 mil PEA (Ver Tabla 2).

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Tabla 2. Selección de indicadores para Matamoros, Monterrey y Reynosa-Rio Bravo. Indicador

Unidad

Matamoros

Reynosa-Rio Bravo

Monterrey

Tasas de homicidios

Por 100 mil habitantes

18.9

16.50

12.51

Número de destinos aéreos directos

Ciudades

1

52

7

0=ninguna, 1=puerto, 2=frontera

2

0

2

Por cada mil PEA

Por cada mil empresas

19.37

20.23

Miembros del SNI por cada 100 mil PEA

2.05

27.73

14.37

35.38

14.37

Consumo de agua per cápita

Ciudad fronteriza o portuaria Empresas

Empresas certificadas Investigadores

M3 per cápita

99.25

40.60

8.17

84.19

2.05

Fuente: Instituto Mexicano para la Competitividad, A. C.

Matamoros tiene problemas de pobreza, marginación y rezago. De acuerdo a datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) (2012), México tiene un nivel de pobreza de 5.8, Tamaulipas de 9.1 y Matamoros de 11.1. La marginación (2.05), el rezago social en drenaje (9.00) y en energía eléctrica (2.28) también están en peores condiciones en Matamoros que en el Estado de Tamaulipas y e México (Ver Tabla 3).

Tabla 3. Pobreza, marginación y rezago en tres ciudades del noreste de México Indicador

México

Matamoros

Pobreza (vulnerable por ingresos)

5.8

Rezago social (viviendas que no disponen de drenaje)

8.96

11.52

9.00

1.82

1.77

2.28

Marginación (ocupantes de vivienda 1.77 sin energía eléctrica)

Rezago (viviendas que no disponen de energía eléctrica)

9.1

Tamaulipas

1.56

11.1

2.05

Fuente: Propia con datos del CONEVAL 2012.

Los bajos índices de competitividad del municipio de Matamoros reflejan el deficiente funcionamiento de la administración pública. Esta no funciona de manera eficiente, eficaz y efectiva en el cumplimiento de sus objetivos y por lo tanto no puede contribuir en la medida esperada al desarrollo y bienestar de la sociedad. Para resolver la situación se requiere de la ejecución de programas de gestión de la calidad y mejora continua; el rediseño organizacional; el uso de infraestructura

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de información y comunicación por medios electrónicos que facilite una interrelación ágil y frecuente con los ciudadanos; la utilización de indicadores internacionales para evaluar el desempeño y los resultados obtenidos; y la participación de los servidores públicos en un sistema de profesionalización para que tengan los conocimientos, las competencias y la vocación de servicio que garanticen su buen desempeño.

Las necesidades de desarrollo de Matamoros En 2013, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) de México realizó una serie de estudios sobre las necesidades de desarrollo social, económico y de protección al medio ambiente, en los municipios donde está presente PEMEX. El objetivo era encontrar los fundamentos que le permitieran a la industria petroquímica llevar a cabo proyectos, obras o acciones para satisfacer las necesidades más apremiantes en las comunidades, como parte de su responsabilidad social. El diagnóstico correspondiente al municipio de Matamoros indica que entre la población de 15 años y más, el 3.1% son analfabetas; el 14.2% no tienen la primaria completa y el 35.9% no tiene educación básica completa. Asimismo, entre la población de 6 a 14 años de edad, hay 18,457 niños que no asisten a la escuela. Hace falta llevar a cabo proyectos de servicio social comunitario para abatir el analfabetismo, la deserción, la reprobación y la no asistencia a la escuela. También se requiere ampliar los programas de maestría y comenzar doctorados. Por último, se encontró que se necesita construir o ampliar escuelas, aulas, canchas deportivas, laboratorios, plazas cívicas, baños, salones de cómputo y espacios de usos múltiples. En cuanto al sector salud, de una población de 489,193 personas, el 26% no cuentan con seguridad social. Cuando un paciente no puede ser atendido, tiene que desplazarse a la ciudad de Reynosa, que se encuentra a 85 kilómetros o a Monterrey, a 285 kilómetros. La estadística señala que en el municipio hay 17 médicos y técnicos en salud por cada 10 mil habitantes, proporción por debajo de la media estatal (20 médicos y técnicos en salud por cada 10 mil habitantes) y del mínimo señalado por la Organización Mundial de la Salud para cumplir con los compromisos del milenio (23 médicos y técnicos de salud por cada 10 mil habitantes). En lo relacionado con la vivienda, hay 28 localidades que requieren mejoramiento, principalmente pisos y techos de concreto, y baños dignos. Igualmente, más de 25 colonias en proceso de regularización no cuentan con agua potable, energía eléctrica, y drenaje. En Matamoros sólo hay tres parques públicos. En el rubro de comunicación y telecomunicaciones, de las 717 localidades que conforman el municipio de Matamoros, el 4.2% tiene servicio de telefonía rural. Por lo tanto, hace falta ampliar la red de telefonía rural, así como el servicio de telégrafos y oficinas postales. Además, de las 717

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localidades, solamente una (0.4%) cuenta con Centro Comunitario Digital, por lo que hace falta también ampliar el servicio de centros comunitarios digitales. Por último, aunque la pesca es una de las actividades que promoverían el desarrollo económico del municipio, no hay la infraestructura necesaria para la pesca. El municipio no tiene superficie de cuerpos de agua. Estas son solo algunas de las necesidades del municipio de Matamoros identificadas por el Instituto Nacional de Administración Pública pueden ser abordadas mediante el Programa de Apoyo a la Comunidad y al Medio Ambiente (PACMA) de PEMEX. El PACMA es una estrategia para generar proyectos de impacto social favorable y sustentable para las comunidades donde se desarrollan las actividades de perforación petrolera. Estos proyectos, a ser propuestos por miembros de la comunidad, incluyen acciones concretas y medibles para la población, en aspectos sociales, de seguridad y apoyo, y medio ambiente. El contraste entre la información disponible a través de los índices y diagnósticos y el desarrollo municipal permite inferir que hay pocos conocimientos y habilidades en el personal municipal que les permita mejorar la competitividad y calidad de vida en Matamoros. ¿En qué medida conoce el personal del ayuntamiento la información disponible y la utiliza en el diseño de las políticas públicas? ¿En qué medida conoce el personal municipal los programas de las instancias públicas que se encuentran disponibles para el beneficio de las comunidades?

La Profesionalización del Servidor Público Municipal El gobierno municipal mexicano enfrenta hoy desafíos de muy distinto origen y magnitud. Desde el punto de vista constitucional, los gobiernos han adquirido mayor autonomía y recursos. Sin embargo, los cambios no han sido acompañados de una estrategia que garantice que los empleados municipales puedan cumplir profesionalmente con sus obligaciones. El personal de los municipios debe tener las capacidades para dotar y administrar servicios públicos a las comunidades urbanas, con base en una planeación de desarrollo urbano a largo plazo. También deben tener las habilidades para acrecentar sus recursos fiscales y administrarlos en beneficio de los ciudadanos. Deben poder organizar y reglamentar su administración pública; y ser capaces de participar en las relaciones intergubernamentales como agentes activos en la implementación de las políticas públicas del país. De ahí la importancia de diseñar e implementar una política de profesionalización municipal. Los gobiernos locales tienden hacia los proyectos de corto plazo debido al cambio trianual de los cuadros directivos. Los criterios para la selección del personal, en la mayoría de los casos, son la lealtad y la cercanía con los presidentes municipales. El presidente municipal invita a participar en

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la administración municipal a las personas que apoyaron en la campaña o que son compromisos con otros actores políticos que inciden en su futuro político. Los perfiles del personal que invita generalmente no corresponden a la función que desempeñan, sino que obedecen compromisos que se adquieren en campaña. Esto implica que personas no profesionales se incorporan a la administración pública y se genera un uso patrimonial de los cargos. La racionalidad que está detrás de esta práctica es el liderazgo político de los alcaldes. Por lo tanto, es necesario establecer sistemas de profesionalización municipal que no rompan el liderazgo político de los presidentes municipales, ni su relación de confianza con sus colaboradores. Estos sistemas de profesionalización deben estar específicamente destinados a construir capital humano con una visión de largo plazo. La profesionalización debe ser mucho más que la capacitación tradicional, destinada a entrenar a los servidores públicos en el cumplimiento de tareas rutinarias y en el apego a normas y manuales institucionales. En el caso específico del municipio de Matamoros, el proyecto de exploración y explotación petrolera traerá consigo cambios que pueden impactar de manera negativa el ambiente, las comunidades y la economía. Los impactos en el ecosistema pueden afectar los servicios y la forma de vida de las personas. Los cambios demográficos pueden desafiar las costumbres de las comunidades y la cohesión social, perturbando el orden social. El crecimiento de la población puede crear mayores demandas sobre los servicios de salud, educación, vivienda, comercio e infraestructura. Todo esto puede empeorar el ya carente entorno económico y sociodemográfico del municipio de Matamoros. Sin embargo, el nuevo proyecto petrolero también puede traer oportunidades a través del desarrollo de capacidades y habilidades cognitivas y sociales; la conversión de recursos naturales en recursos financieros y el desarrollo de negocios; y la inversión de estos recursos en programas sustentables, de beneficio para toda la sociedad. Para que esto suceda se requiere contar con personal municipal que posea un alto grado de profesionalización. Como política pública, la profesionalización de los empleados municipales debe ser integral, y garantizar que todo el cuerpo burocrático tenga las capacidades para cumplir con sus responsabilidades de manera estable. El servicio civil de carrera es una estrategia fundamental para transformar el funcionamiento y desarrollo de la administración municipal, con servidores públicos que tengan los conocimientos, competencias, y vocación de servicio2. Además de que se desempeñen con ética en el cumplimiento de sus funciones, la permanencia de los empleados municipales en el servicio público debe estar determinada por sus méritos y su desempeño. 2

El 10 de abril de 2003 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal. Esta ley rige un sistema de estímulos, remuneraciones, promoción e incentivos besadas en el mérito y en la capacidad profesional de los servidores públicos de la administración pública centralizada del gobierno federal, se prevé con ello evitar la interrupción del funcionamiento administrativo ante la alternancia en el poder que se genera con los procesos democráticos, superar la cultura de la lealtad de los grupos políticos que llegan al poder, así como garantizar la continuidad de las políticas de gobierno y la permanencia de los servidores públicos en sus cargos.

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El personal del municipio debe ser sensible a las exigencias y a las propuestas de grupos sociales y ciudadanos. También deben aprender a ser conciliadores de intereses para superar contradicciones, resistencias y obstáculos. La profesionalización de los servidores públicos debe estar sustentada en un sistema normativo que establezca principios, procesos, procedimientos, méritos, estímulos económicos, promoción en los puestos públicos, y dé seguridad del empleo y condiciones de trabajo. La profesionalización debe fortalecer el funcionamiento administrativo, garantizar la continuidad de las políticas de gobierno, evitar la inmovilidad del servidor público e impedir la reproducción de la cultura de incorporar amigos, compadres, familiares y seguidores partidistas a los puestos de la administración pública. Olivos Campos (2003, pp. 8) sugiere que, previo a la promulgación de una Ley de Servicio Civil de Carrera, se formule un sistema de reclutamiento, promoción y estímulos; se diseñe un sistema de evaluación periódica para calificar el desempeño profesional de los servidores públicos municipales con carácter imparcial, transparente y oportuno; se precisen los recursos disponibles para el rubro del Servicio Civil Carrera; se establezcan índices de calidad en las funciones de los servidores públicos; se definan esquemas de rendición de cuentas de las dependencias y entidades paramunicipales de la Administración Pública Municipal; se determinen mecanismos de vinculación para obtener recursos humanos especializados en las diversas líneas de carrera existentes y lograr su permanencia Institucional; se formule un programa de mejora de la Administración Pública Municipal, que sistematice y simplifique los procedimientos y niveles de organización; se definan los niveles administrativos para la continuidad, estabilidad y permanencia de las estructuras y programas y de la mayor seguridad en el empleo de los servidores públicos; se formule un plan de vida de los servidores públicos, mediante un sistema de promoción, tanto vertical como horizontal, según los méritos demostrados en el servicio público; se fijen programas de capacitación acordes a las áreas administrativas para que el servidor público cuente con los conocimientos, habilidades y destrezas por medio de la capacitación, actualización y aprendizaje permanente; y se definan las normas legales, planes y programas para la evaluación al desempeño de los servidores públicos para el corto, mediano y largo plazos Una visión de largo aliento con estabilidad organizacional como la que supone el establecimiento de servicios profesionales de carrera, beneficiaría no solo a la organización del municipio de Matamoros, sino también la calidad de los servicios que se prestan a la ciudadanía. Sus resultados tendrían que medirse en términos del cumplimiento de los objetivos propios del municipio porque la profesionalización fracasa cuando el municipio no logra mejorar su desempeño. La política de profesionalización tendría que medirse por sus objetivos internos pero también por sus aportaciones a la eficacia, la eficiencia y el éxito del municipio en su conjunto. De nada serviría invertir en una política de profesionalización que no se refleje en la calidad de los resultados, sobre todo en términos de competitividad municipal y calidad de vida.

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El Papel de la Universidad Pública en la Profesionalización Municipal El papel de la universidad pública en la capacitación del recurso humano en el gobierno municipal de Matamoros es fundamental en tanto que puede ofrecer infraestructura instalada y talento altamente calificado en distintas especialidades. A partir del año 2015, la Universidad Autónoma de Tamaulipas contará con un grupo multidisciplinario de investigadores y un Centro de Investigación Social (CIS) orientado a comprender y valorar los problemas sociales, culturales, demográficos, económicos, ambientales y normativos asociados al desarrollo petrolero para promover acciones que favorezcan la sustentabilidad social; transferir conocimiento que contribuya al desarrollo urbano y la gestión pública en los niveles de gobierno municipal, estatal y federal.; y diseñar propuestas de políticas públicas que coadyuven al bienestar económico y social de los Tamaulipecos, sobretodo en la región Noreste, donde se encuentra Matamoros. El talento del CIS Matamoros contribuirá en la definición de las necesidades de capacitación, la implementación de la capacitación, el seguimiento y la evaluación de los impactos de esa capacitación. Para ello se apegará a lo dispuesto por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) que ha optado por promover un enfoque de competencias que oriente la capacitación y asegure que los funcionarios sepan hacer lo que deben hacer (Acosta Arévalo, 2004). Se diseñarán programas de aprendizajes formales, diseñados con base en diagnósticos de necesidades y los objetivos particulares de la administración municipal, con el objetivo de mejorar la relación persona-puesto, propiciar el progreso del municipio y preparar su futuro. Al mismo tiempo formará formadores; coordinará la elaboración de manuales y guías de evaluación; y buscará, en el mediano plazo, ser centro certificador de funciones públicas en tanto que no existen actualmente instituciones con esa capacidad. Actualmente no existe un modelo único de gestión de recursos humanos municipales y las políticas nacionales en materia de capacitación municipal son muy generales. El CIS se propone: •

desarrollar programas de investigación para adecuar la capacitación a las necesidades reales del Municipio de Matamoros,

•

crear sistemas de información para divulgar las investigaciones municipales que retroalimenten los procesos de capacitación,

•

actualizar en forma constante el conocimiento, las destrezas, las actitudes y los valores de los servidores municipales,

•

diseñar programas que resuelvan los problemas urgentes, sin dejar de lado las necesidades de largo plazo,

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•

colaborar con instituciones nacionales e internacionales en investigación de nuevos procesos de capacitación, y

•

vincular los programas de investigación y de capacitación municipal a los planes de desarrollo.

Conclusiones En febrero del presente año el gobierno de Tamaulipas en México dio a conocer que en Matamoros, a corto plazo, se desarrollará el proyecto integral Puerto de Matamoros. Con una inversión de mil 700 millones de pesos, el proyecto tiene el objetivo de incrementar la productividad de Petróleos Mexicanos (PEMEX) e integrar el Puerto de Matamoros al Corredor Económico del Norte. Matamoros ocupa el lugar número 72 en el ICU 2012 por lo que está en el grupo de los municipios peores ubicados. La corta duración del mandato y la prohibición de la reelección de presidentes municipales, afectan los incentivos de sus gobernantes. Otros elementos, como su bajo nivel de profesionalización, afectan su efectividad y desempeño. Para elevar la competitividad urbana el IMC recomienda profesionalizar a los gobiernos locales para que sean eficaces, capaces de entregar resultados y de trabajar de manera conjunta con otros gobiernos. Comparando los índices generales de competitividad de Matamoros con los de Monterrey y Reynosa-Rio Bravo, que son los municipios más cercanos, tiene mayores tasas de homicidios y consumo de agua per cápita; y menos destinos aéreos, empresas y empresas certificadas. Además, el municipio tiene problemas de pobreza, marginación y rezago. Hace falta llevar a cabo proyectos de servicio social comunitario para abatir el analfabetismo, la deserción, la reprobación y la no asistencia a la escuela. Por otra parte, casi la cuarta parte de la población no cuenta con seguridad social y no hay suficientes médicos. Los bajos índices de competitividad del municipio de Matamoros reflejan el deficiente funcionamiento de la administración pública debido a que, entre otras cosas, requiere y la participación de los servidores públicos en un sistema de profesionalización para que tengan los conocimientos, las competencias y la vocación de servicio que garanticen su buen desempeño en el logro de una mayor competitividad municipal. El proyecto de exploración y explotación petrolera traerá consigo cambios que pueden impactar de manera negativa el ambiente, las comunidades y la economía empeorando el ya precario entorno municipal. El servicio civil de carrera es una estrategia fundamental para transformar el funcionamiento y desarrollo de la administración municipal, con servidores públicos que tengan los conocimientos, competencias, y vocación de servicio. Además de que se desempeñen con ética en el cumplimiento de sus funciones, su permanencia en el servicio público debe estar determinada

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por sus méritos y la calidad de los resultados, en términos de la competitividad municipal y calidad de vida en el Municipio de Matamoros. Las universidades públicas tienen las posibilidades y el compromiso de contribuir con un sistema de profesionalización compatible con el servicio civil de carrera. La Universidad Autónoma de Tamaulipas ha dado el primer paso gestionando la construcción de un Centro de Investigación Social y la conformación de un grupo multidisciplinario de docentes investigadores que contribuirán a la profesionalización de los servidores públicos basada en la investigación, y al desarrollo de la competitividad municipal en Matamoros, Tamaulipas en México.

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La integración territorial, la competitividad y el desarrollo local del sector primario. Exploración y evaluación de la política agropecuaria en México 2011-2014* JEL Q160 Agricultural R&D; Agricultural Technology; Agricultural Extension Services

Dr. Salvador Pérez Mendoza1 Dra. Carmen Camacho Castro2 Mtro. Martin Pérez Castillo3

Eje temático

Uso de las Tecnologías para el mejoramiento de la Gestión Local (Herramientas e Instrumentos) Modalidad de trabajo: Avance de investigación *

Avance de Investigación en proceso. No citar ni publicar, requiere revisión adicional de los autores.

1

Doctor en Economía Urbana, Profesor de la Facultad de Economía, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (México), [email protected]

2 3

Doctora en Derecho, Profesora de la Facultad de Contaduría y Administración de la Universidad Autónoma de Sinaloa (México), [email protected] Maestro en Economía, Consultor en Estudios Económico y Territoriales, Puebla, México, [email protected]

La integración territorial, la competitividad y el desarrollo local del sector primario. Exploración y evaluación de la política agropecuaria en México 2011-2014.

Salvador Pérez Mendoza Carmen Camacho Castro Martin Pérez Castillo

“Si no existe la organización, las ideas, después del primer momento de impulso, van perdiendo eficacia” Ernesto “Che” Guevara

“Si buscas resultados distintos, no hagas siempre lo mismo” Albert Einstein

Resumen En esta presentación se explora y explica la errática política pública del sector primario que maneja el gobierno federal, lo cual mantiene la descoordinación de las políticas agropecuarias. La política agropecuaria aplicada en el lapso 2011 a 2014 presento elementos innovadores proponiendo la integración territorial a través de cadenas productivas y cadenas de valor involucrando la producción y comercialización de productos agropecuarios. Las políticas condujeron a coordinar esfuerzos a través de los Prestadores de Servicios Profesionales, gobiernos municipales, productores, autoridades locales en una expectativa de conjuntar esfuerzos para el desarrollo local. El avance y expectativas en esos años fueron significativos. El modelo aplicado sugirió e impulso el desarrollo de capacidades de los productores rurales, sus organizaciones y sus familias, a través del aseguramiento de la calidad de los servicios profesionales otorgados a través de redes territoriales de gestión del conocimiento para la innovación, así como la evaluación general de

las estrategias de desarrollo desde la perspectiva territorio/sistema producto. No obstante los resultados exitosos, a partir del 2014, la administración federal ha inducido a un cambio radical abatiendo lo que se había impulsado. Las conclusiones en este avance de investigación prevén que, una vez más, la política agropecuaria que el gobierno federal instrumenta, vuelve a incurrir en posiciones adversas para el sector primario, limitando nuevamente las potencialidades que los productores en los municipios y el desarrollo local tienen.

Palabras clave Territorio, Política agropecuaria, Organización de productores

1. Introducción El desarrollo económico de México se ha basado en la industria, desde los años 1940 del siglo XX. No fue una política errónea, al contrario, fue eficiente, en tanto se impulsó la consolidación del mercado interno, a través del denominado “desarrollo hacia adentro”. Los factores endógenos fueron favorecidos. Esto propicio un desarrollo estable de los años 1950 hasta aproximadamente los años 1970. La estabilidad se sustentó en una creciente y eficiente producción de bienes primarios aunado al auge de bienes industriales y la demanda interna en crecimiento (Meyer, 2000, Villarreal, 2005). Sin embargo, la formación de capital se consolido en el sector industrial, olvidando la necesidad de apoyar a un sector agropecuario creciente pero sin formación de capital. Los campesinos de principios de siglo se mantuvieron como tales durante los años de desarrollo estable. El sector primario no logro modernizarse, salvo en el norte del país. La debacle llego en 1976, cuando los salarios industriales, los precios de los bienes primarios y, por supuesto la creciente importación, estimulada por la industrialización y la naciente clase media, se incrementaron, formándose un proceso de inflación y devaluación que condujo a la potencial crisis de la economía mexicana. Los años 1980 evidenciaron dos problemas graves para la política económica mexicana: 1) La economía internacional evoluciono muy rápidamente basada en la competitividad de tecnologías y reducción de costos en la producción manufacturera, agrícola y de servicios y, 2) En lo interno, la economía mexicana, privilegio el consumo interno, sustentado en importaciones de bienes agrícolas, manufactureros y se cerró la posibilidad de la modernización agropecuaria. A mediados de los años 1980 se evidenció la presencia de un amplio segmento de habitantes clasificados en situación de pobreza, estructura económica sin alternativas de exportación y además un país endeudado.

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La década de los ochenta del siglo XX mostro que el modelo de desarrollo agoto la fórmula de producción en el campo mexicano, sustentado en la producción por parcelas, con el sistema tradicional. Además de que en el lapso la actividad agropecuaria continúo produciendo en base al sistema tradicional. La propiedad ejidal llego al límite, la producción de bienes básicos agropecuarios se redujo y comenzó a importarse maíz y frijol. En tanto que las hortalizas, especialmente aguacate, tomate, brócoli incrementaron la exportación y se constituyen en base de las exportaciones agrícolas de México, pero el mayor número de producción se realiza en el noroccidente del país (Boltvinik, y Hernández, 1999). El centro y el sur de México, no obstante, mantienen producción limitada y con dificultad para sostener la demanda del mercado interno. Por otra parte, en este segmento se detecta que la mayoría de los productores se ubican en situación de extrema marginación. Esta condición ha llevado al sector agropecuario oficial, la Secretaria de Agricultura, ganadería y desarrollo rural pesca y alimentación (SAGARPA, 2007). En el 2007-2012 se instrumentó, a partir del Plan de Desarrollo Nacional, 2007-2012, el Programa de Desarrollo Sectorial Agropecuario y Pesquero, en el que se definen las políticas agroalimentarias para que las actividades que se realizan en el campo y mar transiten hacia la modernidad, en sinergia con otras actividades no Agropecuarias del medio rural, a efecto de que los productores del sector: •

Produzcan alimentos suficientes y de calidad para las familias mexicanas.

•

Alcancen niveles competitivos y posicionen sus productos en los mercados nacional e internacional.

•

Enfrenten los retos y oportunidades que implican los cambios tecnológicos, la biotecnología y la tendencia mundial hacia la producción de bioenergéticas.

•

Generen empleos bien remunerados que propicien el arraigo de las familias rurales en sus comunidades.

•

Aprovechen y preserven la biodiversidad y los ecosistemas bajo los principios de sustentabilidad.

En términos generales el desafío que se establece es el de generar un cambio radical en las condiciones de producción, distribución e intermediación de los productores del campo mexicano, intentando ponerlos en el circuito internacional de cambios tecnológicos y de competitividad. Además de inducirlos a una versión organizacional con carácter más empresarial (INEGI, 2012, FAO, 2011, Barros, 2007). El problema es que, lo señala la misma SAGARPA, que del total de productores del campo en el territorio nacional, el 75 % está en situación de pobreza extrema y con pocas posibilidades de

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destacar en la producción y exigencia del mercado; el 10 % está produciendo para el mercado internacional y no requiere una participación amplia de las políticas diseñadas para el sector primario. Por lo tanto, el 15 % de los productores restantes se considera rescatables y en situación intermedia, con posibilidades de asumir una cuota del mercado nacional, a través de la organización en cadenas productivas y de valor, con un mercado meta alcanzable en periodos cortos del ciclo productivo, hasta lograr la organización en sus respectivos territorios. El modelo de impulso a las Habilidades y Capacidades de los productores se instrumenta prácticamente en el 2010, tres años posteriores a la emisión del Programa Sectorial. La expectativa el Programa es incluso considerado como innovador, ya que se comprometen a Instituciones de Educación Superior, especialmente Universidades que, asumen la función de centros de capacitación, seguimiento y evaluación de los Prestadores de Servicios Profesionales, quienes entran en contacto directo con los productores. En este sentido, el contexto del campo mexicano, la situación de los productores es un vaivén similar a las políticas agropecuarias que ensayan las administraciones federales en acompañamiento con sus contrapartes a nivel estatal. Situación que se viene efectuando después de treinta años que se detectó la crisis de producción y organización del campo mexicano. En este avance de investigación pretendemos señalar los aspectos favorables de la Política seguida en el 2011-2013 en la perspectiva de señalar las dificultades reales de los productores del campo mexicano.

2. El territorio, eje central de la política agropecuaria La caracterización del territorio es importante, se constituye en el determinante, pues el territorio, por sí mismo establece las condiciones de organización para el desarrollo, por las características que este tiene en términos espaciales, de accidentes geográficos, climas, productos, tipos de tierra, carácter cultural de los actores productivos, de los agentes económicos y actores políticos e Institucionales (Alland, 1972, Ardrey, 1966, Crook, 1973). El territorio así entendido, más allá de coordenadas y longitudes implica concebirlo como el eje central a través del cual se pudiera establecer los mecanismos que conduzcan al desarrollo local, por definición (Mamberg, 1980, Peterson, 1977). El territorio de suyo es diferente, es un espacio dinámico, en el que los productores se asientan y producen con base a los recursos disponibles y, determinan la interacción social, es decir, su organización social y el habitat con el entorno.

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Es sabido que los agentes económicos y sociales extienden sus acciones a otros espacios, estableciendo relaciones productivas (incipientes o maduras), con altos o bajos costos, sea con organizaciones fuertes o endebles. Por lo que la determinación de un Proyecto de Estrategia Territorial (PET) y su relación con la Estrategia de Desarrollo Territorial (ET) busca ante todo establecer vínculos de desarrollo, a tares del mercado, entre productores y sus productos con el objetivo de aumentar la competitividad económica y, por tanto, la competitividad social, en la que los productores con potencialidad se constituyen en eslabones de cadenas productivas, nodos de un encadenamiento de producción (Porter, 1988, 1979, 1996, Sack, 1986). Lo señalado tiene como idea la de recordar que lo cotidiano impacta a largo plazo, por lo que los ajustes y adecuaciones empiezan por lo más sencillo, los cambios y, lo más complejo, impulsar la organización a partir de las ideas, para obtener resultados distintos, no siempre se tiene que hacer lo mismo. Schumpeter señalo, con base a la concepción cíclica e irregular del crecimiento económico y, de la que surge la teoría del “espíritu emprendedor”, situaciones en la que se crean innovaciones técnicas y financieras, en un medio competitivo, en el que deben asumir continuos riesgos y beneficios que no siempre se mantienen. El modelo emprendedor no se ha facilitado completamente en México. A pesar de que el concepto “innovación” forma parte de los discursos de políticos, de funcionarios públicos, gerentes de empresas y de académicos. A la “innovación” se le ve únicamente cómo una serie de eventos en reuniones de brainstorming y en recientes ocasiones para ciertos concursos de ideas, que en la mayoría de los casos terminan siendo proyectos aislados de las que posteriormente no se sabe y, lo que es más lamentable, no se evalúan los impactos. Por ello la perspectiva es realizar una evaluación desde la óptica académica, ya que uno de los problemas básicos de toda política pública sectorial, es que siempre se cierra sin considerar los pros y/o contras de la misma. Las evaluaciones que consideren si alcanzaron el objetivo nunca se realiza. En términos generales, este proceso siempre ocurre en el ámbito del gobierno federal mexicano. El objetivo general de la Política de Desarrollo de Habilidades y Capacidades es la de desarrollar capacidades de los productores rurales, sus organizaciones y sus familias, a través del aseguramiento de la calidad de los servicios profesionales otorgados por redes territoriales de gestión del conocimiento para la innovación, así como la evaluación general de las estrategias de desarrollo desde la perspectiva territorio/sistema producto. Se plantearon objetivos específicos: a) Establecer un espacio de construcción de la red de gestión de conocimiento especializada en el sistema producto/territorio correspondiente. b) Sistemas producto agrícolas, pecuarios, pesqueros y acuícolas a fortalecer en territorios específicos, con acciones definidas e indicadores mesurables. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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c) La innovación y mejora de la competitividad, propiciando la articulación con los proyectos de investigación. d) Fomentar el desarrollo de redes territoriales de gestión del conocimiento e innovación. e) Asegurar que las acciones se sustenten en la perspectiva del desarrollo humano, territorial y la promoción social.

Por lo antes expuesto es que nos interesa: Determinar, delimitar y ubicar los alcances de la caracterización del territorio, los proyectos de desarrollo territorial y la estrategia de desarrollo territorial. Establecer los criterios que se deben segur para una segunda fase, especialmente en el terreno de los cursos, talleres y especialidades que la IES ofrecerá para facilitar y tener una Estrategia Territorial acorde a las estrategias agropecuarias dentro del Programa de desarrollo de Capacidades y Habilidades impulsado en los dos últimos años.

3. Marco teórico Antes de explicar la metodología seguida para la evaluación es necesario retener ideas al respecto de la importancia de la Estrategia Territorial. Ante todo en la economía y los actores que en ella interaccionan están en proceso de globalización, lo cual implica el impulso al desarrollo local. Es una tendencia irreversible que se basa en: 1) Buscar una inserción competitiva, con base a una estrategia que posicione en el mercado globalizado espacios socios económicos, los cuales han sido desaprovechados en sus potencialidades. 2) Compensar los efectos excluyentes de la globalización misma, generando una forma de crecimiento económico que aproveche de manera eficiente los recursos endógenos existentes para crear empleos y mejorar la calidad de vida de las poblaciones residentes. 3) Desplegar una estrategia de desarrollo alternativa; lo local como elemento de transformación económica social y política, como espacio para el ejercicio de nuevas formas de asociación y cooperación.

El desarrollo local es potenciar soluciones a la pobreza y desigualdad social y territorial; la exclusión social y la vulnerabilidad que ataca a la población. El desarrollo local aparece como la expresión económica, social y política de accionar y de actuar desde el espacio, de la interacción social de un territorio especifico en el contexto de la globalización. El desafío para las comunidades, los Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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territorios locales, se plantea en términos de la inserción competitiva al mercado, capitalizando al máximo sus capacidades locales, a través de las estrategias de los diferentes actores en juego. El desarrollo local es una acción global de movilización de los actores locales, para valorizar los recursos humanos y materiales de un territorio determinado, sin que ello implique eludir al centro de decisión económico y político. El desarrollo local es un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora del nivel de vida de la población local, en el que se pueden identificar tres factores: 1) Económico, los emprendedores locales usan su capacidad innovadora para organizar los factores productivos con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados nacionales internacionales. 2) Sociocultural, la potencialización de los valores y las instituciones en la base al proceso de desarrollo y. 3) Política y administrativa, en el que las políticas territoriales innovadoras creen un entorno económico local favorable para impulsar el desarrollo local.

Cuando se evoca el desarrollo local, generalmente se hace referencia a procesos de desarrollo que ocurren en espacios internos, que en la mayoría de los casos son municipios o micro regiones. En esta lógica se define el espacio local como un sistema compuesto de un conjunto de subsistemas en interacción dinámica entre sí y con su medio ambiente, cuya finalidad es la satisfacción de necesidades. El desarrollo local es un proceso basado en alianzas entre los actores, que se genera en un ámbito territorial, con el fin de impulsar procesos de cambio para el mejoramiento de su bienestar colectivo. Se asume que el desarrollo local es un proceso de cambios estructurales, de naturaleza multidimensional, que concierta, genera y gestiona, a través de los actores, destacando al liderazgo local rol de coordinador, para potenciar los recursos e iniciativas de la localidad que tiene por fin último lograr el bienestar social de la población. El proceso de cambio estructural alternativo, basado en la innovación del territorio se caracteriza por un conjunto de atributos del desarrollo local: 1) Crecimiento económico, aumento significativo en la capacidad económica de producción de bienes y servicios, dependiendo de los recursos humanos, materiales y tecnológicos, en un proceso de articulación de la localidad tanto en el aspecto físico y económico con el país, de las fuentes de desarrollo endógenas y exógenas. Todo lo cual inserta al espacio local en el mercado nacional e internacional, con un impacto en la política económica nacional.

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2) Sustentabilidad, es la presencia, a largo plazo, del incremento de la capacidad del territorio y la región, lo que depende de los recursos naturales y su adecuado manejo; de la captación y reinversión del excedente económico; de la eficiencia emprendedora; la diversificación de la estructura productiva y del potencial tecnológico. 3) Equilibrio espacial armónico de las actividades en el espacio local, dependiendo de un modelo sectorial de crecimiento, concentración y dispersión espacial; distribución del sistema de asentamientos poblacionales y de la infraestructura de servicios públicos. 4) Autonomía en la toma decisiones, es la capacidad del municipio (en el caso de México, la última instancia más cercana a la población territorialmente reconocida por la Constitución) para optar por modelos de desarrollo y toma de decisiones para su desarrollo, lo cual está en dependencia del grado de desconcentración administrativa y de descentralización del poder nacional; de la estructura política a escala local y su funcionamiento; de la forma de organización social de la comunidad y, de la participación real de los actores y, finalmente del nivel de concertación social. 5) Protección del medio ambiente y de los recursos medioambientales, normas y regulaciones a la explotación y uso racional de los recursos naturales del entorno local. 6) Inclusión social, dando oportunidades de acceso para todos los miembros de la localidad de participar en el proceso de transformaciones según la estrategia de desarrollo formulada. 7) Elevación de la calidad de vida, como logro del bienestar social y el desarrollo de la sociedad.

El desarrollo territorial debe tener presentes, en los procesos de intervención, el logro de las cualidades o atributos, de acuerdo a la problemática existente en los territorios. La Estrategia Territorial tiene, por tanto, dimensión económica, social, ambiental, cultural, política e institucional, manteniendo relación, un factor respecto a otros, con un relativo grado de autonomía, condicionando o determinando los procesos de cambio. Llevar a cabo esta Estrategia requiere de la participación activa de los actores locales, su emprendimiento y la potencialización de sus habilidades y capacidades. En términos generales se entiende la Estrategia planteada en ese tenor y la función central de los Prestadores de Servicios Profesionales, en los territorios de los Distritos de Desarrollo Rural (DDR) correspondientes, tenían ante todo el objetivo de establecer, en la medida de las capacidades y tiempo disponible, la Estrategia de Desarrollo Territorial.

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4. La estrategia La delimitación de las estrategias de desarrollo en los diversos territorios se estableció de acuerdo a las características de los actores clave es las localidades. No obstante, se observan secuelas de avance y condiciones poco favorables para alcanzar y establecer los Proyectos de Estrategia Territorial tal como se pretendía en los objetivos de los organismos ejecutores. Lo complejo del problema que lleva a la limitante, se infiere de los documentos que realizaron los Prestadores de Servicios Profesionales (PSP) territoriales, es la dificultad de análisis que permita la caracterización en base a conceptos básicos que todo reporte de investigación debe tener. La mayoría de los PSP conto con información sustantiva, pero no lograron realiza el análisis detenido y detallado, lo cual es comprensible si se considera que el programa iniciaba con nuevas condiciones de relación. Quizás una limitante, comprensible, pero no necesariamente justificadora es la carencia de instrumentos de conocimiento para estudios de mercado, que ayudaran a establecer las cadenas productivas, los nodos y aprovechamiento de oportunidades. Por otra parte, no se profundiza en análisis de cohesión social y se pasa por alto que la estructura demográfica genera cambios en los hábitos de consumo. Además que en la Estrategia Territorial es ahora necesario prever el impacto ambiental y la mayoría de los PSP soslayaron este aspecto, especialmente en ovinos, caprinos, maíz, que tiene en la mayor parte de los territorios a sus productores en situación de impactos negativos al medio ambiente. Igualmente, no se considera la evolución y cambios en edad, educación de la población, variable que impacta en el tiempo en la evolución cíclica de otras variables. Esto es importante ya que la mayoría de los trabajos de los equipos se concretó a poner los datos demográficos sin mover a una reflexión de cambios esperados en el tiempo. Queda pendiente, para ello se requiere análisis de las evidencias de forma más detenida, es como hicieron el levantamiento del sentir de los productores, durante la realización de los talleres de transmisión de conocimiento, en los que puede no estar de acuerdo los productores con las potencialidades del territorio. La insistencia de que algunos cultivos o cadenas productivas con potencial se hayan considerado en detrimento de otras o de plano se ignoró o se soslayó en el análisis, sin mayor explicación. Una constante en la mayoría casos de PSP territoriales fue que no se encontraron indicios de exploración de mercados, lo cual sería explicable por la falta de conocimiento y experiencia, no obstante, lo inquietante es que la descripción de los mercados potenciales, en ocasiones, se hace sin bases documentadas.

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Se carece de hábito en el mapeo, el intento de cruce de variables, el análisis de inclusión social está ausente en muchos aspectos. Recatar la problemática de viva voz de los afectados no es suficiente. Hay que dimensionar soluciones técnicas y muchas de las propuestas se ahogan en la problematización. En algunos documentos se deja la idea, que al hacer recomendaciones de Proyectos de Estrategia Territorial se está orientando a persistir en los servicios profesionales de los técnicos, en vez de impulsar las capacidades y habilidades en los productores.

5. Conclusiones En base a la evaluación se observa para la Estrategia Territorial dos momentos importantes:

1. Transmisión de conocimientos La experiencia de esta fase, arroja resultados, a pesar de todo, positivos para la continuación del proyecto Territorial. Uno de ellos tiene que ver con la preparación intensiva de los PSP, especialmente a nivel territorial, a través de talleres y cursos, esenciales para la preparación de los documentos, pero ante todo, de la capacidad de análisis y ejercicio de síntesis y desarrollo de comportamiento social y económico. •

Análisis de series, datos estadísticos y manejo de fuentes de información cuantitativa

•

Análisis de Mercado, desarrollo local y globalización. Los modelos de aglomeración y cadenas productivas.

•

Técnicas de manejo de grupos y liderazgo para la organización social y económica

•

Manejo de información estadística usando instrumentos georeferenciales

•

En cada uno de los Talleres se dedicara una media hora para reflexionar sobre redacción y referencias documentales, así como una parte para creación y entrega de reportes de investigación.

Es importante, en este sentido sugerir que en la diferentes fases, los documentos cumplan con los requisitos de un documento formal, que incluya la introducción, metodología y conclusiones, y que las tablas, ilustraciones, mapas otros, sean a página completa, para salvar la legibilidad y, además se incluyan referencias que indiquen la procedencia de la información con el objeto de constatar o profundizar en análisis posteriores.

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2. Selección de PSP con perfil de investigación y experiencia especializada Independientemente que las IES no seleccionan PSP, se considera, ampliamente que en la etapa siguiente, que incluye puesta en marcha y gestión de proyectos, ubicar a los mejores PSP que están condicionados en servicios por SAGARPA, pues algunos PSP libres tienen tantas o más habilidades acreditadas y, bien pudieran acceder a posiciones de mayor responsabilidad, ya que los últimos componentes, se sospecha reproducen vicios y terminan presentando productos con múltiples defectos, por lo que han hecho, del servicio un modus vivendi. En una siguiente promoción se sugiere al Ejecutor del Gasto, que los PSP se sometan a concurso y en función de su desempeño sean evaluados por instancias especializadas, como son las IES. Un aspecto importante que no se debe dejar de lado es que la relación de la Estrategia Territorial es determinada por las condiciones que se le proporcione a los productores, a través de la Estrategias Empresarial, que de una u otra forma encamina parte del modelo económico para las Estrategias Agrícola, Pecuaria y Acuícola. Al interior de las IES se está, cada vez más convencida, que el desarrollo territorial de las localidades estará siempre definido por la capacitación y evaluación de la organización para favorecer la interacción social y allanar el camino que permita inducirlos a la competitividad social y económica.

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Índice de Competitividad Municipal: metodología y aplicación en Municipios Urbanos en México.

Sylvia Beatríz Guillermo Peón* Israel Gerardo García Pérez**

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales Modalidad de trabajo: Investigación concluida

*



**

Profesora-Investigadora de la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. [email protected] Profesor-Investigador de la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. [email protected]

ÍNDICE DE COMPETITIVIDAD MUNICIPAL: METODOLOGÍA Y APLICACIÓN EN MUNICIPIOS URBANOS EN MÉXICO.

Sylvia Beatríz Guillermo Peón Israel Gerardo García Pérez

Introducción La competitividad continúa siendo un tema prioritario en las agendas empresariales y en todos los ámbitos de la actividad económica, gubernamental y social. Así como a nivel empresa los agentes que participan en la actividad productiva crean condiciones para que ésta pueda competir incrementando su participación de mercado, la interacción entre los diferentes actores de una sociedad y factores existentes en un espacio territorial puede crear incentivos, es decir generar un entorno para la generación de riqueza y mejoramiento de los niveles de desarrollo económico y sobretodo de desarrollo humano. La competitividad a nivel territorial se refiere entonces a la creación de un sistema que aliente la inversión y el desarrollo de negocios y donde el valor que se genere permita elevar la calidad de vida de los habitantes. Para el caso de México, los estudios más conocidos sobre competitividad urbana miden este concepto a nivel zona metropolitana o ciudad (vista ésta como una delimitación territorial integrada por un conjunto de municipios conurbados), porque se entiende que es con la interacción y cooperación entre varios municipios como se pueden aprovechar economías de escala, y puede darse la complementariedad, condiciones que se traducen en disminución de costos de producción y costos de vida, y por tanto atracción de inversión y de capital humano. Como menciona Enrique Cabrero en la introducción al libro publicado por Cabrero et al (2012), “es en las ciudades donde surgen nuevas formas de ciudadanía, de gobierno, de convivencia, de movilización y de realización

humana”. Sin embargo, el medir y analizar la competitividad con un nivel de agregación de zona metropolitana puede ocultar la heterogeneidad en las condiciones y desempeño entre los municipios, no permitiendo identificar adecuadamente los municipios con mayor impulso competitivo y cuáles son los factores que contribuyen a ello. Por tanto, la medición de la competitividad a nivel municipal puede ser una herramienta importante en la identificación de los municipios que son fortaleza y aquellos que son debilidad en una zona metropolitana o en una entidad federativa, lo que a su vez permite focalizar el diagnóstico y proponer soluciones más específicas en caminadas al impulso de la competitividad. El estudio de la competitividad a nivel municipal toma relevancia al ser el municipio la unidad básica jurídico-administrativa (como lo es el caso de México). Es a nivel municipal donde los agentes económicos, los gobernantes y en general los responsables de la toma de decisiones definen la mayoría de las políticas, programas y planes para crear un ambiente propicio para atraer inversiones, impulsar la productividad y el empleo y a su vez, crear las condiciones para el desarrollo humano. Es en los municipios donde se palpa concretamente el efecto de las decisiones del gobierno sobre el uso de los recursos públicos; donde se perciben en concreto los efectos de las decisiones empresariales respecto a invertir o no más recursos, y también es donde se palpan los efectos de la cohesión social, de las decisiones del ciudadano respecto a su participación activa en la sociedad para mejorarla.

Considerando la utilidad que puede dársele a la medición de la competitividad urbana a nivel municipal, en 2010 fue publicado por primera ocasión un Índice de Competitividad Municipal (ICM) para una muestra de 96 municipios de México (véase Guillermo (2010)). Teniendo como referencia el mencionado trabajo inicial, en este documento de investigación presentamos los resultados de la actualización del ICM (con datos disponibles a 2013). El objetivo principal del trabajo es dar continuidad al cálculo de un instrumento para conocer y comparar el desempeño de los municipios en cada una de las cuatro dimensiones de competitividad que se definen: dimensión económica, dimensión institucional, dimensión sociodemográfica y dimensión urbano-ambiental. Se proporciona así, una herramienta para la toma de decisiones de los diferentes actores de la sociedad, y particularmente para las autoridades municipales, que permita identificar fortalezas y debilidades así como avances y retrocesos de los municipios que pertenecen a zonas metropolitanas coadyuvando en el diseño de política pública municipal e intermunicipal. El trabajo está organizado en tres secciones: en la primera sección presentamos la definición del concepto de competitividad municipal, así como la descripción de las cuatro dimensiones de la competitividad municipal para las que se calculan los subíndices respectivos; la segunda sección del trabajo presenta la metodología utilizada para la construcción de cada subíndice la cual se basa en el análisis factorial (AF), además de presentar los resultados de los cálculos para cada subíndice y para el ICM promedio. En esta sección también se realiza un breve análisis de los resultados poniendo especial énfasis en los municipios de la muestra que pertenecen a la zona metropolitana de Puebla-Tlaxcala. Finalmente en la sección tres se presentan las conclusiones del trabajo. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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1. El Concepto de Competitividad Municipal Siendo que el interés de estudio son los municipios urbanos, puede decirse que la competitividad municipal se refiere a la capacidad para generar un entorno físico, tecnológico, social, ambiental e institucional propicio para atraer y desarrollar actividades económicas generadoras de riqueza, empleo1 y sobretodo, condiciones para el desarrollo humano. Estas condiciones se crean en los espacios urbanos, en donde se establecen las conexiones entre actores y factores que favorecen la competitividad. Los espacios urbanos pueden ser delimitados espacialmente como municipios, ciudades, zonas metropolitanas y zonas urbanas y en varios trabajos de investigación se señala que para el estudio de la competitividad la delimitación a nivel municipio no es necesariamente la más idónea. Esto se debe a que, si bien en un municipio pueden existir núcleos industriales, infraestructura urbana como aeropuertos y carreteras, núcleo de servicios como los financieros, hospitalarios y de educación superior, toda esta infraestructura genera externalidades positivas para los municipios aledaños, lo que a su vez crea condiciones que favorecen la competitividad en estos municipios vecinos que muchas veces no cuentan con la infraestructura del primero, pero que cuentan con otras características que complementan las condiciones para el desarrollo de una zona metropolitana por ejemplo. Por esta razón, estudios como los realizados por investigadores del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) desarrollan su análisis sobre competitividad a nivel ciudad o a nivel zona metropolitana, lo que involucra un conjunto de municipios que interactúan en diferentes ámbitos. Sin embargo, como se mencionó en párrafos anteriores, el estudio de la competitividad a nivel municipal toma relevancia al considerar que es a nivel municipal donde los agentes económicos, los gobernantes y en general los responsables de la toma de decisiones definen la mayoría de las políticas, programas y planes para crear un ambiente propicio para atraer inversiones, impulsar la productividad y el empleo y a su vez, crear las condiciones para el desarrollo humano.

1.1 Dimensiones del Indicador de Competitividad Municipal La competitividad es un concepto que abarca muchos ámbitos o dimensiones del quehacer cotidiano en un lugar. Por tanto, son muchas las variables que influencian su evolución, haciendo difícil la elección de indicadores económicos, sociales, urbanos, demográficos, de desempeño gubernamental, etc. que puedan explicar y sobretodo resumir una realidad de relaciones tan complejas. Al ser resultado de relaciones complejas entre muchas variables, la competitividad −urbana – se deriva de un conjunto de dimensiones latentes, no observables directamente, y conocidas también como factores o componentes. Cada dimensión, factor o componente, se ve influenciado por un grupo de variables o indicadores observables. Puede decirse entonces que la tarea en la construcción del índice de competitividad municipal es la de resumir la información proveniente 1

Cabrero et al (2007), pp. 3

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de variables observables en un indicador de cada dimensión latente, y finalmente un indicador de competitividad municipal. Siguiendo la metodología del ICM presentado en 2010 (véase Guillermo (2010)), hemos definido cuatro dimensiones o componentes que integran el ICM. Estas son: Dimensión Económica, Dimensión Socio-Demográfica, Dimensión Urbano Ambiental y Dimensión Institucional. La razón por la cual se consideran estas cuatro dimensiones en la construcción del índice de competitividad se fundamenta en la importancia del papel que los actores económicos, sociales, políticos y gubernamentales juegan en el ámbito local y que resulta determinante en la atracción de inversiones, creación de actividades productivas generadoras valor y de empleo y mejores condiciones de vida para los habitantes. Cada una de las cuatro dimensiones del ICM representa entonces el resumen de un conjunto de variables observables relacionadas entre sí, el cual queda expresado en el índice correspondiente a cada dimensión. La descripción de las variables que integran cada una de las dimensiones o componentes del índice se presenta en los cuadros 1.1 al 1.4.

1.2 Fuentes de las Variables Se ha mencionado ya que la intención de llevar a cabo el cálculo del índice de competitividad municipal (ICM), no es el de realizar un ejercicio de cálculo una sola vez, sino por el contrario, dar continuidad a esta tarea, de tal manera que el indicador sea utilizado como herramienta en la toma de decisiones tanto de empresarios como de autoridades gubernamentales e incluso del mismo ciudadano común. Por esta razón, se busca que las variables incluidas en el ICM tengan ciertas características de periodicidad y confiablidad además de que provengan de fuentes de reconocido prestigio como lo son las fuentes oficiales; es así que la mayor parte de la información proviene del INEGI, y de fuentes como CONEVAL, CONAPO, IMCO, CNVB, COFEMER, CONACYT y SINAIS. Cabe mencionar que aunque las variables utilizadas son actualizadas periódicamente por sus respectivas fuentes, la periodicidad o frecuencia en la actualización no es la misma para todas. Así, tenemos el caso de las variables que se basan en datos de los censos económicos cuya frecuencia es quinquenal y variables provenientes de los censos y conteos poblacionales (cuya frecuencia es cada diez y cinco años respectivamente), mientras que la frecuencia de otras variables es anual (aunque muchas veces con bastante rezago). Para el índice construido en este trabajo, hemos considerado incorporar la información más reciente disponible para cada variable, de tal manera que el ICM refleje la situación de cada municipio y en cada dimensión. Este criterio en cuanto al manejo temporal de la información es entendible si se considera que la metodología que se utilizará para el cálculo del índice (Análisis Factorial) no establece relaciones de causalidad entre las variables observadas, como sería el caso de modelos de regresión, sino más bien analiza la estructura de las interrelaciones de un grupo de variables para resumir (en este caso) la información contenida en ellas.

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1.3 Características de la Muestra a) La unidad de observación es el municipio. b) La definición de la muestra se realizó tomando en cuenta los siguientes criterios poblacionales y geográficos - Municipios con más de 50,000 habitantes - Municipios que pertenecen a una zona metropolitana con base en el Consejo Nacional de Población (CONAPO) - Municipios con estructura económica similar a la de Puebla; es decir, pertenecientes a zonas metropolitanas que podríamos denominar “en condiciones similares” a la de Puebla-Tlaxcala, es decir que no presenten ventajas comparativas como las que se refieren al carácter portuario, fronterizo y turístico de algunos municipios. Este criterio permite tener observaciones de municipios con ciertas características de homogeneidad.

c) Con la finalidad de comparar los resultados con los obtenidos en el ejercicio realizado en 2010, la muestra incluyó 24 zonas metropolitanas que abarcan originalmente 96 municipios. Los 96 municipios listados se utilizaron en el cálculo de los subíndices de las dimensiones Económica, Sociodemográfica y Urbano-Ambiental. Sin embargo, para dos municipios pertenecientes a la zona metropolitana de Puebla-Tlaxcala2, no hay información disponible correspondiente a Finanzas Públicas posterior a 2008 (ingresos y egresos), razón por la cual fueron excluidos de la muestra para el cálculo del subíndice de la dimensión institucional y del ICM promedio. Por tanto, el ICM promedio solo se presenta para 94 municipios. d) Los 94 municipios considerados en la muestra del ICM concentran el 35.4% del Valor Agregado Censal Bruto3 (VA) de México, lo que representa una muestra importante de municipios con actividad productiva y generación de riqueza.

2 3

Amozoc y Huejotzingo

Cálculos propios con datos de los Censos Económicos 2009, INEGI.

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Cuadro 1.1 Variables que definen la Dimensión Económica Variable Producción bruta per cápita Remuneraciones promedio por personal ocupado Densidad de capital (activos disponibles)

Índice de especialización local en industria (estructura económica de producción) Índice especialización local en comercio (estructura económica de producción) Índice de especialización local en servicios (estructura económica de producción) Depósitos bancarios per cápita (intensidad de la actividad financiera) Participación de sectores modernos de la industria Participación de sectores modernos del comercio Participación de sectores modernos de servicios Importancia de las Medianas y Grandes Empresas en el VA de la Industria (Concentración del VA en la Industria) Importancia de las Medianas y Grandes Empresas en el VA del comercio (Concentración del VA en el comercio)

Importancia de las Medianas y Grandes Empresas en el VA de Servicios (Concentración del VA en servicios)

Importancia de las Medianas y Grandes Empresas en la ocupación en la Industria (Concentración de la Mano de Obra en la Industria)

Definición

Producción bruta total de los sectores industria, comercio y servicios entre población(a)

Sueldos y salarios entre personal ocupado (incluyendo prestaciones), de los sectores, industria, comercio y servicios(b), Activos fijos entre personal ocupado, de los sectores industria, comercio y servicios (b).

Participación de la producción bruta total de la industria en el municipio, con respecto a la participación de la producción bruta total de la industria en el país(b).

Participación de la producción bruta total del comercio en el municipio, con respecto a la participación de la producción bruta total del comercio en el país (b). Participación de la producción bruta total de los servicios en el municipio, con respecto a la participación de la producción bruta total de los servicios en el país (b). Depósitos en instituciones de crédito entre población total (c). Porcentaje de la producción bruta total de los subsectores papel, química, minerales no metálicos, metálica básica, productos metálicos y otras industrias manufactureras, con respecto a la producción bruta total del sector industrial (b).

Porcentaje de la producción bruta total del subsector comercio al mayoreo, con respecto a la producción bruta total del sector comercio (b). Porcentaje de la producción bruta total de los subsectores servicios inmobiliarios, profesionales y de apoyo a otras actividades, con respecto al total de la producción bruta total del sector servicios (b) VA de las Medianas y Grandes Empresas en el sector industrial como proporción del VA total del mismo sector (b). VA de las Medianas y Grandes Empresas en el sector comercio como proporción del VA total del mismo sector (b). VA de las Medianas y Grandes Empresas en el sector Servicios como proporción del VA total del mismo sector (b). Personal Ocupado en las Medianas y Grandes Empresas del sector industrial como proporción del Personal Ocupado total del mismo sector (b).

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continúa...

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Variable

Definición

Productividad de la Mano de Obra

Valor Agregado generado por trabajador (b).

Importancia del Municipio en la Entidad Federativa a la que pertenece

Proporción de VA generado en el municipio en relación al VA generado en la entidad federativa a la que pertenece (b).

Fuente: Elaboración propia (a) Cálculos propios con datos de Censos Económicos 2009 y Censos de Población y Vivienda 2010, INEGI4. (b) Cálculos propios con datos de Censos Económicos 2009, INEGI (c) Cálculos propios con datos de la CNBV5, diciembre 2012 y Censos de Población y Vivienda 2010, INEGI

Cuadro 1.2 Variables que definen la Dimensión Sociodemográfica Variables Indicador de Nivel promedio de vida Nivel promedio de carencias Población ocupada en el sector primario Población Ocupada en el sector secundario Población Ocupada en el sector terciario Crecimiento Poblacional Población con ingresos de hasta dos salarios mínimos mensuales Indicador de Pobreza

Indicador de Seguridad Social

Definición y Fuente Ingreso promedio per cápita Censos Económicos 2009 y Censo de Población y Vivienda 2010 Índice de marginación CONAPO6 2010

Población Ocupada en el sector primario como proporción de la Población Ocupada total (a) Población Ocupada en el sector secundario como proporción de la Población Ocupada total (a)

Población Ocupada en el sector terciario como proporción de la Población Ocupada total (a) Tasa de crecimiento poblacional promedio anual en la última década (a) Población Ocupada con hasta 2 salarios mínimos como proporción de la población ocupada total (a) Porcentaje de Población Pobre (CONEVAL7, 2010)

Derechohabientes en el IMSS8, ISSSTE9 y otras instituciones de salud pública (a)

Tasa de desocupación abierta (porcentaje de población desocupada con respecto al total de la Población Económicamente Activa, PEA)

Desempleo

continúa... 4

Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

6 7

Consejo Nacional de Población. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

5

8 9

Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Instituto Mexicano del Seguro Social.

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Variables Delincuentes (Indicador de criminalidad ) Delitos (Indicador de criminalidad ) Ocupación

Definición y Fuente Número de delincuentes por cada 10 mil hab. SIMBAD10 2011, INEGI

Delitos registrados del fuero común por cada 10 mil hab. Anuarios Estadísticos de los Estados 2012

Población ocupada como proporción de la Población Total (a)

Participación del Factor Trabajo en el VA (indicador de distribución de ingreso)

Remuneraciones Totales como proporción del VA Censos Económicos 2009, INEGI

Fuente: Elaboración propia (a) Censo de Población y Vivienda 2010, INEGI

Cuadro 1.3 Variables que definen la Dimensión Urbano-Ambiental Variable Jerarquía Servicios públicos en la vivienda (calidad de servicios en hogares) Indicador de Infraestructura Financiera Porcentaje de la población que realiza estudios en nivel de educación superior Infraestructura disponible de servicios hospitalarios Personal Médico disponible

Definición y Fuente

Lugar que ocupa el municipio con base en el Sistema Urbano Nacional (SUN) Porcentaje de viviendas particulares habitadas que cuentan con servicios de agua entubada, drenaje y energía eléctrica (a)

Número de sucursales bancarias por cada 10 mil hab. (b)

Número de Alumnos inscritos en educación superior como proporción de la población. ANUIES11 y Censo de Población y Vivienda 2010. Número de camas de hospital por cada 10 mil hab. SINAIS12 y Censo de Población y Vivienda 2010

Número de médicos y enfermeras disponibles por cada 10 mil hab. (b) continúa...

10 Sistema Municipal de Bases de Datos 11

Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior.

12 Sistema Nacional de Información en Salud

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Variable

Definición y Fuente

Número de delitos presumiblemente delictuosos registrados por cada 1000 habitantes (b)

Incidencia Delictiva

Telefonía Fija (infraestructura disponible de telecoPorcentaje de viviendas con telefonía fija (a) municaciones)

Telefonía Móvil (infraestructura disponible de telePorcentaje de viviendas con telefonía celular (a) comunicaciones)

Porcentaje de viviendas habitadas particulares que cuentan con equipo de cómputo (a)

Penetración Informática

Número de investigadores del municipio en el SNI13 como proporción del total nacional.

Porcentaje de Investigadores

CONACYT14 2012

Número de plantas industriales

Plantas Industriales

Anuarios Estadísticos de los Estados 2011

Número de denuncias ambientales por cada 10 mil hab. (b)

Denuncias Ambientales

Superficie reforestada como proporción de la superficie total del municipio.

Tasa de reforestación anual Volumen tratado de aguas residuales Plantas de Tratamiento de Agua

Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos (SIMBAD) 2011, INEGI

Metros Cúbicos de agua tratada por habitante (b)

Número de plantas de tratamiento de agua por cada 10 mil hab. (b)

Fuente: Elaboración propia (a) Censo de Población y Vivienda 2010, INEGI. (b) Anuarios Estadísticos de los Estados 2011 y Censo de Población y Vivienda 2010, INEGI

Cuadro 1.4 Variables que definen la Dimensión Institucional Variable

Capacidad Financiera Dependencia Financiera Deuda Pública

Fortaleza de las Finanzas Públicas

Definición y Fuente

Ingresos Propios como proporción del Gasto Corriente (a) Aportaciones Federales y Estatales como proporción de los Ingresos Totales (a)

Deuda Pública como proporción de los Ingresos Totales (a) Ingresos Totales per cápita (b)

13 Sistema Nacional de Investigadores

continúa...

14 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

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Variable

Obra Pública per cápita SARE

Definición y Fuente

Gasto en Obra Pública per cápita (b)

Municipios con Sistema de Apertura Rápida de Empresas COFEMER15 2010

Gasto per cápita como proporción del porcentaje de población considerada Eficiencia del Gasto Público NO pobre. Anuarios Estadísticos de los Estados 2011, INEGI y CONEVAL 2010 Recaudación por PEA Costo de Nómina

Inversión Gubernamental Índice de Corrupción y Buen Gobierno

Tiempo de Apertura de un Negocio Gobierno Electrónico

Recaudación Total como proporción de la PEA (b)

Pago a Servicios personales como proporción de los Egresos Totales (a) Inversión Estatal y Federal como proporción de los Egresos Totales (a) Índice publicado por Transparencia Mexicana, 2010 Días en que tarda el proceso de Apertura de un Negocio. Doing Business (2010) Índice de calidad de las páginas de Gobiernos Estatales. IMCO, 2010

Fuente: Elaboración propia (a) Anuarios Estadísticos de los Estados 2011 y SIMBAD, INEGI (b) Anuarios Estadísticos de los Estados 2011, SIMBAD y Censos de Población y Vivienda 2010, INEGI

2. Metodología para el Cálculo del ICM 2013 Para el ejercicio de cálculo que nos ocupa, se ha utilizado la técnica de análisis factorial. El AF exploratorio es una técnica estadística multivariada cuyo objetivo es explicar la estructura subyacente no observable de un conjunto de variables observadas. Dada la información sobre las relaciones entre las variables observadas −la matriz de correlación por ejemplo− el AF deriva un conjunto de dimensiones latentes, conocidas también como factores, las cuales explican a las variables medidas y observadas. Puede decirse entonces que el análisis factorial exploratorio expresa las variables observadas en términos de las dimensiones o factores comunes y específicos no observados. En el cálculo del ICM que aquí se presenta, el AF exploratorio es la técnica utilizada para analizar la estructura de las interrelaciones entre un número considerable de variables que integran cada dimensión del índice. Como se ha mencionado, el procedimiento desarrollado en este trabajo de investigación consiste en calcular cuatro índices: 1) índice de la dimensión o componente económico, 2) índice de la dimensión o componente institucional, 3) índice de la dimensión o componente socio-demográfico y 4) índice de la dimensión o componente urbano-ambiental). A su vez, estos cuatro índices forman el Índice de Competitividad Municipal que es calculado como 15 Comisión Federal de Mejora Regulatoria

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un promedio de los cuatro anteriores. Cada uno de los cuatro índices mencionados representa entonces una dimensión del ICM, y la metodología del AF fue aplicada en el cálculo de cada uno de ellos16. Pasaremos ahora a explicar y analizar las cuatro dimensiones del ICM obtenidas con la metodología del AF.

2.1 Índice de Competitividad de la Dimensión Económica Las variables de la dimensión económica captan características del desempeño de las unidades económicas que se localizan en un municipio y que se reflejan en la generación de valor, así como también características de la estructura productiva del lugar (especialización y pulverización sectorial). La matriz de datos de la dimensión económica está conformada por 17 variables y toda esta información fue reducida a cinco factores que explican el 74.97% de la varianza total de la matriz. Como resultado de la aplicación del AF, el primer factor del índice de la dimensión económica (fec) se encuentra explicado por las tres variables de especialización sectorial, y por la concentración de la mano de obra en el sector industrial. El segundo factor (fec) se asocia con las variables de producción y valor agregado, remuneraciones y activos fijos promedio por trabajador. El tercer factor (fec) es explicado por las variables de modernización y concentración del valor agregado y personal ocupado en el comercio. Por otra parte, el cuarto factor (fec) se asocia a las variables de modernización y concentración del valor agregado y personal ocupado en el sector servicios, así como con la importancia del municipio en el valor agregado estatal. Finalmente el quinto factor (fec) es asociado con las variables de concentración en el sector industrial y la captación bancaria. El peso que se asigna a cada factor está calculado con base en la varianza explicada por el factor en proporción a la varianza total explicada por los cinco factores. Es así que, del 74.97% de la varianza explicada por los cinco factores en su conjunto, el primer factor explica el 21.71% por lo que le corresponde un peso de 21.71 / 74.97 = 0.2896 en el índice de la dimensión económica. Siguiendo este razonamiento, se determinan las ponderaciones para los factores restantes en el cálculo del índice promedio ponderado de la dimensión económica. El índice promedio ponderado para esta dimensión se obtiene entonces como sigue:

IDEi fiec fiec fiec fiec fiec (1)

donde IDEi es la calificación que el municipio i obtiene en la dimensión económica de la competitividad. Los resultados de las calificaciones para cada dimensión son reescalados para efectos de presentación, teniendo como valor máximo y mínimo 100 y 0 respectivamente17. 16

Para una explicación detallada de la metodología utilizada en el ICM véase Guillermo (2013).

17 Debe aclararse que una calificación de cero no implica “competitividad nula”; más sin embargo indica que dentro de la muestra, el municipio con calificación cero es el que menos competitivo resulta en la dimensión en cuestión. Bajo este razonamiento, una calificación de 100 indica el mayor nivel de competitividad con relación a la muestra.

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Los resultados del ranking del índice de la Dimensión Económica para la muestra se presentan en el gráfico 2.1. La distribución ha sido dividida en tres niveles de competitividad para identificar aquellos municipios que, dentro de la muestra, pueden considerarse con competitividad económica alta, media o baja. Puede observarse que el municipio de Cuautlancingo, Puebla ocupa el primer lugar en esta dimensión, y que es el único municipio de este estado (en la muestra) que presenta competitividad alta. También se observa que ocho municipios que pertenecen a la zona metropolitana de Monterrey Nuevo León se encuentran clasificados con competitividad alta en la dimensión económica. Una característica de la distribución que se presenta es la heterogeneidad en las condiciones que definen la dimensión económica de cada municipio e incluso hay diferencias importantes entre las calificaciones de los primeros 10 lugares del ranking. El cuadro 2.1 muestra el resumen con los tres municipios mejor calificados y los tres con peor desempeño en esta dimensión, así como también el posicionamiento de los municipios de la muestra que pertenecen a la zona metropolitana de Puebla-Tlaxcala, por ser estos últimos de interés particular en el análisis. Puebla-capital ocupó el lugar 40 del ranking lo que lo ubica en un nivel de competitividad media en la dimensión económica. Aunque los resultados del cálculo del indicador en 2010 y del 2013 no son directamente comparables (ya que el indicador de 2010 incluyó 15 variables), resulta importante señalar que en lo que respecta al desempeño en la dimensión económica, Puebla-capital mostró una disminución al pasar del lugar 25 en 2010 al lugar 40 en 2013. Los demás municipios poblanos incluidos en la muestra que quedan catalogados con competitividad media fueron San Andrés Cholula, Tehuacán y San Martín Texmelucan, al ocupar los lugares 53, 56 y 64 del ranking respectivamente. Por su parte, San Pedro Cholula queda catalogado con competitividad baja al ocupar el lugar 85.

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Cuadro 2.1 Posicionamiento de los municipios Poblanos en el Índice de la Dimensión Económica Índice de la Dimensión Económica Lugar

Municipio

1

Cuautlancingo, Pue

3

Ramos Arizpe, Coah

2 40 47 53

56

64 85

92 94 95

96

San Pedro Garza García, NL Puebla, Pue

Huejotzingo, Pue

San Andrés Cholula, Pue Tehuacán, Pue

San Martín Texmelucan, Pue San Pedro Cholula, Pue Amozoc, Pue

Valle de Chalco, EdoMex Chimalhuacán, EdoMex

San Pablo del Monte, Tlax

Calificación 100.00 90.19 87.69

42.11

38.13

34.72

33.88

28.30 17.00 5.61 3.43

1.24

0.00

Fuente:Elaboración propia con base en las estimaciones realizadas.

Con base en estos resultados del ranking, cabe preguntarse ¿Qué hicieron bien los municipios poblanos en la dimensión económica de la competitividad? En lo que respecta a Cuautlancingo, resalta el hecho de que ocupó el primer lugar en producción bruta per cápita y en valor agregado y remuneraciones promedio por trabajador, el segundo lugar en densidad de capital así como en especialización industrial. Este municipio también tuvo un buen posicionamiento en la participación en sectores modernos (lugar 19), así como en importancia en generación de valor agregado para su estado (lugar 11). Por su parte, Puebla-capital ocupó el quinto lugar en importancia en generación de valor agregado y el lugar 19 en captación bancaria per cápita. Las debilidades que sobresalen en la dimensión económica para Puebla-capital se encontraron en el valor agregado y remuneraciones promedio por trabajador (ocupando el lugar 57 y 45 respectivamente), densidad de capital (lugar 49) y participación en sectores modernos del comercio (lugar 60). El poder conocer las debilidades en cada una de las dimensiones de la competitividad abre la posibilidad de emprender acciones para corregir y mejorar. En el caso de Puebla-capital, los resultados de la dimensión económica deben llevarnos a preguntar qué políticas pueden implementarse para impulsar la inversión en capital fijo (incrementar la densidad de capital) y así crear condiciones que permitan mejorar la productividad de las unidades económicas productoras de bienes y servicios en

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el municipio, de tal manera que se incremente el valor agregado promedio y las remuneraciones promedio de los trabajadores.

2.2 Índice de Competitividad de la Dimensión Sociodemográfica La dimensión sociodemográfica de la competitividad se refiere a las características de la población que definen también la estructura social en el municipio; características como ingresos promedio y su distribución, niveles de marginación y desarrollo, así como la estructura de la población económicamente ocupada y desempleo. La información contenida en el conjunto de 14 variables incluidas en el cálculo del índice de la dimensión sociodemográfica también se reduce a cinco factores estimados que explican el 77.71% de la varianza total de la matriz de datos. Con base en los resultados de la estimación de las cargas factoriales rotadas, el primer factor (fsd) se relaciona con 5 variables que son el ingreso per cápita, índice de marginación, el porcentaje de población ocupada en el sector primario, porcentaje de Pobres, PEA hasta con dos salarios mínimos y derechohabientes del sector salud. El segundo factor (fsd) agrupa las variables de población ocupada en el sector secundario y terciario. El tercer factor (fsd) se relaciona con la tasa de desocupación abierta y la ocupación. El cuarto factor (fsd) agrupa a las variables tasa de crecimiento poblacional, delincuentes por cada 10 mil hab., así como la participación del trabajo en el valor agregado; y finalmente el quinto factor (fsd) solo contiene a la variable delitos. Nuevamente, el proceso de rotación de la matriz de cargas factoriales muestra información acerca de la proporción de varianza explicada por cada factor. Con esta información y con la estimación de los cinco factores se tienen ahora los elementos para el cálculo del índice promedio ponderado de la dimensión sociodemográfica IDSD , cuya ecuación puede expresarse de la forma siguiente:

IDSDi fisd fisd fisd fisd fisd (2)

Los resultados del ranking completo del índice de la Dimensión Sociodemográfica se presentan en el gráfico 2.2 . Como puede observarse, esta distribución presenta una menor heterogeneidad en las características sociodemográficas de los municipios de la muestra, dando como resultado menores diferencias en las calificaciones entre un municipio y otro y una media muestral del ranking relativamente alta (66), donde 54 municipios presentan calificaciones superiores a este ranking promedio. El cuadro 2.2 muestra los primeros tres y los últimos tres lugares en competitividad de la dimensión socio-demográfica, así como el lugar que ocupan los municipios poblanos en el ranking. Los resultados del cálculo señalan que el primer lugar en el ranking lo ocupó el municipio de San Pedro Garza García, NL, seguido por Corregidora, Qro y San Nicolás de los Garza, NL que ocuparon el segundo y tercer lugar respectivamente. En cuanto a los municipios poblanos de la

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muestra, se observa que Cuautlancingo, que ocupó el lugar 31 en el ranking, es el único que clasifica con competitividad alta en la dimensión sociodemográfica, mientras que Puebla-capital, que ocupó el lugar 38,es el único que clasifica con competitividad media (presentó un retroceso en su nivel de competitividad de la dimensión socio-demográfica, ya que pasó del lugar 27 reportado en 2010 al lugar 38 en la actualización). Los demás municipios poblanos quedan clasificados con competitividad baja en la dimensión sociodemográfica.

Cuadro 2.2 Posicionamiento de los Municipios Poblanos en el Índice de la Dimensión Socio-Demográfica

Lugar

Índice de la Dimensión Socio-Demográfica Municipio

Calificación

1

San Pedro Garza García, NL

100.00

3

San Nicolás de los Garza, NL

93.23

2 31

38 73

80 81

82

83 94 95

96

Corregidora, Qro

Cuautlancingo, Pue Puebla, Pue

San Pedro Cholula, Pue Amozoc, Pue

Tehuacán, Pue

San Andrés Cholula, Pue

San Martín Texmelucan, Pue Huejotzingo, Pue Silao, Gto

Pénjamo, Gto

94.07

75.57

74.28 56.24

49.46 48.76

48.51 48.51 32.53 26.96 0.00

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de estimación

Las fortalezas de los municipios poblanos en esta dimensión fueron pocas y se encontraron en el relativamente bajo índice de marginación de Puebla-capital (ocupa el lugar 63) y su relativamente alto ingreso per cápita (ocupa el lugar 27), así como el bajo nivel de delincuencia (lugar 11 con menor número de delitos por cada 10 mil hab). Cuautlancingo, San Andrés y San Pedro Cholula, así como Tehuacán, presentan como fortaleza en esta dimensión de la competitividad, el estar entre los primeros 15 lugares con menor tasa de desocupación abierta. Así, los resultados de los cálculos realizados en 2013, señalan que hay mucho por hacer para los municipios poblanos en cuanto al diseño de políticas que puedan impulsar la competitividad en esta dimensión sociodemográfica.

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2.3 Índice de Competitividad de la Dimensión Urbano-Ambiental El índice de la dimensión urbano-ambiental trata de evaluar las características del entorno físico y tecnológico por lo que considera características de la infraestructura urbana como vivienda y servicios básicos, telefonía e informática, servicios financieros, equipamiento en servicios de salud y educación, así como esfuerzos por protección del medio ambiente. La matriz de variables para esta dimensión de la competitividad contiene 16 variables y su información también se reduce a cinco factores que explican el 65.54% de la varianza total de la matriz de datos. Los resultados de la estimación indican que el primer factor (fua) se relaciona con cinco variables: viviendas con servicios básicos, sucursales bancarias, telefonía fija y telefonía móvil, y viviendas con computadora. El segundo factor (fua) agrupa a las variables de estudiantes en educación superior, delitos del fuero común, investigadores (SNI) y personal médico. El tercer factor (fua) agrupa las variables de jerarquía del municipio, plantas industriales y superficie reforestada. El cuarto factor (fua) se relaciona con denuncias ambientales y volumen tratado de agua, y el quinto factor (fua) se relaciona con camas de hospital disponibles y plantas de tratamiento de agua. Los resultados obtenidos para las ponderaciones correspondientes a cada factor nos permiten obtener la ecuación para el cálculo del índice promedio ponderado para la dimensión urbano- ambiental IDUA que se expresa como sigue:

IDUAi fiua fiua fiua fiua fiua (3)

Cuadro 2.3 Posicionamiento de los Municipios Poblanos en el Índice de la Dimensión Urbano-Ambiental Índice de la Dimensión Urbano-Ambiental

Lugar Municipio 1

Tlaxcala, Tlax

3

Pachuca de Soto, Hgo

2 12 55

60 67

69

Guadalajara, Jal

Calificación 100.00 87.85 79.10

Puebla, Pue

61.39

Huejotzingo, Pue

35.14

San Andrés Cholula, Pue San Martín Texmelucan, Pue San Pedro Cholula, Pue

36.16

31.45

31.31 continúa...

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Índice de la Dimensión Urbano-Ambiental

Lugar Municipio 70

Cuautlancingo, Pue

85

Amozoc, Pue

73

94 95

96

Calificación 31.31

Tehuacán, Pue

30.07

García, NL

13.55

Purísima del Rincón, Gto

Almoloya de Juárez, EdoMex

22.94 8.99

0.00

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de estimación

La distribución de las calificaciones correspondientes a la dimensión urbano-ambiental se presenta en el gráfico 2.3 en el que se observa también una mayor heterogeneidad entre municipios. En esta ocasión solamente 39 municipios obtienen una calificación superior al promedio muestral (41) y las diferencias son más marcadas entre los municipios clasificados con competitividad alta. El cuadro 2.3 presenta el posicionamiento de los municipios poblanos en la dimensión Urbano-Ambiental de la competitividad. Los cálculos realizados en 2013 para el índice de esta dimensión señalan que Puebla-capital es el único de los municipios poblanos de la muestra que clasifica con competitividad alta, mientras que San Andrés Cholula se clasifica con competitividad media. Los demás municipios poblanos de la muestra quedan clasificados con un nivel de competitividad baja. Siguiendo con los municipios poblanos, las fortalezas en esta dimensión principalmente se muestran para Puebla-capital y San Andrés Cholula en temas como población con educación superior, proporción de investigadores, telefonía fija y viviendas con computadora. Puebla-capital también se destaca en personal médico y plantas industriales. Sin embargo, en este municipio y en San Andrés Cholula aún se tiene que trabajar bastante para mejorar el porcentaje de viviendas con acceso a servicios básicos, volumen de agua tratada y superficie reforestada. Otra debilidad importante de San Andrés Cholula y Cuautlancingo son los bajos niveles en los indicadores de personal médico y camas de hospital (relacionado esto con la falta de infraestructura de servicios de salud). Puede concluirse que también debe ponerse especial atención en el diseño de políticas que impulsen la mejora e incremento de infraestructura urbana y que favorezcan el cuidado de los recursos naturales (como agua y bosques).

2.4 Índice de Competitividad de la Dimensión Institucional El índice de la dimensión institucional incluye 14 variables y evalúa el desempeño de los gobiernos municipales en cuanto a la administración de las finanzas públicas, considerando temas como la distribución de los gastos (gasto corriente y obra pública), la eficiencia en el uso de los recursos (que debe reflejarse en reducción de pobreza), nivel de endeudamiento y dependencia de

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los recursos provenientes de aportaciones y participaciones estatales y federales. Además el índice de la dimensión institucional capta los esfuerzos de los gobiernos locales en cuanto a la implementación de nuevas tecnologías que permitan el acceso rápido y eficiente a los servicios gubernamentales (como el sistema de apertura rápida de empresas SARE) así como la transparencia. La información contenida en las 14 variables incluidas en la matriz de datos nuevamente se reduce a cinco factores que explican el 72.85% de la varianza total. Para esta dimensión el primer factor (finst): se relaciona con recaudación, eficiencia del gasto público y fortaleza de las finanzas. El segundo factor (finst) se relaciona con las variables de proporción del gasto total del gobierno dedicado a inversión, índice de gobierno electrónico y dependencia financiera. El tercer factor (finst) agrupa a las variables índice de corrupción y buen gobierno, tiempo para abrir un negocio, índice de transparencia informativa y el sistema de apertura rápida de empresas (SARE). El cuarto factor (finst) agrupa al costo de la nómina y a la inversión gubernamental per cápita. Finalmente el quinto factor (finst) agrupa a la incidencia delictiva y a la deuda pública. Considerando la estructura de la varianza que proporciona las ponderaciones para cada factor, la ecuación del índice promedio ponderado IDIi de la dimensión institucional queda expresada como:

IDIi finst finst finst finst finst (4)

El gráfico 2.4 presenta la distribución del ranking para la dimensión institucional y puede apreciarse que, al igual que en las dimensiones económica y urbano-ambiental, hay mucha heterogeneidad en el desempeño institucional entre los municipios de la muestra. La brecha en puntaje obtenido entre el primer y segundo lugar de la distribución es de 18 puntos aunque después las brechas se reducen a medida que disminuye la calificación para los demás municipios de la muestra. Además la media muestral de las calificaciones es muy baja (30) y prácticamente la tercera parte de la muestra reporta un mejor desempeño en competitividad institucional en comparación con el promedio muestral El resumen del posicionamiento de los municipios poblanos en el ranking se presenta en el cuadro 2.4. Recordando que la muestra para esta dimensión de la competitividad consta de 94 municipios dentro de los cuales encontramos 6 municipios poblanos, los resultados indican que el municipio que presentó mejor desempeño en la dimensión institucional fue San Pedro Garza García, N.L. (quien mantiene su posición con relación al cálculo de 2010) y el municipio poblano mejor posicionado fue San Andrés Cholula, seguido por Cuautlancingo y Puebla-capital. Estos tres municipios poblanos presentaron mejoras importantes en desempeño en la DI en comparación con los resultados del indicador correspondiente a 2010. En particular, Puebla-capital pasó de ocupar el lugar 48 en el ranking de 2010 al lugar 23 en 2013.

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Cuadro 2.4 Posicionamiento de los Municipios Poblanos en el Índice de la Dimensión Institucional

Lugar

Índice de la Dimensión Institucional Municipio

1

San Pedro Garza García, NL

3

Corregidora, Qro

2 5

Huixquilucan, EdoMex

Calificación 100.00 82.69 63.31

San Andrés Cholula, Pue

61.25

Puebla, Pue

40.65

44

Tehuacán, Pue

28.69

92

Tulancingo de Bravo, Hgo

22 23

30 54 93 94

Cuautlancingo, Pue

San Pedro Cholula, Pue

San Martín Texmelucan, Pue Chiautempan, Tlax

Zinacantepec, EdoMex

41.11

35.44 25.29 7.32

5.51

0.00

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de estimación

El resultado del municipio de San Pedro Garza García se explica al ser el municipio que ocupa el primer lugar en recaudación por persona económicamente activa y ser el tercer municipio con mejor eficiencia en el gasto público; este municipio además ocupa el noveno lugar entre los municipios con menor dependencia financiera (aportaciones federales y estatales como proporción de los ingresos totales), así como sexto lugar en indicador de calidad de gobierno electrónico. Adicionalmente este municipio mostró niveles moderados de deuda pública como proporción de sus ingresos totales (3.8% cuando el promedio muestral es 5%). ¿Qué hicieron bien los municipios poblanos en lo que a la dimensión institucional se refiere? San Andrés Cholula ocupó el lugar 8 en recaudación, lugar 9 en menor costo de nómina como proporción de los egresos totales (20%, cuando el promedio muestral es 34%), primer lugar en el indicador de calidad de gobierno electrónico y sexto lugar en inversión gubernamental per cápita. Así mismo, la dependencia financiera del municipio es moderada, ya que las participaciones federales y estatales hacia el municipio representaron el 22% de sus ingresos totales cuando el promedio muestral fue del 30%. En lo que a Puebla-capital se refiere, destaca el que haya ocupado el lugar 5 en el indicador de gobierno electrónico, lugar 8 con menor costo de nómina como proporción de los egresos totales y lugar 19 en inversión gubernamental per cápita. La dependencia financiera y el endeudamiento de este municipio fueron moderados, ya que las participaciones federales y estatales representaron el 26.7% de sus ingresos totales, y la deuda pública el 3.5% de sus ingresos totales. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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El municipio de Cuautlancingo por su parte, ocupó el lugar 7 entre los municipios con menor costo de nómina, el lugar 14 en indicador de gobierno electrónico y el lugar 10 en eficiencia del gasto público. El porcentaje de deuda a ingresos totales del municipio es bastante bajo (0.12%) y su dependencia financiera moderada (27.8%). ¿Cuáles fueron los puntos débiles de los municipios poblanos en la dimensión institucional? Para Puebla-capital destaca el que ocupe el lugar 55 en lo que a recaudación por PEA se refiere, el lugar 60 en inversión gubernamental como proporción del gasto total, y el lugar 48 en eficiencia del gasto público. Lo que hay que fortalecer en el caso del municipio de San Andrés Cholula es la eficiencia del gasto público así como la proporción de inversión a gasto total, ya que ocupó el lugar 94 y 81 en estos conceptos respectivamente. Para el caso de Cuautlancingo, destaca su debilidad en inversión como proporción del gasto total, ya que ocupó el lugar 63 en este concepto.

2.5 Cálculo del Índice Promedio de Competitividad Municipal (ICM) Una vez obtenidas las calificaciones para cada municipio en cada una de las cuatro dimensiones de la competitividad que aquí se han presentado, puede finalmente procederse a calcular el índice promedio al que se le ha denominado Índice de Competitividad Municipal (ICM)18. Cuadro 3.5 Posicionamiento de los Municipios Poblanos en el Índice Promedio de Competitividad Municipal

Lugar

Índice Promedio Municipio

Calificación

1

San Pedro Garza García, NL

100.00

3

Huixquilucan, EdoMex

66.71

2 9

20 43 70

73

78

92

Cuernavaca, Mor

69.40

Cuautlancingo, Pue

56.13

San Andrés Cholula, Pue

36.75

Tehuacán, Pue

22.11

Zinacantepec, EdoMex

6.12

Puebla, Pue

San Pedro Cholula, Pue

San Martín Texmelucan, Pue

49.56 23.74

19.64

continúa... 18 El promedio aritmético debe calcularse con las calificaciones obtenidas por dimensión (IDEi, IDIi , IDSDi, y IDUAi) antes de ser reescaladas para su presentación. Una vez calculado este promedio, el resultado puede ser reescaldo (normalizado) de 0 a 100. Esto ocurre porque al ser la normalización una función no lineal, la función del promedio muestral, no es lo mismo que el promedio de la función.

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Lugar 93 94

Índice Promedio Municipio

Pénjamo, Gto

San Pablo del Monte, Tlax

Calificación 1.40

0.00

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de estimación

La distribución completa del indicador se muestra en el gráfico 2.5. Lo primero que salta a la vista es la brecha en competitividad promedio del municipio que ocupa el primer lugar en la distribución en comparación con los demás municipios: San Pedro Garza García se encuentra al menos 30 puntos arriba de los demás municipios de la muestra. Otra característica de la distribución es el hecho de que 6 de 10 municipios de la zona metropolitana de Monterrey quedan clasificados con un nivel de competitividad promedio alta; de igual forma, 7 municipios del Estado de México quedan clasificados con competitividad alta. En general, se observa un mejor desempeño en competitividad de los municipios pertenecientes a zonas metropolitanas del norte de la república que fueron incluidos en la muestra. El cuadro 3.5 presenta el posicionamiento de los municipios poblanos en el ranking del ICM promedio, así como los primeros tres y últimos tres lugares del mismo. Los cálculos del indicador realizado en 2013 muestra que el primer lugar del ranking lo ocupa el municipio de San Pedro Garza García, NL, seguido por Cuernavaca Mor. y Huixquilucan, Edo de México en segundo y tercer lugar respectivamente. El municipio poblano de Cuautlancingo se ubicó en el noveno lugar, mientras que Puebla-capital ocupó el lugar 20, por lo que ambos pueden considerarse como municipios con un nivel promedio de competitividad alta. Por su parte, los municipios de San Andrés Cholula, San Pedro Cholula, Tehuacán y San Martín Texmelucan, ocuparon los lugares 43, 70, 73 y 78 respectivamente, con lo que San Andrés Cholula se ubica en un nivel de competitividad media y los demás con competitividad baja. Los últimos tres lugares los ocuparon los municipios de Zinancatepec, EdoMex, Pénjamo Gto y San Pablo del Monte Tlax. Cabe mencionar que, con relación al cálculo del Índice Promedio de Competitividad Municipal realizado en 2010, Puebla capital subió únicamente dos lugares (ya que en 2010 ocupó el lugar 22), mientras que San Andrés Cholula presentó una mejora importante pasando del lugar 67 en 2010 al lugar 43 en 2013.

3. Conclusiones A lo largo del desarrollo del trabajo se ha descrito con detalle y analizado paso a paso la forma en que el indicador de competitividad municipal (ICM) 2013 fue calculado. Se espera que este documento permita dar sustento metodológico al trabajo realizado sobre el indicador de competitividad municipal, y de manera especial, se espera que este documento sirva de guía para aquellos

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investigadores de temas variados que consideran el Análisis Factorial como una opción para la construcción de índices. Otra aportación importante del trabajo presentado es el hecho de que el análisis de las dimensiones de la competitividad a nivel municipal permite identificar los contrastes dentro de una zona metropolitana; es decir, permite identificar aquellos municipios que son motor del desarrollo y aquellos que representan atraso y freno del desarrollo de la zona metropolitana a la que pertenecen. En general el análisis presentado, indica que los municipios pertenecientes a la zona metropolitana de Monterrey, Nuevo León presentan un mejor desempeño en competitividad y que además este desempeño es más homogéneo indicando que hay mayor coordinación intermunicipal en esta zona metropolitana. Por el contrario, contrasta la heterogeneidad que muestran los municipios poblanos que se incluyeron en el estudio (cinco de ellos conurbados y pertenecientes a la zona metropolitana Puebla-Tlaxcala). Esto indica que siguen siendo insuficientes los esfuerzos de coordinación intermunicipal que puedan estar encaminados a impulsar no solamente el desarrollo económico, sino de manera especial encaminados a mejorar las condiciones para el desarrollo humano. La construcción del ICM sin embargo, tomará relevancia en la medida que este indicador sea utilizado como un elemento más en la toma de decisiones de los actores sociales, particularmente de las autoridades gubernamentales que tienen la facultad de impulsar cambios importantes en los municipios (y zonas metropolitanas) con la finalidad de mejorar el nivel de bienestar de sus habitantes.

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Gráfico 2.1

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de estimación

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Gráfico 2.2

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de estimación

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Gráfico 2.3

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de estimación

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Gráfico 2.4

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de estimación

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Gráfico 2.5

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de estimació

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“Elementos determinantes de los ejes de competencias transversales de cualificaciones en la función pública, caso comparativo de México y Costa Rica”

Rodolfo Martinez Gutierrez1 Gaudy Calvo Valerio2 Rodolfo Romero Ramirez3

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales Modalidad de trabajo: Avance de investigación

1 2 3

Doctor en Estudios del Desarrollo Global. Universidad Autónoma de Baja California. México Profesor Invitado en la Universidad de Costa Rica (Estancia Posdoctoral). Teléfono: +506 25113761. Correo: [email protected]

Magister Scientisae en Relaciones Internacionales y Diplomacia, Universidad Nacional de Costa Rica UNIVERSIDAD, Teléfono: +25868322 Correo: [email protected] Licenciado en Psicología Educativa. Universidad Pedagógica Nacional, México . Teléfono: + 55 2000 3000 Ext. 4172. Correo: [email protected]

ELEMENTOS DETERMINANTES DE LOS EJES DE COMPETENCIAS TRANSVERSALES DE CUALIFICACIONES EN LA FUNCIÓN PÚBLICA, CASO COMPARATIVO DE MÉXICO Y COSTA RICA

Rodolfo Martínez Gutiérrez Gaudy Calvo Valerio Rodolfo Romero Ramírez

Resumen La Universidad de Costa Rica a través del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública y la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), han emprendido un proyecto de investigación para construir un Sistema Nacional de Competencias Laborales en la administración pública; específicamente para instituciones bajo el Régimen de Servicio Civil Costarricense. El proyecto se desarrolla por medio del trabajo interinstitucional y considera la revisión de la experiencia mexicana sobre el tema, con el objetivo determinar los ejes prioritarios para el desarrollo de Estándares de Competencia Laboral con enfoques transversales y específicos.

Planteamiento del problema En la actualidad, en Costa Rica, no existe un modelo de gestión basado en competencias laborales para la administración pública. Esta ausencia representa una oportunidad ante los procesos de modernización y la descentralización e implica la necesidad de abordar la situación metodológicamente y estudiar experiencias de otros países, en lo que concierne a cómo han avanzado y cómo fue el proceso de desarrollo y evolución en dicha materia.

Objetivos Objetivo General El objetivo general de la investigación comparativa internacional es desarrollar metodologías e instrumentos para sistematizar el proceso de definición de Estándares de Competencias Laborales en la Función Pública.

El objetivo específico Definir la metodología para la delimitación de los ejes de competencias transversales basado en un trabajo colaborativo interinstitucional y que refleje la prioridad del desarrollo del capital humano en la función pública, como mecanismo de modernización y eficiencia y productividad desde las instituciones públicas.

Palabras claves Estándares, Competencias Laborales, Administración Pública

Introducción Como producto de la vinculación académica internacional entre Costa Rica y México, se ha cristalizado un esfuerzo de cooperación internacional entre la Universidad de Costa Rica representada por el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP), la Universidad Autónoma de Baja California (UABC), la Universidad Tecnológica de Tijuana (UTT) y el Consejo Nacional de Normalización y Certificación (CONOCER) institución que administra el Sistema Nacional de Competencias Laborales de México. El CICAP (2013) ha logrado una meta estratégica al consolidar la primera etapa del proyecto “país” de conformar un primer “Grupo Semilla” de personas costarricenses empoderadas metodológicamente de los procesos de instrucción y evaluación basada en competencias laborales, estrategia que inicio como proyecto de investigación y acción social, además de incidir en los procesos de formación docente a través de procesos de certificación de competencias profesionales de egreso (EAP, 2014). Las instituciones participantes en la primera fase fueron con la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), el Ministerio de Hacienda a través del Centro de Investigación y Formación Hacendaria (CIFH) y la Universidad Técnica Nacional (UTN). Derivado de los objetivos prestablecidos en este proceso, se logró, el 15 de abril de 2013, la certificación y acreditación del Centro de Investigación

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y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica como el primer Centro Evaluador de Competencias Laborales fuera del territorio mexicano dentro de la RedCONOCER de México, cimentando las bases para la regionalización de certificaciones internacionales. La Universidad de Costa Rica cuenta con un Centro Evaluador de Competencias Laborales denominado CECLUCR (2013), el cual se encuentra dentro de las Funciones y Programas del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP) bajo convenio de cooperación internacional entre la Universidad de Costa Rica, la Universidad Tecnológica de Tijuana y el CONOCER (2013). El objetivo del convenio tiene como visión y misión el conocer las buenas prácticas del modelo mexicano para contribuir al estado de arte y las iniciativas metodológicas dirigidas a sistematizar la construcción de un proyecto-país, para la conformación de un Sistema Nacional de Competencias Laborales de Costa Rica, basados en el campo de la administración pública bajo la rectoría de la DGSC (2012, 2013). En México la formación basada en competencias docentes y competencias laborales de egreso en Baja California ha generado un referente de seguimiento en los cuerpos y grupos de investigación especializados en la formación basada en competencias a nivel internacional como es el caso de PROCOMCAP (2013). Por su parte la Universidad de Costa Rica que ocupa el quinto lugar de las mejores universidades en América Latina, de manera similar, tiene implementados procesos de formación basada en competencias docentes, en especial la Escuela de Administración Pública (EAP, 2014). Para efectos comparativos el proyecto se enfoca en el análisis de la formación e impacto de funcionarios y administradores públicos basada en competencias laborales y las buenas prácticas internacionales. En la Figura 1 se muestra el Mapa Mental del Proyecto de Investigación.

Figura 1 Mapa Mental del Proyecto de Investigación

Fuente: Elaboración Propia

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Revisión de literatura Para dimensionar el alcance del objetivo general es necesario experimentar las metodologías de análisis de competitividad laboral. En la actualidad la competitividad internacional tiene como referentes, los indicadores del Foro Económico Mundial (WEF, 2013), los enfoques de competitividad sistémica de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), así como el enfoque de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por medio del Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional (CINTERFOR, 1998), donde se estable la importancia de los sistemas de competencias laborales. En Costa Rica, de acuerdo a Martínez (2013), se plantea que los resultados esperados son la generación de propuestas de estándares de competencias laborales y docentes, con enfoques transversales y específicos para la formación de los administradores públicos y eventualmente el desarrollo de estándares de competencia laboral regional bajo un contexto internacional. Esto representa potencialmente un precedente internacional para otras disciplinas, y que se refleja en el mejoramiento de la calidad de la docencia, el mejoramiento del impacto de la gestión pública, administración del aporte al estado del arte en el tema de competencias docentes y laborales. La contribución a la sociedad será el fortalecimiento de los grupos de investigación, el intercambio académico entre México y Costa Rica, y el fortalecimiento de la cooperación sur – sur. Una formación de calidad docente es estratégica, ya que de esto depende los procesos de enseñanza – aprendizaje de las futuras generaciones. Y más relevante si se está formando administradores públicos y que de la competitividad del sector público dependerá la eficiencia y eficacia de los funcionarios. En la actualidad los constantes efectos globales de innovación, así como la competitividad internacional requiere de un mayor nivel de competencias docentes y laborales en la formación de los funcionarios de la Administración y Función Pública, para satisfacer las necesidades del cliente – ciudadano, generándose nuevos desafíos de gestión del conocimiento y retos sistémicos, implicando que la administración pública esté cada vez más orientada a resultados de impacto en la sociedad y sectores de desarrollo de vocación de las regiones, considerando indicadores de eficiencia de políticas públicas desarrolladas e implementadas. De tal forma que, los planes institucionales no solo indiquen los objetivos y metas, sino las competencias del saber, saber hacer y saber ser, que definan los saberes de la organización en la función pública. Las instituciones de gobierno requieren conocer y actualizar el marco jurídico, donde las políticas públicas provean incentivos hacia las prácticas que reditúen en un entorno competitivo de las instituciones públicas. Para ello se plantea el análisis comparativo de las competencias laborales y docentes en la formación de administradores públicos. La investigación comparativa internacional permitirá desarrollar y validar indicadores que permitirán identificar los factores determinantes de las competencias docentes y laborales necesarias ante un contexto cada vez más competitivo.

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El establecimiento de condiciones de competitividad laboral en la administración pública incrementa la eficiencia en el diseño, desarrollo e implementación de políticas públicas que favorecen la competitividad de la dinámica de la interacción de los agentes políticos, donde interactúan instituciones públicas, universidades, colegios profesionales, así como consultores especializados en la función pública y, propiamente, la voz del usuario o ciudadano; este último a través del enfoque de calidad en el servicio al ciudadano que retroalimenta el nivel de competitividad de sus instituciones públicas y contribuye al mejoramiento continuo institucional.

Caso: México a través de la SFP (Secretaria de la Función Pública) A. Contexto histórico de la SFP y de Unidad de Política de Recursos Humanos de la Administración Pública Federal y su marco jurídico. La Secretaría de la Función Pública, dependencia del Poder Ejecutivo Federal, vigila que los servidores públicos federales se apeguen a la legalidad durante el ejercicio de sus funciones, sanciona a los que no lo hacen así; promueve el cumplimiento de los procesos de control y fiscalización del gobierno federal, de disposiciones legales en diversas materias, dirige y determina la política de compras públicas de la Federación, coordina y realiza auditorías sobre el gasto de recursos federales, coordina procesos de desarrollo administrativo, gobierno digital, opera y encabeza el Servicio Profesional de Carrera, coordina la labor de los órganos internos de control en cada dependencia del gobierno federal y evalúa la gestión de las entidades, también a nivel federal. La Secretaría de la Función Pública tiene a su cargo el desempeño de las atribuciones y facultades que le encomiendan la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y demás ordenamientos legales aplicables en la materia: •

La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

•

La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

•

La Ley General de Bienes Nacionales.

•

La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal.

•

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

•

Otras leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República.

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De acuerdo al Artículo 3 del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública al frente de la Secretaría estará el Secretario, quien, para el desahogo de los asuntos de su competencia, se auxiliará de las unidades administrativas.

Misión Consolidar un Gobierno honesto, eficiente y transparente.

Visión 2020 La ciudadanía participa y confía en la Función Pública.

Acciones gubernamentales prioritarias •

Promover la cultura de la legalidad y el aprecio por la rendición de cuentas.

•

Ampliar la cobertura, impacto y efecto preventivo de la fiscalización a la gestión pública.

•

Inhibir y sancionar las prácticas corruptas.

•

Articular estructuras profesionales, eficientes y eficaces del gobierno.

•

Mejorar la regulación, la gestión y los procesos de la APF.

•

Optimizar el uso y aprovechamiento de los inmuebles federales.

Unidad de Política de Recursos Humanos de la Administración Pública Federal Titular del Área César Antonio Osuna Gómez

Objetivo Asegurar que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF) cuenten con el talento requerido para el cumplimiento de sus objetivos mediante el establecimiento de un sistema de gestión y dirección profesional del recurso humano.

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Atribuciones Artículos 19, 20 y 22 del Reglamento Interior de la SFP

I. Antecedentes En el 2003 con las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se sustituye la denominación de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo por la denominación actual de Secretaría de la Función Pública, así como se adicionan a las atribuciones que anteriormente tenía conferidas la Secretaría, las de dirigir, organizar y operar el Sistema de Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal conforme a la Ley de la materia, dictando las resoluciones conducentes en los casos de duda sobre la interpretación y alcance de sus normas, así como las relativas a promover las estrategias necesarias para establecer políticas de gobierno electrónico y a fijar normas y lineamientos en materia de planeación y administración de personal. Corresponde a la Subsecretaría de la Función Pública apoyar y poner especial énfasis en la mejora del desempeño de la Administración Pública Federal, a través de la utilización de herramientas de clase mundial, que impacten en la modernización de los procesos, la mejora y la simplificación regulatoria interna. Especial mención merece la expedición de la Ley del Servicio Profesional de Carrera y de su Reglamento, con lo cual esta Subsecretaría asume la responsabilidad de dirigir, organizar y operar el Sistema del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, dictar las resoluciones conducentes; aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y sus modificaciones; establecer normas y lineamientos en materia de planeación y administración de personal, llevar el registro del personal civil y la relativa a determinar la procedencia general de la compatibilidad de dos o más empleos o comisiones; así como lo relativo al diseño e instrumentación de nuevos esquemas de medición y evaluación del desempeño.

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B. Objetivos y metas del plan institucional (como se relaciona con el Plan Nacional)

Plan nacional de desarrollo. 2 0 1 3 - 2 0 1 8

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PROGRAMA PARA UN GOBIERNO CERCANO Y MODERNO

PGCM – OBJETIVO 4 ESTRATEGIA Y LINEAS DE ACCIÓN

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PGCM – OBJETIVO 4 ESTRATEGIA Y LINEAS DE ACCIÓN

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C. Experiencia de cómo se desarrolló los ejes temáticos de las competencias transversales. Se ha tenido como referentes los principios rectores y criterios orientadores sustentados en la Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado (Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, junio de 2003), respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. También son conclusiones de la elaboración de los Estándares de competencia “Liderazgo en el Servicio Público y Gestión de la Productividad en el Servicio Público”, desarrollado en coordinación con el CONOCER y la participación de los DGRH y servidores públicos involucrados en la operación de la administración de Recursos Humanos en diferentes Instituciones, donde se empleó la metodología denominada World Café.

D. Títulos de los estándares que tienen actualmente para certificar las competencias de los funcionarios públicos. El Comité de Gestión por Competencias de la Administración Pública Federal (CGC) entre el 2012-2013 ha desarrollado 7 estándares de competencias como parte de una estrategia de implementación se organizó, planeo y comunicó la gestión basada en competencias.

Estándares transversales: •

Gestión de la productividad en el servicio público.

•

Liderazgo en el servicio público.

Estándares aplicables a los tres niveles de gobierno: •

Aplicación de la armonización de la contabilidad gubernamental en la Administración Pública.

•

Asesoría en materia de contraloría social en la Administración Pública.

•

Presupuestación del Gasto Público con base en Resultados.

Estándar específico: •

Gestión de la capacitación en la Administración Pública. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Caso: COSTA RICA a través de la DGSC (Dirección General de Servicio Civil) 1. Contexto histórico de la DGSC Antecedentes de la DGSC La DGSC fue fundada el 28 de junio de 1953, con base en el Acuerdo Ejecutivo No. 41del 24 de junio de ese mismo año. Su organismo antecesor fue la Oficina de Selección de Personal, establecida por la Junta Fundadora de la Segunda República, a partir del 8 de mayo de 1948. Esta Oficina funcionó inicialmente sin respaldo legal, ya que éste le fue conferido hasta el 15 de febrero de 1949, mediante el Decreto-Ley No. 381. La DGSC es la institución encargada de orientar la aplicación de la doctrina, los principios, las normas estatutarias y las políticas de Servicio Civil, en los diferentes organismos del Poder Ejecutivo, así como, mantener una posición de liderazgo técnico en la Gestión de Recursos Humanos de cada uno de esos sectores institucionales. Lo anterior se refleja, tanto en la misión institucional propuesta en el estudio de reestructuración aprobado en el año 2008, como en la formulada para el periodo 2010-2015; a saber.

Evolución de la DGSC Hasta finales de la década de los años ochenta, la DGSC mantuvo un esquema centralizado de gestión de Recursos Humanos en el ámbito institucional del Régimen de Servicio Civil. De acuerdo con ese esquema, la DGSC constituía una dependencia ejecutora y tramitadora de las distintas acciones técnicas que conforman la gestión de los Recursos Humanos. Desde esa perspectiva, su experticia en cada una de las áreas funcionales de esta disciplina le confería un liderazgo técnico ampliamente consolidado y reconocido en el Poder Ejecutivo. Por su parte, las instancias encargadas de la gestión de recursos humanos, en las instituciones del RSC, no poseían aún la suficiente capacidad para asumir las distintas funciones técnicas de gestión de Recursos Humanos y estaban limitadas básicamente al trámite de asuntos cotidianos de administración de personal. En razón de ello, la DGSC no podía delegar aún, en estas oficinas de personal, las actividades técnicas propias de los diferentes subsistemas de Recursos Humanos. Por otra parte, el creciente proceso de globalización económica, la celeridad de los cambios y el impacto de la tecnología informática, expresado -fundamentalmente- en la interconectividad e interactividad global de la información, constituyen elementos adicionales que condicionan Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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ineludiblemente el accionar de la institución y, en particular, su conformación estructural y la formulación de la estrategia para mantener la rectoría técnica en la gestión de Recursos Humanos, regulado por los principios del sistema de mérito. Ante estas variables de orden social, económico, político y tecnológico que incidieron fuertemente, sobre todo, en las administraciones públicas de los países del mundo no desarrollado, la DGSC se vio obligada a acelerar el proceso de desconcentración que ya había iniciado en los años 80; aunque hay que precisar que, en los primeros años de esa década no existía aún una visión sistemática de la desconcentración, sino algunos esfuerzos aislados. Dentro de esa perspectiva puede citarse la creación de una oficina seccional del Departamento de Clasificación y Valoración de Puestos de la DGSC, en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Hacia el final de la dicha década, el proceso de desconcentración se emprende en forma sistemática y, en tal sentido, Gamboa y otros (2007: 2) señalan: “El proceso de desconcentración de funciones promovido por la Dirección General de Servicio Civil data del año 1988, implicando con ello la reestructuración integral de las Oficinas de Recursos Humanos de los Ministerios del Poder Ejecutivo, así como la organización interna de dicha dirección. Se han efectuado algunas reformas al Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, estableciendo entre las responsabilidades del Director General el nombramiento de los jefes de áreas de recursos humanos, en conjunto con los jerarcas respectivos”. A partir de la década de los años noventa, el accionar de la DGSC se direccionó hacia una perspectiva de desconcentración y facultación. El propósito era trasladar la ejecución de las funciones de Recursos Humanos hacia las unidades encargadas de esta materia en las instituciones del RSC y convertir al DGSC en una instancia normativa proveedora de asesoría y apoyo técnico a tales unidades.

Fundamento jurídico del RSC y la DGSC En Costa Rica, el Servicio Civil fue establecido formalmente el 30 de mayo de 1953, mediante la Ley No. 1581, lo anterior con fundamento en el Título XV de la Constitución Política de 1949, en cuyos numerales 191 y 192, se indica: “Artículo 191. Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración. Artículo 192. -Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y solo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos”.

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El Estatuto constituye el fundamento jurídico del Servicio Civil y consta de cuatro títulos; uno de ellos, el tercero (Ley No. 6155 del 28 de noviembre de 1977), contiene las disposiciones concernientes al Tribunal de Servicio Civil; los tres restantes, regulan a los siguientes sectores funcionariales: De la Carrera administrativa (Título I): Comprende a los funcionarios de los programas o servicios no docentes; por ejemplo: Profesionales y Técnicos en distintas ramas; personal administrativo y de apoyo. De la Carrera Docente (Título II): Comprende a los funcionarios del sector docente, técnico docente y administrativo docente (fue incluido mediante la Ley No. 4565 del 4 de mayo de 1970). De la Carrera Artística (Título IV): Comprende a los funcionarios del sector artístico, específicamente, los de las disciplinas y artes musicales, literarias, plásticas, escénicas, visuales y sus combinaciones. Este Título fue establecido mediante la Ley No. 8555 del 10 de octubre de 2006, el cual fue reglamentada por medio del Decreto Ejecutivo No. 34971-MP (Gaceta No. 7 del 12 de enero de 2009). Por otra parte, la DGSC constituye un órgano de desconcentración máxima de la Presidencia de la República; las atribuciones de su Director General están subordinadas directamente al Presidente de la República y se encuentran estipuladas en el Artículo 13 del Estatuto de Servicio Civil. La personalidad jurídica instrumental se le confirió por medio de la Ley No. 8978 del 19 de diciembre de 2011.

La DGSC y el Sistema de Gestión de Recursos Humanos del RSC (SIGEREH) El SIGEREH se creó mediante el Decreto Ejecutivo No. 35865-MP del 20 de abril de 2010 que adiciona el capítulo XII al Reglamento del Estatuto de Servicio Civil. En este nuevo capítulo se especifican las diferentes atribuciones, organización y relaciones de los distintos órganos que integran el Sistema. El antecesor del SIGEREH es el SARH (Sistema de Administración de Recursos Humanos) que tiene su fundamento legal en el artículo 8 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y en la Resolución DG-015-98 y sus reformas (resoluciones DG-042-99 de fecha 27 de abril de 1999 y DG-260-2002, de fecha 12 de diciembre de 2002). Según el artículo 121 de dicho cuerpo normativo, el SIGEREH “es el conjunto de órganos e instancias competentes bajo el ámbito del Régimen de Servicio Civil, necesarios para gerenciar y desarrollar los procesos de dicha gestión aplicables en los Ministerios, Instituciones u Órganos Adscritos cubiertos por éste, autorizados para realizar y ejecutar dichos procesos derivados de las competencias conferidas por el Estatuto de Servicio Civil.” Está sustentado en tres pilares fundamentales: la DGSC, como órgano rector, responsable de la gestión de acciones normativas, consultoras, contraloras y proveedoras de ayuda técnica; las Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos (OGEREH) órganos ejecutores, responsables de la gestión de los distintos subsistemas de recursos humanos en su respectivo entorno institucional, y el Tribunal de Servicio Civil, responsable de dirimir controversias que surjan por la acción de los componentes del Sistema de Gestión de Recursos Humanos en el RSC. Con la creación del SIGEREH, se consolida la funcionalidad sistémica de la gestión de Recursos Humanos, bajo la rectoría de la DGSC, facilitando la desconcentración de las actividades operativas por medio de la figura de la facultación de los Directores o Encargados de las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos (OGEREH).

Función rectora de la DGSC En particular, el accionar de la DGSC está circunscrito a la rectoría de gestión de los recursos humanos en el entorno del empleo público del Poder Ejecutivo central, regulado por el Estatuto de Servicio Civil y sus Reglamentos. Dentro de este sector específico, le corresponde regir los procesos del Sistema de gestión de Recursos Humanos en el RSC, mediante acciones normativas, asesoras, contraloras y proveedoras de ayuda técnica. En efecto, según el artículo primero del Estatuto de Servicio Civil (Ley No. 1581 del 30 de mayo de 1953), la relación entre el Poder Ejecutivo y sus servidores será regulada por dicho Estatuto. De esta norma se derivan las competencias que tiene la DGSC en materia de Gestión de Recursos Humanos y del empleo, las cuales se delegan en la figura del Director General de Servicio Civil, según lo expresa la voluntad del legislador en el numeral 13 del mismo estatuto. Entre dichas atribuciones están: a) Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a la categoría de salario correspondiente de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública. b) Seleccionar los candidatos elegibles para integrar el personal del Poder Ejecutivo. c) Establecer en la Administración del Personal del Estado los procedimientos e instrumentos técnicos necesarios para una mayor eficiencia, tales como la calificación periódica de cada empleado por sus jefes, el expediente personal y prontuario de cada empleado y otros formularios de utilidad técnica. d) Promover la implantación de un sistema moderno de administración de personal. e) Promover programas de entrenamiento del personal del Poder Ejecutivo, incluyendo el desarrollo de la capacidad administrativa de supervisores, jefes y directores.

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f ) Estudiar el problema de los salarios en el Poder Ejecutivo; desarrollar y recomendar una ley de salarios basada en la clasificación, en colaboración con la Oficina de Presupuesto. g) (…) h) (…) i) Dar el visto bueno a todos los Reglamentos interiores de trabajo de las dependencias del Poder Ejecutivo antes de que sean sometidos a la aprobación de la Inspección General de Trabajo. j) (…)”

En fin, de acuerdo con lo anterior, se infiere que a la DGSC le corresponde ejercer la rectoría técnica de los distintos subsistemas que comprenden las funciones básicas de los procesos o áreas de la gestión de recursos humanos, a saber: planificación de los recursos humanos, organización del trabajo, gestión del empleo, gestión del rendimiento, gestión de la compensación, gestión del desarrollo y gestión de las relaciones humanas y sociales (Longo: 2005). Además, el considerando 8° del Decreto Ejecutivo Nº 35865-MP, señala: “… la Dirección General de Servicio Civil constituye el órgano rector del denominado Sistema de Gestión de Recursos Humanos (SIGEREH), correspondiéndole entre otras funciones la supervisión técnica de las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos de la Administración Central y órganos adscritos, para asegurar la ejecución adecuada de los procesos de contratación, selección, movimientos de personal, derechos, deberes, evaluación del desempeño, capacitación, análisis ocupacional y demás obligaciones propias de las relaciones surgidas entre dichas instancias administrativas y sus servidores.”

Objetivos y metas del plan institucional (cómo se relaciona con el Plan Nacional) En Costa Rica, la instancia encargada de vigilar el cumplimiento de metas e indicadores del Plan nacional de Desarrollo (PND), es el Ministerio de Planificación y Política Económicas (MIDEPLAN), mientras que el control de la ejecución del presupuesto en aras del PND, es ejercido por la Dirección General de Presupuesto Nacional, instancia del Ministerio de Hacienda. En cuanto a la DGSC, las actividades, incluidas en su Plan estratégico institucional 2011-2015 están debidamente articuladas con los ejes y metas del Plan Nacional de Desarrollo (2011-2014): “María Teresa Obregón Zamora”. Para el cuatrienio 2011-2014 se tiene comprometido ante el Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN), tres metas, mismas que también están comprometidas ante

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la Dirección General de Presupuesto Nacional, de modo que existe una vinculación real entre el PND 2011-2014 (María Teresa Obregón Zamora y las metas de cuatrienio para MIDEPLAN. En congruencia con ello, para el cuatrienio mencionado, se hicieron proyecciones, apostando por proyectos estratégicos novedosos -con una visión ambiciosa y, a la vez flexible-, a fin de responder anticipadamente a las necesidades del entorno. Para ello, es imprescindible el ejercicio de un liderazgo efectivo sobre las Oficinas de Gestión de Recursos Humanos (OGEREH) de las instituciones que conforman el RSC, y la implementación de estrategias que obliguen a un cambio en las conductas de los servidores. Por esa razón, la DGSC continúa emitiendo pautas y políticas para la efectiva y eficiente gestión SIGEREH. La idea fundamental del proceso ha sido pasar de una institución concentrada en el diseño e implantación de instrumentos y en el ejercicio del control riguroso de la gestión de las OGEREH, a una, donde sin debilitar dicho enfoque, la estrategia esté orientada a: a) Fortalecer los derechos del ciudadano al libre y efectivo ingreso al servicio público. b) La capacitación democrática de los funcionarios del RSC, haciendo un mayor uso de la tecnología e-learning. c) Generar información estadística en tiempo real, y ajustada a los requerimientos de los tomadores de decisiones, en materia de empleo público.

Estas son las tres principales aspiraciones que encierran la estrategia de la DGSC en el período 2011-2014, mediante sus proyectos estratégicos. Los tres proyectos mencionados están dirigidos a modernizar e innovar los servicios de la DGSC, mediante el desarrollo de herramientas tecnológicas que faciliten a los ciudadanos el acceso a los puestos públicos y el control y seguimiento de la tramitación efectiva de las ternas enviadas a las instituciones para llenar puestos vacantes; una gestión de la capacitación que privilegie, en todas las instituciones reguladas por el RSC, la implementación de acciones de enseñanza aprendizaje sustentadas en tecnologías informáticas; y, finalmente, el desarrollo de sistemas automatizados para la administración y manejo de datos estadísticos relevantes para la toma de decisiones. En fin, durante el citado cuatrienio, el quehacer de la DGSC, está enmarcado en las siguientes actividades: • Estadísticas de empleo público. • Investigación y desarrollo de recurso humano. • Normativa técnica en materia de recursos humanos.

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• Dotación y Asesoría en recursos humanos. • Democratización de la capacitación. • Facilitación del acceso de los ciudadanos costarricenses a cargos públicos.

Informacion de las instituciones participantes en la investigacion comparativa Modelo CICAP-UCR

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Modelo de la DGSC – Costa Rica

Modelo de la SFP – México

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Modelo de la SFP México

Metodología La metodología para el desarrollo de la investigación comparativa involucra a los miembros de cuerpos y grupos de investigación de ambos países de las instituciones educativas participantes por medio de grupos focales y análisis de la información cualitativa y cuantitativa determinando el nivel de impacto aportado de la percepción social de los empleadores y formadores de los administradores públicos. A través de la comparación sectorial y el uso de la metodología de la Quinta Hélice Sistémica (QHS) desarrollada por Martínez (2012), la cual es una evolución de la Triple Hélice componente del modelo de crecimiento económico sistémico, pero contextualizado a la realidad del nuevo siglo y las tendencias globales del desarrollo y competitividad, se proponen una serie de alternativas metodológicas para determinar las variables sistémicas para la Función Pública (FP), la propuesta metodológica QHS-AFP contribuirá a la identificación de las funciones claves e individuales que inciden en la competitividad institucional. La sistematización de las competencias sectoriales se genera al desarrollar el mapa funcional dentro de las instituciones, las cuales representan gráficamente las funciones de una unidad operativa o de gestión en una institución. Las funciones se clasifican en funciones clave, de las cuales se

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generan las funciones intermedias y productivas, de estas últimas se generan las funciones individuales y funciones elementales del CONOCER (2013). Los estándares de competencia laboral se estructuran en cinco niveles, cada uno con un mayor nivel de complejidad, de tal forma que los candidatos al certificarse deben tener mayor dominio de los saberes establecidos, los estándares de competencia laboral se derivan de las distintas funciones del mapa funcional de la organización o institución. Para el desarrollo de la metodología de investigación que conduzca a las determinantes de variables e indicadores para el diseño y desarrollo de Estándares de Competencias Laborales (ECL) en las Instituciones Públicas (bajo el régimen de la DGSC).

Resultados Se ha considerado la participación sistémica de actores sociales que contribuyen y están articulados entre sí, como lo son los sectores de Educación en Administración Pública, Gobierno representado por medio de la Dirección General de Servicio Civil, Colegios Profesionales (incluyendo las perspectivas y expectativas de la sociedad sobre la función pública), Consultores y Representantes de Instituciones de los usuarios de los servicios públicos generando un marco de referencia de la evaluación sistémica del desarrollo del función pública ante los retos locales, regionales e internacionales. Las personas seleccionadas para los grupos focales en la investigación podrían participar en un proceso de entrevistas a profundidad para obtener información complementaria para el diseño y validación de instrumentos de investigación, donde se plasmen preguntas generales (PG) fundamentadas en los modelos internacionales de competitividad, considerando criterios y factores para construir ejes y parámetros de la competitividad que inciden en la eficiencia y eficacia de las funciones públicas, para ello la muestra de las instituciones y participantes en los grupos focales QHS-AFP serán seleccionados por muestra intencional. La muestra es el conjunto menor de individuos u organizaciones, también denominada como subconjunto de la población accesible y limitado a partir de ella. Las consideraciones por las cuales se realizan estudios por muestras y no en poblaciones completas, es por ahorrar tiempo, hacer eficientes los resultados esperados de las investigaciones, lógicamente por los recursos que se invierten y además de evitar perderse en la investigación, al existir el riesgo de desviar las hipótesis y objetivos de la investigación. En la Figura 2, se plantea la secuencia cronológica de las etapas del proyecto de investigación que tuvo su concepción en la Academia con vinculación en la Función Pública, específicamente a través del área de Investigación y Cooperación Internacional del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP) de la Universidad de Costa Rica (UCR) y la Dirección General de Servicio Civil (DGSC, 2012) del Gobierno de Costa Rica. Así como los

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esfuerzos de cooperación internacional bajo el convenio con la Institución CONOCER (Consejo Nacional de Normalización y Certificación) del Gobierno de México, para conocer la experiencia y metodología del Sistema Nacional de Competencias Laborales Mexicano.

Figura 2 Proyecto: Desarrollo de Estándares Internacionales de Competencias Laborales entre México y Costa Rica

Trabajo colaborativo entre investigadores de la Universidad de Costa Rica y Universidad Tecnológica de Tijuana, México

El proyecto de investigación consta de siete etapas, las cuales implican una articulación interinstitucional y de vinculación internacional, la primer etapa inicio a finales de 2012 con la formación de un Grupo Semilla de funcionarios de la DGSC, CIFH-MH (Centro de Investigación y Formación Hacendaria del Ministerio de Hacienda), Universidad Técnica Nacional (UTN) y del CICAP de la Universidad de Costa Rica, quienes participaron en un proceso de formación como instructores y evaluadores bajo la metodología del CONOCER para el empoderamiento conceptual y referencial de los mecanismos del funcionamiento de un Sistema Nacional de Competencias Laborales, todo lo anterior a través de especialistas de la Entidad de Acreditación de Centros de Evaluación de la Universidad Tecnológica de Tijuana (UTT) y de la Institución CONOCER de México. La segunda etapa implica el proceso de sistematizar los instrumentos metodológicos para el diseño y desarrollo de Estándares de Competencias Laborales (ECL), considerando el proceso de mapeo de proceso por medio de la técnica de Mapas Funcionales e identificación de Funciones Claves e Individuales de cada proceso institucional.

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La tercera etapa está orientada al desarrollo de una propuesta metodológica para la determinación de las variables que conduzcan a conformar los ejes transversales y específicos de los factores de las funciones claves y específicas de las instituciones públicas y su impacto en la sociedad desde un enfoque sistémico, para ello se consideraran como sujeto de investigación las instituciones de la Función Pública que se encuentran bajo el régimen de la DGSC. En la cuarta etapa se considera el diseño y desarrollo de la propuesta metodológica denominada Quinta Hélice Sistémica en la Administración de la Función Pública (QHS-AFP) planteadas en la Tabla 1, la cual conduce al principio de una relación multisectorial con orientación de unidad de medición y de vinculación hacia el mejoramiento de las condiciones de los principios de Competencias Laborales en Función Pública. La metodología QHS-AFP es una propuesta para investigación con características sistémicas a partir de la etapa de recolección de datos cualitativos y cuantitativos que sustentan la construcción de instrumentos e indicadores que se deben validar a través de revisión multidisciplinaria, además de entrevistas sobre factores y acciones que inciden en la competitividad de la función pública.

Tabla 1 Propuesta de variables QHS-AFP desde la óptica sistémica SECTOR

PLANTEAMIENTOS PARA DETERMINAR VARIABLES DEL SNCL EN LA AP ¿Cuáles son los problemas o retos de las instituciones de la función pública para fortalecer sus operaciones internas con eficacia? ¿Qué necesitan las instituciones de la función pública para cumplir eficazmente sus objetivos y metas?

H1. Instituciones Públicas

¿Cuáles son las barreras que enfrentan la función pública a nivel interno y externo para un desempeño óptimo? ¿Qué necesita la función pública para mejorar su eficiencia y eficacia? ¿Los consultores en función pública han contribuido al éxito y fortalecimiento de la modernización de la administración pública? ¿Qué necesitan la función pública para abrirse a la vinculación educativa, para actualizar las competencias de egreso de los futuros funcionarios públicos? ¿Cómo se pueden vincular la función pública con todos los sectores de la sociedad, de manera de lograr una sinergia para el mejoramiento institucional? ¿Cuál es la percepción función pública, fuera de la óptica de la función pública? ¿La función pública considera los perfiles de los Profesionales bajo modelos de competencias laborales? ¿Qué necesitan realizar los proveedores para ser elegidos por las instituciones públicas? ¿Qué tipo de ayuda necesita la función pública para desarrollar tecnología para las actividades de un Gobierno Digital y con ello se incentive la modernidad de servicios y la eficiencia a la ciudadanía? ¿Cuál es el perfil de una institución pública eficiente desde la óptica de la función pública?

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H3. Gobierno (Servicio Civil)

H2. Educación en Administración Pública

SECTOR

PLANTEAMIENTOS PARA DETERMINAR VARIABLES DEL SNCL EN LA AP ¿Cuáles son los conocimientos y habilidades (competencias) que proporcionan en las Escuelas de Administración Pública y áreas afines a la función pública?

¿Cómo se actualizan las Escuelas sus planes y programas de estudio conforme a los avances y desarrollo de la función pública? ¿Cómo se actualizan los Profesores para enseñar los temas de actualidad del Función y Administración Pública? ¿Cómo se mide la efectividad de sus programas de estudio, conforme los indicadores de desarrollo y competitividad del sector de la administración pública? ¿Cómo se promueve la vinculación entre el sector educativo y la función pública?

¿Cómo se promueve la educación de para el desarrollo de modelos y autogestión en la función pública? ¿Cuáles son las principales necesidades del sector educativo en el tema de administración pública para lograr una validación de la efectividad de sus programas de estudio basado en competencias profesionales de egreso?

¿Los Centros de Investigación y Capacitación como incentivan, promueven y asesoran a las instituciones de la función pública para el mejoramiento y modernización de sus funciones?

¿Cuáles son los compromisos con la educación y desarrollo de los empleados de la función pública?

¿Cómo se pueden sumar esfuerzos para que la DGSC desarrolle acciones que contribuyan al desarrollo de un sistema de competencias laborales para los empleados bajo el régimen de la DGSC? ¿Qué mecanismos se requieren gestionar para que DGSC y las instituciones que para desarrollar políticas públicas que incentiven la sistematización de las competencias laborales en el empleo público? ¿Qué acciones estratégicas está desarrollando el gobierno a corto, mediano y largo plazo para el desarrollo de un sistema de competencias laborales para el empleo público? ¿Cuáles son las condiciones ópticas para la creación de iniciativas de propuestas que transiten hasta convertirse en políticas públicas?

H4. Colegios Profesionales

¿Cuáles son las estrategias para que los Profesionales se desempeñen mejor en la función pública y encontrar mecanismos para su desarrollo?

¿Qué programas de los Colegios Profesionales han generado e incentivado el desarrollo y consolidación de la función pública?

¿Cuáles son las estrategias para apoyar a las Instituciones Públicas y los beneficios de ser miembro de un Colegio Profesional? ¿Cómo se promueve la investigación y vinculación desde los Colegios Profesionales para la función pública? ¿Cómo se promueve la comunicación entre la función pública y los Colegios Profesionales? ¿Cómo se promueve el desarrollo de Recursos Humanos en la función pública?

¿Cómo se promueve la protección y apoyo de las iniciativas de equidad de género en la función pública por medio de las competencias laborales? ¿Cómo se promueve la transferencia del aprendizaje entre los miembros de la función pública, para incentivar la gestión del conocimiento por medio de las competencias transversales y especificas?

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H5. Consultores y Usuarios de Administración Pública

SECTOR



PLANTEAMIENTOS PARA DETERMINAR VARIABLES DEL SNCL EN LA AP ¿Qué falta en las instituciones de Consultoría especializada en la función pública para que sus profesionales sean más asertivos en la solución de retos en administración y función pública? ¿Qué iniciativas se consideran deben realizar las instituciones de la función públicas, servicio civil, universidades, colegio de profesionales y la propia sociedad, para ser un actor clave o agente de cambio en el desarrollo y modernización de las funciones y administración pública? ¿Cuáles son los servicios profesionales que deben proveer los consultores de la administración pública para que contribuyan a elevar la competitividad? ¿Cuáles son los indicares de desempeño de eficiencia, efectividad, servicio al cliente y mejora continua de los instituciones públicas? ¿Cómo se beneficia o reconoce a los ciudadanos cumplidos de sus responsabilidades en la sociedad, por las instituciones públicas?

Propuesta de Modelo de Preguntas Ejes para determinar las variables de las Competencias Laborales de la Función Pública

En la quinta etapa se define el enfoque cualitativo, validando los planteamientos de las variables por medio de entrevistas a profundidad y con el insumo de datos duros para la conformación de los instrumentos del enfoque cuantitativo de preguntas generales y especificas por sector, así como el instrumento metodológico para la conducción de los grupos focales con enfoque de articulación, considerando tres fases: 1. Reconocimiento, 2.Retroalimentación o Crítica Constructiva y 3. Compromisos de colaboración mediante grupos técnicos de expertos funcionales. Específicamente la técnica de grupo focales QHS-AFP incluye tres fases, la primera donde los participantes hacen un reconocimiento propositivo de avance y logro institucional, la segunda fase una crítica constructiva de retroalimentación desde la óptica de fortalezas y debilidades en las instituciones sujetas de investigación y finalmente la tercer fase se enfoca en el planteamiento de compromiso de apoyo y cooperación interinstitucional para fortalecer los procesos de prospectiva de mejoramiento y desarrollo de la Función Pública. La sexta etapa conduce al tratamiento de los resultados de la investigación, desde el análisis del discurso hasta la correlación de variables, en la Figura 3, generando base de datos que aportarán al estado del arte, de las tendencias estadísticas en el tema sujeto de investigación, así como la oportunidad de sistematizar las áreas de oportunidad por medio de anteproyectos de trabajos finales de graduación (TFG) a nivel de licenciatura y posgrado, para el diseño y desarrollo de Estándares de Competencias Laborales en la Función Pública y otros Sectores que eventualmente la tendencia internacional los llevara a la modernidad de la administración del talento y gestión del conocimiento.

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Figura 3 Metodología QHS-AFP y la correlación de variables sistémicas

Fuente: Elaboración Propia

Las preguntas generales (PG) se derivaran en preguntas específicas (PE) en cada sector participante en los procesos de grupos focales, para determinación y validación de los factores e indicadores de las competencias laborales en la función pública. La séptima etapa concluye en la articulación de los resultados de los sectores, el desarrollo de conclusiones y construcción de propuestas que pudieran tener continuidad en diversos escenarios, como es el desarrollo de estándares de competencias laborales, la conformación de lineamientos que conduzcan a una iniciativa de normatividad o política pública, así como trabajos que se orienten a la gestión del conocimiento por medio de trabajos finales de graduación, ya sea de Licenciatura o Posgrado, así como proyectos de investigación comparativa internacional, representando un referente para procesos de integración regionales y que sean la antesala a desarrollo de Estándares Internacionales en el tema de Competencias Laborales, ante una realidad cada vez más global. La administración y función pública representan un fértil escenario para el desarrollo y propuestas de iniciativas de competencias laborales transversales y específicas a través de esfuerzos de articulación sectorial para el planteamiento de las variables de la función pública. La gestión del talento humano por competencias plantea que los estudios o conocimientos académicos de una persona no aseguran el buen desempeño de la misma en el ámbito laboral, sino que existe una serie de factores o competencias potenciales en las personas que pueden ser gestionadas y administradas para el adecuado desarrollo en las organizaciones.

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Componentes 1. Manual de puestos y cargos. 2. Diccionario de competencias. 3. Sistema de reclutamiento y selección. 4. Detección de necesidades de capacitación y el respectivo cierre de brechas. 5. Sistema de evaluación del desempeño. 6. Sistema de valoración y clasificación de puestos. 7. Plan de capacitación, plan de carrera, plan de desarrollo.

Los retos por concretar en este proyecto de investigación desde la académica (CICAP-UCR) y articulado en la función pública a través de la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), proyecta conformar el primer Comité de Gestión por Competencias Laborales (CGCL) de la Función Pública en Costa Rica durante el año 2014, siendo un referente para las instituciones bajo el régimen de la Dirección General de Servicio Civil (DGSC) para posteriormente conformar los Grupos Técnicos (GT) y a través de los cuales se realizará la construcción de los Estándares de Competencia Laborales con enfoque Transversal y Específico entre las Instituciones de la Función Pública. Estándares de Competencias Laborales para Reclutar, Seleccionar, Contratar, así como para los procesos de Capacitar, Evaluar y Certificar, consolidando con ello los esfuerzos de coordinados a nivel nacional e internacional para desarrollar por medio de la Red de CEAS (Centro de Evaluación Asociados) en cada sector de especialidad para el ámbito público y privado, incentivando las condiciones de competitividad sectorial y mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad. Las actividades posteriores a desarrollar en este proyecto contemplan: 1. Convertir al CECLUCR-CICAP en una Entidad de Certificación y Evaluación (ECE). 2. Conformar un Ente o Consejo de Normalización de Certificación de los Estándares de Competencias Laborales para capacitación, evaluación y certificación. 3. Conformar los Comités de Gestión por Competencias Laborales por sector. 4. Conformar Grupos Técnicos de expertos de cada Comité de Gestión.

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5. Desarrollo metodológico por medio de líneas de investigación de cada Estándar de Competencia Laboral, por medio de la integración de una RED INTERNACIONAL DE INVESTIGACIÓN en temas de competitividad y competencias laborales y profesionales. 6. Buscar el mecanismo de integración del CECLUCR/CICAP-UCR/DGSC a través de la Red de Centros de Evaluación Asociados (RedCEAS) de Costa Rica para participar en el escenario internacional de las mejores prácticas comparativas en CINTERFOR de la OIT.

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Factores Convergentes de la Competitividad en la Equidad de Género en el Sector Cooperativo y Mipymes, Caso: Costa Rica y México

Rodolfo Martínez Gutiérrez1 Mariana Monserrat Valenzuela Montoya2 Roberto Burgueño Romero3

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales Modalidad de trabajo: Avance de investigación

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Doctor en Estudios del Desarrollo Global, Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública, Universidad de Costa Rica, Costa Rica (Profesor Invitado de México). +506 25113761 [email protected]

Doctoranda en Administración, Universidad Autónoma de Baja California, Valle de Mexicali, Mé[email protected] Doctor en Administración, Universidad Autónoma de Baja California, Valle de Mexicali, México [email protected]

FACTORES CONVERGENTES DE LA COMPETITIVIDAD EN LA EQUIDAD DE GÉNERO EN EL SECTOR COOPERATIVO Y MIPYMES, CASO: COSTA RICA Y MÉXICO

Rodolfo Martínez Gutiérrez Mariana Monserrat Valenzuela Montoya Roberto Burgueño Romero

Resumen Hoy en día surge la necesidad de que las mujeres se preparen cada día para enfrentar los retos que el mercado local y regional les depara ya que constituyen un componente fundamental para la economía de todos los países, mediante el desarrollo y crecimiento económico de las zonas urbanas y rurales ante el desempleo y la pobreza. Asimismo, las mujeres deberían tener un lugar prioritario en el escenario de las políticas públicas a favor de estas por la capacidad que tienen para contribuir a la dinámica local al crear más oportunidades de empleo con nuevas empresas. La presente ponencia genera la base de una investigación comparativa entre México y Costa Rica para identificar factores en las MiPymes y el Cooperativismo, con la variable de género, para identificar factores convergentes de competitividad y desarrollo. Considerando como valor innovador los resultados de la relación que existe entre el género y su capacidad para generar o emprender e innovar en un negocio.

Palabras Claves Estándar de Competencia, Microempresa, Cooperativismo

1. Introducción Cuando se habla de la Frontera Norte de México viene a la mente los nombres de los Estados que colindan con Estados Unidos y sus capitales o las ciudades principales con mayor desarrollo y crecimiento económico para su análisis e investigación, pero poco se conoce de esto sobre las zonas urbanas y rurales periféricas de las ciudades principales, en este sentido, la presente investigación aborda el tema del valle de Mexicali y el rol que desempeña la mujer en la microempresa para el desarrollo local de la parte sur de la Ciudad de Mexicali. Hoy en día los habitantes de Baja California suman 3 millones 381 mil 080, representando a nivel nacional el 2.8%, con una tasa de crecimiento esperada de 1.55%; y según proyecciones del Consejo Nacional de Población (CONAPO) para el 2030 se estima que rebasará los 4 millones de habitantes. En este sentido, el Municipio de Mexicali cuenta con una tasa de crecimiento de 1.39% y ocupa el 29.5% (1, 670,365) de la población total del estado en el presente año, de los cuales 50.06% (836,103) son hombres y 49.94% (834,262) son mujeres y se espera que estos porcentajes cambien para el año 2015, (49.97% hombres y 50.03% Mujeres) (CONAPO, 2013). Las mujeres cada día incursionan más en el ámbito empresarial y representan una proporción significativa entre los micro y pequeños empresarios y su participación va creciendo (Daeren, 2000). Por ello, es necesario crear las condiciones necesarias para facilitar la incorporación de la mujer a la fuerza de trabajo. Eso implica diseñar políticas que tiendan a facilitar la conciliación entre la vida familiar y laboral e impulsar medidas que brinden servicios para apoyar el cuidado de los hijos (por ejemplo, estancias infantiles), promover la participación de ambos padres, difundir los derechos de las trabajadoras y enfrentar la pobreza mediante la elaboración de su proyecto laboral o empresarial; así como su proyecto de vida y lograr que ambos aspectos se complementen. El aumento de la participación de la mujer en el valle de Mexicali como trabajadoras o como microempresarias les permite efectos positivos en cuanto a su empoderamiento, entendiéndose éste como el fortalecimiento de la identidad femenina, el desarrollo de sus capacidades, su desenvolvimiento profesional y personal pero sobre todo, el reconocimiento social y el auto-reconocimiento y autonomía (Aranda, 2006). La participación de la mujer en el ámbito laboral y empresarial atraído modificaciones en el comportamiento reproductivo, en la formación de las familias, en las formas de organización comunal, social, y en la constitución de los actores sociales, en aspectos exclusivos del quehacer económico todo ello marcado por la modernidad, los cuales, no se visualizan con los enfoques tradicionales, y que sin embargo hoy en día son el reflejo de nuestra realidad (Rico, 1993).

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La incorporación de las mujeres al ámbito económico no se ha efectuado en las mejores condiciones, debido a las crisis económicas y financieras. A esto, se suma la alta competencia mundial que ha llevado al cierre de muchas empresas que no han podido enfrentar la competencia y las dificultades propias. Una de las áreas en las cuales se puede observar la incorporación de la mujer, ha sido el trabajo independiente el cual responde a una diversidad de factores, que pueden ser relacionados a su historia de vida, características personales, y a la situación socio-económica en la que se encuentra la mujer y su familia. En el valle de Mexicali existen más de 707 localidades de las cuales se pueden considerar como zonas urbanas 15 (mayor de 2,500 habitantes) y 692 aproximadamente como zonas rurales. Dentro de las zonas urbanas destaca que el 75% de los negocios están dirigidos por mujeres las cuales buscan la forma de llevar un ingreso extra a sus familias y son las que más se preocupan por buscar apoyo y asistencia para sus negocios a diferencia de los hombres, (CEDEM-UABC, 2013). Es importante destacar que la falta de educación de las empresarias no las limita en sus aspiraciones para ver crecer su negocio y ven en él una nueva forma de obtener mejores ingresos que trabajando en el campo. Así mismo, se ha podido constatar que enfrentan un gran reto en el mediano y largo plazo por diferentes factores; primero la situación familiar, la cual, no piensa continuar con su negocio, segundo ve en el servicio al cliente una estrategia para competir; y por último, carecen de una planeación adecuada desde que inicio el negocio (Aguilar, et al. 2006; Burgueño et al.2013). El crecimiento que ha tenido la participación de la mujer en el ámbito empresarial ha sido por su compromiso al emprender un negocio y porque refleja una actitud positiva frente las adversidades y ven en su microempresa la mejor forma de sacar adelante a sus hijos. Por otra parte, se ha podido constatar un cambio en las preferencias de consumo en el valle respecto a los antiguos negocios, por otros más modernos o con otra variedad de productos para los jóvenes, lo cual, impacta en los ingresos en los ya existentes y genera un gran potencial para emprender un negocio o bien transformar a los ya existentes para que sean más competitivos y diversificados mediante acceso a recursos financieros, capacitación, asistencia técnica, acceso a servicios como controles de calidad, centros de comercialización, etc. los cuales son claves para el desarrollo adecuado de sus actividades económicas. Así mismo, la mujer ha incrementado su participación al trabajo remunerado gracias al desarrollo de las localidades como Guadalupe Victoria (43), Alberto Oviedo Mota (Reacomodo), Estación Delta, Michoacán de Ocampo, Ejido Nuevo León, Ejido Puebla, Benito Juárez (Tecolotes, Ejido Campeche), Vicente Guerrero (Algodones), Ciudad Morelos (Cuervos), Estación Coahuila (Km 57) y

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San Felipe. Sin embargo, su inclusión en el empleo presenta de desigualdad y discriminación de género en el trabajo, las cuales son expresadas en las diferencias salariales. Dentro de los objetivos de la presente investigación se considera determinar cuáles son las características de las microempresas que son dirigidas por las mujeres del valle de Mexicali.

2. Marco Teórico Los estudios relacionados al género desde la década de los setenta han sido varios desde los ingresos en el ámbito rural y urbano, la pobreza, empresarialidad y el desarrollo de recursos humanos entre otros. La igualdad de género con transformación productiva a la búsqueda de la realización personal, la autonomía individual y el desarrollo de las potencialidades de las mujeres, genera un cambio en las relaciones social, económica y política e invita a la comprensión y reconceptualización de la teoría y práctica económica y social, entendiendo que el trabajo no sólo se realiza en el espacio mercantil, sino también en el área del cuidado y que ambas están ligadas y no siempre se aceptan los vínculos con el mercado ya que se considera diferente para hombres y mujeres, con consecuencias sobre sus preferencias, elecciones y comportamiento (Espino, 2010). De ésta forma cuando se plantea que en un mercado toda la producción está a la venta, no se plantea las relaciones de mercado de la población que se dedica a formas de producción no remuneradas que están relacionadas indirectamente al mercado como las actividades que las mujeres realizan actividades como tareas agrícolas para el autoconsumo, o bien como trabajadoras no remuneradas en las micro y pequeñas empresas familiares, en el trabajo doméstico y el trabajo voluntario en la comunidad (Valenzuela, 2004). Mitchell (2011), menciona que las nuevas empresas son claves para la creación de trabajo y el liderazgo en nuevas industrias y considera que casi la mitad de la fuerza laboral y más de la mitad de los estudiantes universitarios de hoy son mujeres. El menor número de puestos de trabajos en los países podría cambiar si la iniciativa empresarial de las mujeres fuera a la par a la de los hombres. Las mujeres son capaces de iniciar empresas con alto crecimiento y bien puede ser una buena estrategia darles las herramientas necesarias para que puedan emprender los negocios necesarios para generar más y mejores empleos, sin embargo, se han vuelto un recurso económico subutilizado. El espíritu empresarial como una cuestión económica, no es una cuestión de equidad de género. Cuando las nuevas empresas e industrias prosperan, todos se benefician. Y los beneficios se incrementarán en que más mujeres contribuyen al proceso aportando sus ideas al mercado y la creación de empresas de alto crecimiento a su alrededor. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Chant (2006), basa su investigación en el género, generación y la pobreza en África, Asia y América Latina y hace hincapié en cómo las mujeres parecen tener cada vez menos otra opción que asumir la carga de hacer frente a la pobreza, y que sus crecientes responsabilidades no han ido acompañados de un notable incremento en el poder para (re) negociar aportes de los hombres y como conclusiones consideran mejorar los datos sobre la rentabilidad económica a la mano de obra femenina y masculina. Asimismo, se necesita dos aspectos importantes en relación al género; el primero es un esfuerzo adicional para asignar un valor monetario al trabajo a las actividades que realizan las mujeres, no sólo porque gran parte del trabajo de las mujeres se dedica a la inversión en las generaciones futuras o a las mujeres para las actividades del hogar, lo que se traduce en un exceso de trabajo, cuyo valor no es ni social, ni económicamente reconocido y el segundo se necesita más información sobre el rendimiento económico de las mujeres y el trabajo de los hombres y respeto a las actividades generadoras de ingresos, por lo que es necesario ir más allá de las estadísticas sobre las diferencias de género en los ingresos en el mercado laboral formal, y la remuneración del trabajo en el sector informal (Folbre, 1994; Budlender, 2004).

3. Metodología La información para la presente investigación consta de 920 casos en las diferentes zonas urbanas y rurales del valle de Mexicali en los sectores comercio, servicios y manufacturero atendidas mediante el programa de “Base Social” en el CEDEM-UABC desde el 2009-1 al 2013-1 las cuales son las siguientes:

Tabla1. Localidades urbanas y rurales atendidas en el valle de Mexicali. No.

LOCALIDADES

1

Guadalupe Victoria (Km. 43)*

10

Ejido Chiapas 2

19 Ejido Jiquilpan

2

Colonia del Sol

11

Ejido Mezquital

20

3

Estación Delta*

12

Ejido Nuevo León*

21 Ejido Saltillo

4

Colonia Carranza

13

Valle Nuevo

22

5

Nicolás Bravo

14

Sismo 80

Estación 23 Coahuila (Km. 57)*

28

Ejido Quintana 29 Roo

30

Estación Pesca31 deros (Km. 39)

Vicente Guerrero (Algodones)* Ejido Nayarit Ejido Colima Ejido Sonora

Ejido Hidalgo 32

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6

Bonfíl

15

Poblado Lázaro Cárdenas la 28 (La Veintiocho)

24 Colonia Elías

33

Ejido Jalapa

7

Ejido Pátzcuaro

16

Ejido Jalapa

25 Ejido Toluca

34

8

Ricardo Mazón Guerrero (Colonia Baja California, El Polvorín)

Poblado Benito Juárez (Tecolotes, Ejido Campeche)*

17

Francisco Murguía (km. 49)

26 Colonia Silva

35

Ejido Veracruz 2

18

Ejido Nayarit

27 Ejido Oaxaca

9

Ejido Veracruz 1

*Localidad urbana (más de 2500 habitantes) según CONAPO.

Fuente: Elaboración propia con base al Censo de Población y Vivienda, 2010, CONAPO.

De las cuales el 73.89% pertenecen al sector comercio, 25.65% al sector servicios y el 0.45% al sector manufacturero. Por su parte 671 corresponden a mujeres y 249 a hombres. Donde las mujeres en el sector comercio, servicios y manufacturero contribuyen en 76.8%, 60.62% y 100%, respectivamente. La técnica empleada es el análisis multivariante mediante el análisis discriminante y el análisis factorial en su forma explicativa, para tratar de determinar la contribución de cada variable discriminante a la clasificación correcta de cada uno de los individuos y que intenta localizar dependencias preferentemente en datos no métricos. En éste sentido, el objetivo principal es la discriminación de grupos y la predicción de elementos en uno de varios grupos previamente definidos. Siguiendo a Uriel (1995),el análisis discriminante consiste en la obtención de combinaciones lineales de la forma

D = β0 + β1X 1 + β2 X 2 + β3X 3 + ... + β k X k (1)

Donde:

D , es la clasificación discriminante, X i es la variable independiente o discriminante i , y βi es su coeficiente asociado.

La estimación de los coeficientes discriminantes β , supone que hay G grupos, i = 1,2,3,...,G y que cada uno contiene ni observaciones en k variables independientes, X 1 , X 2 ,..., X k , por lo G que N = ∑i =1 ni , es el tamaño muestral.

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La siguiente técnica utilizada es el análisis factorial con el objetivo de profundizar en la separación de atributos de las variables previamente utilizadas en el análisis discriminante. Según Álvarez (1995) el análisis factorial supone que hay una parte común, comunalidad, de la variabilidad de las variables, explicada por factores comunes no observables. Cada variable tiene una parte de su variablidad no común propia de cada variable; a esta variabilidad no común se le llama factor común. Se asume que los factores únicos correspondientes a las variables son independientes entre sí. A continuación se expresa el modelo matemático del análisis factorial: Xij = a1jFi1 + a2Fi2 + ... + AkFik +, Uj En la expresión anterior, Xij es el valor de la jésima variable correspondiente al iésimo caso, Fij son los coeficientes factoriales correspondientes al iésimo caso y aij las puntaciones factoriales. Ujes el factor único correspondiente a la j ésima variable. El análisis factorial supone que la variabilidad de cada variable tiene una parte explicable por factores comunes y otra independiente de las demás variables.

Resultados De acuerdo a la técnica de análisis multivariante se puede apreciar los siguientes resultados, cuyo soporte estadístico se resume en la Tabla 1. Prueba 1. Se encontró relación entre el género y los dependientes económicos y se puede observar que las mujeres presentan una alta concentración entre 1 y 2 dependientes económicos y en los hombres se concentra de 3 a 4 dependientes. (Correlación entre 1 y 2) Prueba 2. Los resultados arrojan una relación entre el salario semanal en moneda nacional del microempresario y se puede apreciar que el salario promedio de una mujer es menor que la de los hombres, (de $557.76 contra $705.71). Prueba 3 y 4. Las estimaciones muestran relación del género y si la empresa puede cambiar de producto y/o servicio y se puede inferir que una gran parte de mujeres considera que no. Por su parte, a la hora de diversificar tanto mujeres como hombre coinciden en que sus negocios si puede diversificar dentro de sus negocios Pruebas 5. Se encontró relación entre la experiencia laboral antes de ser microempresario y donde adquirió las habilidades sobre el negocio y se observó que en el caso de las mujeres se centró en la experiencia por algún negocio anterior o bien por las actividades del hogar. Para el caso de los hombres se centró en la experiencia por el trabajo anterior y la relación en los conocimientos

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adquiridos mediante sus estudios. Por su parte, la mayoría de hombres y mujeres adquirió sus habilidades mediante el autoaprendizaje y otra mediante parientes y amigos. Prueba 6. Los resultados exhiben una relación entre el número de hijos vivos el cual se concentra entre 3 y 4 hijos para mujeres y hombres. Prueba 7. Las estimaciones sugieren una relación entre el sector de la empresa con el sexo preferentemente con el sector comercio para la mayoría de las mujeres y hombres. Prueba 8. Los resultados arrojan la relación entre el valor mensual promedio de las ventas en las cuales se puede apreciar que la concentración en las mujeres es menor este rubro la cual fue de $6,317.3 y respecto a los hombres de $9,430.1. Prueba 9. De las estimaciones se desprende entre las expectativas del empresario donde las mujeres como los hombres buscan diversificar su negocio e incrementar sus ingresos.

Tabla 2. Resumen de pruebas realizadas y sus principales estadísticos. Núm. de prueba

1

2

3

4

% de casos válidos

87.3

79.0

89.6

90.2

Variable dependiente

Variable(s) independiente(s) aceptada(s)

Género

Número de dependientes económicos

Género

Salario del microempresario (pesos semanales)

Género

Género

¿La empresa puede cambiar de producto y/o servicio?

Variable(s) independiente(s) rechazada(s)

Significancia de la prueba

0.015

0.003

Correlación canónica

0.086

0.104

0.993

0.989

¿Potencial del Mercado? ¿La empresa puede diversificar su producto y/o servicio?

¿Utiliza publicidad?

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0.012

0.004

0.087

0.099

Categorías de variables dependientes

Lambda de Wilks

0.992

0.990

1.Femenino

2. Masculino 1.Femenino

2. Masculino 1.Femenino 2. Masculino 1.Femenino 2. Masculino

306

Núm. de prueba

5.

% de casos válidos

92.7

Variable dependiente

Género

Variable(s) independiente(s) aceptada(s)

¿Experiencia laboral antes de ser microempresario? ¿Dónde adquirió la habilidad sobre el negocio?

6

7

8

9

85.8

95.8

81.5

92.1

Género

Género

Género

Género

¿Número de hijos vivos?

Variable(s) independiente(s) rechazada(s)

¿Educación del Microempresario?

¿Principal razón para iniciar el negocio? ¿Dónde adquirió la habilidad sobre su negocio?

¿Sector de la empresa?

¿Valor mensual promedio de las ventas?

¿Expectativas del microempresario sobre la microempresa? ¿Motivación principal del empresario en la actualidad?

Significancia de la prueba

0.000

0.002

0.000

0.001

0.004

Correlación canónica

0.388

0.110

0.164

0.119

0.098

Lambda de Wilks

0.849

0.988

0.973

0.986

0.990

Categorías de variables dependientes

1.Femenino 2. Masculino

1.Femenino 2. Masculino 1.Femenino 2. Masculino 1.Femenino

2. Masculino 1.Femenino 2. Masculino

Por último los resultados para el análisis factorial se considero la variable género y se procedió a dividir los resultados para el caso de los hombres y posteriormente para el de las mujeres para determinar el proceso de innovación el cual se conformo de la siguiente forma:

1. Innovación de producto ¿La empresa ha realizado mejoras en su producto? Número de veces que la empresa ha mejorado su producto.

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2. Innovación de proceso ¿Ha realizado la empresa cambios en su maquinaría o equipo productivo? Número de veces que la empresa ha cambiado de maquinaría o equipo.

3. Innovación organizacional ¿Ha implementado en la empresa cambios en su sistema organizativo? Número de veces que la empresa ha cambiado su organización interna. Se observa que el valor del KMO= 0.575 está en el límite de los valores recomendados por Kaiser, Meyer y Olkin poniendo de manifiesto que, en este caso muy probablemente, el proceso de reducción de datos no sea muy espectacular. Por su parte el test de esfericidad de Bartlett, rechaza la hipótesis de diagonalidad de la matriz de correlación indicando que sí existen relaciones significativas entre las variables. En la tabla 3 se aprecia el grupo de hombres en el cual se identificaron 3 factores, y se consideraron 7 preguntas de las cuales se obtuvo un KMO de 0.575 y un nivel de significancia de 0.000.

Tabla 3. Resumen de pruebas realizadas y sus principales estadísticos. Sumas de las saturaciones al cuadrado de la extracción Componente

Total

% de la varianza

% acumulado

1 2

2.642

37.737

3

1.251

37.737

1.184

16.914

72.520

Prueba de Kaiser-Meyer-Olkin (KMO)

17.869

Prueba de Bartlett Significancia

55.606 0.575

197.416 0.000

Sólo aquellos casos para los que Género=Masculino, serán utilizados en la fase de análisis

Por su parte para el caso de las mujeres se observa que el valor del KMO= 0.616 superior al valor recomendado. Por su parte el test de esfericidad de Bartlett, nos indica que sí existen relaciones significativas entre las variables.

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Tabla 4. Resumen de pruebas realizadas y sus principales estadísticos. Sumas de las saturaciones al cuadrado de la extracción Componente

Total

% de la varianza

% acumulado

1 2

2.430

34.712

34.712

3

1.449 1.078

15.405

70.819

20.702

Prueba de Kaiser-Meyer-Olkin (KMO)

55.414 0.616

Prueba de Bartlett

456.765

Significancia

0.000

Sólo aquellos casos para los que Género=Femenino, serán utilizados en la fase de análisis

En la tabla 6 podemos apreciar la matriz de componentes rotados, mostrando los valores situados por encima de 0.5 lo cual nos ayuda en una mejor exposición de las variables iníciales obtenidas para cada componente.

Tabla 6. Matriz de componentes rotadosa,b No.

Preguntas

1

Hombres Componente 2

3

1

1

¿Ha implementado cambios en la organización de su empresa?

0.902

0.924

2

¿Ha implementado cambios en la organización de su empresa? ¿Cuántas veces?

-0.859

-0.916

3

¿Ha realizado cambios de maquinaria y equipo?

0.728

0.544

4

5

6

¿La empresa puede diversificar su producto y/o servicio? ¿Realizó alguna adaptación a la maquinaria o equipo para facilitar su uso? ¿Ha realizado mejoras al producto desde que inicio el negocio?

0.818

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3

0.849

0.636

0.612

Mujeres Componente 2

0.911

0.564

309

No.

7

Preguntas

1

Hombres Componente 2

¿La empresa puede cambiar de producto y/o servicio?

3

Mujeres Componente 2

1

0.900

3

0.863

Método de extracción: Análisis de componentes principales. Método de rotación: Normalización Varimax con Kaiser. a. La rotación ha convergido en 5 iteraciones. b. Sólo aquellos casos para los que Género = Masculino, Femenino serán utilizados en la fase de análisis.

En la siguiente tabla 7 podemos decidir con cuantos factores nos vamos a quedar utilizando el criterio de Kaiser que indica que hay que conservar los componentes principales cuyos valores propios son mayores que la unidad.

Tabla 7. Varianza total explicada

Componente

Sumas de las saturaciones al cuadrado de la extracción

Autovalores iniciales Total

% de la varianza

% acumulado

% de la varianza

Total

% acumulado

Suma de las saturaciones al cuadrado de la rotación % de la varianza

Total

% acumulado

1

2.437

34.812

34.812

2.437

34.812

34.812

2.331 33.307

33.307

3

1.444

20.633

55.445

1.444

20.633

55.445

1.486 21.232

54.539

1.080

15.432

70.877

1.080

15.432

70.877

1.144

16.338

70.877

.768

10.975

81.852

 

 

 

 

 

 

.633

9.044

90.896

 

 

 

 

 

 

.496

7.091

97.987

 

 

 

 

 

 

.141

2.013

100.000

 

 

 

 

 

 

2 4 5 6 7

Método de extracción: Análisis de Componentes principales. a. Sólo aquellos casos para los que Sexo = Mujer, serán utilizados en la fase de análisis.

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Tabla 8. Varianza total explicada Componente

Autovalores iniciales Total

% de la varianza

% acumulado

Sumas de las saturaciones al cuadrado de la extracción

Suma de las saturaciones al cuadrado de la rotación

Total

Total

% de la varianza

% acumulado

% de la varianza

% acumulado

1

2.642

37.737

37.737

2.642

37.737

37.737

2.292 32.745

32.745

3

1.184

16.914

72.520

1.184

16.914

72.520

1.248 17.823

72.520

2 4 5 6 7

1.251 .833 .523

.387 .181

17.869

11.903 7.465

5.527

2.585

55.606

84.423

1.251

17.869

55.606

1.537 21.952

54.697

91.888 97.415

100.000

Método de extracción: Análisis de Componentes principales. a. Sólo aquellos casos para los que Sexo = Hombre, serán utilizados en la fase de análisis.

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Factor 1. Explica por sí sólo el 34.712 % para el caso de las mujeres, mientras que para los hombres explica el 37.737 % Factor 2. Para el caso de las mujeres solo se considera una sola variable que representa el 55.414% a diferencia de los hombres donde son 3 variables las que explican ese componente acumulando el 55.606%. Factor 3. En el género femenino se consideró si el (la) microempresario (a) realizó alguna adaptación a la maquinaría o equipo para facilitar su uso explicando un 70.819%. Mientras que para el género masculino la variable que más explico fue si la empresa puede cambiar de producto y/o servicio con un 72.520%.

Conclusiones. Los resultados indican la necesidad de intensificar los apoyos a la mujer en el valle de Mexicali debido al creciente aumento de la población femenil y por su capacidad de enfrentar los retos al poner un negocio pero habría que orientarle para que logren el éxito deseado, y sobre todo que sean empresas con una planeación estratégica adecuada y con una visión no sólo en corto plazo, sino al mediano y largo plazo donde los hijos también se sientan comprometidos e identificados de que ese negocio puede trascender.

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Además de orientarlas en el desarrollo de habilidades y capacidades deseadas en una empresaria, así como de fortalecer actitudes y valores que favorezcan su potencial. Es decir, el aspecto humano es igualmente importante, que los aspectos técnicos y de funciones ejecutivas. Por otra parte los negocios ya establecidos tendrán que transitar a una reorganización de sus estructuras y productos aplicando técnicas de publicidad y buscando estrategias para vender más. Asimismo es necesario incentivar a las empresas de la industria manufacturera ya que la participación de esta es muy baja y de acuerdo a los datos obtenidos por el CEDEM-UABC la mayoría son negocios establecidos por mujeres lo cual es importante porque podrían ser la clave para el desarrollo del Valle de Mexicali si se les orienta y capacita adecuadamente. También es importante destacar que si existe una diferencia en cuanto la asignación del salario entre hombres y mujeres destacando que las segundas tienen un salario menor al de los hombres lo cual no indica que la mujer es más moderada en cuanto a sus ingresos respecto a los hombres debido a que también sus ventas mensuales en términos brutos son bajas. Por último, es importante difundir más los programas de apoyo y financiamientos federales y estatales para las mujeres en las localidades urbanas y rurales de las localidades apartadas de las grandes ciudades en los cuales pueda emprender o ampliar su negocio con una adecuada asesoría sobre sus beneficios y como pueden administrar sus negocios.

Investigación Comparativa Internacional Como producto de los esfuerzos desde la académica e investigación, en el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, se ha generado el proyecto país, denominado Sistema Nacional de Competencias Laborales de Costa Rica, ha generado una serie de investigaciones orientadas a sumar los esfuerzos sectoriales para iniciar mecanismos que generen como producto, estándares de competencias en todos los sectores y estos coadyuven al desarrollo y fortalecimiento institucional. Es por ello que derivado a la vinculación internacional con la Universidad Autónoma de Baja California, a través de su sólida área de investigación y apoyo al desarrollo de proyectos productivos en la modalidad de MiPymes en el Valle de Mexicali, es que se ha concretado una investigación replicada del esfuerzo por encontrar las variables que inciden en la competitividad de la empresas emprendidas por aspectos característicos por el género, en especial mujeres o madres solteras, que dichos proyectos representan su sostenibilidad familiar. Esta propuesta de planteamiento de información de México y Costa Rica, solo es una fase de inicio de la investigación comparativa internacional entre los sectores productivos de MiPymes de México y sector cooperativista de mujeres en Costa Rica. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Costa Rica y las cooperativas A continuación se menciona el trabajo documental mencionado en el manual de CENTRO DE ESTUDIOS Y CAPACITACIÓN COOPERATIVA R.L. (CENECOOP), donde se identifican las políticas de participación y liderazgo de las mujeres en la autogestión y el movimiento cooperativo. La última década se ha caracterizado por la incorporación de las mujeres al trabajo formal el cual se ha incrementado, sin embargo persiste la discriminación en razón del género y la vulnerabilidad de la mujer, siendo los principales efectos: encontrarse fuera del mercado de trabajo, y sin visibilidad en las estructuras de las organizaciones cooperativas. Se hace mención al cronista Alda Facio, quien menciono: “Con el tema de igualdad entre los sexos pasa algo contradictorio: todo el mundo dice estar a favor de que no haya desigualdad pero no todo el mundo está a favor de la igualdad. Es más, hasta algunas feministas se pronuncian en contra de la igualdad, ya sea por que están a favor de la diferencia confundiendo de este modo el concepto de igualdad entre todos los seres humanos con el concepto de igualdad de las mujeres y los hombres, o por que prefieren utilizar el término equidad que según ellas es más inclusivo de la diversidad humana, como si el concepto de igualdad no partiera precisamente del reconocimiento de las diferencias reales e imaginarias entre los géneros.” Se cree conveniente que para mejorar la representación de la participación de las mujeres en las estructuras del Movimiento Cooperativo Costarricense, se debe fomentar el diálogo social, donde se refleje las necesidades y aspiraciones de quienes lo mantienen. El escaso número de mujeres que ocupan puestos claves en los órganos de representación es evidente y el sector cooperativo no escapa a esta escasa participación, la cual ha quedado reflejada en las Asambleas Sectoriales realizadas recientemente en el mes de mayo del 2007. En la Asamblea Sectorial Autogestionaria de los 10 delegados al Plenario de la Comisión Permanente de Cooperativas de Autogestión, 4 fueron mujeres logrando un 40%, pero uno de los logros más importante por la relevancia que tiene de crear espacios para que las mujeres ocupen puestos de poder, se dio al elegir por primera vez en veinticinco años una mujer para que ocupe la Presidencia de la Comisión Permanente de Cooperativas de Autogestión (C.P.C.A.). Se puede considerar que el Sector Cooperativo Autogestionario está luchando por buscar mayor igualdad de representación de las mujeres y, esto fue demostrado el 16 de mayo del 2007, en la actividad de la celebración del 25 aniversario de los logros de la Comisión Permanente de Cooperativas de Autogestión (C.P.C.A.) donde se firmó con la Cooperación Sueca el Convenio para fortalecer las estructuras de mujeres del Movimiento Cooperativo.

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En el Sector Agrícola la participación de las mujeres fue mínima, esto debido a que de los 10 delegados, solamente una mujer fue elegida, representando un 10%, creemos que en este sector se debe realizar un gran trabajo para democratizar la participación de las mujeres. En otros sectores, fue similar la participación de las mujeres para llegar como delegadas al Plenario del Consejo Nacional de Cooperativas CONACOOP, máximo organismos de representación del Movimiento Cooperativo en Costa Rica .En esta Asamblea solamente fueron elegidas dos mujeres propietarias, lo que representa un 20%. A nivel de Uniones Nacionales y Federaciones, organizaciones como La Unión Nacional de Cooperativas Fundadas por Mujeres (UNIMUJERES R.L), sus dos delegadas al Plenario de CONACOOP son mujeres, al igual que la Unión Nacional de Cooperativas del Caribe (UNCARIBE R.L.), y la Unión Regional de Cartago (UNCOCAR R.L.) tanto en la Unión Nacional de Cooperativas de Autogestión (UNCOOPA R.L.), como en la Unión de Cooperativas de Guanacaste UNCOGUA R.L. y la Unión Nacional de Cooperativas (UNACOOP R.L). Sus delegadas propietaria son mujeres, por tal razón de los 51 delegados y delegadas al CONACOOP 13 mujeres son propietarias, lo que representa el 25%.Con respecto a los cuatro miembros elegidos a la Junta Directiva del INFOCOOP, el 100% de los delegados fueron hombres. El Centro de Estudios y Capacitación Cooperativa R.L., ( CENECOOP R.L.) está llevando a cabo un Programa de Capacitación de Políticas de Género, con el objetivo de que cada vez más mujeres acensan a las estructuras de poder del Movimiento Cooperativo.

Conclusiones preliminares para la investigacion comparativa desde el enfoque costarricense. Partiendo de la base que la autogestión es un modelo que pretende la democracia participativa como un medio en que las y los trabajadores pueden decidir su fortalecimiento como personas y como líderes empresariales de buscar una mejor condición de vida gestionando su propio crecimiento. Se hace necesario que el movimiento cooperativo considere y formule la promoción de cooperativas de trabajo asociado, como un mecanismo de combatir la pobreza, y democratizar la economía. Para que el cooperativismo de trabajo asociado sea una opción efectiva, es necesario que el Estado Costarricense fortalezca los marcos legales nacionales, regionales que reconozcan la naturaleza jurídica especial de este tipo de cooperativas, a fin de que les permita en que se conviertan en una opción de trabajo digno y con ello combatir el trabajo informal y la discriminación en que viven un gran número de seres humanos los cuales no tienen una opción viable de fuentes de trabajo.

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Debemos aprovechar las características de las relaciones sociales que se generan en estas cooperativas a través de la organización, donde la convivencia diaria, la solidaridad, fortalecen el tejido social y el desarrollo comunitario. La metodología que se utilizará para el proceso de adaptación y análisis de las variables de la investigación, será el enfoque sistémico a través de la Quinta Hélice Sistémico, para lograr un involucramiento de todos los actores del tema sujeto de investigación.

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Propuesta de lineamientos político-administrativos para la implementación de políticas verdes en la Municipalidad de Montes de Oca

Joselyn Umaña Camacho.

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales. Modalidad de trabajo: Avance de investigación

PROPUESTA DE LINEAMIENTOS POLÍTICO-ADMINISTRATIVOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS VERDES EN LA MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA

Joselyn Umaña Camacho.

Resumen Cada vez más se hace urgente iniciar con al menos un proceso de cambio individual, que sumado resulte en una colectividad que luche por asegurar la propia supervivencia de los humanos. Sin embargo y ante la complejidad de gestar y coordinar dicho cambio, la responsabilidad se traslada a las autoridades gubernamentales; quienes tienen el mandato de encauzar el desarrollo de las naciones y hacia el bienestar de sus habitantes. Dichas autoridades deberán implementar estrategias, hacer uso de sus facultades y herramientas disponibles; de modo que se cumpla con los lineamientos generales establecidos internacionalmente, en cuanto a ambiente se refiere. Es a nivel local que se busca emprender; mediante un análisis de las condiciones político- administrativas para que la municipalidad del cantón de Montes de Oca desarrolle políticas verdes que la encaminen con la meta de carbono neutralidad que Costa Rica se propuso lograr al 2021. Se revisó en el contexto las iniciativas y políticas ambientales conocidas, para luego determinar criterios políticos y administrativos que se requieren en la implementación de una política pública, verde e institucional. Se estudió las competencias del municipio, tanto desde su capacidad administrativa como política. También, se realizó un diagnóstico sobre el desempeño ambiental municipal y la respectiva legislación que, sustenta las acciones actuales y/o exige aquellas que no se estén llevando a cabo aún.

Todo lo anterior para llevar a cabo una propuesta con lineamientos político-administrativos para la implementación de políticas verdes en la municipalidad de Montes de Oca, así como de las medidas y acciones verdes que se deben implementar o insertar en los procesos de la gestión municipal diaria.

Palabras

clave:

Administración Pública, Políticas Públicas, Sostenibilidad Ambiental, Legislación Ambiental, Gestión Local, Municipalidad.

1. Introducción En definitiva, poder disfrutar de ventajas como: recurso hídrico, buena imagen-país, procesos industriales sostenibles, belleza escénica, Turismo Sostenible, competitividad, biodiversidad; son la meta de cualquier país. No solo por sus evidentes beneficios, sino porque a nivel global ya es una exigencia, una necesidad -y en el fondo- una cuestión de sentido común. Y considerándolo desde otro punto de vista, se podría prever que en el mediano plazo, tener un comportamiento “verde” se convertirá en un requisito indispensable para cualquier transacción internacional, nacional o local que se desee hacer; o como sucede, actualmente, se recibe un trato preferencial ante la competencia que carece de una cualificación ambientalmente responsable. Es por eso, que uno de los grandes retos que enfrentan todos los países actualmente, es destacar por un desempeño ambientalmente sostenible. Es ahora, cuando los distintos países y, principalmente, los sectores económicos empiezan a cuestionarse ¿cuál es el valor del impacto ambiental que están causando y sus implicaciones futuras; y cuanto más se profundiza en ello, más se cae en cuenta de lo que se enseñaba en los centros de educación primaria sobre lo ilimitado de los recursos naturales, ya no es cierto. Y, precisamente, por esa concepción de “ilimitados”, es que a lo largo de todo el desarrollo humano, los recursos naturales nunca fueron considerados como un bien agotable, por lo que era -como dicen en economía- parte del ceterisparibus, y por lo tanto, no tomado en cuenta para con la planeación de cualquier proyecto, es decir, se han estado gastando los ahorros y el capital natural, sin reinversión alguna.

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El reto, ahora, para los países desarrollados está en reducir la cantidad de emisiones de gases que emiten; y para los países en vías de desarrollo, poder construir y desarrollar una ruta de desarrollo verde a pesar de su escasez de recursos. Y ante esta situación para muchos organismos internacionales, nacionales, locales y comunitarios, el gran proyecto consiste, ahora en implementar medidas que reviertan o minimicen las consecuencias de esa errada teoría que se tenía sobre los recursos naturales. Internacionalmente, se carga con una debilidad bastante preocupante, y es el hecho de que el tratado internacional suscrito por 192 países hace más de 15 años, el Protocolo de Kioto: centro de las negociaciones internacionales climáticas y enmarcado por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) simplemente “carece de poderes ejecutivos, en el plano jurídico no puede ordenarle nada a una nación soberana: apenas se limita a proponer, instar, recomendar, apelar, sugerir o reafirmar principios colectivos lógicos.” (Grinberg, 2011). Situación que, traslada automáticamente la mayor parte de la responsabilidad a cada país; mismos que deberán implementar estrategias, hacer uso de sus facultades y herramientas disponibles para llevar un nivel de desarrollo que esté acorde con los lineamientos generales establecidos internacionalmente, en cuanto a ambiente se refiere. Y dentro de esas estrategias resaltan las normativas estatales; que mediante leyes, decretos y reglamentos permiten encaminar al país hacia el cumplimiento de los objetivos que respondan a las necesidades más apremiantes de la sociedad; mediante la acción colectiva e individual, voluntaria e involuntaria -coercitiva, muchas veces-.

2. Antecedentes La variabilidad del clima que se está generando a causa de la acción destructiva del hombre discrepa totalmente con la variabilidad lenta y progresiva que naturalmente se debería dar. Tal como se definió el concepto de cambio climático en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (1992), específicamente, en el artículo 1: “un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial”. Evidentemente, se posee una cuota de responsabilidad -unos en mayor grado que otros- sobre los cambios que ha sufrido el planeta. Viéndose claramente reflejado en las diferencias que hay en el nivel de desarrollo e industrialización de los países, y por ende, su contribución proporcional al cambio climático. El problema recae en que, cuando el mismo ambiente cobra la factura a todos les afecta por igual. Siendo esto injusto para los países subdesarrollados quienes no tienen la misma capacidad de respuesta defensiva o adaptativa a los cambios tan rápidos generados en el entorno.

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Dada la situación actual, y el nivel de involucramiento global en este problema que incumbe a todos, se han originado diversas iniciativas globales, regionales, nacionales y locales, mismas que se ampliarán a continuación. Destaca el conocido Protocolo de Kioto que fue asumido en 1997 como un acuerdo internacional para frenar el cambio climático, firmado por 192 países que se comprometieron a estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero. También, de alcance internacional, existe la ISO (International Standarization Organization, por sus siglas en inglés) es una red de los institutos de normas nacionales de 146 países, sobre la base de un miembro por país, con una Secretaría Central en Ginebra, Suiza, que coordina el sistema. Las normas desarrolladas por ISO son voluntarias, comprendiendo que es un organismo no gubernamental y no depende de ningún otro organismo internacional, por lo tanto, no tiene autoridad para imponer sus normas a ningún país. Dos de sus normas que están directamente relacionadas con el tema en estudio son la ISO 14000 y la ISO 26000. A nivel regional, en el 2009; Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá inician la labor de construcción colectiva y participativa para el diseño y elaboración de la Estrategia Regional de Cambio Climático (ERCC). La ERCC, es el resultado de un proceso intenso y dinámico de elaboración, consulta y aportes desde el nivel nacional hasta el regional y representa un instrumento flexible y orientativo para los países pertenecientes al Sistema de Integración de Centroamérica (SICA). Esta estrategia aspira a convertirse en el instrumento armonizado, abierto y dinámico de política regional que le permitirá a la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) avanzar en el cumplimiento de su misión de desarrollar el régimen de cooperación e integración ambiental que contribuya a enfrentar las amenazas y aprovechar las oportunidades que implica la variabilidad y cambio climático para la región. (Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, 2010, p. 8)

A nivel nacional, se encuentra la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC), la cual pretende convertirse en una herramienta que vincule los diversos actores y sectores involucrados, que de manera conjunta lleven adelante las metas que como país se tienen dispuestas, y de esa forma contribuir con un grano de arena al problema global que se enfrenta. Paz con la naturaleza fue la primera de las iniciativas que se firmó en el 2007, esto en el marco prioritario que se le dio en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010. Misma que busca impulsar un trabajo, tanto a nivel político como individualmente, en lo referente al trato que se le da a los ecosistemas del planeta; esencialmente, es un asunto de ética ambiental, respeto por la naturaleza y su relación equilibrada con los seres vivos en general. Se pretende fungir como modelo para otros países, haciendo uso del renombre que el país ha adquirido como agente verde del continente americano. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Es así como Costa Rica asume el reto de ser un país neutral para el año 2021. Para lo que se comprometió entre otras cosas a que todas las instituciones del Estado, en mandato obligatorio desarrollen su propio Plan de Gestión Ambiental, por aumentar la cobertura boscosa y zonas protegidas, y a promover en el currículo escolar y colegial el aprendizaje sobre desarrollo sostenible y educación ambiental. La justificación de esta estrategia se basa en responsabilidad compartida, oportunidad, amenaza y desarrollo de capacidad y legitimidad para influir internacionalmente; y posee cinco ejes de acción: vulnerabilidad y adaptación, métrica, desarrollo de capacidades y transferencia tecnológica, y educación y sensibilización. (ENCC, 2009, pp. 46, 47) Además, la marca C-Neutral en la que Costa Rica se propone compensar las emisiones de carbono que libera con dosis equivalentes de oxígeno para que, llegado el 2021, el país no contribuya con el calentamiento global y el deterioro del aire. Ciertamente, es una meta que implica un gran esfuerzo y trabajo conjunto para poder lograrlo, y así lo dijo el ex presidente de Costa Rica (2006-2010), Óscar Arias: “es una meta ambiciosa, que requerirá para su realización, de la ayuda de todos los ciudadanos y de los próximos gobiernos”. (Kcuno, s. f.) En septiembre del 2011 el Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO) anunció la aprobación de la norma I12-01-06:2011, la cual certifica empresas y organizaciones que hayan logrado la carbono neutralidad. Esta norma permitirá normalizar un Sistema de Gestión para demostrar la carbono neutralidad de las empresas y organizaciones que hayan medido su huella de carbono, reducido sus emisiones y compensado las emisiones residuales, pasos que se consideran imprescindibles en el proceso de la carbono neutralidad.(Costa Rica ya tiene norma C-Neutral, 2011). La norma INTE 12-01-06:2011 se convierte, entonces, en la herramienta de empresas y organizaciones para promover cambios en los hábitos de consumo y de producción, así como la mejora tecnológica y la optimización en el uso de los recursos naturales y las materias primas, en un marco claro y entendible para todos los involucrados.

3. Problema Siendo las municipalidades personas jurídicas estatales, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines (Código Municipal, 2011, art. 2 ), es decir, un ente descentralizado, con mayor libertad en la toma de decisiones, en su actuación para el logro de los objetivos de desarrollo del Cantón y teniendo sobre estas un mandato legal que le asigna la responsabilidad de desarrollar planes de gestión ambiental, acorde con lo estipulado en el Decreto Ejecutivo Nº 36499-S-MINAET: Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Reglamento para la elaboración de programas de gestión ambiental institucional en el sector público de Costa Rica, y el artículo 28 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos (8839): Las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y municipalidades implementarán sistemas de gestión ambiental en todas sus dependencias, así como programas de capacitación para el desempeño ambiental en la prestación de servicios públicos y el desarrollo de hábitos de consumo y el manejo adecuado que tendrán por objeto prevenir y minimizar la generación de residuos. (Ley 8839, art. 28)

Entonces, resultan, en una gran cantidad de cuestionamientos, que, lamentablemente poseen pocas respuestas concisas y satisfactorias. Porque, siendo una situación con tal sustento legal, estando justificado tan razonablemente por el estado actual que enfrenta el planeta y teniendo la posibilidad de llevar adelante un proyecto cantonal, no se ha percibido un avance significativo al respecto. Es bastante preocupante el hecho de que los gobiernos locales y en este caso en específico, la Municipalidad de Montes de Oca; no teniendo que lidiar con tanta burocracia, que por ejemplo, sí aqueja al gobierno central, no haya implementado políticas verdes que la encaminen al cumplimiento del compromiso nacional de desarrollar Planes de Gestión Ambiental en las instituciones. Persiste la cuestión de ¿Por qué no se ha hecho nada? ¿Qué es lo que ha sucedido para que la situación siga casi igual a la de hace unos años cuando no se habían dado ninguna de las iniciativas recientes?; ¿Cuál es la traba política o administrativa que ha venido limitando el despegue de las políticas verdes en el gobierno local de Montes de Oca? Incluso en la misma Ley de Gestión Integral de Residuos (GIR) alienta a los gobiernos locales por hacer uso de sus instrumentos de planificación y gestión previstos en el Código Municipal, entre ellos los mecanismos de integración asociativa y empresarial. Teniendo, de este modo más opciones para llevar a cabo estos proyectos, más flexibilidad y menos dependencia del nivel de eficiencia de la administración municipal; de esta forma se sigue asomando el mismo cuestionamiento del porqué la inoperancia, la falta de voluntad política y la poca acción administrativa en el tema en cuestión.

4. Objetivo general Analizar las condiciones político-administrativas para que la municipalidad de Montes de Oca desarrolle políticas verdes que la encaminen hacia la meta-país de carbono neutralidad al 2021.

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4.1. Objetivos específicos 4.1.1. Identificar las políticas nacionales conocidas por la iniciativa Carbono Neutral al 2021 que pueden influir en la esfera municipal. 4.1.2. Determinar los criterios político-administrativos que se requieren para la implementación de una política pública dirigida a la protección del ambiente. 4.1.3. Estudiar las competencias de la municipalidad de Montes de Oca, desde su capacidad administrativa y política para la implementación de una política verde institucional. 4.1.4. Realizar una propuesta con lineamientos político-administrativos para la implementación de políticas verdes institucionales en la municipalidad de Montes de Oca, de manera que cumpla con su cuota de responsabilidad para con la meta de carbono neutralidad del país.

5. Metodología El enfoque metodológico fue cualitativo; según lo precisa Hernández, Fernández & Baptista (2010, p.9): “Se fundamenta en una perspectiva interpretativa centrada en el entendimiento del significado de las acciones de seres vivos, sobre todo de los humanos y sus instituciones (busca interpretar lo que va captando activamente)”. Es decir, conocer la forma como los participantes (individuos y/o grupos) perciben subjetivamente su realidad. Con este acercamiento metodológico, se buscaba comprender un determinado fenómeno, específicamente, el estado de la situación en cuanto a políticas verdes en la municipalidad de Montes de Oca, precediendo así, un análisis sobre la realidad de la administración local, sus retos actuales y potenciales. Esta investigación contó con características como la exploración de los fenómenos en profundidad, con la búsqueda de las diferentes iniciativas y políticas verdes que se han propuesto, implementado y aplicado efectivamente, partiendo desde el nivel mundial, seguido por las nacionales y aterrizando en las locales; estas dos últimas, las más importantes para con el presente estudio. Esta investigación, básicamente, se dio en ambientes naturales y los significados se extrajeron de los datos obtenidos a través de la observación, entrevistas e informes, no fundamentándose en la estadística (aunque no la excluyó). Aunado a ello el proceso fue inductivo y recurrente, analizando múltiples realidades subjetivas y no, precisamente, en una secuencia lineal.

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Se eligió este tipo de investigación porque entre otras, cuenta con las siguientes bondades, según Hernández et al.: “proporciona profundidad a los datos, dispersión, riqueza interpretativa, contextualización del ambiente o entorno, detalles y experiencias únicas. También, aporta un punto de vista “fresco, natural y holístico” de los fenómenos, así como flexibilidad” (2010, p.17). Este trabajo se realizó obteniendo información de escritos relacionados con el tema en estudio, tanto con investigación documental como de campo; y haciendo uso de los dos niveles de información. Se utilizaron técnicas de investigación tanto documental (técnica de fichaje, técnica de resumen) como de campo (entrevista cualitativa, observación cualitativa).

6. Principales Hallazgos En cuanto a gestión ambiental, el país ha emprendido una estrategia que ha denominado “ambientalizar el sector público”. Emitiendo una normativa que recae sobre los ministerios, instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas y municipalidades; teniendo como principal argumento poder predicar con el ejemplo, e invitar a los distintos actores productivos a asumir, desde su propia gestión, un compromiso con el ambiente. El quehacer diario de las instituciones públicas –sin dejar de lado las instituciones privadasestá ligado con un consumo diario de bienes, tales como papel, energía, agua, entre otros; y su respectiva generación de residuos, expresados en emisiones atmosféricas, residuos sólidos, aguas residuales, etc., generando un considerable impacto ambiental, entendido éste como: el efecto que una actividad, obra, proyecto, o que alguna de sus acciones y componentes tiene sobre el ambiente y/o sus elementos constituyentes. Mismo impacto que se quiere y debe contrarrestar mediante una mejora en la gestión, que incluya una visión integral del problema ambiental actual. Es por eso que los objetivos base de la estrategia para ambientalizar el sector público son: a) promover una mejora continua en la calidad ambiental de las entidades públicas, b) impulsar acciones de toma de conciencia por parte de los funcionarios públicos en temas de mejora en la calidad del medio ambiente, y c) reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). (MINAET-Ministerio de Salud, 2011)

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Ilustración 1: Objetivos de la estrategia Ambientalizar el Sector Público Costarricense.

Fuente: Elaboración propia con base en la información obtenida en sitio web de la DIGECA (2012).

Lo que es un gran reto, al tener un panorama antecedido por un sector público carente de las capacidades institucionales necesarias para la implementación de dichos componentes transversales de la estrategia. Motivo por el cual se hace evidente la necesidad de fortalecer a los entes encargados de llevar adelante estas acciones, es decir, a las instituciones públicas, y en este caso específico, a los gobiernos locales. Entendiendo las capacidades institucionales como lo define Jorge Hintze (s.f ) citado por Ezno R. Completa (2010, p.228): “el potencial de las organizaciones para producir valor para terceros o transformarse ellas mismas”. Lo que sería la satisfacción de las necesidades de la sociedad y la constante actualización/renovación de la institución para adaptarse a su entorno. Dando inicio con entidades como el rector en materia ambiental, siendo éste el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), de modo que asuma su función de rectoría adecuadamente, desarrollando planes integrales nacionales de cambio climático que definan claramente las correspondientes acciones de mitigación y adaptación, en el corto, mediano y largo plazo. Luego, dirigiéndose hacia las necesidades de fortalecimiento a nivel local, el Gobierno de la República, mediante la vía del decreto ejecutivo presentó al país la Política Nacional de Fomento Municipal y de Apoyo a los Procesos de Descentralización y Desarrollo Local 2011-2014, la cual tiene como objetivo general:

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Promover un efectivo proceso de fortalecimiento de la autonomía de los Gobiernos Locales, en sus dimensiones política, financiera y administrativa, y los procesos de desconcentración y descentralización de competencias y recursos, mediante un plan que permita la coordinación eficaz con el Gobierno Central. (Ministerio de Descentralización y Desarrollo Local, 2011) Aterrizando a las capacidades específicamente de los gobiernos locales, en la Constitución Política de Costa Rica en su artículo 170 y además en el artículo 4 del Código Municipal, se le confiere autonomía, tanto política como administrativa y financiera. Cediéndole así, la capacidad de fijarse independientemente políticas de acción y de inversión, planes, programas y su propio presupuesto; lo que implica un auto-gobierno y conlleva a la elección de sus autoridades. De este modo, se entenderá la capacidad política como la gestión de acuerdos que maximicen la gestión municipal, según los intereses locales. Por otra parte, la capacidad administrativa municipal, teniendo implícita la auto-normación y la auto-administración; se verá, según su eficiencia en la planificación, organización, dirección y control de la administración municipal. Con tal autonomía, tiene, entonces, el Municipio gran libertad para desarrollar su gestión. Y en este caso, para el establecimiento de políticas públicas y su correspondiente puesta en práctica; se requieren definir aspectos como los parámetros de actuación y los acuerdos específicos que se deben tomar para la efectiva ejecución. Lo que se vería reflejado en la determinación de las bases jurídicas que sustentan los objetivos, los instrumentos de intervención y las modalidades operativas de la acción política pública, lo que Subirats et al. (2008, p.150) define como el programa de actuación político- administrativo (PPA). Posteriormente, serán necesarias las decisiones respecto del proceso y la organización administrativa que deberán permitir la implementación de la política pública; misma que este autor define como acuerdo de actuación político-administrativo (APA).

6.1. Programa de Actuación Político-Administrativo (PAA) En este programa, se precisa lo referente al sustento jurídico que debe preceder a la formulación de cualquier política pública, en Costa Rica definido en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública: “La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes…” El PPA podrá ser tan detallado como sea su despliegue reglamentario, su nivel de centralización va a depender del ente de la administración pública que sea el encargado y su coherencia estará determinada por la adecuación interna que se haga de los elementos constitutivos

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del programa, a saber: los objetivos, los elementos evaluativos, los elementos operativos, recursos y elementos procedimentales

6.1.1. Análisis municipal, según criterios del PPA El despliegue legal y reglamentario con que Costa Rica cuenta, actualmente, en lo referente al sector ambiental es completo, en el tanto que por lo menos se cuenta con una ley, reglamento o decreto para fundamentar las acciones por cumplir con cada uno de los seis ejes de la Estrategia de Cambio Climático, definidos para nuestro país, y consecuentemente, la estrategia de “Ambientalizar al Sector Público” costarricense. Entonces, con la legislación ambiental existente en nuestro país se puede esperar un PPA relativamente detallado. En el anexo # 1: Cuadro de legislación ambiental aplicable a la municipalidad de Montes de Oca, se puede apreciar esta situación, misma que incluye, tanto el aspecto de impacto ambiental identificado en la municipalidad de Montes de Oca como la respectiva normativa aplicable y un comentario. El nivel de centralización, visto desde una perspectiva nacional; en principio está originado por la Ley de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades (8801) en el que se propone ejecutar lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, confiriendo así autonomía política, administrativa y financiera a las municipalidades, motivo por el cual se cuenta con un nivel de influencia bajo, respecto de la burocracia del gobierno central. No obstante, se debe tomar en cuenta el funcionamiento del régimen municipal, en el que las decisiones son tomadas por una autoridad política denominada Concejo Municipal, compuesto por un grupo de personas que no están tan directamente relacionadas con el funcionamiento diario de la Municipalidad, como sí lo está la autoridad administrativa; lo que insistentemente produce un encuentro negativo entre ambos mandos y, por tanto, trunca la tan buscada fluidez del accionar municipal. Además, en la municipalidad de Montes de Oca existe una distancia un poco más compleja entre ambas autoridades, al pertenecer a mandos políticos contrarios; estando representada la presidencia del Concejo Municipal por el Partido Acción Ciudadana (PAC) y la Alcaldía Municipal por Renovación Costarricense (PRC).Creando así una lucha interna que hace más denso el proceso de planificación y ejecución de los proyectos municipales/cantonales. Ciertamente, lo anterior impacta la coherencia del accionar municipal, por tanto, se le debe dar una considerable importancia a elementos como los objetivos, elementos evaluativos, operativos, recursos y elementos procedimentales. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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6.2. Acuerdo Político-Administrativo (APA) El acuerdo de actuación político-administrativo de una política pública representa el conjunto estructurado de actores públicos que están a cargo de su implementación y que, por tanto, relacionan finalmente los postulados de la política y su aplicación concreta en un lugar determinado. El APA vincula, también, a actores privados que tienen atribuidas o delegadas responsabilidades propias de los poderes públicos, esto a través de reglas institucionales, formales e informales que regulan la atribución de funciones específicas para actuar sobre el ámbito en cuestión. Estas reglas deben permitir una coordinación sustantiva (positiva o negativa; proactiva o reactiva) entre los distintos servicios que llevan a cabo las diversas tareas administrativas que requiere la aplicación puntual de una misma política pública; reforzándose con reglas procedimentales que establecen una red de interacciones horizontales y/o verticales entre los actores (coordinación procedimental). Entonces, un APA puede interpretarse como la base organizativa y procedimental de una política pública. En cuanto a las dimensiones operativas del APA, se identifican dimensiones internas que permiten definir su funcionamiento, mismas que se enlistan a continuación. •

Cantidad y tipo de actores

•

Grado de coordinación horizontal

•

Grado de coordinación vertical

•

Grado de centralidad

•

Grado de politización

•

Contexto que fijan las otras políticas públicas

•

Grado de apertura

6.2.1. Análisis municipal, según los criterios del APA Habiendo abarcado los elementos que componen el PPA, ahora se va a analizar los que al Acuerdo Político-Administrativo (APA) se refiere. Partiendo del APA como la base organizativa y procedimental, se va a dividir el grupo de funcionarios municipales en dos; el primero será el sub grupo político, en este caso llamado Concejo Municipal y el segundo sub grupo será el administrativo, quienes son los que llevan a cabo las labores diarias que permiten el normal funcionamiento de la municipalidad. Ambos deberán coordinar de la forma más certera posible, buscando y promoviendo siempre una actitud más proactiva que reactiva. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Ahora se ahondará sobre las dimensiones internas del APA. 1. Cantidad y tipo de actores: Incluyen a un único grupo de actores, en este caso al ser una política institucional, serán los funcionarios de la municipalidad de Montes de Oca quienes deberán interactuar, coordinar y generar servicios, productos y acciones que vayan acorde con lo llamado ambientalmente sostenible. 2. Grado de coordinación horizontal: Al ser un APA monoactoral, y encontrarse en una estructura organizacional habitual del sector público, la comunicación horizontal sucede con bastante fluidez. 3. Grado de comunicación vertical: Siguiendo los lineamientos de la acostumbrada jerarquía institucional, la coordinación vertical de arriba hacia abajo viene sujeta a lo legalmente establecido; la cantidad de información aquí comunicada dependerá de la competencia del cargo. En el sentido inverso, el canal es el mismo solo que la información llegará hasta el nivel en que pueda ser resuelta, según la petición o asignación.

4. Grado de centralidad: El nivel de centralidad es bastante marcado, puesto que todo el poder de decisión lo tiene un solo órgano, y éste es el Concejo Municipal. 5. Grado de politización: El máximo órgano de la Municipalidad está compuesto por regidores, quienes ganaron su puesto con los votos de los munícipes en las elecciones, lo que significa que su composición no es, precisamente, de una sola ideología, sino que está compuesta por varias, en este caso por cuatro partidos políticos distintos. Y como es común, los iguales se juntan; entonces, al ser un órgano que hace acuerdos, según mayoría, evidentemente, la influencia política va a estar presente, directamente con aquel grupo que tenga mayoría de representación. A nivel de la municipalidad de Montes de Oca, es importante destacar la contrariedad que hay, también, entre la ideología del máximo jerarca político y el administrativo, conllevando esto a cierto roce entre ambas autoridades. 6. Contexto que fijan las otras políticas públicas: se encuentra un contexto positivo en el sentido de que no sólo a nivel nacional sino también internacionalmente se están dando diversas iniciativas en pro de la administración sostenible de recursos; además el contexto es homogéneo, esto por cuanto los actores del APA están todos ubicados en una sola institución. 7. El grado de apertura: Por ser una política institucional, la interacción con el entorno social inmediato no será tan significativa, sin embargo, sí habrá impactos indirectos sobre éste.

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6.3. Criterios ambientales para una Política Verde Para dar inicio con la definición de una política ambiental en una institución, es necesario realizar un diagnóstico ambiental en donde se pueda identificar las oportunidades de mejora en la gestión ambiental; a su vez, establecer una línea base para cada uno de los aspectos ambientales inherentes al quehacer institucional. Para ello, primero se debe identificar los aspectos ambientales que le atañen a la institución, identificar impactos ambientales y, posteriormente, identificar su significancia. También, se debe hacer una revisión detallada del marco jurídico relacionado con los aspectos ambientales y asegurar el debido cumplimiento de la misma; siendo esto fundamental en el contexto de la administración pública. Posteriormente, se debe definir cuál será el alcance de la política ambiental de la institución; tomando en cuenta los principales hallazgos obtenidos en el diagnóstico institucional (prioridades establecidas, según las unidades institucionales que produzcan un mayor nivel de impacto ambiental), presupuesto, facilidades de la unidad desarrolladora, etc. El siguiente paso sería la elaboración de objetivos, metas e indicadores ambientales; enfocados en prevenir, mitigar, restaurar o compensar los impactos ambientales producidos a partir de las labores diarias institucionales. Y finalmente, definir cuáles serán las medidas o acciones ambientales que implementará la institución para reducir su impacto negativo en el ambiente.

6.3.1. Análisis de la actuación ambiental municipal Ahora bien, acercándose al enfoque específico de esta política pública, se deben ahondar aspectos ambientales específicos que lleven a obtener un diagnóstico ambiental inicial, estos aspectos son los siguientes: •

Emisiones de fuentes móviles

•

Generación de ruido

•

Consumo de agua

•

Consumo de energía eléctrica

•

Consumo de combustibles fósiles

•

Generación de aguas residuales

•

Generación de residuos sólidos ordinarios Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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•

Consumo de papel

•

Generación de residuos electrónicos

•

Uso de plaguicidas

Conociendo la situación actual con cada uno de los aspectos anteriores se podrá identificar cuáles son las principales afectaciones al ambiente que está provocando el diario funcionar de la municipalidad de Montes de Oca, así como aquellas que, eventualmente, podría estar haciendo y no lo hace. Para esto se utilizará una herramienta técnica brindada por la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), misma que fue creada con el fin de servir como un instrumento orientativo a las organizaciones que deseen evaluar su grado de desempeño ambiental en las actividades, obras o proyectos que realizan. En el siguiente cuadro, se muestra un ejemplo de uno de los aspectos evaluados y su respectiva calificación.

Cuadro 1: Resultado del Protocolo de Evaluación de Emisiones de fuentes móviles aplicado en la municipalidad de Montes de Oca. Aspecto Ambiental: Emisiones de fuentes móviles Cumplimiento Lineamientos

1. Las fuentes móviles (vehículos, motocicletas, buses, busetas, grúas, maquinaria de obras u otro equipo especial) se sujetan al sistema de verificación vehicular.

Si

No

(asignar 1)

(asignar 0)

1

2. Se lleva a cabo un mantenimiento preventivo de la flotilla vehicular. 3. Se lleva un registro en el tiempo del mantenimiento practicado a cada vehículo. 4. Se cuenta con un registro del consumo de combustible (en total) por tipo de combustible (diésel, gasolina, etc.) 5. Se cuenta con un registro del consumo de combustible/kilómetros de cada fuente móvil 6. Se capacita a los choferes de la institución para que realicen una conducción eficiente.

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0 1 1 1 0

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Cumplimiento Lineamientos

Si

No

(asignar 1)

(asignar 0)

7. Se incorporan criterios ambientales en la compra de vehículos

0

Total: 4 No. de lineamientos considerados: 7 % de cumplimiento: 57%

Observaciones 1. El mantenimiento vehicular es solamente correctivo y no preventivo; aunque anualmente sí se hace una revisión general a todos los vehículos a efectos de pasar la prueba de revisión técnica vehicular. 2. El mantenimiento de la flotilla es sobre todo correctivo y no se ha capacitado aún a los choferes para que realicen conducción eficiente. Fuente: Herramienta brindada por la DIGECA, modificado según los resultados obtenidos en la municipalidad de Montes de Oca (2013).

La situación actual en la municipalidad de Montes de Oca, según el resultado obtenido en la herramienta brindada por la DIGECA y en cuanto a prácticas verdes se refiere, es evidente la carencia de una estrategia integrada; las iniciativas son en su mayoría individuales y producto de un fundamento que -de igual manera- no está claramente basado en una estrategia conjunta que permita o permitiera encaminar todas las acciones/prácticas actuales hacia la consecución de un mismo fin, que en este caso, es la gestión verde del Municipio. Como parte de esas acciones verdes aisladas que se están implementando, se pueden rescatar las siguientes.

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Ilustración 2: Iniciativas verdes actuales en la municipalidad de Montes de Oca.

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la entrevista: Prácticas Ambientales, aplicada a los funcionarios de la municipalidad de Montes de Oca (2013).

Entre las acciones negativas o carencias en cuanto a gestión verde identificadas, sobresalen las siguientes.

Ilustración 3: Acciones que entraban la gestión verde en la municipalidad de Montes de Oca.

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la entrevista: Prácticas Ambientales, aplicada a los funcionarios de la municipalidad de Montes de Oca (2013).

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La calificación final obtenida para cada uno de los aspectos ambientales evaluados con la herramienta técnica brindada por la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía, es la siguiente. Cuadro 2: Resultado General de los Protocolos de Evaluación Ambiental aplicados en la municipalidad de Montes de Oca. ASPECTO AMBIENTAL

CALIFICACIÓN OBTENIDA

Emisiones de fuentes móviles

57%

Generación de ruido y vibraciones por actividades antrópicas

50%

Consumo de agua

58%

Generación de aguas residuales

67%

Generación de residuos sólidos ordinarios

70%

Consumo de papel

36%

Generación de residuos electrónicos

100%

Uso de plaguicidas

55%

Consumo de combustibles fósiles

76%

Consumo de energía eléctrica

55%

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados obtenidos con la herramienta de Protocolos de Evaluación Ambiental brindada por la DIGECA y aplicado en la municipalidad de Montes de Oca (2013).

Tal como se puede observar en el cuadro anterior, los cuatro aspectos más preocupantes son los relacionados con el consumo de papel, generación de ruido, uso de plaguicidas y consumo de energía eléctrica; razón por la cual se les deberá dar mayor importancia a la hora de realizar la planificación y priorización en la respectiva gestión verde del municipio.

7. La propuesta Una Política Pública requiere consumar tres grandes fases: la Formulación y la Implementación, y una tercera muy importante que es la Evaluación. Para la primera de éstas, se deben considerar cuatro elementos esenciales: problema, diagnóstico, elección (objetivos) y estrategia.

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7.1. Problema Es clara la situación ambiental, más que eso, preocupante; en cuanto al peligro que asecha el medio ambiente y en todo el mundo. Costa Rica, identificó el problema y se estableció una meta-país de ser carbono-neutral al 2021; por ello el despliegue reglamentario impulsado en ese sentido, pero al fin y al cabo es una cuestión de sentido común, tiene que ver con la propia sobrevivencia humana. Así de claro, lo tiene el máximo órgano decisorio de la municipalidad de Montes de Oca: el Concejo Municipal, cuando en el año 2012 incluyó en su Programa de Estrategia Municipal 2013-2017 un objetivo enfocado en conseguir una gestión ambiental local, literalmente: “Desarrollar las estrategias ambientales propuestas a un plazo de 5 años impactando positivamente como un cantón reconocido a nivel nacional por su gestión ambiental local.” (Municipalidad de Montes de Oca, p. 61).

7.2. Diagnóstico En el siguiente cuadro se podrá ver un ejemplo de uno de los diez aspectos ambientales considerados; cual es o, eventualmente, puede llegar a ser su correspondiente impacto ambiental debido a la actuación del municipio de Montes de Oca.

Cuadro 3: Ejemplo del Diagnóstico aplicado en la municipalidad de Montes de Oca. Aspecto Ambiental

Impacto Ambiental Identificado

Síntesis de la situación actual

Contaminación de los ríos. Tala de árboles. Consumo de papel

Emisiones de sustancias contaminantes para el aire.

Se compra y consume papel sin ningún criterio ambiental; no hay políticas ni acciones concretas para reducir el consumo de éste.

Consumo de energía.

7.3. Elección (Objetivos)

Dada la naturaleza de la Administración Pública y su obligatoriedad de actuar sólo con base en fundamentos legales, es estrictamente necesario un sustento jurídico suficiente que permita justificar el accionar del municipio hacia una gestión ambientalmente sostenible, es decir, con esto se tiene el banderazo de salida para la acción pública. Es así como cada uno de los objetivos que se

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proponga el Municipio, deberá cumplir con el requisito anterior; apoyándose en la legislación ambiental aplicable al tema en cuestión. Para cada uno de los objetivos propuestos, actualmente existe un cumplimiento del 50% de la legislación ambiental aplicable, de la otra mitad, la mayoría no se está cumpliendo y/o se cumple de manera parcial. Ahora bien, se debe dar un especial énfasis en aquella legislación que no se esté cumpliendo, reforzando aquella que se esté obedeciendo parcialmente y revisando, mejorando e innovando lo referente a la legislación que ya se esté cumpliendo. Entonces, teniendo el sustento legal, detallado, conociendo la realidad del Municipio (según Diagnóstico Ambiental Inicial) y teniendo en el PEM 2013-2017 un objetivo específico que en sus líneas de acción propuestas se encuentra el de elaborar un Plan de Gestión Ambiental Institucional; para lograr una gestión verde los objetivos que la municipalidad de Montes de Oca debe establecerse son: 1. Adopción de medidas que reduzcan la exposición directa, tanto de los trabajadores como de los transeúntes, debido al ruido causado por la maquinaria utilizada para las labores municipales. 2. Maximización en el uso del agua. 3. Optimizar el funcionamiento del sistema de tanque séptico utilizado en el Edificio Municipal Anexo. 4. Separar los desechos sólidos y orgánicos que se generan en la municipalidad de Montes de Oca, con el fin de trasladarlos al Centro de Acopio Municipal para su debido tratamiento. 5. Adquirir un compromiso municipal para comprar y consumir papel desde criterios sociales y ambientales, exigentes. 6. Lograr una separación y recolección efectiva de los residuos electrónicos que se producen en la municipalidad de Montes de Oca. 7. Estudiar la posibilidad de sustituir las sustancias peligrosas (plaguicidas) utilizadas, actualmente, por otras menos contaminantes, tanto para el ambiente como para los trabajadores que las aplican. 8. Reducir el consumo de combustibles fósiles en las diferentes labores que realiza la municipalidad de Montes de Oca. 9. Reducir la cantidad de Kilowatts que se consumen en las labores diarias de la municipalidad de Montes de Oca. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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7.4. Estrategia Empezando por resaltar lo estipulado en la misión institucional “…un equipo de personas comprometidas con el desarrollo integral del cantón de Montes de Oca, mediante una gestión de calidad, innovadora...” además, la visión institucional enfatiza el liderazgo en el desarrollo integral del Cantón con el fin de garantizar la calidad de vida. Se le suma una de sus políticas institucionales en la que, específicamente, se insta al uso racional de los recursos naturales locales, considerando como eje prioritario un ambiente sano y ecológicamente equilibrado con equidad social. Es decir, es necesario hacer un reforzamiento en estas bases ya definidas para la administración municipal, de modo que haya un claro entendimiento de aquello que es extendido y aplicable para todo aquel que sea funcionario de este Municipio, instándolo a incorporar en su gestión dichos componentes de la esencia organizacional. Luego, a nivel institucional existen varias iniciativas orientadas a la gestión verde, pero que, evidentemente, carecen de un rumbo claro y/o de una estrategia municipal que oriente todos los esfuerzos a un mismo fin, se deberá implementar transversalmente programas de sensibilización, capacitación e información que permitan a todos los funcionarios de la municipalidad de Montes de Oca emprender acciones sustentadas en un claro entendimiento de la situación actual -tan urgente-, respecto del uso desmedido que se hace de los recursos naturales y las diferentes materias primas qu e estos proveen. Es importante dar énfasis a la formulación estratégica y contextualizada de los proyectos y objetivos municipales, buscando siempre que la planeación administrativa tenga concordancia con la planeación política, ya que esta última es la que prevalece y define el rumbo del Municipio, es decir, conociendo que existe una diferencia ideológica entre los mandos político y administrativo, es necesario una elaboración de Planes Operativos Anuales alineados con lo propuesto, por ejemplo, en el Plan Estratégico de Desarrollo 2013-2017, esto con el fin de evitar contrariedades entre ambos planeamientos, y por supuesto, asegurar una efectiva consecución de los objetivos institucionales. Referente a los elementos evaluativos, efectivamente, existe una metodología generalizada para la rendición de cuentas, sin embargo, no existe una motivación/coerción por la cual los encargados de cada dependencia traten/deban de mejorar los resultados obtenidos en períodos anteriores; razón por la cual es necesario buscar un mecanismo que los inste constantemente a superar sus propios récords. Se sugiere realizar boletines municipales en donde se publiquen los resultados obtenidos por cada una de las Jefaturas/Oficinas, tanto a los contribuyentes como a los mismos compañeros de trabajo, pudiéndose publicar en el sitio electrónico de la municipalidad de Montes de Oca y en las pizarras informativas que están colgadas en los diferentes edificios del Municipio. De manera que se exponga el desempeño logrado por cada Jefatura/Oficina, y con

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el fin de que genere una actitud de atención activa y competitiva, ante el control público de las responsabilidades asignadas/objetivos propuestos vs el trabajo efectivamente realizado. En este mismo sentido, incursionar con propuestas que conduzcan al uso de la vía incentivadora, que en principio y siendo de tipo no económicos, son más viables, dícese de reconocimientos vinculados a las evaluaciones de desempeño anual y/o de proyectos específicos, espacios propios de esparcimiento para los funcionarios de la Municipalidad mediante alianzas, capacitaciones o convenios con universidades enfocados en su área de responsabilidad laboral, días libres, premios donados por patrocinadores, entre otros; pudiendo así, estos incentivos fungir como una herramienta complementaria a la tan rígida vía reguladora. Sin dejar de mencionar que se debe aprovechar el contexto tan favorecedor en el que se encuentra, un tiempo cuando todas las autoridades locales, nacionales e internacionales están enfocadas al desarrollo y apoyo de las gestiones verdes, ejerciendo con firmeza todas aquellas oportunidades y herramientas que este mismo contexto pone a disposición. Ahora bien, tomando como base los resultados obtenidos en la herramienta técnica brindada por la DIGECA, se debe realizar una adecuada priorización en las acciones que se emprenderán con el fin de ajustarse al llamado desempeño ambientalmente sostenible; de modo que, cada uno de los objetivos planteados anteriormente se deberán de priorizar, según los resultados obtenidos (representados en la siguiente ilustración), debiendo darle mayor importancia a aquellos aspectos en los que se obtuvo un porcentaje menor, además agregar cuáles serán las metas que se planteará el municipio para cada objetivo, las actividades que se implementarán para acometer dicho objetivo y el plazo estimado de cumplimiento.

Ilustración 4: Resultados de los Protocolos de Evaluación Ambiental aplicados en la municipalidad de Montes de Oca.

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados obtenidos con la herramienta de Protocolos de Evaluación Ambiental brindada por la DIGECA y aplicado en la municipalidad de Montes de Oca (2013).

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EL siguiente es un ejemplo respecto al aspecto ambiental: Consumo de papel.

Ahora bien, hasta este punto en donde ya se tiene claro el problema, se posee un diagnóstico institucional, se ha hecho una elección/definición de objetivos y además considerado una estrategia; hasta aquí, la política es tan solo una buena intención, ésta tomará valor sólo cuando se desarrolle lo concerniente a la segunda fase. Y esta fase, es la implementación, que incluye dos elementos: Recursos y ejecución.

7.5. Recursos Tomando en cuenta que el Concejo Municipal tiene en su Plan Estratégico Municipal el objetivo de desarrollar estrategias ambientales que permitan reconocer positivamente al cantón de Montes de Oca por su gestión ambiental local; es de esperarse que exista una anuencia por parte de este órgano superior a apoyar el desarrollo de éstas iniciativas verdes en el municipio. La dotación de recurso humano será, también, considerable, más que todo para los programas ejes transversales- de sensibilización, capacitación e información que se deberán implementar con el fin de que cada uno de los funcionarios municipales, estén bien enterados del porqué y cuáles son las nuevas prácticas que deberá emprender para el cumplimiento de sus labores diarias; ahora con un enfoque verde. Es por ello que las diferentes dependencias administrativas deberán incluir en sus Planes Operativos Anuales los nuevos requerimientos, en pos de hacer el cambio necesario en sus procedimientos

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y/o procesos para que se ajusten a la nueva política de gestión verde del municipio, según corresponda y atendiendo a la naturaleza de estos. Y es imprescindible, que esto se haga en coordinación con el máximo jerarca administrativo, buscando que todos los esfuerzos realizados por cada una de las dependencias conformen una sola estrategia conjunta e integral. Siendo así, se tendrá mayor porcentaje de posibilidad de conseguir aprobación presupuestaria por parte del Concejo Municipal.

7.6. Ejecución Una vez que se tengan aprobados los recursos es necesario corresponder con una adecuada gestión de estos, lo anterior, mediante una planificación estratégica –a nivel municipal- y bien específica a nivel de las responsabilidades que tendrá cada uno de los funcionarios municipales, debiendo asignar un responsable para cada uno de los objetivos planteados.

7.7. Evaluación Para llevar a cabo la evaluación deseada, se prevé que los insumos utilizados en la realización de las actividades para la consecución de los objetivos planteados, sean medibles, a fin de que los datos arrojados conformen indicadores que permitan determinar el nivel de realización de estos, y así conocer la eficiencia de la política en cuestión. Para ello, se utilizarán los indicadores mostrados en la siguiente figura, y para cada uno de los objetivos anteriormente planteados.

7.8. Programa de sensibilización, capacitación e información De forma transversal a esta iniciativa por lograr una gestión verde deberá desarrollarse un programa de sensibilización, capacitación e información. El primero de los aspectos de este programa tiene que ver con una invitación por reconsiderar el comportamiento humano actual vs los resultados obtenidos en el entorno, basados en un llano raciocinio y enfocados en la internalización de valores ambientales favorables. Algunas actividades sugeridas son las siguientes: •

Charlas cortas impartidas por expertos.

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• Mensajes masivos vía correo electrónico con preguntas sencillas que inciten al razonamiento sobre los responsables de la realidad ambiental actual. • Afiches con reflexiones ambientales colocados en las pizarras informativas, cerca de los basureros, en las salas de reunión, comedores municipales y pasillos.

La capacitación se propiciará en dos sentidos, primero dando a conocer un contexto general y legislación, derechos y deberes, además aspectos de relevante importancia para el reforzamiento de las acciones que se deberán emprender con el fin de transformar/acompañar los procesos con prácticas verdes, siendo este último el segundo de los enfoques, es decir, capacitaciones técnicas que permitan generar una respuesta o reacción positiva hacia el ambiente. Desarrollando actividades como: •

Charlas técnicas impartidas por expertos.

•

Capacitaciones prácticas sobre la correcta separación de desechos.

•

Brindar material con información sobre buenas prácticas ambientales.

Y por último, la información será esencial. Dado que es una política institucional será imprescindible mantener enterados a todos los involucrados sobre los resultados obtenidos, con datos que muestren los avances, tanto institucionales como por oficinas y/o departamentos. Se recomiendan las siguientes actividades: o Elaborar informes periódicos con los resultados obtenidos.

Propiciar espacios en los que se reconozca públicamente los esfuerzos emprendidos y los logros obtenidos

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Federalismo y desarrollo social: Evaluación del impacto de la descentralización de los recursos del Ramo 033 en los municipios del Estado de Veracruz Carlos Absalón Copete1 Beatriz Martínez Carreño2

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y Desarrollo Local, experiencias exitosas. Modalidad de trabajo: Investigación 1

2

Carlos Absalón Copete es Coordinador de la Maestría en Desarrollo Económico y Cooperación Internacional del Centro de Estudios del Desarrollo Económico y Social (CEDES) de la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. San Claudio y 22 Sur, Colonia Jardines de San Manuel, 72570, Puebla, Puebla. Tel: (222) 229 5500, ext. 7846. Correo-e: [email protected].

Beatriz Martínez Carreño es profesora-investigadora de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Facultad de Economía. San Claudio y 22 Sur, Colonia Jardines de San Manuel, 72570, Puebla, Puebla. Tel: (222) 229 5500 ext. 7816. Correo-e: [email protected].

FEDERALISMO Y DESARROLLO SOCIAL: EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS RECURSOS DEL RAMO 033 EN LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ

Carlos Absalón Copete Beatriz Martínez Carreño

Resumen En el presente trabajo se explora cual ha sido el efecto de la descentralización de los fondos de aportaciones federales destinados a la superación a la pobreza del Ramo 033 en los municipios del estado de Veracruz. En particular, se analiza la incidencia que tienen el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF) y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), los cuales son asignados directamente a los municipios Se realiza el análisis para este estado en particular, debido a que junto con Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla, ha sido uno de los principales beneficiados en las asignaciones desde la creación de estos fondos. Adicionalmente, la presencia de diversos niveles de desarrollo a nivel municipal, permite comparar la influencia de esta variable en los resultados obtenidos en la lucha por erradicar a la pobreza. Al respecto, es posible notar que el impacto positivo del proceso de descentralización se ve afectado por el mayor o menor grado de desarrollo que presentan los municipios. De esta forma, el esquema adoptado en México ha hecho a los estados ganadores por encima de los municipios y a los municipios más desarrollados ganadores sobre los más pobres y pequeños.

Palabras Clave Fondos de aportaciones federales, desarrollo social, descentralización, federalismo fiscal, fortalecimiento institucional municipal.

1. Introducción El objetivo del presente trabajo es explorar cual ha sido el efecto de la descentralización de los fondos de aportaciones federales destinados a la superación a la pobreza del Ramo 033 en los municipios del estado de Veracruz. Se realiza el análisis para este estado en particular, debido a que junto con Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla, ha sido uno de los principales beneficiados en las asignaciones desde la creación de estos fondos. Adicionalmente, la presencia de diversos niveles de desarrollo a nivel municipal, permite comparar la influencia de esta variable en los resultados obtenidos en la lucha por erradicar a la pobreza. Al respecto, es posible notar que el impacto positivo del proceso de descentralización se ve afectado por el mayor o menor grado de desarrollo que presentan los municipios. De esta forma, el esquema adoptado en México ha hecho a los estados ganadores por encima de los municipios y a los municipios más desarrollados ganadores sobre los más pobres y pequeños tal como lo preveía Guerrero Amparán (1998). Para demostrar lo anterior, el trabajo se ha estructurado en nueve partes: En los apartados segundo y tercero se destaca el papel central que la lucha contra la pobreza ha ocupado en la agenda gubernamental en los últimos años para lo cual se hizo necesaria la implementación de un serie de medidas tendientes a su erradicación, entre las que destaca la descentralización de los fondos de aportaciones que conforman el Ramo 033 hacia los estados y municipios y se analiza cuál ha sido la experiencia respectiva en otros países latinoamericanos. En el cuarto punto se hace una breve revisión de los programas sociales que complementan al esquema de asignación de recursos federales en el combate a la pobreza. En las secciones quinta y sexta se plantea el marco legal del proceso de descentralización de dichos fondos y se describe el papel de las instituciones y actores que participan de manera directa en este proceso. En la séptima parte se explora el efecto sobre los niveles de la marginación que ha tenido la aplicación de los recursos del Ramo 033 en los municipios veracruzanos, destacándose algunas distorsiones en su ejecución. En el octavo punto se plantean algunas alternativas al esquema analizado y se evalúa su factibilidad económica, política y legal, así como los riesgos asociados a su posible implementación. En el último apartado se presentan las principales conclusiones del trabajo.

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2. Definición del problema En México, la lucha por superar la pobreza ha ocupado uno de los principales lugares en la agenda pública de los últimos gobiernos federales. Se ha podido observar que en nuestro país la pobreza ha crecido en términos absolutos aun cuando en un periodo aproximado de 25 años se han ejecutado políticas sociales estructuradas y de forma constante. Parece existir evidencia (Cortes, 2006; López Calva, et al., 2006; CONEVAL, 2009) que en los últimos años estas estrategias han modificado parcialmente la dinámica de este fenómeno; sin embargo todavía es significativo el nivel de pobreza patrimonial que se presenta particularmente en las zonas rurales y que está estrechamente vinculado al rezago en infraestructura social básica existente en la mayoría de los municipios mexicanos y que explican sus altos índices de marginación (Véase Cuadro 1).

CUADRO 1. Evolución de la Pobreza en México 2000-2008 Niveles de Pobreza

Alimentaria

Capacidades

1992

0.225

0.526

0.690

0.642

0.696

0.810

0.763

0.447

0.403

b. Patrimonio, Rural

0.677

1998

0.371

0.302

0.541

1996

0.211

0.308

Patrimonio

a. Patrimonio, Urbana

1994

0.464

0.607

0.339

2000

0.242

2002

0.203

2004

0.173

2006

0.138

2008

0.182

0.426

0.320

0.274

0.246

0.207

0.251

0.558

0.438

0.415

0.409

0.356

0.398

0.538

0.693

0.506

0.654

0.470

0.569

0.426

0.547

0.474

0.608

FUENTE: Cortés, F. (2006); López Calva, et al. (2006), CONEVAL (2009).

Es importante mencionar, que a partir del año 2010, CONEVAL ha considerado dos espacios analíticos para identificar a la población en situación de pobreza: El primero de estos es el espacio de los derechos sociales, en el cual se miden seis carencias sociales relacionadas con la educación, la salud, la seguridad social, la calidad y los espacios de la vivienda, los servicios básicos en ésta y la alimentación; mientras que en el segundo, asociado al espacio del bienestar económico, se verifica si el ingreso de las personas es suficiente para alcanzar a satisfacer sus necesidades básicas (alimentarias y no alimentarias) (CONEVAL, 2010). A partir de estos elementos se clasifica entonces a la población según el número de carencias sociales que presenta y si tiene ingresos inferiores a la Línea de Bienestar Mínimo (LBM) o ingresos inferiores a la Línea de Bienestar (LBE) en los siguientes grupos: a) pobre, quien tiene una o más carencias sociales e ingresos por debajo de la LBE; b) pobre extremo, si tiene más de dos carencias e ingresos por debajo de la LBM y c) pobre moderado, la persona que siendo pobre no es pobre extremo. Con base en lo anterior se tienen entonces los siguientes porcentajes de población en esta situación para los años 2010 y 2012:

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CUADRO 2. Evolución de la Pobreza en México 2010-2012 Niveles de Pobreza

2010

2012

Pobreza Extrema

0.113

0.098

Pobreza

Pobreza Moderada

0.461 0.348

0.455

0.357

FUENTE: CONEVAL (2013).

La presencia estos rezagos y la incapacidad de las instituciones gubernamentales de generar mayores oportunidades de desarrollo, ha modificado sustancialmente la relación Estado-sociedad en los aspectos siguientes: Primero, los gobiernos centrales han dejado de atender de manera directa gran parte de los reclamos sociales debido a sus restricciones fiscales, limitándose básicamente a la gestión de recursos y al establecimiento de prioridades nacionales a través del proceso político democrático. Segundo, se ha incentivado la participación de otras instancias o niveles de gobierno en la prestación de ciertos servicios y en la atención de necesidades a fin de garantizar mayores niveles de eficacia y equidad en tales actividades. Tercero, se ha promovido la participación social en el diseño de las políticas públicas a fin de dotarlas de un carácter más democrático, dejando de lado criterios discrecionales en su implementación. Esta situación ha llevado a replantear el esquema federalista en México; a fin de otorgar a los municipios un papel central en la promoción del desarrollo mediante la transferencia de funciones y recursos que garanticen el abatimiento de los rezagos sociales. Sin embargo, se puede notar que no todos los municipios poseen las mismas capacidades ni los recursos para cumplir dicho propósito, debido a las diferencias geográficas, culturales, políticas y sociales existentes entre las regiones de México. Algunos autores señalan que éste es un problema asociado al marco reglamentario que sustenta el proceso descentralizador y que atiende una sola realidad municipal; sin considerar que la heterogeneidad en términos de las necesidades y capacidades obligaría a un tratamiento diferenciado en los aspectos legal y económico (Guerrero Amparán, 1998). Debido principalmente a que los recursos llegan sin un aumento paralelo en las capacidades de gestión, con frecuencia, los municipios con mayores niveles de marginación no utilizan eficientemente los recursos asignados o les dan usos incompatibles con el objetivo del desarrollo social. En este sentido, resulta oportuno destacar que aun cuando las políticas descentralizadas encaminadas al combate de la pobreza extrema han tenido un impacto significativo, éste se ha visto disminuido por las debilidades institucionales que han exhibido los municipios en México.

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3. La experiencia internacional en los procesos de descentralización Con el objeto de ubicar la experiencia mexicana en materia de la descentralización de recursos y atribuciones en el contexto latinoamericano, se presentan las características de las iniciativas implementadas y los resultados más significativos obtenidos por otros países de la región. Debe notarse que los logros alcanzados han sido bastante disímiles. En algunos casos se ha otorgado una mayor autonomía a los gobiernos locales en el diseño e implementación de políticas tendientes a promover el desarrollo de sus comunidades. En otros casos, el impacto ha sido mínimo debido a que la descentralización se ha dado solo en el plano formal, sin estar acompañada de los instrumentos que garanticen el cumplimiento de los objetivos fijados en sus proyectos de desarrollo. Sin embargo, en todas las iniciativas se reconoce que las políticas descentralizadoras han tratado de hacer eficiente la gestión estatal y legitimar su acción frente a la sociedad (Cabrero, 1998). Los rasgos distintivos de los procesos adoptados en Colombia, Argentina, Bolivia y Ecuador se presentan de forma sintética en el cuadro 3.

CUADRO 3. Principales Rasgos de los Procesos de Descentralización en Países de América Latina País Colombia

Año 1978

Objetivos

Principales resultados

Inicialmente se buscaba hacer eficiente a las agencias descentralizadas creadas en los años 40’s como entidades de gobierno para atender a nivel local asuntos tales como la prestación de servicios públicos básicos, la planificación urbana, educación y vivienda.

Se restringió el papel de las agencias descentralizadas y se redujo el centralismo propiciado por su expansión desmedida. Se concedió mayor autonomía a las instancias locales de gobierno y se modificó el sistema fiscal para otorgarles acceso a más recursos.

Con el gobierno de Belisario Betancourt se implementa una reforma municipal para dotar a los gobiernos locales de la autonomía, la capacidad técnica y la efectividad necesaria para generar propuestas de desarrollo viables.

Colombia muestra uno de los grados de descentralización más altos en Latinoamérica, ya que cerca del 30 por ciento de su gasto total se ejerce en el ámbito local de gobierno.

continúa...

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País Argentina

Bolivia

Ecuador

Año 1985

1983

1979

Objetivos

Principales resultados

Con el fin de la dictadura militar, se buscó revalorizar al municipio como instancia articuladora de los intereses sociales a nivel local a través de la promoción de la participación ciudadana y la concertación social.

Los resultados positivos han sido moderados por los siguientes aspectos: a) la incapacidad de los gobiernos locales para generar recursos propios; b) las tradiciones político-culturales que se mantuvieron después de la dictadura militar y c) la insuficiente capacidad de gestión a nivel municipal.

Mediante la transferencia de competencia y recursos, se buscaba que los gobiernos locales (provincias, cantones y comunidades) lograran superar su situación de estancamiento y participen activamente en la construcción nacional.

La descentralización administrativa emprendida buscaba reforzar el sistema democrático y la creación de una infraestructura institucional para la aplicación de programas que eliminaran la desigualdad social extrema que padecía el país. Se inició un programa de fortalecimiento municipal con el apoyo del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Pese a todo, los gobiernos provinciales y municipales han ampliado gradualmente sus funciones. El nivel de gasto en este nivel representó un 36 por ciento del gasto público total en 1992.

El poco éxito se explica en parte por la nula voluntad política para consolidar el proceso (18 iniciativas de ley han sido presentadas desde 1983 sin ser aprobadas). Además se asume que el modelo de desarrollo adoptado por el gobierno durante los años 90’s reforzó el esquema centralista. En los últimos años, el impulso descentralizador en Bolivia vino más de los comités cívicos departamentales que de los gobiernos locales. En 1998, solo el 8 por ciento del gasto público se ejercía en este nivel de gobierno.

Los escasos resultados favorables se explican por: a) la falta de personal calificado que impidió que las políticas se implementaran con la regularidad prevista; b) la falta de controles que propiciaron desvíos de recursos; c) la poca participación activa de los beneficiarios y d) la falta de información generada a nivel local. El 90 por ciento de los recursos del programa se destinaron a infraestructura urbana sin fortalecer la institucionalidad municipal. Solo el 5 por ciento del gasto se ejerce en este nivel.

Fuente: Elaboración propia con información de Cabrero (1998).

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4. Los programas complementarios en la lucha contra la pobreza En términos generales la política de combate a la pobreza adoptada por el gobierno federal ha consistido no solo en medidas compensatorias a través del traslado de recursos para la satisfacción de las necesidades mínimas de la población en pobreza y pobreza extrema, sino que además se ha procurado dar un impulso importante a las actividades productivas que les permita su incorporación a la vida productiva y contribuya al desarrollo del capital humano. Estos apoyos se otorgan fundamentalmente a grupos vulnerables, grupos sociales marginados y a la población desempleada a través de programas productivos implementados con los Fondos de Inversión Social, así como también con los programas de bienestar social asociados a la alimentación, educación y salud. Los programas más significativos son: a. Programa Oportunidades: promueve la inversión en capital humano de los grupos sociales más

marginados, atendiendo los problemas asociados a esta situación como son la desnutrición, la mortalidad infantil y la deserción escolar, a través de la transferencia condicionada de ingresos por medio de becas de educación y alimentación.

b. Oportunidades Productivas: impulsa las iniciativas de autoempleo así como también la creación de proyectos emprendedores de grupos sociales marginados a través de cinco modalidades de intervención: 1) Apoyo a la Palabra, que incentiva la diversificación económica de los productores agrícolas en zonas de baja productividad; 2) Primer Paso Productivo, el cual promueve el desarrollo de proyectos productivos a grupos sin acceso al mercado formal de crédito; 3) Acompañamiento y Formación Empresarial, que atiende los requerimientos de capacitación y asistencia técnica en los proyectos de grupos o familias pobres; 4) Proyectos Productivos para Mujeres, como apoyo a las iniciativas de mujeres que viven en zonas rurales pobres y 5) Crédito Social, destinados a proyectos exitosos de organizaciones productivas. c. Programa Jornaleros Agrícolas: centra su atención en la población jornalera agrícola, entendida como individuos o el núcleo familiar rural en pobreza patrimonial, cuyo jefe de familia es asalariado en actividades agrícolas o cuando el monto básico del ingreso familiar provenga de esta fuente, y que presentan carencia de infraestructura y servicios básicos. d. Programa Hábitat: busca contribuir a superar la pobreza urbana, mediante la instrumentación de acciones que combinan, el mejoramiento de la infraestructura básica y el equipamiento de las zonas urbano-marginadas. e. Programa de Empleo Temporal: realiza acciones de mejoramiento de infraestructura social y productiva básica en zonas rurales marginadas mediante el uso de la mano de obra desempleada. En el esquema se contempla una remuneración por jornal equivalente al 90 por ciento del salario mínimo de la zona, lo cual evita que se pudiera convertir en un sustituto del mercado laboral formal. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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f. Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones): promueve el desarrollo de microrregiones a través de la realización de obras y acciones, buscando la corresponsabilidad de los otros órdenes de gobierno y de la propia población en el desarrollo social y económico.

La diversidad de acciones antes descritas parece indicar que aún con todos los esfuerzos, todavía se está lejos de la definición de una política de desarrollo social integral. Para lograrlo es necesario que en los programas se eviten los márgenes de indefinición en su operación, la ambigüedad en las reglas de implementación, la duplicidad en los espacios de cobertura y atención, los criterios discrecionales en su otorgamiento y se establezcan mecanismos de supervisión y evaluación efectivos.

5. Marco legal del proceso de descentralización de los fondos del Ramo 033 El proceso de descentralización de las aportaciones federales a Estados y Municipios, tiene como antecedente la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) de 1980, en la cual se consignó la colaboración administrativa entre Estados y Gobierno Federal y sentó las bases de un esquema de coordinación para distribuir los recursos en función de donde se generaba la recaudación y del grado de desarrollo regional. En la LCF se estableció también el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) que delimitaba las competencias impositivas para cada ámbito de gobierno y planteaba los criterios para la distribución de la recaudación federal a los estados, con lo que cobró mayor impulso el proceso de descentralización de los recursos para combatir la pobreza; permitiendo al gobierno federal transferir a estados y municipios el manejo del 23% de los recursos del Ramo 026 Solidaridad y Desarrollo Regional, monto que se incrementó a 50% en 1994 y a 65% en 1996 y 1997. En 1998, se reformó el sistema de transferencias y se incorporaron en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y en el Capítulo V de la LCF, el Ramo 033 Fondos de Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, destinándose recursos para la atención de responsabilidades en materia de educación y salud que la Federación había trasladado por la vía de convenios. Se incluyeron recursos para infraestructura básica, seguridad pública, educación tecnológica y de adultos por medio de los Convenios de Desarrollo Social. Se institucionalizaron conceptos de gasto social desconcentrados, federalizados o en proceso de desconcentración que estaban dispersos en diversos ramos del PEF y se pasó de un sistema fiscal intergubernamental basado en participaciones con un objetivo resarcitorio (véase cuadro 4), a otro cuyo principal objetivo es fomentar la equidad entre los estados. Actualmente el Ramo 033 se compone de los fondos: 1. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). 2. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF).

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3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS). 4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF). 5. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). 6. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP). 7. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB). 8. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA).

CUADRO 4. Fondos que Integran las Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios Ramo 033 Fondo

Destino de los recursos

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB)

Educación básica

Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)

Servicios de salud a la población abierta

Fondo de Aportaciones para la infraestructura Social (FAIS)

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM)

Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)

Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA)

Antecedentes Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica

Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud

Año de creación

Dependencia coordinadora

1998

Secretaria de Educación Pública (SEP)

1998

Secretaria de Salud (SALUD)

Infraestructura Social Básica

Recursos del Ramo 26. Programa Nacional de Solidaridad

1998

Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL)

Obligaciones financieras y desarrollo municipal

Fondos de Desarrollo Municipal

1998*

Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP)

Desayunos escolares y acciones de asistencia social

Desayunos escolares

1998

Secretaria de Salud (SALUD)

Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPCE) infraestructura educativa

1998

Secretaria de Educación Pública (SEP)

Convenios de coordinación CONALEP e INEA

1998

Secretaria de Educación Pública (SEP)

Construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de educación básica y superior Educación tecnológica y educación para adultos

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Fondo Fondo de Aportación para la Seguridad Publica de los Estados y del Distrito Federal (FASP) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimientos de las Entidades Federativas (FAFEF)

Destino de los recursos

Antecedentes

Año de creación

Dependencia coordinadora

Seguridad pública

Convenio de coordinación en materia de seguridad publica

1998

Secretaria de Seguridad Publica

Infraestructura física y saneamiento financiero

Ramo 23

2006

Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP)

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2010) *En 2001 se incorporó al Distrito Federal

Es oportuno señalar aquí, que con la creación del Ramo 033 en el PEF en el año 1998, se buscaba dotar tanto a las Entidades Federativas como a los Municipios de mayor certeza jurídica y de certidumbre en relación con la disponibilidad financiera, además de que se les asignó una mayor responsabilidad sobre la aplicación, vigilancia y evaluación de dichos recursos. Por otra parte, de los fondos que conforman el ramo, solo el FAIS y el FORTAMUN-DF son asignados directamente a los municipios como se indica en el cuadro 5. El primero de ellos, se determina a partir de 2.197 por ciento de la recaudación fiscal participable y se distribuye a partir del peso relativo ponderado de: a) la población municipal con ingresos menores a dos salarios mínimos de ingreso; b) la población ocupada analfabeta mayor de 15 años; c) la población municipal que habita en viviendas sin drenaje y d) la población municipal que habite en viviendas sin electricidad. Estos recursos se destinan a obras de infraestructura básica y hasta un monto máximo de 2 por ciento puede emplearse en acciones de fortalecimiento institucional. Por su parte, los recursos del FORTAMUN-DF están conformados por 2.35 por ciento de la recaudación federal participable; se distribuyen en proporción directa al número de habitantes de cada municipio según datos censales del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) y se destinan a la satisfacción de los requerimientos de los municipios, dando prioridad al cumplimiento de las obligaciones financieras y a la seguridad pública.

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CUADRO 5. Resumen de la Normatividad (LCF) de los Fondos del Ramo 033

Fondos FAM

FORTAMUN-DF FAIS FAFEF FASSA FASP

FAEB

FAETA

Claridad en la LCF en la fecha para publicar calendarios

Ámbito de distribución

NO

Estatal

% dela población

SI

Municipal

0.303% Estatal y 2.197% Municipal

SI

SI

1.4% NO

SI

NO

SI

NO

Estatal y Municipal

SI

SI

El monto se determina con referencia en la RFP

Contiene formula de distribución a los Estados

0.814%

NO

2.35% y 0.2123% DF

NO NO

SI

NO

NO NO NO

Estatal Estatal Estatal Estatal Estatal

Fuente: Ley de Coordinación Fiscal, actualizado con reformas publicadas en el D.O.F. el 21 de diciembre de 2007

6. Instituciones y actores en el proceso de descentralización del Ramo 033 Las instituciones y actores participantes, así como sus responsabilidades y ámbitos de influencia en la asignación, supervisión, control, ejecución y evaluación de los recursos federales por la vía del FAIS y FORTAMUN-DF del Ramo 033 se describen de manera puntual en el cuadro 6 que se presenta a continuación:

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CUADRO 6. Instituciones y Actores Participantes en la Descentralización de los Recursos Federales del Ramo 033 Etapa

Institución

Responsabilidad

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)

Es obligación de la SHCP publicar en el Diario Oficial de la Federación, en enero de cada año, las asignaciones presupuestales a los estados, el calendario de gasto y las fechas de administración, a fin de que las entidades federativas y los municipios cuenten con la seguridad jurídica sobre la disponibilidad de los recursos, lo que les permite realizar una mejor planeación y programación que redunda en mayores beneficios para la población

Asignación

Gobiernos Estatales Secretaría de la Función Pública (SFP)

Control, Supervisión y Vigilancia

Órganos de Fiscalización Superior

Contralorías de los Estados Gobiernos Estatales Ejecución

Gobiernos Municipales Consejos de Desarrollo Municipal Gobierno Municipal

Evaluación

Consejos de Desarrollo Municipal (CDM) y Comités Comunitarios

Los gobiernos de los estados están obligados a hacer público de manera oficial las fórmulas, instrumentos, criterios y lineamientos utilizados para la asignación de recursos a estados y municipios.

La SFP se encarga de la fiscalización de los recursos desde la presupuestación hasta la entrega de los recursos a las entidades federativas.

La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades federativas y los municipios la efectuará el Congreso Local que corresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda, conforme a sus propias leyes, a fin de verificar la aplicación de los recursos a los fines previstos. Desde que las entidades federativas y los municipios reciben los recursos hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de las entidades federativas y las autoridades de los gobiernos municipales, según sea el caso. Ejecuta los recursos con base a la normatividad vigente y en términos de los objetivos de sus planes de desarrollo.

Ejecutan los recursos apoyados en los planes de obras y acciones acordados por los consejos de Desarrollo Municipal. Es el órgano encargado de la planeación del desarrollo municipal, mediante la implementación de acciones que disminuyan la marginación y/o pobreza extrema de las comunidades A través de sus instancias de control: Contralorías Municipales

A través de la evaluación de las metas cumplidas del Plan de Desarrollo Municipal por parte del Vocal de Control y Vigilancia del CDM

Fuente: Elaboración propia con información de SHCP (1999).

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7. Aplicación de los Recursos del Ramo 033 en los Municipios del Estado de Veracruz Desde la creación de los Fondos de Aportaciones Federales del Ramo 033, el estado de Veracruz, junto con Oaxaca, Puebla, Guerrero y Chiapas, ha sido uno de los más beneficiados con la distribución de los recursos destinados a la lucha contra la pobreza. Durante el periodo de 2000 a 2013, los flujos provenientes del FAIS y del FORTAMUN-DF han presentado un comportamiento creciente, tanto en términos nominales como reales tal como se aprecia en las gráficas 1 y 2 siguientes. El efecto de la distribución de estos fondos ha sido notorio, pues ha permitido a los municipios hacer frente a las demandas sociales que durante años habían estado rezagadas como resultado de la debilidad financiera de sus haciendas y acabado con el esquema clientelar en la distribución de apoyos por parte del gobierno federal. GR ÁF I CA 1. E stado de V eracruz: D istribución del F ondo de Aportaciones para la I nfraestructura Social M unicipal (en millones de pesos) 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20010 2011 2012 2013 N ominal

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GR ÁF I CA 2. E stado de V eracruz: D istribución del F ondo de Aportaciones para el F ortalecimiento de los M unicipios (en millones de pesos) 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20010 2011 2012 2013 N ominal

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El impacto positivo más evidente de este esquema ha sido la reducción de los índices de marginación a nivel municipal, lo cual es resultado de la creación y/o ampliación de la infraestructura social básica municipal. Se debe recordar, que el déficit acumulado en este rubro era resultado de la baja recaudación local, la cual en su totalidad, junto con los ingresos por la vía de las participaciones federales, eran destinados fundamentalmente al pago del gasto corriente y a la manutención de los servicios básicos que prestaban. La realización de obras y el impulso del desarrollo se supeditaban casi siempre a los intereses de los otros niveles de gobierno. Absalón y Rodríguez (2011) muestran que los resultados más importantes obtenidos en la aplicación de los fondos de aportaciones federales para el periodo 2000- 2010, tienen que ver con la reducción en los municipios tanto de su índice como del grado de marginación, tal como los define el Consejo Nacional de Población (CONAPO). El análisis detallado del valor de los índices de marginación para los años 2000 y 2010, muestra una significativa mejoría en la situación de casi todos ellos; presentando el mayor avance los municipios con los niveles más altos de marginación. Otro aspecto a considerar es que 73 municipios en el 2010 pasaron a categorías de marginalidad más bajas que la que presentaban en el año 2000 (véase cuadro 7). Los casos en los cuales algunos municipios mostraron un retroceso fueron mínimos y solo se presentó el caso del municipio de Uxpanapa que pasó de un nivel de marginalidad media a alta.

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CUADRO 7. Municipios con Reducción n el Grado de Marginación (2000-2010) Muy Alto a Alto (13) Alto a Medio (53)

Medio a Bajo (5)

Bajo a Muy Bajo (2)

Alpatláhuac, Atzalan, Benito Juárez, Carrillo Puerto, Comapa, Coyutla, Magdalena, Pajapan, Tantoyuca, Tatahuicapan, Tenampa, Tezonapa, Tlacolulan. Acajete, Acula, Alto Lucero de Gutiérrez Barrios, Amatitlán, Amatlán de los Reyes, Ángel R. Cabada, Apazapan, Catemaco, Chacaltianguis, Chinampa de Gorostiza, Chocamán, Coacoatzintla, Cotaxtla, Cuichapa, Huatusco de Chicuellar, Ixhuatlancillo, Ixmatlahuacan, Jamapa, José Azueta, Juan Rodríguez Clara, Las Vigas de Ramírez, Maltrata, Manlio Fabio Altamirano, Miahuatlán, Misantla, Moloacán, Nautla, Omealca, Oteapan, Papantla de Olarte, Paso del Macho, Platón Sánchez, Rafael Delgado, Saltabarranca, San Andrés Tuxtla, Santiago Tuxtla, Sayula de Alemán, Soconusco, Soledad de Doblado, Tamalín, Tamiahua, Tampico Alto, Tancoco, Temapache, Tihuatlán, Tilapan, Tlacojalpan, Tlacotepec de Mejía, Tlanelhuayocan, Tlalixcoyan, Tuxtilla, Villa Aldama, Zaragoza. Coatzintla, Cosoleacaque, Emiliano Zapata, Ixtaczoquitlán, Medellín. Banderilla, Córdoba.

FUENTE: Elaboración propia con datos de CONAPO (2000, 2010)

Un aspecto significativo a considerar en este análisis, está relacionado con el planteamiento de Guerrero Amparán (1998) en el sentido de que la operación del esquema de fondos descentralizados ha hecho a los municipios más desarrollados ganadores sobre los más pobres y pequeños. Para demostrar lo anterior, Absalón y Rodríguez (2011) presentan el diagrama de dispersión de los cambios en el índice de marginación que experimentaron la totalidad de los municipios veracruzanos y la variación porcentual promedio del FAIS en el periodo. En su esquema, se puede observar que los municipios que experimentaron un mayor cambio en el monto de los recursos recibidos (que generalmente son los municipios más grandes) tuvieron un resultado relativamente bajo aunque bastante homogéneo en términos de la reducción en sus niveles de marginación. La razón de este efecto aparentemente poco significativo ha sido explicado anteriormente. En cambio, en los municipios más pequeños y que tuvieron un incremento porcentual menor en las aportaciones recibidas, la reducción de sus niveles de marginación se dieron en un rango más amplio, sobre todo por la posibilidad de atender rezagos históricos en materia de infraestructura social básica. Sin embrago, su esquema parece indicar también que algunos municipios no han sabido aprovechar la oportunidad de reducir sus rezagos e incrementar el bienestar de su población. De la misma forma, para apoyar el planteamiento anterior, presentan en forma de diagrama de dispersión los cambios en el índice de marginación y el logaritmo del monto promedio del FAIS para los municipios que tengan la misma condición de marginación. Se tiene nuevamente que los municipios con los niveles de marginación más altos tuvieron una mayor dispersión en la variación de su índice, lo que parece indicar nuevamente que hay municipios más capaces de aprovechar los

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beneficios asociados con los fondos destinados a la erradicación de la pobreza. Nuevamente, los municipios con los menores niveles de marginación tuvieron un desempeño relativamente similar.

8. Alternativas a la Política de Descentralización de los Recursos Federales del Ramo 033 Para promover de manera efectiva el desarrollo social por la vía de la descentralización de los fondos federales destinados a la superación de la pobreza, se considera necesario el diseño e implementación de acciones destinadas que promuevan el desarrollo institucional municipal, entendido éste como un incremento en la eficiencia y la eficacia en el ejercicio del gasto público, lo cual le permite a los municipios promover de forma adecuada el desarrollo y la equidad social entre la población. Si se garantiza un avance en la eficiencia de las administraciones municipales, se podría potenciar los efectos positivos del Ramo 033, tal como se corroboró anteriormente. Para el caso concreto de los municipios veracruzanos, se cuenta con un diagnostico acerca de las principales debilidades de este nivel de gobierno, entre las que destacan: la escasa promoción de los programas sociales, la pérdida de experiencia gubernamental generada por la renovación de las autoridades municipales y del Consejo de Desarrollo Municipal (CDM); la inadecuada definición de acciones y programas por la falta de un trabajo de planeación municipal; la carencia de una estructura encargada del control, seguimiento y evaluación de los programas y la respectiva evaluación de su impacto social (véase el anexo 4). Por lo anterior, la propuesta para el fortalecimiento municipal que se plantea en este trabajo estaría sustentada en cuatro ejes: el fortalecimiento de la capacidad técnica, administrativa y jurídica del municipio, además de la promoción de la participación social. Los rasgos principales de las medias propuestas se describen a continuación: Impulso de los procesos organizativos y promoción de la participación social: El esquema de descentralización de los fondos de aportaciones federales, considera a la participación comunitaria como el eje estratégico de su implementación, en donde la sociedad organizada es la encargada directa de planear, ejecutar y evaluar las acciones emprendidas para el logro de mayores niveles de bienestar y desarrollo. Con este objetivo, se propone consolidar al CDM como un órgano eficaz de planeación del desarrollo municipal, mediante la implementación de acciones que disminuyeran la marginación y/o pobreza extrema de las comunidades. La estrategia de instrumentación consiste básicamente en la contratación de personal capacitado en aspectos relacionados con la organización social, que promueva la capacitación del CDM y comités comunitarios en materia del seguimiento y evaluación de acciones, la identificación del rezago social, la formulación de proyectos de desarrollo comunitario y la conservación de obras.

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Fortalecimiento financiero de la tesorerías municipales: El escaso desarrollo en las áreas financiera, contable y administrativa que presentan las tesorerías municipales en el Estado, han afectado desde hace varios años el ejercicio eficiente de sus funciones y en épocas más recientes han tenido que ver con el incorrecto desempeño en las tareas relacionadas con la aplicación de los recursos asignados a los municipios en la implementación de políticas de desarrollo social debido a la falta de controles administrativos y la incorrecta comprobación del gasto realizado en obras de infraestructura social básica. Se propone fortalecer las tesorerías municipales en lo relacionado con la operación de los recursos financieros destinados al desarrollo social. Fortalecimiento de la capacidad técnica de los municipios: El esquema del Nuevo Federalismo presupone que los municipios cuentan con la capacidad técnica y con los recursos necesarios para enfrentar el reto del desarrollo social. Sin embargo, la mayoría de ellos muestran incapacidad técnica para presentar proyectos y propuestas de obras, conformar los expedientes técnicos y dar seguimiento a la obra pública. La estrategia de instrumentación consiste en la dotación de equipo técnico y humano calificado encargado de asesorar a las áreas relacionadas con la ejecución de obras en la formulación y ejecución de proyectos, incrementando su impacto social. Fortalecimiento de la capacidad jurídica: Se pretende fortalecer la parte jurídica de los municipios a fin de que atiendan los lineamientos y la normatividad derivados del Ramo 033; adicionalmente esto les permitirá reconocer su problemática municipal, contar con los elementos suficientes para proponer sus propios reglamentos y aprovechar el marco legal que se encuentra a su alcance y que rige la vida jurídica municipal en beneficio de la ciudadanía. Es de esperarse que el mantenimiento del programa de asignaciones federales a estados y municipios genere un impacto significativo en la economía, en la forma de incrementos en los niveles de empleo, la producción, la acumulación de capital humano y la disminución de los niveles de morbilidad y mortalidad en los grupos más marginados, como resultado de la construcción y ampliación de la infraestructura social básica. Sin embargo los efectos más significativos deben venir por la vía de los impuestos y transferencias. El esquema actual ha generado transferencias cada vez mayores del gobierno central a los gobiernos locales, limitando en el primero sus propios ingresos e inhibiendo en los últimos sus responsabilidades fiscales. Precisamente las restricciones presupuestales que enfrentan todos los niveles de gobierno han planteado la necesidad de reformar el actual sistema fiscal en aras de este nuevo federalismo. Por otra parte, los riesgos y oportunidades asociados a este esquema tienen que ver fundamentalmente con la voluntad política de las instancias gubernamentales que participan en la operación del Ramo 033. Los funcionarios públicos del nivel federal pueden tener incentivos de continuar utilizando los programas de forma clientelar, dar un manejo discrecional a los mismos y establecer trabas burocráticas de manera que la descentralización solo sea formal y que la aplicación de los recursos se decida a nivel central.

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Los gobiernos estatales pueden obstaculizar el esquema si los municipios grandes dotados de recursos y cierto nivel de autonomía, se convierten en rivales potenciales en la promoción del desarrollo local. De la misma forma, los gobiernos municipales, pueden no incentivar la participación social ni impulsar acciones tomadas por las propias comunidades si esto les implica una pérdida de poder político. Sin embargo hay elementos favorables que pueden enriquecer los resultados obtenidos: El gobierno federal puede aprovechar la oportunidad para garantizar el desarrollo equilibrado entre regiones y el acceso a oportunidades de desarrollo a todos los grupos sociales del país. Los gobiernos estatales pueden promover el desarrollo de las regiones al interior de su demarcación territorial utilizando plenamente los potenciales productivos; en tanto los gobiernos municipales tendrían la capacidad de detectar y atender de manera efectiva las necesidades básicas de su población y proveer la infraestructura básica local de acuerdo a sus condiciones específicas (Székely, 2006).

9. Conclusiones El análisis parece indicar que la lucha por erradicar la pobreza extrema y generar la equidad social en nuestro país se ha visto influenciado por las marcadas diferencias que se presentan entre las distintas regiones y municipios. Se pudo notar además que la posibilidad efectiva de que los gobiernos municipales asuman de manera eficiente su papel como promotores del desarrollo es reducida debido a que la mayoría presentan recursos muy limitados para cumplir con este propósito. El proceso de descentralización iniciado con la creación de los Fondos de Aportaciones Federales en 1998, ha tenido impactos realmente significativos pero muestra que solo ha subsanado en forma parcial este hecho, debido principalmente a que este esquema no ha venido acompañado de acciones complementarias tendientes a generar un proceso de fortalecimiento institucional a nivel municipal. En este sentido, se han propuesto una serie de acciones que podría generar un impacto favorable y retroalimentar los beneficios alcanzados con la aplicación de los recursos del FAIS y FORTAMUN- DF. Las acciones consisten en el fortalecimiento de la capacidad técnica, jurídica y administrativa de los municipios, así como en el impulso de la participación social comunitaria. Sin lugar a dudas es solo un primer paso, pero se avanzaría hacia la creación de facultades, instrumentos e instituciones que les permita tener la capacidad de incidir en el desarrollo económico de las diferentes regiones del país.

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CONAPO (2000); Índice de Marginación 2000; Consejo Nacional de Población, México. CONAPO (2010); Índice de Marginación 2010; Consejo Nacional de Población, México. CONEVAL (2009); Evolución de la Pobreza en México, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México. CONEVAL (2009); Informe de Pobreza en México 2012, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México. CONEVAL (2010); El Ramo 033 en el Desarrollo Social en México: Evaluación de Ocho Fondos de Política Pública, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México. CORTÉS, F. (2006); La Pobreza en México 1992-2004; en IBERGOP-México A. C.; Política Social para la Equidad; IBERGOP-ITESM- Porrúa, México. GUERRERO AMPARAN, J. (1998); La Descentralización de los Fondos de Aportaciones Federales (Ramo 33). Análisis Preliminar de sus Efectos y Riesgos, CIDE, División de Administración Pública, mimeo. LÓPEZ CALVA, L.F., L. RODRIGUEZ –CHAMUSSY y H. SANDOVAL (2006); The evolution of Income and Inequality in Mexico 2000-2004 and the Role of Income Diversification in the Rural Sector. The World Bank, México. RODRIGUEZ, J. y ABSALÓN, C. (2006) El Fortalecimiento de la Capacidad Institucional Municipal como Estrategia de Desarrollo Local: La Experiencia del Ayuntamiento de San Andrés Tuxtla en el Periodo 1998-2000. IV Encuentro Internacional de Estudios Municipales “Política y Gestión

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Públicas para el Desarrollo Municipal: Análisis y Perspectivas”. Red de Estudios Municipales y Universidad Autónoma de Tamaulipas. SHCP (1999); Análisis Programático del Ramo 033 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, Subsecretaria de Egresos, Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública; México.

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“Competencias laborales en los gobiernos locales, aproximación a un estándar transversal en la fúncion pública de Costa Rica y México”

Rodolfo Martinez Gutierrez1 Cesar Alvarado Alvarado2 Orlando Hernandez Cruz3 Cristiam Barquero Gamboa4

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales. Modalidad de trabajo: Avance de investigación 1 2 3 4

Doctor en Estudios del Desarrollo Global. Universidad Autónoma de Baja California. México Profesor Invitado en la Universidad de Costa Rica (Estancia Posdoctoral). Teléfono: +506 25113761. Correo: [email protected]

Máster en Administración de Negocios, Universidad Interamericana de Costa Rica, Costa Rica, Teléfono 506-8349-2266Correo Electrónico [email protected] Doctor en Gobierno y Políticas Públicas. Universidad de Costa Rica. Costa Rica Teléfono: +506 25113707. Correo: [email protected] Licenciado en Administración Pública. Universidad de Costa Rica. Costa Rica Teléfono: +506 25113707. Correo: [email protected]

Competencias laborales en los gobiernos locales, aproximación a un estándar transversal en la fúncion pública de Costa Rica y México

Rodolfo Martínez Gutiérrez Cesar Alvarado Alvarado Orlando Hernández Cruz Cristiam Barquero Gamboa

Resumen La Universidad de Costa Rica a través del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública y la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), han emprendido un proyecto de investigación para construir un Sistema Nacional de Competencias Laborales en la administración pública para instituciones bajo el Régimen de Servicio Civil Costarricense por medio del trabajo interinstitucional considerando la revisión de la experiencia mexicana en el tema, para la determinación de los ejes prioritarios para el desarrollo de Estándares de Competencia Laboral con enfoques transversal y específico.

Planteamiento del problema En la actualidad en Costa Rica no existe un modelo de gestión basado en competencias laborales en la administración pública de los Gobiernos Locales, representando una oportunidad ante los procesos de modernización y la descentralización, esto implica la necesidad de abordar la situación metodológicamente y estudiar experiencias de otros países de cómo han avanzado y como fue el proceso de desarrollo y evolución.

Objetivos Objetivo General El objetivo general de la investigación comparativa internacional es desarrollar metodologías e instrumentos para sistematizar el proceso para el desarrollo de Estándares de Competencias Laborales en las Municipalidades.

El objetivo específico El objetivo es definir la metodología para definir los ejes de competencias transversales basado en un trabajo colaborativo interinstitucional y que refleje la prioridad del desarrollo del capital humano en la función pública, como mecanismo de modernización y eficiencia y productividad desde las instituciones públicas.

Palabras clave: Estándares, Competencias Laborales, Municipalidades

Introducción La administración del personal en el sector municipal costarricense y la vialidad de incorporar modelos de gestión por competencias laborales. En el siguiente artículo se describe la normativa que regula la administración del personal en el sector municipal costarricense, aparte de eso se detallan los diferentes instrumentos técnicos utilizados para este fin y el apoyo que en esta materia, la Dirección General de Servicio Civil brinda a dicho sector, concluyendo con un análisis de la vialidad técnico legal de que instrumentos basados en la gestión por competencias puedan en forma paulatina, irse incorporando a sus sistemas administrativos.

La Gestión del Personal en el Régimen Municipal Los gobiernos locales en Costa Rica cuentan con autonomía garantizada a nivel constitucional, de acuerdo al artículo 170 donde se indica que las “…corporaciones municipales son autónomas…” (Asamblea Nacional Constituyente de la República de Costa Rica, 1949), esta autonomía se da a tal grado que no existe institución en el país que pueda imponerles directrices o limitar su accionar, salvo, la Contraloría General de la República en materia presupuestaria (artículo 97 del Código Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Municipal) y la legislación vigente, por lo que en materia administrativa pueden organizarse de la forma que mejor responda a sus intereses, salvo algunas limitantes impuestas en leyes especiales. Específicamente en lo referente a la Administración de Personal, las pautas para la gestión están estipuladas en el Titulo V del Código Municipal (Ley 7794 del 27 de abril de 1998) de la siguiente manera: •

Artículo 115 crea la carrera administrativa municipal

•

Artículo 117 define que tipo de funcionarios quedan cubiertos por el código.

•

Artículo 118 define que tipo de funcionarios quedan excluidos del código.

•

Artículo 119 define los requisitos para ingresar al régimen.

•

Artículo 120 obliga a la creación y mantenimiento de manuales de cargos.

•

Articulo 121 obliga a la creación y mantenimiento del manual de organización y funciones.

•

Artículo 122 define las pautas para asignar los sueldos y salarios a los funcionarios municipales.

•

Artículos del 124 al 133 se indican las directrices a seguir para cubrir plazas vacantes dentro del régimen municipal.

•

En el artículo 127 se indican algunas incompatibilidades para poder ser contratado por una municipalidad.

•

En el artículo 134 se indican las características que deben tener los beneficios municipales.

•

Artículos 135 al 141 se obliga a la evaluación anual del desempeño y se indican las pautas a seguir para tal procedimiento.

•

En el 142 y 143 se crea el Sistema Nacional de Capacitación Municipal

•

En los artículos 144, 145 y 146 se habla de permisos y otros derechos de los funcionarios municipales, además en el 146 se dan los criterios para que la municipalidad pueda romper la relación laboral con responsabilidad patronal.

•

En el artículo 147 se definen algunos deberes de los funcionarios municipales.

•

En el artículo 148 se definen las prohibiciones que tienen los funcionarios municipales.

•

Los artículos del 149 al 152 se refieren al régimen sancionatorio que afecta a los empleados municipales.

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De dicha normativa se extraen diversos instrumentos y procedimientos para la gestión del recurso humano, tales como el Manual de Organización y Funciones, el Manual Descriptivo de Puestos General, las Escalas Salariales, el Manual para Reclutamiento y Selección, las Pruebas de Idoneidad, los Formularios para la Evaluación del Desempeño y otros. Sin embargo y aunque la norma es muy completa, su nivel de implementación no ha sido el esperado, ya sea por falta de personal calificado, por falta de recursos, por falta de voluntad política y por el hecho de que cada gobierno local debe crear sus propios instrumentos, esto debido a la autonomía municipal antes mencionada, dado que “…régimen de empleo vigente en el sector municipal tiene características particulares que generan diferencias sustanciales entre los mismos ayuntamientos y con el resto del sector público…” (Contraloría General de la República, 2012, p. 4) Estas deficiencias fueron resaltadas por la Contraloría General de la República que en el año 2009 indicó que de “…los 89 ayuntamientos, 52 (58%) no cuentan con una unidad encargada de la gestión de su recurso humano, que permita dirigir los procesos de reclutamiento, selección, inducción, período de prueba, desarrollo, retención y motivación del funcionario municipal, para el logro eficiente de las finalidades institucionales, por lo que las actividades relacionadas con este tema están asignadas como recargo en otros funcionarios municipales que, por lo general, no tienen formación en ese campo, ni la disponibilidad del tiempo necesario para atender esas funciones en forma eficiente. No todos los gobiernos locales disponen de estructuras organizativas que respondan a sus necesidades actuales, y por lo general, se presentan debilidades que afectan la gestión del potencial humano…” (Contraloría General de la República, 2009, p. 3)

Papel de la Dirección General de Servicio Civil en la Gestión del Personal Municipal La dirección General de Servicio Civil es, según el artículo 1 del Estatuto de Servicio Civil, el ente encargado de velar por la regulación de las “…relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública y proteger a dichos servidores…” (Asamblea Legislativa, 2012, p. 7) Si bien las municipalidades no pertenecen al Poder Ejecutivo, el Código Municipal les permite solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil en los siguientes temas: Artículo 120. - Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

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Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil. (…) Artículo 122. - Los sueldos y salarios de los servidores protegidos por esta ley, se regirán de conformidad con las siguientes disposiciones: a) Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa. b) Los sueldos y salarios de los servidores municipales serán determinados por una escala de sueldos, que fijará las sumas mínimas y máximas correspondientes a cada categoría de puestos. c) Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial. Para elaborar y actualizar la escala de sueldos las instancias competentes podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil. (…) Artículo 125. - El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta Ley.    Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección, así como al principio de igualdad y equidad entre los géneros, y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades.  Para cumplir la disposición de este artículo, las municipalidades podrán solicitarle colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil. (Así reformado por el aparte h) del artículo único de la Ley N ° 8679 del 12 de noviembre del 2008.) (Asamble Legislativa, 2013, pp. 134-139)

Sin embargo siempre la colaboración ha ido más allá y se ha trabajado en ellos en la construcción del “…Manual de Organización y Funcionamiento, el Manual Descriptivo de Clases Genérico Integral para el Régimen Municipal, con cinco estratos: Grupo Operativo, Grupo Administrativo, Grupo Técnico, Grupo Profesional y Grupo Directivo. Un sistema de Valoración de puestos con bandas anchas. El Manual de Procedimientos sobre el Reclutamiento, Selección e Inducción del personal municipal, que establece las pautas para la adecuada contratación del personal municipal, el Manual sobre Procedimientos de Evaluación del Desempeño de los trabajadores municipales, que permita una calificación anual de servicios, en función de su naturaleza de empleado público y la Evaluación del Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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período de prueba. Además se cuenta con un Reglamento de Carrera Administrativa Municipal, donde están las disposiciones metódicas sobre la Carrera Administrativa…” (Direccion General de Servicio Civil, 2001, págs. 2-3), elaboración de acciones de personal, inducción al personal, reglamento autónomo de organización, elaboración de diagnósticos de necesidades de capacitación, administración de archivos de personal y otras funciones.

Además de eso se brindaron diferentes servicios adicionales, tales como auditorias de recursos humanos, acciones formativas en diferentes temas referentes a la administración de personal, diagnósticos de cultura y clima organizacional, asesoría en incentivos salariales y opinión experta ante dudas en aspectos técnico-legales que en materia de gestión de personal consultan los gobiernos locales.

Sobre la vialidad técnica legal y la necesidad de implementar un modelo de gestión por competencias en el régimen municipal. El Código municipal indica aquellos instrumentos y procedimientos que la Municipalidad debe tener implementados, pero no se refiere a los modelos, técnicas o metodologías que deben emplearse. Por ejemplo el artículo 120 indica que se debe contar con un Manual Descriptivo de Puestos General, el que contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización, pero no indica si este debe ser por funciones, responsabilidades, u otro modelo. Lo mismo pasa con los sistemas de remuneración, donde si bien se exige la existencia de una escala salarial y por ende, de salarios base y se citan algunos aspectos que deben considerarse a la hora de determinar dichos salarios, no se menciona ninguna metodología de valuación ni de valoración. Aún más claro queda en el caso de la selección de personal donde más bien se exige el uso de criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección. Finalmente, en el campo de la evaluación del desempeño, la norma únicamente indica que debe realizarse, por lo que la metodología empleada quedara a criterio de la institución. Ante tal situación se concluye que es técnica y legalmente viable el implementar modelos de gestión por competencias en los diferentes procesos de la gestión de personal en el ámbito municipal costarricense.

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Sobre la implementar modelos de gestión por competencias en el régimen municipal. Los funcionarios municipales de Costa Rica son relativamente pocos, para el año 2009 eran 12055 (Contraloría General de la República, 2010) distribuidos por todo el país, de estas, una sola, la Municipalidad de San José acapara más del 20%, 2645 empleados para ese momento. Por otro lado, el 31% de los gobiernos locales tenían menos de cincuenta funcionarios, con el caso extremo de 3 gobiernos locales que contaban con menos de 10 empleados, este panorama, aunado a la gran cantidad de competencias que tienen los gobiernos locales en Costa Rica, y que al estar todos dados por ley, están obligadas a cumplirlas, obliga a los funcionarios a realizar funciones diversas, en muchos casos muy distintas unas de otras y no acordes al tipo de formación académica de la persona. Dicha situación puede ejemplificarse con el caso de la gestión ambiental, donde, para el año 2006 “… solamente el 36% de los cantones afirma poseer alguna estructura administrativa que se encargue de forma exclusiva de los temas relacionados al ambiente, dentro de este 36% se encuentran activas el 90%. (…) En ausencia de oficinas ambientales los municipios delegan el tratamiento de las demandas en el resto de instancias administrativas…” (Rodríguez, 2007, pág. 10)

Probablemente estos funcionarios no cuenten con las competencias necesarias para realizar dichas funciones y se ven obligados a desarrollarlas. Con respecto a los gobiernos locales que si contaban con oficina de gestión ambiental, llama la atención el hecho de que el 55% contaban con un único funcionario y que las formaciones académicas de los mismos “… el 83% posee formación en el área de ciencias ambientales, el 17% restante abarca otras áreas del conocimiento como la ingeniería civil y las ciencias sociales…” (Rodríguez, 2007, pág. 12) por lo que algunos de ellos no está académicamente preparados para realizar todas las funciones, pero dado que las responsabilidades son las mismas para todos las municipalidades, se ven obligados a desarrollar en algún grado las competencias faltantes. Esta situación se da en muchas otras áreas de las municipalidades por lo que contar con procesos de certificación, de reclutamiento y selección y fundamentalmente de capacitación basados en competencias laborales facilitaría la gestión y mejoraría el servicio público. Sobre la posibilidad de implementar las normas de competencia elaboradas por CONOCER a la gestión institucional de las municipalidades costarricenses.

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Para efectos del estudio se escogieron cuatro normas de competencias, elaboradas por CONOCER y dirigidas al sector público, estas son:

Tabla 1 Normas de competencia laboral seleccionadas para el estudio Código de la norma

Nombre de la norma

EC-0137

Asesoría a la comunidad sobre participación ciudadana en el espacio público.

EC-0401

Liderazgo en el servicio público

EC-0400

Gestión de la capacitación en la administración pública

NUNUR-001.01

Coordinación de acciones para el desarrollo rural sustentable municipal.

Fuente: propuesta del estudio

A continuación se analizara la pertinencia de ser utilizadas en la gestión municipal del país. Distinta normativa obliga a los funcionarios municipales a interactuar con grupos organizados de la comunidad, por ejemplo el inciso B del artículo 14 del Decreto Ejecutivo 34624-MOPT obliga a los gobiernos locales a promover “…la conservación vial participativa, a través del fortalecimiento de las organizaciones locales y su vínculo con otras instancias afines, con el propósito de propiciar trabajos conjuntos de conservación de las vías públicas y el control social de los proyectos que se realicen…” (Poder Ejecutivo, 2008)

Es importante resaltar que la mayoría de esos grupos organizados no están capacitados para realizar el tipo de actividades que les corresponde, por lo que es función del empleado encargado de la actividad servir como facilitador para las mismas, por lo que la implementación de una norma similar a la EC-0137 haría que dichos procesos fueran más efectivos. Por otro lado la capacitación fue una de las debilidades indicadas por la Contraloría General de la República en el año 2009: d) Las citadas encuestas también revelaron que la mayoría de las entidades, no disponen de un plan de capacitación, ya que 73 municipalidades (un 82%) afirmaron no contar con ese instrumento, carencia que se confirmó en 22 de las 30 municipalidades visitadas, lo que representa un 73% de esas entidades. Por lo general, en esos gobiernos locales no se determinan las necesidades de capacitación de los funcionarios. Además, la ausencia de adecuados procesos de evaluación del desempeño no permiten retroalimentar la identificación de las necesidades reales de capacitación de los funcionarios, que a su vez permitan servir de insumo para generar los citados planes en procura del fortalecimiento de las competencias del funcionario y la respectiva asignación de los recursos necesarios para su implementación. (Contraloría General de la República, 2009, pág. 21)

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Por lo que una norma como la Ec-0400 seria muy importante para la mejora de esta debilidad ya que, como lo indica la cita, parte de esto se da por la falta de competencias apropiadas. En otro orden de cosas, Costa Rica uno de los países involucrados con la Carta Iberoamericana de la Función Pública, donde se promueve que: “…toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción del ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas públicos, o como legítimo participante en el proceso formulación, ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de corresponsabilidad social; 2. la gestión pública tiene que orientarse para resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras modalidades la responsabilización del ejercicio de la autoridad pública por medio del control social y rendición periódica de cuentas…” (Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2008, pág. 5)

Bajo este marco, la norma EC-0401 es fundamental en toda institución publica, al facilitar que los funcionarios adquieran buenas practicas de gestión tanto con los usuarios, los ciudadanos y los compañeros por lo que su implementación sería de suma importancia para la gestión publica, no solo en el ámbito municipal, si no dentro del ámbito de la gestión pública. Finalmente la Contraloría General de la República, emite normativa de carácter obligatorio para los gobiernos locales, actualmente se está propiciando la planificación del desarrollo local, la cual se define como: “…el proceso mediante el cual las municipalidades o concejos municipales de distrito, demás instituciones públicas, organizaciones privadas y los ciudadanos, se organizan para orientar el uso de los recursos locales y externos en procura del bienestar de sus habitantes. Esta planificación comprende un conjunto de fases continuo, dinámico, participativo y flexible, mediante el cual se formulan, aprueban, ejecutan, controlan y evalúan los planes de desarrollo local previstos en el ordenamiento jurídico, los cuales corresponden tanto para el corto (1 año) como para el mediano (entre tres y cinco años) y largo plazo (10 años o más) según el caso. El proceso de planificación del desarrollo local debe considerar la planificación de la organización municipal para su mejoramiento continuo, de manera que se facilite llevar a la práctica las acciones definidas por las instituciones públicas, las organizaciones privadas y los ciudadanos, que son responsabilidad directa de la municipalidad o concejo municipal de distrito…” (Contraloría General de la República, 2009b)

Dentro de esta directriz se incorporan conceptos como la presupuestación y planificación participativa y muchos de nuestros gobiernos locales, no tienen personal preparado para desarrollarlos por lo que, y aunque requiera mucho más ajustes, una norma como la NUNUR-001.01 sería una herramienta fundamental para la implementación de este sistema.

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Como producto de la vinculación académica internacional entre Costa Rica y México se ha cristalizado un esfuerzo de cooperación internacional entre la Universidad de Costa Rica por medio del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP), con la Universidad Autónoma de Baja California (UABC), Universidad Tecnológica de Tijuana (UTT) y el Consejo Nacional de Normalización y Certificación (CONOCER) institución que administra el Sistema Nacional de Competencias Laborales de México. El CICAP (2013) ha logrado una meta estratégica al consolidar la primera etapa del proyecto “país” de conformar un primer Grupo Semilla de personas costarricenses empoderadas metodológicamente de los procesos de instrucción y evaluación basada en competencias laborales, proyecto que inicio como proyecto de investigación y acción social, además de incidir en los procesos de formación docente a través de procesos de certificación de competencias profesionales de egreso (EAP, 2014). Las instituciones participantes en la primera fase fueron con la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), Ministerio de Hacienda a través del Centro de Investigación y Formación Hacendaria (CIFH) y la Universidad Técnica Nacional (UTN). Derivado de los objetivos prestablecidos en este proceso se logró, el 15 de abril de 2013, la certificación y acreditación del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica como el primer Centro Evaluador de Competencias Laborales fuera del territorio mexicano dentro de la RedCONOCER de México, cimentando las bases para la regionalización de certificaciones internacionales. La Universidad de Costa Rica cuenta con un Centro Evaluador de Competencias Laborales denominado CECLUCR (2013) el cual se encuentra dentro de las Funciones y Programas del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP) que bajo convenio de cooperación internacional entre la Universidad de Costa Rica, la Universidad Tecnológica de Tijuana y el CONOCER (2013), el objetivo del convenio tiene como visión y misión el conocer las buenas practicas del modelo mexicano para contribuir al estado de arte y las iniciativas metodológicas para sistematizar la construcción de un proyecto-país, orientándose a la conformación de un Sistema Nacional de Competencias Laborales de Costa Rica, basados en el campo de la administración pública del ente rector de la DGSC (2012, 2013). En México la formación basada en competencias docentes y competencias laborales de egreso en Baja California ha generado un referente de seguimiento en los cuerpos y grupos de investigación especializados en la formación basada en competencias a nivel internacional como es el caso de PROCOMCAP (2013). Por su parte la Universidad de Costa Rica que ocupa el quinto lugar de las mejores universidades en América Latina de manera similar tiene implementados procesos de formación basada en competencias docentes, en especial la Escuela de Administración Pública (EAP, 2014). Para efectos comparativos el proyecto se enfoca en el análisis de la formación e impacto de funcionarios y administradores públicos basada en competencias laborales y las buenas prácticas internacionales. En la Figura 1 se muestra el Mapa Mental del Proyecto de Investigación.

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Figura 1 Mapa Mental del Proyecto de Investigación

Fuente: Elaboración Propia

Revisión de literatura Para dimensionar el alcance del objetivo general es necesario experimentar las metodologías de análisis de competitividad laboral, en la actualidad la competitividad internacional tiene como referentes, los indicadores del Foro Económico Mundial (WEF, 2013), los enfoques de competitividad sistémica de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), así como el enfoque de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por medio del Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional (CINTERFOR, 1998), donde se estable la importancia de los sistemas de competencias laborales. En Costa Rica de acuerdo a Martínez (2013) se plantean que los resultados esperados son la generación de propuestas de estándares de competencias laborales y docentes, con enfoques transversales y específicos para la formación de los administradores públicos y eventualmente el desarrollo de estándares de competencia laboral regional bajo un contexto internacional.

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Esto representa potencialmente un precedente internacional para otras disciplinas, y que se refleje en el mejoramiento de la calidad de la docencia, el mejoramiento del impacto de la gestión pública, administración del aporte al estado del arte en el tema de competencias docentes y laborales. La contribución a la sociedad será el fortalecimiento de los grupos de investigación, el intercambio académico entre México y Costa Rica, y el fortalecimiento de la cooperación sur – sur. Una formación de calidad docente es estratégica, ya que de esto depende los procesos de enseñanza – aprendizaje de las futuras generaciones. Y más relevante si se está formando administradores públicos y que de la competitividad del sector público dependerá la eficiencia y eficacia de los funcionarios. En la actualidad los constantes efectos globales de innovación, así como la competitividad internacional requiere de un mayor nivel de competencias docentes y laborales en la formación de los funcionarios de Administración y Función Pública, para satisfacer las necesidades del cliente – ciudadano, generándose nuevos desafíos de gestión del conocimiento y retos sistémicos, implicando que la administración pública deba ser cada vez más orientada a resultados de impacto en la sociedad y sectores de desarrollo de vocación de las regiones, considerando indicadores de eficiencia de políticas públicas desarrolladas e implementadas. De tal forma que los planes institucionales no solo indiquen los objetivos y metas, sino las competencias del saber, saber hacer y saber ser, que definan los saberes de la organización en la función pública. Las instituciones de gobierno requieren conocer y actualizar el marco jurídico, donde las políticas públicas provean incentivos hacia las prácticas que reditúen en un entorno competitivo de las instituciones públicas, para ello se plantea el análisis comparativo de las competencias laborales y docentes en la formación de administradores públicos. La investigación comparativa internacional permitirá desarrollar y validar indicadores que permitirán identificar los factores determinantes de las competencias docentes y laborales necesarias ante un contexto cada vez más competitivo. El establecimiento de condiciones de competitividad laboral en la administración pública incrementa la eficiencia en el diseño, desarrollo e implementación de políticas públicas que favorecen la competitividad de la dinámica de la interacción de los agentes políticos, donde interactúan instituciones públicas, universidades, colegios profesionales, así como consultores especializados en la función pública y propiamente la voz del usuario o ciudadano, este último a través del enfoque de calidad en el servicio al ciudadano que retroalimenta el nivel de competitividad de sus instituciones públicas y contribuye al mejoramiento continuo institucional.

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Informacion de las instituciones participantes en la investigacion comparativa Modelo CICAP-UCR

Modelo de la DGSC – Costa Rica

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Metodología La metodología para el desarrollo de la investigación comparativa involucra a los miembros de cuerpos y grupos de investigación de ambos países de las instituciones educativas participantes por medio de grupos focales y análisis de la información cualitativa y cuantitativa determinando el nivel de impacto aportado de la percepción social de los empleadores y formadores de los administradores públicos. A través de la comparación sectorial y el uso de la metodología de la Quinta Hélice Sistémica (QHS) desarrollada por Martinez (2012), la cual es una evolución de la Triple Hélice componente del modelo de crecimiento económico sistémico, pero contextualizado a la realidad del nuevo siglo y las tendencias globales del desarrollo y competitividad, se proponen una serie de alternativas metodológicas para determinar las variables sistémicas para la Función Pública (FP), la propuesta metodológica QHS-AFP contribuirá a la identificación de las funciones claves e individuales que inciden en la competitividad institucional. La sistematización de las competencias sectoriales se genera al desarrollar el mapa funcional dentro de las instituciones, las cuales representan gráficamente las funciones de una unidad operativa o de gestión en una institución. Las funciones se clasifican en funciones clave, de las cuales se generan las funciones intermedias y productivas, de estas últimas se generan las funciones individuales y funciones elementales del CONOCER (2013). Los estándares de competencia laboral se estructuran en cinco niveles, cada uno con un mayor nivel de complejidad, de tal forma que los candidatos al certificarse deben tener mayor dominio de los saberes establecidos, los estándares de competencia laboral se derivan de las distintas funciones del mapa funcional de la organización o institución. Para el desarrollo de la metodología de investigación que conduzca a las determinantes de variables e indicadores para el diseño y desarrollo de Estándares de Competencias Laborales (ECL) en las Instituciones Públicas (bajo el régimen de la DGSC).

Resultados Se ha considerado la participación sistémica de actores sociales que contribuyen y están articulados entre sí, como lo son los sectores de Educación en Administración Pública, Gobierno representado por medio de la Dirección General de Servicio Civil, Colegios Profesionales (incluyendo las perspectivas y expectativas de la sociedad sobre la función pública), Consultores y Representantes de Instituciones de los usuarios de los servicios públicos generando un marco de referencia de la evaluación sistémica del desarrollo del función pública ante los retos locales, regionales e internacionales. Las personas seleccionadas para los grupos focales en la investigación podrían participar en un proceso de entrevistas a profundidad para obtener información complementaria para el diseño y validación de instrumentos de investigación, donde se plasmen preguntas generales (PG) Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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fundamentadas en los modelos internacionales de competitividad, considerando criterios y factores para construir ejes y parámetros de la competitividad que inciden en la eficiencia y eficacia de las funciones públicas, para ello la muestra de las instituciones y participantes en los grupos focales QHS-AFP serán seleccionados por muestra intencional. La muestra es el conjunto menor de individuos u organizaciones, también denominada como subconjunto de la población accesible y limitado a partir de ella. Las consideraciones por las cuales se realizan estudios por muestras y no en poblaciones completas, es por ahorrar tiempo, hacer eficientes los resultados esperados de las investigaciones, lógicamente por los recursos que se invierten y además de evitar perderse en la investigación, al existir el riesgo de desviar las hipótesis y objetivos de la investigación. En la Figura 2, se plantea la secuencia cronológica de las etapas del proyecto de investigación que tuvo su concepción en la Academia con vinculación en la Función Pública, específicamente a través del área de Investigación y Cooperación Internacional del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP) de la Universidad de Costa Rica (UCR) y la Dirección General de Servicio Civil (DGSC, 2012) del Gobierno de Costa Rica. Así como los esfuerzos de cooperación internacional bajo el convenio con la Institución CONOCER (Consejo Nacional de Normalización y Certificación) del Gobierno de México, para conocer la experiencia y metodología del Sistema Nacional de Competencias Laborales Mexicano.

Figura 2 Proyecto: Desarrollo de Estándares Internacionales de Competencias Laborales entre México y Costa Rica

Trabajo colaborativo entre investigadores de la Universidad de Costa Rica y Universidad Tecnológica de Tijuana, México

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El proyecto de investigación consta de siete etapas, las cuales implican una articulación interinstitucional y de vinculación internacional, la primer etapa inicio a finales de 2012 con la formación de un Grupo Semilla de funcionarios de la DGSC, CIFH-MH (Centro de Investigación y Formación Hacendaria del Ministerio de Hacienda), Universidad Técnica Nacional (UTN) y del CICAP de la Universidad de Costa Rica, quienes participaron en un proceso de formación como instructores y evaluadores bajo la metodología del CONOCER para el empoderamiento conceptual y referencial de los mecanismos del funcionamiento de un Sistema Nacional de Competencias Laborales, todo lo anterior a través de especialistas de la Entidad de Acreditación de Centros de Evaluación de la Universidad Tecnológica de Tijuana (UTT) y de la Institución CONOCER de México. La segunda etapa implica el proceso de sistematizar los instrumentos metodológicos para el diseño y desarrollo de Estándares de Competencias Laborales (ECL), considerando el proceso de mapeo de proceso por medio de la técnica de Mapas Funcionales e identificación de Funciones Claves e Individuales de cada proceso institucional. La tercera etapa está orientada al desarrollo de una propuesta metodológica para la determinación de las variables que conduzcan a conformar los ejes transversales y específicos de los factores de las funciones claves y específicas de las instituciones públicas y su impacto en la sociedad desde un enfoque sistémico, para ello se consideraran como sujeto de investigación las instituciones de la Función Pública que se encuentran bajo el régimen de la DGSC. En la cuarta etapa se considera el diseño y desarrollo de la propuesta metodológica denominada Quinta Hélice Sistémica en la Administración de la Función Pública (QHS-AFP) planteadas en la Tabla 1, la cual conduce al principio de una relación multisectorial con orientación de unidad de medición y de vinculación hacia el mejoramiento de las condiciones de los principios de Competencias Laborales en Función Pública. La metodología QHS-AFP es una propuesta para investigación con características sistémicas a partir de la etapa de recolección de datos cualitativos y cuantitativos que sustentan la construcción de instrumentos e indicadores que se deben validar a través de revisión multidisciplinaria, además de entrevistas sobre factores y acciones que inciden en la competitividad de la función pública.

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Tabla 1 Propuesta de variables QHS-AFP desde la óptica sistémica SECTOR

PLANTEAMIENTOS PARA DETERMINAR VARIABLES DEL SCL EN LA AP ¿Cuáles son los problemas o retos de las instituciones de la función pública para fortalecer sus operaciones internas con eficacia?

¿Qué necesitan las instituciones de la función pública para cumplir eficazmente sus objetivos y metas?

H1. Instituciones Públicas

¿Cuáles son las barreras que enfrentan la función pública a nivel interno y externo para un desempeño óptimo? ¿Qué necesita la función pública para mejorar su eficiencia y eficacia?

¿Los consultores en función pública han contribuido al éxito y fortalecimiento de la modernización de la administración pública? ¿Qué necesitan la función pública para abrirse a la vinculación educativa, para actualizar las competencias de egreso de los futuros funcionarios públicos?

¿Cómo se pueden vincular la función pública con todos los sectores de la sociedad, de manera de lograr una sinergia para el mejoramiento institucional? ¿Cuál es la percepción función pública, fuera de la óptica de la función pública?

¿La función pública considera los perfiles de los Profesionales bajo modelos de competencias laborales? ¿Qué necesitan realizar los proveedores para ser elegidos por las instituciones públicas?

¿Qué tipo de ayuda necesita la función pública para desarrollar tecnología para las actividades de un Gobierno Digital y con ello se incentive la modernidad de servicios y la eficiencia a la ciudadanía?

H2. Educación en Administración Pública

¿Cuál es el perfil de una institución pública eficiente desde la óptica de la función pública?

¿Cuáles son los conocimientos y habilidades (competencias) que proporcionan en las Escuelas de Administración Pública y áreas afines a la función pública?

¿Cómo se actualizan las Escuelas sus planes y programas de estudio conforme a los avances y desarrollo de la función pública? ¿Cómo se actualizan los Profesores para enseñar los temas de actualidad del Función y Administración Pública? ¿Cómo se mide la efectividad de sus programas de estudio, conforme los indicadores de desarrollo y competitividad del sector de la administración pública? ¿Cómo se promueve la vinculación entre el sector educativo y la función pública?

¿Cómo se promueve la educación de para el desarrollo de modelos y autogestión en la función pública?

¿Cuáles son las principales necesidades del sector educativo en el tema de administración pública para lograr una validación de la efectividad de sus programas de estudio basado en competencias profesionales de egreso? ¿Los Centros de Investigación y Capacitación como incentivan, promueven y asesoran a las instituciones de la función pública para el mejoramiento y modernización de sus funciones?

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H3. Gobierno (Servicio Civil)

SECTOR

PLANTEAMIENTOS PARA DETERMINAR VARIABLES DEL SCL EN LA AP ¿Cuáles son los compromisos con la educación y desarrollo de los empleados de la función pública?

¿Cómo se pueden sumar esfuerzos para que la DGSC desarrolle acciones que contribuyan al desarrollo de un sistema de competencias laborales para los empleados bajo el régimen de la DGSC? ¿Qué mecanismos se requieren gestionar para que DGSC y las instituciones que para desarrollar políticas públicas que incentiven la sistematización de las competencias laborales en el empleo público? ¿Qué acciones estratégicas está desarrollando el gobierno a corto, mediano y largo plazo para el desarrollo de un sistema de competencias laborales para el empleo público?

¿Cuáles son las condiciones ópticas para la creación de iniciativas de propuestas que transiten hasta convertirse en políticas públicas?

H4. Colegios Profesionales

¿Cuáles son las estrategias para que los Profesionales se desempeñen mejor en la función pública y encontrar mecanismos para su desarrollo?

¿Qué programas de los Colegios Profesionales han generado e incentivado el desarrollo y consolidación de la función pública?

¿Cuáles son las estrategias para apoyar a las Instituciones Públicas y los beneficios de ser miembro de un Colegio Profesional? ¿Cómo se promueve la investigación y vinculación desde los Colegios Profesionales para la función pública? ¿Cómo se promueve la comunicación entre la función pública y los Colegios Profesionales? ¿Cómo se promueve el desarrollo de Recursos Humanos en la función pública?

¿Cómo se promueve la protección y apoyo de las iniciativas de equidad de género en la función pública por medio de las competencias laborales?

H5. Consultores y Usuarios de Administración Pública

¿Cómo se promueve la transferencia del aprendizaje entre los miembros de la función pública, para incentivar la gestión del conocimiento por medio de las competencias transversales y especificas?

¿Qué falta en las instituciones de Consultoría especializada en la función pública para que sus profesionales sean más asertivos en la solución de retos en administración y función pública?

¿Qué iniciativas se consideran deben realizar las instituciones de la función públicas, servicio civil, universidades, colegio de profesionales y la propia sociedad, para ser un actor clave o agente de cambio en el desarrollo y modernización de las funciones y administración pública? ¿Cuáles son los servicios profesionales que deben proveer los consultores de la administración pública para que contribuyan a elevar la competitividad?

¿Cuáles son los indicares de desempeño de eficiencia, efectividad, servicio al cliente y mejora continua de los instituciones públicas? ¿Cómo se beneficia o reconoce a los ciudadanos cumplidos de sus responsabilidades en la sociedad, por las instituciones públicas?

Propuesta de Modelo de Preguntas Ejes para determinar las variables de las Competencias Laborales de la Función Pública

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En la quinta etapa se define el enfoque cualitativo, validando los planteamientos de las variables por medio de entrevistas a profundidad y con el insumo de datos duros para la conformación de los instrumentos del enfoque cuantitativo de preguntas generales y especificas por sector, así como el instrumento metodológico para la conducción de los grupos focales con enfoque de articulación, considerando tres fases: 1. Reconocimiento, 2.Retroalimentación o Crítica Constructiva y 3. Compromisos de colaboración mediante grupos técnicos de expertos funcionales. Específicamente la técnica de grupo focales QHS-AFP incluye tres fases, la primera donde los participantes hacen un reconocimiento propositivo de avance y logro institucional, la segunda fase una crítica constructiva de retroalimentación desde la óptica de fortalezas y debilidades en las instituciones sujetas de investigación y finalmente la tercer fase se enfoca en el planteamiento de compromiso de apoyo y cooperación interinstitucional para fortalecer los procesos de prospectiva de mejoramiento y desarrollo de la Función Pública. La sexta etapa conduce al tratamiento de los resultados de la investigación, desde el análisis del discurso hasta la correlación de variables, en la Figura 3, generando base de datos que aportarán al estado del arte, de las tendencias estadísticas en el tema sujeto de investigación, así como la oportunidad de sistematizar las áreas de oportunidad por medio de anteproyectos de trabajos finales de graduación (TFG) a nivel de licenciatura y posgrado, para el diseño y desarrollo de Estándares de Competencias Laborales en la Función Pública y otros Sectores que eventualmente la tendencia internacional los llevara a la modernidad de la administración del talento y gestión del conocimiento.

Figura 3 Metodología QHS-AFP y la correlación de variables sistémicas

Fuente: Elaboración Propia

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Las preguntas generales (PG) se derivaran en preguntas específicas (PE) en cada sector participante en los procesos de grupos focales, para determinación y validación de los factores e indicadores de las competencias laborales en la función pública. La séptima etapa concluye en la articulación de los resultados de los sectores, el desarrollo de conclusiones y construcción de propuestas que pudieran tener continuidad en diversos escenarios, como es el desarrollo de estándares de competencias laborales, la conformación de lineamientos que conduzcan a una iniciativa de normatividad o política pública, así como trabajos que se orienten a la gestión del conocimiento por medio de trabajos finales de graduación, ya sea de Licenciatura o Posgrado, así como proyectos de investigación comparativa internacional, representando un referente para procesos de integración regionales y que sean la antesala a desarrollo de Estándares Internacionales en el tema de Competencias Laborales, ante una realidad cada vez más global. La administración y función pública representan un fértil escenario para el desarrollo y propuestas de iniciativas de competencias laborales transversales y específicas a través de esfuerzos de articulación sectorial para el planteamiento de las variables de la función pública. La gestión del talento humano por competencias plantea que los estudios o conocimientos académicos de una persona no aseguran el buen desempeño de la misma en el ámbito laboral, sino que existe una serie de factores o competencias potenciales en las personas que pueden ser gestionadas y administradas para el adecuado desarrollo en las organizaciones.

Componentes 1. Manual de puestos y cargos 2. Diccionario de competencias. 3. Sistema de reclutamiento y selección. 4. Detección de necesidades de capacitación y el respectivo cierre de brechas. 5. Sistema de evaluación del desempeño. 6. Sistema de valoración y clasificación de puestos. 7. Plan de capacitación, plan de carrera, plan de desarrollo.

Los retos por concretar en este proyecto de investigación desde la académica (CICAP-UCR) y articulado en la función pública a través de la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), proyecta conformar el primer Comité de Gestión por Competencias Laborales (CGCL) de la Función Pública en Costa Rica durante el año 2014, siendo un referente para las instituciones bajo el régimen de la Dirección General de Servicio Civil (DGSC) para posteriormente conformar los

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Grupos Técnicos (GT) y a través de los cuales se realizará la construcción de los Estándares de Competencia Laborales con enfoque Transversal y Específico entre las Instituciones de la Función Pública. Estándares de Competencias Laborales para Reclutar, Seleccionar, Contratar, así como para los procesos de Capacitar, Evaluar y Certificar, consolidando con ello los esfuerzos de coordinados a nivel nacional e internacional para desarrollar por medio de la Red de CEAs (Centro de Evaluación Asociados) en cada sector de especialidad para el ámbito público y privado, incentivando las condiciones de competitividad sectorial y mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad. Las actividades posteriores a desarrollar en este proyecto contemplan: 1. Convertir al CECLUCR-CICAP en una Entidad de Certificación y Evaluación (ECE). 2. Conformar un Ente o Consejo de Normalización de Certificación de los Estándares de Competencias Laborales para capacitación, evaluación y certificación. 3. Conformar los Comités de Gestión por Competencias Laborales por sector 4. Conformar Grupos Técnicos de expertos de cada Comité de Gestión. 5. Desarrollo metodológico por medio de líneas de investigación de cada Estándar de Competencia Laboral, por medio de la integración de una RED INTERNACIONAL DE INVESTIGACIÓN en temas de competitividad y competencias laborales y profesionales. 6. Buscar el mecanismo de integración del CECLUCR/CICAP-UCR/DGSC a través de la Red de Centros de Evaluación Asociados (RedCEA) de Costa Rica para participar en el escenario internacional de las mejores prácticas comparativas en CINTERFOR de la OIT.

Bibliografía CECLUCR (2013). Grupo semilla de funcionarios costarricenses. Retraído 15 Abril 2013, de Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica Web site: www.cicap.ucr.ac.cr CINTERFOR. (1997). La normalización y certificación de competencias laborales: Medio para incrementar la productividad de las empresas. Retraído 29 de Enero de 2014 de Cinterfor Web site: www. cinterfor.or.uy

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“Los municipios como miembros de redes regionales de innovación y el alcalde como gestor de desarrollo local”

Dr. Roberto Fernando Ochoa García1 Dr. Fausto Arturo Flores García2

Eje temático

Uso de las Tecnologías (Instrumentos y Herramientas) Para el Mejoramiento de la Gestión Local Modalidad de trabajo: Ensayo de divulgación.

1 2

Doctor en Economía y Ciencias Sociales, adscrito a la Unidad Académica de Ciencias Jurídicas y Sociales (UACJS) de la Universidad Autónoma de Tamaulipas (UAT). Teléfono 833 231 2600 y mail: [email protected]

Doctor en Ciencias Políticas, adscrito a la Unidad Académica de Ciencias Jurídicas y Sociales (UACJS) de la Universidad Autónoma de Tamaulipas (UAT). Teléfono 8332412000, Ext 3652 y mail: [email protected]

LOS MUNICIPIOS COMO MIEMBROS DE REDES REGIONALES DE INNOVACIÓN Y EL ALCALDE COMO GESTOR DE DESARROLLO LOCAL.

Dr. Roberto Fernando Ochoa García Dr. Fausto Arturo Flores García

Resumen en este ensayo se reflexiona sobre los gobiernos locales como miembro de redes de innovación y su relación con las organizaciones productivas de la sociedad del conocimiento que les permita interactuar en red para el desarrollo local. El reto de generar innovación en las instituciones públicas y transferirlos a otros agentes económicos y sociales, no es algo que pueda ser resuelto por los Municipios actuando por sí solos. Mucho menos por individuos en las dependencias públicas actuando por sí mismos, pues se requiere desarrollar capacidades colectivas, en las que muchos actores desempeñan papeles complementarios, es decir, analizar el papel que desempeñan en la región las distintas instituciones públicas y privadas que intervienen en los procesos de generación y aplicación de innovación tecnológica. Se analizan de forma general las capacidades que desarrolla en materia de innovación el Municipio de Tampico Tamaulipas y las que debe desarrollar para interactuar con otras organizaciones de nuestro entorno y así contribuir al desarrollo económico de la región, coadyuvando a la formación de redes de innovación. Se presentan algunas estrategias específicas que favorecen la formación de alianzas necesarias para el desarrollo e innovación de tecnología. Por otro lado, se enfatiza la importancia que tiene el alcalde del municipio como gestor de la innovación, el orientar, en la praxis, parte de sus actividades, considerando que se debe disponer de competencias básicas propias de un gestor de la innovación. Asumimos que el presidente Municipal es un gestor

de innovación, es decir es una figura que facilita el tránsito o proceso de transformación de las actividades públicas en otra más innovadora. El gestor de la innovación en las organizaciones políticas debe provocar que la innovación suceda. El método utilizado para el trabajo fue a través del análisis documental y entrevistas a profundidad con los funcionarios locales y responsables de la innovación y desarrollo tecnológico municipal. Se concluye con la situación actual de interacciones del municipio con otros agentes del desarrollo social y económico regional y que los Alcaldes innovadores enfrentan el reto de dinamizar estos procesos al seno de las instituciones al interior y al exterior, y sobre todo, en diseñar estrategias que permitan resolver favorablemente, la resistencia al cambio.

Palabras claves Innovación, TIC, Alcalde.

I.- Introducción Con el propósito de incrementar sustantivamente la transparencia y participación de la ciudadanía, es necesario mejorar el acceso a la información, trámites y servicios ofrecidos a los ciudadanos; por lo tanto los gobiernos locales deben promover la aplicación y uso de tecnología en los organismos del Estado, y así aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión pública. Cada día hay un mayor manejo de las herramientas informáticas como las computadoras, las redes de telecomunicaciones, internet, los teléfonos celulares, los periódicos digitales, dispositivos portátiles, sin embargo la utilización aún es limitada a solo ciertos sectores de la sociedad. Para alcanzar la transformación el municipio deberán modificar sus estructuras, su estilo de atención al público y el flujo de trámites, para proveer sus servicios de forma electrónica. Además se debe fomentar y promover el uso de tecnologías que permitan una participación activa de los ciudadanos en la formación, discusión y evaluación de políticas públicas. Estas acciones no pueden ser implementadas por un solo individuo en los municipios actuando por sí mismo, pues se requiere desarrollar capacidades colectivas, en las que muchos actores desempeñan papeles complementarios. Es decir innovar tecnología requiere de competencias muy complejas y distintas incluso a las que requiere la Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). En ese orden de ideas entenderemos a las TIC como el conjunto de actividades de investigación, desarrollo, fabricación, integración, instalación, comercialización y mantenimiento de componentes, subconjuntos, productos y sistemas físicos y lógicos, fundamentados en la tecnología electrónica, Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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así como la explotación de servicios basados en dichas tecnologías, la producción y difusión de contenidos soportados electrónicamente y las aplicaciones de internet. En la actualidad el uso de las nuevas tecnologías es una herramienta fundamental para apoyar los procesos de transformación que se vienen desarrollando en las relaciones del gobierno con la sociedad, los empresarios, sus funcionarios y con otras instituciones públicas. Es decir el gobierno debe realizar todas aquellas iniciativas que habiliten la migración de la información como trámites y servicios de procedimientos manuales basados en papel a procedimientos informáticos; permitiendo por múltiples canales como internet, dispositivos móviles, centros de atención ciudadana, entre otros. Para aumentar la cobertura de los gobiernos de las herramientas electrónicas es necesario mejorar la innovación y tecnología de los gobiernos locales a través de acciones donde se comparta y se trasfiera con otros agentes económicos y sociales, la disponibilidad y facilidad de uso de los distintos servicios ofrecidos por el sistema público acortando distancias y borrando las barreras del tiempo. En ese sentido, se analiza el perfil de los distintos actores que participan en el desarrollo económico y social de la región, por lo que en primer término se consideró conveniente presentar un panorama general del sur del Estado de Tamaulipas, para identificar el potencial de la posible demanda de los servicios públicos. En ese orden de ideas identificamos al sector industrial como uno de los principales demandante de tecnología e innovación de nuevos procesos organizativos y de procesos productivos. El sector industrial de Tamaulipas, se sitúa con una buena posición geográfica para el acceso a los mercados del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la Unión Europea. (SEDEEM, 2010). Abordando un poco de información general a cerca de Tamaulipas, se tiene que está formado por 43 municipios, tiene una superficie de 79,829 km2 que representa el 4.1% de la superficie del país. Geográficamente ésta dividido en tres áreas principales: el norte, en donde destacan los municipios de Matamoros, Nuevo Laredo y Reynosa; el centro, con especial atención con Cuidad Victoria la capital del estado y el Mante; y finalmente la zona sur que concentra tres municipios de gran importancia en el estado: Tampico, Madero y Altamira. Es en la zona sur es donde se concentran actividades relacionadas a la petroquímica primaria y secundaria y en el norte del estado la actividad principal es la industria maquiladora. El PIB en Tamaulipas es el de 2.6 % con relación al PIB Nacional. (INEGI, 2012) Con respecto a los sectores económicos existentes (primario, secundario y terciario) el sector secundario, es donde se concentran la industria petroquímica secundaria y maquiladora de exportación de prendas de vestir. Tamaulipas ha sido considerado como un estado con vocación petroquímica, siendo esta actividad una de las más importantes en el estado junto con la maquiladora. El desarrollo industrial de la zona sur de Tamaulipas ha sido producto de la estratégica localización en la región del puerto industrial de Altamira, que ha sido detonante y complemento para Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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llevar a cabo el comercio internacional de México en la rama química y petroquímica. En este marco, esta zona es considerada la zona portuaria y de desarrollo industrial más importante del noreste del país. Se considera la región de México en la que se localiza la mayor inversión privada de empresas químicas y petroquímicas generando alrededor de 7000 empleos en promedio en la década de los noventa. (Asociación Industriales del Sur de Tamaulipas AISTAC, 2009). Un determinado nivel de desarrollo social, económico y tecnológico caracterizado por la participación de diversos agentes (gobierno, empresas, investigadores, centros tecnológicos, organizaciones sociales y ciudadanos) dispuestos a generar, difundir y usar la información para la producción de conocimiento económicamente útil (innovación) a los fines del desarrollo” (Valenti, 2001). En ese sentido identificamos el perfil o el papel que desempeñan los distintos actores que pueden interactuar en red, para que se pueda aprovechar la tecnología en la región, en términos generales identificamos a distintos actores que puedan ser susceptibles de cooperar con los municipios del sur y ofrecer al entorno productivo soluciones más adaptadas y complementarias son:

a. Instituciones de Educación Superior (IES) En la región (zona conurbada Tampico, Madero, Altamira) existen 12 instituciones de educación media superior (CETIS,CBTIS,CBTA,CONALEP) Y 13 Universidades de Educación Superior. Están entre las Universidades de Educación Superior Privadas: como Tecnológico de Monterrey, Instituto de Estudios Superiores, Universidad Anáhuac, Universidad Valle de Bravo, Instituto de Ciencias y Estudios Superior, Politécnico Nacional, Tecnológico Regional de Ciudad Madero, Centros de Investigaciones propios de las instituciones de educación superior, y distintas Escuelas Técnicas de Educación Medio Superior. (SECTUR, 2010) El perfil o papel de las Universidades de educación superior y media superior está enfocada principalmente a la vinculación tradicional. Para que tenga éxito la innovación de la tecnología que ofrece las Universidades deben cambiar el papel de vinculación, de pasar de la economía industrial a la economía del conocimiento. El perfil actual en la zona sur de Tamaulipas en las Instituciones de Educación Superior de acuerdo a las principales funciones identificadas es: a). -Transferir información y conocimiento de teorías y prácticas actuales b). -Medir la calidad por las investigaciones científicas y la formación docente c). - Se aplican de manera estricta al carácter disciplinario de la profesión. d). - Fuerte peso teórico de la estructura docente con poca experiencia de la gestión y la realidad práctica e). - Carece de ámbitos de experimentación en la práctica y entorno laboral

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Para que tenga éxito la invocación tecnológica las IES, deberán llevar a la práctica las siguientes acciones: •

Reforzar estudios de especialización en tecnología e informática.

•

Incorporación de profesores a la práctica de problemas reales

•

Postgrados de gestión conceptualizados y programados

•

Alta incidencia en la gestión de la innovación

b. Centros de Investigación en la región se encuentra el Instituto Politécnico Nacional campus Altamira enfocada a mejorar los procesos productivos de las industrias afiliadas al AISTAC. Sin embargo su papel ha sido limitado por la falta de una vinculación efectiva y continua en las organizaciones generadoras de tecnología. Para tener éxito en la innovación deben actualizarse a los constantes cambios de tecnologías, de los mercados, productos y procesos de las organizaciones empresariales.

c. Centros Tecnológicos Sectoriales; centros de servicios de ensayos, análisis de materias primas. El Instituto Tecnológico de Ciudad Madero enfocado en sus carreras a la industria petroquímica y química, petrolera, mecánica y ahora electrónica, e incipiente la robótica. Atiende otras áreas industriales de la industria manufacturera. Cuenta con infraestructura muy antigua y con poca inversión en los laboratorios, sin embargo cuenta con una cultura tecnológica y con alto nivel de investigación en nuevos productos en piloto. Requiere para mejorar su actuación en la innovación tecnológica de mayores recursos para concretar nuevos proyectos empresariales con inversión privada y de fomento público.

d. Empresas de ingeniería o de bienes de equipo La Unidad Académica Multidisciplinaria de Ingeniería (UAMI) de la Universidad Autónoma de Tamaulipas, tiene desarrollado laboratorios, centros de desarrollo de obras de infraestructura para el puerto y dependencias paraestatales con mucho éxito. Además colaboran con las autoridades del CONAGUA, para desarrollar innovaciones en las obras para prevenir y contener las inundaciones en la región. La (UAMI) y los municipios del Sur de Tamaulipas, se puede relacionar de manera institucional con proyectos de ciencias económicas, ambientales, legales y de atención a la salud mental.

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e. Otras entidades empresariales que tengan entre sus objetivos el fomento de la innovación (parques tecnológicos, cámaras de empresariales.) El modelo Tamaulipas para el desarrollo económico y la competitividad creado por el Gobierno de Tamaulipas (2004-2010) tiene como compromiso la participación ciudadana y la creación de programas instrumentados para alcanzar los objetivos de empresas y empleos que hoy demanda el estado. Los parques industriales en el estado, también han fomentado la actividad industrial. Actualmente operan 31 parques industriales en el estado, con una disponibilidad de más de 1,165 hectáreas completamente urbanizadas; 24 se localizan en la zona fronteriza, cuatro en el centro y tres en el municipio de Altamira. (Secretaría de Economía, Parques Industriales, 2002). Se ha promovido en Tamaulipas la inscripción de empresas e instituciones que realizan actividades científicas y tecnológicas en el Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas, para su acceso a los fondos del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. En 2007 se registraron 10 empresas e instituciones, que adicionadas a las suscritas en los dos años anteriores, suman 53. En el seno del Consejo Tamaulipeco de Ciencia y Tecnología, se encuentra el Centro de Asesoría Integral en Materia de Propiedad Intelectual, en colaboración con el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial. Ofrecen asesoría integral para la presentación de sus trámites ante el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial. Esta institucionalizado desde 2007 a la fecha el Premio a la Calidad Tamaulipas, diseñado y conducido por empresarios y los tres órdenes de gobierno, en reconocimiento al esfuerzo y contribución en productividad, competitividad y generación de empleo de las empresas instaladas en el estado. Con la participación del sector empresarial está instalado el Consejo Estatal para el Desarrollo Económico y la Competitividad, organismo de participación ciudadana a través del cual los empresarios, las instituciones académicas y los municipios trabajan en coordinación para promover mejores productos y servicios a favor de la inversión de capital nacional y extranjero, indispensable para la generación de más y mejores empleos que eleven la calidad de vida de los tamaulipecos. En Tamaulipas el capital humano competitivo es una de las mayores fortalezas. A través de los Consejos Empresariales se han articulado los esfuerzos ciudadanos para definir las estrategias y proyectos acordes a las vocaciones productivas de cada región y fomentar la cultura empresarial. Para que tenga éxito la innovación tecnológica con estos parques y estos consejos empresariales se debe trabajar en la fragmentación productiva y desintermediación y adaptarse a la complejidad productiva y diversidad reguladora de las autoridades ambientales.

f. Bajo nivel de las demandas de I+D+I y servicios tecnológicos El perfil bajo del nivel de demanda es por falta de financiamiento y la normatividad extemporánea de las reglas de operación, lo cual detiene la demanda posible de las empresas, para solicitar Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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apoyo para la Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+I). Aunado a la poca armonía entre los intereses de las demandas y las ofertas de servicios públicos. Otro factor que incide es el desconocimiento de las acciones y servicios del Municipio, y las políticas públicas locales. Para mejorar la innovación y tener una mejor colaboración en redes, se debe tener un acercamiento entre las autoridades Municipales y el sector privado, con un enfoque interdisciplinario y contar con prospectivas y escenarios definidos y reales por parte de las autoridades y las empresas.

e. Creación de un Centro de Capacitación para Funcionarios Los estudios de la zona muestran que el perfil profesional del funcionario público encargado de la innovación tecnológica no es el adecuado, mermando su efectividad en cuanto a proyectos reales y su desenvolvimiento como funcionario en general, ya que al tener poca participación en actividades que implementen tecnología. Entonces la vinculación entre programas educativos y programas de fomento gubernamentales aún es deficiente, lo cual provoca una considerable ineficiencia en el desempeño de los agentes involucrados en el desarrollo de innovación tecnológica, así como una cantidad de proyectos reales bastante inferior al potencial que puede resultar para la generación de nuevas unidades económicas.

f. Instituciones públicas de fomento en la región Se han instalado en la zona todo tipo de instituciones de apoyo al financiamiento de proyectos, respaldados por programas de carácter federal y estatal, las cuales se componen por incubadoras de negocios, microcréditos, apoyo a Pymes exportadoras, créditos por parte del servicio nacional y estatal de empleo, sistemas de apertura rápida de empresas, entre otros programas de apoyo gubernamental. Las instituciones de apoyo al emprendedor en el diseño de redes de comunicación (TICS) se constituyen por todas aquellas instituciones impulsadas por la política de empleo del gobierno del Estado que cuentan con programas específicos de apoyo. Es precisamente la naturaleza de estos programas lo que nos permite establecer una clasificación en estas instituciones: a. Institución de apoyo financiero. Son todas aquellas instituciones que cuentan con programas de financiamiento directo o indirecto al emprendedor para el desarrollo de su proyecto. El otorgamiento del apoyo puede ser en efectivo (se entrega monto financiado directamente) o en especie (se entrega la maquinaria o equipo necesaria para iniciar la empresa). Por lo general operan con fondos del gobierno federal o estatal, o con recursos de la banca comercial. b. Institución de asesoría. Son todas aquellas instituciones con programas de apoyo al emprendedor caracterizados por brindar asesoría en el proceso de creación de empresas, pudiendo auxiliar en los procedimientos legales, administrativos o agilizando los trámites a través de sistemas de

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ventanilla única. Por lo general, estos programas son de carácter gratuito (para instituciones emanadas del sector público) o con un costo reducido simbólico (para instituciones emanadas del sector privado). c. Institución bajo modelo de incubación. Son instituciones con programas integrales de apoyo al emprendedor, que ofrecen servicios de apoyo bajo modelos de incubación específicos, que incluyen asesoría y consultoría, enlace de negocios, información, capacitación, así como la posibilidad de obtener el financiamiento indirecto en la incubadora a la cual se pertenece. Generalmente el ingresar a una incubadora de negocios requiere el pago de una cuota, existiendo en algunas la opción de pagar los servicios de incubación hasta que la empresa se encuentre formalmente establecida y generando ingresos.

Después de revisar los perfiles de la sociedad del conocimiento de la región encontramos que uno de los requisitos para el funcionamiento de las redes de innovación en ambos ejes es la comunicación entre las instancias que participan, privilegiando la labor integral de las dependencias, revisando programas federales que ofrezcan apoyos para el desarrollo tecnológico, así como buscar profesionales que impulsen proyectos utilizando la definición precisa de responsabilidades y utilizando un esquema útil de ajuste a la normatividad. Otra condición fundamental es que las autoridades del municipio deben estar cerca de los funcionarios y tener una amplia comunicación entre las partes para poder gestionar más ágilmente los recursos. Otros de los supuestos para llevar a cabo un cambio organizativo hay que tener en cuenta que no existen modelos válidos y únicos para todos los Municipios ni fórmulas universales para su implantación. Cada ayuntamiento, debe encontrar “su” modelo, el más apropiado a sus características. Es importante reemplazar la toma de decisiones vertical descendente por un sistema en el que las decisiones que se tomen en cualquiera de los niveles jerárquicos influyan en el resto de unidades. El desconocimiento de las actividades de organismos y dependencias disminuye las posibilidades de formar redes de innovación.

II.-Capacidades del Ayuntamiento de Tampico. En el Ayuntamiento de Tampico Gobierno Municipal se pueden identificar diferentes relaciones a través de iniciativas que pueden llevar adelante una repartición pública para con los ciudadanos, empresas, funcionarios del Estado y otras reparticiones públicas. Para que las iniciativas se desarrollen el Ayuntamiento de Tampico debe desarrollar las capacidades que se tienen identificadas, con el fin de interactuar con otras organizaciones de su entorno y así contribuir al desarrollo económico de la región, propiciando la formación de redes de innovación, se encontró las siguientes:

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Cuadro # 1. Elaboración propia con información y análisis de las entrevistas. Capacidades Identificadas Desarrolladas

Por desarrollar

Incipiente y estancada capacidad de innovación

Capacidad de innovación continua y fortalecida

Contribuye a mejorar los negocios sin dar seguimiento a los resultados.

Sustentabilidad negocio

El conocimiento creado es escaso y no agrega valor a la productividad

Creación de conocimiento agregado a mejorar la productividad.

Gestión logística focalización.

Gestión logística focalizada.

local

y

sin

ambiental

del

global

anticipatoria

y

Capacidad de respuesta reactiva y sin prospección

Capacidad prospectiva

y

Limitada Gestión en red de la producción y servicios de la Institución.

Dinámica de gestión y producción en red y digital a toda la comunidad en general.

Las capacidades que el organismo municipal deberá desarrollar para interactuar con otras instituciones públicas y privadas que desarrollan tecnología en información y comunicación, es: 1. Mejorar la rapidez y calidad de los servicios públicos al ciudadano. 2. Generar ahorros y mayor eficiencia al Estado. 3. Mayor amplitud de canales. 4. Facilitar una mejor y más oportuna comunicación, coordinación y trabajo colectivo entre las organizaciones estatales. 5. Contribuir a la preparación de los países para la Sociedad de la Información a través de una oferta de buenos y necesarios servicios y contenidos por Internet 6. Contribuir al aumento de la transparencia y mayor participación ciudadana. 7. Establecer alianzas con las instituciones empresariales y sociales 8. Mayor uso de aplicaciones informáticas en las gestiones de logística global. 9. Aprendizaje a la Innovación continúo.

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Los fundamentos anteriores servirán para fortalecer las interacciones hacia el exterior del ayuntamiento y desarrollar más la vinculación entre dependencias hacia el interior. Es decir, interactuar, para enriquecer las ideas y los servicios que se puedan brindar, con otras dependencias, como hacia otros ámbitos de vinculación federal

III.- El papel del Alcalde en el desarrollo local. Según el juramento los Alcaldes como primera autoridad en los municipios deben enfocar sus energías a desarrollar conocimiento útil y valioso para el desarrollo económico y social de su entorno. Por lo tanto no son pocas las estrategias que pueda plantear el alcalde para enfrentar sus primeras dificultades dentro de la propia institución pública. Los presidentes municipales deben abrirse cada vez más a la innovación tecnológica basada en una normativa bien definida. Entre los principales objetivos de los Alcaldes están la definición clara a cada una de las dependencias de las funciones a desempeñar de tal manera que no se duplique u omitan acciones. Otra actividad central es la iniciativa para los funcionarios, del diseño de programas permanentes de capacitación y actualización en materia de innovación tecnológica. Por otro lado compartir experiencias mediante eventos y/o encuentros de expertos en la materia, así como apoyo para la redistribución de recursos para la implementación de proyectos. Evidentemente, el Alcalde juega un papel importante en el diseño del proceso de cambio organizativo y tecnológico. Ello facilitaría tanto el seguimiento, como la modificación de aspectos, que conforme se desarrolla el proceso se comprueba que deben cambiarse porque las circunstancias así lo aconsejan. No debe de olvidarse que las situaciones de cambio son muy dinámicas, que no existe un camino único, por lo tanto es casi seguro que en el transcurso del mismo se deban realizar correcciones o modificaciones. Los Alcaldes pueden hacer propuestas a la cartera de iniciativas y convertirse en consultores para buscar más oportunidades para la sociedad, estos a su vez puedan participar más activamente en el diseño, formulación e implementación de las políticas públicas locales. Además puede participar en dos vertientes simultáneas: Gestionar recursos para proyectos propios y gestionar recursos para otros proyectos incluyendo los de servicio a la comunidad. Para eso debe aprovecharse la experiencia de los funcionarios públicos para el establecimiento de mejores estrategias, aplicarlas y al mismo tiempo los alcaldes puedan proponer mejoras a las leyes y a los marcos regulatorios en materia de telecomunicación. El alcalde en un primer momento debe poseer interés personal en las acciones que desarrolla, esto implica habilidades, actitudes y aptitudes que lo conduzcan a atender los intereses institucionales que en un siguiente momento se traducirán en resultados (programas, proyectos, etc) de

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colaboración interinstitucional, en el que los sujetos sociales se convierten en el principal ente sobre el que impacto todo su quehacer. Por lo tanto la primera autoridad del municipio debe ser innovador, creativo, proactivo en cada una de sus acciones, y debe buscar incansablemente la implementación de nuevas estrategias que respondan por un lado a los lineamientos que el ayuntamiento plasman en sus planes de desarrollo institucional, pero por otra parte respondan a las necesidades sociales del entorno. El presidente municipal debe llevar a cabo estrategias para iniciar la implementación tecnológica. Entres estas están: Establecimiento de redes de colaboración interinstitucional y capacitación permanente de los funcionarios. (1) Búsqueda de estrategias innovadoras y elaboración de propuestas de acción. (2) Difusión de resultados en materia de innovación (investigaciones, estudios, impacto, (3) Organización de eventos en materia de desarrollos tecnológicos. (5) Integración de Comités de redes de innovación tecnológica que determinen lineamientos a fin de unificar criterios de impacto social. (6) Gestión de apoyos financieros (participación en convocatorias a nivel municipal, estatal y federal. (7) Desarrollar estrategias con tendencias a la internacionalización de las acciones de innovación tecnológica (redes de colaboración). Otro reto que enfrenta el presidente municipal es buscar el segmento o industria de la especialización. El debe poseer habilidades de liderazgo y honestidad al establecer con claridad las decisiones públicas. El alcalde debe reunir tres habilidades: tener pasión por el conocimiento y la generación de ideas; ser un apasionado por el servicio al cliente y tener pasión por la gente. Deben entender mejor las necesidades de la sociedad y saber qué tipos de servicios requiere la población, por lo que deben tener información objetiva. Estar más orientados a las actividades de información a la sociedad. Se requiere de una visión fresca y profesional, además de tolerancia, capacidad para relacionarse. Ser capaz de trabajar en equipo y saber qué tipo de equipo tiene, tener bien claro el plan de trabajo municipal. Características que debe poseer un buen Alcalde para que ocurra una innovación: •

Tener dominio del tema.

•

Referencias probadas de que lo que ha sugerido o recomendado ha funcionado.

•

Habilidades de liderazgo.

•

Honestidad.

•

Pasión por el conocimiento y la generación de ideas, por el servicio a la gente.

•

Visión fresca y profesional.

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•

Tolerancia.

•

Capacidad de expresión oral y escrita.

•

Disponibilidad para viajar al extranjero.

•

Entender las necesidades de los ciudadanos.

•

Tener información objetiva.

•

Ser capaz de trabajar en equipo.

•

Tener bien claro el plan de gestoría y lo que va a resultar de esa gestoría.

•

Estar actualizado.

•

Pertenecer a una red de presidentes municipales.

•

Saber aprovechar los recursos escasos del gobierno.

•

Habilidad para obtener recursos de otros.

Hay que reconocer que los servidores públicos tienen grandes retos para ampliar la innovación tecnológica, requieren efectuar el cambio para enfrentar las necesidades de la sociedad en el nuevo entorno global. El alcalde exitoso tendrá la habilidad de tratar e interactuar con la gente, en un área específica de gestoría en las instituciones públicas, ya que estas no se encuentran ampliamente relacionas con las necesidades de la sociedad. Por lo que requieren de nuevas habilidades y cualidades que les permitan desempeñar sus actividades con éxito.

IV.-Conclusiones El municipio de Tampico con el apoyo del Gobierno Estatal y de las autoridades federales se encuentra en la situación de operar y controlar un nuevo plan de innovación tecnológica que establezca interrelaciones permanentes con el entorno socioeconómico, a través de personal profesional. Las políticas de apoyo financiero emanan de las programas de la banca de segundo piso y de otras instituciones de gobierno como son el Servicio Nacional del Empleo, Secretaría de Economía y de las Secretaría de Trabajo y Previsión Social. En cuanto a los avances de innovación y tecnología se tienen contemplado bajo estándares de calidad ISO-9001-2008, la evaluación de los servidores públicos. Se ha trabajado en los últimos meses en la elaboración de manuales y procedimientos bajo estándares de calidad. ISO-9001-

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2008, lo que permite el control de calidad de los servicios gestionados. Sin embargo aún no hay planes formales para elaborar redes de innovación. Hay planes para modernizar los equipos donde se difunden los servicios públicos. Pero aún estas no están formalmente realizándose en la práctica atreves de los medios digitales. No basta en automatizar todos los procedimientos que hoy se hacen manualmente. Se trata de determinar si es necesario agregar, eliminar o reformular los procesos en base a los lineamientos que tenga la planificación estratégica de la organización. El municipio de Tampico tiene planes de desempeñar un papel activo en la generación de tecnología, para lo anterior se inicia en todas las dependencias públicas programas prácticos del enfoque tecnológico; la utilización de métodos activos digitales como el internet y la telefonía, aplicaciones informática, alianzas con las Universidades, modelos de redes de innovación, interacción incubadoras de empresas tecnológicas y mayor articulación a las demandas específicas de la sociedad empresarial. La estructura organizacional y el alcalde son importantes actores de cambio en los Municipios, para cambiar la historia de la sociedad y región apoyando con otras instituciones públicas a mejorar la interacción económica y social para el bienestar de la sociedad mexicana.

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Alternativas tecnológicas para el tratamiento de metales pesados en lixiviados de los residuos sólidos en tiraderos descontrolados, con fines de sustentabilidad Dra. Dora Manzur Verástegui1 Dra. Elda Margarita Hernández Rajón C Dr. Raúl Treviño Hernández

Eje temático

Uso de las Tecnologías (Instrumentos y Herramientas) Para el Mejoramiento de la Gestión Local Modalidad de trabajo: Investigación concluida

1

Doctora en Medio Ambiente. Facultad de Ingeniería Arturo Narro Siller UAT. Tel. 2412000 Ex. 3335 part. 8331670924 [email protected]

ALTERNATIVAS TECNOLÓGICAS PARA EL TRATAMIENTO DE METALES PESADOS, EN LIXIVIADOS DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS EN TIRADEROS DESCONTROLADOS CON FINES DE SUSTENTABILIDAD.

Dra. Dora Manzur Verástegui Dra. Elda Margarita Hernández Rajón C Dr. Raúl Treviño Hernández

Resumen De acuerdo a un estudio antecedente realizado de la caracterización de lixiviados por D. Manzur (2012), en el ex tiradero a cielo abierto de la col. SAHOP en Cd. Madero Tamaulipas México, sitio de estudio. Se encontraron altas concentraciones de metales pesados en los lixiviados siendo los principales el plomo y el cromo, sin que se tenga algún tratamiento para su reducción. La migración por filtración de estos metales a los mantos freáticos, posibilita que contamine cuerpos de agua. Además, existen asentamientos humanos cercanos a los tiraderos, que al estar en constante contacto con los contaminantes llegan a presentar problemas graves de salud. El objetivo de la investigación fue: Determinar un tratamiento para la reducción de las concentraciones de metales pesados (Plomo y Cromo) en los lixiviados producidos en el ex tiradero estudiado Se analizaron las características, ventajas y desventajas de diversos tratamientos, con lo cual se concluyó que la cantidad y lo heterogéneo de RSU acumulados en tiraderos descontrolados, por las características específicas del sitio de estudio, se hizo difícil la selección de un solo tratamiento, por lo que se recomendó una convinación de estos, además de un pre-tratamientos. Se propone emplear un tratamiento natural, utilizando lagunas de oxidación; seguidos de un tratamiento de adsorción por medio de carbón activado granular. Con el tratamiento propuesto se mitigarían los impactos medioambientales negativos que la presencia de éstos contaminantes ocasiona.

Palabras Claves: Lixiviados, Metales pesados y Carbón Activado.

Introducción Antecedentes. Para la realización de la presente investigación se tomaron en cuenta los resultados de un estudio realizado en el 2012, en el que se caracterizaban los lixiviados que generaban los residuos sólidos urbanos (RSU), en el tiradero a cielo abierto (TCA) de la Col. SAHOP de Cd. Madero, Tamaulipas mx. Se sabe que cada año se generan en México más de cerca de 40 millones de toneladas de RSU, de acuerdo a INEGI 2010. La tendencia en la generación de RSU, contrario a lo recomendado por la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA), va al alta en volumen y diversidad. Sitio de estudio. TCA, de la Col. SAHOP, en Cd. Madero, Tamaulipas, sitio de estudio (fig.1). En el 2012 el ayuntamiento reportó, en su página de internet, que los RSU, en el tiradero, ocupaban una superficie aproximada de más de 23 hectáreas, donde se encentraban acumulados más de dos millones de toneladas de RSU, ya que se ha recurrido a éste TCA para la disposición final de los residuos, cuando por problemas administrativos se suspende la disposición en el relleno sanitario de la zona, situado en Altamira Tam. Por tanto, es prioritario implementar las acciones relativas al mantenimiento del tiradero, con tratamientos de los lixiviados recomendado para así poder evitar la migración de metales pesados como el plomo y cromo a los cuerpos de agua colindantes al tiradero, los cuales son muy dañinos para la salud.

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Fig. 1 Imagen satelital de la localización geográfica del municipio de Cd. Madero Tamps. Fuente: Google Earth 2013

Definición del problema. En la investigación realizada en la zona de estudio en el 2012, se encontraron altas concentraciones de metales pesados siendo los principales el plomo y el cromo que a la fecha no cuenta con un tratamiento adecuado para su reducción. De acuerdo con diversos investigadores los residuos depositados en tiraderos descontrolados, generan un gran foco de infección con consecuencias negativas, como la contaminación de cuerpos de agua cercanos al tiradero, así como la filtración de lixiviados contaminantes a los mantos freáticos que a su vez migran hacia otros cuerpos de agua. Además el tiradero estudiado, colinda con asentamientos humanos, que al estar en constante contacto con los contaminantes llegan a presentar problemas graves de salud. El tiradero de la col. SAHOP en Cd. Madero fue clausurado desde hace seis años, pero sin cumplir con la normatividad para su efecto. Actualmente los lixiviados procedentes de los RSU, se mueven libremente sin tratamiento alguno. Por este motivo, se realizó la presente investigación con el fin de determinar un tratamiento adecuado que permita reducir los niveles de plomo y cromo a niveles que no sobrepasen los límites máximos permitidos (lmp) promedio de contaminantes en las descargas a los embalses naturales y artificiales contemplados en la Norma Oficial Mexicana NOM-001ECOL-SEMARNAT-1996, permitidos por las normas oficiales mexicanas, esto con el propósito de disminuir el riesgo que representan las altas concentraciones de metales pesados para el ambiente.

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Objetivos de la investigación. Determinar un tratamiento, para la reducción de las concentraciones de metales pesados (Plomo y Cromo) en los lixiviados producidos en el ex tiradero a cielo abierto de la col. SAHOP en Cd. Madero. Objetivos específicos. Analizar los resultados de estudios fisicoquímicos de metales pesados. Analizar tratamientos para la reducción de metales pesados. Comparar los niveles de metales pesados encontrados en los lixiviados producidos en el ex basurero a cielo abierto de Cd. Madero con la normatividad vigente. Justificación. Los daños ocasionados por la migración de los lixiviados pueden afectar el suelo, propiciar la pérdida del recurso agua, ademá de impactar la flora y fauna acuática de la zona de influencia. Los resultados de ésta investigación beneficiara el municipio de Cd. Madero, ya que mediante la determinación de un método especifico para la eliminación o disminución de metales pesados, se podrán disminuir los daños ecológicos potenciales que llegan a causan al filtrarse el lixiviado a mantos freáticos y cuerpos de agua aledaños. Las altas concentraciones de metales pesados en los lixiviados pueden producir problemas serios de salud si de alguna forma llegan a ser ingeridos por seres humanos. Ya que se sabe que el cuerpo tiende a acumular los metales pesados y estos pueden causar problemas congénitos o cancerígenos, incluso la muerte si se tienen concentraciones altas en el cuerpo. Delimitaciones: El análisis y determinación de un tratamiento para la reducción de metales pesados en lixiviados se delimitara geográficamente siendo campo de estudio el ex basurero de Cd. Madero ubicado en la colonia SAHOP. Con respecto a la delimitación temporal se buscara determinar el tratamiento adecuado un periodo de Enero-Noviembre en el año 2010-2014.

Fundamentos RSU y su clasificación: Los residuos sólidos son los subproductos de las actividades humanas, debido a que en el hogar, la industria, el comercio, el transporte, el campo, etc. De acuerdo con cifras de la INEGUI 2010, cada año los mexicanos producimos cerca de 40 millones de toneladas de RSU. La composición más común de los RSU, se puede observar en las figuras 2.1 y 2.2.

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Grafica 2 Composición de los RSU. Fuente: SEMARNAT (2008).

En los últimos diez años, la generación de RSU se incrementó en 26 %. Al día los mexicanos generamos 101 mil toneladas de RSU; pero cada uno de nosotros produce entre 700 gramos y 1.4 kg/hab/día. Tiraderos a cielo abierto: Se usan para la disposición final de de RRU, los cuales deben de cumplir con la normatividad tanto para su manejo como para su clausura. Según indican María Rojas y Carla Sahagun (2012), en un Tiradero a Cielo Abierto (TCA) los residuos se vierten directamente y de manera cotidiana al suelo sin cubrirlos con tierra; práctica inadecuada por los problemas sanitarios y ambientales que provoca, pero es la más utilizada en el país por ser la más económica y fácil de operar para los municipios. La mayoría de los TCA son clandestinos y pueden ser familiares o municipales. Debido a la diversidad e irregularidad de los TCA no se tiene registro de la mayor parte de estos sitios. Por lo general para implementar los TCA no se acostumbran realizar un estudio preliminar, sólo se crean de manera arbitraria en los diferentes estados de la república mexicana y, para tal propósito, se utiliza barrancas y cauces de ríos, lagos y lagunas, minas abandonadas, zonas pantanosas, terrenos baldíos y áreas geológicamente inestables. Esta inconsciente disposición final de los residuos sólidos ha provocado problemas de contaminación de agua, aire y suelo, así como la proliferación de fauna nociva, por lo que los efectos negativos para la salud pública y el ambiente podrían ser enormes, pero se desconoce la dimensión exacta del problema. Sobre los RSU, el INEGI (2013) informo en su página electrónica que, en 2011, se depositaron 9519.4 toneladas en Tiraderos a Cielo Abierto. Residuos Sólidos depositador en el tiradero de la col SAHOP, sitio de estudio. Como se mencionó en el planteamiento del problema, los residuos que se depositan en el TCA de Cd. Madero no solo son los considerados como RSU de acuerdo con la normatividad, ya que se pueden encontrar residuos hospitalarios, electrónicos y químicos industriales, los cuales son clasificados como “residuos peligrosos” de acuerdo con la NOM-052-SEMARNAT-2005, la cual establece

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las características, el procedimiento, de identificación, clasificación y listado de residuos peligrosos (ver figuras 1 a, b y c).

a

b

c

Figura 3. A, B y C , Materiales que componen los RSU del tiradero de Ciudad Madero.

María Rojas y Carla Sahagun (2012), argumentan que otra dificultad es la problemática social entre los grupos de pepenadores, por las condiciones inadecuadas en que viven y realizan sus actividades; no obstante, el temor a perder su única fuente de trabajo provoca que se opongan a cualquier alternativa encaminada a mejorar las técnicas de disposición final y/o clausura y saneamiento de los TCA. Una mala práctica de disposición final de los residuos sólidos urbanos causa efectos nocivos en el ambiente y la salud, los cuales se enlistan a continuación: •

Problemas eventuales de incendios, que podrían provocar el deterioro del suelo y la vegetación, así como la contaminación del aire con humo, ceniza y gases tóxicos, además de daño patrimonial en zonas residenciales aledañas.

•

Posibles infecciones y epidemias transmitidas por aire, aguas y vectores de fauna nociva, a causa de las condiciones climatológicas del país, como altas temperaturas y precipitaciones.

•

Contaminación del suelo y el manto freático, ya que los TCA no cuentan con un subsuelo impermeable y/u obras de ingeniería para evitar infiltraciones de lixiviados.

•

Impacto estético negativo en el paisaje alrededor de los TCA, que afecta no sólo a la gente que vive en la zona, sino también la plusvalía socio-económica de la región.

•

El polvo y residuos ligeros levantados por el viento, así como los materiales arrastrados por posibles escorrentías superficiales, pueden llegar a los terrenos de cultivo y caminos cercanos, afectando así la actividad agrícola y el tránsito vehicular.

Lixiviados: De acuerdo con la normatividad son líquidos que se forman por la reacción, arrastre o filtrado de los materiales que constituyen los residuos orgánicos y que contienen en forma disuelta o en suspensión, sustancias que pueden infiltrarse en los suelos o escurrirse fuera de los sitios en los que se depositan los residuos y que pueden dar lugar a la contaminación del suelo y

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de cuerpos de agua provocando su deterioro y representar un riesgo potencial a la salud humana y de los demás organismos vivos. El lixiviado es el líquido que ha filtrado a través de los desechos sólidos y ha extraído material disuelto o suspendido de él y sustancias solubilizadas en el proceso de estabilización de los residuos sólidos. ver fig 4 y 5. La porción líquida del lixiviado está conformado por el líquido producido en la descomposición de los desechos y el que ha entrado al sitio de disposición final de fuentes externas como el escurrimiento superficial, agua lluvia, agua subterránea y manantiales. La cantidad de agua en los residuos y la humedad son los dos factores principales que aceleran la generación de lixiviados (Morales, Claudia, 2007). El tratamiento de lixiviados que se recomienda, como lo dice la normatividad es el conjunto de operaciones, procesos o técnicas mediante las cuales se modifican las características de los RS incrementando sus posibilidades de reutilización o para minimizar los impactos ambientales y los riesgos para la salud humana. En seguida se presenta en la tabla 1 la composición típica de los lixiviados procedentes de tiraderos nuevos y maduros.

Tabla1 Datos típicos sobre la composición típica de los lixiviados procedentes de tiraderos nuevos y maduros. FUENTE: Tchobanoglous et al. (1996) Componente

Relleno Nuevo

Relleno Maduro

 

Menos de dos años

Más de 10 años

Demanda química de oxigeno (DQO)

3,000 - 6,000 mg/l

100- 500 mg/l

Demanda bioquímica de oxigeno

2,000 - 30,000 mg/l

100- 200 mg/l

Carbón orgánico total (COT)

1,500 - 20,000 mg/l

80-160 mg/ l

200-2,000 mg/l

100 - 400 mg/l

20-1,600 mg/l

100 - 160 mg/l

Fosforo total

5-100 mg/l

5 - 10 mg/l

Alcalinidad

1,000 - 10,000 mg/l

200- 1,000 mg/l

Dureza total

300 - 10,000 mg/l

200-500 mg/l

Calcio

200 - 3,000 mg/l

100 - 400 mg/l

50 - 1,500 mg/l

50 - 200 mg/l

Potasio

200 - 1,000 mg/l

50 - 400 mg/ l

Sodio

200 - 2,500 mg/l

100 - 200 mg/l

Cloro

200 - 3,000 mg/l

100 - 400 mg/l

Sulfatos

50 - 1,000 mg/l

20 - 50 mg/l

Fierro Total

50 - 1,200 mg/l

20 - 200 mg/l

4.7 - 7.5

6.6 - 7.5

Sólidos totales en suspensión (STS) Nitrógeno total

Magnesio

Ph

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“Los lixiviados se caracterizan por tener una gran cantidad de sales, dando lugar a alta conductividad y alto contenido de metales pesados, como el cadmio, cromo, cobre, fierro, plomo y zinc principalmente”. (Salas, Bianka,2008: 44)

Fig. 4 Escurrimiento de lixiviados presentes en el ex Tiradero a cielo abierto de Cd. Madero.

Fuente: Dora Manzur Verástegui (2012)

Según Reynaldo Cruz y María Orta (2001) la generación de lixiviados depende de muchos factores: edad, tipo y composición de los residuos, grado de compactación de los desechos, grado de humedad inicial de la basura, precipitación pluvial, humedad atmosférica, temperatura, evaporación, evotraspiracion, escurrimiento, infiltración, etc. Los lixiviados se originan por la liberación de exceso de agua en los RSU y por la percolación de agua pluvial a través de los estratos de residuos sólidos en las fases de descomposición.

Fig. 5 Movimiento del lixiviado dentro del TCA.

Fuente: Dora Manzur Verástegui (2012)

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Tratamientos de los lixiviados: Coreana Mironel (2008), indica que todo el líquido contaminante generado en el relleno sanitario debe tratarse antes de ser vertido en un cuerpo de agua, superficial o subterráneo, utilizando procesos de reconocida viabilidad técnica. En el proceso de tratamiento deben tenerse en cuenta explícitamente los siguientes aspectos: •

Toxicidad a microorganismos en caso de usarse procesos biológicos de tratamiento.

•

Formación de precipitados en tuberías, canales, válvulas, bombas, tanques, y en general en toda la obra. Debe preverse la operación considerando que se van a formar dichas incrustaciones. Debe considerarse la posibilidad de remover los iones incrustantes.

•

Formación de espumas. Se debe proveer la forma de operación y el rendimiento para que aun en el caso de que se formen se garantice el cumplimiento de calidad en el efluente.

•

Variabilidad de las características del lixiviado en el tiempo. Deben preverse que las características físico-químicas y biológicas del lixiviado cambian extremadamente durante la vida útil de la planta. Se debe proveer la flexibilidad de operación y rendimiento para todo el período de diseño y cerramiento del relleno sanitario.

•

El proceso debe cumplir con las calidades del agua al verter de tal forma que se garanticen los usos del agua, en el cuerpo receptor, que han sido asignados para éste.

Lagunas de estabilización o de oxidación. La tecnología de lagunas de estabilización es uno de los métodos naturales más importantes para el tratamiento de aguas residuales. Las lagunas de estabilización son fundamentalmente reservorios artificiales, que comprenden una o varias series de lagunas anaerobias, facultativas y de maduración. El tratamiento primario se lleva a cabo en la laguna anaerobia, la cual se diseña principalmente para la remoción de materia orgánica suspendida (SST) y parte de la fracción soluble de materia orgánica (DBO5). La etapa secundaria en la laguna facultativa remueve la mayoría de la fracción remanente de la DBO5 soluble por medio de la actividad coordinada de algas y bacterias heterotróficas. El principal objetivo de la etapa terciaria en lagunas de maduración es la remoción de patógenos y nutrientes (principalmente Nitrógeno). Las lagunas de estabilización constituyen la tecnología de tratamiento de aguas residuales más costo-efectiva para la remoción de microorganismos patógenos, por medio de mecanismos de desinfección natural. Las lagunas de estabilización son particularmente adecuadas para países tropicales y subtropicales dado que la intensidad del brillo solar y la temperatura ambiente son factores clave para la eficiencia de los procesos de degradación (Giraldo, Gómez, 2001). Ver fig 6. Clasificación de las lagunas de oxidación (LOx): a) LOx, Aerobias (aireadas). Cuando existe oxígeno en todos los niveles de profundidad. Los procesos aeróbicos tienen la ventaja de que aceleran el proceso de descomposición de los

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residuos orgánicos (en condiciones de suficiente oxígeno) y no producen gases malolientes como resultado de la acción bacteriana. La desventaja de este proceso es que normalmente se requiere energía externa para producir la aireación necesaria. b) LOx Anaerobias (sin aireación):  Cuando la carga orgánica es tan grande que predomina la fermentación sin oxígeno. Cuando actúan bacterias anaerobias, se producen gases malolientes y por esta razón, las plantas de tratamiento anaeróbicas se construyen como estructuras cerradas con control de emisión de gases para evitar molestias al entorno.   c) LOx, Facultativas: Es el caso que opere como una mezcla de las dos anteriores, la parte superior aerobia y el fondo anaerobio. Esta situación es la más común en una laguna de oxidación expuesta al ambiente.   d) Lagunas de acabado: Son aquellas que se utilizan para mejorar la calidad de los efluentes de las plantas de tratamiento. En algunas ocasiones se necesita mejorar la calidad del efluente producido, especialmente cuando existen proyectos de reciclado del agua.   e) LOx, Especial. Generalidades:  Caso específico de la laguna de Oxidación; Aprovechamiento de la capacidad de auto limpieza en lagunas estancadas o ríos con un flujo mínimo, sirve para la crianza de peces. 

Fig. 6 CEFA, 2011Diferentes tipos de Lagunas de Oxidación

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Carbón activado: El carbón activado se usa en tecnologías de tratamiento de aguas residuales, es un material carbonaceo poroso, preparado por carbonización y posterior activación de sus moléculas de origen vegetal o mineral. La propiedad más importante es la gran adsortividad, la cual es lograda por el desarrollo de una gran estructura porosa, alcanzando áreas superficiales alrededor de 900 – 1200 m²/g. El carbón activado es el adsorbente más versátil de todos, pues reúne una serie de factores que lo muestran atractivo para muchos procesos. La superficie del carbón activo es esencialmente no polar, por ello no adsorbe fuertemente agua, así que puede ser utilizado para tratamiento de aguas o en procesos con gases húmedos. Son dos las características fundamentales en las que se basan las aplicaciones del carbón activado: elevada capacidad y baja selectividad de retención (Coreana, Mironel, 2008). La elevada capacidad de eliminación de sustancias se debe a la alta superficie interna que posee, si bien porosidad y distribución de tamaño de poros juegan un papel importancia. Parte importante de los metales pesados presentes en aguas contaminadas son removidos por precipitación como hidróxidos insolubles, sales básicas o coprecipitado junto a carbonato de calcio o hidróxido férrico, en la etapa de tratamiento con cal, pero esta etapa de depuración no los elimina completamente. Una de las posibilidades de rebajar su concentración por debajo de los límites máximos permitidos es, mediante su adsorción en carbón activado. Este proceso puede ser antecedido por un tratamiento con cloruro férrico para formar flóculos de hidróxido de hierro que adsorben efectivamente metales pesados. La adsorción en carbones activados se utiliza ampliamente en plantas de tratamiento de aguas para la eliminación de olores, de sabores y para la separación de compuestos orgánicos pero además, como se ha señalado, en esta etapa se pueden separar metales pesados como el cromo y mercurio. Fig. 5 Desotec.com. Estructura química del carbón activado. 2014

Fig. 6: Micrografías carbón activado.

(a) Micrografía antes del proceso de adsorción. (b) Micrografía después del proceso de adsorción. Inf. Tecnol. vol.23 no.3 La Serena  2012

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Metales pesados: Los metales pesados sin contaminantes elementales, considerados elementos traza o vestigial, ya que este término se refiere a aquellos elementos que existen a niveles muy bajos, de unas partes por millón o menos, en un sistema dado (Stanley, 2007). El cromo y el plomo se pueden encontrar en recubrimientos metálicos, en residuos industriales, minería y en algunos comestibles, respectivamente. Ambos provocan efectos tóxicos y contaminan al medio ambiente. Los iones de cadmio, cobre, plomo y mercurio se unen a las membranas celulares, impidiendo los procesos de transporte a través de la pared celular. A continuación se presenta el efecto toxico de algunos metales pesados:

Tabla 2 Efecto toxico de metales pesados. Metal Arsénico Cadmio

Efecto negativo en: Sistema cardiovascular, respiratorio, nervioso periférico, reproductivo, daños en el hígado, riñón, cancerígeno; potencialmente teratogenico. Sistema nervioso central, reproductivo y respiratorio, riñón, probable cancerígeno, teratogenico, embriotoxico.

Cromo

Sistema respiratorio, alergias, irritación en ojos, cancerígeno, probable mutagenico.

Plomo

Sistema nervioso central y reproductivo, en células de la sangre, probable teratogenico.

Mercurio Níquel

Sistema nervioso central, cardiovascular y respiratorio, riñón, ojos, teratogenico.

Sistema respiratorio, alergias, irritación de ojos, piel, hígado, riñón, probable cancerígeno y teratogenico.

Fuente: SEMARNAT (2012).

Los productos químicos inorgánicos son una fuente potencial de contaminación del agua y el suelo como los llamados elementos traza antes mencionados, los cuales se encuentran en concentraciones bajas pero su impacto negativo al medio ambiente es grande. Una fuente muy conocida de generación de estos residuos es la industria cloro-álcali, donde se producen ácido fluorhídrico, dicromato de sodio, fluoruro de aluminio, pigmentos de cromo, sulfato de cobre, sulfato de níquel, bisulfato y bisulfato de sodio, dióxido de titanio y acido cianhídrico. Algunos de los metales pesados están entre los más dañinos de los contaminantes elementales. Los metales forman parte de la corteza terrestre, formando depósitos superficiales en donde se encuentran concentrados. En ciertos medios del ecosistema, la concentración de algunos metales se puede elevar tanto que llega a contaminar, de acuerdo a un ciclo biogeoquímico, o bien puede ser una contaminación causada por la actividad humana. Entonces, la variación de los metales pesados contenidos en sedimentos de ríos y arroyos está en función de algunos factores como: influencia de unidades litológicas, efectos hidrológicos, de características geológicas y de influencias culturales (influencia antropogénica). (Forsther, 1981).

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Por definición, un metal pesado “es aquel metal con densidad específica mayor que 5g/cm3, sin embargo este enunciado no es útil respecto al estudio de los efectos toxicológicos que algunos metales tienen sobre el medio ambiente y los seres vivos, por lo tanto otra definición que se ha adoptado es “grupo de metales o metaloides asociados con contaminación y toxicidad potencial” (Cornelis y Nordberg, 2007). Se llega a la conclusión, que un metal pesado se refiere a todo elementos químico metálico que tenga una densidad relativamente alta y que sea tóxico (venenoso) en concentraciones pequeñas. Estos elementos tienen un peso especifico entre 63.546 y 200.590 (Ramírez, 1999). Los metales pesados se encuentran en forma natural en la corteza terrestre, sin embargo cuando se liberan en el ambiente por las actividades humanas pueden llegar a convertirse en contaminantes. Estos constituyen un grave riesgo para el medio ambiente, ya que son sustancias con una gran estabilidad química ante los procesos de biodegradación, por lo que los seres vivos son incapaces de metabolizarlos, generándose una contaminación por bioacumulación y un efecto multiplicador en la concentración del contaminante en la cadena trófica. Alcanzan altos niveles de toxicidad y se absorben a través de las membranas biológicas por su elevada afinidad química por el grupo sulfidrilo de las proteínas (Mancera y Álvarez, 2006). La alta acumulación de metales pesados en el agua, sedimentos y en otros organismos puede resultar en cambios ecológicos severos (Unlu y Gumgum, 1993). En seguida se mencionan algunas características de los metales pesados, incluidos en la tabla.

Tabla 2. Límites Máximos Permisibles por la NOM-001-ECOL-SEMARNAT-1996 Norma

As

Cd

Cr

Pb

NOM-127-SSA1-1994

0.025

0.005

0.050

0.010

NOM-201SSA1-2002

0.025

0.005

-

0.010

El cadmio (Cd). Es muy similar al zinc y estos dos metales experimentan frecuentemente procesos geoquímicos juntos. Los efectos del envenenamiento agudo con cadmio en humanos son muy severos (Stanley, 2007). El plomo (Pb). Es un metal pesado como el mercurio, constituye un elemento tóxico que se acumula en el cuerpo conforme se inhala del aire o se ingiere con los alimentos y el agua. El plomo inorgánico que proviene de varias fuentes industriales y mineras existe en el agua en el estado de oxidación +2 (Stanley, 2007). Es un elemento bastante raro en la litosfera. El porcentaje de plomo en la corteza terrestre es alrededor de 0.00002% (INEHM, 1992). La mayor parte de este metal se emplea en baterías y en gran parte se recupera, de tal manera que se puede reutilizar. La Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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amenaza ambiental proviene de la que se usa en los compuestos químicos; puesto que el plomo es un veneno acumulativo, es importante investigar continuamente las cantidades de este metal que entran al medio ambiente, que constituye una amenaza para la salud humana (Dickson, 1999). El envenenamiento agudo en los humanos causa una disfunción severa en los riñones, el sistema reproductor, el hígado, el cerebro y el sistema nervioso central, dando como resultado enfermedades o incluso la muerte; puede causar retraso mental o anemia (Stanley, 2007). La solubilidad en el agua del plomo va desde los rangos de 300mg/l en agua baja en dureza hasta a 3mg/l en aguas con dureza alta (EPA, 1986). En la figura 5, se puede ver el movimiento del plomo (Pb), con algunas fuentes hasta impactar a los seres vivos. El cromo (Cr): Es uno de los elementos no gaseoso más abundante en la tierra, aunque es raro encontrarlo naturalmente en cuerpos de agua (EPA, 1976). Es usado en síntesis en la industria del acero, en galvanoplastia, en el curtido del cuero y como anticorrosivo en radiadores (Robertson, 1988). Su contenido en los tejidos del organismo es impreciso por lo inadecuado de los métodos analíticos, es generalmente aceptado, no obstante, que las concentraciones son muy bajas (INHEM, 1992). Se han reportado niveles de cromo en agua que oscilan entre 0.45mg/l y 112mg/l como valor medio, por lo que su contribución puede ser desde insignificante hasta de 224mg/día. Se estima una contribución diaria probable de 17mg, o sea, un 22% de lo requerido. Resultados de un estudio antecedente: En el análisis de resultados se presentó un índice alto en la concentración en algunos de sus parámetros químicos. Obteniendo así concentraciones químicas promedio altas en elementos tóxicos como lo son el Plomo (Pb) con una concentración de (2.00 mg/l) y el Cromo (Cr), con (2.27 mg/l) en los cuales ambos parámetros no cumplen y a su vez sobrepasan los límites máximos permitidos (lmp), establecidos por (NOM-001-ECOL-SEMARNAT-1996), la cual regula los límites máximos de contaminantes en las descargas de aguas residuales en aguas y bienes nacionales, ver graficas 5 y 6. Ver gráficas (1 y 2), con las concentraciones de plomo y cromo encontradas en el 2010 y en el 2011. Con base en resultados obtenido en el período 2010-2012, los lixiviados generados en el tiradero teniendo durante la temporada “seca” que comprende los meses de Noviembre a Mayo una generación de lixiviado de 7.5 m3/día en contraste con la temporada de lluvia la cual comprende de Junio a Octubre que es de 206.5 m3/día. Se tiene que el promedio anual de generación de lixiviado es de 107.0 m3/día..

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Grafica 1 Concentración de Cromo en lixiviados recolectados en el año 2010 y 2011

Grafica 2 Concentración de Plomo en lixiviados recolectados en el año 2010 y 2011

Metodología de la Investigación El Enfoque de la investigación: Fue determinar un tratamiento para la reducción de los metales pesados en los lixiviados producidos en el ex tiradero de Cd. Madero, Tamaulipas. Se utilizó un enfoque mixto que se conforma del enfoque cuantitativo y el cualitativo. Se utilizaron varios instrumentos de medición, el instrumento A permitió determinar de manera cuantitativa si los

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lixiviados cumplen con los límites máximos permitidos por la normatividad vigente (NOM-001ECOL 1996). El método empleado es primeramente inductivo, Carlos Méndez (2001). El Método: Se utilizó en la investigación fue estadístico-correlacional porque se empleó información ya establecida como lo son las NOM (Normas oficiales mexicanas), esta información proviene de la SEMARNAT. Además se llevó a cabo mediante un método comparativo e inductivo porque se analizó las características de cada método, así como sus ventajas y desventaja con el fin de encontrar el tratamiento óptimo para el problema de investigación. Resultados: Con base en el estudio realizado se elaboró la siguiente tabla de comparación.

Tabla 3 Comparación entre tratamientos (costos, remoción) (M. A. Díaz, 2014) Tratamiento

Costos de op. y mantenimiento

Req. de superficie

Insumos químicos

Complejidad operacional

Remoción MP

Remoción DBO

Anaeróbico

Intermedio

Bajo

Alto

Alto

Alto

Alto

Aerobio

Alto

Bajo

Alto

Bajo

Intermedio

Alto

Membranas

Alto

Bajo

Alto

Alto

Alto

Muy alto

Procesos naturales

Muy bajo

Alto

N.A.

Bajo

Alto

Muy alto

Carbón activado

Bajo

Bajo

Bajo

Bajo

Muy alto

Intermedio

Recirculación

Alto

Intermedio

N.A.

Bajo

Intermedio

Intermedio

N.A. = No aplica

La tabla 3 muestra la comparación entre los tratamientos considerando como factores de decisión los costos y la capacidad de remoción. Esta tabla nos permite comparar los tratamientos haciendo énfasis en la remoción de metales pesados pero además considerando como factores secundarios los otros parámetros.

Conclusiones y recomendaciones Conclusión: Con base en los estudios realizados y comparando tecnologías, se propone emplear un tren de tratamiento que incluya un tratamiento natural utilizando lagunas y/o humedales artificiales; seguido de un tratamiento de adsorción por medio de carbón activado granular, el cual ha demostrado ser eficiente en la remoción de metales pesados. Los sistemas naturales pueden tener excelentes niveles de remocion y un buen manejo de los principales problemas asociados al tratamiento de los lixiviados. Poseen un gran atractivo por su sencillez y simplicidad tecnologica

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que los puede hacer apropiados en situaciones donde la complejidad afecta la sotenibilidad operativa.De igual forma el tratamiento mediante carbon activado se presenta como un adsrobente muy versatil con una elevada capacidad de retencion, eliminacion de olores,sabores y separacion de compuestos organicos. Ademas de la ventaja de tener costos de operación y mantenimiento reducidos. Recomendaciones: Se recomienda que se implemente la tecnología recomendara, que se siga investigando sobre los lixiviados de residuos en TCA, incorporando otros aspectos como son: la interacción de los lixiviados con el agua subterránea y con la laguna colindante, aspectos de geología y de hidrología. Seguir con la determinación de la variación de la cantidad y tipo de contaminantes de los lixiviados, correlacionándolo con las variaciones climatológicas y realizando estudios longitudinales en series de tiempo y pruebas piloto. Además se recomienda determinar la factibilidad de la implementación de los tratamientos propuestos para su control en el presente estudio. Por último se recomienda posibilitar que las personas están informadas sobre los impactos al medio ambiente así como de las decisiones que los afectan, y que tengan la posibilidad de participar en ellas.

Declaración de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo 1972, establece ya un derecho del hombre a “condiciones de vida satisfactorias en un ambiente cuya calidad le permita vivir con dignidad y bienestar”. Como contrapartida a este derecho se establece el “deber solemne de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras” www.cica.es/aliens/gimadus/loperena.html  

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Tecnologías de la información y de la comunicación (TIC´S) en el Municipio de Victoria, Tamaulipas, México: Situación actual y perspectivas.

Dr. Pedro Carlos Estrada Bellmann(2) M.C. María Cecilia Montemayor Marín 2 Dr. Jorge Indalecio Castro Medina1

Eje temático

Uso de las Tecnologías (Instrumentos y Herramientas) Para el Mejoramiento de la Gestión Local Modalidad de trabajo: Avance de investigación

1

Profesores Investigadores de la Facultad de Ingeniería y Ciencias e (2 )Profesor Investigador integrante del Cuerpo Académico “Desarrollo Social” de la Unidad Académica de Trabajo Social y Ciencias para el Desarrollo Humano - Universidad Autónoma de Tamaulipas, México Email.- [email protected]

TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y DE LA COMUNICACIÓN (TIC´S) EN EL MUNICIPIO DE VICTORIA TAMAULIPAS, MÉXICO: SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS

Dr. Pedro Carlos Estrada Bellmann M.C. María Cecilia Montemayor Marín Dr. Jorge Indalecio Castro Medina

Resumen El alcance de las tecnologías de la información y comunicación (TIC´s) en México, son reflejo de la globalización. La satisfacción de necesidades priorizadas a nivel municipal, con el uso de TIC´s, va más allá de manejar solo una base de datos. El integrar sistemas inteligentes, con procesos de manejo en la información donde interactúan gobernados y gobernantes, permite la toma de decisiones con fundamentos para su rápido cumplimiento. Puntos medulares en el tema son: definir y mantener actualizada la información sobre la percepción de necesidades y servicios municipales de los ciudadanos a través de la opinión pública. Los planes municipales definidos y operando, en base al uso de esas herramientas, requiere plantear un marco conceptual y acciones que permitan investigar el uso de las TIC´s, y su dinámica para promover acciones municipales. Explorar evidencias de distintos proyectos de e-gob municipal, tanto en México como en el mundo, con la finalidad de mostrar cómo se ha adaptado el gobierno electrónico en distintos contextos y de aportar ideas en la implementación de éste. Se ha demostrado que los países más poblados no se encuentran en los primeros lugares de la lista de países que han adoptado y utilizan la tecnología de la información y comunicación, México se encuentra en el lugar 55 de esta clasificación. El estudio muestra que los municipios pequeños tienen muchos problemas de infraestructura desde limitaciones en capacidad eléctrica hasta instalaciones adecuadas. De la misma manera, los presidentes de estos municipios cuentan con poca información que les permita interesarse en promover un gobierno digital.

Palabras claves Uso de las TIC´s, acciones municipales. Gobernados y gobernantes.

Antecedentes E- Goverment una iniciativa internacional nacida en las cumbres internacionales. Al reafirmar en su página WEB en su introducción que, la visión de un mundo pacífico, próspero y justo, líderes en la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas en 2005 esbozó una visión de “... la construcción de una sociedad centrada en las personas y la información integradora, poner el potencial de las tecnologías de información y comunicación al servicio de la desarrollo y hacer frente a los nuevos desafíos de la sociedad de la información”. Naciones Unidas presenta su desarrollo de base de datos e-Government (UNeGovDD). La base de datos fue creada por la División de Gestión de la Administración Pública y Desarrollo (DPADM) del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (UNDESA) para proporcionar a los gobiernos y a todos los miembros de la sociedad civil fácil acceso a valiosa información con fines de investigación, educación y planificación (ONU, 2014). La utilización de la administración electrónica puede ser la clave para la logro de la integración de los derechos económicos, sociales y objetivos ambientales para la planificación del desarrollo. En este contexto, los gobiernos nacionales deben: •

Reconocer la oportunidad para que la sinergia entre instituciones que el gobierno electrónico ofrece.

•

Rediseñar el entorno propicio para e-gobierno para permitir inter institucional - los vínculos dentro del gobierno y

•

Promover la coordinación y la conectividad entre los ecosistemas y los resultados del desarrollo (ONU; 2012).

La República de Corea ocupa a nivel mundial el primer lugar en el índice de e-goverment, estando países como Holanda, Inglaterra, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Suecia y Noruega como los primeros en esta clasificación, establecida por la ONU en el uso de Tecnologías de la Información y su aplicación en la forma de gobernar democráticamente.

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Tabla N° 1.- Primeros lugares a nivel mundial del índice e-goverment de las Naciones Unidas 2012. Lugar

País

Índice

1

República de Corea

0.9283

3

Inglaterra

0.8960

2

Holanda

4

Dinamarca

0.8889

Francia

0.8635

5

Estados Unidos

7

Suecia

6

0.9125

8

0.8687 0.8599

Noruega

0.8593

9

Finlandia

0.8505

11

Canadá

0.8430

13

Nueva Zelanda

0.8381

15

Suiza

10

Singapur

12

0.8474

Australia

14

0.8390

Liechtenstein

0.8264

Israel

0.8100

16

0.8134

17

Alemania

0.8079

19

Luxemburgo

0.8014

18

Japón

20

0.8019

Estonia

0.7987

Fuente: ONU, (2012).

Tabla N° 2.- Índice y lugar mundial de México en e-goverment (ONU), frente a países de mayor población.

País

China

E-Gov. Índice de desarrollo 2012

2010

Diferencia

2012

2010

Diferencia

0.4700

Estados Unidos

0.3567

0.0262

125

119

6

1225

0.8687

0.8510

0.0177

5

2

3

310

Brasil

0.4949 0.6167

0.4026

0.0923

97

109

-12

240

Indonesia

0.3829

0.5006

0.1161

78

59

72

61

6

Población (millones)

0.5359

India

0.0659

Ranking desarrollo E-Gov mundial

-2

1341

195

continúa...

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E-Gov. Índice de desarrollo

País

2012

2010

Diferencia

Bangladesh

0.2991

0.3028

-0.0037

150

134

150

12

158

0.7345

0.5136

0.2209

27

59

-32

143

0.8019

0.7152

0.0867

18

17

1

127

Federación Rusa Japón

México

0.6240

0.2687

0.5120

-0.0011

0.1120

156

2010

0.2823 0.2676

0.0068

2012 162

55

146

56

10

Población (millones)

Pakistán

Nigeria

0.2755

Diferencia

Ranking desarrollo E-Gov mundial

16

-1

174

149

113

Fuente: ONU, (2012).

Los países más poblados no se encuentran en los primeros lugares de la lista. México se encuentra en el lugar 55 de esta clasificación, está en la línea media junto con Rusia, Brasil y China. Solo Estados Unidos y Japón se encuentran sobre los 0.80 puntos en esta lista. Entre 2010 y 2012 , existe una diferencia ligera, aparentemente es poca diferencia, la velocidad con la que los países adoptan las novedades de las TICs es enorme, esto se relaciona con el poder adquisitivo de los países en desarrollo o economías emergentes.

Diagnóstico de e-goverment por UNO Matemáticamente, el EDGE (índice) es un promedio ponderado de tres puntuaciones normalizadas sobre las más importantes dimensiones del gobierno electrónico, a saber: •

alcance y calidad de los servicios en línea

•

el estado de desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones, así como lo

•

inherente al capital humano.

Cada uno de estos conjuntos de índices es en sí mismo una medida compuesta, que puede ser extraído y analizado independientemente.

La evaluación. Siguiendo la estrategia de negocios electrónicos la ONU hizo su análisis bajo la clasificación: G2C. Gobierno a ciudadanos C2G. Ciudadanos a gobierno

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G2B. Gobierno a empresas G2G. Gobierno a gobierno G2E. Gobierno a empleados

Uso de TICs en México La información generada por INEGI a nivel nacional, se realizó paralela a los esfuerzos de las Naciones Unidas para conocer en los países el uso de las TICs. Dicha investigación se ha realizado en una serie de tiempo que muestra el impacto de adopción a las tecnologías de la información. INEGI (2013) identifica el crecimiento en el uso de tecnología de la información y comunicación, predominantemente en el incremento de telefonía celular, TV de cable (lo que relaciona complementariamente en muchos de los casos, el servicio de Internet) e Internet, manteniendo estacionados el consumo de televisión, computadoras y telefonía fija. Como se muestra en las gráficas N°1 y 2.

Grafica N°1.- Disponibilidad de TIC en los hogares 2001-2012 en México.

Fuente: INEGI, 2013

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Grafica N° 2.- Hogares en México con teléfono por tipo de servicio, 2012 (citado INEGI, 2013).

Grafica N°3.- Usuarios de TIC en México 2012 (citado INEGI, 2013).

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La TIC Más demandada en su uso, es la telefonía móvil, el número de usuarios varía en gran forma según la entidad federativa en México.

Figura N°3.- Usuarios de teléfono celular por entidad federativa en México 2011.

Fuente: INEGI, 2011.

Uso de TICs en México El primer aspecto a considerar cuando se habla de municipios es que son entidades diversas, con características y condiciones geográficas particulares y economía distinta. En México, la situación económica entre municipios es desigual. En términos de PIB ( Producto Interno Bruto ) per capita1, el municipio mejor posicionado es San Pedro Garza García, Nuevo León (con $33,813 USD). A diferencia de los más bajos de la lista, en Oaxaca, San Juan Comaltepec ($1,768 USD), Santiago Amoltepec ($1,610 USD) y San Juan Petlapa ($1,467 USD). Por otra parte, los índices de marginación muestran un total de 906 localidades que se encuentran en un nivel alto de marginación, 486 en un nivel medio, y sólo 231 en una situación óptima (Barajas, 2010).

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La economía neoliberal implica el libre mercado, con sus implicaciones, así como repercusiones en la forma y uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) de gobiernos municipales. La polarización en los niveles de ingreso, que determinan el tipo, frecuencia y consumo de TICs por parte de los gobernados, el desarrollo e inversión privada o gubernamental en telecomunicaciones, que determinan cobertura, uso y costo de uso de TICs por parte de los gobernantes, son la parte de mercado. A esta parte de la oferta y demanda de TICs la variable confianza en su uso, tanto en forma administrativa, como de credibilidad de emisor. La forma de gobernar en la era de la globalización ha enfatizado el neo liberalismo repercutiendo en políticas que subsidian la pobreza inherente al sistema económico.

Estudios de e-gobierno en México Los antecedentes se encuentran en el sexenio del presidente Fox con el proyecto e-México, investigaciones interesantes son de la UNAM. La tipología y tratamiento usado es diferente a la utilizada en e-gobierno. Siendo el elemento principal el tema o servicio gubernamental y el segmento de la población a la cual fue dirigido. Dando énfasis también en la interacción de los tres niveles de gobierno para evitar duplicidad de acciones a nivel nacional. La temática actual es más reflejo de políticas económicas neoliberalistas , mostradas en tipología de negocios electrónicos. La clasificación mencionada por Pérez Salazar G., Carabaza González J. (2011) mostrada en la Tabla No. 3 , donde los divide por temas y usuarios , analizan los enlaces externos sobre las páginas web gubernamentales entre el 14 y 21 de diciembre de 2010.

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Tabla N° 3 .- Enlaces externos del portal E-México.

Fuente: Pérez Salazar G., Carabaza González J. (2011).

En las siguientes líneas proponemos explorar evidencias de distintos proyectos de e-gob municipal, tanto en México como en el mundo, con el fin de mostrar cómo se ha adaptado el gobierno electrónico en distintos contextos y de aportar ideas en la implementación de éste. Organizaremos Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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la presentación de acuerdo con los tipos de aplicaciones que este e-gob puede implementar. Nos referimos a la e-Administración, e-Servicios, e-Democracia, e-Políticas Públicas y e-Alianzas (Luna et al, 2010). Hablando en concreto, un modelo de gobierno electrónico eficiente debe considerar cinco tipos de aplicaciones:

e-Administración: la mejora o el re-diseño de los procesos gubernamentales internos.



e-Servicios: los servicios a ciudadanos y empresas.



e-Democracia: las oportunidades de desarrollar la participación de los ciudadanos en procesos democráticos y de toma de decisiones públicas.



e-Políticas Públicas: el mejoramiento del marco legal y regulatorio para el uso de tecnologías.



e-Alianzas: la elevación de los vínculos con la sociedad civil y con el sector privado.

Además de ello, un e-gob funcional toma en cuenta la calidad de información y datos existentes, así como la infraestructura tecnológica adecuada. Por otro lado, se deben tomar en cuenta las dificultades que pueden encontrarse en las jerarquías de gobierno, las instancias en pugna y las luchas de poder, además de un marco legal que lo sustente. El contexto político, económico y social, agenda política o demandas ciudadanas, también son factores determinantes (Luna et al, 2010).

Problemas detectados en el desarrollo de portales Municipales en México En general se encontró que los municipios pequeños tienen muchos problemas de infraestructura desde capacidad eléctrica hasta instalaciones adecuadas. De la misma manera, los presidentes de estos municipios cuentan con poca información para realmente interesarse en el gobierno digital. Por otra parte, si bien todos los municipios tienen un desarrollo diferente en procesos, estándares, planes de trabajo y metodologías, cada uno de ellos muestra un interés especial en avanzar en dichos aspectos, principalmente en lo que se refiere a la documentación y certificación de su trabajo. La parte débil que todos los municipios mencionaron fue el área de normatividad y leyes. Es forzoso un código normativo que impulse al área de TI en el municipio, además de que necesita mayor autonomía e influencia en la toma de decisiones. La capacitación también resultó un tema recurrente. Los funcionarios de cada municipio deben recibir capacitación constante para conocer los proyectos que se llevan a cabo y poder vincularse exitosamente. También se mencionó la importancia de que los ciudadanos se encuentren debidamente capacitados para aprovechar las oportunidades tecnológicas que se les brindan. No dejó de discutirse la mejora en procesos y Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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administración de proyectos. El acento en ello se traduce en mejores servicios urbanos de agua potable, alumbrado público, transporte o recolección de basura (Luna et al, 2011).

La propuesta para evaluar las TICs en uso del ayuntamiento del municipio de Victoria Tamaulipas. 1.- La metodología recomendada sería usar los indicadores y métodos de los ya desarrollados por las Naciones Unidas, para ubicar los resultados comparativos a nivel internacional. 2.- Los niveles utilizados por e-goverment y e-gobierno en cuanto a la dirección e interacción en sus diferentes niveles de participantes como lo es: •

G2C .- Gobierno a ciudadanos

•

C2G.- Ciudadanos a Gobierno

•

G2B .- Gobierno a empresas

•

G2G .- Gobierno a gobierno

•

G2E .- Gobierno a empleados

3.- Cruzando con las funciones básicas como lo es: •

e-Administración

•

e-Servicios

•

e-Democracia

•

e-Políticas Públicas

•

e-Alianzas

Bibliografía Barajas, Fernando. (2010). Nuestro e-gob: análisis para un gobierno electrónico en México. Artículo 4, Septiembre 2010, Serie 1. Municipios Digitales: e-Gob en México. http://www.infotec.com. mx/es_mx/infotec/articulo_egob_analisis_gobierno_electronico_mexico

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Gabriel Pérez Salazar Julieta I. Carabaza González. (2011). El Sistema Nacional e-México a diez años de distancia: un nuevo discurso con bajos niveles de interacción. Revista Electrónica, Versión Académica, N° 33, UAM, Xochimilco, México. http://version.xoc.uam.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=85:el-sistema-nacional-e-mexico-a-diez-anos-de-distancia-un-nuevo-discurso-con-bajos-niveles-de-interaccion-1&catid=35:version-tematica&Itemid=43 INEGI (2013) Estadísticas sobre disponibilidad y uso de tecnología de información y comunicaciones en los hogares 2012. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. México. http://www. inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/encuestas/especiales/endutih/endutih2012.pdf INEGI. (2011) Módulo sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de Información y Comunicaciones en los Hogares 2011. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. México. http:// www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/encuestas/especiales/endutih/ENDUTIH2011.pdf Luna José Luis Felipe, Gil García, Ramón, Celorio Mansi José Antonio. (2010). El mundo del e-gob local: evidencias de municipios digitales en el mundo. Serie 1: Municipios Digitales: e-Gob en México Artículo número 1 : 3 Septiembre 2010, INFOTEC. DIRECCIÓN ADJUNTA DE INNOVACIÓN Y CONOCIMIENTO.CONACYT. México. http://www.infotec.com.mx/ es_mx/infotec/articulo_egob_local_municipios_digitales_mundo Luna José Luis Felipe, Gil García Ramón, Celorio Mansi José Antonio. (2011). La voz de los expertos: conclusiones generales de los talleres. Serie 1: Municipios Digitales: e-Gob en México Artículo número 9: 11 Marzo 2011, INFOTEC. DIRECCIÓN ADJUNTA DE INNOVACIÓN Y CONOCIMIENTO.CONACYT. http://www.infotec.com.mx/work/models/infotec/Resource/1690/1/articulo_serie01_art09_voz_expertos_conclusiones_talleres.pdf ONU, (2012) E-Government Survey 2012. E-Government for the People. ST/ESA/PAS/ SER.E/150. United Nations E-Government Survey 2012. United Nations. New York. http:// unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf ONU, (2014). The United Nations welcomes you to our interactive e-Government Development Database (UNeGovDD). Division for Public Administration and Development Management (DPADM) of the United Nations Department of Economic and Social Affairs (UNDESA). United Nations. New York. http://unpan3.un.org/egovkb/ ONU, (2104) Introduction. Division for Public Administration and Development Management (DPADM) of the United Nations Department of Economic and Social Affairs (UNDESA). United Nations. New York. http://unpan3.un.org/egovkb/about/Introduction.htm

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e-municipalidad: sociedad del conocimiento, educación y TICs, en la era de la integración digital

Gabriela Eugenia Padilla Sánchez1 / María García Leal2 Mauricio Hernández Ramírez3 / Fernando Leal Ríos2 Universidad Autónoma de Tamaulipas

Eje temático

Uso de las Tecnologías para el mejoramiento de la Gestión Local (Herramientas e Instrumentos) Modalidad de trabajo: Investigación

1

Facultad de Ingeniería y Ciencias.

3

Coordinación de Tecnologías aplicadas de la Dirección de Tecnologías de la Información, [email protected] / [email protected] / [email protected] / [email protected]

2

U.A. M. Ciencias, Educación y Humanidades

e-MUNICIPALIDAD: SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO, EDUCACIÓN Y TICs, EN LA ERA DE LA INTEGRACIÓN DIGITAL

Gabriela Eugenia Padilla Sánchez / María García Leal Mauricio Hernández Ramírez / Fernando Leal Ríos

Resumen Conformar un gobierno humanista e incluyente que aliente a la sociedad civil a participar en la vida pública del estado es una de las políticas planteadas por el gobierno del Estado de Tamaulipas, esto será posible en la medida en que se apoyen propuestas que propicien la participación ciudadana para impulsar el desarrollo de cada uno de los Municipios. En este marco, se propone el presente proyecto, que haciendo uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación, tiene como finalidad que de forma colaborativa, los Municipios del Estado de Tamaulipas, a través de sus responsables de educación y docentes de la localidad, puedan iniciar propuestas elaboradas por los jóvenes, que lleven a desarrollar espacios de diálogo directo y público con la comunidad sobre posibles soluciones de asuntos de interés colectivo, logrando de esta manera dar acceso a la información para todos y al futuro de la libertad de expresión, lo que garantiza la posibilidad y perdurabilidad de auténticas sociedades del conocimiento

1. Introducción Dentro de los retos urgentes a los que se enfrentan actualmente los Municipios se encuentra la necesidad de incorporar en sus objetivos, estrategias y líneas de acción, las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) que les permita la participación y colaboración de sus habitantes en la Sociedad de la

Información y el Conocimiento para potenciar sus posibilidades de desarrollo y beneficio social. Este tipo de acciones requieren, por un lado de proyectos que promuevan una intervención ciudadana y permitan la difusión de temas que beneficien a la comunidad; y por otro, fomenten la capacitación de los docentes y alumnos de la localidad en el manejo de las TIC. En este marco, se propone el presente proyecto, que haciendo uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación, tiene como propósito que las presidencias municipales puedan contar con una participación activa por parte de su comunidad y de sus responsables de educación, como de profesores, alumnos y familiares de éstos últimos; todo ello para el desarrollo de los Municipios bajo un concepto de territorio digital, es decir, como un conjunto de iniciativas que buscan la optimización del desarrollo del Municipio, mediante el uso intensivo e innovador de las TIC, transformando la forma en que la comunidad vive e implicando un proceso de evolución comunitario. Por lo que se destacan una serie de aspectos que permiten justificar la propuesta como un campo de acción que permite a los Municipios, en lo que al uso de las TIC se refiere; especificar los objetivos a alcanzar, la población beneficiada con la implementación del proyecto, así como el modelo sugerido y los requerimientos para su implementación.

2. Objetivos General. Fomentar, a través de las Tecnologías de la Información y la Comunicación, la participación de la comunidad para crear una Sociedad del Conocimiento que integre la innovación, la salud, el turismo, los deportes, la cultura, el medio ambiente, el desarrollo sustentable, la seguridad pública y los valores, para impulsar el desarrollo de los Municipios y el bienestar social.

Específicos.   •

Capacitar a los participantes del proyecto en el uso de: las TIC, imágenes, fotografías, presentaciones electrónicas, audio, video, blogs, y sus formas de incorporación en dispositivos móviles o computadoras.

•

Promover el trabajo colaborativo entre alumno y su familia.

•

Difundir las propuestas de los alumnos en espacios públicos o lugares de convivencia familiar.

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3. Alcances El estado de Tamaulipas es una de las 32 entidades federativas de los Estados Unidos Mexicanos, y se encuentra dividido en 43 municipios (Figura 1), a los cuales se ha encaminado el presente proyecto, enfocando su población meta a: •

Responsables de las áreas educativas.

•

Profesores.

•

Alumnos y sus familiares.

•

Comunidad en general.

Dentro de los alcances esperados en la implementación del proyecto, se destacan los siguientes: •

Lograr un trabajo colaborativo entre: Municipio, Profesor, Alumno, Familia y Sociedad en general.

•

Incorporar las TIC en las acciones municipales.

•

Introducir en las escuelas de la localidad el uso de las TIC y algunas de sus herramientas.

•

Desarrollar habilidades y destrezas para buscar, obtener, procesar y comunicar información, tanto en los profesores como en los alumnos.

•

Contribuir a la alfabetización digital de los involucrados en el proyecto.

•

Adquirir habilidades, destrezas y conocimientos acerca de los temas difundidos, y de cómo pueden realizarse de una forma más rápida, mejor y más fácil.

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Figura.1 Los Municipios del Estado de Tamaulipas.

Fuente: Enciclopedia de los Municipios de México. Estado de Tamaulipas.

4. Propuesta Justificación Actualmente la sociedad se enfrenta a una serie de situaciones relacionadas con temas como la salud, la cultura, el deporte, los valores, el medio ambiente y la seguridad pública, que llevan a sus gobiernos a tener que adecuar sus planes de desarrollo para brindar a sus ciudadanos servicios que mejoren su calidad de vida y aporten un mejor desarrollo social, económico y cultural de los individuos y la comunidad. Por otro lado, cualquier proyecto que se lleve a cabo será adoptado con mayor facilidad por aquellos que participen en él no solamente como actores, sino como planeadores y diseñadores del mismo. Es por ello que si las acciones o iniciativas que presenten los Municipios, impulsan el desarrollo local y la democracia participativa a través de la integración de la comunidad, los beneficios serán diversos (Wikipedia): pueden mejorarse los proyectos con el aporte de los habitantes de la localidad, demostrar un compromiso con una gestión eficaz y transparente, potenciar el papel de los agentes aumentando la aceptación general del proyecto, ayudando y mejorando la toma de decisiones en todas sus fases, evitando serios problemas de contestación que demoren o invaliden el proyecto, y facilitando el desarrollo de los proyectos en fase de construcción.

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“La participación ciudadana es una forma de gobernar que pretende acercar dicha labor de gobierno a los ciudadanos, atendiendo no sólo a criterios de eficiencia en el gobierno, sino también a lo que significa la verdadera ciudadanía. Así se entiende que el ciudadano va más allá de la simple condición de cumplir una serie de requisitos administrativos para que una persona sea considerada miembro de una determinada ciudad” (Posadas, 2000). La presencia de los ciudadanos en los asuntos públicos es una condición necesaria para alcanzar la gobernabilidad democrática, es un proceso de generación de conciencia crítica y positiva en el ciudadano, y si a ésta, se añade la participación de los jóvenes como centro de las propuestas se caminará hacia el éxito por una ruta diferente. Los jóvenes, de acuerdo a Pacheco y Trejo, han sido uno de los sectores más perjudicados por los procesos de cambio social que se han venido dando; la juventud es un momento privilegiado en la observación de las tendencias futuras, sin embargo los procesos de integración de los jóvenes a la vida cotidiana no es fácil, se debe pensar en lo que representan como grupo social, el derecho que tienen para manifestar su forma de ser, de pensar, de actuar y sobretodo de ser respetados como tales. Los jóvenes actuales suelen ser nativos digitales, y este aspecto debe ser tomado en consideración por los Municipios para poder integrarlos en las acciones de participación ciudadana de sus localidades; por otro lado hoy en día es de vital importancia auxiliarse de las TIC con el propósito de realizar con eficiencia y eficacia las estrategias que estos municipios han establecido dentro de sus planes de desarrollo. De acuerdo al informe mundial Hacia las sociedades del conocimiento de la UNESCO (2005), el auge de las tecnologías de la información y comunicación ha creado nuevas condiciones para la aparición de sociedades del conocimiento, ellas deben convertirse en fuentes de desarrollo para todos. “Un elemento central de las sociedades del conocimiento es la capacidad para identificar, producir, tratar, transformar, difundir y utilizar la información con vistas a crear y aplicar los conocimientos necesarios para el desarrollo humano. Estas sociedades se basan en una visión de la sociedad que propicia la autonomía y engloba las nociones de pluralidad, integración, solidaridad y participación”. Los municipios hacia las sociedades del conocimiento se enfrentarán a dos desafíos a los cuales hay que prestar atención: el acceso a la información para todos y el futuro de la libertad de expresión, es decir, la libertad de opinar, expresarse y escribir, así como la libre circulación de información, sin libertad de expresión no hay sociedad de la información. La libertad de expresión garantiza la posibilidad y la perdurabilidad de auténticas sociedades del conocimiento. De acuerdo a Ressio en 2012 (citado por Patiño et al., 2013), una de las ventajas del uso de las TIC es que han ido surgiendo nuevos servicios en la gestión municipal que se suman a los que son puramente administrativos, y que han venido a apoyar el desarrollo de competencias múltiples de las localidades como son: la seguridad, la ordenación del tráfico, prestación de servicios sociales, la gestión del transporte público, etc. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Dentro de las formas de participación ciudadana se tienen las pasivas y las activas, las primeras se caracterizan por ser indirectas ya que son llevadas a cabo por intermediarios y no por los ciudadanos directamente; las activas son aquellas en que la ciudadanía participa de manera directa en la organización o en la actividad de administración pública, sin intermediarios, reguladores o controladores de dicha acción (Pacheco y Trejo); y es en esta segunda forma de participación ciudadana en que se centra el presente proyecto, así como en el uso de las TIC como factor importante para el desarrollo de competencias múltiples en las comunidades municipales, logrando de esta manera desarrollar espacios para el diálogo directo y público con los habitantes locales sobre posibles soluciones de asuntos de interés colectivo. Es importante conformar un gobierno humanista e incluyente que aliente a la sociedad civil a participar en la vida pública del estado, por ello la Universidad Autónoma de Tamaulipas, acorde a su línea de acción de su Plan de Desarrollo Institucional 2014-2017: Impulsar la vinculación con sector público, social y productivo; y consciente que los desafíos que representa la sociedad del conocimiento, la velocidad con que se genera la ciencia y la tecnología en el mundo, participa en el proyecto como responsable de la capacitación de docentes y alumnos a través de cursos y talleres en la modalidad a distancia, cumpliendo de esta manera con su objetivo de ampliar los beneficios a los diversos sectores de la sociedad y difundir el uso de la tecnología, así como impulsar el desarrollo de proyectos que coadyuven al cumplimiento de las agendas del gobierno en su ámbito municipal, permitiéndole fortalecer la formación de jóvenes y cumplir con su vocación pública. e-Municipio. En el momento en que internet se hizo público es cuando se acelera el uso de las TIC en los gobiernos; para Luna, Gil y Celorio (2011), “la encuesta sobre gobierno electrónico conducida periódicamente por la Organización de las Naciones Unidas muestra la disparidad que hay para adoptar estrategias de gobierno electrónico en los países, y los gobiernos locales son los que reportan mayor atraso en esta materia… en nuestro país, el Sistema Nacional de Información Municipal (SNIM) revela que poco más de una cuarta parte (26.26%) de los municipios cuentan con página de Internet, y poco menos de la mitad (45.44%) tienen correo electrónico”. Es razonable suponer entonces que otras actividades y servicios municipales se pueden mejorar mediante el uso de las TIC. Los principales retos del gobierno mexicano electrónico, a nivel municipal son: la obtención de recursos financieros para desarrollar proyectos, la infraestructura, la estructura organizacional y los marcos legales y contextuales (Luna et. al, 2011). Son muy pocos los Municipios que tienen los recursos y capacidades necesarias para responder a estos retos de manera individual, esto requiere entonces de una acción ciudadana que involucre a varios municipios y varios actores, tanto políticos como de la sociedad de cada localidad. La propuesta para incorporar las TIC en los Municipios se basa en el uso de computadoras portátiles, cañón para proyectar, bocinas, impresora, celulares, cámaras de video, cámaras fotográficas; todas

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ellas haciendo uso de internet, redes sociales, foros, chats, presentaciones electrónicas, fotografías, audio y video, blogs, o los portales de los Municipios. La idea central de la presente propuesta es el utilizar medios sencillos con aplicaciones desarrolladas por los alumnos de la localidad. A continuación se presenta una breve descripción de cada uno de ellos.

•

Tecnologías de la información y comunicación.

Las Tecnologías de la Información y la Comunicación son todos aquellos recursos, herramientas y programas que se utilizan para procesar, administrar y compartir la información mediante diversos soportes tecnológicos, tales como: computadoras, teléfonos móviles, televisores, reproductores portátiles de audio y video o consolas de juego (UNAM). “Las TIC pueden apoyar, ampliar y trasformar la formación en competencias ciudadanas ofreciendo nuevas y poderosas herramientas de participación y toma de partido en forma deliberada en los procesos educativos. Las TIC pueden utilizarse para modificar o transformar comunidades y promover el surgimiento de otras nuevas. Para la formación en competencias ciudadanas, las TIC pueden ser especialmente efectivas en: fuente para convertirse en ciudadanos informados, desarrollo de habilidades para indagación y comunicación, y desarrollo de habilidades de participación y acción responsable…Algunas herramientas de las TIC que pueden realizar una contribución efectiva en el proceso de formación ciudadana son: internet, correo electrónico, lista de correo electrónico, foros, chats, blogs, presentaciones con diapositivas, manejo de datos, simulaciones, fotografía digital, grabadoras de audio y video, sitios web”. (EDUTEKA, 2004). En 2012 la Asociación Mexicana de Internet (AMIPCI) presenta el Estudio de Agendas Digitales para la elaboración de un Programa de Desarrollo Digital 2012-2018, realizado por el Tecnológico de Monterrey, en él se indica que entre las principales resoluciones para un programa de desarrollo digital del Gobierno Mexicano debe avanzar a partir de tres directrices: banda ancha e infraestructura, gobernanza digital y e-gobierno, y uso y habilidades en TIC. Los países con mejores calificaciones en los índices que miden la Sociedad de la información reconocen que es necesaria una estrategia que coordine íntegramente los esfuerzos del gobierno, industria, academia y sociedad. La creación de capacidades y/o habilidades digitales para que la sociedad haga uso de las TIC en el desempeño de su vida cotidiana, trabajo, entretenimiento y consumo, permitirá que la sociedad desarrolle más tecnología e innovación, clave en el progreso de los países. Las TIC han revolucionado la sociedad actual, si los gobiernos desean dirigir sus acciones hacia una Sociedad del Conocimiento no pueden estar al margen de ellas; es por ello que deberán transitar por tres niveles: la Sociedad Tecnológica (individuos con funciones específicas), la Sociedad de la Información (personas con habilidad para manejar y compartir información), y la Sociedad del Conocimiento (ciudadanos con capacidades que les permitan tomar conciencia y actuar sobre su contexto). Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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La sociedad del conocimiento actualmente se encuentra en el inicio de una serie de cambios que conducirán a la implementación generalizada de las TIC, que regirán el futuro de dependencias gubernamentales hacia la eficiencia y transparencia, contribuyendo de esta manera al progreso de sus habitantes.

•

Imágenes y Fotografías.

Una imagen es la representación visual de un objeto, una persona, un animal o cualquier otra cosa que sea captada por el ojo humano a través de diferentes técnicas como la pintura, el diseño, la fotografía y el video, entre otras. La fotografía digital es aquella forma de arte que utiliza para sus fines la técnica de grabar imágenes sobre un material sensible a la luz, es un medio para recoger y presentar información visual.

•

Las Presentaciones Electrónicas.

Durante muchos años la transmisión de la ideas, en cualquier ámbito, se reforzaba con el uso de acetatos, retroproyecciones, dispositivas, rotafolio y muchos otros elementos. Hoy en día, gracias a los avances tecnológicos y especialmente a la computación, es posible integrar en una sola herramienta todos los recursos anteriores, creando las presentaciones electrónicas, que no son sino una forma efectiva de mostrar información y transmitir un mensaje a través de una computadora o dispositivos móviles. Este tipo de programas ofrecen una forma sencilla para incorporar texto, imagen, sonido y animación, se pueden compartir o publicar en páginas web.

• Audio y Video. Un video es la tecnología de la captación, grabación, procesamiento, almacenamiento, transmisión y reconstrucción, por medios electrónicos digitales o analógicos de una secuencia que representa escenas en movimiento. El audio es una técnica relacionada con la grabación, transmisión y reproducción de sonido. Las herramientas de audio y video se utilizan para muchos propósitos, tales como reproducir, editar, convertir y grabar.

•

Blogs.

Los “Weblogs” o “Blogs” ofrecen un espacio para escribir que se caracteriza por la mezcla de un diario personal en línea y una herramienta de discusión. Los Blogs pueden usarse para sintetizar y expresar opiniones en un espacio limitado que obliga a resumir los escritos. Esta herramienta de

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comunicación en donde se puede participar activamente en una comunidad que tiene un tema de interés común, conectarse, leer los aportes de otros, pensar y responder aportando sus contribuciones.

•

Portal de los municipios.

Varios municipios han desarrollado sus propias páginas Web; esto les permite publicar la riqueza de su localidad, incluyendo mapas, fotos, gobierno, estadísticas, historia, economía, cultura, eventos, población, geografía, política, medio ambiente, sitios de interés, participación ciudadana, entre muchos otros aspectos. En estos sitios se puede consultar, visualizar y descargar información.

• Computadoras y Dispositivos Móviles. Los dispositivos móviles son aparatos pequeños, con algunas capacidades de procesamiento, con conexión permanente o intermitente a una red, con memoria limitada, diseñados específicamente para una función, pero pueden llevar a cabo otras más. Su característica más importante es el concepto de movilidad y el hecho de poder ser transportados fácilmente en el bolsillo del propietario. En muchas ocasiones pueden ser sincronizados con algún sistema de la computadora para actualizar aplicaciones y datos, con conexión permanente o intermitente a una red. Este tipo de dispositivo no es solamente el celular inteligente, también se tiene este grupo a la cámara digital, la cámara de video, y las tabletas.

El Modelo para incorporar las TIC en los Municipios. Para que la participación ciudadana tenga éxito, debe estar planificada cuidadosamente, para ello es necesario considerar aspectos como: •

Un análisis detallado, antes de efectuar el proceso de participación, de cómo integrarlo en la toma de decisiones, quiénes estarán involucrados y cómo se van a incorporar sus participación y propuesta en el proceso.

•

Que las propuestas formen parte de un proceso integral del Municipio.

•

Definir una coordinación en las áreas de educación de los Municipios para establecer responsabilidades y procedimientos.

•

Proporcionar a las escuelas de la localidad participantes, la capacitación, información y los recursos necesarios para poder llevar a cabo la implementación del proyecto.

•

Permitir a los alumnos la posibilidad de revisar la estrategia de su participación.

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•

Definir el método de evaluación y seguimiento del proyecto.

El modelo propuesto para ser implementado por los Municipios del Estado de Tamaulipas, está basado en el uso de uso de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, donde las actividades específicas a realizar son las siguientes (Figura 2): 1. La Universidad Autónoma de Tamaulipas (UAT) llega a un acuerdo con cada Municipio del Estado.

Figura 2. Modelo propuesto. Fuente: Elaboración propia.

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2. Las Áreas de Educación de la localidad seleccionarán a las escuelas participantes y les harán entrega de los equipos y recursos necesarios para llevar a cabo sus propuestas. 3. Las Escuelas seleccionadas elegirán a los alumnos que llevarán a cabo las propuestas. 4. La UAT impartirá los cursos necesarios, en la modalidad en línea, para capacitar a los profesores seleccionados. 5. Cada Escuela tendrá la responsabilidad de impartir, en forma presencial, el mismo taller a sus alumnos, quienes integrados en equipos, desarrollarán las aplicaciones que consideren más adecuada para el tema seleccionado, entre los cuales se encuentran: salud, turismo, deporte, cultura, medio ambiente, desarrollo sustentable, seguridad pública, valores, y en general cualquier tema positivo en beneficio de la comunidad. 6. La UAT junto con los profesores estarán en todo momento asesorando a los jóvenes durante el desarrollo de sus propuestas. 7. Los materiales, presentaciones, videos, fotografías, etc. elaboradas por los alumnos deberán estar en formato digital. 8. Los jóvenes compartirán con sus familias su propuesta, antes de ser presentada a su escuela, y ésta a su vez, al Área Educativa de su localidad. Es importante que los jóvenes tomen en cuenta las sugerencias de sus familiares y lleven a cabo las adecuaciones o correcciones, de ser necesario. 9. Una vez autorizada la propuesta, los profesores, los alumnos y los Coordinadores de Educación del Municipio se pondrán de acuerdo en el día, hora, y espacio los alumnos expondrán el tema a la comunidad en general. 10. Los alumnos idearán una serie de actividades para que su auditorio en la plaza pueda interactuar con el material, pudiendo ser cuestionarios, juegos, concursos, etc. 11. Las propuestas se irán cambiando de acuerdo al calendario, que en forma conjunta, elaborarán los profesores y el Área Educativa Municipal.

Requerimientos. a). Profesorado 

Podrán participar profesores de cualquier nivel académico.



Conocimientos básicos del uso de la computadora.

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b). Alumnos.

Conocimientos básicos del uso de la computadora.



Qué sea capaz de trabajar en equipo.



Creativo, innovador, responsable, y comprometido.

c). Equipo y Material.



Para las Escuelas: •

Computadora con acceso a Internet e impresora para las Escuelas.

•

Computadora portátil con acceso a Internet, para cada equipo de alumnos.

•

USB para respaldar las propuestas de los alumnos.

•

Cámara digital.

•

Video cámara.

Para el Área pública: •

Computadora portátil.

•

Cañón para proyectar.

•

Pantalla.

•

Bocinas.

•

Mesa y sillas.

•

Material para llevar a cabo las actividades sobre el tema.

5. Conclusiones y recomendaciones Un aspecto importante que deberá planearse con anticipación a la implementación del proyecto, será el proceso de evaluación y seguimiento de las acciones a realizar; estos son procesos que le dan congruencia, consistencia y certidumbre al desarrollo de un proyecto y además influyen en el mejoramiento y aseguramiento de la calidad. Y por otro lado, es recomendable que los Municipios seleccionen y coordinen la difusión de aquellas propuestas que consideren de calidad para que

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puedan ser publicadas en su portal, y compartidas con otras entidades municipales y la sociedad en general, a través de blogs, redes sociales, foros y chats. Es fundamental que cada una de las personas que intervengan en algún momento en este proyecto (académicos universitarios, coordinadores municipales, profesores, alumnos y familiares), estén conscientes de que son parte de un todo integrado, que son un engrane indispensable para que esta maquinaria funciones correctamente; si alguno de ellos deja de realizar su tarea oportuna y eficazmente, los resultados se notarán de manera inmediata. Las Tecnologías de la Información y Comunicación vienen a ser elementos esenciales para propiciar cambios en la población, y permiten de manera sencilla y rápida mejorar la difusión y divulgación de las necesidades de la región. Pero además, es importante señalar que tanto los contenidos de la información como su presentación deben favorecer un cambio en los hábitos y comportamientos de los ciudadanos, y una predisposición a colaborar y apoyar las propuestas realizadas por los jóvenes de la localidad. Los alumnos que participan en este proyecto no solo aprenderán a usar las nuevas tecnologías de la información y comunicación, sino que se formarán como ciudadanos activos en las necesidades de la localidad; este tipo de actividades permitirá que estos jóvenes participen con posición crítica en los problemas y su solución. El incorporar las tecnologías de la información y comunicación impacta no solamente a los Municipios sino a la sociedad en su conjunto, permite acercar el gobierno a los ciudadanos y facilita la participación ciudadana para su propio beneficio. De acuerdo a la UNESCO, la difusión de las nuevas tecnologías y la aparición de Internet abren nuevas perspectivas a la ampliación del espacio público del conocimiento, al respecto es pertinente que los Municipios se pregunten si poseen los medios que permitan un acceso igual y universal al conocimiento, así como un auténtico aprovechamiento compartido de éste. Esta debe ser la piedra de toque de sociedades del conocimiento auténticas, que sean fuentes de un desarrollo humano y sostenible.

7. Referencias [1] EDUTEKA (2004). Herramientas de las TIC que contribuyen a formar para la ciudadanía. Disponible en: http://www.eduteka.org/FormacionCiudadana.php [2] Luna, J. Gil, R., y Celorio, J. (2011). Retos del gobierno electrónico municipal. Disponible en: http://www.politicadigital.com.mx/?P=leernoticia&Article=20871

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[3] Pacheco, J., Trejo, R. (2003). Jóvenes: Participación ciudadana en México. Tesis para obtener el grado de Licenciatura en la Universidad Autónoma Metropolitana. Disponible en: http://tesiuami.izt.uam.mx/uam/aspuam/ presentatesis.php?recno=10453&docs=UAMI10453.PDF [4] Patiño, I., Ceja, J. y Herrera C. (2013). Los servicios públicos municipales, a través de las TIC´S en el Municipio de Coacalco, Estado de México. Disponible en: http://www.eumed.net/rev/ cccss/23/tecnologias-informacion-comunicacion-mexico.html

[5] Posadas, P. (2000) Participación ciudadana, sociedad y educación. Tesis UPV-EHU. Disponible en: http://www.calameo.com/read/0007325538e9228d0128d [6] Secretaría de Gobernación de México (2010). Enciclopedia de los Municipios de México. Estado de Tamaulipas. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. Disponible en: http://www.e-local.gob.mx/ wb2/ELOCAL /EMM_tamaulipas [7] Tecnológico de Monterrey (ITESM), Asociación Mexicana de Internet (AMPIPCI) y Centro de Estudios sobre Internet y Sociedad (CEIS). (2012). Estudio de Agendas Digitales para la elaboración de un programa de desarrollo digital 2012-2018. [8] UAT. Plan de Desarrollo Institucional 2014-2017 (2014). Universidad Autónoma de Tamaulipas. [9] UNAM. Las TIC para aprender. ¿Qué son las TIC? Tutorial de estrategias de aprendizaje. Colegio de Ciencias y Humanidades. UNAM en línea. Disponible en: http://tutorial.cch.unam.mx/ bloque4/lasTIC

[10] U NESCO, Informe Mundial, Hacia las sociedades del conocimiento (2005). Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. Ediciones UNESCO. Jouve, Mayenne France. Disponible en: www.unesco.org/new/fileadmin/.../ HQ/SHS/pdf/171-fulltext171spa.pdf

[11] Wikipedia, la enciclopedia libre (2014). Participación ciudadana. Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Participaci%C3%B3n_ciudadana

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“El uso de sistemas de información geográfica para analizar los impactos económicos, sociales y ambientales del crecimiento urbano: El Caso del Municipio de Mineral de la Reforma, Hgo, México”   Filiberto Hernández Monzalvo1; José Velino Galeana Rodríguez2; Israel Cacho Silva3.

Eje temático

Uso de las Tecnologías para el mejoramiento de la Gestión Local (Herramientas e Instrumentos) Modalidad de trabajo: Investigación

1 2

Ingeniero Agrónomo; Presidente Constitucional Municipal de Mineral de la Reforma, Hidalgo;

Sociólogo; Coordinador de asesores de la presidencia de Mineral de la Reforma, Hidalgo; 7711590312;[email protected]

3 Economista; Maestro en Urbanismo; Oficina de Asesores de la presidencia de Mineral de la Reforma, Hidalgo; 0445541443217; [email protected]

“EL USO DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA PARA ANALIZAR LOS IMPACTOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y AMBIENTALES DEL CRECIMIENTO URBANO: EL CASO DEL MUNICIPIO DE MINERAL DE LA REFORMA, HGO, MÉXICO”  

Filiberto Hernández Monzalvo; José Velino Galeana Rodríguez; Israel Cacho Silva.

Planteamiento del problema: El municipio de Mineral de la Reforma ha experimentado cambios significativos en sus estructuras poblacionales, territoriales y urbanas, principalmente en los últimos diez años, producto de la sobre oferta de vivienda, consecuencia del fenómeno de expansión de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM); estas transformaciones han derivado en un crecimiento urbano disperso y fragmentado, con un fuerte incremento poblacional, que impacta directamente en la planeación y desarrollo urbano municipal. Aunado a ello, la localización de Mineral de la Reforma respecto a Pachuca de Soto, genera una presión sobre el suelo vacante del municipio, contribuyendo a la problemática territorial que se vive actualmente. Objetivos: Con el uso de Sistemas de Información Geográfica (SIG), analizar el territorio y los impactos económicos, sociales y ambientales que han generado el crecimiento urbano y poblacional en el municipio de Mineral de la Reforma, en el Estado de Hidalgo. Conclusiones: Basados en el diagnóstico realizado mediante el uso del SIG, existe una fuerte presión de la mancha urbana sobre las áreas naturales y las áreas rurales en detrimento de los servicios ambientales que estos le prestan a la ciudad, forzando al cambio de uso de suelo y presionando el recurso hídrico. Asimismo, existe un crecimiento desordenado y disperso de la zona urbana, que dificulta la dotación de servicios y su cobertura y obstaculiza el establecimiento de políticas para el cobro del impuesto predial.

Por otra parte, no existe un núcleo urbano articulador del sistema de ciudades en el municipio, afectando el sistema de movilidad urbana que articule las actividades sociales y económicas. La existencia de desarrollos inmobiliarios privados, ha propiciado una sobre oferta de vivienda, que no está acorde al crecimiento natural de la población del municipio, ello ha generado la migración de población de otros Estados del país, afectando la estructura social y cultural de la población originaria del municipio. Finalmente, el incremento poblacional en los últimos diez años ha sido el más importante en toda la Zona Metropolitana de Pachuca (ZMP), mientras que las actividades económicas están concentradas en el sector terciario, y en menor medida en el sector secundario, resaltando la importancia de las actividades logísticas e industriales en el contexto regional. Así, la localización estratégica del municipio de Mineral de la Reforma, presenta ventajas significativas para el desarrollo de sus actividades productivas.

Palabras clave: Desarrollo urbano, crecimiento, población, Hidalgo, SIG, desarrollo económico, urbanización, medio ambiente, desarrollo inmobiliario, impactos, social, Mineral de la Reforma.

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“ EL USO DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA PARA ANALIZAR LOS IMPACTOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y AMBIENTALES DEL CRECIMIENTO URBANO: EL CASO DEL MUNICIPIO DE MINERAL DE LA REFORMA, HGO, MÉXICO” Filiberto Hernández Monzalvo; José Velino Galeana Rodríguez; Israel Cacho Silva.4

Los objetivos del análisis territorial mediante Sistemas de Información Geográfico plantea establecer las bases para el ordenamiento territorial del municipio de Mineral de la Reforma, Hgo., promoviendo la correspondencia y congruencia entre las políticas y estrategias con la estructura territorial municipal, estatal y los planes o programas de los niveles superiores de planeación en la materia, así como la formulación de un Programa de Desarrollo Urbano Municipal (PDUM) que conduzca el desarrollo a un modelo territorialmente ordenado, económicamente viable, socialmente incluyente y ambientalmente sustentable, el PDUM: Desarrolla un diagnóstico integral que define la problemática y potencialidades del medio económico, social y ambiental, estableciendo orden y funciones complementarias a cada uno de los componentes urbanos del municipio de Mineral de la Reforma en su relación funcional en el ámbito metropolitano y regional. Construye una visión integral y actualizada del fenómeno urbano y la situación del área urbana con el propósito de precisar las políticas y programas que contribuyan a su desarrollo económico y social y la sustentabilidad ambiental del contexto territorial. Define los objetivos y metas que fundamentan las acciones estratégicas que contribuirán al ordenamiento de la estructura urbana, al futuro desarrollo del municipio, la consolidación del área urbanizada y la contención del incremento no ordenado de la mancha urbana. Formula y plantea la gestión de una cartera de proyectos detonadores a corto, mediano y largo plazo que contribuyan a la dinámica de desarrollo de la zona. La Región Centro País, presenta un crecimiento urbano y demográfico sostenido y exponencial. En la Zona Metropolitana de Pachuca (ZMP), este fenómeno es estimulado, entre otros factores, por el crecimiento natural de la población, el ingreso de flujos migratorios procedente del Distrito Federal y otras entidades federativas, un dinámico mercado de suelo y sostenidas inversiones inmobiliarias que, al incrementar la oferta de vivienda, promueven y facilitan nuevos asentamientos.

4

H. Ayuntamiento de Mineral de la Reforma, Estado de Hidalgo, México.

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El municipio tiene una localización geográfica estratégica, al formar parte de la Zona Metropolitana del Valle de México y de la Zona Metropolitana de Pachuca. Esta condición, sitúa al municipio dentro de una zona de alto potencial de desarrollo. Por ello, es necesario contar con políticas urbanas y territoriales adecuadas para garantizar en lo sucesivo procesos urbanizadores sustentables, competitivos y orientados fundamentalmente a propiciar y promover una satisfactoria calidad de vida para sus habitantes. De manera complementaria normar y regular las futuras inversiones públicas y privadas para el equipamiento urbano y la dotación de servicios públicos. En los últimos diez años el municipio de Mineral de la Reforma ha experimentado cambios significativos en sus estructuras poblacionales, territoriales y urbanas que de no administrarse correctamente, pueden generar marginalidad, asimetría y altos costos ambientales. Entre los factores diagnosticados como causales de esa situación se ubican las carencias normativas y de regulación relacionadas con el manejo del territorio y sus recursos. Complementariamente la sobre oferta de suelo y vivienda. Los municipios de Mineral de la Reforma, Pachuca y Zempoala –integrantes de la ZMP–, han sido los principales destinatarios de los referidos flujos de capital y población. En Mineral de la Reforma este proceso presenta las siguientes características: Ocupación descontrolada del suelo inducida por la intensiva construcción de fraccionamientos habitacionales no destinados de manera prioritaria a satisfacer necesidades de la población de Mineral de la Reforma. Creación de un modelo de ocupación del territorio en unidades urbanas desarticuladas y sin centralidad, situación contrastante con el modelo sustentable e inteligente propuesto por el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013 – 2018. Crecimiento de la población más allá de la capacidad de carga de los ecosistemas vitales para el sostenimiento de servicios ambientales; de manera destacada el referente a la disponibilidad del agua. Desequilibrio entre oferta y demanda de equipamientos urbanos para atender las necesidades básicas de la población. Insuficientes recursos financieros para atender las demandas de la administración urbana, otras. Los resultados del estudio deberán coincidir con lo indicado en el Programa de Desarrollo Urbano y Ordenamiento de la Zona Metropolitana de Pachuca (PDUOZMP) cuando refiere que la tendencia urbanizadora y sus impactos se incrementaran en los próximos años. Ante esta perspectiva, es fundamental una intervención del gobierno municipal apegada a derecho y planificada donde los actores del desarrollo urbano cumplan con lo que, de acuerdo a la ley, les corresponde. También es igualmente necesario un gran acuerdo social concretado en las acciones planeadas y comprometidas

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en los instrumentos rectores de la planeación del municipio de Mineral de la Reforma y de los municipios que, al igual que éste, se encuentren en un proceso de integración metropolitana para una actuación coordinada bajo las directrices y estrategias del PDUOZMP. Se trata del fenómeno socio-territorial más trascendental en la conformación del su actual proceso de urbanización municipal y metropolitano. Este instrumento PDUM para el desarrollo, regulará los usos del suelo con base en el potencial del medio físico-geográfico y transformado, planeará el uso eficiente de la infraestructura y equipamiento así como las actividades económico-sociales de la sociedad. En conjunto, atienderá la problemática urbana a través de la definición de acciones concretas, identificación de responsables y establecimiento de tiempos en el proceso de implantación. Todo ello en el marco de una institucionalidad federalista y en congruencia técnica con los planteamientos de desarrollo de los restantes municipios integrantes de la Zona Metropolitana de Pachuca.

El patrón de ocupación territorial que ha seguido el municipio ha sido disperso, distante y desconectado. Un modelo de ocupación territorial así resulta improductivo, costoso para las finanzas municipales, profundiza la desigualdad social y genera impactos negativos en ecosistemas y servicios ambientales. Todo ello afectando los niveles y calidad de vida de la población El PDUM, atenderá los puntos trascendentes del gobierno y la administración pública municipal, de la población y el territorio. Por ello se realizará un documentado diagnóstico que parta de un ejercicio de planeación participativo de servidores públicos, población y especialistas. En éste, además de identificar las fuerzas, oportunidades, debilidades y amenazas que presenta el actual modelo de urbanización realiza un detallada descripción del medio físico natural y transformado, analizando su relación con el desarrollo urbano del municipio desde dos vertientes: a) Las restricciones o limitantes que el medio físico impone al desarrollo urbano y, b) Los potenciales efectos e impactos que el crecimiento urbano ejerce sobre el medio físico y en consecuencia las necesarias orientaciones que habrán de considerarse en el Programa a efecto de regular o limitar el crecimiento urbano hacia aquellos lugares cuya vocación natural lo permita, protegiendo y conservando ecosistemas vitales y optimizando la infraestructura y los recursos públicos aplicados en beneficio de la población Mineralense. El documento realizará el análisis de las partes urbanas del municipio (sub centros) y de sus características económicas y socio demográficas actuales y futuras estableciendo lineamientos y estrategias para cada uno de estos asentamientos humanos, realizando recomendaciones específicas para optimizar el uso de suelo, promover las actividades económicas y desarrollar políticas públicas específicas para temas de infraestructura básica, equipamiento, políticas ambientales o conectividad interurbana a través de modelos sustentables de movilidad y transporte. Además del reconocimiento de la expansión urbana y demográfica como variable central a considerar en el Programa de Desarrollo Urbano Municipal, se analizará el potencial perfil industrial del Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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municipio ya que una parte importante de la actividad económica secundaria de la Zona Metropolitana se genera dentro del municipio de Mineral de la Reforma. Así lo reconoce el Programa de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de la Zona Metropolitana de Pachuca, lo que refuerza la perspectiva de mayor coordinación intergubernamental e intersectorial en el ámbito metropolitano. En el caso del municipio de Mineral de la Reforma, éste ha sido alcanzado por el proceso de metropolización del municipio de Pachuca de Soto, el cual ha debilitado las funciones centrales de Pachuquilla, actual cabecera municipal de Mineral de la Reforma. Ello se explica en razón de que en el caso de las zonas metropolitanas, el centro comienza a concentrar actividades y población y su influencia territorial se expande gradualmente hasta absorber a municipios colindantes. En la actualidad, la original estructura monoconcéntrica de las metrópolis, ha conducido a una nueva estructura de tipo policéntrica, donde los límites de la ciudad de orígen han sido superados. Cada uno de los municipio integrados a este proceso expansivo posee igualmente un centro o subcentros urbanos, por lo que comienza a producirse una estructura policéntrica en el territorio metropolitano. En materia económica, la distribución puntual de establecimientos donde se realiza actividad productiva, así como su tipo, permite conocer el peso que tienen las localidades para atraer actividad económica así como la capacidad empresarial de los habitantes del sitio. Refleja la concentración espacial de unidades económicas, así como su orientación productiva; es decir, la tendencia de ciertas actividades a ubicarse donde se encuentra la materia prima y los recursos que se utilizan como insumos a la producción, donde se encuentran fuentes de energía o bien donde coinciden con mercados de factores y de consumo y, donde se localizan aquellas actividades que requieren de sus productos intermedios (bienes y servicios), o finalmente donde por razones coyunturales se inician actividades de mercado. El análisis económico que se pretende, estará basado en información proveniente del Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas (DENUE) que administra el INEGI, con información correspondiente al censo económico 2009. En él, se registran los establecimientos económicos, localización geográfica puntual, direcciones y se especifica al máximo detalle posible la actividad económica de los establecimientos ubicados en una determinada localidad urbana (AGEB). Para ello se utiliza la codificación del Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte, 2007. Además se tiene la información del número de empleados y de su capital social. Ello permite determinar el tamaño del establecimiento. Para efectos de conocer la distribución de la actividad económica en la Zona Metropolitana de Pachuca (ZMP), se presentará una descripción del patrón de distribución de las actividades económicas clasificadas a solo tres dígitos o subsectores. Así, el patrón de la localización puntual resulta, para el caso de la ZMP, en 25. 512 establecimientos.

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Destaca la concentración espacial de las actividades industriales, comerciales y de servicios en las ciudades y cabeceras municipales más grandes de la ZMP y la aglomeración de la actividad económica en el municipio de Pachuca de Soto. En conjunto, los municipios metropolizados suman el 26% del total de establecimientos económicos de todo el Estado de Hidalgo. Si se trazaran círculos concéntricos a partir del centroide geográfico de los territorios, destacarían los municipios de Pachuca de Soto y Mineral de la Reforma, que como ya se mencionó, conjuntamente concentran 89.87% de los establecimientos totales de la ZMP, lo que da idea de la tendencia centrípeta de la actividad económica alrededor de la capital del estado y el Municipio de Mineral de la Reforma Con base en la metodología propuesta por la Secretaría de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano SEDATU, y con el fin de lograr el desarrollo urbano integral y sustentable, se establecen las políticas y estrategias de desarrollo urbano que a continuación se resumen: •

Política de consolidación

•

Política de mejoramiento

•

Política de crecimiento

•

Política de impulso

•

Política de conservación

Estas políticas se destinarán a los doce polígonos de intervención referidos en el Programa y que constituirán las referentes básicas de la implantación específica del Programa. Los polígonos (distritos) y su relación con el tipo de política establecida son: •

Distrito Militar

•

Distrito Azoyatla

•

Distrito El Álamo

•

Distrito las Reynas

•

Distrito Pachuquilla

•

Distrito El Chacón

•

Distrito Industrial

•

Distrito Providencia

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•

Distrito Los Tuzos

•

Distrito San José Palma Gorda

•

Distrito Santa María la Calera

•

Distrito La Higa

Se establecen políticas y estrategias para cada uno de los distritos:

Consolidación. Distrito Las Reynas, con una superficie de 230.4 has, se localiza al centro del término municipal, entre los distritos El Álamo y Pachuquilla y al lado este del Cerro de Cubitos. Está limitado al norte por la vialidad Caboneras y al sur por el Boulevard Luis Donaldo Colosio. En él se ubican los fraccionamientos Paseo de las Reynas, Carboneras, Portezuelo y Unidad del Taxista. Su área urbana se compone de numerosos espacios vacíos sin construir, y su tejido urbano se presenta fragmentado y discontinuo. Presenta muy baja densidad poblacional y de vivienda. Se aplicará una política de consolidación debido a la existencia de numerosos lotes baldíos propuestos para redensificar. Distrito El Chacón, cuenta con una superficie aproximada de 500.76 has, se localiza en el límite con Pachuca de Soto al este y al sur del Cerro de Cubitos. En él se localizan los fraccionamientos PRI Chacón, Colinas de Plata y la Colonia El Saucillo. Se recomienda una política de consolidación ya que existen vacíos intraurbanos y suelos de origen agropecuario sin explotar, los cuales deben ser integrados al proceso urbano por su ubicación en el municipio. Distrito La Providencia, con una superficie de 1061.31 has., este distrito se localiza al sur oeste de la cabecera municipal de Pachuquilla y colinda al este con el distrito industrial. En este distrito se ubica la Colonia Providencia, la cual se encuentra consolidada. Colindando con esta colonia se ubica un área de uso agropecuario, que se encuentra delimitada al este por el distrito industrial, al sur por el fraccionamiento San Fernando y al norte por el distrito El Chacón. Al otro lado de la vialidad Providencia comienzan a desarrollarse nuevos fraccionamientos. Se llevará a cabo la consolidación a corto plazo. Distrito Pachuquilla, cuenta con un área de 885.35 has. Se localiza al centro del área geográfica del municipio, colindando al oeste con el municipio de Epazoyucan, en él se localiza la cabecera municipal. Se propone consolidar a este distrito debido a su crecimiento disperso hacia sus límites. Asimismo, al oeste del centro de población, se localiza un área rural que colinda con el municipio de Epazoyucan, misma que se encuentra en expansión hacia Pachuquilla, dejando espacios vacantes que deben ser ocupados.

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Mejoramiento Distrito Militar, con una superficie de 310 has. Se localiza al norte asentado sobre las altas pendientes de la Sierra Madre Oriental (a un costado del corredor turístico de la montaña). Debido a su origen irregular y a las altas pendientes, carece de servicios, infraestructura y equipamiento urbano. Este distrito cuenta con grado de marginación alta debido a déficit de servicios básicos a los ciudadanos, además de una calidad de vivienda baja. Las altas pendientes en las cuales se asienta la población, provocan riesgos de deslizamientos y derrumbes. Se llevará políticas de mejora en el distrito a corto y mediano plazo. Distrito El Álamo, cuenta con una superficie de 283 hectáreas, se localiza al norte del municipio y al este del centro de Pachuca. Es uno de los primeros distritos conurbados con Pachuca; en él se ubica la Universidad Autónoma de Hidalgo, este elemento propició su consolidación urbana y detonó la

concentración de población, por lo que se propone una política de mejoramiento para alcanzar la consolidación urbana deseada. Distrito Los Tuzos, cuenta con una superficie de 391 hectáreas, se localiza al centro oeste y limita con Pachuca al este. En este distrito se ubican las colonias Los Tuzos, El Venado, Magisterio y La Colonia. En él se localiza la porción sur del Río de las Avenidas, es un tramo a cielo abierto que vierte hacia la zona agrícola del sur del municipio, el cual es causante de malos olores e inundaciones en épocas de lluvias. Al igual que el Distrito El Álamo, fue uno de los primeros distritos en conurbarse con Pachuca, por lo que se propone una política de mejoramiento que optimice la calidad de los servicios y mejore la infraestructura y equipamiento urbano.

Crecimiento Distrito La Providencia, A pesar de que este distrito está incluido en las políticas de consolidación, es importante mencionar que aun cuenta con una porción importante de suelo susceptible de ser urbanizado, por lo que se propone una política con criterios de alta densidad en el suelo vacante existente a largo plazo. Distrito Santa María la Calera, con una extensión de 1002.32 hectáreas, este distrito se ubica al sur del distrito de La Providencia, se encuentra rodeado de zonas con superficie de uso agropecuario. En los últimos años este distrito ha experimentado un crecimiento significativo en forma de fraccionamientos privados. Debido a la presión resultante de los desarrollos inmobiliarios en la zona, este distrito se destinará a crecimiento en un plazo extraordinario.

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Crecimiento condicionado Distrito San José Palma Gorda, con una extensión de 1913.52 hectáreas, se ubica en la zona sur del municipio y del libramiento conocido como las Torres y dividido por las vías del ferrocarril, entre áreas de uso agropecuario. En este distrito se ubican los silos de acopio de cebada de la empresa Moctezuma y la antigua estación del ferrocarril La Soledad. Se caracteriza por detentar una actividad preponderantemente agropecuaria con vivienda rural de muy baja densidad. En este lugar se propone una política de crecimiento condicionando por la falta de suelo urbanizable en el resto de los distritos urbanos. En el caso de su urbanización, se propone construcción de vivienda de baja densidad que permita su uso como cinturón de amortiguamiento y de generación de servicios ambientales para la zona urbana.

Impulso Distrito Industrial, se integra con tres polígonos industriales: CANACINTRA, La Paz y Parque Metropolitano, cuentan con una extensión de 186.57 hectáreas de uso industrial; se localizan al sur del PRI Chacón y al norte de Los Tuzos. Este distrito es servido por las vías del ferrocarril y la carretera Pachuca-Cd. Sahagún como corredores industriales del distrito. Se propone una política de impulso que contribuya al fortalecimiento de las actividades logísticas y de transporte. Es importante señalar que existen considerables espacios vacantes, factibles para su reconversión.

Conservación Distrito Azoyatla, con una extensión de 512.12 hectáreas, se localiza al este del Álamo, al pie de monte de la sierra. Debido a la presencia de corrientes de agua, escorrentías, recurso forestal y zonas de lomeríos suaves, se considera un área de alto valor ecológico y ambiental. Es importante recuperar los corredores verdes naturales generados por las corrientes de agua existentes en el distrito, como parte de la estrategia de imagen urbana. Se propone una política de conservación y protección ecológica. Distrito La Higa, este distrito se conforma por dos polígonos, el primero corresponde a la localidad de La Higa con una superficie de 1318.56 hectáreas. Dentro de este polígono se ubica el desarrollo inmobiliario Hacienda Margarita con una extensión de 103 hectáreas. El Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial del Estado de Hidalgo, la Unidad de Gestión Ambiental correspondiente al distrito propone una política de aprovechamiento sustentable de la zona agrícola, sin permitir asentamientos humanos. Por ello, se propone una política de conservación hacia la preservación de las zonas rurales que se ven presionadas por los desarrollos inmobiliarios que aparecen de forma dispersa sobre el territorio.

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Estrategia urbana en función del ordenamiento ecológico. El equilibrio ecológico del municipio de Mineral de la Reforma se ha visto afectado en los últimos años por la ocupación de suelos no aptos para el desarrollo urbano, debido a la proliferación de desarrollos inmobiliarios y a la presión de la ciudad capital por suelo vacante. Por ello se establecerán Zonas de Restricción al Crecimiento; Zonas con posibilidad de crecimiento urbano condicionado; y Zonas susceptibles al desarrollo urbano, donde se propone aprovechar la infraestructura urbana existente mediante una estrategia de densificación. En materia ambiental el ordenamiento urbano considera la conservación y protección de los ecosistemas generadores de servicios ambientales. Particular importancia para su cuidado a las zonas detectadas como aptas para la infiltración de agua a la red de acuíferos locales, considerando como referente de importancia central la condición de sobreexplotación que actualmente tiene el acuífero Pachuca–Cuatitlán y de las diversas recomendaciones que se hacen en el Plan Nacional y Estatal Hídrico. Con similar grado de importancia y en base a la información proporcionada en el diagnóstico, se destaca la necesidad de brindar adecuada protección de los asentamientos humanos que se encuentran ubicados en zonas de riesgo. El conjunto de información disponible, ordenada y analizada, permitirá establecer en el Programa un mapa ordenador para el uso de suelo que busca el uso eficiente del territorio, de la infraestructura de comunicaciones y servicios, realizando recomendaciones puntuales para la futura ampliación de los centros educativos, sanitarios, de abasto de alimentos y de puertos de transporte. Se deberán establecer, en línea de tiempo, diversas estrategias de implantación:

Corto plazo La estrategia a corto plazo será la de diseñar e impulsar la regulación del territorio mediante programas de ordenamiento ecológico para el municipio de Mineral de la Reforma. Además, determina las áreas de protección ecológica que restringen el crecimiento urbano propone impulsar procesos de sensibilización para el buen manejo de los residuos sólidos y el uso eficiente del agua.

Mediano plazo En el mediano plazo, la estrategia se orienta a ampliar las áreas naturales protegidas existentes, promoviendo decretos oficiales que permitan la conservación y gestión de las áreas de valor ambiental en el municipio. Se propone llevar a cabo políticas de fortalecimiento de los programas y reglamentos municipales en materia de ordenamiento ecológico.

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Largo plazo La estrategia a largo plazo se orientará a la evaluación de las políticas de ordenamiento ecológico, actualizando las directrices con base en los criterios de desarrollo urbano planteados inicialmente, es decir, en equilibrio con el medio natural y los ecosistemas. La conservación de áreas naturales protegidas se mantendrá en el largo plazo como medida de protección del medio y el equilibrio ecológico, garantizando la calidad medioambiental para beneficio de los Mineralenses. De acuerdo a los perfiles y vocaciones económicas detectadas en los subcentros se plantean estrategias para impulsar, consolidar, mejorar o modificar la especialización en la actividad productiva.

Instrumentación, Seguimiento, Evaluación y Retroalimentación La estrategia de participación ciudadana para la integración del Programa, así como su seguimiento y cumplimiento contempla el siguiente proceso participativo: •

Talleres de participación ciudadana

•

Consulta pública

•

Recopilación de observaciones y opiniones de la consulta pública

•

Memoria de los talleres y la consulta pública

•

Integración del proyecto del PDUM

Mecanismos de Instrumentación, Operativos y Financieros Se analizarán diversos mecanismos cuyo diseño permita operar, manejar y mejorar el Programa de Desarrollo Urbano Municipal.

Instrumentos de regulación. El PDUM, soportado en un marco de referencia normativo para alinear las acciones de todos los agentes que participan en el desarrollo urbano. Comprende, en esencia, el marco jurídico de leyes, reglamentos y normas; el sistema de planes urbanos; y los mecanismos de vigilancia del cumplimiento de la normatividad.

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Lineamientos: a) Marco jurídico-administrativo

Simplificación de Trámites. Implementar un sistema de reingeniería de procesos en la administración pública municipal con la finalidad de abreviar trámites y procedimientos. Lo anterior con la finalidad de emitir de manera ágil las licencias, permisos, autorizaciones y dictámenes. b) Sistema de planes

Formulación de planes de centros de población o parciales. Promover la realización de planes de centros de población y parciales en aquellas zonas, que por sus características territoriales o poblacionales requieran de un marco normativo urbano preciso, debiendo ser congruentes con las disposiciones del presente Plan Municipal de Desarrollo Urbano y con las directrices del Plan Metropolitano. Actualización permanente de información. Implementar un sistema automatizado para el registro de las autorizaciones otorgadas de uso del suelo, apertura de vías públicas, licencias de construcción, autorizaciones de explotación de bancos de materiales, etc., con la finalidad de mantener siempre actualizada la información contenida en el Plan Municipal de Desarrollo Urbano y así facilitar las evaluaciones correspondientes. c) Vigilancia

Observatorios ciudadanos. Para contribuir con la autoridad municipal en la vigilancia de los planes de desarrollo urbano, se propone crear estos organismos y definir anualmente un programa de trabajo donde se incluyan las siguientes actividades: Facilitar los mecanismos de denuncia y participación ciudadana en la gestión urbana; Fiscalizar las sanciones derivadas de ilícitos provocados por asentamientos o fraccionamientos irregulares o clandestinos, También los cambios de uso del suelo sin el consentimiento de la autoridad municipal. d) Instrumentos de fomento

Contendrá las acciones directas realizadas por el gobierno municipal, fundamentalmente en relación con la gestión del suelo y con la realización de obras públicas. e) Suelo

Dictaminación de predios urbanos con un enfoque integral. Se requerirán de constancias de viabilidad emitidas por las autoridades correspondientes, con la finalidad catalogar el aprovechamiento sobre un predio o proyecto determinado. Es decir, si los costos de un nuevo fraccionamiento u obra Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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sobrepasan los beneficios sociales generados en el Municipio, estarán facultadas las autoridades municipales para determinar su posibilidad de ejecución. Derecho de preferencia para adquirir predios por parte de las autoridades estatales o municipales. El gobierno estatal o el gobierno municipal, atendiendo a una necesidad de orden público, deberán gozar de preferencia para enajenar predios o tierras estratégicas para la conservación o ampliación de la infraestructura municipal. f) Obras públicas

Programa de Obras Públicas Municipal. El programa anual deberá basarse en el Catálogo de Proyectos, Obras y Acciones previsto en el presente plan. Lo anterior con la finalidad de dar atención a los problemas prioritarios y lograr avanzar en el ordenamiento territorial. Es necesario hacer más eficiente la forma y mecanismos para ejecutar la obra pública, elevando la calidad en sus fases de gestión, construcción y control. Lo primordial, es la obtención de los recursos financieros para su ejecución, por lo cual se deberá implementar un programa de reingeniería administrativa para actualizar los procedimientos de gestión y asignación de recursos, lo que implica desde explorar nuevas vías de acceso a los créditos disponibles, inclusive internacionales, hasta la gestión de mayores aportaciones federales y estatales en términos de presupuesto. g) Prestación de servicios públicos

La prestación de servicios básicos es responsabilidad de los municipios, sin embargo, es permisible asociarse para la prestación de esos servicios cuando se rebasen las demarcaciones municipales o se cuente con una opción externa que resulte más rentable. Buscar el saneamiento de las finanzas locales encontrando opciones rentables en la provisión de servicios con el objetivo de mejorar la balanza presupuestaria del municipio. h) Instrumentos de organización y participación.

La participación de los sectores social y privado es fundamental para lograr los objetivos propuestos en materia de desarrollo urbano y territorial, en este sentido, el propósito de hacer más eficiente la gestión y administración urbana implica, por una parte, continuar y ampliar los alcances de las acciones de modernización y simplificación administrativa; y por otra, promover la capacitación tanto de funcionarios públicos como de los profesionales relacionados con la planeación y la gestión urbana. i) Instituto Municipal de Planeación.

Para contribuir a la modernización administrativa, se propone promover la creación del Instituto Municipal de Planeación, el cual contará con personalidad jurídica y recursos propios y buscará

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impulsar de forma integral todos los planes y programas relacionados con el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial. j) Acuerdos de coordinación entre órdenes de gobierno

Se deberá avanzar en la coordinación entre los órdenes de gobierno con las siguientes gestiones del gobierno municipal. k) Con las Autoridades Federales

Apoyar el desarrollo institucional del gobierno municipal y fortalecer su capacidad de recaudación. Gravar los costos ambientales, con el fin de generar recursos para acciones de mejoramiento del ambiente. Ampliación de la participación en el Fondo Metropolitano para la ejecución de obras de alcance regional. l) Con las autoridades Estatales

Coordinar y aplicar los Planes Municipales de Desarrollo Urbano. Celebrar convenios para el desarrollo de programas congruentes con los planes Estatal y Regionales de Desarrollo Urbano. m) Acciones del propio Gobierno Municipal

Formular programas parciales, sectoriales o territoriales, derivados del presente Plan Municipal de Desarrollo Urbano. Crear una cartera de proyectos ejecutivos sectoriales. Mantener un seguimiento constante de las acciones programadas. Controlar el poblamiento en zonas de preservación ecológica, de producción agrícola y forestal. Constituir reservas territoriales estratégicas en el municipio. Fomentar una cultura del desarrollo urbano que permita crear conciencia ciudadana en torno al conocimiento y respeto de la normatividad y valores urbanos. La Ley General de Asentamientos Humanos contempla la posibilidad y la conveniencia de que los municipios se coordinen para aprovechar sus oportunidades y atender sus problemas urbanos, particularmente en el caso de las conurbaciones. Por lo tanto, resulta necesaria la coordinación con las autoridades del gobierno del estado.

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n)

Instrumentos de coordinación entre los municipios de la región y el gobierno estatal.

Para la observancia de políticas y ejecución de obras establecidos en los planes estatal y regional, en su caso, se propone utilizar el mecanismo de la asociación intermunicipal para conjuntar estrategias, unificar esfuerzos y coordinar recursos para la construcción de vías de comunicación regional, transporte y equipamiento urbano-regional particularmente en materia de educación, salud, abasto y deportes. o) Conciliación con el sector social y privado.

La legislación en materia de planeación y de asentamientos humanos contempla la participación social como elemento indispensable en la formulación y operación de planes y programas. Ello implica el establecimiento de lineamientos e instrumentos que permitan hacer efectiva la incorporación de la ciudadanía a estos procesos. Al efecto se definen los siguientes instrumentos para promover y estimular la participación ciudadana: Llevar a cabo un amplio programa de difusión de los planes de desarrollo urbano a través de medios masivos y por medio del mobiliario urbano. Esta difusión debe incluir no solo los nuevos planes o programas, sino también publicitar los avances, modificaciones o ampliaciones que se den a los planes, programas y proyectos de desarrollo urbano. Contar con instancias que permitan el acercamiento permanente entre autoridades, comisiones municipales de planeación del desarrollo, consejos de participación ciudadana y la comunidad en general, lo que permitirá un seguimiento y evaluación, tanto de los planes y programas, como de los proyectos específicos que estos definan. p) Desarrollo institucional

Se promoverá la constitución de organismos municipales con personalidad jurídica y autonomía financiera para la operación de los programas de desarrollo urbano, a través de diferentes figuras asociativas como fideicomisos, asociaciones en participación o sociedades anónimas, a efecto de desarrollar las zonas estratégicas de los centros de población. i. Instrumentos reglamentarios. Con el fin de contar con una normatividad homogénea para todos los municipios, se propone la creación de un Reglamento de Urbanización y Edificación para el Municipio de Mineral de la Reforma. Dicho reglamento se podrá reforzar con disposiciones complementarias y específicas para el Municipio dentro del Bando Municipal donde se particularice la regulación en materia de diseño urbano y vivienda, así como edificación, conservación y rehabilitación de obras dentro del municipio. De igual forma, se propone la generación de un Reglamento de Imagen Urbana, para normar y preservar las características tradicionales del municipio o de aquellas zonas de valor histórico, cultural o artístico. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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ii. Propuesta de mejoramiento de la administración urbana. Para cumplir con los propósitos de la administración urbana y eficientar el servicio al público, se propone: iii. Crear la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del municipio de Mineral de la Reforma. iv. Creación de un módulo de información, orientación y apoyo a los trámites de constancias, permisos y licencias en materia de desarrollo urbano. Este módulo podrá contar con un sistema de consulta electrónica del uso del suelo (planos de zonificación primaria y secundaria) y la situación de los trámites de autorización. v. Creación de la Comisión de Coordinación y Seguimiento de la Ejecución del Plan Municipal de Desarrollo Urbano. Esta comisión será responsable de vigilar y evaluar la ejecución del plan o de sus programas y de reportar el cumplimiento de objetivos, políticas y metas del Plan Municipal de Desarrollo Urbano. vi. Instalación de oficinas municipales para trámites de desarrollo urbano y vivienda. Se recomienda establecer ventanillas únicas para atender en un solo lugar y de manera expedita, trámites vinculados con el desarrollo urbano y vivienda. q) Instrumentos de Información

Se deberá diseñar el sistema municipal de información, difusión, seguimiento, evaluación, y retroalimentación, que integre la información geográfica y documental de las acciones que se llevan a cabo en el territorio municipal. Este sistema servirá para hacer más eficiente la planeación del desarrollo urbano, mediante un estricto control de los procesos urbanos y la evaluación oportuna de la información recopilada. Asimismo, el sistema permitirá que la ciudadanía esté enterada de la clasificación y zonificación del suelo, así como de los proyectos a desarrollar. r) Instrumentos Fiscales y Financieros

A pesar de contar con una dependencia cuasi total de los recursos federales, existen opciones de ingresos extraordinarios que deben ser aprovechados por los municipios. El contar con recursos suficientes garantizará en primera instancia la aplicación y ejecución de las directrices planteadas en este programa. s) Recaudación

Es necesario contar con un conjunto de fuentes de financiamiento que permitan reducir los rezagos en materia de desarrollo urbano, y realizar acciones para orientar el crecimiento urbano. Se propone: Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Promover el incremento de las participaciones federales y estatales al municipio de manera que sean congruentes con el tamaño de su población, su importancia económica y su papel como entidad receptora de flujos migratorios. Aumentar los ingresos municipales mediante la adecuación de tarifas por la prestación de servicios, la modernización de los sistemas catastrales y la consolidación del sistema de impuestos prediales. Responsabilizar a los promotores de conjuntos urbanos y a los beneficiarios de la plusvalía por la realización de obras públicas para que contribuyan al financiamiento del desarrollo urbano. Explorar la posibilidad de acceder a créditos de instituciones internacionales vinculadas al desarrollo urbano y ordenamiento territorial. Aprovechar líneas de crédito y donaciones para obras orientadas a incrementar el nivel de vida de la población del municipio. t) Creación y operación de fondos y fideicomisos

Se propone constituir un sistema de fideicomisos para la ejecución de las acciones y proyectos que deriven de este plan. El sistema de fideicomisos se puede constituir por un ente maestro que tendría como función la captación de recursos externos y su transferencia entre el resto de los fideicomisos y sub-fideicomisos, con una división por programa o proyecto específico, o bien, para la administración de los servicios públicos. u) Incentivos y exenciones

Acuerdos de Cabildo que establezcan estímulos y exenciones fiscales. Exención del pago de sanciones e impuestos prediales por regularización de la construcción no autorizada. Se plantea la aprobación de un acuerdo municipal destinado a captar los derechos por regularizar la autorización de viviendas y actualizar al valor catastral de los bienes inmuebles incluyendo la construcción, exentando a los propietarios del pago del impuesto predial de años anteriores, correspondiente a la edificación. Estímulos fiscales para redensificación. Con la finalidad de apoyar la ocupación de lotes en zonas subutilizadas, se propone la existencia de un acuerdo municipal para reducir las tasas impositivas y de derechos por la autorización de construcción y funcionamiento, en su caso, de viviendas, comercio y servicios localizados en centros y corredores urbanos señalados por este plan municipal de desarrollo urbano. Apoyo fiscal para la creación de parques y jardines. A fin de impulsar la existencia de un conjunto de espacios abiertos recreativos como parques y jardines privados con acceso público, se sugiere la expedición de un acuerdo municipal para reducir el monto de derechos por otorgamiento de licencias de construcción y funcionamiento así como de impuestos prediales. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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v) Subsidios

Para apoyar la preservación sustentable de los recursos naturales y tierras con actividades primarias se propone: Compensar al que conserve o restaure los recursos naturales, al mismo tiempo crear cargas fiscales al que contamine o destruya el ambiente y los recursos. Contemplar exenciones a impuestos y derechos, con subsidios fiscales y créditos ambientales. Dichos incentivos están orientados a incrementar los beneficios sociales. Vincular a la población en programas de rescate o reforestación de áreas verdes y ecosistemas forestales, facilitando trámites y cuotas para incentivar la recuperación de áreas naturales.

Bibliografía general Colby, Charles C. (1993). Centrifugal and Centripetal Forces in Urban. Annuals of the American Geographers, Vol.23, no. 1. mar. Consejo Estatal para la Cultura y las Artes del Estado de Hidalgo. Gobierno del Estado de Hidalgo. Ver: http://cecultah.hidalgo.gob.mx/index.php Consejo Nacional de Población (CONAPO). Ver: http://www.conapo.gob.mx/ Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Ver: http://www. coneval.gob.mx/paginas/principal.aspx Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. DOF. 10-02-2014 •Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Hidalgo. Decreto Núm. 1108, Fecha Última Reforma. 28 Abril 2014. Sistema Hidalguense de Consulta Legislativa. •Convenio de los Límites Territoriales de la Zona Conurbada entre los Municipios de Pachuca de Soto y Mineral de La Reforma. Decreto No. 242. 14 de Diciembre de 2006 •Criterios de Desarrollo Urbano. DOF. 14 de Agosto de 1990. Determinación de la Disponibilidad de Agua en el Acuífero Cuautitlán-Pachuca, Estados de México e Hidalgo. Conagua, México, 2002. Guía Metodológica para la Elaboración de Programas de Desarrollo Urbano. SEDESOL. México, 2012.

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El uso de tecnologías en la gestión financiera municipal: la experiencia del órgano de fiscalización superior de Veracruz, México.

José Isaac Rodríguez Maldonado y José Martín Cadena Barajas*

Eje temático

Uso de las Tecnologías (Instrumentos y Herramientas) Para el Mejoramiento de la Gestión Local Modalidad de trabajo: Experiencia que consiste en la aplicación de un sistema electrónico para que los doscientos doce municipios del Estado de Veracruz (México) cumplan con la entrega de la información financiera, teniendo como pilares una propuesta estratégica y un cumplimiento preceptivo. *

José Isaac Rodríguez Maldonado es Doctor en Administración Pública por el Instituto de Administración Pública de Veracruz, Director General del Centro de Información para la Fiscalización Superior en el Órgano de Fiscalización Superior de Veracruz, México, teléfono (228) 8 41 86 00 extensión 1014 y correo electrónico [email protected] y José Martín Cadena Barajas es Maestro en Estadística Aplicada por la Universidad Veracruzana, Asesor en el Centro de Información para la Fiscalización Superior en el Órgano de Fiscalización Superior de Veracruz, México, teléfono (228) 8 41 86 00 extensión 1013 y correo electrónico [email protected]

EL USO DE TECNOLOGÍAS EN LA GESTIÓN FINANCIERA MUNICIPAL: LA EXPERIENCIA DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE VERACRUZ, MÉXICO.

José Isaac Rodríguez Maldonado y José Martín Cadena Barajas

Introducción Indudablemente que el uso de las tecnologías de la información y comunicación (TICs) se ha convertido en una necesidad de primer orden para las organizaciones públicas ya que, entre otros beneficios, ayudan a presentar referencias de forma ordenada y con prontitud. En materia de fiscalización se encuentra una parcela de oportunidades, ya que en la práctica las tecnologías pueden acercar las correspondencias entre los diversos actores del procedimiento para la toma de decisiones respectivas. En esta contextura se ha diseñado un sistema electrónico para que los municipios del Estado de Veracruz desarrollen su aplicación, teniendo como pilares una propuesta estratégica y un cumplimiento preceptivo. Este sistema se compone por diez módulos en los cuales los municipios incluyen información financiera, técnica y social de su administración. La información es proporcionada directamente por los funcionarios municipales por internet ya que el sistema fue desarrollado en una plataforma web lo que permite su disponibilidad las veinticuatro horas, siete días a la semana y evita los traslados a la capital por parte del personal de los municipios, reduciendo significativamente los gastos de tiempo y dinero, enfocado a una administración más económica y eficiente. Por otro lado, el sistema genera información relevante para la realización de reportes, fichas y gráficos, útiles para la toma de decisiones. La construcción del

sistema permite vincularlo con otras aplicaciones de uso ciudadano, aportando a la transparencia y robusteciendo el vínculo con la sociedad.

Una breve descripción del Estado de Veracruz El Estado de Veracruz es una de las 32 demarcaciones territoriales de México, tiene una superficie de 71,820.4 km2 que representan el 3.7% del territorio del país (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2014a), su capital es la ciudad de Xalapa. Se ubica en la región este de México, colinda al norte con el estado de Tamaulipas y el Golfo de México; al este con el Golfo de México; al sur con los estados de Chiapas y Oaxaca y al oeste con los estados de Puebla, Hidalgo y San Luis Potosí. Se extiende alrededor de 650 km de norte a sur con una fisiografía mixta que incluye sierras, valles, llanuras y playas; tiene una longitud de línea de costa de 720 km y un clima predominantemente cálido subhúmedo con lluvias en verano. Su población es de más de 7.6 millones de habitantes (6.8% del total nacional) que en su mayoría se dedica a actividades económicas del sector primario.

Figura 1. Ubicación geográfica del Estado de Veracruz

El estado es rico en recursos naturales y petroleros; se caracteriza por poseer una abundante mezcla de etnias y poblaciones indígenas (casi el 10% de sus habitantes habla alguna lengua indígena) sin embargo el 52.6% de sus habitantes viven en una situación de pobreza, de los cuales el 14.3% vive en una situación de pobreza extrema (Secretaría de Desarrollo Social, 2014).

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Veracruz está conformado por 212 municipios (el municipio libre es la base de la división territorial y de la organización política del Estado) que en su mayoría son de tipo rural. La economía de los Gobiernos Municipales depende fuertemente de las participaciones y aportaciones que la Federación realiza a través de diversos fondos. Para el Ejercicio 2014, los montos correspondientes a el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FISM-DF), el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios Municipal y de las Demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF) y las aportaciones federales representaron el 90% de los recursos administrados por los municipios.

Figura 2. Origen de los Recursos Municipales1

El ORFIS, su historia y organización Para garantizar que los recursos públicos sean administrados con eficiencia, eficacia, economía, transparencia, honradez y que se apliquen a los objetivos a los que están destinados se requiere de un organismo técnico que apoye al Congreso del Estado en la revisión de las cuentas públicas. En vista de lo anterior, el 3 de febrero del año 2000 se realizó una reforma en materia de fiscalización a la Constitución Política del Estado de Veracruz que derivó en la creación del Órgano de 1

Fuente: Elaboración propia con base en datos obtenidos de la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, Número Extraordinario 514 del 31 de diciembre de 2013 y Número 43 del 30de enero del 2014

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Fiscalización Superior del Estado de Veracruz (ORFIS). Esta institución representó un organismo de vanguardia y fue la primer institución de fiscalización superior en el país que contaba con funciones plenas, iniciando un cambio acerca de la forma en que este tipo de organismos públicos estaban concebidos hasta ese momento, ya que hasta antes de la reforma, las instancias encargadas de la fiscalización de los recursos públicos carecían de autonomía de acción al depender técnica y presupuestalmente de alguno de los poderes y por consecuencia, la fiscalización era susceptible de realizarse de manera selectiva y sus resultados se informaban (en el mejor de los casos) sólo a los diputados miembros de alguna comisión del H. Congreso del Estado, en quien reside originalmente la función de fiscalización de los recursos públicos. Posteriormente, el 25 de mayo del mismo año el H. Congreso del Estado aprobó la Ley que representa el marco normativo de la fiscalización en el Estado de Veracruz, reglamentando la función de fiscalización plasmada en la Constitución estatal. Posteriormente, en octubre de 2012 comienza la gestión del C.P.C. Lorenzo Antonio Portilla Vázquez, tercer Auditor General Titular en la existencia del ORFIS, marcando este hecho un cambio favorable en la forma de fiscalizar los recursos gracias a un esquema de trabajo orientado a fortalecer la rendición de cuentas y la transparencia, promoviendo acciones que permitan mejorar la gestión de los entes fiscalizables. De esta manera, como toda organización pública que procura evolucionar para alcanzar mejores resultados, en el Órgano de Fiscalización Superior de Veracruz (ORFIS) se inició una etapa innovadora a partir de tres documentos básicos: 1. El Plan Maestro 2012-2019, documento orientador que establece nuevos compromisos, de los cuales destacamos los tres que están vinculados al tema que en este espacio se expone: a) Que capacite a los entes fiscalizables, b) Que promueva el acceso a la información y c) Que difunda las premisas de transparencia, buen gobierno y rendición de cuentas; además, este nuevo enfoque considera una reestructuración orgánica y las adecuaciones jurídicas indispensables para hacer consistente la coordinación de acciones institucionales. 2. El Plan Estratégico 2012-2019, cuyos objetivos respaldan a las acciones especificadas en el Plan Maestro, se organiza como una herramienta guía para la gestión del ORFIS. Por ejemplo, del objetivo estratégico 4 denominado Transparencia y vinculación efectiva con la sociedad podemos citar la estrategia 4.2. Aprovechar las tecnologías de la información para fortalecer la transparencia y el acceso a la información y de manera más distintiva nos referimos a la línea de acción 4.2.4 que propone el fomentar el uso de las tecnologías de información por parte de los Entes Fiscalizables para la transparencia y difusión de la información financiera. 3. El nuevo Reglamento Interior del Órgano, en vigor a partir del 1 de marzo de 2013, que en congruencia con los dos documentos anteriores contiene la creación de un área especializada

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en desarrollo de sistemas, servicios informáticos y responsable de la creación de un banco de información para la fiscalización superior; pero que además proyecta sus servicios hacia los entes fiscalizables en asistencia técnica sobre estas materias, especialmente a los municipios.

La idea sustancial es que los referidos documentos compongan el fundamento de un enfoque preventivo del concepto de la fiscalización sustentada en la percepción de apoyar a los entes fiscalizables durante el ejercicio de la gestión financiera mediante el impulso del manejo de las tecnologías de la información y comunicación2.

Las tecnologías de la información en las entidades gubernamentales Las tecnologías de la información han cambiado nuestra manera de trabajar y administrar recursos. Se han convertido en un componente fundamental para hacer que nuestro trabajo sea más productivo agilizando las comunicaciones, permitiendo a los gobiernos crear cambios trascendentales y oportunidades, promoviendo el crecimiento económico y la mejora de los servicios. El acceso a las tecnologías de la información y comunicaciones es imprescindible para cualquier empresa, organización o instancia de gobierno debido a que la sociedad es cada vez más crítica y exige que los servicios brindados sean más rápidos, cómodos, eficientes y efectivos, obligando a las instituciones gubernamentales a modernizarse y a usar la tecnología en beneficio de la sociedad. Actualmente en México se puede tener acceso a internet a través de dos tecnologías: la satelital y terrestre. Tomando como referencia datos proporcionados por el gobierno federal el 98% de la población puede tener acceso a la conexión terrestre tanto alámbrica como inalámbricamente y el 2% mediante acceso satelital, aquí es donde se encuentran las zonas rurales del país; la Encuesta en Hogares sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de la Información reveló que al mes de abril de 2013, 49.4 millones de personas son usuarios de una computadora y 46.0 millones utilizan Internet en el país 3; el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), informó que los usuarios de internet registraron un aumento del 12.5% respecto al 2012. Del conjunto de usuarios de internet, el grupo de población de entre 12 a 34 años, es el que más utiliza el servicio de internet, con una participación del 62.6 por ciento4. Lo anterior demuestra que en la actualidad las TIC están transformando la forma en que las personas viven, aportando beneficios de mayor bienestar a través de una mayor variedad de bienes y servicios digitales, mejor recopilación de información, entre otros.

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Nota: Los documentos se pueden consultar en www.orfis.gob.mx

Con información de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes Con información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía

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Las tecnologías de la información y comunicaciones permiten a los gobiernos establecer un vínculo más estrecho y más directo con los ciudadanos. Las TIC también han ayudado a los gobiernos a que funcionen de una manera más eficiente a través de un intercambio de información, aumento en la transparencia y la automatización de los distintos servicios que ofrecen. Los beneficios del uso de las tecnologías de la información y comunicaciones son muy claros; soluciones basadas en el uso de la web o internet permiten una mejor accesibilidad y comodidad de los servicios públicos eliminando los requisitos de la presencia física para realizar algún trámite en las instalaciones de la dependencia de gobierno u organismo. Además, la aplicación de las TIC puede impactar favorablemente dentro de la gestión pública en distintos aspectos tales como la reducción de costos, calidad y rapidez en los servicios, simplificación de procesos, mejoramiento de la imagen de la administración pública, participación ciudadana, capacitación a distancia, etc.

El Sistema de Información Municipal de Veracruz (SIMVER) Por otro lado, además de estar conscientes de la necesidad de incorporar los procesos de los organismos gubernamentales en el ambiente tecnológico, se debe observar lo establecido en el artículo 25 de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado, que obliga a los Ayuntamientos y a las Entidades Paramunicipales a presentar a la Secretaría de Fiscalización del Congreso y al ORFIS los estados financieros y los estados de obra pública a través de medios electrónicos, de conformidad con las reglas generales que emita este último 5. Dichas regulaciones, de acuerdo al texto de la Ley mencionada, deberán incluir disposiciones de orden técnico y económico para posibilitar el financiamiento, adquisición, capacitación y asesoría para la instrumentación del sistema informático o electrónico, que garanticen la seguridad, confiabilidad, confidencialidad, reserva y resguardo de la información contenida en los estados financieros y de obra pública, de conformidad con lo dispuesto por leyes aplicables 6. En el precepto jurídico se agrega que el sistema informático deberá generar el acuse de recibo electrónico que permita probar la fecha y hora de recepción de los referidos estados financieros y de obra pública, los cuales deberán remitirse de manera electrónica a más tardar el día 25 del mes inmediato posterior al que correspondan. Como excepción, se apunta en el mismo supuesto normativo que 5 6

Las Reglas de Carácter General para el Cumplimiento de la Presentación de Información Municipal a través de Medios Electrónicos, que Establece el Artículo 25 de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de Veracruz se publicaron en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz No. 035 del 24 de enero de 2014 Nos referimos a la Ley Orgánica del Municipio Libre, a la Ley Orgánica del Poder Legislativo y a la Ley de Fiscalización Superior, todas para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

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sólo por causa debidamente justificada, dichos estados podrán presentarse de manera impresa, pero siempre dentro del plazo antes anotado7. En consecuencia, con el propósito de facilitar el cumplimiento de las obligaciones de los entes fiscalizables se diseñó el Sistema de Información Municipal de Veracruz (SIMVER) con la preparación de seis módulos en su etapa inicial, aunque en la actualidad se cuenta con diez módulos y con la posibilidad de agregar más si es necesario (Figura 3). Cabe mencionar que, como todo sistema de esta naturaleza, su desarrollo depende de la práctica y del aprovechamiento que los usuarios le otorga, por lo que se prevén objetivos de crecimiento y mejora a futuro. Se tiene contemplado que el SIMVER, emita un acuse de recibo en donde quede claramente establecida la fecha de cumplimiento de la obligación de entrega de la información. El SIMVER ha sido desarrollado como un sistema modular que conjunta información financiera, técnica y social de los municipios. Se integra por 10 módulos que se describen a continuación:

Figura 3. Módulos que integran el Sistema de Información Municipal de Veracruz (SIMVER)

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El artículo 25 de la Ley de Fiscalización Superior que citamos fue reformado mediante Decreto 839 publicado en la Gaceta Oficial Número Extraordinario 230 del 21 julio 2010.

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1. Programa General de Inversión:

Está integrado por la relación las obras y acciones a ejecutarse por los municipios con los recursos que reciben de los fondos de Aportaciones Federales del Ramo 33 (FISM Y FORTAMUN-DF), Recursos Propios, Participaciones Federales, así como aquellos Ingresos Extraordinarios que reciban producto de convenios, acuerdos y préstamos con instituciones legalmente establecidas. Cabe señalar que por cada fondo deberán presentar un Programa de Inversión indicando la fuente de financiamiento, el techo financiero, las fechas programadas, nombre y número de la obra o acción, nombre de la localidad, modalidad de ejecución, metas a alcanzar y población beneficiada. Dichos programas de inversión deberán ser aprobados por el Ayuntamiento con excepción de los recursos provenientes del FISM, Remanentes del FISM y préstamos a pagarse con hasta el 25% del FISM, los cuales serán aprobados por el Consejo de Desarrollo Municipal (CDM). Es importante señalar que tanto en las reuniones de Ayuntamiento como en las del CDM para aprobar las obras y acciones a ejecutarse, deberán participar como asesores el tesorero, director de Obras Públicas y Contralor municipales, que tendrán derecho a voz pero sin voto. Los Programas de Inversión deberán presentarse en la primera quincena del mes de marzo ante el ORFIS y publicarse en medios de difusión locales y en su página de Internet para conocimiento de la ciudadanía. 2. Reportes de obras públicas:

El artículo 25 en sus fracciones 1,2,3 y 4 de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, establece la obligación de los entes fiscalizables de presentar sus informes mensuales de obra pública a través de medios electrónicos, y la responsabilidad para el ORFIS, de facilitar un sistema informático para tales reportes, de ahí la necesidad de desarrollar este módulo en el SIMVER. Estos reportes mensuales contendrán la información física y financiera de las obras que se ejecuten; nombre, localidad, fondo, modalidad de ejecución, ya sea por administración directa o por contrato, importe de la obra, datos del contratista, fianzas, entre otros datos, de cada uno de los fondos de que disponga el ente fiscalizable, junto con su reporte fotográfico. Los avances de estos se irán acumulando cada mes en un año presupuestal. Estos informes deberán presentarse al Congreso del Estado a través de la Secretaría de Fiscalización y al ORFIS, a más tardar los días 25 del mes inmediato posterior al que se reporta, de no hacerlo así se harán acreedores a una sanción económica establecida en el artículo 26 del mismo ordenamiento.

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3. Modificaciones presupuestales:

Estas se presentan conforme a la necesidad de cambiar algunos de los aspectos de una obra, como: reducir o ampliar los montos, las metas, las fechas, la modalidad de ejecución de la misma, cancelar una obra o dar de alta otra, cuidando siempre de no exceder el techo financiero aprobado para el fondo de que se trate. Lo que no podrá modificarse es el nombre de la obra o la localidad en la que se pretende realizarla, de ser necesario este tipo de cambios, se deberá cancelar la obra en cuestión y dar de alta una nueva con los datos correctos. Las modificaciones presupuestales las podrán llevar a cabo tantas veces como sean necesarias, solo que deberán realizar la sesión de cabildo o del CDM, según corresponda por el fondo de que se trate, para aprobar las mismas. La fecha límite para presentar la última modificación al ORFIS es el 15 de octubre del año correspondiente, esto con el fin de que dispongan de tiempo para terminar las obras que tengan alguna modificación antes de que finalice el ejercicio fiscal de que se trate. 4. Informe trimestral de avance físico-financiero:

Tal y como lo establece el artículo 33, apartado B fracción II, inciso c, de la Ley de Coordinación Fiscal, los entes fiscalizables deberán de reportar el avance físico-financiero de las obras y acciones que estén ejecutando con los recursos recibidos. Estos reportes contienen información sobre la inversión aprobada y lo que llevan ejercido a la fecha que se reporta, además de los datos que se debieron incluir en el programa de inversión como nombre de la obra, localidad, metas y beneficiarios. La fecha de presentación será durante los primeros seis días hábiles del mes inmediato posterior al término del trimestre que reporta. Es importante mencionar que a diferencia del Programa de Inversión en el cual se manejan fechas programadas, en los reportes trimestrales las fechas que se informan son las reales, tanto Físicas como Financieras, en la ejecución de las obras. 5. Cierre de ejercicio:

Es el documento en el que se reporta toda la información acumulada durante el ejercicio de los diferentes fondos manejados por los entes fiscalizables y debe contener el estado físico-financiero final de cada una de las obras o acciones ejecutadas durante el año, indicando claramente los montos aprobados, los ejercidos y en su caso los saldos que hubieran quedado como ahorro presupuestal.

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Los gobiernos municipales deberán reportar en el mismo, las fechas reales de la conclusión, tanto físicas como financieras, y las metas alcanzadas, las cuales podrán ser mayores o iguales pero nunca menores a las programadas. En caso de ser necesario y por ajustes de último momento podrán presentar un acta de cierre con los cambios debidamente aprobados por el Ayuntamiento o el CDM según corresponda. El cierre de ejercicio se debe de reportar durante la primera quincena del mes de diciembre del ejercicio correspondiente. 6. Estados financieros:

Los estados financieros mensuales, deben presentarse por disposición legal; así esta prescrito en la Ley Orgánica del Municipio Libre y en el artículo 25 de la ley de Fiscalización Superior para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Esta información es de utilidad para la planeación de la fiscalización ya que permite poder ir analizando la contabilidad de manera preventiva sobre ciertos reportes que se generan en el Sistema Contable Municipal (COI). En caso de detectar alguna inconsistencia que pudiera dar lugar a una observación posterior, se hará del conocimiento del Contralor Interno Municipal para que en el ámbito de su competencia actué y se solucione el posible error. 7. Fichas de depósito de 5 al millar:

En cada pago de estimación por avances en la realización de las obras que por contrato lleven a cabo los municipios, éstas deberán retener el 5 al millar antes de impuesto al valor agregado por concepto de derechos de fiscalización o vigilancia, inspección y control. Estas retenciones deberán ser enteradas al ORFIS de acuerdo al artículo 8 de la Ley de fiscalización Superior para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Sin importar el origen de los recursos ( FISM, FORTAMUN-DF, Ingresos Municipales, etc,), las retenciones que por concepto del 5 al millar se recauden en cada ente fiscalizable, deberán ser depositadas al ORFIS de manera mensual, durante los primeros cinco días naturales del mes siguiente al que se causaron las mismas. 8. Directorio de funcionarios municipales:

Este módulo permite consultar la información institucional de todos los ediles y funcionarios municipales, como dirección, teléfonos, correos electrónicos, de tal manera que siempre se pueda

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tener la certeza de contactarlos y así solicitarles o enviarles información de interés para el correcto desempeño de sus actividades como servidores públicos. Es importante mencionar que el módulo de Directorios cuenta con una Claúsula de Privacidad tal y como lo contempla la Ley 581 para la tutela de los Datos Personales en el Estado de Veracruz y sus Lineamientos, lo que les garantiza a los servidores públicos que la información personal que nos proporcionen no será difundida sin su consentimiento, salvo en las excepciones previstas en la Ley. 9. Comités de contraloría social:

La participación social se ha vuelto decisiva para que las administraciones municipales mejoren los niveles de eficiencia y eficacia en la gestión pública, lo que trae como beneficio que se suministren mejores servicios y obras al contar con la participación activa de los ciudadanos. Los ayuntamientos deben impulsar el control social con el fin de que se tenga un gobierno democrático y cuyas decisiones sean de común acuerdo con la opinión de los ciudadanos. De lo anterior y en cumplimiento con los artículos 202 y 203 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, se conforman los comités de contraloría social. En el SIMVER este módulo contiene los datos de los integrantes de cada Comité tal y como lo señala la Ley (Presidente, Secretario, y el Vocal de Control y Vigilancia con sus respectivos suplentes), lo que permite que el ORFIS les brinde la asesoría y capacitación que requieren para cumplir con las atribuciones que se establecen en el artículo 204 de la Ley Orgánica del Municipio Libre. 10. Fichas de información municipal:

Es el módulo que contiene la información socioeconómica, administrativa y tecnológica básicas de cada municipio y está dividido en cinco apartados: •

Información General: conformada por los datos del municipio, como nombre, dirección electrónica de su portal web en caso de tener, sus principales actividades económicas, sociales, turísticas, agrupaciones, fiestas patronales, entre otros.

•

Infraestructura Municipal: se refiere a su número de habitantes, comunidades, colonias, servicios como rastros, panteones, auditorios, bibliotecas, electricidad, teléfonos, pavimentaciones, rellenos sanitarios, instalaciones deportivas, entre otros.

•

Infraestructura Educativa: que contiene número y tipo de escuelas del municipio.

•

Infraestructura de Salud: nos indica los centros de salud con los que cuenta el municipio y de qué tipo son. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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•

Información orgánica funcional; en este apartado se tiene la información sobre su estructura orgánica, plan de desarrollo, sus reglamentos, bandos de gobierno, manuales, atlas de riesgo, protección civil, entre otros.

Con esta información en el portal del ORFIS (www.orfis.gob.mx) dentro del apartado de Fichas Municipales, se pueden consultar los datos de cualquiera de los 212 municipios de nuestro referente y podrá contar de primera mano con la información principal del mismo. Dimensión Institucional del SIM Fortalezas •

Plan Maestro.

•

Plan Estratégico.

•

Nuevo Reglamento Interior del ORFIS.

•

Inicio de la Gestión Municipal 2014 - 2017.

•

Mayor voluntad de cooperación y coordinación de los Gobiernos Municipales.

•

Se cuenta con el Órgano de Fiscalización Superior, responsable de la revisión, control y evaluación de la gestión financiera municipal.

Debilidades •

Dieciséis Municipios no tienen servicio de internet (7%).

•

Limitaciones legales para que el ORFIS resuelva durante el ejercicio en curso.

•

Procesos de análisis de datos financieros débiles.

•

Flaquezas institucionales en los municipios principalmente en los recursos humanos y tecnológicos.

•

Prácticas contables y de control frágiles.

•

Aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la • información y la comunicación (TIC).

•

Creación de un Banco de Información que otorga a los ciudadanos un dispositivo que facilita la transparencia y la rendición de cuentas.

Recurrencias en las observaciones derivadas de la evaluación financiera y normativa.

•

Falta de continuidad de los cuadros burocráticos municipales y de los programas, debido a los cambios de administración.

•

Poca transparencia y deficiente rendición de cuentas.

Características técnicas del sistema El SIMVER está elaborado para operarse por medio de la Internet, por lo que podrá utilizarse las veinticuatro horas, los siete días de la semana. Los requisitos técnicos son de fácil obtención en el mercado y no implicarán costos gravosos para los ayuntamientos. Se trata de equipo de cómputo con conexión a internet, con paquetería Microsoft Office 2007 o superiores o bien software compatible con Open XML (Software libre) y un explorador Web, de preferencia Mozilla Firefox o Google Chrome. En estas condiciones se previene que en aquellos municipios en donde no existe

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el suministro de internet los responsables de la ejecución del SIMVER puedan acudir a cualquier centro de atención de la localidad más cercana que cuente con este tipo de servicio. Como una opción extrema se ofrece un área de atención en las instalaciones del ORFIS para que los entes municipales puedan atender lo estipulado en las formas y tiempos legales. El SIMVER se administra desde un servidor robusto, capaz de responder a una amplia variedad de clientes, ya sea en navegadores de cualquier plataforma y dispositivos móviles. Además permite que en el futuro el sistema se pueda escalar o integrar a otros sistemas mediante la creación de interfaces. Además, se emplearon varias librerías que permiten crear una interfaz responsiva, capaz de adaptarse a múltiples dispositivos, así como implementar las características de HTML5. Se realiza la validación del lado del cliente y el servidor, y así se evita que en la base de datos se almacene información errónea. La interfaz es simplista y permite que el usuario se enfoque en sus tareas y no se le haga difícil la adaptación al manejo de aplicaciones web. Algunas de sus características más importantes se describen en la tabla siguiente:

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Aspectos técnicos del SIMVER Plataforma tecnológica

.NET FRAMEWORK 4.5.

Microsoft MVC 4.

Base de datos SQL Server 2008 R2.

Versión actualizada del Framework de Microsoft que presenta mejoras en el rendimiento, así como en el caso de los desarrolladores, capacidad de recopilar información de diagnóstico, globalización, mejora en la recolección de elementos no utilizados (Microsoft, 2014a).

Es un principio de diseño arquitectónico que separa los componentes de una aplicación web. Esta separación ofrece más control sobre las partes individuales de la aplicación, lo que facilita su desarrollo, modificación, prueba y además, permite el trabajo colaborativo entre equipos multidisciplinarios (Microsoft, 2014b). Base de datos robusta, de fácil uso y mantenimiento, capaz de soportar grandes cantidades de información, así como múltiples usuarios. Altamente confiable y seguro (Microsoft, 2014c).

Procesamiento del lado del servidor ASP.NET Web API

Es un marco que facilita la creación de servicios HTTP disponibles para una amplia variedad de clientes, entre los que se incluyen exploradores y dispositivos móviles. 

Entity Framework 6 Code First.   Es un conjunto de tecnologías de ADO.NET que permiten el desarrollo de aplicaciones de software orientadas a datos. Procesamiento del lado del cliente Metro bootstrap. H5F. Knockout.

Modernizr. Moment. Toastr.

Underscore.

Librería responsiva que brinda una interfaz amigable y que se adapta automáticamente a múltiples pantallas.

Librería escrita en Javascript que permite utilizar los elementos de html 5 en navegadores que no soportan sus características. Librería que permite el patrón de diseño MVVM (Modelo-Vista-Modelo de Vista), que permite sincronizar la información de las formas de html con objetos de javascript y así permitir una interacción más fluída con el usuario, así como realizar validaciones más robustas y evitar que la información sea enviada con errores al servidor.

Herramienta creada en javascript que permite detectar características de HTML 5 y CSS3 en los navegadores para enviar mensajes de advertencia al usuario. Librería que permite manejo adecuado de fechas, tanto del lado del cliente como del servidor. Librería para la creación de notificaciones de manera fluida.

Herramienta que provee múltiples métodos de programación funcional.

El contar con la información de manera electrónica nos permite generar datos, reportes, informes y otros productos de interés para la fiscalización de las cuentas públicas. Por ejemplo, se cuenta con fichas de información estadística municipal que contienen una selección de los indicadores y datos más relevantes sobre población, vivienda, salud, educación, economía, agricultura, ganadería, comercio, transportes y comunicaciones. Esta información es de utilidad para el ORFIS Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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y los despachos de auditores externos durante la planeación y ejecución de auditorías y para las autoridades municipales al momento de decidir sus inversiones. Figura 4. Ejemplo de ficha de información estadística municipal

Por otro lado, los reportes generados con la información del sistema brindan un panorama general sobre los rubros de inversión que están siendo atendidos por los municipios, con lo que se ofrece una herramienta básica para la distribución de las inversiones municipales en obra pública y produce información valiosa para la planeación de auditorías.

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Figura 5. Reporte de inversión pública

Adicionalmente, el SIMVER alimenta de información a el Sistema de Geolocalización de Obras del ORFIS, proporcionando las coordenadas de las obras que se ejecutan por parte de los municipios. Lo anterior fortalece el canal de comunicación entre el Órgano y la sociedad, aportando elementos para fomentar la transparencia y la rendición de cuentas.

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Figura 6. Sistema de Geolocalización de Obras alimentado por el SIMVER

Prueba piloto y capacitación del SIMVER De manera paralela a la puesta a punto del sistema, en el año 2013 se realizó una prueba piloto con 5 municipios de la región. Esta prueba sirvió para adquirir las experiencias de los usuarios e incorporarlas antes de la liberación de la versión final Posteriormente, durante la segunda mitad del 2013 y la primera del 2014 el ORFIS realizó diversos eventos de capacitación y reuniones de trabajo, de las que destacan las siguientes: ·

En el mes de noviembre del 2013 se realizó una primera etapa de capacitación en la que se invitó a las autoridades municipales electas (las elecciones estatales tuvieron lugar el domingo 7 de julio de 2013 donde se renovaron los cargos de elección popular de 212 ayuntamientos y 50 diputados). Esta presentación tuvo como objetivo dar a conocer las características técnicas y estructurales del sistema así como su marco normativo y conceptual.

·

En el mes de enero se publicaron las Reglas de Carácter General para el Cumplimiento de la Presentación de Información Municipal a través de Medios Electrónicos, que Establece el Artículo 25 de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de Veracruz Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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·

Del 24 al 30 de abril y el 15 de mayo, se llevaron a cabo talleres de capacitación donde se convocó a los Responsables de la Administración de los Sistemas Informáticos y de manera opcional a tesoreros, contralores municipales, directores de obras públicas o bien servidores públicos adscritos a dichas áreas. Esta etapa contó con la participación de 529 servidores públicos (distribuidos en seis sesiones) de los 212 municipios, lo que significa una cobertura del 100%.

·

Adicionalmente, durante el mes de mayo, se desarrolló el Manual Operativo del sistema que es un documento que contiene toda la información necesaria para que los usuarios realicen la captura de los datos

Figura 7. Perfil de los asistentes al taller del SIMVER

El SIMVER fue puesto en marcha en el mes de mayo del 2014 y se encuentra actualmente en operación. Es importante mencionar que para tener acceso al Sistema se proporcionaron claves de acceso en la Dirección General del Centro de Información para la Fiscalización Superior a petición formal del Presidente Municipal. De igual manera, es significativo indicar que en el esquema de administración del ayuntamiento incumbe a los titulares de la Tesorería y de la Dirección de Obras Públicas la generación de la información en sus respectivos ámbitos de competencia. En esta composición corresponde al titular de la Contraloría junto con el síndico y el regidor de la Comisión de Hacienda y Patrimonio Municipal la supervisión y vigilancia para que se cumpla oportunamente con la ejecución del SIMVER. Con este procedimiento se evitará que los entes fiscalizables tengan desplazarse mes a mes a la ciudad de Xalapa para entregar los reportes mensuales de obras públicas en las instalaciones del ORFIS. Por medio de la dirección de correo electrónico: [email protected] y

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vía telefónica se atienden consultas y se proporciona el apoyo técnico que los servidores públicos municipales requieren. Finalmente, con estricto respeto al principio de posterioridad que rige en la actuación de la fiscalización superior, los resultados del análisis que se realice a la información que envíen los entes municipales se turnarán a las contralorías municipales y a la Secretaría de Fiscalización para que estos órganos revisores puedan intervenir durante el ejercicio en curso. Estas determinaciones se entrelazarán como una medida preventiva para que en el interior del Sistema de Fiscalización de Veracruz (SEFISVER) cada instancia actúe en sus tiempos legales.

Taller de capacitación del SIMVER

Conclusiones y recomendaciones La experiencia adquirida por el ORFIS derivada del diseño e implementación del SIMVER nos permite realizar algunos comentarios que consideramos importantes: ·

El SIMVER es una herramienta que contribuye a mejorar la administración de los gobiernos municipales del Estado de Veracruz, brindando un presentación esquemática y atractiva de la información y aportando elementos de análisis para mejorar la gestión y la toma de decisiones

·

El uso de las TIC favorece una administración eficiente, basada en los principios de transparencia, rendición de cuentas y buen gobierno, al generar ahorros sustanciales en la gestión de la entrega de información y la adecuada administración de recursos humanos

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·

Se recomienda a los ayuntamientos que no han adoptado una estrategia de desarrollo tecnológico involucrarse activamente en la adquisición de productos y servicios de las TIC, lo que les permitirá transformar positivamente la manera en que administran los recursos públicos

Referencias Atkinson, P., Vieira, R., (2012). Beginning Microsoft SQL Server 2012 Programming. Wrox Publisher. United States. Ferreira, G., Reis, N., Neves, R. (2014). Metro bootstrap. [En línea]. Disponible en http://talkslab. github.io/metro-bootstrap/ Freeman, A. (2012) Pro ASP.NET. Cuarta edición. Appress Publisher. United States. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2013a). Anuario estadístico y geográfico por entidad federativa 2013. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. México 744 p. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. (2014b). Indicadores sobre actividades científicas y tecnológicas. [En línea]. México. disponible en http://www3.inegi.org.mx/sistemas/temas/default. aspx?s=est&c=19007 [Accedido en junio del 2014] Microsoft (2014a). Lo nuevo en .NET Framework 4.5. [En línea]. Estados Unidos, disponible en http://msdn.microsoft.com/es-es/library/ms171868(v=vs.110).aspx. [Accedido en junio del 2014] Microsoft. (2014b) Mapa de contenido de ASP.NET MVC 4. [En línea]. Estados Unidos, disponible en http://msdn.microsoft.com/es-es/library/gg416514(v=vs.108).aspx. [Accedido en junio del 2014] Microsoft. (2014c) Microsoft SQL Server. [En línea]. Estados Unidos, disponible en http://www. microsoft.com [Accedido en junio del 2014] Secretaría de Comunicaciones y Transportes. (2014) México conectado. [En línea]. México. disponible en http://mexicoconectado.uanlmexico.mx/ [Accedido en junio del 2014] Secretaría de Desarrollo Social. (2014). Informe Anual sobre la Situación de Pobreza y Rezago Social. Secretaría de Desarrollo Social. México The jQuery Foundation. (2014). JQuery. [En línea]. Disponible en http://jquery.com/

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Normatividad consultada: Reglas de Carácter General para el Cumplimiento de la Presentación de Información Municipal a través de Medios Electrónicos, que Establece el Artículo 25 de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de Veracruz. Última reforma publicada en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz No. 035 del 24 de enero de 2014. Ley Orgánica del Municipio Libre. Última reforma publicada en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el 27 de enero de 2014. Ley Orgánica del Poder Legislativo. Última reforma publicada en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el 26 de diciembre de 2005. Ley de Fiscalización Superior. Última reforma publicada en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el 21 de julio de 2010.

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Sistema de boletines informativos, para demanda específica municipal, con implementación basada en mensajería sms sobre telefonía móvil, propuesta técnica para su establecimiento, mantenimiento y retroalimentación. Mtro. Telemática Juan José Garza Saldaña* Mtro. Telemática Arturo Medina Puente* Dr. Pedro Carlos Estrada Bellmann*(**)

Eje temático

Uso de las Tecnologías (Instrumentos y Herramientas) Para el Mejoramiento de la Gestión Local . Modalidad de trabajo: Investigación Concluidas

*

Profesor Investigador de la Facultad de Ingeniería y Ciencias e (** ) integrante del Cuerpo Académico “Desarrollo Social” de la Unidad Académica de Trabajo Social y Ciencias para el Desarrollo Humano - Universidad Autónoma de Tamaulipas, México

SISTEMA DE BOLETINES INFORMATIVOS, PARA DEMANDA ESPECÍFICA MUNICIPAL, CON IMPLEMENTACIÓN BASADA EN MENSAJERÍA SMS SOBRE TELEFONÍA MÓVIL, PROPUESTA TÉCNICA PARA SU ESTABLECIMIENTO, MANTENIMIENTO Y RETROALIMENTACIÓN.

Mtro. Telemática Juan José Garza Saldaña* Mtro. Telemática Arturo Medina Puente* Dr. Pedro Carlos Estrada Bellmann*(**)

Resumen Existen programas y proyectos exitosos a nivel mundial, en el uso de mensajería SMS a través de telefonía móvil. Estrategias basadas en establecimiento de redes sociales con alcances y beneficios informativos, para grupos de personas de intereses comunes. Un mensaje SMS consta de 160 caracteres y está incluido en la mayoría de las redes de telefonía celular. Su costo es relativamente bajo y con una cobertura amplia, además es utilizado desde teléfonos móviles de baja tecnología hasta los conocidos como teléfonos inteligentes. Aplicaciones diversas como mercados agropecuarios para pequeños agricultores, sistema de desastres para acciones preventivas, campañas de salud, campañas ambientales, información sobre apoyos gubernamentales y privados, seguridad pública, prestación de servicios públicos, entre muchos más. Sin duda el uso de la tecnología de información y comunicación (TICs) en México, está directamente asociada y considerada proporcional a un nivel económico de su territorio y en especial a la visión de los alcaldes municipales. La aplicación de las TICs, mediante la telefonía celular representa un gran potencial para los municipios. La investigación permitió desarrollar una propuesta y guía técnicamente viable, para la implementación, operación, mantenimiento y monitoreo de un sistema de información municipal por telefonía móvil vía SMS. Resultados de las encuestas realizadas en México muestran la poca interacción que llegan a tener los usuarios en especial de compra a través de dispositivos móviles

Palabras Claves Mensajería SMS, telefonía móvil, redes sociales.

Introducción Sin duda el uso de la tecnología de información y comunicación (TICs) en México, está directamente proporcional a un nivel económico de su territorio y en especial de la visión de los alcaldes municipales. La aplicación de las TICs, en especial de la telefonía celular tiene un gran potencial en los municipios. Desde el 2008, ya presenta aplicaciones en grandes urbes, compañías privadas ofertaban ya sus ventajas, con sistemas denominados Short Message Service (SMS) o bien mensajes cortos. Un mensaje SMS consta de 160 caracteres y está incluido en la mayoría de las redes de telefonía celular. Su costo es relativamente bajo y con una cobertura amplia, además es utilizado desde teléfonos móviles de baja tecnología, hasta los conocidos como teléfonos inteligentes. El requerimiento tecnológico y su operación se consideran de bajo costo comparado con los beneficios mencionados por los que operan dichos sistemas. Los servicios desarrollados son múltiples y pueden propiciar la participación ciudadana.

Aspectos técnicos GSM GSM (Global System for Mobile communications) es una tecnología digital celular abierta, usada para transmitir servicios móviles de voz y de datos, GSM difiere de la primera generación de sistemas inalámbricos en que usa tecnología digital y TDMA (Time Division Multiple Access) como métodos de transmisión. GSM es un sistema conmutado por circuitos (circuit-switched ) que divide cada canal de 200 kHz en 8 slots de tiempo(time-slots) de 25 kHz. GSM opera en las bandas de 900 MHz y 1.8 GHz en Europa y en las bandas de 1.9 GHz y 850 MHz en los Estados Unidos, estas últimas también son usadas por GSM Y 3GSM en Australia, Canadá y muchos países de América del Sur. GSM soporta velocidades de transferencia arriba de 9.6 Kbits/s, permitiendo la transmisión de servicios de datos como SMS (Short message Service). Otro de los beneficios que provee es el roaming internacional, permitiendo a sus usuarios el acceso a los mismos servicios y conectividad en más de 210 países. El roaming a través de satélite extiende el servicio en áreas donde la cobertura terrestre no está disponible. (Garza, 2008).

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Figura N° 1. Protocolos de comunicación celular

Fuente: Garza, 2008.

Servicio de SMS El servicio de mensajes cortos, servicio de mensajes simples o SMS (Short Message Service) es un servicio disponible en los teléfonos móviles que permite el envío de mensajes cortos (también conocidos como mensajes de texto, o más coloquialmente, textos) entre teléfonos móviles. El SMS se utilizaba en teléfonos fijos y otros dispositivos de mano. SMS fue diseñado originalmente como parte del estándar de telefonía móvil digital GSM, y en la actualidad está disponible en una amplia variedad de redes, incluyendo las redes 4G. Un mensaje SMS es una cadena alfanumérica de hasta 140 caracteres o de 160 caracteres de 7 bits, y cuyo encapsulado incluye una serie de parámetros. En principio, se emplean para enviar y recibir mensajes de texto normal, pero además existen extensiones del protocolo básico que permiten incluir otros tipos de contenido, dar formato a los mensajes o encadenar varios mensajes de texto para permitir mayor longitud (formatos de SMS con imagen o tonos, que incluyen imágenes y sonidos de tamaño reducido). (Redl, S. M., Weber, M. K., & Oliphant, M. W., 1998). SMS no requiere el uso de un tipo de red inalámbrica sobre otra, puede ser implementada sobre cualquier red. Sin embargo es básicamente implementado sobre redes TDMA, CDMA y 3G. SMS no provee seguridad; sin embargo, hereda la seguridad utilizada por la red al igual que sus debilidades como las presentadas la figura N° 2. El servicio además tiene otras vulnerabilidades de seguridad, debido a las características de almacenamiento y posterior envío (store-and-forward) del servicio. Cuando un usuario envía un mensaje, el contenido del mensaje SMS pasa a través de diferentes redes y entre ellas puede ser la Internet, exponiendo el contenido a vulnerabilidades y ataques.

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Seguridad El tráfico transmitido sobre el aire, entre el dispositivo móvil y la estación receptora, es opcionalmente cifrado con algoritmos de flujo (stream) débiles y que ya han sido rotos. Como es mostrado en, ataques al algoritmo utilizado A3/8. Defectos encontrados en los algoritmos de cifrado A5/1 y A5/2, que permiten encontrar la llave de sesión para encriptación del canal over-the-air en tiempos de 2 minutos a 2 segundos. También ataques de estación base falsa, donde se coloca el atacante entre el dispositivo móvil y la estación base genuina, este problema debido a la autenticación unilateral utilizada. (Garza, 2008).

Figura N° 2 . Sistema básico para SMS de un operador de telefonía

Fuente: Garza, 2008.

Uso de tecnología de información y telefonía celular. INEGI (2013) identifica el crecimiento en el uso de tecnología de la información y comunicación, predominantemente en el incremento de telefonía celular, TV de cable (lo que relaciona complementariamente en muchos de los casos, el servicio de Internet) e Internet, manteniendo estacionados el consumo de televisión, computadoras y telefonía fija. Como se muestra en la gráfica N°1 y 2.

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Grafica N°1. Disponibilidad de TIC en los hogares 2001-2012 en México(citado INEGI, 2013)..

Grafica N° 2. Hogares en México con teléfono por tipo de servicio, 2012(citado INEGI, 2013).

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Grafica N°3. Usuarios de TIC en México 2012 (citado INEGI, 2013).

La TIC más demandada en su uso, es la telefonía móvil, el número de usuarios varía en gran forma según la entidad federativa en México.

Figura N°3. Usuarios de teléfono celular por entidad federativa en México 2011.

Fuente: INEGI, 2011.

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El estado de Tamaulipas cuenta con 69.2 % de usuarios de telefonía celular siendo una de las entidades medias altas, considerando esto un gran recurso para proyectos con aplicaciones de SMS. Figura N° 4. Dispositivo móvil en México 2012, 2013.

Fuente: Interactive Advertising Bureau de México, 2013.

Se denota la tendencia de migrar a dispositivos móviles de alta tecnología pero también se puede observar que la gran mayoría usa telefonía celular. Ello favorece proyectos con SMS actualmente, aunque a futuro las aplicaciones serán de gran utilidad en la medida que los usuarios transiten a Smartphone o Tablet. Figura N° 5. Actividades que se realizaron al día con dispositivos móviles en México 2013.

Fuente: Interactive Advertising Bureau de México, 2013.

El conocimiento en el uso de SMS se considera amplio y se practica en buen porcentaje en dispositivos móviles. Resultados de las encuestas realizadas en México muestran la poca interacción que llegan a tener los usuarios en especial de compra a través de dispositivos móviles, 3% en el 2012 y 7% en el 2013, como lo muestra la figura N°6. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Figura N° 6. Formas de interacción de usuarios de dispositivos móviles y publicidad en México.

Fuente: Interactive Advertising Bureau de México, 2013.

Beneficios ofertados para sus usuarios del servicio de mensajería telefónica (SMS) por ayuntamientos municipales.

Existen ayuntamientos que ofrecen interacción a través de SMS. La mecánica es darse de alta a través de página WEB, otorgando el sistema una clave para registrase y recibir información específica. En el uso de los servicios municipales de las TICs se puede definir tres flujos: ·

Unilateral: donde solo se reciben boletines informativos.

·

Bilateral: donde el usuario puede informarse con personal en línea o telefónicamente y puede reportar estado de servicios.

·

Interactivo: donde el usuario ejerce acciones como tramites, encuestas, redes de cadenas mercado local y acciones participativas (discusión de planes y reglamentos municipales).

El Sistema Nacional e-México puede ser ubicado dentro de una serie de iniciativas que a nivel internacional han sido propuestas para el desarrollo de la sociedad de la información2 desde diversas instancias gubernamentales. Ante los planteamientos hechos por organismos financieros internacionales entre los que se cuentan el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial desde finales de la década de 1990, surgió el impulso que propone el uso de las TIC como base para el desarrollo económico y social (Pérez Salazar G., Carabaza González J., 2011). Hablando en concreto, un modelo de gobierno electrónico eficiente debe considerar cinco tipos de aplicaciones (INFOTEC, 2014):

e-Administración: la mejora o el re-diseño de los procesos gubernamentales internos.



e-Servicios: los servicios a ciudadanos y empresas. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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e-Democracia: las oportunidades de desarrollar la participación de los ciudadanos en procesos democráticos y de toma de decisiones públicas.



e-Políticas Públicas: el mejoramiento del marco legal y regulatorio para el uso de tecnologías.



e-Alianzas: la elevación de los vínculos con la sociedad civil y con el sector privado.

Los Beneficios La telefonía móvil en efecto reduce la “distancia” que existe entre la población y las instituciones, facilitando y haciendo más efectivo el intercambio de información y conocimientos. Las redes sociales pueden verse fortalecidas y la población empoderada a través del uso del teléfono celular (E-Agriculture.org , 2009). Bajo la perspectiva de e-business el municipio retoma las siguientes relaciones: •

Empresa – Empresa.- Gobierno Federal o Gobierno Estatal – Gobierno Municipal, Gobierno Municipal - Proveedores.

•

Empresa – Cliente.- Gobierno Municipal – Ciudadano (u organizaciones)

•

Cliente – Cliente.- Ciudadano – Ciudadano, ciudadano organizaciones, Gobierno Municipal - Gobierno Municipal (interno).

La aplicación de los mensajes cortos como parte de las TIC´s en la municipalidad es amplia. Podría ser por demanda específica de necesidades de sus ciudadanos. La clasificación mencionada por Pérez Salazar G., Carabaza González J. (2011) donde los divide por temas y usuarios en la tabla n° 1 analizando los enlaces externos sobre las páginas WEB gubernamentales entre 14 y el 21 de diciembre de 2010. Utilizando la clasificación de usuarios en demanda específica podría ser; informativas, de consulta o interactivas en el uso de SMS. En informativas se encuentran eventos, convocatorias, recomendaciones de campañas, seguridad, clima. De consulta podría ser de trámites o información específica con enlace de expertos o especialistas en la materia. Interactivas, basadas en acciones participativas, regulatorias o económicas.

Algunos ejemplos activos La amplia experiencia en la aplicación de las TIC´s en el sector agropecuario se muestra en proyectos de desarrollo de la FAO en Asía, donde en Singapur por cada 100 habitantes había 145 teléfonos móviles. El portal Filipino de extensión rural divide su proyecto en tres apartados, E- learning, Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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E- farming y E- trading (http://e-extension.gov.ph/) abarcando las aplicaciones de telefonía móvil a capacitación, actualización de la empresa y mercado. Una conclusión de la telefonía móvil del IICA (2011) es estimular políticas públicas coherentes que propendan el acceso y cobertura amplia de la telefonía en las zonas rurales más aislados y que estimulen su inversión sostenida. Los beneficios ofertados en sistema de SMS el municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León México publica en su página Web como “es un Sistema único en su estilo en todo el país donde tu eres parte de la información. Entérate de eventos, noticias, avisos del alcalde, bloqueos en avenidas, etc. Tu decides que sí y que no quieres recibir, Mejora tu municipio, reporta baches en calles, luminarias, etc.” (Municipio de San Pedro Garza García, 2014) El Proceso de Servicios Informáticos de la Municipalidad de Pérez Zeledón, mediante la plataforma de comunicación por medio de la mensajería de texto menciona que ofrece grandes ventajas: rapidez, simplicidad, bajos costos, transparencia, ahorro de tiempo y dinero. (Municipalidad de Pérez Zeledón, 2014). Tabla N° 1. Enlaces externos del portal E-México.

Fuente: Pérez Salazar G., Carabaza González J. (2011).

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Metodología Estudio de factibilidad y propuesta de sistema, investigación de población existente en uso de TICs (INEGI), investigación de tecnologías disponible para la región su factibilidad y compatibilidad, así mismo reuniones de expertos para discutir su uso y alcances. Realizado durante abril junio del 2014 en ciudad Victoria Tamaulipas.

Resultados Diseño propuesto para ofrecer servicio de mensajería. La existencia de telefonía celular, denota mayor y pronta conexión para tener en contacto al ayuntamiento con los usuarios en el municipio de Cd. Victoria, Tamaulipas, México. Las estadísticas de INEGI denotan casi un 70 % de la población en el año 2011 son usuarios de telefonía celular, por lo cual a la fecha se espera un incremento de usuarios relacionado con el abaratamiento de dispositivos móviles, con incrementos significativos a todos los niveles económicos de la población. La cantidad de usuarios que utilizan telefonía celular con teléfonos con mayores capacidades como smartphones va al alza, sobre todo en la región norte donde pertenece el proyecto. Los sistemas de SMS muestran mayor ventaja por su amplia cobertura sea cual sea el nivel tecnológico del teléfono celular. Los resultados de la cotización para implementar el sistema se mencionan en la tabla n° 2 cotizando las opciones mínima a máximas y su respectiva transformación a dólares (cotización Dlls/ Pesos Mx, día 12/06/2014).

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Tabla N° 2. Costos de implementación (cotización)

En la tabla n° 2 se muestra un estimado de los costos relacionados con la instalación y operación del sistema en Cd. Victoria, Tamaulipas, México, se incluye un costo mínimo y un costo máximo en pesos mexicanos y en dólares. Las columnas Pago Inicial y Periódico (inversión Costo Fijo) independientemente del volumen de mensajes enviados (costo Variable). El TOTAL corresponde al costo inicial. Bajo la tabla se muestra el costo por año del sistema, incluye el servicio de envío de mensajería SMS y el mantenimiento del sistema. En la figura nº 7 se muestra la arquitectura general del sistema, se compone de un servidor que incluye el sistema administrador de mensajería SMS, el software de base de datos, el servidor web, el software de tipo Gateway que establece la conexión entre el modem GSM y el servidor, en el lado derecho se muestran ejemplos de algunas aplicaciones que se pueden adicionar al sistema, por ejemplo el sistema Recepción de Quejas podría recibir quejas de la atención a través de un mensaje que inicie con la palabra “QUEJA”, el sistema podría dirigirlo, almacenarlo en el sistema y mostrarlo, al funcionario encargado de la atención de quejas. Otro ejemplo, si se cuenta con los números de los celulares de los deudores de predial podría enviarse un mensaje personalizado con su adeudo o alguna oferta especial para incentivar el pago. En el lado izquierdo de la misma figura se muestra la conexión que establece el modem con la red celular y el envío o recepción de mensajes. En la parte inferior se muestra como un usuario cualquiera puede acceder a consultar el estado de su solicitud a través de internet, desde un dispositivo móvil o desde una computadora. Finalmente se puede observar al operador del sistema que monitorea los mensajes recibidos que Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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requieren atención manual y se encarga de enviar los mensajes requeridos dependiendo de la aplicación.

Figura N° 7. Arquitectura General de un Sistema Administrador de Mensajería SMS.

Fuente: Propia

Futuro de los sistemas de mensajería. Una de las ventajas del servicio de SMSs es, que está disponible en cualquier tipo de celular sin importar el costo, las personas con mayor edad o de entornos rurales debido a la facilidad de uso de SMSs tienen mayor posibilidad de utilizar los sistemas. Sin embargo, conforme el tiempo avance tecnologías como Internet estarán disponibles en todas las redes de telefonía móvil y en todos los lugares de un estado o país, de manera que los sistemas de mensajería migrarán en un futuro a servicios como los que ofrece Whatsapp o Line solo por mencionar algunos, particularmente en el caso de los municipios el desarrollo de una aplicación móvil podría contener dos tipos de envío y recepción de información, a través de SMSs y aplicaciones de Internet.

Conclusiones Los sistemas de mensajería SMS utilizados como Tecnologías de la Información y la Comunicación son actualmente una opción viable para establecer una comunicación entre los ciudadanos y los ayuntamientos municipales o gobiernos estatales e incluso a nivel país. Desde un sistema que

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sólo recibe quejas a través de mensajes SMS hasta uno que permita hacer una interacción a través de solicitudes de servicios, encuestas o sondeos. Es factible de acuerdo al costo-beneficio que se podría obtener de el y gracias a la utilización de software libre que ayuda en la disminución de los costos. A continuación se muestran algunas ventajas y desventajas con las que cuenta el servicio de SMS.

Ventajas: ·

El costo disminuye en función del volumen enviado (los costos fijos de inversión inicial disminuyen, cuanto más volumen de mensajes se envíen).

·

El servicio está integrado como un stándar en las redes de telefonía celular, es decir, no necesita instalar nada el usuario.

·

El mensaje SMS puede ser recibido aún mientras recibe una llamada o utiliza el Internet.

·

Si el dispositivo receptor no esta disponible, el mensaje se almacena en el servidor por 24 horas (depende del proveedor del servicio) y se entrega al estar disponible el dispositivo receptor.

·

El tiempo de entrega de un mensaje SMS es entre 5 y 20 segundos.

·

El mensaje puede ser entregado en el mismo municipio, estado o provincia o departamento, o en todo el país con el mismo costo. En algunos casos internacionalmente (aplican costos adicionales).

·

El servicio está disponible aún donde no hay servicios de Internet a través de la red de telefonía celular.

·

La información que se envía por la red es despreciable, en caso de emergencias como terremotos cuando las redes de voz se saturan este servicio puede estar aún disponible.

Desventajas de los SMSs: ·

El envío del mensaje tiene un costo mínimo.

·

El servicio está disponible solo en lugares donde la red celular lo está, depende del proveedor.

·

El costo de los mensajes enviados entre diferentes proveedores puede variar.

En este documento se mostró la arquitectura general de un Sistema Administrador de Mensajería SMS y una estimación de los costos de la implementación del sistema, el estado actual del uso de

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telefonía celular en el país, estado y municipio, así como el futuro de los sistemas de mensajería para telefonía celular, que hacen de este tipo de sistemas una opción con grandes beneficios para los ayuntamientos.

Bibliografía e-agriculture. (2009). La telefonía móvil en las zonas rurales. Resumen de políticas - Marzo 2009. http://www.e-agriculture.org/sites/default/files/uploads/media/mobile_es_1ed.pdf Gabriel Pérez Salazar Julieta I. Carabaza González. (2011). El Sistema Nacional e-México a diez años de distancia: un nuevo discurso con bajos niveles de interacción. Revista Electrónica, Versión Académica, N° 33, UAM, Xochimilco, México. http://version.xoc.uam.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=85:el-sistema-nacional-e-mexico-a-diez-anos-de-distancia-un-nuevo-discurso-con-bajos-niveles-de-interaccion-1&catid=35:version-tematica&Itemid=43

Garza Saldaña, Juan José. (2008). Servicios de Seguridad para Aplicaciones SMS. Tesis para el grado de Maestro en Ciencias en Computación. Diciembre, 2008. Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional. Cd. Victoria, Tamaulipas, México. IICA. (2011) . Telefonía Móvil en Áreas Rurales Perspectiva de América Latina y El Caribe. http:// www.fao.org/docrep/017/aq001s/aq001s.pdf INEGI (2013) Estadísticas sobre disponibilidad y uso de tecnología de información y comunicaciones en los hogares 2012. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. México. http://www. inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/encuestas/especiales/endutih/endutih2012.pdf INEGI. (2011) Módulo sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de Información y Comunicaciones en los Hogares 2011. . Instituto Nacional de Estadística y Geografía. México. http:// www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/encuestas/especiales/endutih/ENDUTIH2011.pdf Infotec (2104). ¿Qué es el e-Gob?: pasado, presente y alcances. Fondo de Información y Documentación para la Industria (Infotec), Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) de México. http://www.infotec.com.mx/swb/infotec. http://www.infotec.com.mx/es_us/infotec/articulo_ egob_pasado_presente_alcances

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Interactive Advertising Bureau de México (2013) Estudio de usos y hábitos de dispositivos móviles 2013. Interactive Advertising Bureau de México Nov 26, 2013. http://iabmexico.com/usos-habitos-dispositivos-moviles-2013 Municipalidad de Pérez Zeledón. 2014. Servicio de mensajería electrónica. Municipalidad de Pérez Zeledón, Costa Rica. http://www.mpz.go.cr/sms/ Municipio de San Pedro Garza García. (2014). SMS San Pedro. Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León México. http://www.sanpedro.gob.mx/smsmunicipio Redl, S. M., Weber, M. K., & Oliphant, M. W. (1998). GSM and personal communications handbook. Boston: Artech House.

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Influencia de las tecnologías de la información, en la competitividad en las regiones de México: Comparativo entre la zona metropolitana de Oaxaca y la zona metropolitana Puebla-Tlaxcala Prisca Ruiz Mayrén1 Oscar Enríquez Páez 2 Vo. Bo: Luis Enrique Bueno Cevada

Eje temático

Competitividad regional, competencias laborales y profesionales Modalidad de trabajo: Investigación

1 2

Estudiante de Licenciatura en Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. +52(222)2382598 [email protected] Estudiante de Licenciatura en Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. +52(222)2566573 [email protected]

Influencia de las tecnologías de la información, en la competitividad en las regiones de México: Comparativo entre la zona metropolitana de Oaxaca y la zona metropolitana Puebla-Tlaxcala”

Prisca Ruiz Mayrén Oscar Enríquez Páez Vo. Bo: Luis Enrique Bueno Cevada

Introducción las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), son un concepto asociado con el conjunto de recursos, procedimientos y técnicas usadas en el procesamiento, almacenamiento y transmisión de información. Es decir, el conjunto de tecnologías desarrolladas para gestionar información y enviarla de un lugar a otro que abarcan un sinnúmero de soluciones muy variado, incluyendo las tecnologías para almacenar información y recuperarla después, enviar y recibir información de un sitio a otro, o procesar información para poder calcular resultados y elaborar reportes En el ámbito operacional, las TIC´S se conciben como el universo de dos conjuntos, representados por las tradicionales Tecnologías de la Comunicación (TC) constituidas principalmente por la radio, la televisión y la telefonía convencional y por las Tecnologías de la Información (TI), caracterizada por la digitalización de las tecnologías de registro de contenidos (informática), de las comunicaciones (telemática) y de las interfaces (mediática), lo cual ha sido posible dada la adaptabilidad que ofrece la computación. Las aplicaciones de las TIC`s se ven reflejadas en el uso del internet banda ancha, los dispositivos móviles, códigos de barras, comercio electrónico, software de gestión y administración, cámaras digitales, sistemas de telecomunicaciones, por mencionar algunas.

Pues en la actualidad no basta con hablar de una computadora cuando se hace referencia al procesamiento de la información. Internet puede formar parte de ese procesamiento que, quizás, se realice de manera distribuida y remota. Y al hablar de procesamiento remoto, además de incorporar el concepto de telecomunicación, se puede estar haciendo referencia a un dispositivo muy distinto a lo que tradicionalmente se entiende por computadora pues podría llevarse a cabo, por ejemplo, con un teléfono móvil o una computadora ultra-portátil, con capacidad de operar en red mediante Comunicación inalámbrica y con cada vez más prestaciones, facilidades y rendimiento. «Las tecnologías de la información y la comunicación no son ninguna panacea ni fórmula mágica, pueden mejorar la vida de todos los habitantes del planeta. Se dispone de herramientas para llegar a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, de instrumentos que harán avanzar la causa de la libertad y la democracia y de los medios necesarios para propagar los conocimientos y facilitar la comprensión mutua». Kofi Annan, discurso inaugural de la primera fase de la WSIS (Ginebra, 2003)

El uso de las TIC´S no para de crecer y de extenderse, sobre todo en los países ricos, con el riesgo de acentuar localmente la brecha digital y social y la diferencia entre generaciones. Las TIC tienden a ocupar un lugar creciente en la vida humana y el funcionamiento de las sociedades. La asociación de la informática y las telecomunicaciones en la última década del siglo XX se ha beneficiado, permitiendo producir aparatos «multifunciones» a precios accesibles desde el año 2000. Las TIC´S son instrumentos tecnológicos de que nos servimos para realizar nuestras actividades diarias, desde la medicina, economía, hasta la educación, pues constituyen una poderosa herramienta para acelerar el crecimiento económico de los países en desarrollo. Hoy en día son un instrumento básico para la circulación y movimientos en la vida cotidiana, pues sin esta tecnología el ciclo económico y social se estancaría llevando a una crisis económica y social difícil de sostener. Son la base de las comunicaciones en las redes sociales. En las primeras etapas del desarrollo económico, la posibilidad de que un país alcance tasas de crecimiento elevadas depende principalmente de la transferencia de tecnología desde el extranjero. Los países que han experimentado un rápido crecimiento económico son aquellos que típicamente han sido exitosos adoptando y adaptando tecnología foránea. Además que se hace cada vez más importante que los países genere por sí mismo nuevas tecnologías para mantener tasas elevadas de crecimiento. Lester Thurow, en su libro Construir Riqueza, señala que “en la tercera fase del desarrollo económico, el avance en el conocimiento es fundamental para el éxito económico. Los grandes adelantos tecnológicos permiten grandes saltos en la productividad. Se inventan nuevos productos con capacidades nunca antes soñadas. Surgen nuevos procesos que revolucionan la producción de los antiguos productos. El cambio veloz pasa a ser la norma. El crecimiento de la productividad se acelera”.

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Para esta investigación analizaremos la demografía poblacional de la zona metropolitana de Oaxaca y la zona metropolitana de Tlaxcala. Clasificación y número de municipios de las zonas metropolitanas, 2010

Zona metropolitana Total zonas metropolitanas

ZM de Oaxaca

ZM de Puebla-Tlaxcala

Entidad(es) Federativa(s)

Oaxaca

Puebla-Tlaxcala

Total de municipios

Municipios Centrales

362 22 39

Municipios exteriores por tipo de criterios

Distancia, integ. funcional y carácter urbano

Planeación y política urbana

263

43

59

19

3

-

27

2

10

Población total y tasa de crecimiento media anual por zona metropolitana, 1990-2010 Zona metropolitana Total 59 zonas metropolitanas

ZM de Oaxaca ZM de Puebla-Tlaxcala

Entidad(es) Federativas

Oaxaca

PueblaTlaxcala

Población

Tasa de crecimiento medio anual (%)

1990-2000

2000-2010

Superficie (km2)

DM U2 (hab⁄ ha)

1990

2000

2010

43 340 530

54284 700

63 836 779

2.3

1.6

171 816.8

111.5

359 551

501 283

607 963

3.4

1.9

602.7

64.3

1 776 884

2 269 995

2 728 790

2.5

1.8

2 392.4

76.6

Entrando en materia presupuestal, más allá de un complejo asiento contable, un instrumento para la promoción del crecimiento económico, del desarrollo, de la estabilidad y de la equidad social. Es claro que México es uno de los países con menor inversión pública en TIC de entre los países que conforman la OCDE. Únicamente Turquía se encuentra por debajo en este comparativo y es importante notar que el monto para México es casi tres veces menor que el promedio de la Organización. Implicando en las repercusiones en términos de pérdida de competitividad y rezago generalizado en una serie de indicadores de desempeño económico y de desarrollo integral. En el presupuesto de Egresos en TIC en 2006, México ejerció un gasto de 2 mil 800 millones de dólares en Tecnologías de la Información y Comunicaciones (TIC), lo que representa apenas una tercera parte del promedio que erogan otros gobiernos en el mundo. Haciendo un comparativo internacional ese monto representa apenas el 0.3% del Producto Interno Bruto del País (PIB), muy por debajo de lo que invierten otros países. Tenemos que superar la brecha tecnológica, invirtiendo en investigación y desarrollo, profundizando la apertura del sector telecomunicaciones y acercando las TIC a los más pobres. Entender este cambio de paradigma e incorporarse a la era de las TIC dentro de la mayoría de los procesos Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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productivos y educativos es vital para convertir a nuestro país en un actor clave dentro del escenario escena internacional, y dinamismo económico. Su implementación es compleja, por lo que requiere la identificación de sus niveles óptimos, así como de los instrumentos, instituciones y marco legal para alcanzar esos fines. El sector de las TIC se ha convertido en un factor clave para el desarrollo económico debido a que juega un papel vital para el desempeño de la economía nacional ya que actualmente no existe un solo sector económico que no emplee sus servicios, volviéndolo uno de los pocos sectores en la economía que genera beneficios de manera transversal.

Zonas metropolitanas L os retos que enfrenta el desarrollo urbano de México están relacionados con los cambios que a escala mundial dan forma y contenido al proceso de globalización. La apertura comercial y la reestructuración económica están teniendo como resultado una localización más diversificada de las actividades productivas en el territorio nacional, con la consecuente emergencia de nuevas tendencias en la distribución poblacional y en la expansión e interacción de las ciudades. Para el INEGI las zonas metropolitanas son los elementos de mayor jerarquía del sistema urbano nacional, en ellas se genera 71 por ciento del producto interno bruto del país y tienen el potencial de incidir favorablemente en el desarrollo económico y social de sus respectivas regiones. En este marco, el conocimiento de las ventajas y limitaciones que presenta el territorio ha sido una tarea relevante realizada por diversos sectores interesados en promover una distribución geográfica de la población y las actividades económicas más acorde con el desarrollo sustentable de México, con miras a impulsar un mejor aprovechamiento de los recursos disponibles en cada región, generar oportunidades de desarrollo y elevar la calidad de vida de las personas. Para ello es necesario identificar adecuadamente la configuración actual de las zonas urbanas del país La planeación, coordinación y administración metropolitana son instrumentos clave para incidir positivamente en el patrón de organización espacial, en el ordenamiento del territorio y en la sustentabilidad de estos centros difusores del desarrollo.

La competitividad regional Los índices de competitividad proporcionan información sobre los esfuerzos realizados por los gobiernos en la promoción del desarrollo económico, la atracción de inversión extranjera y el

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impacto de las estrategias macroeconómicas para elevar los niveles de productividad y de bienestar de la población. El Índice de Competitividad Internacional del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) se basa en el análisis de alrededor de 120 variables agrupadas en 10 factores que permiten evaluar las posibilidades de atracción o retención de inversiones. Los factores definidos son: 1) Sistema de derecho confiable y objetivo. 2) Manejo sustentable del medio ambiente. 3) Sociedad incluyente, preparada y sana. 4) Economía dinámica y estable. 5) Sistema político estable y funcional. 6) Mercado de factores eficientes. 7) Sectores precursores de clase mundial. 8) Gobierno eficiente y eficaz. 9) Aprovechamiento de las relaciones internacionales. y 10) Sectores económicos con potencial.

En términos generales, esos diez factores están estrechamente vinculados con los temas que la teoría económica, la experiencia internacional y el sentido común asocian con el desarrollo económico. El Índice de Competitividad Regional es un indicador que intenta medir diferentes aspectos de la competitividad de las regiones, incluyendo la forma como éstas mejoran la calidad de vida de sus habitantes y crean las condiciones para atraer inversión. El Índice del año 2008 se construyó utilizando una combinación de ocho factores: 1. Institucionalidad y gestión de gobierno 2. Infraestructura 3. Desempeño económico 4. Salud

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5. Educación 6. Clima de negocios 7. Innovación 8. Recursos naturales y ambiente

El IMD, International Institute for Management Development, de Lausana, Suiza, emite el Anuario de Competitividad Mundial, con un ranking de 55 economías. Agrupa 4 factores y 20 sub-factores: Desempeño económico

Eficiencia del gobierno

Eficiencia de las empresas

Economía domestica

Finanzas Publicas

Productividad y eficiencia Infraestructura básica

Comercio internacional

Política Fiscal

Mercado laboral

Inversión extranjera

Marco institucional

Fianzas

Empleo

Legislación para los negocios

Practicas gerenciales

Salud y Medio Ambiente

Precios

Marco Social

Actitudes y Valores

Educación

Infraestructura

Infraestructura tecnológica Infraestructura científica

Fuente: World Competitiveness Yearbook, IMD International.

Impacto de las tic´s y la competitividad Las tecnologías de información y comunicaciones dentro de los entornos globales de competencia, son imprescindibles para que las empresas inmersas en estos, generen valor y logren posicionarse en niveles de competitividad de clase mundial. Para que las TIC sean un habilitador diferenciador de las organizaciones, es necesario concentrar su utilización en las competencias de las empresas y articularlas en conjunto con las condiciones externas de sus entornos regionales. El desarrollo de software permite impactar en la sociedad de manera positiva, en la medida que estimule el desarrollo y la implementación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación en el sector productivo del país, desarrollando canales de comunicación y de sistematización de procesos productivos de las organizaciones, que las acerque a un mercado cada vez más globalizado y competitivo. La capacidad de una organización pública o privada, de mantener sistemáticamente ventajas comparativas que le permitan alcanzar, sostener y mejorar una determinada posición en el entorno socioeconómico. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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En el medio económico y social la competitividad es la característica o cualidad que permite sobrevivir a una organización dentro de los mercados en que se desenvuelve; si una empresa no es competitiva está condenada a la desaparición; la mayoría de las veces podríamos sustituir competitividad por la palabra eficiencia; pero la eficiencia es el paso previo para la consecución de la competitividad; sin eficiencia nunca alcanzaremos competitividad; por ende si desarrollamos y masificamos el uso del software como una herramienta para optimizar los procesos administrativos y productivos de las organizaciones empresariales colombianas estaremos contribuyendo en el incremento de la competitividad de las mismas. De esta manera el uso de las TIC en las organizaciones, permitirá el incremento de la eficiencia de sus procesos productivos y administrativos originando un incremento de su competitividad, garantizando su sostenibilidad a largo plazo. Las Tecnologías de la Información y la Comunicación han transformado la manera de trabajar y gestionar recursos en las organizaciones, convirtiéndose en un elemento clave para hacer que el trabajo sea más productivo: agilizando las comunicaciones, sustentando el trabajo en equipo, gestionando los inventarios, realizando análisis financieros, y promocionando los productos en el mercado. Si se implementan de manera adecuada, las TIC permiten a las empresas producir más cantidad, más rápido, de mejor calidad y en menos tiempo. Permiten ser competitivos en el mercado y disminuir los costos de operación y distribución. Sin importar que la empresa sea pequeña, e incluso si se trata de una empresa unipersonal, hay una serie de servicios TIC básicos con los que cualquier empresa debe contar: conexión a internet, correo electrónico, dominio en internet y página web. Estos servicios básicos son los mínimos para cualquier empresa, ya que agilizan enormemente acciones comunes que todas las empresas realizan, y sirven como base para poder utilizar otros servicios más avanzados.

Sector 51 información en medios masivos Este sector comprende unidades económicas dedicadas principalmente a producir, administrar, explotar o distribuir productos protegidos por la ley de derechos de autor. En él se distinguen tres tipos de unidades económicas: 1) Las dedicadas a la producción, manejo y distribución de información y productos culturales.

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2) Las que proporcionan los medios para transmitir o distribuir estos productos, la información o las comunicaciones. 3) Las que procesan información.

Los productos informativos y culturales y los procesos involucrados en su producción y distribución tienen características como: ·

La “información o producto cultural”, como un periódico en línea o un programa de televisión, no necesariamente tiene cualidades tangibles ni están asociada forzosamente con una forma particular de distribución, debido al mejoramiento de las tecnologías de información se revolucionado la distribución de estos productos.

·

La entrega de estos productos no requiere contacto directo entre el proveedor y el consumidor.

·

Para el consumidor, el valor de estos productos no radica en sus cualidades tangibles sino en su contenido informativo, educativo, cultural o de entretenimiento.

·

Los productos informativos y culturales se pueden reproducir fácilmente. Se encuentran protegidos por la ley de derechos de autor (obras originales literaria, dramática, musical y artística, banco de datos y programas de computación).

·

Las distribuciones de productos informativos y culturales pueden agregar valor fácilmente a los productos que distribuyen.

La disponibilidad de sistemas de tecnología de la información y de las comunicaciones es un tema básico en los censos. La importancia de la disponibilidad de sistemas de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) está aumentando de forma significativa en la sociedad actual. Estos sistemas prestan una serie de servicios que están transformando la estructura y la pauta de los grandes fenómenos sociales y económicos. El censo de habitación ofrece una oportunidad singular de evaluar la disponibilidad de estos sistemas en los hogares, y poder utilizar la información en las actividades de planificación del gobierno y del sector privado de manera que permita una prestación más amplia y mejorada de servicios, y para evaluar su impacto en la sociedad. La clasificación es la siguiente: •

Hogares que tienen radio

•

Hogares que tienen televisor

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•

Hogares que tienen teléfono de línea fija.

•

Hogares que tienen teléfono(s) celular(es).

•

Hogares que tienen computadora(s) personal(es).

•

Hogares que tienen acceso a Internet desde casa.

•

Hogares que tienen acceso a Internet desde otro lugar.

•

Hogares que no tienen acceso a Internet.

La radio y la televisión son las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) más extendidas en el mundo. Son también TIC fiables y útiles en muchos lugares del mundo donde las TIC modernas basadas en internet no son asequibles, o quizá ni siquiera disponibles. Retrospectivamente, la radio y la televisión son la banda estrecha y la banda ancha del pasado. Pocos países recopilan información sobre el número de aparatos de radio y televisión, por lo que la mayoría de los datos son estimaciones. Un aparato de radio es un dispositivo capaz de recibir emisiones radiofónicas, utilizando frecuencias populares en frecuencia modulada, amplitud modulada, onda larga y onda corta. Un aparato de radio puede ser un dispositivo independiente, o puede estar integrado en otro, por ejemplo, un walkman, un automóvil o un despertador. Un televisor es un aparato capaz de recibir transmisiones televisivas, utilizando medios populares de acceso, por ejemplo, la transmisión aérea, por cable y por satélite. El televisor es normalmente un aparato independiente, pero puede integrarse también en otro, por ejemplo, una computadora o un sistema móvil. Los teléfonos de línea fija utilizan las líneas telefónicas, normalmente con cable de cobre, que conectan el equipo terminal del cliente, por ejemplo, un teléfono o un fax, con una red telefónica pública conmutada, y tienen un puerto específico en una central telefónica. Aunque las líneas de teléfono fijas se han visto superadas recientemente por la telefonía móvil en todo el mundo, son todavía un medio de comunicación asequible e importante. Asimismo, constituyen la base para el acceso a internet en la mayor parte de las economías, sea a través del teléfono, las redes digitales de servicios integrados o una línea de abonado digital. Los teléfonos celulares móviles se están convirtiendo en el método predominante de comunicación en muchos países. Por ello, los indicadores relativos a la telefonía móvil son indicadores fundamentales de la sociedad de la información. Los teléfonos celulares móviles son teléfonos móviles de tecnología celular que ofrecen acceso a la red telefónica pública con conmutación

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(PSTN). Suscriptores de teléfonos móviles son los usuarios de dichos teléfonos con suscripciones de pago diferido o cuentas prepagadas. El término computadora personal (PC) es un término genérico que hace referencia a toda computadora diseñada fundamentalmente para el uso por una persona en un determinado momento en casa, en la oficina o en la escuela. Las PC, sean de escritorio o portátiles, comprenden toda combinación de procesadores, dispositivos de entrada/salida, unidades de almacenamiento y tarjetas de interfaz de red; funcionan mediante diversos sistemas operativos y pueden conectarse con otras PC y con Internet. No se incluyen las terminales conectadas con computadoras centrales para el procesamiento de datos, y sistemas intermedios para diversos usuarios destinados fundamentalmente al uso compartido. Los dispositivos, los asistentes personales digitales y los teléfonos inteligentes no suelen considerarse normalmente como PC, ya que tienen solamente algunos, pero no todos, los componentes de la PC, como un teclado normal y un monitor de gran tamaño. Los teléfonos compatibles con Internet, que realizan fundamentalmente un servicio semejante al de una PC pero para las redes móviles, tampoco se consideran como PC. Por acceso a Internet desde casa se entiende la capacidad del hogar de conectarse con la Internet pública utilizando los protocolos de control de transmisión y de internet (TCP/IP). Las conexiones con Internet pueden clasificarse de acuerdo con la tecnología empleada, los dispositivos utilizados, el medio de comunicación y/o el ancho de banda de conexión (velocidad). En el concepto de acceso a Internet desde casa se incluyen las conexiones de banda tanto estrecha como ancha. La banda ancha puede definirse en términos generales como la capacidad de trasmisión con un ancho de banda suficiente para permitir la prestación combinada de servicios de voz, datos y video.

Metodología Buscamos descubrir si existen similitudes entre la importancia de las TIC´s en estas zonas metropolitanas. Buscamos ver si estadísticamente tienen comparten comportamientos, o si estos diferentes en cada una de las zonas metropolitanas. En los cuadros 2.1 y 2.2 podemos observar un resumen estadístico de las variables en cada uno de las zonas metropolitanas. La primera cosa que llama nuestra atención es el número de observaciones del sector 51 que tenemos en cada zona metropolitana. En ambas zonas metropolitanas este sector no existe en buena parte de los municipios. El caso de Oaxaca es más intenso, pues solo de 8 de los 22 municipios reportan actividades económicas relacionadas con las TIC´s. Para la zona metropolitana Puebla-Tlaxcala solo 21 de los 39 municipios tienen actividad en el sector 51.

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Cuadro 2.1 Estadísticos descriptivos de la zona metropolitana de Oaxaca

Cuadro 2.2 Estadísticos descriptivos de la zona metropolitana de Puebla-Tlaxcala

A pesar de que las medias tiendes a diferir, las varianzas son bastante similares en ambas zonas metropolitanas, podríamos observar comportamientos diferentes, pero dispersiones similares, lo que nos será de mucha utilidad al momento de plantear las pruebas de similitud de medias. Como podemos observar en el mapa 2.1, son muy pocos los municipios que tienen participación en el sector 51. Solamente dos municipios tienen una participación importante en este sector, el municipio de Oaxaca de Juárez en la zona metropolitana de Oaxaca (17%) y el municipio de San Andrés Cholula (17.5%) en la zona metropolitana de Puebla-Tlaxcala.

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Mapa 2.1 Participación del sector 51 en las zonas metropolitanas de Oaxaca y Puebla-Tlaxcala

La penetración del internet en los hogares del internet en estas zonas metropolitanas parece mostrar un patrón similar, solo los municipios centrales tienen una mayor proporción de hogares en los que se cuenta con este servicio. En el mapa 2.2 podemos darnos una idea de cómo se está dando este proceso en estas zonas metropolitanas.

Mapa 2.2 Porcentaje de hogares con internet

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Lo que podemos ver es que la penetración de tecnologías que llevan más tiempo en los hogares mexicanos revela un patrón muy diferente. En el mapa 2.3 podemos ver que la televisión está muy presente en los hogares de la dos zonas metropolitanas. También el mapa 2.4 revela un patrón similar con el porcentaje de hogares que cuentan con radio, donde tenemos participaciones muy superiores a los del porcentaje de hogares con internet. Estas observaciones nos comienzan a sugerir que el uso de radio y televisión en los hogares no influye en la actividad económica relacionada con las TIC´s.

Mapa 2.3 Porcentaje de hogares con televisión

Mapa 2.4 Porcentaje de hogares con radio

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Antes de realizar pruebas para averiguar las diferencias entre ambas zonas metropolitanas realizamos un test de normalidad, para identificar cual será el test más adecuado. Para ello se aplico un test Shapiro-Wilk si nuestras variables se distribuyen de manera normal. Los resultados están en la tabla 2.1.

Tabla 2.1 Pruebas de normalidad

Los resultados del test indican que solo a variable de porcentaje de telefonía fija se distribuye como una normal, por lo que lo más adecuado será realizar una prueba de U de Mann-Whitney para comprobar si existe o no un comportamiento similar en las dos zonas metropolitanas. En la tabla 2 se presenta los resultados de las pruebas de U de Mann-Whitney para todas las variables.

Tabla 2.2 Resultados de la prueba de U de Mann-Whitney para las variables relacionadas a penetración de las TIC en las zonas metropolitanas de Oaxaca y Puebla-Tlaxcala  

Z

P-val

Participacion de 51

-1.363

0.173

% de hogares que disponen de una computadora

4.025

0.0001

% de hogares que disponen de teléfono celular

5.782

0

% de hogares con internet

3.049

0.0023

0

1

% de hogares con radio

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Z

P-val

%de hogares con telefonía fija

-0.225

0.8218

%de hogares con television

0.406

0.6851

El resultado del test de U de Mann-Whitney para la participación del sector 51 nos indica que no existen diferencias en la importancia que tiene dicho sector en las zonas metropolitanas de Oaxaca y la de Puebla-Tlaxcala. Llegamos a la misma conclusión para el porcentaje de hogares con telefonía fija, porcentaje de hogares con radio y porcentaje de hogares con televisión. En el caso del resultado de este test para la participación del sector 51 lo que podemos observar es que las dos zonas metropolitanas las actividades económicas TIC tienen poca relevancia. En el caso del porcentaje de hogares con porcentaje de hogares con telefonía fija, porcentaje de hogares con radio y porcentaje de hogares con televisión se trata de tecnologías que llevan mucho tiempo presentes, por lo que ambas zonas metropolitanas han podido alcanzar una cobertura mayor de estas tecnologías. En cambio los resultados para el porcentaje de hogares que disponen de una computadora, el porcentaje de hogares que disponen de teléfono celular y el porcentaje de hogares con internet muestran que estadísticamente si existen diferencias entre ambas zonas metropolitanas. Esto es sumamente interesante, este resultados nos habla de que la inserción de las tecnologías mas recientes (y de mayor efecto en la actividad económica, como veremos en la siguiente tabla) no tienen el mismo nivel de inserción en ambas zonas metropolitanas. Estas tecnologías están más presentes en los hogares de la zona metropolitana Puebla-Tlaxcala que en los de la zona metropolitana de Oaxaca, lo que parece lógico dada la cercanía que tiene la zona metropolitana de Puebla-Tlaxcala con el centro del país. Una parte interesante de este análisis será saber cómo influye la introducción de las TIC´s en la actividad económica regional. Para ello se calcularon las correlaciones de las variables de número de hogares con tecnologías TIC´s en relación a la participación del sector 51. Los resultados están en la tabla 2.3

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Tabla 2.3 Correlaciones con respecto a la participación del sector 51  

Oaxaca

Significancia

Puebla-Tlaxcala

Significancia

% de hogares que disponen de una computadora

0.1753

0.435

0.6449

0

% de hogares que disponen de teléfono celular

0.1022

0.651

0.448

0.004

% de hogares con internet

0.2521

0.258

0.7176

0

% de hogares con radio

0.0481

0.832

0.2121

0.195

%de hogares con telefonía fija

0.2211

0.323

0.41

0.01

%de hogares con televisión

0.0649

0.774

0.2503

0.124

La primera cosa que llama nuestra atención es que para la zona metropolitana de Oaxaca ninguna de estas correlaciones es estadísticamente significativa, lo que implica que la entrada de las TIC en los hogares oaxaqueños no se está reflejando en una mejora de la especialización productiva, en especial en actividades económicas que pueden ayudar a detonar la competitividad regional e internacional. En el caso de la zona metropolitana las variables que no tienen relación con el sector 51 son el porcentaje de hogares con radio y el porcentaje de hogares con televisión. Esto nos sugiere que las tecnologías de la información que llevan mucho tiempo en los hogares (o al menos más tiempo que las herramientas informáticas) no detonan la especialización productiva hacia nuevas tecnologías. Por el otro lado vemos que la correlación más fuerte es la de porcentaje de hogares con internet, es decir, que la TIC más reciente es la que está más relacionada con la actividad productiva TIC. Nos indicaría que de aumentar el número de hogares con internet en esta zona metropolitana, podría impactar de manera importante un sector de alta especialización tecnológica.

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Conclusión En la discusión sobre la disparidad de niveles de desarrollo de las regiones cobra especial relevancia el índice de desarrollo humano (IDH) como forma analítica y comparativa para abordar los avances y retrocesos en las condiciones de vida de los habitantes; establecer la magnitud del problema del desarrollo; caracterizar el fenómeno para el diseño de políticas, programas y acciones del sector público; y definir claramente los objetivos que se persiguen en términos de bienestar. Hay una relación directa entre desarrollo económico y social. Los avances en la mejora de los indicadores sociales están vinculados al crecimiento económico de los países, expresado en la acumulación y distribución equitativa de la riqueza, así como en la mejora en los niveles de productividad y competitividad de los que hablamos en la sección anterior. Se ha detectado la grave amenaza de las brechas digitales regionales, que ya no solo impactan en el nivel de preparación electrónica que requieren las regiones para apoyar a las empresas en el mejoramiento de sus niveles de productividad, sino que también afectan notablemente la competitividad y el desarrollo económico de aquellas que no están listas para resistir los impactos de los jugadores de clase mundial. Se enfatiza en la necesidad de rediseñar a la empresa cambiando los viejos paradigmas de administración, operaciones y de competencia, por nuevas estructuras organizacionales mejor adaptadas a los modernos esquemas de negocios y a las condiciones industriales, que han evolucionado notablemente a una acelerada globalización de bienes y servicios y hacia complejos modelos económicos con nuevas formas de competir.

Bibliografia Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática www.inegi.gob.mx Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte México, 2007 Tercera edición, 2007 Impreso en México ISBN Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática www.inegi.gob.mx

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Base de datos de censos económicos digitales Tercera Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe Lima, 21 a 23 de noviembre de 2010 www.cepal.org LC/G.2464 • Noviembre de 2010 • 2010-735 © Naciones Unidas www.inegi.org.mx www.conapo.gob.mx www.imco.org.mx www.cepal.org.mx

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Portales de las administraciones locales: espacios para la mejora de la gestión pública”

Dra. Rosa Amelia Domínguez Arteaga1 Gustavo Aguilera Izaguirre2.

Eje temático

Uso de las Tecnologías para el mejoramiento de la Gestión Local (Herramientas e Instrumentos) Modalidad de trabajo: Avance de investigación

1 Dra. en Ciencias de la Información por la Universidad Carlos III de Madrid, España. Profesora investigadora de El Colegio de Tamaulipas, México. 2

Dr. En Derecho por la universidad de Salamanca, España. Profesor investigador de la Universidad del Estado de México.

PORTALES DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES: ESPACIOS PARA LA MEJORA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Dra. Rosa Amelia Domínguez Arteaga Gustavo Aguilera Izaguirre

Resumen Hoy en día se ha demostrado que las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs) tienen un potencial transformador para agregar valor a la actividad económica, la organización social y la del gobierno (CEPAL, 2010). Desgraciadamente, en éste último ámbito, se ha puesto más atención a la mejora en la administración pública, incorporando las tecnologías digitales a escala federal y estatal, pero muy poco al municipal. Por otro lado, en el ámbito de la investigación existen muy pocos trabajos que den cuenta de lo que sucede en estos niveles, relacionados con estos temas. Una realidad, no de hoy si no de siempre, es que son los gobiernos locales a los que se debe poner mayor atención, ya que son los que están más cerca del ciudadano y conocen realmente sus necesidades, convirtiéndose en un mediador entre gobierno federal y gobernados. En este sentido, los portales de los gobiernos municipales no solo brindan información del actuar de los mismos, sino que son una herramienta para ofrecer servicios a los ciudadanos, además de un espacio de comunicación bidireccional entre ciudadanos y gobierno. Por lo tanto, este trabajo busca analizar la importancia de los portales de las administraciones municipales de Tamaulipas, México. Conocer su existencia, la actividad de los mismos, pero sobre todo, saber si están cumpliendo con la función para lo cual fueron diseñados. En el estado a analizar, 4 de cada 10 hogares tienen acceso a Internet y seis de cada 10 individuos son usuarios activos de la Red, mostrando en los dos rubros, niveles superiores al porcentaje

nacional (INEGI, 2014). Por tal motivo, y debido a esta penetración de acceso, existe un terreno abierto para acercarse, de modo digital a la ciudadanía y con ello dar evidencia de la transparencia en los procesos administrativos y con ello, despertar la confianza ciudadana y promover la participación democrática. Se plantea que no solo debe ponerse atención a la inclusión social, sino también a todas las actividades que ayuden al crecimiento económico del lugar. Las TIC’s mejoran la competitividad derivando en grandes beneficios para las empresas y los ciudadanos.

Palabras clave: Portal de gobierno municipal, gobierno digital municipal, e-gobierno.

Introducción En el siglo que nos ha tocado vivir, estamos experimentando una revolución tecnológica que ha venido a alterar todos los ámbitos de la vida del ser humano. Algunos como consumidores otros como creadores, lo que es un hecho es que ningún país se ha quedado fuera del alcance de esta revolución. Lo anterior da como resultado que hoy en día se defienda la idea de que vivimos en una Sociedad Informacional (Catells, 1997) (en adelante SI), en donde la información y las tecnologías que permiten desde su creación, hasta su difusión y re uso, son el recurso estratégico de crecimiento económico para los pueblos. En este sentido, se ha demostrado que las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs) tienen un potencial transformador para agregar valor a la actividad económica, la organización social y la del gobierno (CEPAL, 2010). En este trabajo, se parte de la premisa de que las TICs mejoran la competitividad, derivando en grandes beneficios para las empresas y los ciudadanos. Desgraciadamente, en éste último ámbito, se ha puesto más atención a la mejora en la administración pública, incorporando las tecnologías digitales a escala federal y estatal, pero muy poco al municipal. Por otro lado, en el ámbito de la investigación existen muy pocos trabajos que den cuenta de lo que sucede en estos niveles, relacionados con estos temas. Una realidad, no de hoy si no de siempre, es que son los gobiernos locales a los que se debe poner mayor atención, ya que son los que están más cerca del ciudadano y conocen realmente sus necesidades, convirtiéndose en un mediador entre gobierno federal y gobernados. En este sentido, los portales de los gobiernos municipales, como una aplicación del gobierno electrónico (Luna Reyes, et al., 2010), no solo brindan información del actuar de los mismos, Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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sino que son una herramienta para ofrecer servicios a los ciudadanos, además de un espacio de comunicación bidireccional entre ciudadanos y gobierno. En este sentido es importante abordar el tema de los portales de gobierno, sobre todo los municipales, en el entendido de que son herramientas necesarias para mejorar la gestión pública desde lo local. Por lo tanto, este trabajo busca analizar la importancia de los portales de las administraciones municipales de Tamaulipas, México. Conocer su existencia, la actividad de los mismos, pero sobre todo, saber si están cumpliendo con la función para lo cual fueron diseñados. En el estado a analizar, 4 de cada 10 hogares tienen acceso a Internet y seis de cada 10 individuos son usuarios activos de la Red, mostrando en los dos rubros, niveles superiores al porcentaje nacional (INEGI, 2014). Por tal motivo, y debido a esta penetración de acceso, existe un terreno abierto para acercarse, de modo digital a la ciudadanía y con ello dar evidencia de la transparencia en los procesos administrativos y con ello, despertar la confianza ciudadana y promover la participación democrática. Se plantea que no solo debe ponerse atención a la inclusión social, sino también a todas las actividades que ayuden al crecimiento económico del lugar. Las TICs mejoran la competitividad derivando en grandes beneficios para las empresas y los ciudadanos.

Qué es el gobierno electrónico En 1998 la OCDE definía al gobierno electrónico (en adelante GE) como “la aplicación de tecnologías basadas en Internet para actividades comerciales y no comerciales en el seno de las administraciones públicas”. Por su parte, el Banco mundial nos dice que es “el uso de las tecnologías de información y comunicaciones para mejorar la eficiencia, la efectividad, la transparencia y la rendición de cuentas del gobierno” y las Naciones Unidas afirman que es “la utilización de Internet y el World Wide Web para entregar información y servicios del gobierno a los ciudadanos”. Aun a pesar de sostener la dificultad de definirlo, Luna Reyes, et al, (2010:3), nos dice que el GE es “una herramienta gubernamental que echa mano de las nuevas tecnologías, que es multidimensional y que abarca calidad de servicios gubernamentales, transparencia y participación ciudadana. Como consecuencia esto nos lleva necesariamente a un replanteamiento de las relaciones entre el gobierno, la ciudadanía y las empresas, incluso en términos legales”. A tenor de lo anterior resaltar que hoy en día en la SI, se les exige a los gobiernos dar a la información y a las tecnologías que permiten desde su gestión hasta su difusión, la importancia que merece, ya que muchos autores opinan que ante todo, falta mucha visión por parte de los tomadores de decisión en este tema, el de la gestión de la información para el desarrollo: “Las tecnologías de información son las herramientas que están produciendo los cambios más radicales en la gestión

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pública y privada, y paradójicamente, son las que más escapan a la comprensión o formación de la gran mayoría de los reformadores que están gestionando o financiando grandes proyectos de informatización pública” (Weissbluth, 2008). Es así que uno de los objetivos primordiales del GE es el de acercar el Estado a los ciudadanos y de fomentar su participación en las decisiones públicas. Las TICs en el contexto del GE aparecen como un instrumento poderoso para promover la participación ciudadana. Utilizar Internet para que los ciudadanos accedan a servicios de salud, educación o a la realización de trámites, favorecerá una más rápida adopción de estas tecnologías en los hogares y las empresas. Es decir, se debe poner atención al uso de las TICs al interior de las administraciones, pero sin olvidar las externalidades: que van desde fomentar el uso de la Red por parte de los ciudadanos, hasta difundir su la aplicación para eliminar trabas burocráticas, y así simplificar procedimientos administrativos y reducir la cantidad de documentos. Para ello, Luna Reyes (íbid) afirma que un modelo eficiente de gobierno electrónico tiene que considerar cinco tipos de aplicaciones: e-administración, e-servicios, e-democracia, e-políticas públicas y e-alianzas. Debiendo considerar el contexto tanto político, económico y social que exista en su momento, ya que se necesita involucrar, tecnología, administración y ciudadanía, para crear sinergias que permitan ofrecer mejores servicios y crear confianza.

Los portales electrónicos gubernamentales Para Rousseau y Schmitt (2007:22) coinciden en que las principales herramientas de los GE son los portales electrónicos y paginas web, que se han generalizado en países como México. Los autores antes mencionados opinan que además de proporcionar cambios organizacionales y nuevas competencias, también facilitan la comunicación en la gestión pública, lo anterior debido a las muchas dimensiones que abarca. Tampoco podemos dejar de lado el tema de proyectar una imagen de modernidad y transparencia, lo que ayuda a mejorar las relaciones con el ciudadano y así alcanzar su confianza. Algunos autores opinan que por la versatilidad de su arquitectura tecnológica, los portales de gobierno pueden constituirse en ventanillas únicas de acceso a servicios de información de gobierno sin importar la dependencia que los ofrezca (Gant y Gant, 2002; Glassey, 2004, en Sandoval y Gil García, 2009:85). Con respecto a la evaluación de los portales, en el ámbito internacional los esfuerzos se han centrado en describir y ordenar los mismos, de acuerdo a su grado de funcionalidad. Para el caso de México, se han hecho esfuerzos debido a esta influencia mundial, en los que se describen la situación de los portales estatales según su funcionalidad también, o la información que ofrecen (Gant et al., 2002; UN, 2004; West, 2004, en Luna Reyes, et al., 2009:309). Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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En lo general, el aspecto político, es decir, las modificaciones que sufren los portales según el partido en el poder y la falta de política pública, o sea, la ausencia de leyes y normativas relacionadas con el gobierno digital -lo que inhibe muchas veces, su uso por parte de las empresas y los ciudadanos-, son dos de los obstáculos que se presentan al momento de realizar un estudio y seguimiento de portales de gobierno (Sandoval y Gil García, 2009:86). En este sentido, Sandoval Cervera (2008: 37) opina que las funciones que los portales cumplen son cuatro: Información (enviar solo datos), comunicación (intercambio de información), transacción (hacer pagos) y participación (hacer partícipe al ciudadano en la toma de decisiones. Por lo anterior, hoy en día se ha creído en la necesidad de crear portales de los gobiernos desde los niveles federales hasta los locales, con el fin de hacer eficientes los procesos y trámites entre gobernantes y gobernados. Se logra también mantener además una comunicación eficaz que logre la participación de la ciudadanía en los asuntos de gobierno, promoviendo la trasparencia y la rendición de cuentas por parte de quienes nos dirigen.

Antecedentes del gobierno electrónico en México El gobierno del presidente Vicente Fox Quezada (2000-2006) inicia con la firme convicción de que en las últimas décadas, la idea y la práctica de la gobernabilidad se habían transformado radicalmente en el contexto global, y que para lograr este cambio, la ruta sería reemplazar el modelo anterior por formas propias de la democracia participativa. Por tanto se necesitaba de una innovación en el gobierno. A tenor de lo anterior, el “Modelo estratégico para la innovación y la calidad gubernamental” presentado el 20 de enero de 2001, buscaba dar un valor agregado a las actividades de gobierno y así actuar para satisfacer de mejor manera, las necesidades de los ciudadanos3. El de innovación tenía por objeto el desarrollo de la gestión pública de una manera distinta a la tradicional, y el de calidad, buscaba mejorar y optimizar dicha gestión. En la innovación del gobierno, se hablaba de un movimiento cultural y estructural que buscaba reformar radicalmente la orientación, capacidad y velocidad de respuesta de la administración federal. Por lo tanto, el antecedente es este modelo y en cuyas estrategias se encuentra el uso y aprovechamiento de las TICs. Así en la estrategia i, titulada “Informática y telecomunicaciones” se contempla el uso de estas tecnologías como fundamental para cualquier esfuerzo de innovación, y así responder con rapidez a los retos que enfrentan los gobiernos, las instituciones y los países. El secreto de la innovación en este campo es introducir sistemas de administración a la velocidad de Internet. 3

Véase: http://www.cca.org.mx/apoyos/ap073/mod2/mod_est.pdf

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El gobierno digital en México, como se le llamó en su momento, es el medio para que todos los mexicanos, en el ámbito federal, regional, estatal y municipal, pudieran ejercer su derecho a estar informados y acceder a los servicios que ofrece el Estado, a través de la red del sistema e-México. Éste se convertiría en la herramienta electrónica para acercar el gobierno a los mexicanos. También el gobierno del presidente Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012), en la misma concordancia, trata de alcanzar la visión a través de los cinco ejes rectores definidos en el Plan Nacional de Desarrollo para su mandato, y en los que engloba los principales retos a alcanzar por nuestro país en este periodo. También en el Programa Especial de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012, el objetivo número uno era: Maximizar la calidad de los bienes y servicios que presta la Administración Pública Federal mediante el uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y la comunicación”4. En el presente, en junio de 2013, se promulgó en nuestro país, el decreto de Reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de telecomunicaciones y competencia económica. En el artículo 6 se establece que: “El Estado garantizará el derecho de acceso a las Tecnologías de la Información y Comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de Banda Ancha e Internet” (DOF, 11 junio de 2013, pág. 1).

Y más adelante en los artículos transitorios, en el décimo cuarto agrega que: “ El Ejecutivo Federal tendrá a su cargo la política de inclusión digital universal, en la que se incluirán los objetivos y metas en materia de infraestructura, accesibilidad y conectividad, tecnologías  de la información y comunicación, y habilidades digitales, así como los programas de gobierno digital, gobierno y datos abiertos, fomento a la inversión pública y privada en aplicaciones de telesalud, telemedicina y Expediente Clínico Electrónico y desarrollo de aplicaciones, sistemas y contenidos digitales, entre otros aspectos. Dicha política tendrá, entre otras metas, que por lo menos 70 por ciento de todos los hogares y 85 por ciento de todas las micros, pequeñas y medianas empresas a nivel nacional, cuenten con accesos con una  velocidad real para descarga de información de conformidad con el promedio registrado en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Esta característica deberá ser ofrecida a precios competitivos internacionalmente”(pag.9).

En este sentido, aunque después de dos décadas de avances tecnológicos en otros lugares del mundo, por fin es creada una agenda digital para nuestro país.

4

Véase: http://www.oic.sep.gob.mx/portal3/doc/PMG/programa_especial_mejora_gestion_2008-2012.pdf

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La estrategia digital para México está basada en el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno5, y en donde se estipula lo que se pretende alcanzar con el gobierno electrónico para este siglo en nuestro país.

Los portales electrónicos municipales e Internet en Tamaulipas Existe muy poca literatura que hable acerca del actuar de los portales municipales en México. La mayoría de los estudios son de los portales de los gobiernos estatales. Aunque cabe resaltar que en los últimos años se han elaborado varios, como por ejemplo, el ranking estatal de gobierno electrónico, publicado en la Revista Política Digital desde el año del 2006 y donde se incluyen los mejores portales de gobierno municipal en la República mexicana. En los específico, Sandoval (2009) afirma que no había sido posible llevar a cabo una investigación de ranking municipal debido a varios obstáculos como: la dimensión, dado que son 2,400 municipios en todo el país, esto representa una recolección numerosa de datos para ser analizados y medidos cada año. En segundo lugar, el avance tecnológico que presenta la localidad, ya que es que a diferencia de los estados, los municipios son tanto urbanos como rurales, por lo tanto, no puede medirse igual entre ello, dado que presentan características distintas, tanto en presupuesto como en perfil de sus potenciales usuarios. Y un tercero es que no existen mediciones previas que permita aprender sobre los retos y dificultades que implica un estudio de estas dimensiones. Tamaulipas es uno los estados fronterizos de la República Mexicana. Posee una población de más de 3 millones de habitantes (INEGI, 2010), concentradas en 6 regiones: la región fronteriza (con 10 municipios); Región Centro (13 municipios); Región Sur (5 municipios); Región Mante (6 municipios); Región Altiplano (5 municipios) y la región Valle de San Fernando (4 municipios)6. Lo anterior da como resultado que las actividades del gobierno estatal se dirijan hacia 43 ayuntamientos ubicados a lo largo de sus más de setecientos mil kilómetros cuadrados (fig. 1). En consecuencia, el gobierno del estado ha tenido que redoblar esfuerzos para atender a toda su población, y en este sentido, la información, comunicación y los servicios que se otorguen a través de los portales de los municipios, serán de mucha valía para la ciudadanía, sobre todo de quienes viven en las zonas más alejadas y complicadas del estado. En relación con la Red de redes, Tamaulipas posee una tasa de crecimiento de usuarios de Internet de 18.5 por ciento, del 2001 al 2010. En el estado 4 de cada 10 hogares tienen acceso a Internet, destacando entre las entidades federativas del país que mostraron cifras de hogares con acceso a internet superiores a la nacional. También en las cifras correspondientes a la cantidad de usuarios 5 6

DOF. Decreto por el que se aprueba el programa para una gobierno cercano y moderno. http://pnd.gob.mx/wp-content/uploads/2013/11/Programa-para-un-Gobierno-Cercano-y-Moderno-2013-2018.pdf Veáse http://tamaulipas.gob.mx/tamaulipas/municipios/

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de internet, mostró cifras del orden de seis de cada 10 individuos de seis y más años de edad, superiores al porcentaje nacional que es del 43.5 por ciento. Debido a esta penetración de acceso ya mencionada, creemos que existe un terreno abierto para acercarse, de modo digital a la ciudadanía y con ello dar evidencia de la transparencia en los procesos administrativos y con ello, despertar la confianza ciudadana y promover la participación democrática. Se plantea que no solo debe ponerse atención a la inclusión social, sino también a todas las actividades que ayuden al crecimiento económico del lugar, coadyuvando en la mejora de la calidad de vida de los tamaulipecos.

Fig. 1 Regiones del estado de Tamaulipas



Fuente: PED 2013-2018. Gobierno del estado de Tamaulipias, p. 7.

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Metodología Para conocer el estado actual de los portales de los gobiernos municipales del estado de Tamaulipas, se hizo una pesquisa manual en un buscador general. En este trabajo se determinaron solo tres variables: existencia del portal, actividad y función. Para la primera se ubicó a cada localidad por su nombre: Portal local que se encontraba se registraba en una tabla diseñada exclusivamente para cada municipio. Cabe destacar que también se compararán estos resultados, con la información que ofrezca el ITAIT (Instituto de Trasparencia y Acceso a la Información de Tamaulipas), para cada municipio. Esta institución ofrece un listado de los portales de los municipios, con el fin de que sea cumplido el Artículo 16 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tamaulipas. Para la segunda variable, se registraba en la misma tabla la actividad que presentaba, o sea el número de visitas. Se completaba la tabla con la medición de la variable función. Ésta última se dividió en cuatro partes, basándonos en el trabajo de Sandoval (2009) y que nos listaba las funciones que para él, un portal debe cumplir: Información (si portal envía solo datos), comunicación (si existe intercambio de información), transacción (oportunidad de hacer pagos) y participación (participación del ciudadano en la toma de decisiones). Para determinar si los portales cumplen con su función, a continuación se especifica lo que se medirá: 3ª. Información: Si cumple con lo estipulado en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tamaulipas, Título II, de la Información, Capítulo primero de la Información de Oficio, Artículo 16 (LXI Legislatura, p. 10), que indica que: “En atención al principio de máxima publicidad, es obligación de los sujetos por esta ley poner a disposición del público y actualizar de oficio toda información con que cuenten en virtud de sus actividades, salvo la prevista como de acceso restringido en esta ley; en todo caso deberán difundir y publicar en internet, siendo enunciativa más no limitativa, aquella información a que los obliguen otras leyes” (pág. 6).

En ese sentido, la siguiente información deberá ser mostrada por parte de los Ayuntamientos: I.

Estructura orgánica, atribuciones de las dependencias y entidades por unidad administrativa y servicios que prestan.

II.

Leyes, reglamentos, manuales de organización y de procedimientos y, en general, toda normatividad vigente de carácter administrativo.

III. Plan Municipal de Desarrollo y programas derivados del mismo.

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IV. Directorio oficial de los servidores públicos del Ayuntamiento y de las dependencias y entidades del mismo, a partir de jefe de departamento o sus equivalentes y hasta sus titulares. V.

Nombre, domicilio oficial, dirección electrónica y horario de trabajo, en su caso, del titular de la Unidad de Información Pública.

VI. Lista general del personal que labora, incluyendo la naturaleza de su relación de trabajo o contratación y, en su caso, puesto, nivel, adscripción y rango de sueldo. VII. Lista general de jubilados y pensionados, incluyendo el monto de la pensión que perciban. VIII. Servicios que se prestan y programas de apoyo que se realizan, así como los trámites, requisitos y formatos para solicitar unos y otros. IX. Presupuesto autorizado y avance de su ejercicio por trimestre. X.

Estado de ingresos y egresos.

XI. Relación de subsidios y subvenciones que otorgue y sus beneficiarios. XII. Convocatorias para la licitación de adquisiciones, contratación de servicios u obra pública, así como sus resultados. XIII. Relación de vehículos oficiales e identificación de los mismos. XIV. Informe anual de actividades. XV. Orden del día de las reuniones de cabildo con veinticuatro horas de anticipación. (9 y 10)

Para las demás variable se contemplará analizar lo siguiente: 3b.- Comunicación.- Ofrecer canales de comunicación, como redes sociales: twitter, Facebook, g+, etc. 3c.- Transacción.- Facilidad para la realización de trámites. 3d.- Participación.- Encuestas a disposición de usuarios sobre temas de interés que estén pendientes de resolver.

Resultados provisionales De los 43 municipios analizados, en 13 de ellos no existe portal de gobierno local (Antiguo Morelos, Burgos, Bustamante, Camargo, Casas, Guerrero, Gustavo Díaz Ordaz, Hidalgo, Ocampo,

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Padilla, Palmillas, San Nicolás y Soto La marina). Cabe destacar que todavía se cotejarán estos resultados con los del ITAIT. Se compararán con los del portal del dicho instituto y con ello saber si ha habido alguna modificación o cambio según el gobierno en turno, ya que al tratar de ingresar a dichos portales, la leyenda que aparece tiene que ver con este factor. La actividad de los portales existentes (30 en total), no se puede determinar a ciencia cierta, ya que la mayoría no contempla una aplicación para el conteo de visitas. Impidiendo determinar el dinamismo de dicho espacio digital. Tampoco se registra la última actualización, por lo que no se sabe si la información es actual o si ha sufrido alguna modificación y desde cuándo. Para la tercera variable (función del portal y sus divisiones), como se especificó se tomaría en cuenta lo siguiente: 3a. Información.- Si cumple con lo estipulado en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tamaulipas 3b. Comunicación.- Ofrecer canales de comunicación, como redes sociales: twitter, Facebook, g+, etc. 3c.- Transacción.- Facilidad para la realización de trámites 3d. Participación.- Encuestas a disposición de usuarios sobre temas de pendientes de resolver.

interés que estén

Los resultados de ésta última, se están analizando en la actualidad, y con ello determinar si los portales encontrados están cumpliendo con su función. Para ello se ha creado una tabla en la que se registran los aspectos planteados. Creemos que en breve podremos dar respuesta a esta última interrogante planteada al inicio del trabajo. Podemos adelantar que las conclusiones de este trabajo hablarán de forma positiva, a favor de la implementación del gobierno electrónico en el Estado. El que la mayoría de los municipios cuenten con un portal en Internet, es muestra del interés que este tema ha despertado entre quienes dirigen dichos ayuntamientos. Habrá que determinar si también los ciudadanos están haciendo uso de los mismos, ya que es un recurso que se ha invertido y lo importante es que el ciudadano también obtenga un beneficio de esta herramienta. Este tema, el de las necesidades de información cubiertas por los municipios, se contempla para futuras investigaciones.

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Brecha digital limitante para el gobierno abierto en Municipios de Oaxaca, México

Socorro Moyado Flores1

Eje temático

Gobierno digital, Gobierno abierto para el mejoramiento en la gestión pública local Modalidad de trabajo: Avance de investigación

1

Doctora en Administración Pública y en Derecho. Universidad de la Sierra Sur. Oaxaca, México. 951 57 24100 ext. 204. [email protected]; [email protected]

BRECHA DIGITAL LIMITANTE PARA EL GOBIERNO ABIERTO EN MUNICIPIOS DE OAXACA, MÉXICO

Socorro Moyado Flores

Resumen Planteamiento del problema Derivado de una serie de compromisos internacionales de los objetivos de la Declaración del Milenio para el combate de la pobreza, así como de los objetivos de las Cumbres Mundiales de la Sociedad de la Información (CMSI), celebradas en 2003, 2005 y 2013, en Ginebra Suiza, Túnez y Paris, respectivamente, en las que se reúnen líderes mundiales en el campo de las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) de diferentes países, entre ellos México, fue necesario elaborar un Plan de Acción para llevarse a cabo antes de 2015, en todas las zonas más pobres la República Mexicana. Entre los compromisos que se asumen es la utilización y ampliación del uso de TIC en la educación, la salud y en funciones gubernamentales que permitan atender demandas crecientes de comunidades más pobre del país. Oaxaca es parte de estos compromisos por sus condiciones, ya que es el tercer Estado con mayor índice de marginación, únicamente por arriba de Chiapas y Guerrero. En la entidad sólo el 18.6 por ciento de los hogares cuenta con una computadora y el 12.6 por ciento de los hogares tiene una red de internet, entre muchas otras limitaciones en cuanto a educación, salud, vivienda y alimentación (INEGI. 2010).

Objetivo. Analizar el proyecto de la Red Estatal de Educación, Salud y Gobierno de Oaxaca (REESGO) como vía de cumplimiento de los compromisos internacionales, y como estrategia para reducir la brecha digital, así como para establecer la posibilidad de la construcción de un gobierno abierto, colaborativo y participativo.

Conclusiones En la medida en que la REESGO, obtenga los resultados esperados, se asignen los recursos presupuestales suficientes y exista voluntad política por parte de los gobiernos municipales, se podrá ofrecer a la población más pobre del Estado de Oaxaca, mejores condiciones de vida.

Palabras clave Brecha digital, gobierno abierto, municipios de Oaxaca.

Introducción México no es un país aislado y forma parte de toda la comunidad internacional, así se muestra en la gran cantidad de instrumentos internacionales que ha firmado en distintos temas y desde hace ya muchas décadas. Atender la situación de la pobreza mundial y en particular por cada gobierno al interior de sus naciones es uno de los compromisos y situaciones que llevaron a esta comunidad internacional a adoptar la Declaración del Milenio en el año 2000 para reducir los índices de pobreza. En 2003, 2005 y más recientemente en 2013, como un medio para contribuir a los objetivos del Milenio, se han realizado cumbres organizadas por la ONU y la UNESCO, junto con otras instituciones internacionales para constituir la Sociedad de la Información y del Conocimiento entre los países miembros. La Sociedad de la Información impulsa la utilización y distribución de la Tecnologías de la Información y Comunicaciones entre las comunidades y regiones más pobres, Oaxaca como entidad federativa de México es una de esas comunidades, ya que sus índices de pobreza así lo muestran. El Estado ha sido de los últimos en incorporarse al proyecto federal de la Red Estatal de Educación, Salud y Gobierno, es apenas el 1 de octubre de 2013 cuando firma el convenio respectivo con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a través de la Coordinación de la Sociedad de la

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Información y el Conocimiento, cuya primera etapa comprende 22 municipios de la Región Valle Centrales y dos de la Región del Istmo. Para analizar el proyecto este documento se ha dividido en cuatro apartados, en el primero se analiza el contexto de la Sociedad de la Información y cómo México se ha incorporado con ciertas desventajas en sus indicadores, en el segundo apartado se detallan los problemas de la brecha digital estatal y la necesidad de incorporarse al proyecto de la REESGO; el tercer apartado hace énfasis en la situación de los municipios para enfrentar los retos de las tecnologías, así como sus consecuencias para no considerarse como gobiernos abiertos y democráticos plenos. Finalmente se presentan algunas conclusiones del análisis y la información.

Contexto de la Sociedad de la Información Sociedad de la información es una estrategia mundial cuyo propósito es reducir la brecha digital entre la comunidad internacional por un lado y al interior de cada nación por otro, a fin de contribuir al combate de la pobreza cumpliendo con los objetivos de la Declaración de la Cumbre del Milenio2 del año 2000; los acuerdos para el desarrollo de la Cumbre de Monterrey3 de 2002, así como con el Plan de Aplicación de Johannesburgo4 de 2002, mediante el fomento del uso de productos, redes, servicios y aplicaciones basados en las tecnologías de la información y comunicaciones (TIC) (NU, CMSI, ITU, 2005). Con esta base, en diciembre de 2003 en Ginebra, Suiza, se reunieron los dirigentes mundiales con una visión integradora para constituir una Sociedad de la Información que colocara el potencial del conocimiento y las TIC al servicio del desarrollo en los ámbitos internacional, nacional y regional, tomando en cuenta las circunstancias de cada país. En particular se establecieron diez puntos para el uso de las TIC5, orientados entre otros aspectos a la educación (aprendizaje electrónico), la salud (cibersalud) y acciones de gobierno (gobierno electrónico) (NU, CMSI, UIT, 2005). 2

3

4

5

Los objetivos de la Declaración del Milenio son: a saber entre otros; erradicar la pobreza extrema y el hambre; instaurar la educación primaria universal, promover la igualdad de género; reducir la mortalidad infantil y mejorar la salud materna, combatir el VIH/SIDA; garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Los temas a tratar fueron 1. Movilización de recursos financieros internos para el desarrollo. 2. Movilización de recursos internacionales para el desarrollo: inversión extranjera directa y otras corrientes privadas. 3. Comercio internacional. 4. Aumento de la cooperación financiera internacional para el desarrollo, entre otros mediante la Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD). 5. Deuda Externa. 6. Solución de los problemas sistémicos. Relacionado principalmente con el Desarrollo Sostenible.

El uso de las TIC estaría orientado para: a) Conectar aldeas, y crear puntos de acceso comunitario; b) Conectar a universidades, escuelas superiores, escuelas secundarias y escuelas primarias; c) Conectar centros científicos y de investigación; d) Conectar bibliotecas públicas, centros culturales, museos, oficinas de correos y archivos; e) Conectar sanitarios y hospitales; f) Conectar los departamentos de gobierno locales y centrales y crear sitios web y direcciones de correo electrónico; g) Adaptar todos los programas de estudio de la enseñanza primaria y secundaria al cumplimiento de los objetivos de la Sociedad de la Información, teniendo en cuenta las circunstancias de cada país; h)

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Nuevamente reunidos en Túnez, del 16 a 18 de noviembre de 2005, los líderes mundiales hacen seguimiento y reafirman los compromisos de 2003, subrayando la importancia de eliminar las barreras para combatir la brecha digital, sobre todo aquéllas que limitan el pleno desarrollo económico social y cultural de los países y el bienestar de los pueblos, en particular en los países en desarrollo. Se reafirma la convicción en un esquema de gobernanza electrónica, que los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil, las comunidades científicas y académicas, puedan utilizar diversas tecnologías y modelos de concesión de licencias, incluidos los sistemas protegidos y el software de código abierto y libre principalmente en programas educativos, científicos y de inclusión digital, así como promover el desarrollo colaborativo, y las plataformas interoperativas, todo ello de acuerdo con sus intereses y con la necesidad de disponer de servicios fiables (NU, CMSI, UIT, 2005: 61-62). A diez años de la primera Cumbre, del 25 al 27 de febrero de 2013, en la Sede de la UNESCO en París, Francia en coordinación con la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), se llevó a cabo el evento Towards Knowledge Societies for Peace and Sustainable Development, [Hacia las Sociedades de Conocimiento para la Paz y el Desarrollo Sustentable], el cual representó un espacio significativo para la revisión de la Cumbre Mundial sobre Sociedad de la Información (CMSI+10)”, con asistencia de 1,450 representantes de los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil de 130 países. Entre los temas abordados destacan los de libertad de expresión, Internet, acceso a la información y al conocimiento, diversidad lingüística y cultural, al tiempo que hubo talleres específicos como los que se centraron en la educación y el aprendizaje, bajo el título de Broadband, technology and education-lessons of the past ten years [Banda ancha, tecnología y educación. Enseñanzas de los diez últimos años]; y los que estuvieron dedicados a los compromisos sobre sociedad de la información, por ejemplo los debates sobre la medición y las estadísticas sobre TIC comprometidos para 2015, así como el tema de gobernanza de Internet y el informe de la comisión de banda ancha como apoyo a problemas de rezago educativo (UNESCO, et.al, 2013). México es parte de la sociedad de la información internacional y derivado de estas cumbres tiene por supuesto compromisos en materia de TIC para alcanzarse en 2015, así lo reconoce en la 11TH World Telecommunication/ICT Indicators Symposium (WTIS) realizado el 4 y 5 de diciembre de 2013 en la Ciudad de México, cuyo propósito fue dar seguimiento precisamente a los indicadores de TIC6 (ITU, 2013). Desde el año 2001 el gobierno mexicano emprendió la estrategia

6

Asegurar que todos los habitantes del mundo tengan acceso a servicios de televisión y radio; i) Fomentar el desarrollo de contenidos e implantar condiciones técnicas que faciliten la presencia y utilización de todos los idiomas del mundo en Internet; j) Asegurar que el acceso a las TIC esté al alcance de más de la mitad de los habitantes del planeta (UIT, 2005).

El grupo de expertos sobre TIC, propuso actualizar las definiciones de los indicadores para que coincidan con las del Manual de la UIT, y estuvo de acuerdo en los siguientes: (i) las suscripciones telefónicas fijas por cada 100 habitantes; (ii) las suscripciones de telefonía móvil celular por cada 100 habitantes; (iii) fija (con cable) de banda ancha

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del Sistema Nacional e-México con tres ejes rectores: conectividad, contenidos y sistemas. Según Pérez y Carabaza la conectividad se centró alrededor del establecimiento de una red de Centros Comunitarios Digitales (CCD) como punto de acceso a computadoras equipadas con Internet, cuyos resultados fueron muy limitados. Los contenidos orientados en el desarrollo de documentos electrónicos relacionados con: e-Gobierno, e-Salud, e-Educación y e-Economía. Los sistemas se enfocaron en la construcción del portal e-México, así como al centro de Control de Tráfico Electrónico NAP (Pérez y Carabaza, 2011). El proyecto ha sido coordinado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. (SCT, 2001-2006). De 2008 a 2012 como parte del Programa de Mejora de la Gestión Pública del Gobierno Federal, se incorporó un subprograma denominado Gobierno Digital, encomendado el seguimiento de su cumplimiento a la Secretaría de la Función Pública (SFP; 2010) a fin de promover principalmente la vertiente e-Gobierno. En este marco, la SCT, daría continuidad al Sistema Nacional de e-México para garantizar el acceso de la población en el territorio nacional, principalmente en áreas rurales a través de kioscos y los centros comunitarios digitales. Más recientemente, en febrero de 2014, como parte de la reforma Constitucional en materia de telecomunicaciones de junio de 2013, la STC libera el portal www.mexicoconectado.gob.mx, cuyo propósito es poner a disposición de los ciudadanos información sobre la ubicación geográfica de las escuelas, centros de salud, centros comunitarios y espacios públicos con acceso a internet y banda ancha en sus comunidades (SCT; 2014). No obstante estos esfuerzos, México no ha logrado consolidar sus resultados en comparación con otros países latinoamericano en materia de TIC. En la gráfica 1, podemos ver que aun cuando los datos de los otros países son anteriores a los registrados para el nuestro en 2013, éste se encuentra por debajo en relación con los hogares que disponen de computadora y de acceso a Internet.

las suscripciones de Internet por cada 100 habitantes, desglosados por ​​ velocidad; 14 (iv) las suscripciones de banda ancha Wireless-por cada 100 habitantes; (v) el ancho de banda internacional de Internet por habitante (bits / segundo / habitante); (vi) Porcentaje de la población cubierta por una red móvil 3G por lo menos; (vii) Los precios de Internet de banda ancha fija al mes; (viii) teléfono celular móvil los precios al mes pagado por adelantado; (ix) Los precios de Internet de banda ancha móvil por mes; (x) las cuotas de difusión de televisión por cada 100 habitantes (ITU, ICT, 2013).

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Gráfica 1. Porcentaje de hogares con computadora e Internet de algunos países latinoamericanos, 2010-2011, (2013 México). 60 52.8 50

47

46.8

40 33.3

34

45.4

35

45.3

37.6 33.6

Computadoras

Internet

35.8 30.7

30

29.9 23.4

23

22.7 19.3

20 14 10

0



Ur uguay (2010)

A r gentina (2010)

C hile (2010)

B r asil (2011)

C osta R ica (2011)

M éxico (2013)

C olombia (2011)

P er ú (2010)

P ar aguay (2011)

Fuente: ITU World Telecommunication / ICT Indicators Database, en INEGI (2014)

Estos datos se corroboran en The Global Information Technology Report 2014. Rewards and Risks of Big Data, que presenta datos de 144 países, donde el primer lugar lo ocupan países europeos, y en el que se señala que después de un par de años de mejoras importantes en el ranking, México no ha consolidado los logros pasados y cae 16 posiciones para alcanzar el lugar 79, [en el índice de disponibilidad de TIC, en 2013 estaba en el lugar 63]. A pesar de algunos avances en la ampliación y mejora su infraestructura de TIC (lugar 81) y la absorción por los individuos (lugar 89), esto no es suficiente para ponerse al día con los avances en otras economías, y por lo tanto México no logra converger digitalmente con las economías más avanzadas. El costo de acceso a la infraestructura de TIC existente sigue siendo alta (lugar 93) y la calidad de su sistema educacional (lugar 119) sigue constituyendo un grave problema para dotar al país de las habilidades necesarias necesaria para un cambio y una economía más digital. Todo esto se traduce en bajos niveles de uso de las TIC por parte tanto de los individuos y las empresas, a pesar de los significativos esfuerzos del gobierno para ofrecer muchos de sus servicios en línea (lugar 28), con lo que permite buenas tasas de ciudadano e-participación (lugar 25), el acceso a Internet en las escuelas (lugar 90); todavía es insuficiente. La plena aplicación de la agenda digital del país y hacer frente a la persistente debilidades del sistema de innovación deben ayudar a resolver algunos de estos problemas persistentes (Beñat, et.al., 2014)7.

En este sentido continúan los retos para México y sus entidades federativas en disminuir la brecha digital, mejorar la cobertura y la calidad de los servicios públicos y reducir recursos públicos, pero 7

La traducción es propia.

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sobre todo orientar el uso de la TIC a mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales más alejadas como es el caso de Oaxaca.

Brecha Digital. Proyecto de la Red Estatal de Educación, Salud y Gobierno en Oaxaca La Real Academia Española de la Lengua dice que una brecha es una “rotura o abertura irregular” y digital lo “relativo a los dedos” (RAE, 2014); pero cuando se habla de sistema digital, nos referimos a dispositivos destinados a la generación, transmisión, procesamiento o almacenamiento de señales digitales (Wikipedia, 2014). En este sentido, una brecha digital está relacionada con una abertura irregular entre aquéllas naciones, regiones o personas que disponen de los medios y a utilizarlos para informarse y comunicarse con el resto del mundo. Volkow señala que el concepto de brecha digital como tal, surge a fines de la década de los 70´s y principios de los 80´s con el proyecto Minitel en Francia, el cual se trataba de sustituir directorios telefónicos impresos por equipos de cómputo a manera de terminales simples que permitían búsquedas de número telefónicos de una base de datos electrónica, y se discutía si estos equipos debían ser de forma gratuita o no a toda la población. Más tarde en los años 90’s en Estados Unidos el concepto se vincula específicamente con los sectores sociales que tienen acceso o no a Internet, y a partir de ahí varios países se preocupan por medir la brecha digital en términos de porcentaje en relación con sus poblaciones (Volkow, 2003). Esa es la discusión en materia de la sociedad de la información a nivel mundial, cómo el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones llegan a la mayor parte de las poblaciones en un país para mejorar sus condiciones de vida y por supuesto para contribuir a la productividad utilizándolas estratégicamente en funciones del sector privado, pero principalmente para cumplir con derechos básicos como salud y educación, entre otros, por parte del gobierno. Como se ha revisado anteriormente, aunque de forma breve, México ha llevado a cabo una serie de estrategias para cumplir con los compromisos que ha asumido a nivel internacional. También se indicó que una de las estrategias ha sido el Sistema Nacional e-México, coordinado por la SCT que consiste en conectar a todo el territorio nacional de forma paulatina. De acuerdo con la imagen 1. La plataforma tecnológica de este sistema está estructurado en tres dimensiones: Una que corresponde la Red Dorsal Nacional de Impulso a la Banda Ancha (Red NIBA); la segunda se trata de las Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno (REESG) y Redes Nacionales para Educación e Investigación (RNEis), y finalmente las Redes Satelitales (Aspe, SCT, 2011).

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Imagen 1. Plataforma Tecnológica del Sistema Nacional e-México



Fuente: Aspe Bernal, Mónica, SCT, 2011.

El proceso de conectividad con las entidades federativas no ha sido fácil, pues implica recursos e infraestructura, más aún en aquellas comunidades pobres y aisladas como son las ubicadas en el estado de Oaxaca, que se ubica en la región sur-sureste, ocupando el quinto lugar en dimensión territorial de la República Mexicana, con una población a 2012, de 3 millones 924 mil 598 habitantes. Casi el 63% por ciento de la población vive en pobreza y el 76.7% se concentra en pequeños poblados menores de 250 habitantes (CEIEG, Oaxaca, 2012). Esta entidad emprendió recientemente el proyecto de conectividad, debido sobre todo a sus condiciones y disposición de TIC, cuyas deficiencias se presentan en la gráfica 2, que la muestran con el menor porcentaje de hogares con disponibilidad de computadoras y acceso a Internet (18.6% y 12.6%, respectivamente), sólo por arriba de Chiapas (17.9% y 11.8%,). Se observa la gran “brecha digital” con el Distrito Federal que cuenta con 54.8% de hogares con computadora y de 50.2% con acceso a Internet.

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Gráfica 2. Hogares con computadora y con Internet, por entidad federativa, 2013 (Porcentajes) 50.2

D istrito F ederal

50.7

B aja California Sur 46.6

B aja California

54.8 54.6

50.8

46.848.5 47 46.2

N uevo L eón Sonora 40.2

Colima

43.9

36.4

J alisco

43.6

35.8

Aguascalientes Quintana R oo

41.9

32.1

Chihuahua

41.8

Coahuila de Z aragoza

34.3

Querétaro

34.2 31.6

Sinaloa

36.3

30.7

35.8

32.2

M orelos 26.8

Campeche

32.9

26.4

31.0

D urango

22.4

30

Z acatecas

22.5

29.3 24.9

V eracruz

24.7

G uanajuato 22.7

P uebla 18.2

H idalgo

15.3

G uerrero 12.6

Oaxaca

11.8

Chiapas 0

10

27.3

24.8

17.4

T laxcala

28.6

25.4

19.3

M ichoacán de Ocampo

28.6 27.7

23.7

T abasco

35.4 34.1

25.3

Y ucatán San L uis P otosí

38.4

36.4 34.3 36.3

29.3

M éxico E stados U nidos M exicanos

40.1

35.9 36.5

T amaulipas N ayarit

43 42.6

24.4 21.2

Hogares con Internet Hogares con Computadora

18.6 17.9 20

30

40

50

60

Fuente: Elaboración propia con información INEGI-MDUTIH (2013).

Esto es, en Oaxaca de los 184 mil hogares con computadora, sólo 35.3% cuenta con conexión a Internet, lo que representa 13 de cada 100 hogares con acceso a este servicio. De éstos, poco más de la mitad reportó la falta de recursos económicos como la principal limitante para contar con conexión a la red y poco menos de una quinta parte manifestó no necesitarla o no interesarle (INEGI; 2014). En abril de 2013, se registraron 1 millón 194 mil personas de seis años o más usuarias de los servicios que ofrece Internet, representando el 29% respecto al total de esta población, que también representan el 2.2% de los 46 millones de usuarios a nivel nacional; no obstante que de 2006 a 2013 los usuarios de Internet en Oaxaca presentan una tasa de crecimiento de 28.7 por ciento. (INEGI-MODUTIH, 2013). En la gráfica 3 se muestra la distribución por tipo de uso, destacando el 61% para obtener información, seguido del 46.8% para apoyar la educación y sólo el 0.5% para interactuar con el gobierno.

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Gráfica 3. Porcentaje de usuarios de Internet en Oaxaca, por tipo de uso, 2013 1.4

0.5

0.3

23.9

28.7

61.0

Obtener información Para apoyar la educación Acceder a redes sociales Comunicarse Entretenimiento Interactuar con el gobierno Operaciones bancarias

31.6

Otros usos

46.8



Fuente: Elaboración propia con información de INEGI, MODUTIH, 2013

En relación con el resto de las tecnologías cabe destacar que en Oaxaca predomina en los hogares el uso de la televisión con 81.2%, seguido del servicio de telefonía (62.2%), independientemente de su modalidad (línea telefónica fija o teléfono celular), el radio Con esta débil infraestructura desde 2011 a 2013, se llevaron a cabo una serie de acciones entre el gobierno del Estado y la SCT para integrarse a esta plataforma del Sistema de e-México en sus distintos niveles. Con fecha 30 de septiembre de 2011, las partes suscribieron el “Acuerdo para realizar pruebas que permitan validar la adecuada interconexión entre redes”, así como, la “Minuta de enlace para acceso a la RED NIBA”, y el 1 de octubre de 2013, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el “Convenio Específico de Coordinación para conjuntar acciones y recursos para contribuir al desarrollo de la Red Estatal de Educación, Salud y Gobierno del Estado de Oaxaca, que celebran la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y dicha entidad” (REESGO) (DOF, 2013). Previo a la firma de este Convenio, Oaxaca tomó algunas decisiones importantes como la de considerar en el Plan Estatal de Desarrollo (2010-2016) un apartado específico sobre Gobierno Digital, cuyo objetivo 3 se refiere a “Modernizar la operación de los trámites procesos del aparato gubernamental mediante la aplicación de un conjunto de acciones basadas en TIC, con el propósito de mejorar la eficiencia y calidad de los servicios”, con dos estrategias de acción una el

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impulso del uso de TIC en procesos administrativos, gestión y atención ciudadana que incluye a la REESGO, y la segunda estrategia se refiere al impulso de la sociedad de la información. Para ello en 2011, se publica el Decreto de creación del Instituto de Desarrollo de Tecnologías de Información, cuyas atribuciones estarían orientadas a impulsar las TIC tanto al interior del gobierno como su relación con la ciudadanía. El patrimonio del Instituto estaría constituido con recursos presupuestales que le fuesen asignados anualmente en términos del Presupuesto de Egresos del Estado de Oaxaca (PEEO) para el ejercicio fiscal que corresponda. Según la información del gobierno estatal, se tenía la autorización presupuestal por parte de la Secretaría de Finanzas del Estado por un monto de 200 millones de pesos para la REESGO, y adicionalmente se estaba solicitando una cantidad igual a la SCT (GO, 2011). No obstante, en el PEEO de 2012, a este Instituto se le asignó sólo la cantidad de $ 1 millón, 821, 999 pesos, cifra grotesca para las necesidades que las TIC implican. Durante 2013 y 2014, el Instituto ya no aparece en estos presupuestos (GO, 2012, 2013, 2014). Motivo por el cual el Convenio de la Red Estatal, se hace directamente con la Secretaría de Administración del Estado y la Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento de la SCT. (DOF, 2013). El Proyecto de la Red Estatal de Educación Salud y Gobierno de Oaxaca consiste en: a) Instalar una red de telecomunicaciones de alta disponibilidad en todo Oaxaca, que permita transmitir voz, datos y video; b) Establecer convenios con diversas instituciones públicas y privadas para integrar aplicaciones a la red de e-Educación, e-Salud y e-Gobierno; c) así como Impulsar el uso de la banda a  ncha para acceder a Internet, servicios e información (GO, 2011). En particular para e-Educación se trata de acceso a Internet e Internet II (red académica mundial); Tele-enseñanza; videoconferencia; telefonía inter-intra-dependencias. En el caso de e-Salud se pretende que se oriente a la Tele-medicina en sitios fijos y en vehículos bajo la modalidad nómada (semi-fijo); Interconexión de centros de salud; Acceso a bases de datos con información sobre enfermedades; así como al expediente electrónico. e-Gobierno incluye telefonía inter-intra-dependencias, videoconferencias, video vigilancia y terminales para pago de impuestos en línea en kioscos (GO, 2011). Con ello se pretende establecer 15, 000 puntos de conexión y beneficiar la infraestructura de educación de 2,500 escuelas; infraestructura en salud de 613 centros, en gobierno la infraestructura de 441 oficinas, lo que abarca, el 42.62% de la población que directa o indirectamente se encontraría involucrada y beneficiada (GO, 2011). A la fecha, al igual que en el ámbito federal, e-Gobierno es el que mejores resultados podrían observarse en cuanto al ofrecimiento de servicios. A través de la estrategia “Oaxaca Transparente”, se ha permitido poner a disposición información pública y fomentar la participación de la población en asuntos públicos; se tienen resultados favorables con los programas de “Transparencia presupuestaria”, “Evaluar para Mejorar”, “Ventanilla Única”, entre otros, pero todavía son insuficientes Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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para hablar de un gobierno plenamente abierto y transparente no obstante las reformas constitucionales y legales que se han realizado. En la práctica, las instituciones del gobierno estatal no han abierto sus datos, la información se presenta escaneada o en otros formatos difíciles de utilizar. En materia educativa sabemos que la mayoría de las entidades federativas con las últimas reformas constitucionales en materia educativa quedan más expensas a los recursos o disposiciones federales; además, la inercia y complejidad con los maestros del Estado no es nada fácil, aceptar una nueva cultura en materia tecnológica será un gran reto de convencimiento, pero si se ofrece de forma adecuada la información en cuanto a los beneficios de las TIC, podría ser una gran oportunidad para modificar los esquemas de la educación básica principalmente. Según datos del INEGI- MODUTIH, 2013, los usuarios de Internet son los alumnos de educación secundaria, quienes representan 27.7% de los usuarios, seguidos de aquéllos que cursan el nivel medio superior con 26.2%, pero los alumnos de primaria también tiene presencia importante con 23.2%, y quienes registran un porcentaje menor son los del nivel superior con 20.6%. En cuanto a la salud, los indicadores para el Estado no son nada favorables, las TIC en esta materia contribuirían en gran medida debido a la compleja orografía y dispersión poblacional, a mejorar las condiciones de salud de la población más necesitada, como se observará en el ámbito municipal.

Gobierno abierto en Municipios de Oaxaca y sus limitaciones Garantizar un gobierno abierto y digital en municipios de Oaxaca es un gran el reto, por los recursos e infraestructura que se requieren, por lo que el proyecto de la REESGO podría ser de gran utilidad para mejorar las condiciones de la población en cuanto a educación y salud, así como para que los gobierno municipales en un contexto más democrático pongan a disposición de los ciudadanos toda la información de oficio que la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Oaxaca (LTAIPEO) les obliga en los artículos 9°8 y 16°9 respectivamente, así como 8

9

I. Su estructura orgánica; II. El marco normativo aplicable a cada sujeto obligado; III. Las facultades y atribuciones del sujeto obligado y su estructura; IV. El directorio de servidores públicos V. La remuneración mensual; VI. Domicilio de la Unidad de Enlace; VII. El Programa Operativo Anual; VIII. Las metas y objetivos de los sujetos obligados; X. Presupuestos; XI. La deuda pública; XII. El listado de la información pública; XIII. Los resultados definitivos de las auditorías; XIV. Los contratos, convenios y condiciones generales de trabajo; XV. Subsidios y padrones de beneficiarios de los programas sociales; XVI. Las concesiones, licencias, permisos o autorizaciones; XVII. Contrataciones: a) Las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y/o los servicios contratados; en el caso de estudios o investigaciones deberá señalarse el tema específico; b) El monto; c) El nombre del proveedor, contratista o de la persona física o moral con quienes se haya celebrado el contrato; y d) Los plazos de cumplimiento de los contratos; XVIII. Los informes; XIX. Mecanismos de participación ciudadana; y XX. La Cuenta Pública del Estado; y XXI. Cualquier otra información. I. Estadísticas e indicadores del desempeño; II. La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos; III. El Plan de Desarrollo Municipal; IV. Los indicadores de calidad de los servicios públicos; V. Las resoluciones y acuerdos aprobados por los Ayuntamientos; VI. El calendario con las actividades; VII. Las actas de sesiones de cabildo; VIII. Su situación patrimonial; IX. Sobre el ejercicio del presupuesto; X. En el caso de la información sobre programas de subsidio de los Sistemas Municipales para el DIF; XI. Todo lo concerniente a la prestación del servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, tarifas y modalidades de contratación y pago; y XII. El marco normativo. En los Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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cumplan con el derecho de acceso a la información y atiendan las solicitudes de los ciudadanos que hacen a través del Sistema Electrónico de Acceso a la Información Pública (SIEAIP), administrado por la Comisión de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Oaxaca (COTAIPO) que funge como órgano garante. Por ello la REESGO es todavía una iniciativa difícil de concretar si no se cuenta con los presupuestos indispensables, por lo que se ha decidido que la conectividad sea paulatina. Según la información del gobierno estatal, con inversión estatal se estaría beneficiando en principio a 24 municipios; 21 de la Región Valles Centrales y dos de la Región del Istmo ( Juchitán de Zaragoza y Salina Cruz), los cuales cuentan con poblaciones con más de 70 mil habitantes (85,809 y 76,219 habitantes respectivamente. Esto podría ser una contradicción si se considera que la mayoría de los seleccionados cuentan con mejores condiciones que otros de la Sierra Sur o de la Sierra Norte y que rebasan por mucho el promedio estatal. Sin embargo, como ya vimos, el Estado está en condiciones muy malas en relación con el resto del país, y todo lo que beneficie a los municipios, será en beneficio también de sus habitantes, por lo que el proyecto de la Red, deberá continuar impulsándose. En la gráfica 4 se confirma lo que a nivel país y entidad federativa se viene mostrando, el acceso a Internet y a la Banda Ancha está por debajo de la disponibilidad de las computadoras en los hogares. San Sebastián Tutla, cuya población es de 16 mil habitantes tiene una amplia brecha digital (con 60% en computadoras y 42% en acceso a Internet) en relación a Trinidad Zaachila (4% y 1%) y Ejutla de Crespo (6% y 3%), los cuales junto con San Pedro Villa de Mitla (9% y 4%) están incluso por debajo de la media estatal.

Municipios con una población indígena significativa procurarán que existan los mecanismos en las lenguas indígenas correspondientes.

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Gráfica 4. Porcentaje de viviendas con computadora e internet en municipios de regiones de Valles Centrales e Istmo, Oaxaca, 2010 70

60

60

50 42 42

Computadora

42

Internet

40 34 30

30

34

34

33 29

27

29

28

27

27

23 20

20 16

16

14

14

16

18

26

20 17

16

17

14 8

10

25

9

9

16

16

14

10 6

12 8

5

5

9 4

6 3

4 1

0



Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI; 2010.

Oaxaca de Juárez, Santa Lucía del Camino, Santa Cruz Xoxocotlán, Salina Cruz y Juchitán de Zaragoza concentran el mayor número de población (más de medio millón de habitantes) y entre estos municipios existe brecha, la situación de Juchitán es más preocupante con 17% de los hogares con computadora y 9% con acceso a Internet, por debajo también de la media estatal. La tabla 1 ofrece información sobre otras TIC de los municipios como son la disponibilidad de televisión, radio y teléfono tanto móvil como fijo, así como el total de las viviendas, el rezago social y el coeficiente de Gini 2010. Como se ha señalado, el mayor número de viviendas se concentra en los primeros cinco municipios, cuyo rezago social es muy bajo, y su coeficiente de Gini es alto en términos proporcionales y de correlación, por lo que podría suponerse que las posibilidades de adquisición de computadoras y de acceso a Internet son altas, y en este sentido la conectividad que se busca con el proyecto REESGO sería más factible.

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Tabla 1. Porcentaje de viviendas, rezago social, coeficiente de Gini y otras TIC en municipios de la Región Valles Centrales e Istmo, Oaxaca, 2010

No.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24



Municipio

Oaxaca de Juárez Salina Cruz Juchitán de Zaragoza Santa Cruz Xoxocotlán Santa Lucía del Camino Villa de Zaachila Santa María Atzompa Ocotlán de Morelos San Antonio de la Cal Tlacolula de Matamoros Ejutla de Crespo Zimatlán de Álvarez Cuilápam de Guerrero San Sebastián Tutla San Pablo Etla San Pablo Villa de Mitla Villa de Etla Tlalixtac de Cabrera San Bartolo Coyotepec Santa María del Tule San Agustín Etla San Agustín Yatareni Ánimas Trujano Trinidad Zaachila

Total/viviendas particulares habitadas 66744 23114 22201 19075 12077 8141 6963 5133 5074 5064 4845 4713 4425 4389 4337 2905 2247 2232 2229 2207 1046 950 917 677

Rezago social

Coeficiente de Gini 2010

Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Medio B ajo Medio B ajo B ajo Medio Medio Medio Muy bajo Muy bajo Alto Muy bajo B ajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Medio Muy bajo Alto

Televisor

0.473 0.422 0.429 0.449 0.444 0.394 0.434 0.466 0.435 0.407 0.426 0.465 0.423 0.426 0.472 0.390 0.431 0.461 0.420 0.451 0.437 0.400 0.406 0.417

95 88 87 93 91 93 95 86 92 88 93 88 79 83 96 98 96 83 94 94 94 96 95 91

Porcentaje Viviendas disponen de: Línea Teléfono telefónica celular fija

80 49 43 78 53 79 80 70 78 60 77 69 38 54 87 88 87 59 78 78 80 81 75 70

50 49 16 29 20 37 49 11 19 23 34 26 19 16 41 63 41 13 27 27 34 58 33 43

Radio

85 83 79 78 79 83 83 78 81 82 79 81 71 76 85 89 85 81 83 83 84 89 88 92

Fuente: Elaboración propia s datos de INEGI; 2010 y CONEVAL, 2010.

En general en Oaxaca el televisor y el radio son los medios de información y comunicación predominantes y el teléfono celular ha desplazado en los últimos años a la telefonía fija, lo cual puede ser comprensible si pensamos en los problemas de orografía del Estado. El problema de conectividad se presenta cuando una persona aunque cuente con celular, se desplace por regiones que no cuentan con las señales satelitales necesarias. Ese es de los mayores problemas que pueden presentarse a las instituciones de educación y salud para brindar los servicios necesarios; por ello la necesidad de la conectividad. La tabla 2 está relacionada con las dificultades para construir gobiernos municipales abiertos, ya que si bien la información que se presentó antes se refiere a las viviendas, en cuanto a la infraestructura de los ayuntamientos de esos mismos municipios son precarias por lo que el cumplimiento de la Ley de Transparencia no se hace por medio electrónico, con la justificación de lo establecido en la propia Ley en el Artículo Noveno Transitorio que establece que “los municipios con población menor a setenta mil habitantes tendrán el carácter de sujetos obligados en la medida que cuenten

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con los recursos materiales y presupuestarios”, por tanto, no tienen una página electrónica y en consecuencia resultan en las evaluaciones con índice muy bajos como la que llevó a cabo el Instituto Mexicano de la Competitividad recientemente, donde Oaxaca de Juárez que pareciera cuenta con los recursos necesarios para transparentar su información presupuestaria de mejor forma, obtuvo un índice de 30% de 100%. Salina Cruz 25%, Santa Cruz Xoxocotlán con 13%, están obligados a cumplir la Ley a través de Internet, así como dar respuesta a las solicitudes de información por medio del sistema electrónico SIEAIP.

Tabla 2. Transparencia y Acceso a la Información en Municipios del PRESGO

M unicipio

Í ndice presupuestal SI E A I P IMCO No

Ánimas Trujano

12%

Si

Cuilápam de Guerrero

No evaluado

Si

Ejutla de Crespo Juchitán de Zaragoza

No evaluado No evaluado

Si Si

No

Oaxaca de Juárez

30%

Si

Ocotlán de Morelos Salina Cruz

No evaluado 25%

Si Si

San Agustín Etla

No evaluado

Si

San Agustín Yatareni San Antonio de la Cal

12% 12%

San Bartolo Coyotepec 12% San Pablo Etla 12% San Pablo Villa de Mitla No evaluado San Sebastián Tutla 12% Santa Cruz Xoxocotlán 13% Santa Lucía del Camino 0% Santa María Atzompa 12% Santa María del Tule 12% Tlacolula de Matamoros No evaluado Tlalixtac de Cabrera 12 Trinidad Zaachila No evaluado Villa de Etla No evaluado Villa de Zaachila 13% Zimatlán de Álvarez



Página I nternet

No evaluado

http://muni ci pa l es .s i a p.gob.mx/oa x/mun_20028_EJUTLADE CRESPO/

C entros C omunitarios Digitales 2006 2007 1 2

2008 2

2009 2

1

3

3

3

http://www.juchi ta ndeza ra goza .gob.mx/

3 3

3 6

2 5

2 5

http://www.muni ci pi odeoa xa ca .gob.mx/

6

6

6

6

No http://muni ci pa l es .s i a p.gob.mx/oa x/mun_20084_SANAGUS TINETLA/

2 2

2 0

1 0

1 0

2

1

1

1

Si Si

No No

0 4

0 2

0 2

0 2

Si

http://muni ci pa l es .s i a p.gob.mx/oa x/mun_20115_SANBART OLOCOYOTEPEC/

2

2

2

2

http://www.za a chi l a .gob.mx/a yunta mi ento/

1 3 1 2 2 2 1 1 1 1 4 1

2 3 1 1 3 2 1 1 0 1 3 1

2 1 0 2 2 3 1 1 0 1 3 2

2 1 0 2 2 3 1 1 0 1 3 2

http://muni ci pa l es .s i a p.gob.mx/oa x/mun_20570_ZIMATLA NDEALVAREZ/

2

2

2

2

Si Si Si Si Si Si Si Si Si NO Si Si Si

http://www.s a l i na cruzenl i nea .com.mx/

No No No http://xoxocotl a n.gob.mx/

No No No No No No No

Fuente: Elaboración propia con información IMCO, COTAIPO y Gobiernos municipales e INEGI [Consulta, junio

2014.]

Por lo que corresponde a los Centros Comunitarios Digitales (CCD), la información del INEGI es limitada, ya que su registro abarca hasta el año 2009, como se observa en la tabla 2, aunque, la STC tiene un registro de más de 950 centros en Oaxaca y podrían rehabilitarse otros con la REESGO y la estrategia federal de México Conectado (SCT, 2014). Los CCD proporcionan servicios de acceso a Internet a través del browser, acceso a correo vía Web o SMTP/POP3, FTP y aplicaciones de productividad (Hoja de cálculo, procesador de palabras, etc.), Para este servicio

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los CCD tendrán entre 10 a 15 computadoras personales. Esto podría ser posible en escuelas y oficinas de gobierno (SCT, 2014). Como puede observarse en la tabla 2 hasta 2009, Oaxaca de Juárez es el municipio con un mayor número de CCD con 6, seguido de Juchitán de Zaragoza con 5; por otro lado, San Agustín Yatareni, San Sebastián Tutla y Tlalistac de Cabrera, no cuentan con ninguno. Por otra parte, y forma adicional o en sustitución de los CCD, se han constituido los Centros Comunitario de Aprendizaje (CCA) como un espacio destinado al desarrollo de capacidades y habilidades, mediante el uso de computadoras con acceso a internet. Dichos centros está enfocados principalmente a la población que habita en zonas marginadas del territorio nacional, a fin de proporcionar cursos de educación formal y para el trabajo, que de otra forma sería más difícil su acceso. Para la población que habita en estos territorios, el CCA representa la primera oportunidad de acercamiento a la conectividad de Internet, los centros se instalan en convenio con los gobiernos estatales y municipales, así como con organismos de la sociedad civil y del sector privado (SEDESOL, 2014). Es así como en México y en Oaxaca se enfrentan los retos de los objetivos de la Declaración del Milenio y los de la Sociedad de la Información para reducir la brecha digital.

Conclusiones México es parte de la comunidad internacional, por lo que no es posible aislarse de los compromisos establecidos a través de los distintos convenios que ha aceptado firmar. Pero más allá de dichos compromisos, el Estado mexicano tiene responsabilidad por atender las demandas crecientes de su población y buscar los mecanismos para mitigar los índices de pobreza. Una de las estrategias, instrumentos y medios para combatir la pobreza es hacer uso adecuado de los recursos con los que cuenta y distribuirlos en todo el territorio nacional. Las TIC, son recursos, son medios que pueden mejorar niveles de educación y salud por una parte, para garantizar mejores condiciones de vida y para lograr la competitividad al interior y exterior del país. De ahí la importancia del Proyecto de la Red Estatal de Educación, Salud y Gobierno que el gobierno federal impulsa y del que recientemente Oaxaca se ha apropiado con grandes retos e insuficientes recursos, pero que el no haberlo adoptado lleva a la entidad a continuar en las mismas condiciones de rezago social que lo caracteriza. El cumplimiento de los objetivos del Milenio para Oaxaca, seguramente no se alcanzarán como en otras regiones del mundo, pero los municipios que inicien con el REESGO tendrán mayores

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posibilidades de hacerlos. Los indicadores sobre Sociedad de la Información se irán mejorando a través de acciones como ésta.

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Las tecnologías de la información y la comunicación organizacional en las Mypes del Valle de Mexicali

MI Miguel Ángel Morales Almada1 MC Griselda Guillén Ojeda2 MA Mariana Monserrat Valenzuela Montoya3 Dr. Roberto Burgueño Romero4

Eje temático

Uso de las Tecnologías para el mejoramiento de la Gestión Local (Herramientas e Instrumentos) Modalidad de trabajo: Avance de investigación

1 2 3 4

Universidad Autónoma de Baja California, Escuela de Ingeniería y Negocios ,Guadalupe Victoria Telefono:6585164957 Correo E. [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN ORGANIZACIONAL EN LAS MYPES DEL VALLE DE MEXICALI

MI Miguel Ángel Morales Almada MC Griselda Guillén Ojeda MA Mariana Monserrat Valenzuela Montoya DR Roberto Burgueño Romero

Resumen En las micro y pequeñas empresas (MyPEs) del valle de Mexicali en lo particular del sector comercio existe la necesidad de establecer estrategias tomando en cuenta el área de tecnologías de la información y comunicación organizacional que permitan el desarrollo local y coadyuven al fortalecimeinto de la competitividad empresarial. Sin embargo, realidad que experimenta estas microempresas hoy en dia es muy diferente puesto que no cuentan con el conocimiento suficiente de cómo manejar estas temáticas, otro factor que si duda es muy relevante es que este tipo de empresas se caracterizan por no contar con presupuesto suficiente para invertir en tecnología y en los procesos de comunicación organizacional que sin duda son dos factores indispenzables para posicionarce en el mercado y ser más competitivas. Podremos sin duda afirmar que el uso de las tecnologías de la informacion como herramienta para ser más productiva a una empresa es una necesida mas que un lugo puesto que con los avances en tecnologá hoy en dia se ha convertido en una necesidad, se ha comprobado que las micro y pequeñas empresas se vuelven más productivas y pueden tener mejores manejos de su administración, es decir las tecnologías de la informacion son un factor predominante para el desarrollo de las MyPEs y en general para el

desarrollo de la economia de un pais que decide apostar por adoptar estas herramientas. La comunicación organizacional es la disciplina que estudia la comunicación en la empresa, en la búsqueda de impulsar los objetivos de la empresa como el desarrollo de su personal, a través del estudio y mejora de los proceso de comunicación. Sin embargo, actualmente no se tiene con certeza el conocimiento del manejo que dan las MyPEs a la comunicación en su empresa como factor para aumentar su competitividad. Por lo anterior, el objetivo de este trabajo es presentar avances de investigación que identifican las acciones de tecnológica de la información y comunicación organizacional que realizan las MyPEs del sector comercio en el valle de Mexicali, para proponer estrategias que permitan el desarrollo local, fortaleciendo la competitividad de las empresas. Así se presenta avances del marco teórico abordando las principales fuentes literarias de los temas que se abordaran como apoyo de esta investigación.

Palabras clave Tecnologías de la información, comunicación organizacional competitividad.

Introducción La ciudad de Mexicali se encuetra ubicada en el Noroeste de Mexico, siendo la capital de Baja California, con una población aproximada de 850 mil habitantes, en donde el 17% aproximadamente de su población viven en zonas rurales, en Mexico las micro y pequeñas empresas (MyPEs) por sus características requieren atención diferenciada, en función no sólo de su tamaño y sector, sino en base a sus objetivos, estrategias y a la propia capacidad de la empresa. En el caso de las MyPEs del valle de Mexicali se requiere identificar las acciones de planeación, comunicación, cooperación empresarial, financiera y tecnológica, con el objetivo de incrementar la productividad en dichas empresas para lograr cerrar la brecha que existe en relación con los principales competidores. Lo anterior permitirá mejorar la competitividad del valle y el ingreso real de los agentes que participan en ella. Se sabe que la competitividad de una empresa depende en gran medida de su capacidad de innovación tecnológica y comunicación organizacional, en la actualidad no existen investigaciones referentes al objeto de estudio y debido a la importancia que representa en el crecimiento económico valle de Mexicali y del estado surge la necesidad de investigar la problemática antes mencionada. La presente investigación servirá de base para establecer estrategias que permitan el desarrollo de una región con características similares al objeto de

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estudio. Además se podrán establecer futuras líneas de investigación que den solución a situación actual del valle.

Problemática actual Hasta años recientes se ha reconocido la importancia del papel de la comunicación en las empresas. La comunicación organizacional es la disciplina más indicada para estudiarla para en la búsqueda de impulsar a la empresa tanto en sus objetivos como en el desarrollo de su personal, a través del estudio y mejora de los proceso de comunicación. Sin embargo, este conocimiento y reconocimiento de la comunicación organizacional no ha llegado aún a las MyPEs que aunque realizan la comunicación en su empresa, porque así lo exige la dinámica organizacional, no se tiene con certeza el conocimiento para el manejo óptimo de la comunicación, provocando poco o nulo crecimiento de las MyPEs. En el valle de Mexicali aún no se ha estudiado el conocimiento que tienen en relación a la comunicación, ni las acciones que realizan las MyPEs en torno a la misma. El objetivo de este trabajo es presentar avances de investigación que identifican las acciones de tecnologías de la información y comunicación organizacional que realizan las MyPEs del sector comercio en el valle de Mexicali, para proponer estrategias que permitan el desarrollo local, fortaleciendo la competitividad de las empresas. Así este trabajo abordara primeramente la MyPEs en el valle de Mexicali, así como qué es la competitividad; para después establecer las tecnologías de la información en la MyPEs; por último se aborda la comunicación organizacional así como las perspectivas teóricas que la estudian como forma de analizar el concepto de comunicación que tiene las MyPEs.

MyPEs en el Valle de Mexicali La región valle de Mexicali está considerada como una región agrícola en la cual se cultiva algodón, trigo, alfalfa, cebolla, hortalizas (SAGARPA, 2013), debido a ello se mantienen flujos de migración constantes de personas que trabajan en el campo agrícola, de tal forma que se diferencia de la migración existente en las ciudades de Tijuana, Ensenada, Tecate, Mexicali, y su población se distribuye principalmente en 15 localidades. Siendo Algodones, Guadalupe Victoria y San Felipe de las más importantes en las variables de población, unidades económicas, personal ocupado y en términos de valor agregado, (véase el cuadro 1). Esto se puede apreciar en las unidades económicas de dichas localidades donde las más apartadas desarrollan sus propias actividades económicas ligadas a los sectores comercio y servicios, debido a la mayor demanda de insumos, empleo directo y servicios; lo cual ha permitido Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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mayor capacidad de inversión de las familias rurales, en actividades diferentes al sector agrícola, como son el sector comercio y servicios, donde la industria manufacturera es muy escasa en muchas localidades, en consecuencia, no permite la integración de valor agregado a muchas de las actividades que ya se realizan en la región como son la preparación de embutidos, tortillas de harina, etc., a nivel industrial sólo por mencionar algunas, (véase el siguiente cuadro 2).

Cuadro 1. Información por localidad del valle de Mexicali.

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI. Censos Económicos 2009.

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Cuadro 2. Composición sectorial de las localidades del valle de Mexicali por gran sector 2009.

Zona metropolitana Total del Sector

Unidades

Personal

Valor Agregado

Económicas

Ocupado total

Censal Bruto

VACB/PO

Absolutos

%

Absolutos

%

Miles de pesos

%

Miles de pesos

22237

100

189036

100

42293252

100

224

Manufacturas



1757

7.9

68239

36.1

18260692

43.2

268

Comercio



9174

41.3

46527

24.6

5623410

13.3

121

Servicios

20901

49



54572

28.9

6265626

14.8

115

Resto de Sectores



1.8

19698

10.4

12143524

28.7

616

405

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI, y Censo Económico 2009. VACB/PO= Valor Agregado censal bruto por personal ocupado.

Por su parte, siendo una región plenamente agrícola se carece de agronegocios que también podrían contribuir a generar las economías de escala y el crecimiento en la región debido a que existen empresas que se dedican a comprar y empacar algunos productos. Así mismo, las grandes empresas de los sectores comercio y servicio no se integran a la dinámica local del valle de Mexicali, lo cual no ayuda en la generación de encadenamientos productivos que permitan el crecimiento de las empresas locales. Asi, existe una gran cantidad de microempresas que aprovechan la condición climática (frío intenso/calor sofocante), de la región para realizar sus ventas o bien aprovechan la temporada en la cual llegan muchas personas que trabajan en el campo. Las microempresas que han proliferado en la zona valle de Mexicali (véase el siguiente cuadro), son abarrotes, refresquerías, puestos de tacos, tortas, (CEDEM-UABC, 2012), que van de 0 a 10 empleados, los que dan empleo al 29.5% en la zona valle, lo cual se considera un alto porcentaje en comparación con el de la ciudad de Mexicali el cual es de 28.4%, que a su vez genera poco valor agregado y en términos de productividad es muy bajo, sin embargo son la fuente de empleo fundamental por ello es importante fortalecer su desarrollo.

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Cuadro 3. Valle de Mexicali por estrato de personal ocupado, 2009. Unidades

Personal

Valor Agregado

Económicas

Ocupado total

Censal Bruto

Absolutos

Zona metropolitana Total del Sector

22237

% 100

Absolutos 189036

%

Miles de pesos

VACB/P O

%

Miles de pesos

100

42293252

100

224

2 55686

29.5

3979290

9.4

71

91. 0 a 10

Personas

20271

11 a 50

Personas



1574

7.1 32298

17.1

5048188

11.9

156

51 a 250 Personas



289

1.3 28898

15.3

5659548

13.4

196

251 y más Personas



103

0.5 72154

38.2

27606226

65.3

383

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI, y Censo Económico 2009.

VACB/PO= Valor Agregado censal bruto por personal ocupado.

Posteriormente se aprecia que las pequeñas empresas son las segundas en orden de importancia y siguen siendo empresas familiares, las cuales se consolidaron en las localidades pero que no han logrado un desarrollo más allá de lo local.

Competitividad Toda empresa es una parte importante de su medio ambiente que, directa e indirectamente, afecta de manera especial la estructura económica y social de un país. Cualquier organización que carezca de un perfil de trabajo, que todas las empresas requieren para su crecimiento y desarrollo a largo plazo, tiende a desaparecer.   El proceso de apertura económica que viven actualmente los países y en especial los Latinoamericanos, es un llamado a las empresas para adoptar y desarrollar alternativas en un avance sostenido e incorporarlas competitivamente a mercados nacionales e internacionales. Es ya conocido por muchos el papel que desempeña tanto la micro como la pequeña empresa en el mundo, además, se piensa que la organización y administración efectiva de este tipo de empresas generaría un potencial de bienestar social y económico insospechado, dado que se podría crear una infraestructura intermedia eficientemente localizada y dirigida.

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Aunado a todo esto, las decisiones diarias respecto a actividades de administración, mercados, producción, contables y financieras y de recursos humanos, hacen necesario centrar la atención en la forma de administrarlos. Más del 70% de las empresas que cierran o desaparecen en países avanzados, como por ejemplo Estados Unidos, obedecen principalmente a factores no adecuados de administración, que se traducen en actividades específicas de las áreas del negocio (Anzola, 2002). El gran reto que se plantea a la empresa moderna mexicana es el de utilizar los recursos disponibles para conseguir con la máxima efectividad y eficiencia los bienes y servicios que la gente necesita y desea. Para hacer frente a las demandas de todos los consumidores se requiere una gran variedad de actividades empresariales. En el mercado internacional compiten no sólo empresas. Se confrontan también sistemas productivos, esquemas institucionales y organizaciones sociales, en los que la empresa constituye un elemento importante, pero integrado en una red de vinculaciones con el sistema educativo, la infraestructura tecnológica, las relaciones gerencial-laborales, el aparato institucional público y privado, el sistema financiero, entre otros (Fajnzylber, 1988).

La MyPEs, tiene una importancia muy grande en el desarrollo de los países. Dado la tendencia globalizadora que se ha venido registrando fuertemente en los últimos años, es necesario que las MyPEs, en nuestro país entiendan y acepten primeramente el fenómeno y en segundo lugar empiecen a prepararse para ser cada vez más competitivas y puedan entrar en este mundo empresarial con tendencia globalizadora. Con el desarrollo y globalización se considera que el futuro de nuestro país depende en gran medida de la capacidad para transformar las MyPEs en empresas competitivas, entendiendo por ello la capacidad de producir u ofrecer un servicio que compita con cualquier producto o servicio que provee los mejores competidores del mundo. Nunca como en la actualidad, el medio de las MyPEs, ha estado tan lleno de amenazas y oportunidades, es el cambio quien las crea. La competitividad prepara a estas para el cambio, permitiéndoles optimizar sus beneficios y reducir al mínimo sus problemas. Las empresas se dividen en artesanales, micro, pequeñas, medianas y grandes empresas. Por el número de empleados las empresas artesanales cuentan de 1 a 5 empleados, las microempresas cuenta de 6 a 50 personas, las pequeñas de 50 a 100, las medianas de 100 a 250 y las grandes de 250 a 1000 empleados (Rodríguez, 2007). En el ámbito internacional existen diferentes criterios para definir a las MyPEs, ya que éstos se refieren a cómo distinguir este tipo de empresas, de ahí que organismos como la Unión

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Europea y la OCDE reconocen dos grandes vertientes que determinan los criterios a utilizar para su clasificación: a) En cuanto a los fines legales y administrativos, los criterios son las variables del personal ocupado, ventas anuales y los resultados de la hoja de balance anual. b) En relación a los fines estadísticos, contempla exclusivamente el personal ocupado total que labora en ella.

Competitividad de las MyPEs La competitividad es un concepto complejo y no hay consenso sobre un indicador cuantitativo para su estimación. Por competitividad se entiende la capacidad de una empresa u organización de cualquier tipo para desarrollar y mantener ventajas comparativas que le permitan disfrutar y sostener una posición destacada en el entorno socioeconómico en el que actúan (Pérez, 2008). Solleiro y Castañon (2005) asumen que la competitividad puede ser estudiada desde diferentes enfoques y disciplinas; por lo cual no es posible establecer una definición única, en parte debido a que su utilidad reside en identificar vías para fomentar empresas que contribuyan a elevar los niveles reales de bienestar. La competitividad se define como el proceso de integración dinámica de países y productos a mercados internacionales, dependiendo tanto de las condiciones de oferta como de las de demanda (Dussel, 2001). La competitividad está relacionada con la capacidad de incrementar el nivel de vida de los habitantes, de generar incrementos sostenidos en productividad, de insertarse exitosamente en los mercados internacionales, entre otros (Padilla, 2006). Un aspecto trascendental para la falta de competitividad es que la mayoría de las MyPEs son de carácter familiar y surgieron con la finalidad de satisfacer necesidades básicas de la familia y no con una visión de desarrollo y competitividad. Por ende estas empresas carecen de planes de crecimiento a mediano y largo plazo (Anzola, 2002). Se entiende por ventaja comparativa aquella habilidad, recurso, conocimiento, atributos, etc., de que dispone una empresa, de la que carecen sus competidores y que hace posible la obtención de unos rendimientos superiores a estos (Pérez, 2008). Dependiendo de la dimensión a la que pertenezcan se pueden utilizar distintos indicadores para medirla, se puede considerar la competitividad en un doble aspecto; competitividad interna y Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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competitividad externa (Pérez, 2008). La competitividad se entiende como la capacidad de una empresa u organización de cualquier tipo para desarrollar y mantener sistemáticamente unas ventajas competitivas que le permitan disfrutar y sostener en el tiempo una posición destacada en el entorno socioeconómico en que actúa. En el ámbito de la empresa, entendemos la competitividad como “la capacidad para suministrar bienes y servicios igual o más eficaz y eficientemente que sus competidores” (Enright, Francés y Scott, 1994: 65-66) o bien como “la capacidad de innovación a fin de lograr la generación de productos o servicios diferentes, cambiarlos y mejorarlos, y para captar mercados cada vez más dinámicos, mantenerse en ellos y ampliarlos en términos absolutos y relativos” (Informe final de la Comisión Presidencial para la Competitividad Industrial, 1991). Desde el punto de vista empresarial la competitividad se puede definir según el portal del SIEM como: •

Conquistar, mantener y ampliar la participación en los mercados (Muller, 1995).

•

Conjunto de habilidades y condiciones requeridas para el ejercicio de la competencia, entendida esta última como la rivalidad entre los grupos de vendedores y como parte de la lucha económica.

•

Capacidad de un país, un sector o una empresa particular, de participar en los mercados extremos (Feenstra, 1989).

•

Habilidad sostenible de obtener ganancias y mantener la participación en el mercado. (Tamanes, 1988).

En el mundo actual los productos no sólo compiten, sino que en ellos se manifiesta la competencia de los sistemas productivos, tecnológicos y educacionales (Rosales, 1990). La competitividad no es sencillamente un fenómeno económico ni un fenómeno impulsado por el mercado. La eficiencia pasiva no es la experiencia de países como Corea, que ha tenido un buen desempeño en la economía mundial. Leyes, costumbres, lenguaje, hábitos en los negocios y otras peculiaridades nacionales desempeñan un papel importante en la determinación de la competitividad y del comercio. Es necesario tener una perspectiva amplia y globalizadora de la sociedad (Bradford, 1991). La clave para competir con éxito radica principalmente en que exista en toda organización la cultura de ofrecer algo diferente y mejor que la competencia, si se quiere captar el mercado y permanecer en el largo plazo (Ramírez, 2006).

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La primera herramienta que una empresa debe de implementar para transformarse en una organización competitiva es la planeación estratégica, pues por medio de ella es posible determinar muy claro a dónde quiere ir, de tal manera que, partiendo de donde se encuentra, pueda fijar las estrategias necesarias para lograr su misión (Ramírez, 2006).

Las TIC en el desarrollo económico de las MyPEs A mediados de la decada de los 90´s se produjo una afluencia económica importante esto debido al uso intensivo del internet y otras tecnologías computacionales, la adopción de las TIC´s en la automatización de los procesos y las aplicaciones basadas en el internet por parate de instituciones y la ciudadania en general han constituido que estas se consideren como el principal factor de la producción por encima de algunos factores tradicionales, el uso de las TIC´s an favorecido a mitigar las barreras comerciales, la reducción significativa de los constos de trasporte de bienes y servicios. La adopcion de las TIC´s por parte de las MyPE´s puede concebirse talvez como un importante reto y a la ves como una inigualable oportunidad debido a sus capacidades de generar mayores oportunidades de empleo y riqueza, para las empresas constituye una oportunidad de desarrollar nuevos y mejores productos y servicios sin contar con mucho capital o mano de obra y tambien de mejorar significativa mente en el control de sus recursos (Monge R, Alfaro C.& Alfaro j. 2005). El impacto en el sistema económico de las TIC comienza a ser un tema de estudio cuando estas alcanzan un nivel de adopción masivo, a partir de esto se dio origen al termino economía de la información, con la introducción de procesos productivos más complejos, los sistemas económicos buscan soluciones a tareas comunes tales como coordinación, provisiones y distribución entre otras, a mayor complejidad de los procesos productivos es necesario contar con mayores controles de la información estratégica básica para el desarrollo de las empresas, se ha llegado a considerar que los modelos de impacto de las TIC en la productividad son en realidad más complejos que los que podrían estimar las relaciones simples de causalidad o funciones de producción. El impacto de las TIC en la economía y especialmente en el área de telecomunicaciones puede ser categorizada en dos tipos, la primera todo lo referente al nivel agregado del impacto macroeconómico de las telecomunicaciones y en segundo lugar el estudio microeconómico del efecto de la inversión en telecomunicaciones en empresas e industrias especificas. El objetivo de estudiar el impacto en el primer caso es demostrar el valor económico de la inversión en telecomunicaciones considerada como factor para mayor producción, en la teoría cuando una

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empresa invierte en telecomunicaciones reduce considerablemente los gastos de transacciones, manejo de la información y comunicación lo que incrementa la eficiencia de las empresas en los mercados de su sector. El desarrollo económico lleva un mayor consume de productos y servicios de telecomunicaciones o este ultimo ejerce un impacto en la economía, este tópico pone sobre la mesa la relación estrecha entre telecomunicaciones y desarrollo económico. La investigaciones que se han realizado en los últimos años respecto al impacto de las TIC´s en sistemas socioeconómicos han identificado las condiciones especificas en las que el factor económico de las TIC se materializa (Katz R. 2009). El adoptar tecnología en una empresa es un factor complejo que no requiere solamente de una inversión, sino que también la empresa necesita realizar cambios en diversas áreas para implementar tecnologías que coadyuven al fortalecimiento de las mismas el uso de las TIC´s se considera como una capacidad estratégica de una empresa que se traduce en ventaja competitiva, Las Mypes según un estudio realizado por empresas japonesas adoptan tecnologías porque consideran que pueden ser más eficientes y la empresa puede tener un mayor valor agregado ( González, A. et al. 1997).

Comunicación

organizacional en la

MyPEs

Ante los conceptos anteriores de competitividad, es necesario que la empresa tenga claro a dónde quiere ir y cómo. La comunicación es un proceso que ayuda a la empresa a caminar hacia dónde desea y para ello debe dirigirse a través de dirigir a sus empleados y orientar a sus clientes respecto a dónde quiere llegar. Para determinar el manejo de la comunicación en las MyPEs, es necesario tener claro que hay distintas perspectivas de la comunicación y según el concepto que maneje el empresario. Así nos apegamos al análisis que realiza Espinoza (2013) que dice que en la década de los noventa, Danniels y Spiketar (1991; citado por Espinoza 2013), clasifican a las perspectivas de la comunicación organizacional la tradicional o positivista, la interpretativa y la crítica, a lo cual se adscribe Varona (1993; citado por Espinoza 2013), quien habla de escuelas funcionalistas, críticas e interpretativas, y a lo que se suma Fernández Collado (1997 citado por Espinoza 2013) al incorporar las teorías críticas y posmodernas en el abordaje de estas temáticas. Para esta investigación tomaremos las clasificaciones de Espinoza (2013) en la que clasifica a los estudios de la comunicación organizacional en América Latina como: positivistas, interaccionismo simbólico y postura crítica.

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La perspectiva positivista se interesa por destacar las características de la comunicación respecto a la plataforma productiva, con énfasis tanto en la estructura como en la función. Las auditorías otorgaron mayor importancia a temas de comunicación interna y externa, así como imagen corporativa, al análisis de sociometría y procesos de gestión de resultados. Quien vea a la comunicación como una herramienta que ayuda al funcionamiento de la empresa ya sea de forma interna o externa, estará viéndola desde el positivismo. Por otro lado el interaccionismo simbólico según cita a Manucci (2005: 160; citado por Espinoza 2013) que establece que entre las concepciones de la comunicación organizacional desde esta perspectiva, se encuentra la que la concibe como “una herramienta que permite la sincronía de las realidades compartidas entre los diferentes públicos”. El empresario que defina a la comunicación como una herramienta que permite ponerse en coordinación con sus empleados y distintos públicos estará desde la perspectiva de interaccionismo simbólico. Por último la postura crítica tiene su interés en descubrir lo que la gente valora, espera y desea del sistema de comunicación para que mejore la, organización; se propone investigar qué es lo que funciona bien y por qué; reconoce que también deben develarse aquellas formas deficientes de comunicación (injustas, problemáticas, abusivas) que tienen un, potencial positivo relacionado con el trabajo Espinoza (2013). Así un empresario que vea la comunicación desde esta perspectiva buscará los intereses de sus empleados, en referencia a lo que piensa de la organización, lo que valora alejándose de las injusticas y aspectos abusivos, para mejorar la organización. Por otro lado, una de las grandes clasificaciones de la comunicación organizacional es a partir del manejo de la comunicación interna y externa. Por tanto se utilizará esta clasificación para establecer las acciones que realizan las MyPEs en torno a sus actividades y verificar a cuál de ellas le da más importancia. Según la concepción que tenga la MyPEs referente a la comunicación ayuda a la empresa a desarrollar sus actividades mientras una es para que funcione, la otra está relacionada más con la interacción y la última se preocupa más por el bienestar de los participantes de la comunicación. Bajo la perspectiva de ganar-ganar, ver a la comunicación de las MyPEs como elemento para no solo mejorar a la empresa sino mejorar la vida de los empleados y clientes, es posible que la empresa mejore su competitividad el empleado se ponga la camiseta y el cliente sea leal al negocio haciendo más competitiva a la MyPEs.

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Metodología Esta investigación se realizara en varias fases la primera de ellas fue la realización de la investigación documental en fuentes como libros, artículos publicados en diferentes tópicos centrales revistas etc. En la segunda fase se realizará entrevistas con micro empresarios del valle de Mexicali para lo cual se elaborara un cuestionario que nos sirva para recabar información del micro empresario en forma de entrevista dirigida, para ello tendremos que determinar la muestra de la población que utilizaremos y justificarla, en la tercera fase analizaremos los datos y eliminaremos aquellas preguntas que contengan alguna clase de sesgo o no estén bien formulada o completadas, finalmente estableceremos estrategias que le permitan al micro empresario fortalecer su empresa todo esto para logra ser mas competitivo, como un trabajo a futuro dejaremos un segundo análisis para determinar como es que ha funcionado las estrategias establecidas anteriormente y en que medida fueron adoptadas y sus resultados.

Conclusiones El estudio de las las tecnologías de la información y la comunicación organizacional en las MyPEs como un elemento importante para la competitividad empresarial constituye todo un reto tanto en el ambito estrategico como el de infraestructura dentro de las organización, asi pues en este tabajo se desea identifiar la acciones que realizan las MyPEs en el área tecnológica y de comunicación organizacional con el fin de establecer estrategias que permitan el fortalecimiento de la competitividad de las empresa así como el desarrollo local.

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“Las unidades promotoras de capacitación como estrategia de política de empleo y gestión empresarial: la UPC de Cimo en el Sur de Tamaulipas.”

Dr. Roberto Fernando Ochoa García1

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas Modalidad de trabajo: Experiencias

1

Doctor en Economía y Ciencias Sociales, adscrito a la Unidad Académica de Ciencias Jurídicas y Sociales (UACJS) de la Universidad Autónoma de Tamaulipas (UAT). Teléfono 833 231 2600 y mail: [email protected]

“LAS UNIDADES PROMOTORAS DE CAPACITACIÓN COMO ESTRATEGIA DE POLÍTICA DE EMPLEO Y GESTIÓN EMPRESARIAL: LA UPC DE CIMO EN EL SUR DE TAMAULIPAS.”

Dr. Roberto Fernando Ochoa García

Resumen Se estudia el funcionamiento de las Unidades Promotoras de la Capacitación (UPC) del programa Calidad Integral y Modernización (CIMO) de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, como instrumento de política de empleo y gestión empresarial. El objetivo de este trabajo es analizar los factores que lograron llevar a las UPC a un protagonismo activo dentro los mercados de trabajo y por consecuencia una política de empleo que recibió el reconocimiento de gran parte del sector productivo nacional. Así mismo analizar las causas que llevaron al programa CIMO, al actual estado de coma y de parálisis que lo mantiene inactivo desde el año 2010. En México a partir de los años ochenta se incorporaron tecnologías modernas e innovadores procesos productivos en los procesos de restructuración y reconversión productiva en diversos sectores económicos. Asimismo, los procesos de restructuración originaron desajustes en la demanda de fuerza de trabajo en algunos sectores productivos, provocando desplazamientos de trabajadores, y por consiguiente un creciente desempleo. El problema es que las transformaciones en el aparato productivo repercutieron en el mercado de trabajo impactando las relaciones entre la demanda y la oferta de mano de obra. Ante este hecho, en el año de 1988 surge el Programa CIMO, el cual se fundamentaba en una experiencia basada en un enfoque de gestión social participativa en la que el Estado alentaba a las empresas y sus trabajadores, para que formularan las decisiones sobre sus estrategias de capacitación y mejora en materia de calidad, productividad y competitividad.

Con base en su estructura de Unidades Promotoras de Capacitación (UPC) instaladas en las asociaciones y cámaras empresariales locales, facilitaba la puerta de entrada con las micro, pequeñas y medianas empresas locales, y con acciones y estrategias focalizadas de capacitación y consultoría, impulsaban el desarrollo de la población objetivo. Bajo las teorías del Institucionalismo y la Gobernanza se examinan las características y la funcionalidad de las UPC de CIMO, como una fórmula que respondió a las exigencias de la reconfiguración industrial y productiva en México en las dos últimas décadas del siglo XX. El método para realizar la investigación es un análisis de caso, de tipo descriptivo, con revisión documental del tema, de las reglas de operación del Programa CIMO y los resultados obtenidos por la UPC Tampico, así mismo con técnicas cualitativas se aplicaron entrevistas estructuradas con algunos ex promotores que operaron el programa en la región sur de Tamaulipas. Las conclusiones que se obtienen es que las UPC en su diseño relacionaban las políticas públicas y la gestión empresarial, a través de la gobernanza, fórmula que resulto exitosa para hacer realidad un enfoque de políticas activas de empleo. Sin embargo, los cambios de alternancia política y la centralización del programa en los gobiernos estatales, provoco que el programa entrara a un estado comatoso que continúa sin despertar. Por otro lado, se encontró que la UPC Tampico llevó a cabo una coordinación de esfuerzos con distintas instituciones públicas y privadas, trayendo consigo resultados exitosos, entre estos, el proyecto de un grupo de talleres automotrices.

Palabras clave Mercados internos de trabajo, Programa CIMO, Promotores de UPC.

Introducción En 1988 la Secretaria del Trabajo y Previsión Social (STPS) institución del gobierno federal estableció un proyecto piloto para apoyar a la micro, pequeñas y medianas empresas en sus programas de entrenamiento o capacitación de personal, mejoramiento productivo y organizacional. Con recursos provenientes del Banco Mundial y de la propia Secretaria, arranca el programa Capacitación Industrial de Mano de Obra (CIMO) con una duración de cuatro años, el cual apoyaba al sector industrial con el 100% de los costos de sus cursos de capacitación según las necesidades específicas de las empresas.

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En el año de 1992 es cuando inicia la segunda etapa del programa y cambia su nombre a Programa de Calidad Integral y Modernización, manteniendo las siglas de CIMO debido al impacto que tenía nivel nacional. El programa CIMO representó una política activa de empleo, basada en un enfoque de gestión social participativa, en la que el Estado Mexicano, promovía y alentaba en las empresas y trabajadores en activo, las decisiones sobre sus estrategias de capacitación y mejora en materia de calidad, productividad y competitividad, apoyando según el tamaño de la empresa de acuerdo al número de trabajadores, diferentes porcentajes de apoyos económicos y de asistencia técnica, con información estratégica-industrial, tecnológica y de mercado. Con base a este enfoque, las micro, pequeñas y medianas empresas interesadas, individualmente o por grupos, concretizaban con el apoyo del programa CIMO, proyectos de mejora en los que se daba énfasis al desarrollo del capital humano. Para apoyar estos proyectos, el programa CIMO aportaba, directamente a fondo perdido hasta una tercera parte de los costos de dichos proyectos, siendo cubierta la otra parte por las propias empresas. Estos servicios públicos eran proporcionados por oficinas de apoyo reconocidas como Unidades Promotoras de Capacitación (UPC), quienes articulaban sus esfuerzos con el sector productivo en donde los actores principales eran las empresas y trabajadores, conformando un marco de decisiones técnicas (procesos y planes de mejora), de estrategias de desarrollo de recursos humanos y de inversión, y se concertaban los programas integrales de capacitación y consultoría. En ese sentido, el estudio es analizar los factores que lograron llevar a las UPC a un protagonismo activo dentro los mercados de trabajo y por consecuencia una política de empleo que recibió el reconocimiento de gran parte del sector privado. Así mismo determinar las causas que llevaron al programa CIMO, al actual estado de coma y de parálisis que lo mantiene inactivo desde el año del 2010. Es importante señalar que a partir de un cambio de poder en el estado de otro partido político, en el año 2005 decidieron cambiar el nombre del programa Calidad Integral y Modernización a Programa de Apoyo a la capacitación (PAC) conservando el mismo enfoque de demanda de los servicios del programa, pero con reglas de operación más rigurosas y menos apoyos económicos. El fundamento con que parte el estudio es puntualizar en la importancia de las instituciones públicas como determinantes de las fuerzas del mercado y sus procesos, así como las recomendaciones en política pública laboral, cuyo estudio específico, resulta interesante y fundamental para el estudio de las empresas y su estratificación.(Tohaira, 1983). La posición teórica es el enfoque institucionalista y la goberrnaza con el propósito de generar un marco conceptual relativo a las transformaciones del Estado en la actualidad con respecto a su interacción con la sociedad. Los supuestos que sustentan este estudio parten de que el Programa CIMO y la UPC de la zona Sur de Tamaulipas, llevaron sus actividades bajo un control administrativo transparente y una

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relación de respeto y proactiva con el Comité Ejecutivo Local, y que enfocaron los recursos de acuerdo a las necesidades específicas y propuestas por la sociedad empresarial, cumpliendo con los objetivos y metas establecidos en los programas institucionalizados de trabajo. Las motivaciones que formalizan este trabajo es el compartir las distintas experiencias que realizo el Programa CIMO en el Sur de Tamaulipas, en concreto con el programa de mantenimiento de talleres automotrices, en el cuál 24 propietarios y trabajadores recibieron el apoyo económico para la capacitación integral y asesoría técnica, y por otro lado, resaltar el importante vinculo que se articuló entre la UPC Tampico y el sector empresarial y sus trabajadores en la zona de cobertura. La modalidad de estudio para llevar a cabo la investigación se usará el análisis de caso, con una metodología cualitativa por considerarse que ofrece un mayor grado de profundidad en la investigación de este proyecto, aunque se reconoce que como esta se refiere a solo a la UPC de la zona Sur de Tamaulipas no tiene representatividad estadística. Además con investigación documental nos permitirá disponer de información del contexto económico y social del espacio y tiempo de la investigación, así como recopilar un bagaje teórico y de diferentes estudios empíricos que en otros contextos de tiempo y espacio otros investigadores han realizado del tema de estudio. La investigación de campo pretendemos realizarla de la siguiente forma se entrevistan a dos promotores del Programa PAC antes CIMO y las experiencias adquiridas del Coordinador en la zona Sur de Tamaulipas. El informe está estructurado de la siguiente forma, se inicia con la introducción sigue el marco conceptual donde se aborda las teorías que dan referencia y sustentan al estudio, así como algunas referencias sobre el estado que guardaba la economía en los últimas dos décadas del siglo pasado. Se continua con una detallada descripción de cómo funcionaba el programa CIMO a nivel nacional. Se sigue con las particularidades y el funcionamiento de la Unidad promotora de capacitación (UPC) en Tampico, así como describir el caso exitoso del grupo de 24 talleres automotrices que encontraron una estrategia de desarrollo a partir de su incorporación a los beneficios del CIMO.

I.1 Marco conceptual Las crisis económicas que sacudieron al mundo a principios de los años setenta, principalmente al desarrollo industrial de los países y que se agudiza posteriormente en las siguientes décadas, es el punto de partida de numerosas investigaciones de diversos autores que tratan de indagar sus causas y sus efectos en los procesos del trabajo. En el ámbito internacional han aparecido diversas teorías que tratan de explicar las causas de las crisis económicas mundiales y la reestructuración, entendida a ésta, como las medidas seguidas para superar la crisis, las cuales pueden ser analizadas desde distintos enfoques teóricos (De la Garza, 2003).

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Por referirse al concepto de mercados internos de trabajo y la importancia de las instituciones en dicho proceso se considera como fundamento de esta política pública de empleo a la teoría institucionalista Por mercado interno de trabajo lo entendemos después de la revisión teórica y el análisis de la realidad, es que es una forma de organizar el trabajo institucionalmente, el cual se genera y funciona a través de políticas de empleo formales e informales, que aplicadas permite a la empresa mantener un control de la fuerza de trabajo y a los trabajadores una mayor estabilidad laboral( Ochoa 2006, 28). La teoría institucionalista parte en que el Estado y sus instituciones son necesarias para regular los fallos del mercado, a través de acciones coordinadas en todos los niveles de gobierno, cumplir con las metas de las políticas públicas, que se plantean para mejorar el funcionamiento de la sociedad.(Vargas, 2008). El institucionalismo económico reconoce que el mercado como instrumento eficiente de regulación económica y social tiene fallas y limitaciones (Coase, citado por Vargas, 2003).Por otro lado, el  institucionalismo le concede una importancia central a las instituciones y estructuras, junto a ello a las reglas, procedimientos, organizaciones y los diferentes componentes que forman un sistema político, los cuales tienen influencia en las relaciones, conductas, comportamiento, estabilidad e inestabilidad de los gobiernos y de la existencia y reproducción del sistema social.

Por gobernanza entenderemos los procesos de interacción entre actores estratégicos (Strom y Müller, citado por Prats, 2003) conformado por las instituciones políticas y el sector privado. Es decir la relación entre el sector empresarial con recursos y el poder con alcances para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas de juego de las instituciones políticas. Las instituciones políticas son, en su sentido más básico, las reglas que rigen el juego político y sus interacciones con otros sistemas, como el social o el económico. Las reglas de operación publicadas de forma anual son la normatividad que rige las acciones de esta política pública de empleo. Para comprender a la gobernanza exclusivamente a problemas con el sector del empleo, se considera lo señalado por Mayorga y Córdoba “parece apropiado restringir el uso del concepto de gobernanza para el análisis de las relaciones Estado y sociedad en sus distintos niveles jurisdiccionales cuando el objeto se refiere a políticas públicas” (Mayorga y Córdoba, 2007:9). Es decir se realizan una serie de transformaciones en el papel del Estado y su entorno con la sociedad. En ese sentido se considera que las políticas públicas del programa CIMO, se formalizan con una estructura de toma de decisiones de red multinivel de actores gubernamentales y no gubernamentales. Por otro lado, en México durante la década de fines de los ochenta y noventa, se pasó por severas crisis económicas y sociales, ésta se inició con la devaluación del peso, que trajo como consecuencia serios problemas al sector productivo, debido a dificultades de iliquidez e insolvencia. En el sector industrial se produjo una desarticulación de las cadenas productivas, a pesar de que de 1988 a 1993, se expandió la demanda interna de productos manufacturados en un 35%, ésta se compró Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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vía importaciones. Sin el marco protector de los aranceles, más la devaluación de la moneda, acompañada con la recesión norteamericana se produjo un virtual estancamiento de la producción manufacturera y un descenso del empleo industrial.( De la Garza, 2003) A pesar de que el mercado interno creció en esos años las industrias mexicanas perdían competitividad en su mismo territorio. (Velasco, 1998) Muchas empresas no pudieron afrontar esta situación y tuvieron que abandonar el país o cerrar temporalmente. A partir de 1993, algunos de los sectores industriales, que contrajeron sus actividades fueron los textiles, los productos de madera, la división de maquinaria y equipo, así como la industria química y petroquímica, las cuales retrocedieron por primera vez en ocho años. Esta fase se caracterizó por una difusión tecnológica segmentada, que alcanzó a sólo a un pequeño grupo de industrias mexicanas, que modernizaron sus esquemas organizacionales, más no necesariamente alcanzo a todo el sector industrial. Por otro lado, los procesos de restructuración originaron desajustes en la demanda de fuerza de trabajo en algunos sectores productivos, los que ocasionó desplazamientos importantes de trabajadores quienes, en un periodo de tiempo muy corto, ven cerradas sus fuentes de trabajo. Esta situación origina una crisis en el mercado de trabajo que exige acciones inmediatas y un conjunto de medida de emergencia tendiente a disminuir sus efectos en la estabilidad económica y social de la región en la cual surge la problemática. Ante estos hechos la Secretaría del Trabajo y Prevención Social, con base en las políticas nacionales en materia de empleo, capacitación y productividad, bajo el enfoque de las políticas activas de mercados de trabajo y a través el Proyecto de Modernización de los Mercados de Trabajo del que forman partes los programas de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados y Calidad Integral y Modernización (CIMO), se aboco al diseño de un Plan de Emergencia que pusiera en práctica medidas inmediatas para entender, ágil y eficazmente, a los trabajadores que quedarán en condiciones de desempleo como consecuencia del surgimiento de una crisis en un mercado de trabajo particular.

2. Descripción general del programa CIMO 2.1 Antecedentes. El programa de Calidad Integral y Modernización (CIMO) constituye uno de los componentes del Proyecto de Modernización de los Mercados de Trabajo (PMMT), cuya operación comprende el periodo 1993-1997. CIMO tiene como antecedente inmediato el Programa de Capacitación Industrial de la Mano de Obra (también denominado con las siglas CIMO), el cual fue ejecutado durante el periodo 199-1992 como parte del Proyecto de Capacitación de Mano de

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Obra (PCMO), cofinanciado igualmente por el Banco Mundial hasta el año de 1997, después fue cofinanciado por el BID. (CIMO, 1992) El CIMO fue una nueva modalidad institucional que surgió como iniciativa del Estado en el marco de las políticas activas del mercado de trabajo. Bajo este concepto, el Estado no intentaba resolver los problemas de esas empresas, sino facilitar que tengan acceso a una serie de recursos (conocimientos tecnológicos y administrativos, información sobre mercados, trámites ante instancias financieras, capacitación de los trabajadores) cuya asimilación por parte de las empresas posibilitaría su sobrevivencia y desarrollo en el mercado, y con ello, la conservación y ampliación de la plantilla de personal (Mertens,1997). Este Programa surgió para proporcionar apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas localizadas en actividades económicas y regiones estratégicamente seleccionadas, ante el proceso de ajuste y cambio estructural de la economía mexicana. CIMO se inició como un proyecto piloto orientado a formar y fomentar la cultura de capacitación en las empresas, a través de acciones de efecto demostrativo que pudieran ser repetidas y multiplicadas por las propias empresas y organizaciones empresariales, generando así un proceso modernizador auto sostenido que posibilitara elevar la competitividad del aparato productivo nacional. Quien capacita y asesora no es el Estado por medio del personal del programa, sino que los promotores hacen la labor de un intermediario entre el mercado de oferta de servicios de capacitación pública y privada y las demandas-necesidades específicas de las empresas. Como programa institucional las reglas del juego las aplicaban a través de las reglas de operación, donde se describía los objetivos, alcances, los porcentajes de apoyo económico y así mismo los requisitos que debían cumplirse por parte de las empresas y sus trabajadores para recibir la autorización del programa. (CIMO, 1992) La operación del Programa se llevó a cabo mediante un esquema regional y descentralizado; con base en la integración y responsabilidad compartida de un Comité Ejecutivo Local (CEL), constituido por la STPS, organismo empresarial y empresarios, quienes al crearse estos comités surgieron las unidades Promotoras de la Capacitación (UPC), como instancias operativas regionales del programa CIMO comenzó su operaciones en 1987 con una unidad promotora piloto instalada en el estado de Jalisco. Para fines de 1992, el Programa ya contaba con 31 unidades localizadas en diferentes entidades Federativas del país. (CIMO, 1995) Asimismo, para la coordinación de todas las actividades asociadas con CIMO, en una primera etapa se creó a nivel central la unidad de Promoción y Apoyo (UPA), operada por un despacho consultor que fue sustituida a partir de 1991 por una Unidad Interna de Apoyo en el seno de la STPS. El gobierno federal tenía a su cargo la administración de las operaciones, estos en base al presupuesto total distribuían según criterios homogenizados e históricos los recursos a las diferentes UPC de todo el país. Las UPC más consolidadas y con un CEL participativo en Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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las decisiones, tenía la oportunidad de institucionalizarse con personalidad jurídica propia, de forma que se convirtiera en una entidad privada con aportación de recursos gubernamentales para apoyar a las empresas. Las experiencias obtenidas en la operación del Programa CIMO llevaron a la conclusión de que la modernización de los mercados internos de trabajo no solo requería de acciones de capacitación de los mercados internos de trabajo por parte de las empresas, sino de un proceso más integral que, con base en un auto diagnóstico, posibilitará identificar las principales limites estructurales de las unidades productivas y tomas las medidas necesarias para elevar los niveles de productividad, mejorar la calidad de los bienes y servicios ofrecidos y, con ello, mejorar la competitividad, mejorar la calidad de los bienes y servicios ofrecidos y , con ello, mejorar la competitividad de las empresas. Por tales motivos, en el PMMT, el Programa CIMO adquiere el nombre de Programa de Calidad Integral y Modernización y, aunque conserva las mismas siglas, considera objetivos más amplios y profundos. (CIMO, 1995)

2.2 Factores determinantes del éxito del programa CIMO En el contexto mexicano, con los incesantes cambios sexenales del gobierno, para muchos programas en el pasado siempre fueron causas de problemas. Sin embargo no fue igual en el caso de los nuevos programas de política activa del mercado de trabajo, donde se logró mantener por más de dos sexenios un equipo de personal directivo y operativo relativamente constante, lo que hizo más robusto como sistema al programa CIMO. Según el investigador Mertens, declara que es muy probable que debido a que el programa recibió para su operación el financiamiento externo del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, haya favorecido la continuidad en la línea de trabajo y personal que ya laboraba en CIMO. ( Mertens, 1997) Por otro lado, el programa desde que inicia sus operaciones en 1988, mantuvo a lo largo de su trayectoria hasta al año 1997, una tendencia de incremento de sus metas, profundizando su enfoque de demanda y gestión social participativa. Otro factor clave fue la ampliación de zonas atendidas a partir del establecimiento de Unidades y de subsedes en todo el país. Sin duda un elemento vital en este programa de atención a la demanda, y que resulto ser la base estructural es la relación de los CEL y los promotores de la UPC. (CIMO, 1997). Lo anterior es fundamental para la gobernanza de una política pública sectorial. El criterio de incorporación de cámaras y asociaciones locales a los Comités Ejecutivos de las Unidades promotoras, tuvo el beneficio adicional de incorporar nuevos grupos de empresas en forma de asociaciones o secciones especializadas. Lo anterior respalda lo señalado por Mertens de que, sí es posible que las instancias públicas se vinculen con el sector empresarial y respondan a cubrir las fallas del mercado, siempre y cuando su gestión sea la satisfacción de las necesidades Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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específicas de las empresas y sus trabajadores y de generar nuevos elementos de valor en la cadena productiva de los unidad productiva y de su entorno inmediato. (Mertens, 1997) Para hacer realidad este esquema de concertación e interacción por demanda, el programa CIMO tenía en el país 51 unidades técnicas y siete subsedes, denominas Unidades Promotoras de la Capacitación (UPC), cuya orientación estratégica y micro-regional, lograba hacer pinza entre las demandas y proyectos que las empresas estaban dispuestas a emprender, asumiendo parte de los costos, y los Comités Ejecutivos Locales integrados por cámaras empresariales y empresarios clave, que permitían a estas Unidades tener información viva sobre las necesidades de las empresas y el comportamiento de las ramas en diferentes regiones. El haber instalado el concepto de programa integral de capacitación permitió la posibilidad de analizar y apoyar de conjunto la estrategia de capacitación y desarrollo de recursos humanos de empresas de capacitación y desarrollo los recursos humanos de empresas agrupadas en programas de capacitación por tema, rama, proveedores y clientes, modalidades-concepto de agrupación que permitieron dar un salto cualitativo al programa CIMO. (Ibarra, 1995). Otro de los factores determinantes en el impulso del programa fue la celebración de convenios de colaboración que suscribieron con otros programas e instituciones de apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa, le permitió contar con una oferta de servicios públicos integrados y disponibles a las necesidades de las empresas y sus trabajadores. Un aspecto importante para la consolidación del programa fue la formación de los promotores del programa CIMO como consultores de procesos, elementos que representa un punto clave de éxito en la operación del programa, pues hizo posible integrar proyectos a la medida de las necesidades de las empresas. (Ent- MH-01) A lo largo del tiempo de operación del programa CIMO logró construir una base institucional en apoyo al desarrollo de la Micro pequeña y mediana empresa que se evoluciono formando redes densas de relaciones y conexiones a nivel de lo local ocupando un lugar estratégico de enlace entre la oferta y la demanda de necesidades específicas de capacitación y asesoría técnica.

2.3 Aspectos que frenaron las acciones del programa CIMO Son diversos los aspectos que pudieron influir en la parálisis y estado actual comatoso que presenta el programa PAC antes CIMO. En primer término el cambio sexenal de gobierno federal en el año 2000, más el cambio del partido político en el poder, ocasiono que los principales artífices del programa dejarán sus puestos, por otros funcionarios que desconocían el verdadero enfoque del programa. A partir de ese año se llevaron de manera constante cambios de funcionarios y de promotores de las UPC.

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Una decisión no bien recibida por el sector empresarial fue el cambio de nombre a Programa de Apoyo a la Capacitación (PAC), que ocasiono que los usuarios del programa perdieran el interés al desparecer una nombre que era una “marca” reconocida y con arraigo de más de 10 años de estar presente en las relaciones de trabajo con los empresarios y asociaciones y cámaras empresariales. Por otro lado, la descentralización ocurrida del Programa CIMO pasando del gobierno federal al gobierno estatal, conllevo a que las decisiones sobre la atención prioritarias y estratégicas del programa fuera exclusivamente estatal, lo cual no facilito el ambiente e inhibió que el programa logrará una vinculación más profunda en intrínseca con el sector privado, aunado a que la normatividad se rigidizo y no se adaptó al enfoque de la demanda cómo funcionaba el programa de acuerdo a su diseño original. Otro problema fue la normatividad del sistema de administración pública. Es decir el trabajo que se realizaba por demanda vinculada con la oferta de servicios formativos a partir de identificar las necesidades, el gobierno estatal no supo adaptarse a esta forma de trabajar, exigiendo a las empresa privada se comportará como una institución pública. Sin duda, otro efecto de la descentralización del programa al pasar el programa de la federación al gobierno estatal, tuvo un efecto en la normatividad y por supuesto en la canalización de los recursos que se perfilaron a los intereses del estado y ya no eran decisiones propias de los actores principales del programa: empresas y trabajadores. Otra de las causas que limitaron y perdió el interés de los empresarios fue dejar de apoyar la consultoría para mejorar la organización y los procesos de calidad y competitividad permitiendo únicamente la capacitación integral. Las experiencias demostradas indicaban que no bastaba la capacitación de los trabajadores sino se asesoraba a la organización en su planeación y en su mejora continua. Por otro lado, se perdió la interacción estratégica que se tenía logrado con las Cámaras Empresariales, al limitar su apoyo a estas, así como no tomar en cuenta las necesidades específicas de los socios, a limitarse los programas de capacitación a cursos que no eran la prioridad de sus empresas y trabajadores. El programa PAC antes CIMO, oriento sus recursos a prioridades que no coincidían con los actores principales, entre estos los organismos empresariales, por lo que los integrantes del CEL de manera gradual se fueron retirando hasta el grado que desaparecieron de las operaciones del programa. La interacción estratégica del sector público con el sector privado de desquebrajo, dejando una normatividad inflexible y decisiones unilaterales por parte de los gobiernos estatales.

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Todas las anteriores situaciones provocaron que el programa fuera de manera gradual frenando su participación en su atención en mejorar la productividad y competitividad de las empresas vía el desarrollo de su capital humano, llegando a una momento de frenar toda sus actividades y dejar de ser un programa público de empleo con actividad.

3. Casos de éxito de la UPC TAMPICO Como antecedentes, la oficina de operación del programa CIMO en Tampico inició sus actividades el 10 de Septiembre de 1993, teniendo como organismo sede a la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación A partir de 1998 se instaló la sede en la Cámara Mexicana de la industria de la Construcción. En el año 2009 se cambia la oficina de sede a las instalaciones del Servicio Nacional del Empleo, organismo gubernamental del Estado. La UPC Tampico estaba integrado por 4 profesionales con estudios de educación superior en diversas especialidades (1 coordinador contratado desde 1995 y 3 promotores contratados 1 en 1996, 1 en Enero del 2002 y otro en Junio 2001) certificados como consultores bajo competencias laborales. (Entrevista ex Coordinador UPC) Una fortaleza de la oficina fue la capacidad de aprender de la propia realidad por parte de los consultores/promotores en las unidades descentralizadas. El desafío del promotor consistía en cómo retomar la realidad que viven las empresas y convertirla en línea de trabajo. La UPC Tampico tuvo en cuenta una dinámica de formación de formadores, que tuvo el propósito de hacer conciencia al promotor que se encuentra en un aprendizaje continuo y que su trabajo consistía en saber dar dirección con el apoyo de formatos guías, las necesidades manifiestas vivas y latentes de las unidades productivas. El Comité Ejecutivo Local de la UPC Tampico estaba integrado por 7 (siete) integrantes: •

Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC)

•

Cámara nacional de la Industria de la Transformación ( CANACINTRA)

•

Cámara Nacional de las Artes Gráficas (CANAGRAF)

•

Cámara Nacional del Autotransporte de Carga (CANACAR)

•

Cámara Nacional de Comercio y Servicio Tampico (CANACO-SERVYTUR)

•

Asociación de Mujeres Empresarias (AMHM A.C)

•

Cámara de Comercio del Valle de Texas

•

Grupo Tampico.

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Con relación al programa exitoso de las empresas: que se formó un grupo de 24 microempresas de Talleres automotrices. La rama de actividad de acuerdo a normas oficiales es el de: Servicio de mantenimiento automotriz. Se complementó el apoyo al coordinar los servicios que ofrecen otras instituciones públicas de apoyo que fueron la Secretaria de Economía y la Secretaria de Hacienda, quiénes con sus apoyos financieros y técnicos permitió a las microempresas establecerse en la economía formal, además de ser sujetos de financiamiento por la banca de desarrollo. La intervención tuvo una duración de 240 horas, en diferentes etapas y se capacito a 96 trabajadores. Se apoyó en formalizar la agrupación de talleres a través de la adopción de una figura asociativa que permitiera recibir mayores apoyos crediticios y mejores oportunidades de economías de escala.( Ent.MH-01) Con la información documental encontrada en los archivos históricos del programa CIMO se presenta las problemáticas que presentaban los talleres, el tipo de capacitación que recibió, así como los beneficios que tuvo las empresas y sus trabajadores: Las principales problemáticas que se identificaron con los diagnósticos en los talleres automotrices: 1. Formación empírica y/o autodidacta de propietarios y del personal de talleres automotrices. 2. Pérdida de clientes con unidades automotrices de modelos recientes por falta de conocimientos para darles mantenimiento. 3. Alto número de reproceso en los servicios de mantenimiento. 4. Pérdida de clientes por la mala calidad en los servicios proporcionados. 5. Incertidumbre en la permanencia de los talleres debido a los ingresos limitados por falta de conocimientos técnicos actuales. 6. Aplicación de esquemas administrativos con un esquema familiar. 7. Falta de aplicación de controles y procedimientos operativos. 8. Condiciones de falta de limpieza, orden e imagen descuidada de la empresa

La capacitación brindada por instituciones privadas especializadas fue la siguiente: I. Capacitación Técnica en Diagnostico, Mantenimiento y Reparación del Sistema OBD-II Para Chrysler. II. Capacitación Técnica en Diagnostico, Mantenimiento y Reparación del Sistema OBD- II para Cavalier, Chevy y Pick UPS III. Capacitación en Formación Empresarial Incluyendo los Siguientes Temas:

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III.1

Administración Básica.

III.2 Planeación para lograr la rentabilidad de la empresa. III.3 Régimen fiscal Aplicable. III. 4 Planeación Estratégica.

Los logros obtenidos para las empresas fueron los siguientes: 1 Incremento en el número de servicios de mantenimiento proporcionados y mejora en los niveles de productividad. 2 Aplicación de esfuerzos para formalizar y ejercer mejores controles en la operación de las empresas. 3 Agrupación de talleres para atender necesidades comunes mediante la capacitación y la consultoría 4 Mejora en la imagen de los talleres, en el orden y limpieza de estos. 5 Estandarización en los precios de los servicios entre las empresas agrupadas. 6 Aplicación básica de la planeación estratégica y de herramientas administrativas. 7 Mejora la calidad en los servicios proporcionados.

Los principales beneficios que se identificaron para los trabajadores son: a) Asimilación de conocimientos técnicos de básicos a especializados para el mantenimiento automotriz y para el control administrativo básico. b) Mayor concientización en la importancia de la capacitación para brindar servicios de calidad a sus clientes. c) Mejores condiciones para la estabilidad en el empleo. d) Generación de oportunidades para mejorar los ingresos de los talleres y retribución de los trabajadores. e) Generación de actitudes de trabajo productivo y en equipo. f ) Mejora en las condiciones de seguridad e higiene de los talleres.

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En términos generales se encontró que la UPC de la zona sur de Tamaulipas, realizo sus actividades de manera descentralizada, participativa y cofinanciada, y logro consolidar un CEL de los más comprometidos con el programa CIMO.

Conclusiones El programa CIMO resulto una política activa de interacción estratégica con el sector privado que permitió alentar y promover en las empresas la capacitación integral de los trabajadores y la asesoría técnica que resultaba necesaria en su momento para enfrentar las crisis económicas, y la reestructuración productiva y organizacional que se presentaba a fines de los ochenta y los noventa. Tomado como referencia a las instituciones como marco regulatorio para el crecimiento de la economía y a la gobernanza como el entramado de relaciones entre el gobierno y sociedad, para las decisiones públicas en materia de empleo, el programa CIMO, cumplió con esas premisas, al establecer las reglas de juego con sus bien definidas reglas de operación establecía, y al mismo tiempo descentralizando las decisiones a la concertación de las oficinas UPC el CEL, y a las empresas y sus trabajadores. Con los cambios políticos en el gobierno federal, trajo consigo movimientos continuos en el personal y en las líneas de acción para llevar a cabo las operaciones del programa. Por otro lado, el cambio de nombre a PAC, así como la descentralización de las operaciones en manos de las autoridades estatales, le dieron otro rumbo a las características que habían hecho exitoso al programa, como era la participación de los CEL en las decisiones del presupuesto otorgado, así como en el tipo de capacitación y asesoría que requerían las empresas. La UPC de Tampico sin institucionalizarse, realizo sus actividades bajo una planeación anual, con diagnósticos puntuales de las necesidades de capacitación de las principales actividades productivas de la región, y con una coordinación de trabajo con los organismos empresariales y los grupos de empresas, lograron coadyuvar a mejorar la productividad de los trabajadores así como organizar los procesos bajo sistemas de calidad y de planeación estratégica. En relación a los microempresarios de 24 talleres automotrices, los resultados fueron importantes para sus propietarios al incrementarse sus ventas, mejorar la calidad de los servicios, la conservación de empleos y el mejoramiento de los sueldos de los trabajadores. A pesar de que se tuvieron importantes casos de éxito, este ocupa un lugar primordial por lograr consolidar a este grupo de microempresarios en empresas formales y actualizarse en los cambios tecnológicos de los automóviles.

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El programa PAC continua hoy en la estructura administrativa del Estado, con personal contratado bajo este programa, sin embargo no hay operaciones, ni realizan las actividades de promover la capacitación de los trabajadores para mejorar la productividad y competitividad de las empresas que tanto requiere el país para el crecimiento de su economía. El actual gobierno federal debería considerar revivir este Programa de política activa para combatir el fuerte desempleo que padece el país en los tiempos actuales.

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Estrategias para la culturización ambiental: Limitante versus fortaleza para el desarrollo de organizaciones sustentables.

Dra. Laura Jiménez Ferretiz1 Dr. Lorenzo Adalberto Manzanilla López de Llergo Mtra. Nora Lizbeth Fuentes García

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas Modalidad de trabajo: Experiencias exitosas

1

Grado Académico: Dr. En Economía y Dr. en Administración Institución de Adscripción: UNIV. AUT. DE TAMAULIPAS Y UNIV. AUT .DE MEXICO; dirección y teléfono [email protected] e investigación @yahoo.com.mx • 8332 412008 y 555520672091

ESTRATEGIAS PARA LA CULTURIZACIÓN AMBIENTAL: LIMITANTE VERSUS FORTALEZA PARA EL DESARROLLO DE ORGANIZACIONES SUSTENTABLES.

Dra. Laura Jiménez Ferretiz Dr. Lorenzo Adalberto Manzanilla López de Llergo Mtra. Nora Lizbeth Fuentes García

Resumen Hablar de culturización ambiental implica la inclusión en la forma de gestión tradicional, promoviendo una forma diferente de actuar en el manejo de las organizaciones, esto es a favor de una responsabilidad social económica y medioambiental promovida mediante una política pública Este estudio analiza la efectividad en la aplicación de uno de los rubros que conforma el Programa Nacional de Auditoría Ambiental (PNAA) que fue creado en 1992 bajo iniciativa de la, Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente (PROFEPA) principalmente focalizándolo en el renglón de capacitación ambiental y desarrollo sustentable. Certificación de Industria Limpia, hoy en día esta acreditación representa una de las ventajas competitivas que buscan desarrollar las empresas dentro de los mercados, como parte del compromiso de responsabilidad social ante de la comunidad donde están instaladas, otorgándole un peso significativo a la evaluación de sus procesos para acreditar sus operaciones, como parte del programa desarrollado por la Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente (PROFEPA) en 1992.En la actualidad el programa se ha diversificado abarcando además del sector industrial otros sectores como el comercial, las empresas de servicios, las turísticas y los principales organismos públicos expidiéndose tres tipos de certificados: el de Industria Limpia, el Calidad Ambiental y el de Calidad Ambiental Turística. Este estudio es de tipo descriptivo, analizando los pros y los contras para validar la efectividad del programa, por lo que se revisó la información que emite la procuraduría y se realizaron entrevistas con expertos

para llevar a cabo la investigación, y presentar propuestas, que permitan la profundización en el estudio. Estos resultados obtenidos indican como 1) La marca con esta certificación, se avala ante la comunidad el cumplimiento cívico del cuidado y protección del entorno 2) La reducción en costos al optimizar el uso y manejo de recursos; ellos mejoran el perfil de la empresa y 3) Se genera la confianza ante la comunidad integrada por consumidores, proveedores, gobierno, favorecen también a los empleados, accionistas, directivos. Para implantar la amplia difusión este programa se propone un modelo estratégicos desarrollados con el propósito de orientar las acciones para lograr los objetivos de sustentabilidad, como es el modelo PIENSO que permite que las organizaciones se puedan adaptar a la culturización ambiental.

Palabras Clave Culturizacion Ambiental; Estrategia; Programa de Gobierno

Introducción En los años de 1960 se opinaba que “las empresas se deben dedicar a producir bienes y servicios con eficiencia y dejar la solución de los problemas sociales y ecológicos en manos de los organismos de gobierno y las personas competentes.” Sin embargo, para evitar la división de la responsabilidad social entre los diversos segmentos de la sociedad, tanto el gobierno como el sector privado tienen la responsabilidad de actuar en pro de la sociedad y a la par obtener un provecho propio bien entendido (Milton Friedman, 1963: 133). La crisis medioambiental dio origen a estudios que auspiciada por el Club de Roma (integrado por ex ministros y presidentes de los países desarrollados y a partir de simuladores de gran capacidad, llegaron a generar estudios documentados de la “humanidad en la encrucijada y los límites del crecimiento” tal como lo referencia Meadows (1972 y 1978), estos estudios de los años 1970, generaron un cambio de actitud a favor de la sustentabilidad de países como los Europeos y Norteamericanos, derivado por los desequilibrios económicos que se presentaron en los últimos años, a los vertiginosos cambios tecnológicos, y los graves problemas ambientales que se originan, a la lucha de nuevos competidores, al canibalismo de los mercados y en algunos casos también se habla de ingobernabilidad como causa. Desde los años de 1980 con la Teoría de nuestro destino común la preservación del hábitat, el enfoque de la sustentabilidad de acuerdo al informe Brundland (1988) ha iniciado un cambio en la manera de ver el mundo de la ciencia administrativa aplicada por las organizaciones, en donde el término es considerado como un compromiso dinámico incluye la responsabilidad como parte de este enfoque. La nueva perspectiva empresarial está orientada a romper los paradigmas a favor

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de una nueva visión social, económica y ambiental, que le permitan condiciones propicias para competir en el mundo globalizado, respetarlo y aprender de él. Actualmente ya no puede una organización ser indiferente o egoísta ante el entorno, porque el mismo lo puede rechazar. Dentro del diseño de los objetivos, así como dentro del establecimiento de las metas, del desarrollo de los procedimientos, de la implementación de los sistemas la responsabilidad social, económica y medio ambiental, debe quedar inmersa. En México desde los años de 1990, fueron los orígenes el Programa Nacional de Auditoría Ambiental(PNAA) que se enfocó a ayudar a las industrias de mayor riesgo medioambiental para el país y se le denomina para su difusión como el Programa de Industria Limpia; fue hasta 1997 donde se empiezan a ver los primeros resultados entregándose 80 certificados, a distintas las organizaciones empresariales que lo acreditaron, al implementar acciones para cumplir con la normatividad mexicana y a la vez cumplir con las normas internacionales que les dieran un mejor posicionamiento en el mercado, como primeras muestras de cómo convertir una debilidad de la empresa en una fortaleza. Desde su origen este Programa de Industria Limpia de la PROFEPA plantea estrategias que permitan que las debilidades se vayan transformado en fortalezas competitivas, que las empresas logran paulatinamente al adherirse a este programa enfocado al cuidado de entorno, y puedan observar y encontrar beneficios tales como: • Desde el punto de vista de marca, la obtención de esta certificación, se avala ante la comunidad el cumplimiento cívico del cuidado y protección del entorno que las rodea y favorece, lo que les otorga un valor agregado que mejora su imagen beneficiándolos competitivamente por su compromiso corporativo, llegando a transformarse en una mayor lealtad, ya que el consumidor por la acreditación debiera preferir comprar productos que ostenten logotipo de industrias limpias, como el aval del compromiso adquirido por éstas. • A partir de 1997 con la constancia del cumplimiento de las normas ambientales tanto nacionales como internacionales, les han permitido a las industrias incursionar en los mercados internacionales, además por el cumplimiento de las buenas prácticas operativas y de ingeniería las empresas con el logotipo se mantienen libres de inspecciones y se evita las multas o sanciones mientras dure la vigencia del certificado. • Desde el punto de vista económico, significa reducción en costos al optimizar el uso y manejo de recursos como el tratamiento de aguas y consumo de energía, así como mejorar las practicas en el manejo de residuos altamente contaminantes, ampliando beneficios y ahorros en gastos sustanciales, como la reducción de las primas de seguros contra riesgos.

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• Desde el punto de capital de social, se mejora el perfil de la empresa, y se genera la confianza ante la comunidad integrada por los propios consumidores, proveedores, entidades gubernamentales que los favorecen pero también incluyen a los empleados, accionistas, directores. El cumplimiento de la norma favorece el desarrollo integral al garantizar un estado de bienestar para todos los miembros de la organización y su hábitat, no solo de las generaciones actuales sino garantizan el cuidado de los recursos para las nuevas generaciones.

Los programas de subsidio a las empresas, solo lograrán resultados duraderos si desde del interior de las mismas se realiza un compromiso formal ético dinámico y responsable hacia toda la empresa.

Marco Teórico Estrategias para la culturización ambiental El proceso administrativo tradicional de la planeación, dirección, organización y control ha evolucionado con el enfoque estratégico hasta incorporar a la competitividad de la industria, el concepto sustentable, antes considerado como un activo intangible, costoso en tiempo y dinero, tan difícil de comprender para los accionistas los directivos y tan complicado de interpretar sin un modelo que simplificara la complejidad del fenómeno, conservando sus características esenciales. Hablar de culturización ambiental implica la inclusión en la forma de gestión tradicional, promoviendo una forma diferente de actuar en el manejo de las organizaciones, esto es a favor de una responsabilidad social económica y medioambiental promovida en este caso de estudio mediante una política pública que pretende dar un impulso subsidiado y necesario para generar una inercia que permita crecer a empresas, giros, sectores y ramas económicas, influyendo a todos los tipos de organizaciones de negocios, gubernamentales y de la sociedad civil. Este cambio de actitud está dirigido hacia el interior de la empresa dentro de la responsabilidad ética en la forma de ejecutar el manejo de la dirección, y los cambios que requiere su estructura organizacional; desde ahí se plasman el establecimiento de estrategias a favor del medioambiente, abarcando este concepto desde sus principios, su misión visión y la gestión con la que funciona el corporativo, por lo que se tendrá que identificar los recursos de que dispone, sus capacidades y hasta donde llegan sus competencias centrales así como los valores, conductas, reglas y rutinas que son desarrolladas de manera particular o se han adquirido por la misma forma tradicional de actuar. Al establecer las estrategias se define las líneas de acción para el logro de los objetivos organizacionales, ésta se ejecuta al interior de la organización partiendo de la dirección y quedando inmersa para su establecimiento en la cultura organizacional que juega un papel determinante en la búsqueda de los objetivos Thompson, Strickland, Gamble, (2012). Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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“La cultura organizacional es la articulación armoniosa de valores, ideología, imaginarios y rutinas; este diseño de empresa sólo es viable, posible y certero si de manera simultánea se fortalece y se hace operativa en dos niveles de la organización: en la concepción ética de la empresa y en la arquitectura cultural propia” (Herrera, J. C. y J. L. Abreu,2008:395), esto es asumir un compromiso organizacional de todo el personal, en la búsqueda de la mejores prácticas para su actuación y compromiso ético, encaminados a lograr la sustentabilidad, y apoyando la iniciativa de la dirección y de las gerencias. Para Dalla (1999) citado por Herrera y Abreu (2008) “se deben reunir seis variables: el más alto consejo debe establecer el tono; los directores deben dar el ejemplo; la estrategia debe esclarecer y obligar; la dinámica al interior de la compañía se debe basar en la confianza; y todos los colaboradores y empleados deben asumir un compromiso personal con la iniciativa; la cultura debe ser abierta e interrogativa”. En donde para lograr un caso de éxito se requiere el firme compromiso de todas las personas involucradas en su realización. La utilización de un modelo de proceso interactivo estratégico de negocio sustentable para las organizaciones (PIENSO) permite establecer estrategias con un enfoque sustentable, logrando identificar aquellas competencias e indicadores que favorecen la responsabilidad desde el interior de las empresas, esta propuesta integra a muchas corrientes estratégicas pero adicionó algunos elementos útiles para orientarse a la responsabilidad social, económica y medioambiental. La visión estratégica ha incorporado elementos como son la prospectiva o futuros deseables en el cuidado del entorno, estableciendo escenarios que permiten definir la visión y misión de la organización. La interactividad entre la competitividad y la cooperación, juega en muchas ocasiones como un factor importante a ser considerado en la fijación de objetivos y estrategias para lograrlos. Las estrategias de las ventajas competitivas sostenibles basadas en costos y diferenciación al aplicar las certificaciones ambientales, se han enriquecido con el núcleo basado en los recursos de la organización y de manera preponderante en el beneficio para capital intelectual con que cuentan; esto representa un proceso incremental donde se establece un vínculo con el cliente y sus requerimientos a través de la transversalita de demanda y oferta. La unidad estratégica nuclear se define como el modelo de negocio conceptualizado como la unidad estratégica, amplia su ámbito de aplicación al considerar las áreas funcionales, no solamente relacionadas con los negocios lucrativos, por lo que son susceptibles de aplicarse a organizaciones de la sociedad civil y publicas. La sustentabilidad basada en la teoría de nuestro destino común, se ha convertido en la teoría integradora de la responsabilidad, económica, social y medioambiental de la organización. Dotándola de una dimensión multigeneracional. La organización es el ente donde se ejecuta la estrategia, su estructura organizacional es la forma en la que las funciones la apoyan e interactúa la coopetencia (competencia y cooperación), para ello el liderazgo gerencial y el personal permite

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llevarla a cabo; ya que serán capaces de administrar los recursos y los sistemas; estableciendo políticas y programas de recompensas que apoyen el logro estratégico. Todo ello dado de una cultura organizacional sustentable.

Fases del sistema, para mejorar en cada ciclo de la planeación y la ejecución estratégica.

La dirección en el modelo sistémico PIENSO, descrito anteriormente coordina e integra la ejecución de los diferentes elementos del proceso en la fase de planeación estratégica, como son el diseño de los escenarios futuros (prospectiva), con la participación de los actores involucrados (interactividad), estableciendo metas y objetivos (Estratégico) y abarcando toda la organización (nuclear). Cada uno de los elementos del sistema PIENSO tendrá indicadores que serán medidos mediante el Tablero de Control, para agilizar la corrección continua para el logro de los objetivos, al termino del proceso se evaluaran los resultados y se retroalimentaran a la Dirección y cada una de las áreas.

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Pasos que se requieren para que una organización ejecute una estrategia

Cultura de

sustentabilidad

organizacional

Recompensas e incentivos dirigidos al logro de los objetivos estratégicos

Establecer políticas, procedimientos, procesos y practicas

Estructura organizacional por funciones de apoyo a la Estrategia

Organización

Para ejecutar la Estrategia

Sistemas de Información y Logística de Apoyo

Integrar las ventajas competitivas, de cooperación y transversales necesarias

Liderazgo de las gerencias y personal por parentesco estratégico

Dotar de recursos financieros, humanos y técnicos

Una tendencia hacia una cultura sustentable, en donde los principios normas actitudes se orienten a la preservación y cuidado del medioambiente; una estructura organizacional solida y responsable; un mando operativo, estratégico y táctico, que se involucre y comprometa con las políticas, los procedimientos, para que éstos se conozcan y difundan las buenas prácticas, además se optimicen los recursos financieros , humanos y técnicos y se lleven a cabo acciones para mantener los canales de información y logística que brinden apoyo; es importante para lograr los propósitos, resaltar las ventajas competitivas como son la diferenciación de sus procesos, que les permita acreditarse ante el entorno; un liderazgo efectivo , capaz de encauzar a los involucrados a la realización de los proyectos; estímulos y recompensas que estimulen la lealtad y el compromiso. “Dado estos acontecimientos, cada día las empresas buscan con ansiedad formas creativas y propias de agenciar la responsabilidad social (RS), de desarrollar procesos y acciones que posibiliten mejorar sus prácticas internas, divulgar su comportamiento corporativo, fortalecer sus servicios, fidelidad de sus clientes, preservar el entorno” (Herrera, J. C. y J. L. Abreu,2008:396).El elemento integrador entre las organizaciones públicas y privadas es el compromiso de asumir su actuación con una ética profesional en el manejo de las empresas, como parte del programa de Autorregulación establecido por la SEMARNAP, le corresponde al empresario o emprendedor contratar con sus recursos a un auditor ambiental certificado para asegurarse que sus procesos no contaminan.

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Medidas prácticas para la elaboración de políticas ambientales

¿Qué?

Pasos

Definir el sistema que se desea proteger.

La medición debería Dentro de los límites de proporcionar una ese sistema. caracterización cualitativa del estado del sistema.

Objetivo El objetivo se define mediante el diálogo entre las partes interesadas.

¿Quién?

Fijar un parámetro de medición de los resultados.

Se crea un marco de resultados mediante programas voluntarios o el establecimiento de pactos entre el gobierno, el sector empresarial y las partes interesadas.

Crear uno o varios mercados para comercializar dichas. Licencias. Crear una licenLos mercados pueden cias de operación que sea legalmente informar del volumen de las transacciones y transferible. de los precios. Los futuros y las opciones también pueden estimular el comercio.

Medición

Utilizando el parámetro de medición establecido, todos los actores pertinentes informan de sus progresos respecto del logro de los objetivos.

Propiedad

Mercado

El gobierno reconoce y garantiza Una iniciativa pública los derechos de o privada. propiedad relativos a dichas licencias.

Fuente: Fuente: World Business Council for Sustaninable Development (WBCSD): Sustainability through the marquen: Seven keys to success (Ginebra,WBCSD, 2001), Citado en VI Informe de la Conferencia Internacional del Trabajo, 96.a reunión, (2007)

El sector empresarial aún no se liga a lograr un mayor bienestar en la comunidad, sobre todo por el poco incentivo que dan las autoridades en materia de política industrial y medioambiente para promover mejores procesos amigables con el entorno, sin embargo, aunque existe un marco de

normas que establecen un compromiso, éste generalmente no se cumple por los costos tan elevados que esto implica a las organizaciones, sobre todo en materia ambiental.

El enfoque tradicional del modelo costo-beneficio, solo concibe soluciones ambientales siempre

que los beneficios sean superiores a los costos. Como no es fácil cuantificarlos todos, su descuido por décadas, ya nos deja ver claras sus amenazas, la única salida hasta el momento lo brinda la

coordinación de las empresas comunidad y gobierno para lograr un desarrollo socio-ambiental, por lo que las empresas tendrán que enfrentar una compleja serie de condiciones. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Por parte de la acción gubernamental no existe una política efectiva para promover los mercados verdes, existe desconocimiento del consumidor ante las ventajas de comprar alimentos o adquirir servicios de empresas socialmente responsables con el ambiente y no existe difusión de cuáles son los establecimientos certificados por lo que existe una incipiente trascendencia ambiental. En la práctica la principal acción en contra para implementar una política ambientalista dentro del sector empresarial es que se tiene poca información y en algunos casos solo abarca los círculos industriales, existiendo pleno desconocimiento de la forma de acreditarse y obtener una certificación del resto de las empresas, por lo que existe indiferencia de la comunidad, incluidos los mismos empresarios, accionistas, directores, empleados, proveedores y público en general en cuanto al cumplimiento de la norma. Se necesita tener una participación más efectiva de la procuraduría al aplicar sanciones por incumplimiento de la norma y generar una sistematización en los procesos que permitan adaptarse orientarse, capacitarse y educarse y mantenerse dentro de los estándares que marca su compromiso con el entorno. Aunque existen algunas acciones ya emprendidas como Cleantech Challenge que es un Centro de Innovación y Escalamiento Comercial enfocado en innovación sustentable y tecnologías limpias en México y Latinoamérica que desde hace cinco años organiza un evento con apoyo de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnart), que busca impulsar empresas y proyectos verdes en México.

Programa de Industria Limpia de la Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente (PROFEPA) “La Producción más Limpia consiste en la aplicación continua de una estrategia de prevención ambiental a los procesos y a los productos con el fin de reducir riesgos tanto para los seres humanos como para el medio ambiente
… tiene por objeto reducir todos los impactos, durante el ciclo de vida del producto, desde la extracción de materias primas hasta su disposición final” (Gutiérrez y Rodón, 2004:13).

En 1989 el termino de producción limpia fue difundido por la oficina de Industria y Medio Ambiente dentro de las actividades que se venían desarrollando dentro del programa de las Naciones Unidas para el medio ambiente y abarcaba la aplicación de una estrategia ambiental preventiva para mejorar la coeficiencia en la producción, en los productos y en la prestación de servicios a la comunidad. En México la certificación de industria limpia, representa una de las ventajas competitivas que buscan desarrollar las empresas dentro de los mercados, ante el compromiso de avalar su responsabilidad social Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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ante la comunidad donde están instaladas, otorgándole un peso significativo a la evaluación de sus procesos para acreditar sus operaciones, como parte del programa desarrollado por la Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente (PROFEPA) implementado en 1992. En sus orígenes el Programa Nacional de Auditoría Ambiental(PNAA) se enfocó a ayudar a las industrias de mayor riesgo para el país y se le denomina para su difusión como el Programa de Industria Limpia, fue hasta 1997 donde se empiezan a ver los primeros resultados entregándose 80 certificados, a distintas las organizaciones empresariales que lo acreditaron, al implementar acciones para cumplir con la normatividad mexicana y a la vez cumplir con las normas internacionales que les dieran un mejor posicionamiento en el mercado. En la actualidad el programa se ha diversificado abarcando además del sector industrial otros sectores como el comercial, las empresas de servicios, en las instalaciones turísticas, y los principales organismos públicos expidiéndose tres tipos de certificados: El de Industria Limpia, el Calidad Ambiental y el de Calidad Ambiental Turística. Como define la PROFEPA a las empresas limpias: “Son aquellas empresas que se someten de manera voluntaria a un análisis exhaustivo de sus instalaciones y operaciones respecto de la contaminación y el riesgo que pueden generar, así como del grado de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente y de parámetros internacionales y de prácticas aplicables en los casos en que no se cuenta con Normas Oficiales Mexicanas”. Este programa está dirigido a las empresas que por sus características tamaño alcances, puedan ser consideradas en riesgo de causar impactos negativos y perjudiciales al medio ambiente o rebasan los límites en materia de protección y restauración, lo que busca la dependencia es la preservación del patrimonio natural, que las empresas generen riqueza puedan ofertar oportunidades de empleo y logren la competitividad. El certificado lo otorga la PROFEPA pero en común acuerdo con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y tiene una vigencia de dos años, contando con tres tipos de Certificados de Industria Limpia; de Calidad Ambiental; y de Calidad Ambiental Turística. La normatividad que rige esta certificación está dada por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) considerando en el artículo 2° de la LGEEPA capítulo I las disposiciones generales.de Autorregulación, en donde establece que la empresa deberá de realizar un conjunto de actividades para mejorar el desempeño ambiental, mismas que serán avaladas mediante una Auditoría Ambiental, realizada por la Subprocuraduría Ambiental como parte sus atribuciones para la implementación de una política ecológica. La Procuraduría Federal del Protección al Medio Ambiente ( PROFEPA) a través de la Subprocuraduría Ambiental establece los términos para llevar a cabo la Auditoría Ambiental, que se

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considera como parte de sus atribuciones para implementar la política ecológica cuyo eje central busca promover acciones para lograr la participación del sector empresarial en el cuidado conservación y protección del medio ambiente. La PROFEPA incentiva a la base empresarial a conseguir de manera voluntaria el Certificado de Industria Limpia, concientizando a la base empresarial sobre todo las de mayor riego por ser altamente contaminantes, de cumplir con las normas que señala el programa llevando a cabo las acciones necesaria para su logro. Para la acreditación de esta política ambiental, la procuraduría concede la autorización de utilizar el logotipo como empresas certificadas con el propósito de generar un valor más alto a la firma, lamentablemente la difusión es una limitante para su correcta aplicación. Para poder lograr una certificación se necesita: • Rediseñar los procesos. • Mejorar los productos. • Buenas prácticas operativas. • Sustitución de materiales para utilizar biodegradables. • Reciclaje en situ. • Uso de tecnología más adecuada para mejorar los procesos.

Metodología: Este estudio es de tipo descriptivo, llevando a cabo en primer término la revisión de toda la información proporcionada por la dependencia para dar a conocer el programa, como una alternativa presentada a las empresas, para que puedan desarrollar programas que las sitúen como empresas socialmente responsables. Analizando los pros y los contras para validar la efectividad del programa, se aplicó técnicas cualitativas como son entrevistas con los usuarios y se procedió analizar los resultados presentados por la dependencia, para desarrollar la investigación, y presentar la propuesta de un modelo como PIENSO que permitan la culturización ambiental en las organizaciones, además que con éste se genere líneas de investigación para la profundización en el estudio. Dentro de la información que proporciona la misma procuraduría del rubro para el desarrollo de instrumentos de política, educación información, capacitación y participación social para el fortalecimiento de la gobernanza ambiental se encontraron la siguiente información:

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Ejercicio del gasto Millones de pesos

Este indicador refleja el aporte que realiza la Procuraduría Federal de protección al Ambiente a la Gobernanza Ambiental , aunque no existe mucha información solo se puede analizar que del ejercicio autorizado, aunque las cifras presentan un avance en los últimos cinco años , todavía no se logran aplicar los recursos que se tienen destinado para el fortalecimiento de programas como INDUSTRIA LIMPIA , esto es por el desconocimiento de algunos sectores para su aplicación , por la falta de capacitación o por la poca difusión de sus bondades .

Siguiendo con el análisis de los resultados hasta ahora generados por el sistema se tiene Los PROS

Las empresas certificadas dejaron de consumir 196 millones, 665 mil metros cúbicos de agua que equivale a abastecer casi dos millones de personas. Residuos evitados 6 millones 352 mil toneladas cada año equivalente a los que se producen en un año 17.4 millones de personas.

Energía eléctrica ahorro de 6910 millones de KWH cada año equivalente a 2 millones 381 mil hogares. Las emisiones contaminantes evitadas ascienden 19.6 millones de toneladas de CO2 que equivale a sacar de circulación a 4 millones de automóviles. Suelos remediados y restaurados 50,000m2, similar a siete canchas futbol Estadio Azteca.

Los CONTRAS La difusión del programa principalmente se orienta a el sector Industrial y a las grandes compañías. Falta estimular la capacitación y la Difusión de los beneficios del Programa Industria Limpia. No existe una normatividad para hacer cumplir la ley sobre el cuidado del medio ambiente, por lo que no hay sanciones.

Acción voluntaria de contratar a un Evaluador Certificado ante PROFEPA para realizar la Auditoría Ambiental.

No existe un promoción para impulsar el mercado verde, por lo que el consumidor desconoce la importancia del distintivo.

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Conclusiones • La responsabilidad social es uno de los temas que han tomado mayor relevancia en los últimos años , como producto de la degradación y afectación del medio ambiente, es el compromiso que asumen las organizaciones, para trabajar en base a conductas éticas y más responsables ante la comunidad y el derecho a la protección de su hábitat. • Las nuevas corrientes del pensamiento en los estudios de la administración y gestión de empresas marcan el término de la sustentabilidad bajo un orden prioritario; dentro de los planes, políticas procedimientos, quedando plasmado en la misión y visión para aplicación de las estrategias organizacionales. • El egoísmo empresarial reflejado en la utilidad renta ganancia como motor del sistema ha quedado de lado para dar pie a un mayor compromiso de las organizaciones para generar bienestar, por el rechazo de la misma comunidad a las empresas altamente contaminantes.

• Para que los programas de subsidio a las empresas empiecen a dar buenos resultados se necesita de un compromiso dinámico entre el sector empresarial, el gubernamental y la comunidad donde se aplica. • La aplicación de un Modelo como PIENSO permite establecer estrategias con un enfoque sustentable, ya que logra identificar competencias e indicadores que favorecen la responsabilidad desde el interior. • Se necesita una política más efectiva para promover los mercados verdes, así como publicitar los establecimientos que tienen avalados como socialmente responsables y cuentan con distintivos emitidos por la procuraduría. • La procuraduría del medio ambiente debe de brindar más capacitación a los demás sectores productivos para demostrar las ventajas de ser una industria limpias , ya que existe pleno desconocimiento de la forma de acreditarse y obtener una certificación del resto de las empresas. • Se necesita tener una participación más efectiva de la procuraduría al aplicar sanciones por incumplimiento de la norma y generar una sistematización en los procesos.

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Las politicas públicas y el marco legal sobre el cambio climatico en Tamaulipas

*Dr. Luis Moral Padilla1 **Dra. Carmina Elvira Elvira2 ***Dra. Leticia Caloca Carrasco3

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas. Modalidad de trabajo: Avance de investigación

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* Doctorado en economía y ciencias sociales por la Universidad de la Coruña, España. Profesor-investigador de carrera en la Unidad Académica de Ciencias Jurídicas y sociales de la Universidad Autónoma de Tamaulipas. Miembro del Grupo Disciplinar Estudios jurídicos y Administración Pública. Miembro de REDEMUN. Tel. 52-8332412012 .E-mail: moral3000@ hotmail.com; [email protected]; **. Doctorado en Investigación Educativa. Profesor-investigador de carrera en la Unidad Académica de Ciencias Jurídicas y sociales de la Universidad Autónoma de Tamaulipas. Miembro de REDEMUN. Miembro del cuerpo académico de Desarrollo Regional y sustentabilidad. E-mail: Tel. 52-8332412012. [email protected].

***. Doctorado en Investigación Educativa. Profesor-investigador de Carrera en la Unidad Académica de Ciencias Jurídicas y sociales de la Universidad Autónoma de Tamaulipas. Miembro de REDEMUN. Tel. 52-8332412012. E-mail: lcaloca@ uat.edu.mx.

LAS POLITICAS PÚBLICAS Y EL MARCO LEGAL SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO EN TAMAULIPAS

*Dr. Luis Moral Padilla **Dra. Carmina Elvira Elvira ***Dra. Leticia Caloca Carrasco

Resumen PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA El presente trabajo analiza el marco legal, así como las políticas públicas que a escala internacional, nacional y estatal se han establecido para enfrentar la problemática del cambio climático. En este contexto, y partiendo de la supremacía constitucional, se establecen los principales desafíos legales e institucionales para combatir el cambio climático en Tamaulipas.

OBJETIVOS Los objetivos que se buscan en este trabajo son primero analizar el marco jurídico, así como las políticas públicas que a escala internacional, nacional y estatal se han establecido para enfrentar la problemática del cambio climático en Tamaulipas; segundo revisar, actualizar y evaluar periódicamente el marco jurídico aplicable a las áreas de agricultura, asentamientos humanos, biodiversidad, ganadería, costas, pesca, hidrología, educación, vivienda, entre otros que recienten los efectos del cambio climático y por ultimo actualizar y evaluar periódicamente las políticas y estrategias en la materia.

CONCLUSIONES Podemos concluir que existe la necesidad de elaborar iniciativas de ley que permitan contar con un marco jurídico que garantice la prevención y solución de la problemática surgida por los daños al medio ambiente, y la creación de la legislación específica sobre cambio climático, donde se establezcan las medidas jurídicas necesarias para la protección de los derechos de los ciudadanos afectados por este fenómeno, así como las facultades y atribuciones de las autoridades competentes en el estado de Tamaulipas y su relación con los demás ámbitos de competencia, así como formular las líneas tendientes a la generación, divulgación y difusión de las políticas públicas y de la normatividad aplicable a la materia en el estado de Tamaulipas.

Palabras clave marco legal e institucional, Cambio Climático, Tamaulipas.

PUBLIC POLICY AND LEGAL FRAMEWORK ON CLIMATE CHANGE IN TAMAULIPAS * Dr. Luis Moral Padilla **Dra. Carmina Elvira Elvira ***Dra. Leticia Caloca Carrasco

Summary PROBLEM This paper analyzes the legal framework and public policies at international, national and state levels have been established to address the problem of climate change. In this context, and based on constitutional supremacy, the main legal and institutional challenges are set to combat climate change in Tamaulipas.

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OBJECTIVES The objectives sought in this paper are first to analyze the legal framework and public policies at international, national and state levels have been established to address the issue of climate change in Tamaulipas; second review, update and regularly review the legal framework applicable to the fields of agriculture , human settlements, biodiversity , livestock , coasts, fisheries , hydrology , education, housing , among others recienten the effects of climate change and finally update and periodically evaluate policies and strategies in the field.

CONCLUSIONS We can conclude that there is a need to develop legislative initiatives that allow to have a legal framework to ensure the prevention and resolution of problems arising from environmental damage , and the creation of specific legislation on climate change, which established the legal measures necessary to protect the rights of citizens affected by this phenomenon , as well as the powers and duties of the competent authorities in the state of Tamaulipas and its relationship to other areas of competence and develop lines aimed at generation , dissemination and diffusion of public policies and regulations applicable to the matter in the state of Tamaulipas.

Keywords legal and institutional framework, Climate Change, Tamaulipas.

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LAS POLITICAS PÚBLICAS Y EL MARCO LEGAL SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO EN TAMAULIPAS

1. Introducción Si partimos del hecho de que la diversidad biológica es la base para la vida en la Tierra, que nos proporciona beneficios esenciales tales como la purificación del agua y la regulación del clima, además de que constituye una defensa natural contra las inundaciones y la erosión de los suelos, podemos entender el porqué es fundamental luchar por preservar un medio ambiente sano y conservar, precisamente, dicha biodiversidad (Kerry, et al, 1999). A principios del siglo XX la sociedad mexicana conservaba su característica de ser mayoritariamente agrícola; sin embargo pronto surgieron nuevos modelos de congregación poblacional y se instauraron la agricultura y la ganadería intensivas, lo que dio lugar a la degradación de los suelos, la deforestación, la reducción de la diversidad biótica y el agotamiento progresivo de los recursos naturales. Todos estos cambios, así como el reciente fenómeno de globalización, han contribuido a que, en la actualidad, nos veamos amenazados por el cambio climático, producto de la concentración desmedida de emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera, principalmente del dióxido de carbono.

1.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA El presente trabajo analiza el marco jurídico, así como las políticas públicas que a escala internacional, nacional y estatal se han establecido para enfrentar la problemática del cambio climático. En este contexto, y partiendo de la supremacía constitucional, se establecen los principales desafíos legales e institucionales para combatir el cambio climático en Tamaulipas.

1.2. OBJETIVO Es analizar el marco jurídico, así como las políticas públicas que a escala internacional, nacional y estatal se han establecido para enfrentar la problemática del cambio climático en Tamaulipas.

1.3. PROCEDIMIENTO Consta de la búsqueda bibliográfica en bibliotecas y centros de documentación sobre el fenómeno de estudio; consulta a expertos sobre el objeto de estudio; y redacción de Informe sobre resultados.

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1.4. METODOLOGÍA Es de carácter documental mediante un análisis del fenómeno de estudio sobre el marco jurídico y las políticas públicas a nivel internacional, nacional y estatal que permitan enfrentar los efectos del cambio climático en el estado.

1.5. RESULTADOS La creación de ponencias, artículos para revista, un capitulo de libro, un libro, creación de seminarios y foros sobre legislación y cambio climático.

2. Desarrollo 2.1. PREOCUPACIÓN MUNDIAL PARA HACER FRENTE AL CAMBIO CLIMATICO En 1997 se suscribió en Japón el protocolo de Kyoto sobre la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, en el cual los países suscriptores se comprometieron a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en 5% entre el 2008 y el 2012, respecto a las emisiones registradas en 1990. Ocho años después, el 16 de febrero del 2005, entró en vigor el protocolo de Kyoto, que cuenta con 28 artículos y sus respectivos apartados que tocan temas como: mecanismos de desarrollo limpio, estimaciones de emisiones contaminantes, promoción del desarrollo sostenible, nuevas y renovables formas de energía, incentivos fiscales y exenciones tributarias; su objetivo fundamental es la reducción de las emisiones de seis gases de efecto invernadero que provocan el calentamiento de la tierra: el dióxido de carbono, el metano, el protóxido de nitrógeno y tres gases fluorados; pretende, además, disminuir considerablemente el uso de energías fósiles como el carbón, el petróleo y el gas, que representan el 80% de estas emisiones (ONU, 1998). En nuestro país, la Constitución señala la obligación del gobierno federal de realizar las acciones necesarias para promover el bienestar de la población, incluida la protección de la salud y del medio ambiente, además de llevar a cabo cualquier otra acción en beneficio de la nación. En el estado de Tamaulipas la legislación local también prevé la protección de los derechos humanos, (Aguirre, 2003) que podrían ser afectados debido a la contaminación. Independientemente de que es obligación estatal la protección de los derechos humanos colectivos Como es el caso del derecho a un medio ambiente adecuado, debemos puntualizar que es responsabilidad de todos el enterarnos e involucrarnos en las políticas medioambientales, tanto del gobierno estatal como del federal, con el fin de lograr un desarrollo socioeconómico importante pero sin poner en

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riesgo el equilibrio ecológico, toda vez que no tenemos la naturaleza a nuestro servicio sino que formamos parte de ella.

2.2. LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS Y EL CAMBIO CLIMATICO En noviembre de 2007, el Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) de las Naciones Unidas concluyó su cuarto informe de evaluación, que resume seis años de investigación científica y análisis sobre el modo en que está cambiando el clima mundial (IPCC, 2007). Dicho informe confirma que el cambio climático es una realidad. Por ejemplo: • Once de los últimos doce años han sido los más calurosos de la historia. • La velocidad a la que aumenta el nivel del mar casi se ha duplicado: desde los 18 cm por siglo del periodo 1961-2003 a los 31 cm por siglo de la década 1993-2003, acelerada por el deshielo de los glaciares y los casquetes polares. • Las observaciones de los satélites muestran que el hielo marino del Ártico está retrocediendo a un ritmo del 2.7% por década desde 1978. • Cada vez hay menos noches frías y heladas, y más olas de calor. • En el último siglo han aumentado las precipitaciones en los países del norte; por el contrario, han disminuido en el Mediterráneo, África y el sudeste asiático, multiplicando las zonas de sequía (IPCC, 2007).

Para mitigar los efectos del cambio climático, el grupo de expertos enfatizó la urgencia de que se tomen medidas para desacelerarlo, o bien para adaptarnos a él; esas medidas tienen también un sentido económico y se refieren, entre otras cosas, a la utilización de tecnologías y prácticas que ayuden a reducir las emisiones a través de, por ejemplo, una mayor eficiencia energética, fuentes de energía renovables o una mejor gestión de los residuos. Por otra parte, se lucha porque los gobiernos de todo el mundo consideren como una prioridad la eliminación de obstáculos en la lucha contra el cambio climático, tales como los conflictos sociales de la pobreza y la falta de información.

2.3. LA UNIÓN EUROPEA Y EL CAMBIO CLIMATICO De manera independiente al estudio realizado, la Comisión Europea lanzó el Programa Europeo del Cambio Climático (PECC) en marzo de 2000 (Unión Europea, 2000). Bajo los auspicios de esta Comisión, sus representantes trabajaron con la industria, las organizaciones medioambientales y otros agentes para identificar medidas rentables, susceptibles de reducir las emisiones de

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gases de efecto invernadero. Ya se han puesto en práctica más de treinta medidas, entre las cuales se destacan: . Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (EU-ETS, por sus siglas en inglés), puesto en marcha el 1 de enero de 2005. Los gobiernos comunitarios han establecido límites a la cantidad de CO2 que pueden emitir cada año alrededor de 10,500 instalaciones (centrales eléctricas y grandes plantas consumidoras). Estas instalaciones generan casi la mitad de las emisiones de CO2 de la Unión Europea. Los recintos que emitan menos CO2 del que tienen asignado pueden vender la cuota de emisión no utilizada a otras plantas que no se estén comportando tan bien. Esto supone un incentivo financiero para reducir las emisiones. El sistema también se asegura de que haya compradores para las cuotas de emisiones: las empresas que superen sus límites de emisión y no deseen cubrirlos comprando derechos, deberán pagar multas importantes. . Otras medidas del PECC están dirigidas a reducir el consumo de combustible de los coches y a mejorar la eficiencia energética de los edificios (un mejor aislamiento puede reducir los costes de la calefacción en 90%). . Aumentar el uso de las energías renovables, como la eólica, la solar, la maremotriz, la biomasa (materia orgánica como madera, residuos de fábricas, plantas o excrementos de animales). .

Aumentar la energía geotérmica (energía de manantiales calientes o volcanes).

. Reducir las emisiones de metano de los vertederos.

En octubre de 2005 se inició una nueva fase del PECC, orientada a desarrollar medidas rentables de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y con varios objetivos: Desarrollar propuestas que amplíen el sistema de comercio de emisiones de la Unión Europea, trabajar en investigaciones sobre las emisiones procedentes de la navegación aérea y del tráfico de pasajeros, desarrollar tecnologías de captura y almacenamiento de carbono, e identificar medidas para adaptarse a los efectos inevitables del cambio climático que van unidas a las propuestas legislativas correspondientes (Unión Europea, 2005). La Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea (DG Medio Ambiente), con sede en Bruselas, con una plantilla de unas 600 personas, se encarga de los trabajos en relación con el cambio climático y es responsable de elaborar la legislación y las nuevas iniciativas, lo que pone de relieve la complejidad de la regulación jurídica ante un problema de esta naturaleza. La Comisión Europea (CE) se asegura también de que las medidas que se aprueban se pongan en práctica en los Estados miembros, realizando un seguimiento de su realización. Dado que la legislación sólo es el primer paso para enfrentar los problemas, lo sustancial es que la aplicación de

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la ley sea eficiente y oportuna. La necesidad de acuerdos interregionales lleva a poner énfasis en las negociaciones internacionales, las que permiten unir esfuerzos para combatir el cambio climático. La Comisión Europea lanzó, en el verano de 2006, la campaña “Tú controlas el cambio climático”, (CE, 2007) con la que trata de concienciar a los ciudadanos acerca de este problema, partiendo de que pequeños cambios individuales impactan en el esquema global. Este esfuerzo comunitario apuesta por la prevención a través de la educación ciudadana. La Unión Europea ha integrado el control de los gases de efecto invernadero en el conjunto de sus ámbitos de actuación para alcanzar los siguientes objetivos: consumir de forma más racional una energía menos contaminante, disponer de medios de transporte más limpios y equilibrados, responsabilizar a las empresas sin poner en peligro su competitividad, trabajar para que la ordenación territorial y la agricultura estén al servicio del medio ambiente y crear un entorno favorable para la investigación y la innovación (CE, 2008). Las estrategias propuestas por la Unión Europea son las siguientes: • Una política climática comunitaria, a través de la cual se pretende limitar a 2 ºC la variación de temperatura respecto de los niveles preindustriales; para ello, las acciones prioritarias son: — Contar con un marco político realista y duradero. — La reducción de los gases de efecto invernadero como objetivo prioritario. — La vigilancia y la adaptación de las consecuencias inevitables del cambio climático. — El cumplimiento del Protocolo de Kyoto y el compromiso comunitario en las negociaciones internacionales.

• Una energía menos contaminante y más eficiente. Para ello, la Unión Europea actualmente orienta el mercado hacia la utilización de una tecnología sustentable. En el 2007 adoptó el

“Paquete Energía”, que sienta las bases de una política energética común, de manera particular a través de medidas fiscales. Las acciones concretas en este sentido son:

— Controlar y racionalizar el consumo de energía merced a la eficiencia energética. — Conseguir que las energías renovables sean una alternativa real y asequible. • Medios de transporte más limpios y equilibrados. En este rubro, la Unión considera las acciones específicas siguientes:

— Cumplir los objetivos de la política de transportes. — Reconciliar el transporte por carretera y el transporte aéreo con el medio ambiente. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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— Fomentar el transporte ferroviario y el transporte por vías navegables, así como la inter modalidad. • Empresas responsables y competitivas. A través del principio de “quien contamina, paga” se pretende que las empresas se obliguen a tomar en cuenta el impacto ambiental en sus actividades con el fin de reducirlo. Al respecto, la Unión Europea cuenta con varios instrumentos de gestión. • La agricultura y la ordenación territorial al servicio del medio ambiente. En este sentido se promueve una gestión adecuada del uso de suelos con el fin de contribuir en la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero, producida por las actividades humanas. Se fomenta el almacenamiento del carbono y las actividades que generan pocas emisiones. • Un marco adaptado para la innovación. Con el fin de respaldar los proyectos innovadores y el desarrollo tecnológico, la Unión Europea ha establecido un número importante de ayudas financieras directas o indirectas.

Lo importante es determinar cuáles de estas medidas son viables para el estado de Tamaulipas, considerando como prioridades la prevención y la información con una participación ciudadana responsable y comprometida. Y, por otro lado, la necesidad de configurar un mapa de riesgos de la entidad que permita establecer las prioridades para enfrentar las causas del cambio climático y plantear, así, las estrategias y acciones a seguir, así como los objetivos viables a mediano y largo plazos.

2.4. LATINOAMERICA Y EL CAMBIO CLIMATICO En el marco de la fase inicial de las negociaciones internacionales sobre el cambio climático, en 2008, se precisa una labor enfocada al diseño de mecanismos que apoyen y hagan posible la acción por parte de los países en desarrollo. Los países latinoamericanos contribuirán decisivamente en el planteamiento de un acuerdo internacional sobre cambio climático posterior al año 2012, y serán además quienes más se beneficiarán de este acuerdo. En este sentido, varios países presentan avances significativos en la lucha por la protección del ambiente. Por ejemplo, Chile crea el Comité Nacional Asesor sobre Cambio Global, que coordina a las distintas instituciones vinculadas con dicho tema en este país (BCN, 2007). Nicaragua estableció una Comisión de Cambios Climáticos en 1999, cuyas funciones son de consulta y recomendación sobre actividades relacionadas con el cuidado del ambiente, así como la divulgación de información nacional e internacional. Argentina, por su parte, realizó un Programa Nacional sobre Impactos del Cambio Climático en 2001, cuya finalidad es coordinar estudios con otras dependencias y programas nacionales mediante la elaboración de una política de protección al

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ambiente; en 2003 se crea la Unidad de Cambio Climático, cuya función es proponer y propiciar acciones conducentes al logro de los objetivos y metas contenidas en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, incluyendo el desarrollo de actividades locales de concienciación para la mitigación de este problema; para el 2006 se establece una comisión para el estudio e identificación de los impactos del cambio climático en la Antártida e Islas del Atlántico Sur (SADS, 2006). En Brasil se expide la Ley de Cambio Climático para la Amazonía, con el fin de buscar inversiones en el creciente mercado de créditos de carbono, y se crea una “beca del bosque” para remunerar a los pueblos de la selva por su trabajo de preservar su hábitat y reducir la deforestación; empresas y países muy contaminados podrían invertir en ese fondo, recibiendo como contrapartida un “crédito de carbono”, con la garantía de que no habría deforestación, lo que significa carbono y agua almacenados para el resto del planeta; esto se debe a que Brasil es el cuarto emisor mundial de gases de efecto invernadero, siendo la deforestación responsable de 75% de esas emisiones; el estado de Amazonas tiene 1.5 millones de kilómetros cuadrados de selva, lo que representa 33% de la Amazonía (Planeta Azul, 2007).

2.5. MÉXICO Y EL CAMBIO CLIMATICO En México existen avances teóricos y prácticos relacionados con el derecho ambiental, aunque el cambio climático es un asunto que apenas se está tomando en cuenta en la conformación de un marco legal adecuado para enfrentarlo. El marco contextual de esta investigación es el estado de Tamaulipas, aunque evidentemente el problema en estudio es un fenómeno global. Es importante precisar que la norma fundamental es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que todas las demás leyes aplicables en México deberán ser acordes a sus disposiciones. Es criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que los tratados internacionales quedan por debajo de la Constitución y sobre las leyes secundarias (SCJN, 1999), lo que significa que el gran marco normativo sobre el que debemos trabajar es la Constitución federal y los tratados relativos al medio ambiente que tengan incidencia sobre el cambio climático en particular. En la legislación mexicana, las autoridades federales son las competentes de manera directa y exclusiva en materia de cambio climático. La SEMARNAT es la secretaría que tiene la competencia directa en el cambio climático, tal como lo establece la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), en su artículo 32 Bis, fracción XVI: “Conducir las políticas nacionales sobre cambio climático y sobre protección de la capa de ozono” (DOF, 2012). Sin embargo, la creación de la Comisión Intersecretarial del Cambio Climático (CICC) ha sido fundamental y determinante para tomar las decisiones más importantes; entre éstas, la Estrategia Nacional de Cambio Climático (CICC, 2007) y el Programa Especial de Cambio Climático de 28 de agosto de 2009, (DOF, 2009).

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La ley General del Cambio Climático (LGCC) en su artículo primero establece “que el objeto de la misma es propiciar la adaptación y mitigación al cambio climático y coadyuvar al desarrollo sustentable, estableciendo las bases de coordinación entre la Federación, los Estados y sus Municipios, el Distrito Federal y las organizaciones civiles de la sociedad estratégica. Además de ser la encargada de definir estrategias políticas públicas y metas que tengan por objeto la mitigación y la adaptación al cambio climático”. (DOF, 2012). La intención política de México fue pretender, demostrar en la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático del 10 de diciembre de 2010, mejor conocida como COP 16, celebrada en Cancún, que México es un país que se encuentra en posibilidades jurídicas de competir por recursos internacionales. (COP 16, 2010) Dichos recursos permitirían hacer obras de mitigación y proyectos de adaptación, un punto indispensable ante el calentamiento global, mismo que pretende cubrir la Ley en comento, en el Título II que prevé los criterios generales para la definición de políticas de mitigación y adaptación. (COP 16, 2010) El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2012-2018 no habla de cambio climático pero incluye la necesidad de trabajar en la sustentabilidad ambiental (DOF, 2013). El Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) tiene un Programa Especial sobre cambio climático 2009-2012, cuyo objetivo principal consiste en “realizar las investigaciones sobre el cambio climático en México, tanto para mitigarlo como para la adaptación del mismo […]” (DOF,2009). La Secretaría de Energía promueve líneas de acción asociadas a la innovación de procesos relacionados con el uso de energía y la eficiencia en el uso de los combustibles fósiles, así como la gestión y ejecución de proyectos de aprovechamiento de energías renovables. Forma parte del Comité Mexicano para Proyectos de Reducción de Emisiones y de Captura de Gases de Efecto Invernadero, que es la entidad responsable de dar cartas de aprobación y de no objeción a proyectos mexicanos que pretendan participar en el mecanismo de desarrollo limpio (MDL), (SENER, 2007). Uno de los programas de mayor alcance es Hábitat, programa impulsado por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que se enfoca tanto a la prevención del cambio climático como al estudio y desarrollo de estrategias para enfrentar los problemas socioeconómicos de manera conjunta. (SEDESOL, 2007). Una obligación sustancial del Estado es la planeación, que se ve reflejada en Tamaulipas en el Plan Estatal de Desarrollo de Tamaulipas 2011-2016, el cual enfatiza la necesidad de desarrollar integralmente al estado conforme a los fines políticos, sociales, culturales y económicos, contenidos

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en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Constitución Política del Estado de Tamaulipas (POET, 2011).

2.6. DESAFIOS PARA COMBATIR LEGAL E INSTITUCIONALMENTE CAMBIO CLIMATICO EN TAMAULIPAS Lo anotado con anterioridad representa los esfuerzos internacionales para la mitigación y la adaptación al cambio climático, esfuerzos que podemos retomar en algunas áreas siempre que se ajusten a las condiciones nacionales. Estimamos importante, igualmente, puntualizar los retos que, en materia jurídica y de políticas públicas, enfrenta el estado de Tamaulipas. Consideramos conveniente agrupar dichos desafíos en tres rubros: sustantivo, procesal y de gestión. El primero se refiere a la necesidad de que las medidas adoptadas estén en consonancia con los acuerdos internacionales pero, fundamentalmente, con el respeto de los derechos y garantías de los mexicanos. La parte procesal deberá poner énfasis en el acceso a la justicia, que implica, entre otras cosas, atender los problemas con eficacia y oportunidad. Respecto a la gestión, es sustancial que se enfatice la prevención, la educación y la información entre todos los estratos de la sociedad para que, junto con las autoridades, se enfrenten los efectos del inminente cambio climático.

2.6.1. ASPECTO SUSTANTIVO Es importante el análisis constitucional sobre las obligaciones y posibilidades que se le otorgan a las entidades federativas para legislar en materia de cambio climático. La revisión de los tratados internacionales ratificados por nuestro país es el siguiente paso, para de ahí llegar al ámbito legislativo estatal. La legislatura tamaulipeca estudia un proyecto de Ley sobre el cambio climático, y contiene directrices que permiten insistir en la necesidad de prevención, adaptación y reducción de riesgos frente al cambio climático (Congreso de Tamaulipas, 2011). El Código para el Desarrollo Sustentable del Estado de Tamaulipas, en su artículo 44 fracción XXVI establece: “Coordinar la política estatal sobre cambio climático, de protección a la capa de ozono y de atención y reversión a los problemas de gases efecto invernadero” (POET, 2008). Los derechos humanos deberán ser instrumentos fundamentales que el Estado mexicano debe fortalecer en todos sentidos. En estos derechos encontramos los de primera generación, que exigen una obligación del Estado de abstención, es decir, de no obstaculizar el ejercicio del derecho, a diferencia de los derechos de segunda generación (derechos económicos, sociales y culturales), llamados también por la doctrina programáticos o derechos de prestación, que exigen del Estado una

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determinada actividad para satisfacerlos, como puede ser el derecho a la salud, a la vivienda; o bien los derechos de la tercera generación, como el derecho a un medio ambiente adecuado, en que el Estado debe velar por su efectivo disfrute y realizar todas aquellas acciones que sean necesarias para salvaguardarlo, consagrado en el artículo 4º Constitucional; el derecho al disfrute del patrimonio cultural y artístico, previsto en el artículo 40 párrafo 1º, y derecho al desarrollo regulado, consagrado en los artículos 25, 26, 27 y 28 constitucionales (Cruz, 2011).

2.6.2. ACCESO A LA JUSTICIA AMBIENTAL El tema de la tutela efectiva de los derechos, es una cuestión primordial para la eficacia de los derechos humanos. En nuestro país, todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección que conforman su parte dogmatica contenida en los primeros 29 artículos de la Constitución, tienen un trámite sumario para atender la urgencia de un reclamo sobre presunta violación grave de un derecho, o sea, el juicio de amparo. Amparo que, sin embargo, no es aplicable en materia ambiental, dado que se discuten derechos de tercera generación cuya titularidad es difusa. Por lo tanto, la justicia ambiental tiene frente a sí el reto de legitimar a un sujeto para acceder a los tribunales y hacer efectivos tales derechos. Es posible distinguir tres tipos de interés: el interés simple, el jurídico y el legítimo (Ferrer MacGregor, 2003a: 17-21). El interés simple corresponde a su concepción más amplia y se identifica con las acciones populares. El interés jurídico, conforme Ferrer Mac-Gregor: “[...] corresponde al derecho subjetivo, entendido como tal la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva del derecho, y supone la conjunción de dos elementos inseparables: a) una facultad de exigir y b) una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha exigencia”. (Ferrer MacGregor, 2003a: 56). Por último, el interés legítimo no debe confundirse con el interés simple, que es el que se exige en el caso de las acciones populares: “Esta última acción se dirige a satisfacer el interés de la comunidad, el de todos. En cambio, el interés legítimo, reconducido en su aspecto de protección de derechos e intereses difusos y colectivos, normalmente se refiere a círculos de interés más reducidos, intereses de determinados grupos o colectividades [….] que sólo en supuestos excepcionales llega a coincidir con la totalidad de la comunidad, convirtiéndose con ello en interés general” (Ferrer MacGregor, 2003b: 535). Así, la presencia de los intereses de grupo, difusos o colectivos, ha impuesto la necesidad de revisar los esquemas tradicionales de la tutela jurisdiccional, esencialmente individualistas, y se ha hecho necesaria una transformación del derecho procesal para establecer mecanismos protectores de dichos intereses, más acordes con la realidad y la problemática actual, en especial con la determinación de los sujetos legitimados activamente para promover las acciones relativas.

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En México se han registrado algunos avances en la protección jurisdiccional de los intereses difusos y colectivos, sobre todo en lo que se refiere a los consumidores, al medio ambiente y en materia electoral.

2.6.3. GESTION AMBIENTAL En México se ha buscado que la gestión ambiental se apegue a un principio de integralidad, por lo que se procura impulsar políticas ambientales por cuatro vías: incorporar la dimensión ambiental a las políticas sectoriales que inciden en el manejo de los sistemas naturales; desarrollar las capacidades de gestión local y la colaboración de los distintos órganos de gobierno; propiciar la participación de la sociedad legítimamente interesada en el desarrollo sustentable; y fomentar la educación y capacitación ambiental (Semarnat, 2006: 64). Al hablar de gestión ambiental nos referimos sobre todo a estimular la organización colectiva de la sociedad para incidir en la transformación racional del medio ambiente y los recursos naturales. Dicha gestión está determinada por factores y procesos institucionales que se desarrollan en cuatro ámbitos: • Aspectos culturales: evolución del conocimiento científico y su relación con otros tipos de conocimientos y saberes, conciencia colectiva, organización de la sociedad y participación social. • Aspectos normativos: desarrollo de la legislación nacional y local, incluyendo normas técnicas y reglamentos. • Aspectos político-administrativos: relaciones de poder entre las instituciones y las estructuras de gobierno, definición de competencias y atribuciones, articulación entre órdenes de gobierno. • Aspectos internacionales: desarrollo de un orden jurídico global, instituciones multilaterales y mecanismos internacionales de cooperación y financiamiento (Semarnat, 2006: 23).

Este espíritu permitirá la elaboración de políticas públicas enfocadas, particularmente, a la minimización del cambio climático, o bien su adecuación a él, en el estado de Tamaulipas, considerando las acciones y estrategias que a nivel global se han puesto en marcha y reelaborando el marco jurídico que dé cabida a dichas medidas.

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2.3.4. ESTRATEGIAS Y LINEAS DE ACCIÓN El Plan Estatal de Desarrollo de Tamaulipas 2011-2016, en lo referente al medio ambiente, establece las directrices que deberá tomar el gobierno del estado para afrontar la problemática que se presenta por los daños al medio ambiente y la pérdida de diversidad biológica y cultural. Ello se suma a la preocupación internacional, y por ende nacional y local, por los efectos que está ocasionando el fenómeno del cambio climático; en este sentido, junto con los grandes temas y rubros estudiados del fenómeno en cuestión, se encuentra el del marco jurídico que deberá regir en los nuevos escenarios que surjan como consecuencia del cambio climático. (POET, 2011). Es por ello que se torna indispensable establecer, dentro del Programa Estatal de Acción Climática en Tamaulipas (PEAC), un esquema de estrategias generales y líneas de acción jurídicas que fijen las políticas estatales que en este ámbito deban aplicarse, y que permitan atender las necesidades básicas de la sociedad para mitigar los efectos del cambio climático fortaleciendo, a través de un marco jurídico que responda a los lineamientos y prioridades establecidas en el Plan Estatal de Desarrollo de Tamaulipas 2011-2016, los derechos y garantías de protección de todos los habitantes del estado de Tamaulipas. (SEDUMA, 2011).

3. Conclusiones 1) Elaborar un diagnóstico de las fortalezas y debilidades del marco jurídico actual, aplicable a la materia. Así mismo definir, en cada una de las áreas prioritarias del estado que se vean afectadas por el cambio climático, su normatividad fundamental y su campo de aplicación. 2) Vincular la normatividad internacional, federal, estatal y municipal para la protección del medio ambiente, y en particular la que tiene que ver con el cambio climático. Considerar el impulsar programas conjuntos entre los diversos agentes jurídicos para el desarrollo de estudios y legislaciones que permitan la conformación de una masa crítica de investigadores, legisladores e innovadores en el ámbito del cambio climático. 3) Revisar, actualizar y evaluar periódicamente el marco jurídico aplicable a las áreas de agricultura, asentamientos humanos, biodiversidad, ganadería, costas, pesca, hidrología, educación, vivienda, entre otros; mismos que recienten los efectos del cambio climático. También resulta necesario actualizar y evaluar periódicamente las políticas y estrategias en la materia. 4) Elaborar iniciativas de ley que permitan contar con un marco jurídico que garantice la prevención y solución de la problemática surgida por los daños al medio ambiente, y la creación de la legislación específica sobre cambio climático, donde se establezcan las medidas jurídicas necesarias para la protección de los derechos de los ciudadanos afectados por este

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fenómeno, así como las facultades y atribuciones de las autoridades competentes en el estado de Tamaulipas y su relación con los demás ámbitos de competencia. Formular las líneas tendientes a la generación, divulgación y difusión de las políticas públicas y de la normatividad aplicable a la materia.

4. Bibliografia .Aguirre, H. (2003). Los derechos difusos como garantía de tercera generación. Burica Press. Panama. Disponible [en línea] http://burica.wordpress.com/2003/11/17/los-derechos-difusos-como-garantias-de-tercera-generacion/. Pagina consultada el 20 de mayo de 2014. . Biblioteca del Congreso Nacional (BCN) (2007). Estrategia Nacional del Cambio Climático. Disponible [en línea], en http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/temas_profundidad.2007-04-11.5841476988/Estrategia%20nacional%20_2006.pdf. Pagina consultada el 19 de septiembre de 2013. . Comisión Europea (CE) (2007). Tú controlas el cambio climático. Unión Europea. Disponible [en línea], en http://ec.europa.eu/clima/sites/campaign/pdf/toolkit_es.pdf. Pagina consultada el 21 de mayo de 2014. . Comisión Europea (CE) (2008). Lucha contra el cambio climático. Unión Europea. Disponible [en línea], en http://europa.eu/legislation_summaries/environment/tackling_climate_change/index_ es.htm. Pagina consultada el 21 de mayo de 2014. . Congreso de Tamaulipas (2011). Iniciativa de la Ley para prevención y mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero y adaptación a los efectos adversos del cambio climático en el Estado de Tamaulipas. 9 de noviembre de 2011. Disponible [en línea] en http://intranet.congresotamaulipas.gob.mx/CongresoTamaulipas/Archivos/Sesiones/05%20dictamen%20ley%20 efecto%20invernadero.pdf. Pagina consultada el 25 de mayo de 2014. . COP 16 (2010). XVI Conferencia de las Partes de la Convención Marco de la Naciones Unidas para el Cambio Climático. México. Disponible [en línea] en http://cc2010.mx/es/acerca_de_cop16/ index.html. Pagina Consultada el 2 de junio de 2014. . Cruz, H. (2011). Derechos humanos: primera, segunda, tercera, cuarta y quinta generación. Universidad Andina del Cusco. Facultad de Derecho y de Ciencias políticas. Disponible [en línea] en http://heliotnescruz.blogspot.mx/2011/12/derechos-humanos-primera-segunda.html. Pagina consultada el 24 de mayo de 2014.

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“Gestión de un modelo de planeación regional y políticas territoriales de desarrollo local”

Dr. Cs de la Administración: Alejandro Adán Chávez Palma. (CUERPO DE ECONOMIA URBANA Y REGIONAL CONSOLIDADO—FACULTAD DE ECONOMÌA BUAP—MÈXICO—AREA ACADÈMICA DE FINANZAS PÙBLICAS –E-mail [email protected])

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas. Modalidad de trabajo: Avance de Investigación

“GESTIÓN DE UN MODELO DE PLANEACIÓN REGIONAL Y POLÍTICAS TERRITORIALES DE DESARROLLO LOCAL”

Dr.Cs. Alejandro Adàn Chàvez Palma. FAC-ECONOMÍA BUAP-MÉXICO

Introducción Toda propuesta teórica es el resultado de un proceso de abstracción mental que se ha iniciado inexorablemente a partir de la contemplación viva de la realidad descrita por autores diversos, documentos consultados y en particular en un diagnóstico preliminar y las experiencias recogidas por la documentación y los textos que tratan el objeto de estudio considerado en esta investigación y su bibliografía. Este proceso creativo deviene de la inconsistencia estratégica reflejada en el diagnóstico de este trabajo y asociada a la planeación del desarrollo regional y su política de inversión en infraestructura en México durante el período 2000 – 2012. Actualmente, en la generalidad de los casos, el desarrollo regional en los municipios se lleva a cabo por la acción espontánea del mercado, que va guiando las corrientes de capital hacia los lugares de mayor rendimiento del mismo, pero en ocasiones estos movimientos de las corrientes financieras responden a intereses que viene desde fuera de los territorios municipales y por lo tanto no provocan el efecto difusión que requieren los procesos de desarrollo en las regiones, sino que generan enclaves que generan procesos de absorción de los recursos locales y por lo tanto, son incapaces de activar el desarrollo hacia dentro de las localidades. Es por ello necesario crear las condiciones organizativas que permitan lograr corrientes endógenas a partir de la sinergia que se pueda alcanzar en el territorio, lo que generará recursos para crear empleo y favorecer el progreso social a partir de la aplicación de la creación de infraestructuras sociales y productivas.

Estos flujos endógenos, beneficiarán a los productores que sean organizados en las redes de producción y servicios que resulten de esos sistemas productivos, pero además se beneficiarán los presupuestos municipales, al producirse corrientes financieras y actividades productivas y de servicios que generarán una capacidad de captación de recursos financieros, a partir de una correcta aplicación de la política fiscal. Con lo que por supuesto se reanimara la capacidad del gobierno local, para destinar fondos para proyectos de desarrollo de nuevos sistemas productivos y para el desarrollo social y comunitario. ¿Cómo hacer para gestionar políticas públicas desde los gobiernos locales que articulen los intereses nacionales, sectoriales y territoriales en función del aprovechamiento de los recursos endógenos para el desarrollo local?

Concepción del Modelo Teórico. La propuesta teórico metodológica para la Planeación del Desarrollo Regional en la Política de Inversión en Infraestructura, parte, tal como lo plantea el Programa de Naciones Unidad para el Desarrollo PNUD en el 2012 de la armonización de tres variables fundamentales1: Naciones Unidad para el Desarrollo PNUD en el 2012 de la armonización de tres variables Figura 1. Concepción del Modelo Teórico 1 fundamentales : Figura 1. Concepción del Modelo Teórico EL BIENESTAR DE LAS PERSONAS

Desarrollo Sostenible

PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

USO RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES .

Esta propuesta metodológica requiere de una firme voluntad política para avanzar hacia Fuente: Diseño propio

las expectativas de desarrollo que el Estado de Puebla se plantea para este período. A su vez analiza las relaciones esenciales presentes entre los componentes del modelo. El

Esta propuesta metodológica requiere de una firme voluntad política para avanzar hacia las exEs la expectativa primaria de cualquier programa de pectativas de desarrollo que el Estado de Puebla se plantea para este período. A su vez analiza las desarrollo, es el fin supremo de toda política y proyecto estratégico. relaciones esenciales presentes entre los componentes del modelo. El bienestar de las Personas. bienestar de las Personas.

Protección Medio Ambiente.para Sucede no puede bienestar social sin 1 Pescedel Montero B. Representante el Programaque de Naciones Unidad existir para el Desarrollo. Taller sobre vulnerabi-

lidaddel y Adaptación cambio climático. La Habana. 2013. “El PNUD Cuba protección medio alambiente; la realidad golpea hoy en implementó día en la17 proyectos mayoría ende laspor un monto aproximado de 45 millones de dólares que consideren el enfrentamiento al cambio climático”.

sociedades y el propio hombre con sus políticas nefastas está acelerando su auto destrucción por su descuido con el medio ambiente. dialécticamente

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Estas son dos variables

Uso racional de los Recursos Naturales. Esta variable guarda estrecha relación con las

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Es la expectativa primaria de cualquier programa de desarrollo, es el fin supremo de toda política y proyecto estratégico. Protección del Medio Ambiente. Sucede que no puede existir bienestar social sin protección del medio ambiente; la realidad golpea hoy en día en la mayoría de las sociedades y el propio hombre con sus políticas nefastas está acelerando su auto destrucción por su descuido con el medio ambiente. Estas son dos variables dialécticamente unidas desde lo metodológico. Uso racional de los Recursos Naturales. Esta variable guarda estrecha relación con las dos anteriores. La racionalidad en el uso de los recursos apunta directamente a la propia protección de medio ambiente y por ende a un mejor nivel de vida social. Toda política incongruente con esta propuesta teórica metodológica está llamada al fracaso y será cuestionada por la sociedad.

Descripción del Modelo Teórico Está descripción está concebida a partir de la definición de un Modelo Teórico y su Estrategia de implantación. En el mismo, se presenta la argumentación del mismo, que como representación del modo sistémico en que se aborda el objeto, materializa el tránsito de lo abstracto a lo concreto de esta investigación. Se determina el perfil deseado del directivo, que como componente esencial del Modelo define la propuesta del profesional político y humanista que debe estar implicado con la proyección de este tipo de desarrollo en una región determinada a partir fundamentalmente de los problemas que debe ser capaz de resolver para enfrentar los retos en el caso concreto del Estado de Puebla. Como teoría científica esta propuesta parte de las leyes, principios y regularidades que la sustentan y le dan este carácter integral y apropiado para desarrollar los fundamentos epistemológicos que sustenta. Es integral y coherente con las demandas que desde el punto de vista del desarrollo la sociedad mexicana y en específico la poblana han estado esperando por muchos años. La propuesta de un Modelo Teórico en la Planeación del Desarrollo Regional considerando la Política de Inversión en Infraestructura deviene de la necesidad de fundamentar metodológicamente el proceso de un proyecto de investigación de desarrollo económico donde inexorablemente las inversiones en infraestructura son el elemento desencadenante de los avances que se lleven a cabo, lo que permitirá que se logren alcanzar niveles competitivos aceptables en las organizaciones que participen a partir de su actividad en la redes y cadenas productivas que se desarrollen. Se toma en cuenta la concepción del proceso de capacitación a directivos implicados, desde la óptica relacional Tendencias Universales-Necesidades Nacionales-Necesidades Locales.

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Cuando se habla de Modelo2 este autor se refiere a una abstracción que caracteriza el objeto de investigación; es una representación de la realidad que por ser concebida en el marco de unas mejora continua, perfecciona el objeto donde actúa; y al que se llega a partir de un proceso de aproximación gradual donde se transita de esa abstracción, al modelo concreto “esencial, generalizado y en su totalidad.”3 En nuestro caso, el mismo ha requerido en su proyección de la necesaria revisión de las tendencias más generales que operan en el objeto, lo que de manera práctica nos ha permitido acercarnos a nuestra propuesta, el análisis crítico de la información teórica, así como del estudio de los conocimientos pretéritos asociados a las diferentes experiencias nacionales e internacionales en la gestión del desarrollo regional y local tomando como referente las inversiones en infraestructura y su impacto en el desarrollo, de manera que se puedan identificar las leyes y regularidades asociadas al mismo, así como las contradicciones fundamentales presentes en el objeto. La propia experiencia de los implicados en la investigación es un elemento presente en la propuesta. El método investigativo en esta etapa ha sido el enfoque sistémico estructural, el genético y el dialéctico del análisis del problema y del objeto de investigación, determinando la causalidad dialéctica de los procesos estudiados y la posibilidad de definir el Modelo. La propuesta teórico metodológica del modelo está estructurada en diversas etapas: La primera etapa se le ha denominado de Fundamentación y recoge los elementos teóricos generales asociados al Modelo, a través de los cuales entrará en contacto con los elementos que concretizan el mismo. Las relaciones esenciales, estables, repetibles entre los componentes del Modelo y sus vínculos causales nos llevan a determinar los rasgos, las leyes y regularidades sobre las que se fundamenta.

Fundamentos teóricos del Modelo Los fundamentos teóricos sustentan los principios, leyes, regularidades y características que están asociados al modelo en su conexión dialéctica; estos son: Rasgos que están presentes en el Modelo: Los rasgos representan las características que tipifican el proceso de planeación en el Modelo: El Perfil Deseado del Directivo. Invariante considerada en la plantilla de la dirección de la propuesta, la cual debe considerar las competencias generales asociadas al profesional de la administración pública que enfrenta y conduce la propuesta. Por supuesto que este directivo electo por las masas 2

3

FERRATER M. Diccionario de Filosofía. Edit. Ariel. España. 2001. P. 2433. Cuando hablamos de modelo, nos estamos refiriendo a una representación de la realidad en su estado de perfección; “es aquello a que tiende toda realidad por ser “sí misma” en vez de su sombra”. La Dra. Pilar Felipe coincide con lo anterior al describir el modelo como “una visión particular y formalizada de un aspecto que se estudia; es la representación de algún aspecto de la realidad”. ALVAREZ ZAYAS C. La Pedagogía como Ciencia. Monografía. 1999. P. 32. “Mediante un modelo el investigador propone una abstracción hipotética de esa parte de la realidad”. Álvarez De Zayas. Epistemología de la Educación. Monografía. MES. 1999. P. 41.

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de la región considera la prospectiva asociada al encargo social del cual es responsable ante sus electores. Las características del entorno. Reflejan las condiciones dinámicas en que se desenvuelven los fenómenos asociados a los procesos de desarrollo económico en cada región; posee una influencia determinante en la estructura metodológica del modelo y determina la Estrategia regional contentiva de estas características. La Estructuración sistémica del Modelo. Que brinda la posibilidad metodológica de hacer permisible cualquier intento perfectible emanado de la acción y creación de sus participantes, siempre que el mismo sea consecuente con los objetivos y finalidad del Modelo. Estos rasgos estables se materializan a su vez en el propio accionar sistémico del proceso de la administración pública, integrándose con aquellos que lo conforman a esa instancia. Regularidades del Modelo Teórico: Que reflejan cierto grado de obligatoriedad en las relaciones de carácter causal4 entre las variables presentes en el Modelo: La relación estrecha entre la capacitación a los directivos y funcionarios y el desarrollo del contexto. La capacitación de todos aquellos implicados en la propuesta de Planeación del Desarrollo Regional es una condición indispensable y causal que condiciona la dinámica de la propia propuesta y su efectividad. El segundo opera en una dinámica constante; el primero tiene carácter permanente y responde a esa dinámica. El carácter prioritario de la concepción metodológica del Modelo. Para nuestro caso, la dirección concretiza el objeto de investigación a partir de los tres componentes ya señalados y su integridad en todo el proceso de planeación e implantación. El carácter esencialmente humanista y participativo de la propuesta de planeación. Su orientación fundamental está dirigida al hombre; a la participación consciente de todos los implicados, lo que propiciará disipar la brecha entre su estado real y el estado deseado. La planeación como una función específica del proceso administrativo asociado al desarrollo regional. Donde convergen y coinciden de manera dialéctica la organización, la toma de decisiones y el control en un contexto estratégico consciente y alineado. Principios del Modelo. Los principios asociados a un modelo teórico para el desarrollo de una región a partir de sus inversiones en infraestructura conforman el núcleo de la teoría de la gestión del desarrollo administrativo y de hecho son una caracterización de la práctica. Los principios del modelo propuesto se concretan en los siguientes:

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Ídem, P. 35

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La contextualización permanente del Modelo Teórico. Dado que toda concepción debe considerar las nuevas realidades devenidas de la evolución social, económica y tecnológica entre otras. El enfoque sistémico del proceso de integración del modelo. Donde se determinan sus componentes, estructura, jerarquía y funciones desde una perspectiva integradora y considerando la dinámica del mismo a partir de su relación con el medio. La subordinación de la capacitación al Perfil Deseado de los directivos Lo que de hecho refleja el Encargo Social y a los intereses y orientación del desarrollo regional. La segunda etapa de la propuesta, concreta un momento de Definición, donde quedan identificados, estructurados y relacionados los componentes esenciales del Modelo Teórico, es decir: el Perfil Deseado del Directivo, Las Necesidades de Desarrollo del Territorio y la Estrategia para la implantación del modelo.

Figura 2. Modelo de planeación del desarrollo regional en política de inversión en infraestructura para México.

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El modelo de referencia posee importancia pues devela la estructura de la competencia gestionar proyectos (micro empresariales) lo cual hasta el momento no se tiene evidencia de su argumentación en la literatura. Para ello, fueron tomados dos subsistemas, que en sus contradicciones y relaciones, permiten diseñar una estrategia para el logro de tales fines. La política de Inversión en Infraestructura contempla categorías claves para el desarrollo como son el perfil del Directivo Público, la Estrategia Microempresarial, Las acciones investigativas y la cultura tecnológica, integradas en una unidad dialéctica devenida del propio análisis para la planeación a la instancia micro y macro económica. Veamos cada una por separado:

El Perfil Deseado del Directivo Todo proceso de planificación regional tiene como fundamento un encargo social concretado a partir de una política de desarrollo devenida del interés social donde se ha de concretar. La formación de directivos públicos está asociada a un proceso político donde el liderazgo es un factor protagonista de la asunción a cargos donde se concreta la realización de los proyectos de desarrollo. El Perfil5 Deseado del Directivo es un componente fundamental del Modelo Teórico propuesto, y asume por objetivo salvar este espacio (determinar el modelo del profesional público de la dirección, considerando las competencias y/o cualidades que debe poseer para resolver los disímiles problemas de su actividad profesional). El cual contiene una parte de la realidad objetiva, y está delimitado por un grupo de problemas que en él se manifiestan y requieren de la acción de un solo tipo de profesional para resolverlos6” En la génesis del Perfil Deseado del Directivo Público confluyen los aspectos autóctonos del pensamiento mexicano en dirección; el contexto actual asociado al Emprendimiento Empresarial y la Incubación de empresas; y el propio avance de la Revolución Científico Técnica en la ciencia de la dirección; todo esto concretado en los valores y habilidades directivas a alcanzar. De esta manera se identifican las competencias generales y comunes de esta actividad para un período determinado, las que pueden ser consideradas indicadores del Perfil. El resultado debe dar respuesta a la siguiente pregunta: ¿Qué es lo que tiene un directivo público en su desempeño exitoso que no tiene otro?

5

6

CUESTA A. Gestión de Competencias. “Parte de la determinación rigurosa de las competencias del contenido en el puesto de trabajo ó cargo, respondiendo esencialmente a ¿qué se hace? ¿cómo se hace? ¿para qué se hace? Saber y querer hacer. El perfil de competencia supera las funciones descritas en el plano puramente cognitivo (conocimientos y habilidades para hacer el trabajo, sino también actitudes, valores y rasgos personales vinculados al buen desempeño. 2001. P.8. C. Álvarez. Fundamentos Teóricos de la Dirección. MES. 1989. P.97

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El sistema de capacitación en dirección debe crear las condiciones didácticas y metodológicas que contribuyan a eliminar la brecha entre el Perfil Deseado del directivo público y el estado real de éstos. Este concepto fundamenta el sistema, y se identifica con que “hacerlo bien” en el puesto de trabajo no solamente está asociado a los conocimientos y habilidades que se posean, sino “…que está ligado a las características y cualidades propias de los directivos públicos, a su competencia7”. En la práctica de la dirección, donde se establecen relaciones permanentes y directas con diversas personas en disímiles situaciones.

Figura 3 Perfil deseado del directivo público

P E R F IL DE S E ADO DE L DIR E C T IV O P ÚB L IC O

C ONT E XT O AC T UAL DE L DE S AR R OL L O, T E C NOL OG IC O E N INV E R S IÓN E INF R AE S T R UC T UR A

T R ADIC IÓN HIS T ÓR IC A Y C ULT UR AL DE L P E NS AMIE NT O ME XIC ANO

GL O B AL I Z ACI O N

AVANC E S DE L A C IE NC IAS E C ONÓMIC AS Y P OL ÍT IC AS E N L A P R OF E S IÓN

VAL OR E S Y AC T IT UDE S

HAB IL IDADE S P R OF E S IONAL E S

C OMP E T E NC IAS P R OF E S IONAL E S E S T R AT E G IAS DE C APAC ITAC IÓN

Fuente: GESEMAP (2003)

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J. Lorente. Introducción a las Competencias. Rev. Capital Humano. No. 122. España. Mayo. 1998.

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competencia emocional8 del directivo público es un factor que contribuye al manejo de las tensiones, incertidumbre, y al propio proceso de toma de decisiones. A esta concepción se le ha denominado en la presente tesis “Perfil Deseado del Cuadro”, destacando, que el mismo está dirigido y contextualizado a los directivos públicos y derivados en las condiciones asociadas al entorno del Estado de Puebla. Para su determinación se aplicó el método de análisis documental, la encuesta, la discusión en grupo y el método de expertos. En el análisis documental se tomaron como base la encuesta aplicada a 69 directivos públicos. (Ver anexo 2).

Conclusiones Los modelos de desarrollo no han tenido un enfoque territorial, hay cambio de paradigma en los modelos de desarrollo, es decir transición de una planificación macro centralizada a un reconocimiento de la importancia del territorio como factor de desarrollo. Es necesario aprovechar por eso, las capacidades del territorio y potenciar la articulación entre los actores locales o sea, avanzar de un enfoque de administración de recursos hacia la gerencia estratégica del desarrollo.

Estamos ante un Nuevo Paradigma de la Globalización como proceso dinamizador de la economía y la sociedad local por lo cual debe de haber un aprovechamiento eficiente y eficaz de los recursos endógenos del territorio, el proceso de gestión del desarrollo local por parte de la Administración Pública requiere la necesidad de que existan diversos tipos de políticas públicas no discrepantes, sino económicamente interrelacionadas y conectadas entre sí es decir convergentes. ¿Cómo hacer para gestionar políticas públicas desde los gobiernos locales que articulen los intereses nacionales, sectoriales y territoriales en función del aprovechamiento de los recursos endógenos para el desarrollo local?. Se debe entonces diseñar un modelo de gestión de políticas territoriales para el desarrollo local que contribuya a la integración de los intereses nacionales, sectoriales y territoriales en función del aprovechamiento de los recursos endógenos. Es necesaria la articulación entre actores locales, buscar un entorno innovador territorial, fomentar capacidades de gestión empresarial local Aprovechamientode los recursos endógenos. Transformación económica, social, natural e institucional a nivel local a partir de un curso de acción propuesto por el gobierno para resolver una necesidad o problema social, que se asume vinculado a las condiciones histórico-concretas que lo generan y a los intereses sociales predominantes, en el 8

Aparicio PILAR. Inteligencia emocional y eficiencia. Rev. Capital Humano. No. 118. Madrid. 1999. “Las personas emocionalmente desarrolladas disfrutan de una situación más ventajosa en todos los dominios de la vida, son más eficientes y más capaces de dominar los hábitos mentales que determinan la productividad”. D. Goleman Harvard 1995) diseña un conjunto de estrategias necesarias para el aprendizaje y práctica las cuales entendemos que pueden ser consideradas en

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que las medidas que se aplican persiguen el perfeccionamiento material y espiritual de la colectividad, en pos del creciente bienestar de la sociedad en su conjunto. El Modelo para la Gestión de Políticas Territoriales de Desarrollo Local debe Contribuir a la toma de decisiones con relación a los cursos alternativos de acción que en el ámbito territorial definen las políticas de desarrollo, a partir de la implicación de los actores locales en el aprovechamiento de los recursos endógenos y de la articulación entre intereses nacionales, sectoriales y territoriales.. integrando estas acciones: •

Participación.

•

Integración y coordinación de actores.

•

Carácter continuo.

•

Integralidad.

•

Institucionalidad y legalidad.

•

Autonomía local.

•

Sensibilización los actores que intervienen en el proceso (disposición y compromiso).

•

Nivel de autonomía para la toma de decisiones locales.

•

Procesos participativos hacia el interior de la localidad.

Ejes estratégicos de las políticas públicas en espacios locales •

La gestión eficiente del desarrollo local requiere incorporar, dentro del accionar de los gobiernos municipales, un nuevo modelo de gestión pública basado en el enfoque territorial que enfatice la promoción del desarrollo económico y social de manera sistémica e integral, en función del desarrollo de sus objetivos estratégicos y sus ventajas comparativas y competitivas.

Se concretó así un análisis crítico de los presupuestos asociados a la concepción de la planeación del desarrollo regional y su relación con las inversiones de infraestructura para el Estado de Puebla, revelando a partir de los nuevos elementos y conexiones la aplicabilidad del mismo en el ámbito del desarrollo, lo cual constituye un aporte teórico. Se logró definir una propuesta teórica, racional y coherente, de un Modelo Teórico de Planeación del Desarrollo Regional considerando la política de inversión en infraestructura.

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Proceder a la socialización del Modelo Teórico de Planeación del Desarrollo regional en el contexto de la preparación metodológica de los directivos, especialistas y funcionarios en otros territorios, de forma tal que los argumentos expuestos sean analizados, discutidos, enriquecidos y, de ser posible, asumido por los mismos. La definición formal del Perfil Deseado del Directivo Público constituye un aporte teórico desde el punto de vista de la estructuración del diseño del Modelo para los cuadros del Estado y Gobierno y contribuye a objetivar la determinación de necesidades de capacitación en cada instancia, lo que cualifica la estrategia de capacitación en cualquier organización. Quedó evidenciado que los procesos de inversiones en infraestructura para el desarrollo regional son poco sustentables dado el pobre impacto que las políticas en este sentido han tenido en el cambio cualitativo de vida de la sociedad mexicana. La capacitación a los directivos públicos y privados implicados en el proceso de desarrollo regional es una actividad que en las condiciones actuales logra ser efectiva solamente si se concibe en forma sistémica y asociada al proceso formativo que todo proyecto de este tipo contiene. La dinámica propuesta en el desarrollo de los componentes del Modelo teórico es una condición que puede permitir la adecuación de los mismos a las necesidades específicas de cada región, y de sus cuadros en particular, considerando la invariante de los programas de capacitación que priorizan las habilidades directivas en el contexto de las nuevas tecnologías de la dirección estratégica. La contextualización del Perfil Deseado del Directivo Público a la realidad de organizaciones y regiones de Puebla, evidencia la presencia de una brecha importante entre el mismo y la caracterización del desempeño real de los directivos, la cual es soluble a partir del Modelo Teórico concebido en la propuesta teórico metodológica. La propuesta del Modelo teórico para el desarrollo regional constituye un aporte teórico, desde lo metodológico por el enfoque integrador de ese proceso, y consecuente con el logro del perfeccionamiento y preparación de los directivos y funcionarios para enfrentar los cambios transformacionales que demanda el desarrollo regional en México.

Recomendaciones proponer a las autoridades competentes y las instituciones encargadas del desarrollo de las regiones del Estado de Puebla y México valorar la generalización de esta propuesta teórico metodológico al resto de los componentes del Sistema de desarrollo sostenible y sustentable en la Secretaria de Economía.

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Sugerir la generalización de la propuesta a otros territorios del país, dada la similitud entre los directivos y funcionarios de los distintos estados y regiones en cuanto al rol que deben desempeñar en estos proyectos de desarrollo regional y sus necesidades más perentorias en cuanto a la dirección eficaz de los recursos de la sociedad. Proceder a la socialización del Modelo Teórico en el contexto de la preparación metodológica de los directivos funcionarios y personal encargado de la capacitación de cuadros en el componente de dirección estratégica en otros territorios, de forma tal que sus argumentos sean analizados, discutidos, enriquecidos y, de ser posible, asumido por los mismos.

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11. Bauman, Zygmunnt “Trabajo, consumismo y nuevos pobres” GEDISA 1ª. Ed. Barcelona España 1999. 12. Bell, Daniel (1990), “Las Contradicciones Culturales del Capitalismo”, Alianza Editorial- CONACULTA, México. 13. Boltvinik, Julio y Araceli Damián “Evolución y características de la pobreza en México” en Comercio Exterior, junio 2003 Vol. 53 No. 8 México. 14. Cardarelli, Gabriela y Mónica Ronsenfeld “Las participaciones de la pobreza. Programas y Proyectos sociales, temas sociales” Ed. PAIDOS pp 51 1ª. Ed 1998. 15. Cabrero Mendoza, Enrique (coord.) Políticas públicas municipales, una agenda en construcción” Ed. M.A. Porrúa – CIDE, sept. 2003 México. 16. Cabrero Mendoza, Enrique (1995), “Del Administrador al Gerente Público”, INAP, México. 17. Colmenares P., David “Descentralización desde estados y municipios”. El economista mexicano, Colegio Nacional de economista, México 1998. 18. Colmenares P., David “Retos del federalismo mexicano”. Comercio Exterior -415-, Vol. 49, Núm. 5 mayo 1999. 19. Consejo Nacional y Estatal de Población (CONAPO - COESPO) Perfil Sociodemográfico 2000/2002 20. COESPO-Puebla “Distribución espacial de la población 2002 21. COESPO-Puebla “Marginación en los municipios, regiones y localidades de Puebla 2002” 22. COESPO-Puebla “Puebla: proyecciones de población 2003 23. Coffey, William y Polese Mario “Local Development concept, bases and policy implications, regional studies Vol.19 pp 85 98. 1986. 24. Compilación, “Gobiernos locales con participación social”, CEDM, Gobierno del estado de Puebla, México, 2004, (pp 148). 25. Coraggio, J.L. Rector de la Universidad Nacional General Sarmiento, en Memorias del Encuentro de Desarrollo Local: “Municipio, democracia y desarrollo local. La experiencia de Porto Alegre”, p. 12, Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina, 18 y 19 de noviembre de 1998 26. Corredor, Consuelo “Pobreza y desigualdad. Reflexiones conceptuales y de medición”, Cinep, Colombia, 1999. 27. Clay, Joy (1994), “Public-Institutional Processes: Beyond Conventional Wisdom about Management Processes”, en “Administration and Society”, Vole 26, N2, August, pp: 236-251, USA. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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ANEXO ANEXO Esquema Metodológico de la Planeación del desarrollo regional y la Política de Inversión Esquema Metodológico de2000 la Planeación del desarrollo regional y la Política de en Infraestructura para México - 2014 Inversión en Infraestructura para México 2000 - 2014

Revisión de las Políticas y Acuerdos Asociados a la Inversión en Infraestructura para Puebla

Cultura y Valores que Comparten los Productores en Inversión en Infraestructura

Misión de los Productores de Inversión en Infraestructura

Visión hasta el 2012 de los Productores de Inversión en Infraestructura Análisis del Entorno

Micro Entorno

Objetivos Estratégicos

Fortalezas

Debilidades

Macro Entorno

Amenazas Estrategias Macroeconómicas y Microeconómicas

Oportunidades

Plan de Acciones por Año

Control del Proyecto Estratégico 14 Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Gobierno Abierto y Ciudadanía: Una revisión conceptual

Liza Aceves López1 Carlos Absalón Copete2

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas Modalidad de trabajo: Avance de investigación 1

2

Liza Aceves López es Secretaria de Investigación y Estudios de Posgrado de la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla y profesor-investigadora adscrita al Centro de Estudios del Desarrollo Económico y Social (CEDES). San Claudio y 22 Sur, Colonia Jardines de San Manuel, 72570, Puebla, Puebla. Tel: (222) 229 5500, ext. 7808. Correo-e: [email protected]. Carlos Absalón Copete es Coordinador de la Maestría en Desarrollo Económico y Cooperación Internacional del Centro de Estudios del Desarrollo Económico y Social (CEDES) de la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. San Claudio y 22 Sur, Colonia Jardines de San Manuel, 72570, Puebla, Puebla. Tel: (222) 229 5500, ext. 7846. Correo-e: [email protected].

GOBIERNO ABIERTO Y CIUDADANÍA: UNA REVISIÓN CONCEPTUAL

Liza Aceves López Carlos Absalón Copete

Resumen El presente trabajo tiene el objetivo de mostrar al gobierno abierto como parte de una tendencia de quiebres democráticos de la relación estado sociedad, mostrar el repertorio de experiencias actuales de participación, describir las características de Alianza Gobierno Abierto y analizarla desde la perspectiva de los derechos. La discusión a la que se propone llegar, gira alrededor del hecho de que mediante la aplicación de las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC), los gobiernos y las administraciones públicas pueden brindar una mayor información y mejores servicios públicos a los ciudadanos, los cuales serían los principales beneficiados de este proceso.

Palabras Clave: Gobierno abierto, participación ciudadana, gobiernos locales, tecnologías de la información y la comunicación.

Gobierno Abierto y Ciudadanía: Una Revisión Conceptual

1. Introducción En los últimos años, es posible observar como en casi todas las regiones del mundo las formas tradicionales de organización del poder han entrado en crisis. El eje civilizatorio de la modernidad organizado, entre otras cosas, desde una idea particular de lo público se ha movido a partir del desencanto de la sociedad en las instituciones de representación y delegación tomando fuerza los mecanismos participativos en la gestión de lo público. La participación, como respuesta a la crisis de las relaciones tradicionales entre Estado y sociedad, ha crecido. El Estado como ente soberano y el gobierno como gestor único de lo público entran en crisis por diversas vías: por un lado, esa modalidad es rebasada por las tendencias globales y las agendas de política pública elaboradas desde los organismos financieros internacionales, por otro lado, a partir de la presión que viene de la ciudadanía traducida en castigos electorales, movimientos sociales y revueltas. La participación no es un formato cerrado y distintos países y gobiernos locales se han implementado estrategias que provienen de distintos actores y que modifican la separación entre el gobierno y la sociedad. La gestión de lo público y la agenda de los común tiene cada día más variantes en las que el gobierno no es el centro de la responsabilidad y la decisión. El presente trabajo tiene el objetivo de mostrar al gobierno abierto como parte de una tendencia de quiebres democráticos de la relación estado sociedad, mostrar el repertorio de experiencias actuales de participación y describir las características de Alianza Gobierno Abierto y analizarla desde la perspectiva de los derechos.

2. Del autoritarismo a la democracia no participativa Al final del modelo de estado benefactor en Europa y la alianza de los estados nacionales con la sociedad en un pacto de clases, tomó fuerza la interpretación de que la participación afectaba la capacidad de los gobiernos para ejercer la función de gestor de lo público. Las presiones que provenían de organizaciones como las centrales sindicales y otros gremios, fueron interpretadas negativamente por el grupo de intelectuales que realizó el Informe del Grupo Trilateral sobre la Gobernabilidad de la Democracia en 1975, para ellos, era clara la relación inversa entre participación y gobernabilidad. El canon democrático incorporado en esa relación inversa entre participación y gobernabilidad fue muy limitado: en la práctica se circunscribió a la presencia de elecciones regulares y a sistemas de partidos/parlamentos con mecanismos fuertes de delegación y autonomía de los representantes.

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El mencionado canon democrático en el mundo desarrollado, fue una regresión de los derechos políticos ganados mediante las luchas gremiales, mientras que en América Latina representó un avance frente a la experiencia de los regímenes autoritarios donde se destaca la presencia de un sistema electoral regular y la incorporación de los derechos individuales en la sociedad. Las democracias que se establecieron en América Latina bajo la tendencia de la “ola democratizadora”, estuvieron articuladas a las llamadas reformas estructurales, mismas que cerrarían el ciclo del estado desarrollista en la región. Tras los regímenes militares, ocurrieron una serie de transformaciones que ampliaban las libertades políticas sin recurrir a golpes de estado o derrocamientos, permitiendo que el sistema de elecciones alcanzara una fuerte legitimidad en la región. En ese contexto, se adoptó la idea de que el único cambio posible era la transición del autoritarismo a un sistema democrático de representación, mediante la consolidación de las instituciones electorales (Sartori: 1993) las cuales serían el cauce de las demandas ciudadanas traducidas a ofertas de bienes públicos por los partidos políticos. Al respecto, O´Donnell, Schmitter y Whitehead (1986) exponen de manera puntual las transiciones como una tendencia general en los procesos políticos de las regiones no desarrolladas del mundo. Para el caso latinoamericano, la existencia de regímenes autoritarios de corte militar, populista o patrimonialista-burocrático concluiría –en la ola democrática- con la llegada de un sistema competitivo de partidos. Cuando se analizan las condiciones en las que las reformas estructurales se implementaron en la región, se observa que uno de los efectos más documentados es la agudización de la exclusión social. Sin embargo, esta exclusión no se limitó al campo económico pues las reformas fueron generando también una exclusión de los sujetos/sectores en el reparto de beneficios nacionales y en el juego político, que aunque clientelar, había ofrecido la posibilidad de participación para todos los sectores. La incapacidad de las reformas para incluir a la población en un proceso gradual elevación del bienestar e incorporarla políticamente mediante un sistema de elecciones y representación efectivo, fueron desestructurando la consistencia de canon democrático de la transición y generando una creciente demanda social por formas no delegativas de representación y mayores espacios para la participación en lo público. En este sentido, Conaghan, Malloy y Wolfson (1997) resaltaron algunas de las deficiencias en la forma en que se estaban experimentando las llamadas transformaciones democráticas en la región. En su estudio sobre Ecuador, Bolivia y Perú, los autores indicaron entre otras tendencias: la marginalización de las legislaturas, la arrogancia y la autonomía del ejecutivo, la disociación entre alternativas electorales y las políticas públicas implementadas, la debilidad de los partidos y la devaluación del ejercicio político.

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3. Participación vs elitización A partir de una reflexión de corte marxista, Meiksin Wood (2006) ha señalado la forma en que la economía de mercado logró igualar la democracia con la idea constitucional de un estado acotado y la protección de las libertades civiles, al mismo tiempo que desplazó el demos en la idea democrática. Así, el contenido de la democracia entendida como el arreglo constitucional que acota el poder del Estado es perfectamente compatible con la concentración del poder que tienen las clases dominantes. Por ello, afirma que lo que resulta imposible para el capitalismo es hacer efectiva una sociedad en la que el poder es popular o en la que prevalece el poder del pueblo, debido a que todo intento por lograrlo implica la desmercantilización de los espacios. La elitización entendida como la eliminación del demos en la democracia, ha sido planteada como una tendencia de la modernidad por Antoni Domènech (2004), argumentando que la democracia representativa que sustituyó los sistemas hereditarios de poder surgió de la transformación gradual de las formas de gobierno, pero también se definió por la aceptación consciente de los peligros inherentes a las formas radicales de democracia. La tradición republicana y su sistema de representación contemplaron al pueblo como un ente sin instrucción, explosivo y sucio que no podía participar de las transformaciones sociales sino delegar en manos de un grupo de elite la conducción adecuada de la sociedad. Bernard Manin (1997) ha señalado que la democracia moderna fue adquiriendo en el sistema de representación, los rasgos de un gobierno de partidos más que de ciudadanos, en donde los partidos de masas concentraron o atraparon la representación de la sociedad. La representación partidaria y el mecanismo de elección se basan en la idea de que son elegidos para gobernar aquellos que gozan del respeto y la aceptación de la mayoría de los ciudadanos. Sin embargo, dice Manin, esto se logra mediante “relaciones de proximidad y pertenencia” y dichas atribuciones no son el resultado de la competencia política sino atributos de las personas antes de enfrentar una contienda política. En ese sentido, los mecanismos de elección seleccionan un tipo particular de élite: “los notables”. La independencia de los representantes permite que estos voten en los parlamentos sin necesidad de definir su postura en consonancia con la de los representados, de manera que pueden decidir lo “mejor” en base a sus propios juicios. La opinión pública construida de manera libre puede diferir de la opinión de los representantes y esto se ha asumido como una regularidad de la vida democrática sin que tenga un carácter vinculante y en la mayoría de los casos se conecta con la idea de “riesgos para el orden público”. La discusión como un medio optimizador de las decisiones que los representantes toman está limitada por el principio de independencia de estos y puede diferir de la opinión pública bajo la premisa de liberar a los parlamentarios de las cambiantes decisiones de sus representados.

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Estás características de la representación son parte de la democracia en los sistemas de partidos de masas y no modifican la elitización de la política y de las decisiones que se toman en el ámbito de lo público. La autonomía de los representantes deja de ser un asunto de opiniones individuales y se transforma en la opinión del partido al que pertenece el representante y con ello la representación se mantiene permanentemente en riesgo de confrontación con la opinión pública. A estos rasgos de la representación en el sistema de partidos Bernard Manin los denominó “la democracia de audiencia”. Esta elitización que produce el sistema representativo también se agudizó en las últimas décadas del siglo pasado al agotarse el pacto de clases. El criterio de la especialización y la noción de que la democracia no es más que el momento de la elección bajo ciertos criterios de procedimiento hace que pasada la elección de representantes, la comunidad quede al margen de cualquier posibilidad de participar o deliberar y aun cuando elige, lo hace en un falso ejercicio de disyuntiva pues sus márgenes son reducidos y determinados por la elite gobernante. Se sustrae el demos de la democracia y ese lugar lo ocupa la elite tecnócrata bajo los criterios de especialización. Estas democracias de baja participación y poca representación han mantenido escasos o nulos canales de comunicación con los representados y ponen la mayor parte de sus esfuerzos en colocar mediante el uso de los medios masivos de comunicación, una opinión en la ciudadanía: la de la elite de los representantes. Esta separación entre el demos y los representantes ha sido percibida como uno de los rasgos de la crisis y transformaciones en la idea de la representación y en la gestión de lo público.

4. Participación en la gestión de lo público En los últimas dos décadas, hemos asistido a una serie de cambios en la relación sociedad-gobierno, cuya característica más notable ha sido la creciente participación de la sociedad en el debate y la gestión de lo público. Esta participación ha sido entendida desde dos tradiciones: la primera, vinculada con el liberalismo, busca descentralizar las funciones del gobierno y llevar las decisiones a las unidades territoriales básicas bajo el principio de racionalidad y eficiencia en el uso de los recursos públicos, siendo el propio estado el que promueve la descentralización de las decisiones pero manteniendo la capacidad de limitar los espacios de la participación. Como consecuencia de ello, “la participación sectorializada se queda muchas veces en lo pequeño, en lo micro, en la satisfacción de una necesidad específica o en la solución de un problema muy localizado” (Canto, 2010). La segunda tradición, proviene de la democracia directa y del concepto de elección sin representación, en esta acepción participar no es un dádiva del estado, es un principio bajo el cual se establecen diversos mecanismos para incidir en las estructuras gubernamentales y en las políticas públicas fundamentado en el derecho a la intervención de la sociedad.

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En América Latina, estos cambios se han visto reflejados en el diseño legislativo de diversos países. Brasil en 1988 incorporó la figura de la participación, en 1991 Colombia introduce las formas participativas en los distintos ámbitos de gobierno, en 1994 Bolivia aprueba la Ley de Participación Popular, en 2003 México aprueba las leyes de Fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles y de Desarrollo Social. Con la llegada de gobiernos progresistas llegaron también reformas constitucionales de otro tipo, como las de Venezuela en 1999, Bolivia en 2009 y Ecuador en 2008 que incorporan formas de participación directa, no mediadas por la representación y de ellas se derivan formas específicas de organización y gestión de lo público. La emergencia de nuevas formas de gestión de lo público remueve el basamento de la representación como forma de decisión de las cosas comunes, poniendo sobre la mesa el debate de la participación, la deliberación, la escala, el elemento de la eficacia y los actores responsables de garantizarla. La forma tradicional en la que se han construido los gobiernos representativos consideran que es la elección, como acto mediado por la conciencia y el conocimiento del electorado, la forma de definir la representación de aquellos que debatirán los asuntos públicos; la gestión y aplicación de esos principios queda en manos de los gobiernos pero las decisiones son competencia representativa. Precisamente, los dispositivos de participación cuestionan dicha idea.

Dispositivos de participación Asambleas Referéndums

Tipología de dispositivos de participación

Características

Constituyen los pilares de la democracia antigua, juegan un papel importante en Suiza y Nueva Inglaterra. Proliferan los casos de asambleas micro-locales. Herramienta de la democracia local en Estados Unidos y Suiza.

Consejos de barrio

Presupuestos Participativos Desarrollo Comunitario Jurados Ciudadanos Comisiones Consultivas

Conformados por un pequeño número de ciudadanos designados por diversas modalidades. Constituyen una instancia que dura el tiempo acordado para ser portavoz de los habitantes. Es la forma de participación más extendida en Europa. Tienen origen en Porto Alegre, Brasil ha sido adaptado a centenares de municipios latinoamericanos y en numerosas colectividades territoriales europeas, vincula a los ciudadanos a la discusión del presupuesto local.

Muy extendido en el mundo anglosajón y en el tercer mundo, este tipo de dispositivos permite a los habitantes gestionar equipos de proximidad.

Conformado por grupos de ciudadanos designados al azar a fin de realizar consultas sobre temas determinados por las autoridades locales. Existen centenares de experiencias en Gran Bretaña, Alemania y España.

Constituyen la herramienta más expandida para favorecer la participación. Existen en dos formas, pueden asociarse a grupos de personas elegidas y ciudadanos no elegidos.

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Dispositivos de participación Alianza Gobierno Abierto (AGA) Planes Estratégicos Participativos/Planes de Desarrollo Comunitario Dispositivos de representación para ciudadanos usuarios de servicios públicos

Tipología de dispositivos de participación

Características

Cuenta con la participación de los gobiernos en 63 países que trabajan de manera conjunta con la sociedad civil. Su objetivo es promover la participación ciudadana en distintos espacios públicos, como respuesta a las demandas de la población generando impactos de alto valor público.

Estos dispositivos vinculan a ciudadanos organizados o individuales en la planeación urbana y social de los territorios, constituyen una de las formas más extendidas de democracia local en el mundo particularmente desarrollas en países como Alemania o España. Vinculan a ciudadanos usuarios en la gestión y observación de la coproducción de servicios públicos municipales. Se han extendido en Europa.

Fuente: Elaboración propia con base Bacqué, Rey y Sintomer (2010).

Desde finales de los ochenta estas experiencias han evolucionado en tres etapas correspondientes a sus fases de surgimiento, institucionalización y expansión. En la fase actual las formas participativas se han extendido a prácticamente todo el mundo y se han incorporado también a las discusiones sobre el desarrollo hasta adjetivarlo –como ha ocurrido con otras experiencias- en el concepto de desarrollo deliberativo. Evans (2006) ha considerado que la crisis de lo que él llama “democracias vacías” representa el espacio de la construcción de un desarrollo inclusivo que impacte en lo local y que incorpore a los ciudadanos. En ese mismo sentido y bajo un criterio estricto de eficacia, se ha pronunciado el Banco Mundial desde inicios del presente siglo, el cual coloca la idea de que la participación mejora los proyectos y arroja resultados superiores a los proyectos de gabinete. La explosión vinculada con el impulso que los organismos internacionales han dado a la participación en diferentes escalas y temas poniendo el acento en los “beneficiarios” ha significado un alejamiento de los debates sobres el derecho a la deliberación y autogestión de los bienes públicos y se ha centrado en una especie de democracia participativa descafeinada (Chávez 2008). El Observatorio Internacional de Democracia Participativa registra experiencias por países que no necesariamente forman parte de una re-significación de la representación y que más bien forman parte de una respuesta gubernamental por generar eficiencia y legitimidad en distintos gobiernos. La mayoría de las experiencias registradas forman parte de una participación que surge por la descentralización de ciertas funciones del gobierno y no de una transformación en la representación/delegación del poder y de la participación de lo público, sin embargo, es innegable que las prácticas de las comunidades y los territorios que forman parte de los dispositivos participativos se modifica.

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Experiencias de participación bajo el criterio de eficiencia.

Este país presenta un total de 9 experiencias, de las cuales 3 son de presupuestos participativos, y los demás se ubican en el rubro de otros. Más específicamente de las 6 experiencias en el rubro de otros se tiene, dos planes de desarrollo estratégicos, un diseño de plan de evaluación y gestión, un plan de Bragado Municipio Saludable, un banco de horas, y un plan de acciones para la satisfacción ciudadana.

Argentina

Este país presenta una solo experiencia, ubicada en el rubro de otros, es una plataforma on line en la cual la ciudadanía puede opinar sobre los proyectos del gobierno. Es financiado por el gobierno con el fin de aumentar la participación ciudadana en la toma de decisiones.

Australia

Presenta dos experiencias de democracia participativa, una es un foro ciudadano para la difusión de información sobre reformas a la constitución, promovido por el Instituto del Pensamiento Democrático; la segunda llamada “Democracia Deliberativa en Circunscripciones Uninominales”, son foros hechos por la Cámara de Diputados, para la discusión de asuntos legislativos y el refuerce de la vinculación entre ciudadano y diputado.

Bolivia

Este país presenta 14 experiencias de democracia participativa, la mayoría de ellas son presupuestos participativos, y las que restan son proyectos ubicados en otros, más específicos, planes estratégicos para el incremento de la democracia participativa. Alrededor de 13 financiadas por los gobiernos municipales de las entidades, solo una presenta iniciativa del Instituto Cultiva y es un presupuesto participativo.

Brasil

Este país presenta, experiencias de presupuestos participativos; y experiencia ubicada en el rubro de otros, esta se trata de la difusión de información de las actividades en general del municipio de la comuna del bosque en Chile, este proyecto es financiado por la misma comunidad y su gobierno.

Chile

En Colombia se presentan tres experiencias de democracia participativa, la primera vinculada a la difusión de información sobre el presupuesto participativo del municipio, la segunda referente a la inducción a emprendedores empresarios, proporcionándoles las herramientas necesarias para poder crecer en el mundo de mercado; y la tercera se refiere a la constitución de una asamblea municipal, lugar donde se organiza la comunidad de Tarso para la toma de decisiones. Las tres experiencias son financiadas por parte del gobierno de Colombia con el fin de promover la democracia participativa.

Colombia

España es el país que presenta mayor cantidad de proyectos de democracia participativa con 24, todos llevados a cabo por los ayuntamientos de los municipios o comarcas, entre estos proyectos se encuentran presupuestos participativos, consejos municipales de niños, planes de desarrollo local, mesas de participación municipal, etc.

España

Estados Unidos Finlandia

Francia

Islandia

En Estados Unidos existen dos experiencias, ambas ubicadas en el rubro de otros, una trata sobre trasparencia de parte del gobierno de EUA hacia los ciudadanos, y la otra es una plataforma on line de participación ciudadana, con el fin de fomentar la democracia.

En este país el gobierno impulsa la única experiencia registrada de democracia participativa y se trata de una plataforma on line donde se invita a los ciudadanos a participar en la creación de leyes.

En Francia se detectan cuatro experiencias, un consejo comunal, dos asambleas participativas, y una carta o ley expedida por el consejo de París para la participación ciudadana, en el caso del consejo comunal, éste tiene la facultad de dar seguimiento a varias instituciones del gobierno de Francia, aun cuando no pueda tomar decisiones. Existe una sola experiencia de democracia participativa, se trata de una plataforma on line para lograr el acercamiento entre ciudadanos y gobernantes, para así aumentar la participación, es impulsada por el gobierno de Islandia.

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Experiencias de participación bajo el criterio de eficiencia.

Italia Perú

Uruguay

Venezuela

Para el caso de Italia solo se registra la creación de una ley para la participación ciudadana, promovida por el gobierno de la Toscana.

Se registran dos experiencias, ambas impulsadas por el “Instituto de Investigación de la Facultad de Ingeniería Geológica, Minera, Metalúrgica y Geográfica”, se trata de un plan de desarrollo y una consulta ciudadana del plan de desarrollo urbano de Comas.

En Uruguay se tienen 2 experiencias: un plan estratégico de desarrollo promovido por el gobierno local de Montevideo con el fin de desarrollar la zona de la capital; y un plan de cooperativismo de vivienda por esfuerzo propio y ayuda mutua, impulsado por la Cátedra de Sociología Urbana de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República Oriental del Uruguay; con el fin de generar vivienda en cooperación a costos bajos para ayudar a familias de bajos ingresos. En la base de datos se registra un solo Consejo Local de Planificación Pública, impulsado por “Gente de Soluciones” y trabajo junto con el gobierno para la planificación del presupuesto, gasto en inversión, Políticas Públicas en pro de la sociedad, además de rendir cuentas a la ciudadanía de sus actividades.

Fuente: Observatorio Internacional de Democracia Participativa, página web www.oidp.net

Pero descafeinada o no, lo cierto es los nuevos gobiernos se enfrentan cada vez más a demandas por participación y vigilancia ciudadana. Aun cuando los procesos participativos en América Latina están vinculados en el origen con gobiernos de izquierda, actualmente los gobiernos con una agenda republicana delegativa han tenido que incluir mecanismos de democracia participativa intentando con ello ganar legitimidad frente a la crisis de representación (Chávez y Goldfrank, 2006).

5. Ciudadanía y gobierno abierto Por lo anteriormente planteado, es posible notar que la creciente aparición de distintas manifestaciones de descontento social no son sino la expresión clara de un cuestionamiento a la concepción piramidal de la democracia representativa. Sin embargo, como señala el Consorcio por la Transparencia (2012), la ciudadanía presenta como su aspiración tener una activa y profunda participación en el proceso relacionado con el diseño e implementación de las políticas públicas y que además dicha participación no se limite solo al plano de lo meramente consultivo. Se considera entonces que la Alianza de Gobierno Abierto (AGA) es una respuesta a esta demanda. Esta alianza cuenta con la participación de los gobiernos en 63 países que trabajan de manera conjunta con la sociedad civil y cuyo objetivo es promover la participación ciudadana en distintos espacios públicos, generando impactos de alto valor público en la gestión pública3.

3

http://www.opengovpartnership.org/ogp-participation.

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Objetivos Alianza Gobierno Abierto (AGA) NIVEL INTERNACIONAL

NACIONAL

ESTATAL

MUNICIPAL

PROYECTO

(AGA) Internacional

(AGA) Gobierno de la República Mexicana

(AGA) Gobierno del Estado de Puebla

(AGA) Municipal

OBJETIVO Impulsar un nuevo modelo de gobernanza, que requiere de un proceso de compromiso, colaboración y corresponsabilidad permanente y sostenible por parte del gobierno y todos los sectores de la sociedad.

En México, la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) es un espacio de diálogo e intercambio de ideas que, en colaboración con la sociedad civil, permite que el gobierno asuma compromisos para transformar la calidad de vida de las personas. Un gobierno abierto es aquel que promueve ésta dinámica para escuchar a la ciudadanía y enfocar su actuar en lo que solicitan, tomar decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, promover y facilitar una cultura colaborativa entre ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que presta, y publicar todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente.

Generar una ciudad más competitiva, posicionándola como un referente nacional y latinoamericano en el uso de las tecnologías de la información.

Fuente: Hofmann, Ramírez y Bojórquez (2012).

Si bien es cierto que los distintos elementos que conforman esta iniciativa tales como el acceso a la información como un derecho, el fomento de la cultura de la transparencia y de prevención de la corrupción y el open data como herramienta que favorece los aspectos anteriores; son todas cuestiones medulares en el fortalecimiento de la gestión pública, pueden resultar en esfuerzos insuficientes si no se articulan a mecanismos de participación ciudadana, que garanticen cauces democráticos que promuevan la inclusión de la sociedad civil en la gestión de los asuntos públicos. Es en este contexto en el que se puede notar que los simples mecanismos de consulta ciudadana no son suficientes. Se considera necesaria la implementación de políticas de participación y acceso a la información con un enfoque de derechos que establezca los estándares para la evaluar si los procesos participativos lo son de manera sustantiva y en todas las etapas del desarrollo de la gestión pública. Solo con mecanismos abiertos, transparentes e inclusivos de participación será Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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posible que los distintos actores e instituciones involucrados en estos procesos estén en posibilidades de trabajar de manera conjunta en la búsqueda e implementación de soluciones a los distintos problemas y necesidades sociales (Consorcio por la Transparencia, 2012). La ventaja de lo aquí planteado es que la participación ciudadana es un derecho que además favorece la construcción de soluciones con mayor legitimidad y mucho más sustentables a las demandas sociales más apremiantes. Es por ello que la participación ciudadana no debe quedar como un mero indicador de las estrategias de seguimiento y evaluación o como instancias meramente consultivas, sino que deben ser un elemento articulador que aparezca de manera permanente y oportuna en las etapas de diseño, implementación y evaluación de los planes nacionales. En este sentido, el desafío más relevante es contar con la suficiente convicción y voluntad política por parte de los gobiernos ejecutivos, para asumir el trabajo y los eventuales costos políticos que conlleva el establecimiento del gobierno abierto, generar los espacios de colaboración entre los órganos del Estado y la ciudadanía en los diferentes procesos de decisión, permitiéndose de esta forma la participación colectiva en la gestión de soluciones a los problemas sociales.

7. Referencias BACQUÉ, Rey y Sintomer (2010); “La democracia participativa: ¿un nuevo paradigma de la acción pública? en Manuel Canto Chac (compilador); Participación ciudadana en las políticas públicas, Siglo XXI y BBAPdf, México. CANTO CHAC, Manuel (2010) Participación ciudadana en las políticas públicas, Siglo XXI y BBAPdf, México CONAGHAN, C., Malloy, J., y Wolfson L. (1997); “Democracia y neoliberalismo en Perú, Ecuador y Bolivia”, en Desarrollo Económico, Vol. 36, No. 144, Enero –Marzo. CONSORCIO POR LA TRANSPARENCIA (2012) “Sociedad Civil y Gobierno Abierto: la Necesidad de un Trabajo Colaborativo” en Hofmann, A., A. Ramírez y J.A. Bojórquez (Coords.) La promesa del Gobierno Abierto, ITAIP, INFODF, México. CHÁVEZ, D. (2006), “Hacia la participación pasteurizada: transición del presupuesto participativo a la gobernanza solidaria local en Porto Alegre, Brasil” en Presupuestos Participativos: Nuevos Territorios. Málaga: Atrapasueños Editorial y Diputación Provincial de Málaga. CHÁVEZ, D. y B. Goldfrank (Comps.) (2006), La izquierda en la ciudad: Participación en los gobiernos locales de América Latina. Barcelona: Icaria Antrazyt.

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Reserva territorial en la zona urbana

Dr. Eusebio Arnulfo Cordero Méndez

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas Modalidad de trabajo: Ensayo de divulgación

RESERVA TERRITORIAL EN LA ZONA URBANA

Dr. Eusebio Arnulfo Cordero Méndez

Reserva territorial en la gestion urbana moderna La Planeación Municipal es un instrumento de la gestión del gobierno que debe responder a la voluntad y al deseo mayoritario de la comunidad, para coordinar el esfuerzo colectivo, orientar las acciones, apoyar el cambio social y el progreso económico, sustentado en la estrategia global de la Federación, las Entidades Federativas y de los Municipios. La planeación –como acto y efecto de proyectar- es tan arcaica como el hecho de prever y concebir futuras acciones. Lo que acontece en la realidad es que cada gobierno –entendido este como un cuerpo especializado y privilegiado de individuos que monopolizan la toma de decisiones políticas- aporta sus ideas, su peculiar manera de enfocar los problemas, y así surgieron nuevas instituciones, sobreviviendo algunas y siendo descartadas otras. La Reserva Territorial es un instrumento de política pública para lograr el desarrollo de ciudades y municipios, para remediar los problemas que les afectan. Esta visión de la participación social le da pleno sentido a la integración de la población. En esta época es vital reglamentar el crecimiento de los centros de población, pero también es trascendental comprender que el Municipio debe estar a cargo de la gestión del territorio relacionado con la zonificación y planeación urbana, del otorgamiento de permisos de construcción, y del suministro de servicios públicos. La Planeación Municipal es una técnica administrativa que facilita la toma de decisiones, y que se aplica para perfeccionar la transformación profunda de la

realidad local, apoyada en una correlación favorable de fuerzas y con un esquema de valores que apunta hacia una sociedad más igualitaria, acorde con una voluntad nacional bien definida por el gobierno central. Esto presupone coordinar la acción y la participación de los diversos grupos y sectores sociales de la comunidad, para que delimiten sus intereses en función de sus fuerzas, y dentro de un marco de respeto a la regulación. Conciliación y acuerdo político, proceso cuyos resultados positivos se reflejarán en la aceptación del plan que sustenta el desarrollo municipal integral. La percepción de la Reserva Territorial nos conduce a la necesidad de sistematizar las premisas que sustentan ese proceso, y podemos decir que consisten en: facilitar a los presidentes municipales el ejercicio del poder y la administración del desarrollo local; racionalizar la asignación de los recursos locales, el ordenamiento territorial y el suministro de servicios públicos; ampliar la capacidad empresarial y de promoción de actividades socioeconómicas, políticas y culturales, para coadyuvar con los cambio estructurales del país; crear condiciones para que los ayuntamientos puedan –con la participación de la población- fijar metas, estrategias y prioridades locales; y modernizar la gestión municipal, para facilitar la toma de decisiones, la delimitación de responsabilidades, y la fijación del tiempo de ejecución de los programas, proyectos y tareas, así como la coordinación, el control y la evaluación de resultados. Estos principios deben ser congruentes con aquellos que sustentan a la Planeación Federal – y a la estatal- porque la Planeación Municipal tiene una vinculación íntima con lo global y lo estatal. La normatividad vigente define el significado y las funciones que tienen los mecanismos de Reserva Territorial. Es allí donde se precisan sus alcances y formas de operar con respecto a las tareas de identificación y jerarquización de las necesidades básicas de población, y cómo se deban integrar –en forma congruente con las prioridades estatales y municipales- para utilizar adecuadamente estos espacios. Aquí asume jerarquía la vinculación entre los objetivos, las estrategias e instrumentos, así como la regulación de las actividades de tipo institucional que tienen directa relación con la reserva territorial. Por ello, tienen gran importancia las bases jurídicas y la reglamentación existente, con respecto a la reserva territorial en los diferentes niveles o ámbitos de gobierno, dado que es fundamental precisar las funciones, objetivos y responsabilidades que se tienen en materia de formulación, ejecución y control de planes y programas. Además hay que saber distinguir las atribuciones y competencias, así como el sentido que tiene la rectoría económica en el nivel federal, estatal y municipal.

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Se han creado las condiciones legales para hacer del Municipio una comunidad organizada –y más participativa- ampliando su capacidad empresarial, política, jurídica y administrativa, de manera que le dé sentido a la planeación del desarrollo socioeconómico y cultural en el nivel local. La Reforma Municipal –promovida en el año 1983 con la modificación al artículo 115 constitucional- le dispensó mayor fortaleza a las funciones del Municipio mediante una ampliación de la autonomía administrativa y financiera – ejemplo de ello es el cobro del predial-. En el renovado artículo 115 constitucional se faculta al Municipio para que –en el ámbito de su jurisdicción- formule, apruebe y administre planes de desarrollo urbano municipal; cree y administre reservas territoriales y ecológicas; controle la utilización del suelo; y regule la tenencia de la tierra. Esta ampliación de funciones del municipio ha significado -indudablemente- la vigorización de su actividad planificadora. Esto ha requerido que la Administración Estatal promueva las asesorías en materia de planeación, y que estimule a los Municipios para que integren sus correspondientes planes de desarrollo. Esto constituye –evidentemente- una forma de apreciar cómo se relaciona la planeación municipal, con el sistema estatal y nacional de planeación democrática. La reserva territorial es el esfuerzo organizado para utilizar la inteligencia social en la determinación de la política nacional. Esta planificación se basa en los datos cuidadosamente recogidos -y analizados- sobre los recursos, es una visión de conjunto que abarca los distintos factores para evitar conflictos de propósitos o faltas de unidad en la orientación general. La planificación se basa en “la consideración de nuestros recursos y trayectorias, con el mayor cuidado posible, y la atención que los planificadores prestan a los problemas que van surgiendo, para tratar de determinar pautas a largo plazo” (Serra Rojas, 2000:208). La reserva territorial es realmente la defensa de los pueblos, porque a través de ella se protegen los elementos que la política incuba en los altos puestos directivos de la Administración Pública. La época de las improvisaciones afortunadamente ha terminado, y hoy se privilegia la estructuración tecno-científica del Estado. El gobernante ya no tiene derecho a improvisar soluciones que la reflexión ha depurado, pues a él corresponde -con amplio margen- adoptar las soluciones políticas que se susciten. Toda planificación consiste en la disposición de las partes -o de los miembros en una unión funcional- para cooperar en un proyecto deseable para el derecho humano. Por consiguiente, la planificación siempre será el segundo paso en la forma proyectista de la experiencia humana, que tiene cuatro fases: la necesidad sentida; la interpretación reflexiva; el control social; y la apreciación estética.

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La palabra planeación es utilizada -a menudo- para denotar la elaboración técnica de los medios para la aplicación de una política que se considera dada de antemano. Este uso de la palabra, sin embargo, oscurece un elemento importante del concepto de planeación: lejos de estar dada a priori, una política económica necesita ser planteada o diseñada. En la planificación Francesa y su Adaptabilidad a los Países en Vías de Desarrollo –artículo periodístico de Álvaro de Albornoz de la Escosura- percibimos que el objetivo esencial de la planificación es manejar, de conformidad con los intereses de la comunidad, los recursos disponibles, y por eso es difícil argumentar que la responsabilidad de dicho proceso pueda ser aislada del gobierno. Por otra parte, la planificación por su condición de técnica –de procedimiento para actuar- es neutra; no es ni buena ni mala en sentido ético. En cambio, puede ser eficaz o ineficaz. Puede o no, conducir “a la obtención de los objetivos deseados, porque la planificación en sí, dada su neutralidad, no contiene en esencia ningún fin implícito más que el que quiera dársele antemano” (Serra Rojas, 2000:275). Como puede notarse- La elaboración de un plan requiere la conjunción de un proceso técnico, que permita un análisis científico riguroso. Dos son los elementos básicos para la elaboración de un plan: por una parte, el objetivo que pretende alcanzar; en segundo lugar, los medios establecidos para alcanzar ese propósito. Dicho de motor modo, se requiere: “1. La fijación de los objetivos que se persiguen; 2. Una investigación en lo que se trata de obtener, una visión clara y global del problema que se intenta resolver; 3. La determinación de las posibles soluciones o medios para alcanzar las metas previamente fijadas, 4. Selección, entre esas posibles medidas, incluyendo frecuentemente la de la abstenerse de tomar cualquier acción; 5. La formulación detalladla del modo de ejecutar la solución preferida” (Serra Rojas, 2000:270).

La planificación es un procedimiento utilizado -elemental o rudimentariamente- en todos los lugares y en todos los tiempos. Recordemos cómo fueron aprovechadas las aguas del Nilo -en la época de los faraones- y cómo se sujetaba a la población a un programa agrícola para obtener las mejores cosechas. En esa actividad campeaba el conocimiento y la previsión para alcanzar un objetivo preciso. El demoledor perfeccionamiento del intervencionismo de Estado, exigió el empleo de los mejores elementos técnicos para aprovechar todos los recursos disponibles en un país. Alemania -por ejemplo- llevo a cabo un proceso de nacionalización para intensificar el desarrollo de su economía. Es recientemente que se ha comenzado a planear el desarrollo económico de las naciones, dejado atrás la época de las improvisaciones, de las actividades superfluas e innecesarias, que además de despilfarrar recursos limitados, solo originaban desaliento y atraso.

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Los grupos humanos -en largos periodos de la historia- aparecen como los animales más domésticos, pero son altivos y renacen cada cien años, cuando el pueblo se alza -en la expresión lapidaria de Pablo Neruda-. Magnifica inconformidad que nos hace reaccionar en contra de la injusticia, la opresión y el desaliento. En un país como el nuestro –con tantos contrapesos políticos y económicos- es lógico suponer que existan barreras a todo proceso de planificación. Un correcto sistema de programación integral debe ser no sólo un factor de desarrollo económico, sino también el garante de un amplio régimen de libertades. Más de cien millones de mexicanos viven sobre la irregular topografía de una extensión territorial de menos de dos millones de kilómetros cuadrados, con 9 mil 303 kilómetros de frontera. Una desigual e injusta distribución de la riqueza nacional, que ha gravitado desde las etapas anteriores, hace que la mayoría de la población viva una existencia precaria -en ocasiones llevando una vida infrahumana-. Sólo un reducido porcentaje de la superficie del país permite su desarrollo agrícola, porque la orografía y el clima lo limitan. “El agua, la montaña, el aislamiento y el cacicazgo, han sido los enemigos tradicionales del mexicano” (Autores, 1996:11) Desde el final de la Revolución Mexicana, cada gobierno ha traído sus propias ideas, su manera particular de enfocar los problemas, y así surgieron nuevas instituciones, de las cuales algunas sobreviven y otras han caído en el olvido. Es interesante observar que algunas de la instituciones que señalamos, “no desaparecieron por actos expresos, si no que cayeron en desuso o no alcanzaron su debida aplicación” (Kalpan, 1971: 19). El presidente Lázaro Cárdenas estableció un organismo consultivo especial denominado Comité Asesor Especial –en el año 1935- y le encomendó coordinar las políticas nacionales de planeación. No perdamos de vista que la Constitución de 1917 no alude los problemas de planificación, aunque debemos aceptar que algunas de sus materias –como las contenidas en los artículos 3, 27, 28, 73, y 131 de la mismas- pueden sustentar cualquier propósito de planificación, y justificar una ley adecuada a la reglamentación. La planificación tiene finalidades de carácter general y otras de carácter específico. Desde un punto de vista general. La planificación se propone una visión integral de los problemas que afectan a un país. En el sentido específico podemos plantear un problema –o un grupo de problemas- relacionados económicamente. En sentido específico podemos planear desde nuestra propia vida, hasta la complejidad de los problemas del estado. Existe una planificación social, económica, agraria, urbana, territorial, pedagógica, vial, agrícola, hidráulica, ganadera y otras formas; en general, toda actividad social es susceptible de planeación. No queda otra alternativa que emplazar este problema en el sector público, es decir, dejar que el propio Estado cree la organización que sea apropiada, ya sea centralizada –como una Secretaria o un Departamento de Estado- o descentralizada. El Derecho Administrativo proporciona una Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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amplia información en cuanto a los mecanismos administrativos. La propuesta es que debe establecerse un órgano central de planeación. Esto implica la instauración un Consejo Técnico Político, dirigido por Secretarios de Estado –en materia de economía- y una organización administrativa técnica, manejada exclusivamente por expertos. La entidad “tendría características especiales al depender directamente del Presidente de la República, del cual emanarían directamente las órdenes ejecutivas, sin intervención de ninguna otra organización pública” (Serra Rojas, 2000: 284). La problemática de la reserva territorial municipal puede concebirse como un proceso colectivo de comunicación directa entre vecinos y comunidades locales, quienes analizan sus problemas con los servicios públicos y el desarrollo local. Vecinos y comunidades se apoyan en sus propias fuerzas para resolver los inconvenientes que los afectan, estudian juntos su realidad, e inventan formas de cooperación, de ayuda mutua y de protección local. Esta visión de la participación social –y de la ampliación de la democracia municipal- le da sentido a la integración de la población en función de sus problemas y de la manera de resolverlos conjuntamente con las autoridades municipales, al mismo tiempo que señala un camino para el cambio cualitativo de las relaciones entre la sociedad civil y el gobierno municipal, abriendo una posibilidad cierta para la concentración y el acuerdo político. Esto último es un elemento clave para avanzar hacia una articulación efectiva entre la democracia política –en las condiciones sociales de las comunidades- y la participación de la población, lo que hace visible una orden democrática municipal con estabilidad. La búsqueda de ese orden democrático local -con estabilidad- es una condición primordial para promover el desarrollo municipal y para incentivar una efectiva planeación estatal, que tome en cuenta las necesidades y problemas de los Municipios. Estos planteamientos profundizan en los modernos enfoques del desarrollo local, que consideran los principios de igualdad, libertad y democracia como valores significativos del concepto de autonomía local, así como las ideas de autosuficiencia; del concepto de control social; de las necesidades básicas, de la coparticipación y autogestión en las empresas; y del ecodesarrollo –o desarrollo sin destrucción del medioambiente- entendido este último como un crecimiento en armonía con los ecosistemas, lo que nos ayudaría a buscar tecnologías apropiadas a la realidad geográfica local, ajustándola a los valores culturales de cada Municipio; todo esto crear las condiciones para encauzar en una racionalidad al gobierno y a la administración municipal. El Desarrollo Municipal debe bosquejarse en un contexto donde los elementos sociales juegan un papel relevante en los procesos de cambio socioeconómico, insertos en los objetivos y estrategia del plan estatal. Eso debe hacerse conservando un amplio grado de autonomía, pero sin caer en planteamientos tan amplios como “el cumplimiento de los propósitos nacionales de modernización y plena democratización de la sociedad” (Salazar Medina, 1990: 125).

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Esta visión teórica permite la evaluación de nuevas alternativas para el desarrollo municipal y facilita el análisis –bajo una novedosa perspectiva- de las experiencias pasadas y de los problemas en que se encuentra la coyuntura actual. Se puede decir que ello corresponde a fases históricas, de una amplia experimentación en técnicas de planeación para provocar el cambio y desarrollo locales, así como de nuevos modos de articulación entre el poder central y el poder municipal, para darle solvencia al juego institucional que ocurre en el ámbito local. En la realidad estatal se aceptan estas visiones amplias cuando se considera que una planeación desde arriba –sobre bases orientadoras en donde se fijan metas aceptables mediante el diálogo y la consulta popular- es de una importancia estratégica para el desarrollo territorial municipal tiene sus propias connotaciones, las que se diferencian tanto de la planeación global o nacional, como de la sectorial y de la regional. La distinción anterior se apoya en las características generales que posee una política planificada desarrollo general, un proceso complejo de cambio que supone transformaciones en la sociedad; en el comportamiento institucional; en la forma de fijar criterios para asignar recursos; en la toma de decisiones; y en la forma de aumentar las inversiones, acciones y obras, cuyos resultados se trata de materializar en periodos cortos –de tres años- y no en lapsos prolongados. Estas connotaciones –propias de la planeación del desarrollo de la reserva territorial municipalson valiosas para la especificidad del desarrollo local, para asegurar la debida vinculación entre los objetivos, las estrategias e instrumentos. Esto facilita la tarea de definir supuestos teóricos –metodológicos u organizacionales- a partir de considerar al Municipio como una instancia autónoma, capaz de tutelar programas de servicios públicos, programas sectoriales y proyectos por localidades. Otra correlación –en el método para formular el plan de desarrollo municipal- surge porque estos son trienales, y con ellos cada presidente municipal trata de imponer estrategias que –la mayoría de las veces- no son opción más viable. El inconveniente consiste en que los gobiernos locales han tratado de solucionar los problemas más urgentes, abandonando los lineamientos programáticos que se hicieron al comienzo de la gestión municipal. Todo esto ha complicado la relación entre el gobierno estatal y el municipal; más aún, la relación entre gobernantes y gobernados. Finalmente se puede hablar de otra connotación –la que distingue a la planeación del desarrollo municipal c como subsistema de la planeación estatal- que considera al plan de desarrollo municipal como parte integrante del plan de desarrollo estatal, el cual toma sus orientaciones generales para ajustar los objetivos, estrateg8ias, prioridades y metas del plan municipal. Esto le daría sentido a un sistema de planeación que es congruente con la división política y administrativa del Estado – y con la regionalización establecida- reconociendo las competencias, atribuciones y jerarquías del ayuntamiento, en función de las normatividad vigente y del espíritu de garantizar las autonomías

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respectivas de las tres instancias de gobierno, respaldadas por el Pacto Federal y la relación Federación-Estado-Municipio. La reserva Territorial Urbana es una etapa de la gestión gubernamental en la que se elabora conceptualmente un modelo de ciudad, se define los principales objetivos de la acción pública, y se formula una estrategia para alcanzarlos en términos de acciones, inversión, corresponsabilidad institucional y social y demás instrumentos. Pero en este trabajo interesa abordar particularmente la cuestión de la planeación urbana, cuya importancia en el ejerció del gobierno municipal es múltiple. La planeación urbana –en México- es una competencia exclusivamente municipal, instituida en el artículo 115constitucional. Las autoridades municipales son responsables de la gestión del territorio, en lo relacionado con zonificación y planeación urbana, la creación y la administración de reservas territoriales, la regulación de la tenencia de la tierra, el otorgamiento de licencias de construcción y el suministro de servicios públicos básicos –agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles parques y jardines, seguridad y tránsito-. Para el cumplimiento “de estas funciones –relacionadas con la provisión de los servicios públicos- el mismo artículo 115 constitucional prevé que los municipios de un mismo Estado podrán coordinarse o asociarse para compartir el suministro y hacerlo con eficacia” (Cabrero Mendoza, 2003: 132). Para ello, aun allí donde los Municipio han elaborado sus planes de desarrollo urbano –escrupulosamente- se percibe un marcado incumplimiento de las normas establecidas en los mismos, en particular en lo relacionado con el uso del suelo. Esta planeación normativa ha establecido rígidos usos de suelo - particularmente en las zonas habitacionales- y ante esta situación las clases populares desarrollan en la vivienda y en la calle actividades que les permitan obtener un ingreso económico, aunque sea al margen de la legalidad vigente. Es urgente elaborar nuevos modelos de ciudades mexicanas, y revisar las normas contenidas en los procesos de planeación que pretenden manejar la gestión de las ciudades. Se trata de crear instrumentos de planeación urbana técnicamente sólidos y producidos con la participación de las ciudades; un requisito que no reúnen los planes de desarrollo urbano vigente. Investigadores y urbanistas ha manifestado que no se trata de desregular el uso del suelo para que sea el mercado el que lo controle, sino que se trata de crear mejores reglamentaciones, que permitan instaurar un ejercicio de gobierno eficaz. Por ello son muy apropiados los señalamientos –de algunos expertos- que sugieren la urgencia de renovar el actual marco normativo urbano con enfoques de otras disciplinas –como la ecología, la economía, la sociología- y esencialmente con la noción de la planeación participativa.

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Para implementar la planeación urbana participativa es incontestablemente necesario –primerofortalecer la administración local con la intención de que pueda afrontar la promoción del desarrollo económico municipal y la generación de empleos, y crear instrumentos de representación ciudadana plurales, incluyentes y eficaces. Las políticas urbanas deben de orientarse hacia el logro de un desarrollo sostenible –en términos socioeconómicos y medioambientales- y articularse eficazmente para incidir en los anhelos ciudadanos de vivienda, empleo, transporte, educación, salud, y participación. Los cambios en la sociedad urbana implican nuevas formas de gobernabilidad. La multiplicidad de actores e interese que intervienen en el panorama urbano implica una gestión compartida y participativa de lo público, con el objeto de aumentar los recursos y la eficiencia en el suministro de los servicios públicos. Por ello, entendemos la planificación y la gestión estratégica en forma integrada. La participación y el consenso de los ciudadanos –desde esta perspectiva- contribuye a una mayor eficacia en la gestión del desarrollo deseado por el conjunto de los actores implicados. En este sentido, resulta imprescindible reafirmar la necesidad de una amplia participación ciudadana que permita fortalecer el espíritu comunitario, la responsabilidad solidaria de los pobladores, y generar una cultura de diálogo y convivencia. La planeación democrática municipal como instrumento de gobierno de acción para el desarrollo municipal, debe responder a la voluntad y al deseo mayoritario de la comunidad para coordinar el esfuerzo colectivo, orientar las acciones y apoyar el cambio social y el progreso económico sustentado en la estrategia global en las directrices políticas de la federación, los Estados de los municipios. (Artículo 26 constitucional) Se trata de crear instrumentos de planeación urbana técnicamente sólidos y producidos con la participación ciudadana e investigadores, que han manifestado que no se trata de desregular el uso del suelo para que sea el mercado el que lo regule, sino que se trata de crear mejores regulaciones, que permitan fundar un ejercicio de gobierno eficaz y además modernizar el actual marco normativo urbano metropolitano con los nuevos enfoques y aportaciones teórico-prácticas de otras disciplinas de más reciente incursión en los temas urbanos, tales como la ecología, la economía, la sociología y en particular el enfoque en la planeación urbana, para ello es necesario fortalecer la administración municipal para que pueda enfrentar tareas tales como la promoción del desarrollo económico local y la generación de empleos así como también crear instrumentos de representación ciudadana plurales incluyentes eficaces. En los municipios que conforman el Estado de Puebla, principalmente los considerados como parte de la zona metropolitana de la ciudad capital, en los que la planeación urbana puede considerarse una etapa de la política urbana, en la que se elabora conceptualmente un modelo de ciudad, se definen los principales objetivos de la acción pública y se formula una estrategia para

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alcanzarlos en términos de acciones, inversión, corresponsabilidad institucional, social y demás instrumentos. Esta propuesta interesa abordar particularmente la cuestión de la planeación urbana, cuya importancia en el ejercicio del gobierno municipal es múltiple. A todo ello se agrega que la planeación urbana es una competencia exclusivamente municipal, establecida en el artículo 115 constitucional. El fracaso de muchos proyectos de desarrollo señala algunas evaluaciones que se debe a fallas en la coordinación de dependencias federales, estatales y municipales. Lo que se traduce en una pésima coordinación por pugnas de los intereses en la toma de decisiones de dichas instancias. Los ayuntamientos demandan sistemas de información que les permitan conocer oportunamente, en sus condiciones y detalles, los programas centrales que atañen a su desarrollo, para incorporarse a dichos esquemas y obtener apoyos directos con alternativas técnicas adecuadas en viabilidad, costos de inversión y mantenimiento. Al mismo tiempo, los gobiernos centrales y estatales necesitan flujos de información local actualizada, para proceder con mayor precisión: de arriba hacia abajo y viceversa. Con las reformas al 115 constitucional, se ha robustecido con atribuciones a los municipios sin dejar de lado que aún existen muchos con problemas para el pleno ejercicio de sus atribuciones. Sin embargo los avances en la coordinación institucional han permitido una mejor canalización de recursos desde la federación desde los estados hacia los municipios y también se ha visto que las acciones nacionales de abatimiento a la pobreza han convertido a muchos municipios en entidades prosperas y eficientes. La vigorización al municipio debe de darse desde el punto de vista de que falta mucho por hacer con liderazgo y que finalmente los municipios requieren dentro de su variedad y diversidad la coordinación con los demás órganos de gobierno, para que de esta forma se puedan mejorar sus finanzas públicas, promover el desarrollo socio económico en sus localidades y responder a las demandas ciudadanas en forma eficiente y democrática. Otro aspecto importante que se debe de considerar es la autonomía debido a los ingresos propios que se captan que generan impuestos y derechos locales y que se traducen casi en el 50% de sus ingresos y el resto son transferencias de carácter federal. Es importante señalar que la organización que adopten los municipios ha sido desde tres estrategias; una se refiere a la modernización gerencial inspirada en los nuevos estilos de gerencia pública enfocada a disminuir los trámites y reglamentaciones excesivas mediante mecanismos de regulación con lo que se busca mejorar la atención ciudadana así como mejorar los sistemas de planeación y evaluación por resultados. Otra estrategia está orientada del punto de vista tradicional en la que se busca la elaboración de reglamentos básicos en la adopción de sistemas formales de control presupuestal buscando la mejora de los sistemas contables así como la creación de departamentos

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de recursos humanos de administración y de finanzas entre otros. La tercera opción es la construcción administrativa elemental como estrategia para la renovación municipal que entre otras cosas se distingue por reforma administrativa que emplaza a los ajustes elementales en la organización interna del ayuntamiento vinculados con formas tradicionales de gobierno o de coordinación de las acciones frente a las comunidades, para la prestación de algunos servicios públicos por parte del gobierno municipal.

5.3 Población economicamente activa e indicadores de empleo La población total según datos Anuario Estadístico 2007; es de 55,456 de los cuales 27,027 son hombres y 28,429 son mujeres. Según estado Conyugal; respecto a hombres 6,159 son solteros, 7,526 son casados, 1,616 viven en unión libre, 151 separados, 59 divorciados, 229 viudos; respecto a las mujeres 5,667 son solteras, 7,756 son casadas, 1,739 viven en unión libre, 698 están separadas, 164 divorciadas, 921 viudas.

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ENCUESTA GENERAL

Fuente propia encuesta realizada junio 2010 en la cabecera de San Juan B. Cuautlancingo, San Lorenzo Almecatla, Sanctórum, Reserva Territorial, Nuevo León, Cuatro Caminos. La muestra abarca una población de hombre y mujeres de entre 18 y 70 años de edad.

Fuente propia encuesta realizada junio 2010 en la cabecera de San Juan B. Cuautlancingo, San Lorenzo Almecatla, Sanctórum, Reserva Territorial, Nuevo León, Cuatro Caminos. La muestra abarca una población de hombre y mujeres de entre 18 y 70 años de edad.



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OC UP AC ION 250 200 150

OC UP AC ION

100 50 0

L . HO G AR

P R O F E S IO NIS T A

E S T UDIANT E

V AR IO S

Fuente propia encuesta realizada junio 2010 en la cabecera de San Juan B. Cuautlancingo, San Lorenzo Almecatla, Sanctórum, Reserva Territorial, Nuevo León, Cuatro Caminos. La muestra abarca una población de hombre y mujeres de entre 18 y 70 años de edad.

De lo obtenido en la investigación documental y en la encuesta que se realizo en junio de 2010, en la cabecera municipal de Cuautlancingo, en las Juntas Auxiliares de San Lorenzo Almecatla y Sanctórum, así como en la llamada Reserva Territorial que pertenece a la Junta Auxiliar de Chautenco, en el barrio de Nuevo León y en la zona de Cuatro Caminos, ambos ubicados en las inmediaciones de la cabecera municipal, en estos dos lugares son asentamientos humanos en los cuales se presentan situaciones distintas en el primer caso en rural con escasa infraestructura en servicios, en el segundo sitio se asientan varios fraccionamientos, dicha muestra se obtuvo de un promedio de encuestas por lugar de 50 y en la cabecera de 250, se práctico en la vía pública y en domicilios dependiendo de la hora y también del día. El cuestionario que se aplico fue elaborado en 14 preguntas, de las cuales 7 relacionadas directamente con servicios públicos y las restantes para conocer aspectos relacionados que refuerzan la falta de planeación democrática, ya referenciada en capítulos precedentes Se observa que la población se conforma de un número mayor de mujeres y esto fue notorio en los diversos lugares donde se realizo la entrevista.

5.4 Industria, comercio y servicios Dentro del territorio municipal existen 3 corredores Industriales, Parque Industrial FINSA, Corredor Industrial Cuautlancingo y Corredor Industrial 5 de Mayo estos con deficiencias en infraestructura. El número de unidades económicas en el municipio son 177 según Anuario Estadístico 2007, así también el personal ocupado dependiente de la razón social 16835, personal ocupado remunerado dependiente de la razón social 16614, personal ocupado no dependiente de la razón social 4495, remuneraciones en miles de pesos 3740128, Producción bruta total 67248630, consumo intermedio 41887836, valor agregado censal bruto 25360794, total de activos fijos 58066719.

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FUENTE: ANUARIO ESTADISTICO 2007.

5.5 Realidad en prestación de los servicios publicos y percepción de la población encuestada

La información recabada en las oficinas de la presidencia municipal, fue con tramites burocráticos mostrando una reticencia a proporcionarla ya que fue necesario entrevistarse con el personal y explicar el motivo y finalmente se pidió presentar un escrito en el cual se indican las razones, hecho lo anterior se nos indico que en un término de quince días se obtendría la respuesta a la petición formulada. Efectivamente así sucedió se entrego parte de la información consistente en el plan municipal de desarrollo, que por cierto quedo en proyecto ya que no fue publicado en el Periódico Oficial del Estado, como lo prescribe la ley. Este hecho es parte de la práctica de cotidiana de las autoridades municipales, ya que también se carece del Bando de Policía y buen Gobierno. A continuación se hace referencia de cada uno de los servicios públicos con que cuenta el lugar y la percepción obtenida de la población.

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5.5.1 VIVIENDA Y URBANIZACIÓN

Anuario Estadístico 2007.

El número de viviendas según datos del Anuario Estadístico 2007; son 12975 de las cuales 12685 son particulares, 12487 disponen de energía eléctrica, 10448 disponen de agua entubada, 12193 disponen de drenaje, 7,673 disponen de cocina exclusiva, 957 disponen de cocina dormitorio. Viviendas particulares habitadas que disponen de servicio sanitario son 12272 de las cuales 7305 con conexión de agua, con admisión manual de agua 4544, sin admisión de agua 387, viviendas que disponen de televisión 12257, viviendas que disponen de dvd o videocasetera 4,082, viviendas que disponen de licuadora 8,524, viviendas que disponen de refrigerador 9859 viviendas que disponen de lavadora 7358, viviendas que disponen de teléfono 3,393, viviendas que disponen de calentador de agua 4,414, viviendas que disponen de automóvil o camioneta 2, 423, viviendas que disponen de computadora 2024.

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ENCUESTA GENERAL PREGUNTA X. SERVICIO PUBLICO A REALIZAR SI FUERA AUTORIDAD

Fuente propia encuesta realizada junio 2010 en la cabecera de San Juan B. Cuautlancingo, San Lorenzo Almecatla, Sanctórum, Reserva Territorial, Nuevo León y Cuatro Caminos, con respecto a que servicio publico realizaría si fuera autoridad, se obtuvo 71 hombres y 82 mujeres opinan que es el agua potable; 17 hombres y 18 mujeres dicen que drenaje; 12 hombres y 32 mujeres opinan que alumbrado de las calles; 11 hombres y 28 mujeres dicen que la pavimentación de las calles; 13 hombres y 6 mujeres opinaron que la recolección de basura; 64 hombres y 107 mujeres opinan que la vigilancia o seguridad pública, y 22 hombres y 31 mujeres opinan que todos los servicios públicos son urgentes en su comunidad.

Por lo que respecta a este apartado de la información proporcionada por la autoridad municipal se observa que se tiene detectada a la población vulnerable, derecho habiente y no derecho habiente alguna institución de salud y por otra parte en la encuesta se percibe lo siguiente: Al realizarse en Almecatla y formularse la pregunta 10 sobre que servicio público realizaría si fuera autoridad, se contesto que una clínica, ubicada en cuarto lugar, sucediendo lo mismo en la que se realizo en cada lugar, en donde aparece nuevamente en la clínica, situación que no se da al responder la misma pregunta 10 en la encuesta general ya que no se indica nada al respecto, probablemente por la cercanía a la ciudad.

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PREGUNTA III. SERVICIO PÚBLICO MÁS IMPORTANTE PARA SU FAMILIA

Fuente propia encuesta realizada junio 2010 en la cabecera de San Juan B. Cuautlancingo, San Lorenzo Almecatla, Sanctórum, Reserva Territorial, Nuevo León y Cuatro Caminos, con respecto a cual es el servicio público mas urgente en su comunidad, se obtuvo que 64 hombres y 107 mujeres opinan que el mas importante de todos es la vigilancia o seguridad pública, como se ha observado en todas las gráficas.

PREGUNTA VI. QUE SERVICIO PÚBLICO ES EL MÁS URGENTE EN ESTE LUGAR.

Fuente propia encuesta realizada junio 2010 en la cabecera de San Juan B. Cuautlancingo, San Lorenzo Almecatla, Sanctórum, Reserva Territorial, Nuevo León y Cuatro Caminos, con respecto a cual es el servicio publico mas urgente en su comunidad, resulto que 64 hombres y 107 mujeres opinan que el mas importante de todos es la seguridad pública o vigilancia.

En este rubro es importante indicar que se señala que no se cuenta con seguridad pública o en todo caso es insuficiente, en los lugares en donde se llevo a cabo la encuesta y además las más Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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interesadas son las mujeres en este servicio como se aprecia en las distintas graficas: en la global la cabecera Municipal Cuautlancingo lo requiere, seguido por la zona de Cuatro Caminos y posteriormente las Juntas Auxiliares de Sanctórum y Almecatla y posteriormente la Reserva Territorial y Nuevo León respectivamente. En relación a la respuesta a la pregunta 2 relacionada a que servicios públicos son con los que cuenta su vivienda, se indica que nada en relación a seguridad quedando en cero. En la respuesta de la pregunta 3 sobre servicio público más importante para su familia, es la seguridad pública o vigilancia y sobre la pregunta 6 de cuál es el servicio público es el más urgente en este lugar, aparece la vigilancia o seguridad pública, con la indicación de que las mujeres fueron las que señalaron estas dos posturas, además que es lo que se indica que se carece en su totalidad. Se concluye esta ponencia expresando que –en concordancia con estas prácticas planificadoras-debería desplegarse una línea de investigación evaluativa para conocer los efectos que ha generado la planeación urbana en México, poniendo particular atención en aquellos procesos que han pretendido incorporar de diferentes formas- la participación ciudadana y los fundamentos teóricos de la planeación estratégica en el ámbito local.

Bibliografía Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: Porrúa. Serra Rojas, A. (2000) Derecho Económico. México. Porrúa. Autores, V. (1996) Bases para la Planeación Económica y Social de México. México: Siglo XXI Kaplan, M. (1971). Aspectos Políticos de la Planificación en América Latina. Salazar Medina, J. (1990). Desarrollo, Administración y Planeación Municipal: La Experiencia del Estado de México. México: Instituto de Administración Pública de México. Cabreo Mendoza, E. (2003). Políticas Públicas Municipales, Una genda en Construcción. México: Porrúa CIDE.

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“Remesas de tamaulipecos como una forma de participación ciudadana en el Altiplano Tamaulipeco”

Autores1 Dr. Jorge Alfredo Lera Mejía Dra. María del Rosario Hernández Fonseca Dr. Casimiro Benavides García

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas Modalidad de trabajo: Avance de Investigación

1 Integrantes del Grupo Disciplinar “Perspectivas Sociológicas y Problemas Emergentes del Desarrollo Sustentable” adscritos a la Unidad Académica Multidisciplinaria de Ciencias, Educación y Humanidades (UAMCEH) de la Universidad Autónoma de Tamaulipas (UAT).

“REMESAS DE TAMAULIPECOS COMO UNA FORMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ALTIPLANO TAMAULIPECO”

Dr. Jorge Alfredo Lera Mejía2 Dra. María del Rosario Hernández Fonseca3 Dr. Casimiro Benavides García4

Resumen: Desde finales del siglo xx las remesas ocupan en México el segundo lugar nacional de ingresos de divisas, solo debajo de los ingresos petroleros y arriba de las divisas generadas por el sector turismo, la maquila y la inversión extranjera directa. El objetivo de la investigación fue estudiar el fenómeno migratorio entre Tamaulipas México, el Altiplano Tamaulipeco y Houston Texas, la importancia de las remesas en la economía de las familias, al ser estas la segunda entrada de divisas después del petróleo y antes del turismo, la importancia dentro del modo de consumo de las familias de migrantes dependientes de las remesas, así como la tendencia actual de las remesas dentro de las actividades productivas regionales y los presupuestos de las entidades federativas, desde la óptica de la “participación ciudadana”. El problema que toma la investigación, fue analizar las acciones de participación ciudadana que contraen los emigrantes del Altiplano en Houston Texas, y sus familiares beneficiarios de los ejidos de dicha región del Estado, analizando las causas y efectos del uso y destino de las remesas colectivas de migrantes del 2 3 4

Doctor en Administración Pública adscrito a la UAMCEH. Teléfono 52-834-3181723. Mail: [email protected] Doctora Gerencia Pública y Política Social adscrita a UAMCEH. Teléfono 52-834-3181723. Mail: [email protected]

Doctor en Ciencias Agropecuarias adscrito a la UAMCEH. Teléfono 52-834-3181723. Mail: [email protected]

Altiplano, centrando en las posibilidades de influir, a través del método de Investigación Acción Participativa (IAP), para incentivar a través de mayor participación, capacitación y concientización, con el acompañamiento de programas de fomento productivo de “cogestión ciudadano-gobierno” de clubes de migrantes como “Casa Tamaulipas”, y programas como el “3x1 de apoyo a migrantes” de la SEDESOL federal, buscando remontar un mayor porcentaje de remesas colectivas de migrantes del Altiplano hacia actividades productivas. Se concluye que existen condiciones potenciales en el Altiplano Tamaulipeco, para optimizar el uso de remesas colectivas para proyectos productivos, siempre y cuando se logre la autogestión-cogestión de los emigrantes y sus familiares a través de la participación ciudadana, con el acompañamiento de programas institucionales diseñados para este sector y que respeten la autodeterminación de los ciudadanos; finalmente se señalan algunas líneas de anteproyectos viables a futuro.

Palabras clave: Migración-remesas, actividades productivas y participación ciudadana.

Introducción México se consolidó como un país de emigrantes, día a día es más la población que tiende a irse a los Estados Unidos de América (EUA) en búsqueda de un mejor nivel de vida para sus familias (americandream). Tamaulipas no se puede comparar en esta situación con otras Entidades Federativas, como las del sur-occidente del país y la zona centro, pero ya existe un número importante de tamaulipecos en esa nación. La región de El Mante (Huasteca) tiene 40 mil personas en EUA, el municipio de Tula cuenta con un aproximado de 15 mil tultecos emigrantes5 y del resto de la zona del Altiplano (Bustamante, Miquihuana, Palmillas y Jaumave) otras 15 mil personas; de otras partes de los 37 municipios restantes del Estado, se registran otros 300 mil emigrantes6. Por lo que en términos aproximados, en el año 2012 hay alrededor de 370 mil tamaulipecos emigrantes y braceros en el vecino país (CONAPO, 2012), representando el 2.84% de la población mexicana residente en EUA. A nivel nacional CONAPO registró 10 millones 593 mil 716 mexicanos residiendo en EUA en ese año (CONAPO, 2007), y en 2013 se calculan 11.5 millones de mexicanos en esa condición. 5 6

Tula está considerada por CONAPO como el municipio tamaulipeco con mayor tradición migratoria, registrando emigrantes a Texas, EUA, desde la década de los años 50´s (CONAPO, 2010).

La inmensa mayoría de los migrantes internacionales de Tamaulipas (97.6%) se dirigen a los EUA; esta proporción es muy similar a la observada en el país (96.1%); en cambio, sólo 1.2% de los migrantes del estado se trasladan hacia el resto del mundo, mientras que el porcentaje nacional es de 2.9 INEGI, 2000.

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Los municipios de Tula, Bustamante, Miquihuana, Palmillas y Jaumave, integran el Altiplano y forman parte de una de las regiones más pobres de Tamaulipas (Banco de México, 2014), por su bajo Índice de Desarrollo Humano (IDH). De Tamaulipas el 78.3% de migrantes se dirigen al estado de Texas7, de Nuevo León, un 74.7% y de Coahuila, el 67.8%, por lo que conforman tres entidades del noreste de la república con condiciones de entidades predominantemente unidireccionales en migración, por la gran mayoría de sus migrantes que se dirigen hacia el estado de Texas, EUA (CONAPO, 2007). Uno de los impactos económicos más directos de la migración, es el de las remesas individuales y colectivas8 que los migrantes hacen llegar a sus familiares en México. Se trata de un flujo de recursos que, en paralelo con la migración, ha venido creciendo en los últimos años, beneficiando a un número cada vez mayor de mexicanos. En el caso de Tamaulipas, de acuerdo a cifras de Banco de México las remesas han aumentado exponencialmente, pasando de 47 millones de dólares en los años noventa, a 521 millones de dólares en 2007, 511 en 2008, 424 millones en 2009, 402 millones en 2010; 444 en 2011; 486 en 2012 y en 2013 cerró históricamente, con más de 585 millones de dólares (Banco de México, 2014). Entre los años 2001 al 2007, los envíos de dinero a esta entidad crecieron a tasas del 30% anual, por encima de la media nacional que muestra incrementos a un ritmo de 20%. En la mayor parte de los casos es Tula, el municipio de donde más tamaulipecos relativos (un migrante por cada 2 pobladores) parten hacia EUA y en consecuencia, es la región del Altiplano Tamaulipeco donde más se reciben los beneficios de la remesas. De acuerdo con el Banco de México (BANXICO, 2008, 2010, 2014), mucho del dinero que envían los mexicanos en EUA es destinado en primer lugar a la manutención de la familia, esto quiere decir que el 78% es destinado al alquiler de vivienda, comida y medicinas, 8% es destinado al ahorro, 7% en educación y 7% en otros rubros como pueden ser compra de algún inmueble o inversión en actividades productivas.Sin embargo, no se optimiza el destino de las mismas hacia actividades productivas, ya que solo se aprovecha el 5% para compra de inmuebles (activos fijos) y 2% para creación de nuevos negocios (bienes de capital) y 93% para el consumo de bienes y servicios (bienes de consumo no duradero). En la investigación “Remesas de tamaulipecos como una forma de participación ciudadana en el Altiplano Tamaulipeco”9, se identifica que Tamaulipas pasó a ocupar desde la posición número 27 7 8 9

Adicionalmente, el 2.4% de tamaulipecos emigraron a la región de los Grandes lagos, el 13.1% a la Costa Este y el 2.5% a las Grandes Planicies. El restante 3.6% emigró al resto de los EUA.

Las remesas familiares individuales, son transferencias de recursos de personas en el exterior principalmente de Estados Unidos aunque pueden ser de cualquier parte del mundo que envían a personas diferentes. Las remesas colectivas son transferencias de divisas de migrantes que se realizan en forma grupal y en forma consensada para su uso y destino. Este ensayo se deriva de un Proyecto original de Tesis financiado bajo Línea de Investigación FOMIX-CONACYT: TAMPS-C35-2011-186105, dentro la categoría de Becario Nivel III elaboración de Tesis de Doctorado. (Lera, 2014)

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dentro de los Estados con menor participación en remesas de migrantes en la década de los años 80, a una posición intermedia, lugar 16, dentro de los 32 Estados con mediana participación de remesas a fines del año 2013. Este avance en menos de 30 años, denota que Tamaulipas logró remontar más de 11 lugares en el ranking de los Estados con mayor participación migratoria y de remesas en México. Además, se registra que el Estado tiene una de las tasas más altas de crecimiento de las remesas de migrantes, entre los años 2000 al 2008. En cifras monetarias, significa que Tamaulipas pasa de recibir un promedio de 40 millones de dólares en los años 80, a un promedio superior a los 450 millones de dólares en la actual década (superando 500 millones en 2007, 2008 y 2013). Sin embargo, se observa que al igual que las entidades tradicionales con mayores montos de remesas del país, como son Michoacán, Guanajuato, Zacatecas, entre otras; en Tamaulipas se repite el fenómeno de que el uso y destino de las remesas migratorias, se aprovecha principalmente para consumo directo de artículos de primera necesidad, y solo un bajo porcentaje, menos al 5%, se utiliza para ahorro y/o fines productivos (inversión). Lo anterior permite presentar la definición del principal problema que toma la investigación, que es “indagar las causas y efectos del uso actual y destino de las remesas de migrantes de Tamaulipas y del Altiplano de Tula, así como investigar las posibilidades de lograr remontar un mayor porcentaje de remesas de migrantes tamaulipecos hacia actividades productivas10, a través del método de Investigación Acción Participativa (IAP) (Alberich Nistal, 2007) de incentivar a través de mayor participación ciudadana, capacitación y concientización, y por medio de programas de fomento productivo diseñados para los migrantes, como el ´programa 3x1´ de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL)”.

Marco teórico En cuanto las discusiones de los teóricos de las remesas, se afirma que se identifican dos corrientes encontradas, por ello el investigador Jorge Durand (Durand, 1994) afirma, en la coexistencia de dos corrientes teóricas de interpretación al respecto de las bondades o no de las remesas, englobándolas en: •

Investigadores que realzan lo positivo de las llegadas de remesas a las regiones, ubicándolas en ocasiones como recursos impulsores de desarrollo local, en virtud de que parte de ellas son utilizadas para el emprendimiento o desarrollo de empresas familiares, o bien destacando sus efectos en el

10 Proyecto Productivo es aquel proyecto de orientación productiva (agrícola, ganadero, de servicios, manufactureros, etc.) a desarrollarse en territorio mexicano y presentado a la SEDESOL por una familia de migrantes o por un migrante; en ambos casos pertenecientes a algún club de migrantes ubicado en el extranjero. Fuente: http://www.3x1.sedesol.gob.mx/documentacion/2014/RO_3X1_2014.pdf

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mejoramiento de las condiciones de vida de la población receptora (una especie de codesarrollo, cita propia). •

En contraparte, los investigadores que conciben las remesas como recursos no generadores de desarrollo sino más bien como bienes de consumo, ya que únicamente es dinero cuyo destino sólo logra cubrir necesidades básicas de quienes lo reciben (una especie de codependencia, cita propia).

Contra la tesis del gobierno de México en el proceso de negociación del Tratado de Libre Comercio (TLCAN, 1994), que sostenía que ese tratado acarrearía un mayor crecimiento en la generación de empleos en México, y que ello disminuiría el flujo de migrantes hacia EUA, las cifras del aumento del flujo migratorio evidencian que esos beneficios no se produjeron. De cada 100 mexicanos que nacen 8.2% emigran, la gran mayoría (98%) hacia EUA (CONAPO, 2010). Otro tema de importancia para el marco teórico sobre migración y remesas, es probar que la migración hacia EUA se convirtió en la principal válvula de escape para el mercado de trabajo, al convertirse las remesas en la segunda entrada de divisas después del petróleo. Se confirma con estadísticas que por la migración se han logrado generar flujos anuales de divisas tan importantes para el financiamiento de la economía nacional ( Jesús Cervantes, 2012)11. Hoy se sostiene que “los trabajadores migratorios están cumpliendo con la función que en el periodo de desarrollo estabilizador le tocó cumplir al sector agropecuario” (Garavito Elias, Rosa Allbina y Rino Enzo Torres Baños, 2004). Dentro de las diversas teorías que han explicado el fenómeno social de migración y remesas, a raíz de las teorías clásicas, neoclásicas y modernas tradicionales y las más recientes teorías sobre la globalización, división internacional del trabajo y la creación de redes sociales entre las redes de migrantes y los clubes de migrantes (redes sociales-capital humano), sobresalen algunos trabajos como el de los autores considerados ya como clásicos en nuestro país, como lo es el zacatecano mexicano Jorge Durand, y al norteamericano Douglas S. Massey (Durand, Jorge y Douglas S. Massey, Octubre 2003), que en su libro Clandestinos identifican las siguientes siete teorías explicativas del fenómeno: i) Económica clásica y neoclásica; ii) Nueva economía de la migración;

11 Jesús Cervantes enfatizó que México es el tercer principal receptor de remesas en el mundo, luego de la India y China, y seguido por Filipinas. También reconoció que dicho ingreso de México es modesto con relación al tamaño de su economía (2.1% con respecto al PIB en 2011), pero es muy importante para millones de familias receptoras, para reducir los niveles de pobreza del país y al compararlo con otros renglones de ingreso de las cuentas del exterior. Por otra parte, destacó que el crecimiento del ingreso de México por remesas familiares se frenó en 2007, disminuyó ligeramente en 2008 y fuertemente en 2009, al debilitarse la actividad económica en Estados Unidos y entrar ese país en recesión. Ahora bien en 2011 y en lo que va de 2012 las remesas han mostrado una mejoría queresponde a los avances que ha presentado el mercadode trabajo en Estados Unidos y a la incipiente recuperación de las industrias de la construcción y manufacturera.

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iii) Mercados laborales segmentados; iv) Sistemas mundiales; v) Capital social; vi) Causalidad acumulada y vii) Migratoria reconsiderada.

Un problema que enfrentan los investigadores sobre los asuntos migratorios internacionales y de sus correspondientes remesas, tanto en México y el resto del mundo, es la falta de consensos de las teorías migratorias. No existe una teoría general de las migraciones, ni un modelo único para investigar dicho fenómeno, ni una metodología adecuada que abarque toda la complejidad del mismo. Al contrario, lo que se observa es la existencia de una gran pluralidad teórica, de diferentes enfoques que abordan las migraciones desde marcos teóricos y perspectivas diferentes, y que resultan hasta contrapuestos. A partir de los años ochenta del siglo xx, se puede hablar de un cierto cambio de tendencia en los estudios migratorios con un revisionismo de las teorías clásicas, una mayor producción científica al respecto, y nuevas aportaciones teóricas que han abierto otras líneas de investigación.

La participación ciudadana El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), considera la participación ciudadana como un componente y un elevador de la calidad de vida, como una opción, un modo de vida, un elemento civilizador y lo que teje la certidumbre social. Por tanto la participación permite la integración coordinada de un grupo de individuos con el fin de estimular y establecer acciones que promueven su propio desarrollo. Sin embargo, es de hacer notar que la participación va más allá de un enfoque instrumental que la identifica con un medio para alcanzar objetivos limitados de donde se desprende, proponiendo el desarrollo de la capacidad del pueblo a autogobernarse-autogestión (PNUD, 2008). Para Mario Constantino, la participación ciudadana se entiende como: “…aquel proceso por el cual los sujetos, a título individual o colectivo, desarrollan una acción tendiente a vincular una expectativa o una opinión con los ámbitos público o político. En el caso de que la acción se oriente al espacio público, la participación adquiere modalidades de movimiento social o de organización de interés…” (Constantino Toto, 2000).

La participación ciudadana ha de expresarse como una acción capaz de crear conciencia y socializar a quienes forman parte de ella, mediante la identificación del sujeto como actor importante

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para la satisfacción de las necesidades colectivas, tanto de las regiones, municipios o comunidades, auspiciando interrelación directa de la población en los procesos decisorios de las organizaciones que afectan sus vidas, de manera que no se confía lo político únicamente al Estado, sino que se extiende a otros sectores; igualmente, la participación sirve como un mecanismo para expresar por medio de actuaciones que se dediquen y se llevan a cabo socialmente, cuyo fin es hacer uso de manera eficiente y eficaz de los recursos, incluyendo la potencialidad que tiene cada individuo, grupo o comunidad para resolver sus problemas (Dutti, 2011). La presencia del ciudadano en las decisiones que le afectan, tanto individual como colectivamente, precisa de una adecuación funcional, en cuanto facilite el acceso y la conformación no excluyente de centros de decisión a partir del nivel local. El fin de la participación ciudadana no es tanto ella en sí misma, por cuanto que, la finalidad que debería perseguir es la mejora sostenible de las condiciones de vida de la sociedad. La idea de ciudadanía se encuentra ligada a la estructura de Estado-Nación, “una ciudadanía activa significa ejercer con sentido de responsabilidad […] y la idea de construcción o reconstrucción de un orden social justo e incluyente” (Ruiz, 2007, p. 89), este concepto remite a un escenario político conceptual en la cual existe una constante búsqueda de la igualdad y la reivindicación las diferencias. Por lo tanto, es una idea reguladora que se expresa en la acción discursiva como en la acción social en la cual se pueden mencionar la participación, la delegación y la representación política en sus diversas formas de expresión. Las organizaciones sociales utilizan diversos espacios para la acción, como son las calles, espacios públicos y medios de comunicación, pero también algunos otros generados desde el sistema político en los cuales se negocia, se enfrentan y se propone; las actividades de estos grupos se remiten a dos formas de participación; la primera de ellas incluye una demanda o relación hacia instancia de gobierno, en este sentido se pueden mencionar a las asociaciones de padres de familia, grupos de familia, grupos de autoayuda, clubes de migrantes, etc. y; la segunda forma de participación puede o no tener relación con instancias de gobierno y/o partidos políticos, por ejemplo la tarea que desarrollan las Organizaciones no gubernamentales y organismos civiles. La participación ciudadana en el Altiplano Tamaulipeco, es un derecho que se encuentra consagrado en la propia Constitución Política de México y de Tamaulipas, en sus distintas acepciones ya sea como principio, derecho, deber, espacio o instancia de participación y como proceso sociopolítico. La participación ciudadana que se registra en el Altiplano Tamaulipeco se encuentra incipiente, por ello, se pretende en esta investigación, replantear una nueva reflexión de la estructura de los programas de gobierno federal, estatal y municipal para alentar la partición ciudadana, se propone que los emigrantes de la región, organizados en “clubes de migrantes”, en cogestión con las autoridades y ciudadanos locales, contribuyan al desarrollo social de la región del Altiplano, Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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promoviendo la participación de la sociedad civil organizada, mediante la identificación de proyectos productivos e implementación de acciones colectivas a favor de las comunidades y los familiares de los migrantes oriundos. En el caso particular de las asociaciones, clubes y federaciones de migrantes12, se les considera como una nueva forma proactiva de participación ciudadana de población autoexiliada por razones principalmente económicas, pero que no pierden sus raíces del origen (ciudadanos Denizen).

Inicio de programas sociales y productivos en México En los últimos años en México (2000-2013), han cobrado especial importancia las remesas colectivas, que son donaciones enviadas por “agrupaciones o clubes de migrantes” que pertenecen a una misma comunidad de origen (home town associations) para obras de infraestructura y bienestar social. Aunque representan solo una pequeña fracción del total, debido a su naturaleza inciden directamente en el desarrollo y el bienestar de las comunidades de origen y se caracterizan como recursos de calidad (CEPAL, 2002). En algunas localidades mexicanas como Zacatecas, Michoacán o Guanajuato, constituyen una importante fuente de financiamiento de inversión productiva e infraestructura social comunitaria, especialmente ante la falta de recursos públicos y las crisis recurrentes del sector privado (García Zamora, 2001). Estas se conducen a través del programa 3x1 de la SEDESOL Federal, desde el año 2002. Del análisis de este tipo de remesas se deduce que tienen un carácter más de paliativo de las insuficiencias del Estado que de impulsor del desarrollo, tal como se adelantó en algunos estudios exploratorios en Centroamérica a fines de los años 90´s (CEPAL, 1999). No obstante, se trata de un fenómeno -necesariamente limitado- que trasciende sus posibles efectos directos, ya que permite sostener a las comunidades transnacionales y dinamizar las comunidades de origen al introducir nuevos actores –como son los clubes de latinoamericanos en Estados Unidos- y liderazgos (Alarcón, 2003; Moctezuma, 1999). La forma como los autores ha identificado que las remesas sean parte importante para crear condiciones de desarrollo local mediante proyectos productivos, es a través de las remesas que se envían en forma colectiva, por medio de las asociaciones de migrantes o “clubes de migrantes”, a continuación se citan tres programas institucionales mexicanos que acompañan estos esfuerzos de remesas colectivas, a través de autogestión y participación ciudadana generando “codesarrollo”13. 12

Club de migrante es una organización integrada por al menos 15 migrantes de un mismo origen geográfico. Federación de Clubes de migrantes es una organización autónoma, no lucrativa, sin filiación política, radicada en el exterior del país, y con mesa directiva integrada en su mayoría por personas mexicanas. Agrupa mínimamente a cinco clubes de migrantes ubicados en el extranjero. Una Federación deberá contar con Toma de Nota vigente, emitida por el Consulado correspondiente. Fuente: http://www.3x1.sedesol.gob.mx/documentacion/2014/RO_3X1_2014.pdf

13 Se entiende por ´codesarrollo´ una forma de cooperación en la que los movimientos migratorios, y por ende, las personas migrantes, se convierten en vector de desarrollo de sus países de origen conjuntamente con las instituciones gubernamentales.

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Programa para migrantes 3x1: Esta forma de participación en México y Tamaulipas se ha consolidado, a raíz del programa de la SEDESOL Federal nacido en el año 2002, llamado originalmente “programa 3x1 iniciativa ciudadana en apoyo a migrantes”, a cargo del programa de Microrregiones. Dos autores considerados especialistas, que han investigado este programa, son Rodolfo García Zamora y Juan Manuel Padilla (2012)14, ellos afirman que el programa “Tres por Uno” de remesas colectivas en México, con sus variantes, conflictos y dificultades, ha sido un gran avance como esfuerzo organizativo transnacional de promoción del desarrollo social en las comunidades de origen. Programa Paisano invierte en tu tierra: A finales del mes de enero de 2010, el Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME) da a conocer un nuevo programa de inversión productiva para migrantes denominado “Paisano Invierte en Tu Tierra” promovido por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) y el Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO). Este Programa busca fortalecer el potencial económico de los migrantes y el uso productivo de las remesas, mediante créditos preferenciales, dirigido a migrantes y clubes migrantes, que escojan invertir parte de sus remesas en proyectos productivos de sus comunidades. Programa estatal Fortalece tus raíces: Es un programa local exclusivo del estado de Tamaulipas, a diferencia de los dos anteriores de índole federal, diseñado para el desarrollo socioeconómico de las regiones con mayor índice de migración, dirigido a quienes han emprendido la búsqueda de mejores oportunidades económicas y a quienes permanecen en el país y ven con esperanza un futuro mejor. Promueve la participación ciudadana en la integración de proyectos productivos. Fortalece los vínculos en las familias separadas por la distancia. Reduce costos, aumenta la seguridad y hace más oportuna la transferencia de remesas a sus lugares de origen. Promueve una profundización del Sistema Financiero Rural. Los participantes de este programa del estado son: Gobierno del Estado, Consejos para el Desarrollo Económico y la Competitividad, Gobiernos Municipales de las regiones, Organizaciones de migrantes de Tamaulipas y las Organizaciones de Migrantes en el Extranjero.

Remesas estatales En México se conocen tres tipos de entidades en relación al nivel de emigración y remesas históricas: grupo 1: entidades tradicionales; grupo 2 entidades emergentes; grupo 3: entidades no significativas. De estos grupos, los 13 estados con migración tradicional que sobresalen por mayores montos de remesas son: Michoacán, Guanajuato, Estado de México, Jalisco, Puebla, Veracruz, DF, Oaxaca, Guerrero, Hidalgo, Chiapas, SLP y Zacatecas (Tabla 1). 14 García Zamora, Rodolfo y Padilla, Juan Manuel (2012). Las organizaciones de migrantes mexicanos en Estados Unidos y su estrategia de desarrollo local con enfoque transnacional. Revista castellano-manchega de ciencias sociales, ISSN 1575-0825, Nº. 13, 2012 , págs. 47-66

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Tabla 1. Remesas familiares*/ y su distribución por entidades 1995, 2003 y 2010 Entidad Federativa Nacional

1995 Absolutos

3 673

1. Chiapas

20

2. Chihuahua

64

2003

Relativos

100.0

0.5 1.8

Absolutos

Relativos

15 139

87.5

21 304

100.0

237

1.6

397

435

196

5. Guanajuato

376

10.2

1 407

72

1.9

609

77

6. Guerrero

224

8. Jalisco

467

7. Hidalgo 9. México

10. Michoacán

17. Veracruz

18. Zacatecas

5.5

5

7

9

2.2 2.1

26 14

4.0

715

3.9

16

10

10

8.9

7

4

4

1 788

11.8

2 141

11.7

1

159

4.3

787

5.2

1 295

7.1

8

2.7

629

120 110 47 76

114

4.8 3.3 3.0 1.3 2.1 3.1

373 854 404 321 234 999 402

7.3 2.5 5.6 2.1 1.5 6.6 2.7

1 635 554

1 369 470 402

1 236 581

6.6 9.6

3.0 7.5

4 2

2

18

10.8

16.2

3.6

17

27

1 978 1 200

3

19

9.3

597

1 106

 

26

1 753

4.4

 

11

8.8

178

16. Tamaulipas

379

2010

18

1 335

13. Puebla

15. Sinaloa

1.7

998

2003

3.1

12.7

131

14. S. Luis Potos

262

5.4

574

 

5.8

161

6.1

815

2.9

1995

877

11. Morelos 12. Oaxaca

2.1

Orden de captación

Relativos

3. Dto Federal 4. Durango

5.3

2010

Absolutos

6 3

1

2 8 3

1

9

14

14

6

8

5

9

6

3.4

10

13

11

2.2

21

20

16

2.6 6.8 3.2

13 15 11

15 5

12

15 7

12

Fuente: Elaboración propia con datos CONAPO y cifras del Banco de México, Indicadores Económicos, diversos años; página WEB, www. banxico.org.mx. (*/ Datos Absolutos con cifras en millones de dólares)

Dentro del siguiente grupo, conocido como emergente, se encuentra el estado de Tamaulipas, que a partir del año 1995 comenzó a tener un monto progresivo de emigrantes hacia los EUA, de modo tal, que en el año 2007 superó por primera vez ingresos de remesas por 521 millones de dólares (Tabla 2) y en 2013 cerró con 585 millones de dólares. Así se registran en ese grupo, en orden de importancia (de acuerdo a los montos de 2007), los siguientes 8 estados Morelos, Sinaloa, Tamaulipas, Querétaro, Chihuahua, Durango, Nayarit y NL. Finalmente, se registran los 11 estados que tienen un monto menor tanto de emigrantes, como de remesas recibidas, conocidos como dentro del grupo de no significativos, donde se encuentran: Aguascalientes, Baja California, Sonora, Tlaxcala, Coahuila, Colima, Tabasco, Yucatán, Quintana Roo, Campeche y Baja California Sur.

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Remesas de nacionales y de Tamaulipas del 2008-2013 La tendencia positiva de crecimiento observada en Tamaulipas del 2000 al 2007, al igual que a nivel nacional, se ve afectada por la crisis económica de los EUA. Una vez registrado el dato mayor histórico en el año 2007, por 521 millones de dólares, se detiene la tendencia creciente, en el año 2008, 2009 y 2010 (Gráfica 1). En el año 2011 se inicia una clara recuperación, remontándose el monto de remesas, al pasar de 402 millones de dólares en 2010, a un monto de 444 millones en 2011. Asimismo, en el año 2012, ya se registra un monto de 486 millones de dólares, y cifras al cierre del Banco de México muestran que en 2013, se vuelve a superar el monto histórico del año 2007, al calcularse remesas para Tamaulipas por el orden de 585 millones de dólares (ver Tabla 2). No obstante la caída del 3.8% de remesas nacionales entre 2012-2013, algunas entidades registraron crecimiento porcentual entre 2012-2013, sobresaliendo Tamaulipas, con un aumento de 20.5% (pasando de 485.5 a 585 Mdd) (Tabla 2); Baja California, con 16.7%, y Quintana Roo, con 6.5%. Por el contrario, tuvieron fuertes caídas el Distrito Federal, con 26%; Tlaxcala, 10.2%, y Veracruz, con 9.5 por ciento (BANXICO, 2014).

Gráfica 1. Monto de Remesas de Tamaulipas, 2000 a 2013 (Millones de dólares)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco de México (2014)

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Tabla 2: Remesas Migrantes Nacional y Tamaulipas 1995-2013 (cifras en Mdd) REGIÓN TAMPS. NACIONA

1995

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

47

90

180

210

234.4

284.1

425.3

496.7

521

511

424

401.7

443.9

485.5

585.0

4500

6573

8895

9814

15041

18331

21689

25567

26069

25137

21181

21271

22803

22445

21597

Nota: Tamaulipas ocupa lugar 13º de 32 entidades por su nivel de remesas recibidas en el año 2013 Fuente: Banco de México (2014)

Resultados del programa 3x1 en Tamaulipas del 2009 al 2013 De acuerdo a distintas notas de prensa local, publicadas en la entidad, se conocen las principales acciones que el programa 3x1 ha destinado en Tamaulipas: 2009: En septiembre de 2009, el Comité de Validación y Atención a Migrantes (COVAM), hizo entrega de 46 millones 800 mil pesos para el desarrollo de obras y acciones en 18 municipios del Estado. Dicha cantidad fue el resultado de la mezcla de recursos por parte de SEDESOL, de la Federación de Migrantes Tamaulipecos en Houston, Texas, el Gobierno del Estado y los municipios participantes. Para el 2009, la aportación de cada uno de los participantes fue de 11 millones 700 mil pesos. Entre los proyectos importantes fueron pavimentaciones, introducción de drenaje sanitario, construcciones de aulas, restauraciones de iglesias y plazas públicas, así como la segunda parte del Albergue Infantil Niño Migrante en Reynosa. Asimismo, en 2009 por primera vez se entregaron recursos adicionales por el orden de siete millones 690 mil 680 pesos, para proyectos productivos patrimoniales que “tienen el objetivo de apoyar a grupos familiares a iniciar su propio negocio”. Ese año Tamaulipas ocupó primer lugar, con 28 proyectos productivos de los 135 realizados (115 citados en Gráfica 7), a nivel nacional en 18 estados (SEDESOL Tamaulipas, 2009). 2010: En el mes de febrero, la SEDESOL Federal puso en marcha el Programa 3x1 para Migrantes, con el que se apoyó proyectos de infraestructura social y productivos patrimoniales, con una inversión inicial superior a los 36 millones de pesos en ese año. Luego de la sesión del COVAM, se acordó el apoyo para 26 proyectos de infraestructura social en 19 municipios y 17 proyectos productivos patrimoniales en cinco municipios más. Este año volvió a participar muy activamente la Federación de Migrantes Tamaulipecos en Houston, Texas, para impulsar el desarrollo de las comunidades con índices de marginación (SEDESOL Tamaulipas, 2010). 2011: el Programa ejerció más de 36.8 millones de pesos para el impulso de 25 obras comunitarias en 8 municipios: Aldama, Burgos, Mainero, Nuevo Morelos, Ocampo, San Carlos, Villagrán y San Fernando. El Gobierno Federal, el Gobierno del Estado, los Municipios y los Clubes de Migrantes en EUA, cada uno aportó 8 millones 633 mil 457 pesos. En el mes de julio se dio la instalación del COVAM 2011. SEDESOL federal está aportando 9 millones 195 mil 534 pesos.

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Adicional a los 36 millones se apoyaron con más de 7 millones de pesos proyectos productivos del año, destacando el impulso de trabajos artesanales, talleres, papelerías y cría y/o reproducción de ganado menor en comunidades de alta y muy alta marginación de los municipios de Burgos, Victoria, Güémez, González, Tula, Mante, Altamira y Nuevo Morelos. Entre los clubes de migrantes participantes se encuentran ‘Juntos por un Aldama diferente’ y ‘Club de Migrantes Sanfernandenses’, ambos de Houston, Texas; así como ‘Burgos Avanza’ y ‘Unidos Caminamos’, de El Paso, Texas; y ‘Migrantes de la Sierra de Villagrán y Mainero’, ‘Fracción Callejones Ocampo’ y ‘San Carlos Avanza’, en Dallas. El Delegado de la SEDESOL Federal, Luis Mejía García (2012), dijo que a más de 10 años de su creación, el programa 3x1 para Migrantes ha dejado buenos resultados en Tamaulipas, como resultado de la confianza que existe en los Clubes de connacionales para que su dinero se multiplique en el desarrollo de sus lugares de origen. “El Programa 3x1 realiza obras de beneficio directo a los habitantes de las comunidades y las familias de los migrantes, con lo que se favorece a las zonas más pobres del estado y se estrechan los lazos de identidad” (La Región de Tamaulipas, 2012).

2012: con una inversión total de 30 millones 941 mil 318 pesos, el Programa 3x1 para Migrantes impulsó el desarrollo de 20 proyectos que fueron propuestos a través del Comité de Validación y Atención a Migrantes (COVAM), por tamaulipecos radicados en Estados Unidos, para dotar de infraestructura a sus comunidades de origen, apoyando las iniciativas presentadas por los Clubes para los municipios de Aldama, Bustamante, Casas, Hidalgo, González, Llera, Mainero, Mante, Nuevo Morelos, Ocampo, Reynosa, San Carlos, San Fernando, Tula, Villagrán y Xicoténcatl. Además se apoyaron importantes proyectos productivos, como la construcción del mercado de artesanías en Tula, con 45 locales comerciales apoyado por el “Club Amigos de Tula en Houston”. En noviembre de 2012, se apoyó al alcalde de Miquihuana Juvencio Becerra Pérez, para la ampliación de la red de drenaje sanitario realizada a través del programa “3x1 para Migrantes”, con una inversión tripartita de poco más de dos millones de pesos. La obra benefició a 335 habitantes de la cabecera municipal. 2013: Para el ejercicio fiscal 2013 se programó una meta anual de 2,200 proyectos a financiarse con los recursos del Programa, mismos que se proponen alcanzar con un presupuesto federal original de 525.6 millones de pesos. En el caso de Tamaulipas, este presupuesto ascendió a 32 millones de pesos, para la realización de 32 obras de infraestructura y proyectos productivos. En Tamaulipas, los grupos (clubes) de migrantes que radican en EUA aportaron 8 millones de pesos para la creación de 32 obras para el mejoramiento de sus municipios, informó el 9 de septiembre 2013 el Delegado de la SEDESOL, Edgardo Melhem Salinas (Barrios, Victor, 2013). Dijo que los 43 municipios pueden acceder al Programa de Migrantes 3x1 en Tamaulipas, y para este año

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las organizaciones de migrantes lograron 32 obras, la mayoría de ellas en el municipio de Tula en donde el 50% de la población tiene familiares trabajando en los Estados Unidos. Explicó: “Por ejemplo en Jaumave hay un acceso a un camino que comunica tres ejidos son 5 kilómetros, en Tula, en Cieneguillas están haciendo un Lienzo Charro esta es la obra que la comunidad y los migrantes querían”. Detalló que para los 32 proyectos del año 2013, se destinaron cerca de 32 millones de pesos entre las cuatro instancias. Agregó que estas obras se realizaron en lugares simbólicos que eligieron los migrantes. “Son obras de acceso a las comunidades, obras de agua, de electrificación, en San Carlos un ejido no tenía luz por ejemplo y en Llera están haciendo una fuente interactiva en la plaza principal”. Señaló que en su mayoría estas obras serian concluidas al cierre del mes de septiembre a excepción de las de Miguel Alemán en donde fueron inauguradas en días pasados. 2014: El Programa 3x1 para Migrantes de Tamaulipas pretende invertir 40 millones de pesos en obras de infraestructura para los clubes de Migrantes, informó el coordinador de este programa, Herbey Ramos Ramos (Torres, 2014). Explicó que actualmente en la entidad existen 12 Clubes de Migrantes las cuales reciben apoyo del estado y la federación, las cuales en el 2013 se invirtieron en 27 obras de infraestructura 33 millones de pesos.

Resultados Casa Tamaulipas: principal organismo de participación ciudadana La principal organización de participación ciudadana considerada en este estudio, que actúa directamente con programas productivos y sociales en Tula y el Altiplano Tamaulipeco, es la llamada “Casa Tamaulipas” de Houston Texas, que a partir de este año 2014 se convirtió en “Federación de migrantes”, por integrar más de cinco clubes de migrantes tamaulipecos. Uno de los cinco clubes de migrantes con mayor liderato y de origen de Tula, es el llamado “Club Cieneguillas” del Ejido del mismo nombre, que es considerado el Ejido con mayor tradición migratoria del Estado. El 25 de diciembre de 2012, se publicó en el Portal electrónico “Hoy Tamaulipas”, la siguiente nota del autor (Lera Mejía, 2012): “El 22 de diciembre de 2012, en los registros oficiales del Consulado Mexicano en Houston Texas, EUA, se dio de alta la naciente organización de migrantes, denominada “Casa Tamaulipas”. Esto fue el inicio de la reorganización de los migrantes tamaulipecos, unificados residentes en el puerto de Houston, Texas. La historia de coparticipación colectiva tiene inicio formal a partir de esta naciente agrupación”.

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Como parte de las actividades de esta investigación, se llevó a cabo una visita de campo a la ciudad y puerto de Houston Texas (del 19 al 23 diciembre 2012), en ese tiempo se logró realizar varias entrevistas “cara a cara”, a los principales dirigentes de la naciente “Casa Tamaulipas”, que estaba entonces en formación y consolidación en Houston, Texas, EUA. El gran número de migrantes que han salido a buscar el sueño americano “american dream”, desde Tamaulipas, de regiones principalmente del Altiplano Tamaulipeco y la Región Huasteca, han escogido como destino principalmente al estado de Texas en los EUA. De ese número, se estima que más de 50 mil tamaulipecos residen en Houston, Texas. Por lo que se identifican diversas organizaciones de migrantes, así como Clubes de Migrantes, que han mantenido fuertes lazos de unión con sus familiares y amistades de sus pueblos de origen. Una de las causas principales de ser seleccionado el estado de Texas por los migrantes de Tamaulipas, es por la cercanía de ese estado fronterizo. Por lo que las corrientes migratorias de la entidad, en sus principios, se originaron por esta facilidad. Asimismo, en la década de los 60 hasta los 90, era más fácil y accesible la permeabilidad de los cruces fronterizos, ya sea cruzando a nado el Río Bravo (mojados), o pasando con el apoyo de “coyotes” o “polleros” por diversas formas los cruces fronterizos. Las primeras corrientes migratorias de Tamaulipecos de la época de los 50´s y 60´s, se fueron incluso bajo el auspicio del conocido “Programa de Braceros Temporales”, que ante la escasez de mano de obra que se originó por la segunda guerra, y la necesidad de sembrar y levantar las cosechas de los campos norteamericanos, se abrió la frontera para recibir migrantes temporales de distintas zonas de México, incluido Tamaulipas. Esta situación, permitió a un buen número de paisanos, a decidirse a residir de forma legal e ilegal, en los EUA, por lo que originó un “Efecto Atracción” hacia nuevas generaciones de braceros, que posteriormente se fueron diversificando hacia labores distintas al campo. Así se inició una segunda, tercera y cuarta generación de migrantes, que se aplicaron a labores del tipo de servicios profesionales, como la industria de la construcción (albañilería, carpintería, plomería, electricidad, pintura, etc.), además se amplió las especialidades hacia los servicios como el sector de restaurantes y comidas rápidas (fast food), labores domésticas en casas y hoteles, y un gran número se aplicó al pasar de ser jornaleros agrícolas, hacia los servicios de jardinería y mantenimiento de parques. Ante la experiencia de la visita de campo, también se identificaron nichos de oportunidad, como la existencia de complejos industriales petroleros y petroquímicos, así como la existencia del Puerto de Houston, permitió ocupar a un buen número de migrantes tamaulipecos, en labores de obreros y estibadores en estas instalaciones de gran calado. Es común encontrar a migrantes de Tamaulipas y de otros estados del país, en listas de reserva para dar mantenimiento a las enormes

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instalaciones de tanques, plataformas, ductos, plantas refinadoras del petróleo, que se ubican en el Puerto de Houston. Se registran en el puerto, compañías transnacionales de gran dimensión en esta zona, como las empresas: Exxon, British Petroleum, Conoco, Basf, Shell, Texaco, Halliburton, Shulemberg, entre muchas otras. Son empresas que procesan petróleo en gasolina y en derivados petroquímicos de segundo y tercer proceso industrial, registrando en Houston uno de los complejos petroquímicos más importantes del mundo. Esto adicionalmente, permite que el Puerto de Houston sea el tercer más importante del mundo y primero por la especialidad petroquímica. Por todo ello, es común ver que se presentan grandes facilidades para ser contratados como obreros gran cantidad de migrantes tamaulipecos, que resuelven su situación laboral de ilegales, con la facilidad de conseguir “Green Cards” de forma subterránea, con la aparición de organizaciones facilitadoras. Así se fue conformando que Houston sea uno de los principales destinos de migrantes tamaulipecos para trabajar en EUA, por lo que se conocen de grandes colonias de tamaulipecos residiendo en este Puerto. Paralelamente, se fueron conformando “comunidades” de apoyo de migrantes tamaulipecos, para ser asesorados y apoyados en sus primeras visitas para conseguir el anhelado empleo, que no se ha logrado ofrecer en nuestro estado de origen, ni en nuestro país. De acuerdo a estimaciones de CONAPO (2010), registran que Tamaulipas ya cuenta con más de 370 mil migrantes residiendo en los EUA. La mayoría de ellos en el estado de Texas, y de estos, gran parte en la ciudad de Houston Texas (cerca de 50 mil paisanos). Por lo anterior, en fechas recientes (2005) se conformó primeramente la “Federación de Tamaulipecos en Houston Texas”, que presidió por un buen tiempo el Sr. Andrés Peña, originario de Matamoros, Tamaulipas. Más recientemente, ante la aparición del multicitado “Programa 3x1 de Migrantes”, a partir del año 2004 se inició la conformación de los conocidos como “Clubes de migrantes”, organizaciones concebidas para el logro de acciones y obras comunitarias y productivas, con el ingredientes que por cada dólar que envíen los clubes, serán apoyados hasta por otros 3 dólares aportados por la Federación (SEDESOL), el Estado y el Municipio. Ahora los tamaulipecos, siguiendo organizaciones valiosas de otros Estados con mayor tradición migratoria, como Zacatecas, Hidalgo y Michoacán, se conformaron en lo que se conoce como “Federación Casa Tamaulipas”, que es una organización de organizaciones, que alberga al menos a 5 Clubes de Migrantes de tamaulipecos este tipo de organismo, se le reconoce como Federación. A principios de octubre de 2012, esta organización de tamaulipecos, apoyadas con el Instituto Tamaulipeco del Migrante (ITM), y con el Consulado de México en Houston, en una auténtica forma de Participación Ciudadana, llevaron a cabo una labor de expedición de actas de nacimiento, y expedición de 2 mil licencias de manejo, que sirven para poder conducir sus vehículos en EUA (son licencias internacionales), así como identificación para diversos trámites en los EUA.

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Por todo lo aquí citado, se considera que los migrantes tamaulipecos, están encontrando su propio camino para consolidarse como nuevos “ciudadanos internacionales o transnacionales”, también conocidos como “denizens”15, y ser una diáspora de grupos inteligentes con acciones de autogestión y asesoramiento a los suyos, y poder lograr incluso su estatus de ciudadanía, ahora que está en discusión la posibilidad de lanzar una tercera enmienda, para que el presidente Obama apoye con el Congreso un decreto de nacionalización masiva, para más de 9 millones de mexicanos en estatus de ilegales en los EUA. De cristalizarse esta nueva acción sería un mayor nivel de participación ciudadana. El tema migratorio y el de las remesas, se ha convertido para México y Tamaulipas, como una prioridad, al ser las remesas la segunda entrada de divisas para México, solo después del petróleo y superando las Inversiones Extranjeras Directas y al Turismo. Tamaulipas, de recibir remesas por el orden de los 90 millones de dólares en la década de los 90, ahora recibe cantidades superiores a los 500 millones de dólares, por lo que también en Tamaulipas las remesas superan a las entradas de divisas por las exportaciones de tamaulipecos, el turismo y la inversión extranjera. Tamaulipas ya ocupa el lugar 16 de los 32 estados del país, por su importancia en migración y remesas, por lo que se debe considerar con mayor seriedad y responsabilidad el tema migratorio, por parte del gobierno del Estado, el Instituto Tamaulipeco del Migrante y los Programas de apoyo a las remesas como el “3x1”. El tema migratorio se ha convertido en prioridad para el gobierno de Egidio Torre Cantú. Las acciones encaminadas al apoyo de los migrantes tamaulipecos y a las familias de los migrantes en el Estado así lo demuestran. Seguramente estas acciones serán mejor focalizadas en lo futuro, al pasar a integrar en forma más activa a las organizaciones de migrantes, como es el caso de la “Federación Casa Tamaulipas”, sólo de esa forma estas acciones serán capitalizadas al largo plazo y dejarían de ser parte de un programa más de gobierno, al ser canalizadas como verdaderas iniciativas de “autogestión” y conformación de “redes sociales” que se reflejarían en “capital humano”. La situación de Tamaulipas como el estado número 16 en importancia de migración y remesas, con más de 500 millones de ellas por año y más de 150 mil migrantes viviendo principalmente en el estado de Texas y en Houston en lo particular, así lo determinan. Por ello, el involucrar a las autoridades federales, a través del Instituto Nacional de Migración, la CONAPO y la Secretaría de Relaciones Exteriores y sus Consulados es de suma importancia. Lograr radicalizar a los 15

En la tradición liberal y democrática se han desarrollado conceptos y políticas para adecuar la ciudadanía a los retos de la migración internacional en un contexto de globalización, pero sólo en términos de los países de destino (inmigración) y poca atención se ha prestado a los países de origen (emigrantes). 1. Este déficit teórico y deliberativo se acentúa en casos donde la migración es parte consustancial del Estado y donde los ciudadanos emigrantes en el exterior no participan en la toma de decisiones de la comunidad política de origen. 2. La mayoría de estos transmigrantes tampoco cuentan con derechos políticos en el país de residencia, por lo que son objeto de una doble exclusión política que los convierte en una versión ampliada de lo que Thomas Hammar llama denizens, (Parra, Francisco (2006). Transmigraciones Denizens: Exclusión Política y Migración Internacional).

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familiares en las zonas de expulsión, así como fomentar la inversión de proyectos comunitarios y productivos. Por todo ello, la participación ciudadana naciente ahora a través de clubes y federaciones de migrantes, deben ser tomadas en cuenta por las instituciones públicas y privadas, y por las organizaciones internacionales como el Banco Mundial (BM), Fondo Monetario Internacional (FMI), Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), entre otros.

Resultados de trabajo de campo que muestra la participación ciudadana Dentro de la investigación de Tesis doctoral (Lera, 2014) en que se apoyó el presente estudio, se llevaron a cabo 350 encuestas de campo a 23 comunidades y ejidos de la región del Altiplano de Tula Tamaulipas, en los meses de diciembre de 2012 y enero de 2013. La distribución de las 350 entrevistas fue aplicada a 175 migrantes y 175 familiares de migrantes. Entre las principales interpretaciones abordadas (citando las páginas 150 a la 182 de la mencionada Tesis), se muestra que 3 de cada 10 migrantes tienen una edad promedio entre 18 y 34 años, reflejando que son los jóvenes tultecos los que salen a trabajar a los EUA. De 175 entrevistados, el 85% son de sexo masculino y 15% femenino, determinando que la migración se carga hacia los hombres. 8 de cada 10 entrevistados son casados y uno de cada 10 son solteros. 8 de cada 10 se observa que tienen educación básica, secundaria o técnica, y 1 de cada 10 tiene bachillerato o nivel profesional. En cuanto a ocupación, 2 de cada 3 migrantes, antes de partir eran agricultores o jornaleros, y uno de cada 10 eran estudiantes al momento de emigrar. Relacionado a las causas que motivaron la acción de emigrar, 8 de cada 10 migrantes entrevistados lo hizo por motivos de buscar trabajo en EUA. La fecha de mayor índice migratorio, resultó que fue entre los meses de enero a abril, con 3 de cada 10 migrantes entrevistados. Otros 2 de cada 10 opinaron que emigraron entre mayo y agosto. El 34% de los migrantes entrevistados, explicaron que migraron a partir del año 2001 a 2010, otro 33% lo hizo en la década de los 90´s. Sin embargo un 24% de los entrevistados afirmaron haber emigrado desde la década de los 80´s, lo que muestra que el fenómeno migratorio tulteco cuenta con vieja tradición, comparada con el resto de los migrantes tamaulipecos. Incluso se conoce que Tula fue de los primeros municipios del estado que participó en el viejo programa de “Braceros Temporales” que auspició el gobierno de los EUA en la época de la posguerra (década de 60´s). En cuanto los apoyos brindados a los migrantes para migrar, 6 de cada 10 (60%) entrevistados se apoyó en un mismo familiar, 16% lo hizo por medio de un amigo y un 14% lo hizo a través de un “pollero” o “coyote”. 6 de cada 10 migrantes tienen entre 1 a 15 años viviendo en forma permanente

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en EUA, uno de cada 4 tiene entre 16 y 25 años, y uno de cada 10 tiene más de 26 años viviendo en los EUA. Revisando la condición migratoria, resulta que uno de cada 5 tultecos entrevistados ya es ciudadano de los EUA, siendo en el año 1994 al 2005 cuándo más regularizaciones se registran. Asimismo, uno de cada 4 entrevistados ya cuenta con residencia en los EUA (Green Card-condición previa a la ciudadanía). 3 de cada 10 afirman contar con documento que le permite estar por tiempo limitado en EUA, lo que se infiere que tienen permiso provisional de turista, lo que no da derecho a trabajar. Esto es 1 de 10 tiene Green Card y 1 de 10 tiene Visa de Turista. Importante información actualizada que arrojan las respuestas de los trabajadores migrantes entrevistados de Tula, es que 9 de cada 10 actualmente cuentan con algún empleo en EUA, sólo 1 de 10 no lo tiene, lo que muestra que el desempleo en los EUA aún no afecta drásticamente a los paisanos migrantes de Tula Tamaulipas que trabajan en los EUA y en específico en Texas. Además 2 de cada 10 entrevistados afirman tener su empleo actual desde hace más de 6 años. Uno de cada 4 comenta tener firmado contrato laboral. 3 de 10 cuentan con alguna prestación o beneficio sindical (empleo formal con prestaciones). El 56% de los migrantes tultecos ganan un promedio de 7 a 10 dólares la hora (88 a 126 pesos por hora), cuándo el sueldo de jornalero en Tula no rebasa los 7 pesos por hora o 56 pesos diarios. Además, el 22% de los migrantes afirman ganar entre 11 a 15 dólares por hora. En relación con el tema de las Remesas, 6 de cada 10 entrevistados envían poco menos de 300 dólares por mes, 3 de 10 envían entre 300 a 500 dólares al mes. Uno de cada 15 migrantes envía entre 500 a 1000 dólares por mes. Uno de cada 2 migrantes utilizan los servicios de la compañía Western Unión para sus envíos, 2 de cada 10 usan los servicios de Elektra, Dinero Express y Money Gram. 9 de 10 entrevistados afirman no tener problemas de sus envíos. En cuanto los destinatarios, 4 de cada 10 les envían remesas a sus padres, 2 de 10 a sus parejas y 2 de 10 a sus hijos. El mayor uso de las remesas es para alimentación (23%), servicios (19%), renta (6%), solo el 6% de los entrevistados afirman tener la cultura del ahorro. Uno de cada 20 migrantes entrevistados si piensan invertir en algún proyecto productivo o negocio alguna cantidad de sus remesas, siendo el sector agropecuario y comercio el de mayor interés, seguido por la construcción y finalmente negocios de alojamiento y restaurantes. De los entrevistados, uno de cada 10 afirma conocer el proyecto de la SEDESOL conocido como “programa 3x1 en apoyo a los migrantes”, y 4 de cada 10 entrevistados se muestran interesados en participar en algún proyecto social, comunitario o productivo en su origen Tula, si contaran con apoyos gubernamentales del programa 3x1, tanto del gobierno federal, estatal y del municipio de Tula.

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Asimismo, uno de cada 2 entrevistados estaría dispuesto a colaborar en proyectos del 3x1, enviando dinero de algún club de migrantes tultecos en apoyo a dicho programa, siempre y cuando se organizaran en grupos de personas y a través del club que ellos escogieran o formaran. Estos indicios de la información expresada por los 175 migrantes entrevistados en las encuestas de campo, aportan datos duros y estimativos que hasta ahora no se disponían en la región y en el estado de Tamaulipas. A continuación se procede a realizar los diagnósticos para aportar diversas variables cuantitativas/cualitativas que sirvieron de modelo de investigación para el tema central sobre “migración y remesas para proyectos productivos”.

Reflexiones finales Las 350 entrevistas, divididas entre 175 Migrantes (M) y 175 Familiares de Migrantes (FM) de Tula (cabecera municipal y 23 ejidos considerados), indican que 3 de cada 10 Migrantes tienen una edad promedio entre 18 y 34 años. Por lo que refleja que son los jóvenes tultecos los que salen a trabajar a los EUA. De 175 entrevistados, el 85% son de sexo masculino y 15% femenino, determinando que la migración se carga hacia los hombres. Como una muestra de la importancia que tiene la participación ciudadana, el tema migratorio y las remesas individuales y colectivas, se observa en el trabajo de campo aplicado, que uno de cada 20 migrantes entrevistados piensan invertir en algún proyecto productivo o negocio alguna cantidad de sus remesas, siendo el sector agropecuario y comercio el de mayor interés, seguido por la construcción y finalmente negocios de alojamiento y restaurantes. Siempre y cuando sea a través de remesas colectivas, comprometidas a través de organizaciones ciudadanas como los clubes de migrantes. A diferencia de las primeras generaciones de emigrantes tultecos, cuando la mayoría de ellos se desplazaban hacia EUA para laborar como braceros del campo, ahora la mayor cantidad de dinero remitida depende de labores que desempeñan en la industria de la construcción, contratistas, obreros en plantas industriales y estibadores en el puerto de Houston, además de casos que son empresarios del sector comercio y restaurantes principalmente, así como propietarios de ranchos agrícolas y ganaderos.

Remesas monetarias particulares y familiares Las remesas se destinan principalmente a cubrir los gastos mediante la adquisición de bienes de consumo inmediato, como alimentación, calzado y vestido, servicios asociados a la vivienda (electricidad, agua, combustibles), educación, salud, construcción, ampliación o reacondicionamiento de las viviendas de los emigrantes. Sin embargo se encontró que en la región del Altiplano de Tula Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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es superior la tendencia de uso de remesas para proyectos productivos, con una tasa superior al 11% arriba de la tasa del 5% nacional. El flujo de dinero en remesas hacia Tula (102 ejidos y comunidades) y los cuatro municipios restantes del Altiplano tamaulipeco, ha permitido dinamizar la economía orientada recientemente al sector terciario en la actividad comercial y de servicios, ampliando cada día más el número de Altiplanenses16 dependientes de la recepción de remesas al registrar por cada dos ciudadanos del Altiplano residentes, un emigrante en EUA. No obstante la tendencia de la economía de esa región y sus alrededores hacia actividades comerciales y terciarias, subsiste un fuerte sector agropecuario, dinamizado recientemente por la agricultura de hortalizas bajo invernaderos, que registra en la localidad más de 200 has establecidas. Asimismo, el fuerte despegue adquirido desde hace más de 10 años con la siembre de más de 2,200 has de olivos y la producción de aceite de oliva extra virgen de exportación, en Tula; también se registran más de 3 mil has de sábila calidad de exportación sembradas principalmente en Jaumave y Tula. Recientemente se están estableciendo huertos citrícolas de limón en Jaumave, Tula y Palmillas. En el caso de cultivos de maguey, nopal tunero y verdulero, las principales superficies se registran en la región de Miquihuana y Bustamente. Asimismo, se acelera el desarrollo de la industria de la construcción, se intensifica la venta de materiales para vivienda y la fuerza de trabajo en este sector adquiere mayor demanda. Al mismo tiempo, los terrenos localizados sobre la margen del corredor de 30 kilómetros de la carretera 101 Tula-SLP, se están revalorizando por el desarrollo de invernaderos, huertos de olivos y frutícolas. Otra región de impulso potencial se ubica entre los ejidos de Cieneguillas y Las Cruces, donde también se fomentan cultivos de invernaderos. El turismo promete gran futuro, a raíz de ser nombrado el poblado de Tula, como uno de los dos Pueblos Mágicos de Tamaulipas por la SECTUR en 2010. Aunado con las riquezas turísticas, arqueológicas, culinarias y artesanales que se conocen en Jaumave, Palmillas, Miquihuana y Bustamante. No obstante las fortalezas y ventajas generadas por esos desarrollos, también coexiste una fuerte situación de asimetrías entre Tula y Jaumave, con el resto de los municipios de Miquihuana, Bustamante y Palmillas, donde se carece de los elementales servicios públicos y del recurso agua, por lo que se presentan desequilibrios entre la población que depende del ingreso obtenido por las remesas y los desarrolladores privados agropecuarios, con quienes no cuentan con tal recurso. Se observa un contraste en el incremento del costo de los bienes y servicios en las cabeceras municipales, la accesibilidad a servicios de mejor calidad por ubicarse en este sitio geográfico y ventajas adicionales como una mayor cotización de la propiedad y el suelo en donde se ubica, la cercanía a las zonas del corredor agroindustrial. 16

Aquí entendemos a los “Altiplanenses” como los habitantes de los cinco municipios que integran el llamado Altiplano Tamaulipeco: Tula, Bustamante, Miquihuana, Palmillas y Jaumave). Antiguamente se le conocía también a esa región como El 4º Distrito Electoral Local.

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En contraste, la población que no cuenta con tales ventajas se asocia con problemas de marginación socioeconómica en algunos estratos sociales, por lo que la mayoría de la población del Altiplano depende de los ingresos que se generan por los programas sociales de la SEDESOL como son: Oportunidades, 65 y más, LICONSA, PAL, HABITAT y a partir del año 2002, el importante programa 3x1 para migrantes. Sumado al programa “Paisano invierte en tu Tierra de FIRCO y “Fortalece tus Raíces del Estado.

Acciones impulsadas con Remesas monetarias colectivas (3x1) Esta modalidad de remesas que toma importancia a partir del año 2002 con el naciente programa 3x1 para migrantes, se distingue como aquellos fondos económicos que recaudan las familias de un grupo de emigrantes, mediante la organización de los llamados “clubes de migrantes”, los cuales en principio se dirigieron para apoyar obras en beneficio de la comunidad de origen. A partir del año 2005, se organizan en el Altiplano los clubes de migrantes que han operado el programa 3x1 de la SEDESOL, resaltando que de los 12 clubes operados, 11 son de origen del estado de Texas y uno del estado de Iowa, en Estados Unidos. En el caso de los clubes Texanos, 4 son de Houston Texas. Entre los años 2005 al 2012, se desarrollaron 19 obras comunitarias y productivas con el programa 3x1 en Tula, con un monto de participaciones de los tres órdenes de gobierno y los clubes de migrantes de 16 millones de pesos (2005-2012). En el año 2013 se invirtieron otros 5 millones de pesos con 10 obras comunitarias y productivas generadas. Esta inversión representa el 6.22% promedio del total de apoyos del programa en Tamaulipas. En 2005 representó el 46%, siendo el año con más aportación en Tula. Además en 2013, Tula volvió a sobresalir con casi el 40% de acciones del 3x1 del Estado. En el resto de los municipios del Altiplano, gracias a las aportaciones de los clubes de migrantes de oriundos, se han desarrollado principalmente obras de infraestructura social. Así en el año 20122013 se llevó a cabo la introducción de agua potable y drenaje a la cabecera municipal de Miquihuana y Bustamante con acciones del programa “3x1”, lo mismo se conoce en las comunidades de Palmillas y Jaumave, donde se registran obras que incluyen el asfaltado de calles, la habilitación de infraestructura eléctrica, la construcción de centros de salud, rehabilitación de capillas como la del Rosario para cultos religiosos, escuelas. También se apoyó la rehabilitación de la Pirámide del Cuitzillos, Lienzos Charros, Autolavados, y recientemente la sobresale la construcción de un Mercado de Artesanías. Estas obras comunitarias y productivas involucran inversiones millonarias que sería muy difícil realizar de no contar con dinero procedente de las remesas enviadas por los trabajadores del Altiplanos que residen en EUA, principalmente en el estado de Texas.

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Acciones impulsadas con Remesas no monetarias particulares (1x1) Las remesas no monetarias particulares tienen una ventaja aparente, el dinero tiene mayor liquidez que los envíos de productos en especie para sufragar cualquier necesidad. No obstante, esta última modalidad genera impactos significativos en la sociedad porque quienes los reciben acceden a bienes de consumo inmediato, personal y doméstico, lo que significa un ahorro para el gasto familiar, e incluso son preferidos por algunas personas que las solicitan a los remitentes. De forma paralela, dan lugar a la diversificación de estrategias de sobrevivencia, en la medida que varios hogares que reciben este tipo de apoyos han establecido negocios orientados a la venta de estos productos, bien sea en las zonas comerciales de los municipios del Altiplano o en su propio domicilio. Estos envíos han motivado la aparición de las conocidas como “Negocios Comerciales o Pirámides”, “Empresas de Ahorro e Inversión”, “Emprendedores”, “Casas de Empeño”, entre otras.

Conclusiones y recomendaciones Los patrones observados en la dinámica económica municipal evidencian que el dinero de las remesas tiene un doble propósito; por una parte se destina a cubrir los gastos de la población receptora municipal mediante la adquisición de bienes de consumo inmediato y, al mismo tiempo, se invierte en infraestructura, obras de beneficio colectivas y proyectos productivos que le corresponde ejecutar al gobierno, pero no forman parte prioritaria de sus estrategias. En este contexto, los flujos de dinero y en especie se manifiestan en un rápido crecimiento de infraestructura y el empleo que incentivan actividades productivas, como la agricultura comercial en huertos e invernaderos y la ganadería, sobre todo en el aumento del comercio y servicios en ciertos espacios, así como la terciarización de la población económicamente activa que reside en Tula y cabecera municipal. La principal inercia de todas estas acciones aquí descritas, es la aparición de las comunidades migrantes y el mecanismo de “empoderamiento” (empowerment) de las organizaciones sociales reflejantes de la “Participación Ciudadana”, como un mecanismo de colaboración colectiva que rebasa las propias acciones de las instituciones gubernamentales. No obstante, la aparente bonanza económica de una economía dolarizada se acompaña por la manifestación de profundas desproporciones sociales, que polarizan diferencias entre la población que cuenta con dinero procedente de las remesas y quienes no cuentan con dicha posibilidad. Ante ello, la centralización de los medios de producción, del dinero y de la vida económica local significa una estrategia de sobrevivencia efectiva para un sector de la población, de manera similar a como se expresan en el espacio geográfico tales diferencias estructurales. Al mismo tiempo, la modificación de los atributos característicos del anterior paisaje rural que caracterizaba a las

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localidades del Altiplano, es el resultado de nuevas tendencias de asimilación cultural, de culturas heterogéneas y contrastantes que se aprecian en el tipo de viviendas, los productos que ofrecen los comercios y en la infraestructura existente y que fueron construidos u ofertados con dinero nacional y los que se hacen con dinero de remesas. El estudio de la temática migratoria en los municipios del Altiplano es de utilidad y pertinencia para que las instancias gubernamentales que toman las decisiones en el ámbito local, municipal y regional, reconozcan el origen y los procesos asociados con la variable migratoria. Así, contarán con argumentos validados para generar e instrumentar los planes y programas de desarrollo y apoyo estatal y municipal en materia social, pero siempre en “cogestión y codesarrollo” conjunto a los organismos sociales y civiles de las localidades tanto residentes en el Altiplano como en los clubes de migrantes de EUA. El diagnóstico final de la problemática detectada en esta investigación, se recomienda incentivar la inversión de las remesas monetarias colectivas y particulares en proyectos productivos y obras de infraestructura para el sector primario en la medida que generará un impacto positivo en dos niveles: primero, incrementará la generación de empleos a través de la demanda de fuerza de trabajo requerida para crearlas y, segundo, incrementará el nivel de productividad de la agricultura comercial, una de las modalidades nuevas con amplio potencial en el lugar. Esta situación significa ventaja competitiva para Tula si se compara con las condiciones que imperan en la agricultura típica de los demás municipios de la región. Reconocer la importancia que ha adquirido el fenómeno de la migración y las remesas en México y Tamaulipas, es fundamental para llevar a cabo nuevas investigaciones focalizadas en la necesidad de buscar políticas públicas que respalden la opción de invertir un porcentaje cada vez mayor de las remesas en actividades productivas, con la decisión soberana de los clubes de migrantes como mecanismos propios de autogestión y participación ciudadana. Para lo cual se deben aprovechar los programas institucionales diseñados para este objeto, como son el “Programa 3x1” y “Paisano invierte en tu Tierra”, de la SEDESOL y del FIRCO. Tamaulipas ha tenido un crecimiento exponencial, desde los años 90 que da esa importancia de tomar en cuenta este nuevo fenómeno en general. En particular, es Tula, junto con González, Antiguo y Nuevo Morelos, los municipios con mayores remesas del estado. Por lo anterior, ante el crecimiento del programa 3x1 en Tamaulipas, que en el año 2009 operó más de 30 millones de pesos y en 2011 alcanzó cerca de 45 millones, se torna de interés los proyectos comunitarios a través de los “clubes de migrantes”, el gobierno del Estado y el Federal, a través de sus respectivas Secretarías de Desarrollo Social (SEDESOL), los municipios, así como la banca comercial, sobre todo las “cajas de ahorro” y “cajas populares de microcréditos” financiadas por la SEDECO Federal y la parte estatal representada por el “Fondo Tamaulipas”. A continuación se señalan algunos

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proyectos de “cogestión” que se sugieren recomendables para promover por su viabilidad en los cinco municipios del Altiplano: No.1: Planta procesadora de aceitunas en salmuera con o sin hueso. No 2: Plantas elaboradorasde salsas mexicanas, puré tomate y salsas cátchup. No.3: Plantas procesadoras de sábila, mezcal, tequila y otros cultivos alternativos. No.4: Plantas procesadora de productos derivados del nopal verdura y tuna. No.5: Instalar dos Parques Agroindustriales (Tula y Jaumave) sobre carretera Federal 101. No.6: Desarrollo Integral de Turismo Alternativo en el Altiplano tamaulipeco. No. 7: Reactivación de la explotación y desarrollo del tallado de ixtle de lechuguilla.

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Diagnóstico de la educación ambiental en el municipio linares, n.L., México, para el diseño de acciones ambientales educativas.

Ing. José Nemesio Dueñas Becerra1 Dr. Horacio Villalón Mendoza

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y Desarrollo Local, experiencias exitosas. Modalidad de trabajo: Avance de investigación

1

Facultad de Ciencias Forestales, UANL, México. TEL - 01 -821-103-37241 TEL - 01 -821- 117- 70432 [email protected] 1 [email protected] 2

DIAGNÓSTICO DE LA EDUCACIÓN AMBIENTAL EN EL MUNICIPIO LINARES, N.L., MÉXICO, PARA EL DISEÑO DE ACCIONES AMBIENTALES EDUCATIVAS.

Ing. José Nemesio Dueñas Becerra Dr. Horacio Villalón Mendoza

1. Introducción 1.1 Importancia de la problemática ambiental. El medio ambiente se convierte en problema de investigación a consecuencias del deterioro de los recursos naturales, y al afectar la vida humana a grandes y pequeñas escalas, centrando la atención en la búsqueda de la concientización de la necesidad de utilizar responsablemente los recursos naturales, para darle respuesta a la creciente degradación ambiental, que no solo pone en crisis las condiciones de vida en el planeta, sino hasta la permanencia de la vida en el mismo. Se han estado presentando una serie de problemas con respecto a la degradación de nuestro ambiente, por el exceso en el consumo y uso inadecuado de los recursos naturales, además de una insuficiencia en la cultura ecológica por parte de la población. Estos hechos tienen un impacto negativo en la sociedad, así como en nuestro entorno, se prevé que la fuente de todos estos problemas es la falta de conciencia hacia nuestro medio y la forma de interactuar con el mismo podría ser el producto de una visión que se tiene para trabajar en conjunto con la naturaleza, considerando al ambiente como uno de los principales recursos naturales aprovechados por la sociedad. Se han aplicado esfuerzos para intentar y combatir estos problemas en los que el ser humano es el principal afectado. Por lo tanto, la integración de valores ambientales y educativos, conlleva a un verdadero desafío, no sólo para la educación ambiental, sino para el modelo de concebir la educación (Alanís et al., 2009).

El concepto de ambiente se vincula fundamentalmente al sistema natural (ecosistema) en el que viven los seres vivos, pero con una tendencia clara a la consideración de los elementos socioculturales y de interacción social, económica y política, que ampliaría sustancialmente el concepto inicial (Tello y Pardo, 1996). Esta complejidad en la problemática ambiental, requiere la puesta en marcha de una serie de esfuerzos de diferente naturaleza. Sin embargo, este proceso debe iniciar con un cambio de actitudes y valores hacia la naturaleza, que sólo se logrará a través de la educación ambiental a todo nivel de la sociedad. En este sentido, el fortalecimiento de una conciencia ambiental en adultos, jóvenes y niños tendrá un impacto profundo y positivo en la protección de la biodiversidad a largo plazo (Wood, 1990). Es así como la sociedad en la actualidad se enfrenta a problemas ambientales, como la sobreexplotación de los recursos, el elevado volumen de residuos contaminantes, la deforestación, el mal uso de los recursos naturales, entre otros. Esto aunado a la escasa formación en valores ecológicos y a la falta de una conciencia ambiental en las personas, vislumbra hacia el futuro, un horizonte poco favorable para la conservación de los seres vivos, de los ecosistemas y de nuestra especie.

1.3 Educación ambiental como solución a problemas ecológicos. Una de las respuestas a la problemática ambiental es la educación ambiental, ya que se ocupa del proceso formativo del hombre, del desarrollo del mismo, es decir, del cómo este se prepara a lo largo de su vida para interactuar con el medio ambiente, esta educación debe promover la formación de una conciencia ambiental en los seres humanos que les permita convivir con el entorno, preservarlo, y transformarlo en función de sus necesidades, sin comprometer con ello la posibilidad de las generaciones futuras de satisfacer las suyas, de preservar y desarrollar la riqueza cultural de la humanidad, de producir bienes y riquezas materiales, incrementar el potencial productivo, asegurando oportunidades equitativas para todos, sin que ello implique poner en peligro nuestro ambiente, incluidos sus diferentes sistemas del mismo. Para analizar el éxito de los programas educativos existen una variedad de métodos, con los cuales se pueden recopilar datos sobre la situación existente como encuestas, entrevistas y observaciones (Alanís, 2009). Educación ambiental es un proceso continuo que tiende a la formación de una cultura ecológica en la sociedad, mediante el manejo y asimilación de conocimientos, actitudes, aptitudes y valores acerca de la relación del hombre con la naturaleza, y de cómo implementar posibles recursos e instrumentos para llevar a cabo acciones concretas en favor de la conservación del medio y de sus componentes (Méndez, 2011).

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La educación ambiental es una disciplina que en México ha comenzado a fructificar y que debe implementarse como una acción necesaria para abordar los problemas ambientales y contribuir a su solución (Ramírez y Ramírez, s.f.) En la actualidad la educación ambiental se concibe como un proceso educativo permanente que permite a las personas comprender las relaciones de interdependencia con el ambiente natural y social, para que a partir del conocimiento reflexivo y crítico de su realidad, se puedan generar actitudes de valor y respeto por el ambiente, de participación por mejorar la calidad de vida y para orientar una perspectiva de desarrollo sustentable acorde a esa realidad (Dirección de Educación y Cultura Ambiental & IHNyE, 2008). Desde siempre la especie humana ha interaccionado con el medio y lo ha modificado, los problemas ambientales no son nuevos. Sin embargo, lo que hace especialmente preocupante la situación actual es la aceleración de esas modificaciones, su carácter masivo y la universalidad de sus consecuencias (Martínez, 1989). Es por ello, que la necesidad de abordar la problemática ambiental requiere de una perspectiva que involucre la crítica de los distintos saberes y niveles de desarrollo del conocimiento humano, con la búsqueda o creación de alternativas y soluciones desde una perspectiva real (Alanís et al., 2009), así la relación entre los problemas ambientales, las condiciones sociales y culturales, no se pueden deslindar las necesidades sociales de los problemas ambientales, remarcando fuertemente la importancia de la educación ambiental. Se han establecido objetivos para definir su campo de estudio, de manera que haga participe a cualquier persona y brinde un entendimiento fundamental del entorno ecológico. Estos objetivos son tomar una actitud de valoración e interés por el ambiente; tener motivación para realizar una acción dirigida a su mejoramiento, protección y conservación; asumir aptitudes para determinar y resolver la problemática ambiental; adquirir conocimientos y relaciones acerca del medio y sus componentes para tomar una mayor conciencia y sensibilidad ante esta problemática, y por último, el objetivo más importante, la participación de la comunidad en general (sin excepciones) en las tareas, proyectos y programas destinados a dar solución a las cuestiones ambientales. Estudios elaborados sobre estrategias educativas en el aula para impulsar la implementación de programas ecológicos en el municipio de Linares, Nuevo León, México, han demostrado el efecto de éstas estrategias educativas realizadas en las aulas en diferentes niveles académicos (i.e. Pre-escolar, Primaria, Secundaria y Preparatoria), son efectivos para incrementar el conocimiento del alumnado (Méndez, 2011). Así mismo de acuerdo con la investigación de González, (2013),quien efectuó un estudio sobre pláticas ecológicas educativas impartidas por el docente de la institución educativa y una persona externa a la institución (alumno), sobre los beneficios de la separación de residuos sólidos urbanos

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(PET), mostrando un incremento en la práctica, donde se obtuvo un cambio favorable en las actitudes de los alumnos que obtuvieron la plática impartida por el estudiante universitario (alumno de la Facultad de Ciencias Forestales, UANL).

2. Problemática. En el municipio Linares, N.L., México, se percibió la escasez de una cultura ecológica, así como la falta de consciencia en la importancia y el respeto por nuestro medio ambiente a través de diversas actividades que se llevaban a cabo en el municipio; es por ello que la Administración Municipal de Linares, Nuevo León (2012-2015), optó por realizar un programa de educación ambiental en dónde promueva la cultura ecológica, y en coordinación con la Facultad de Ciencias Forestales de la UANL, desarrollar un plan estratégico para el análisis y la enseñanza de temas ambientales, mismos que integren el programa y por medio de un estudio de diagnóstico apoyar esta necesidad en la sociedad, que busca solventar el problema.

3. Objetivos de la investigación 3.1

Objetivo general.

Realizar un diagnóstico de la problemática ambiental en el municipio de Linares, N.L., México, para apoyar por medio de actividades educativas la formación de una conciencia y una cultura ecológica en la sociedad que permita trabajar en armonía con el ambiente a través de la participación ciudadana.

3.2

Objetivos específicos.

 Determinar en las instituciones educativas del nivel básico y medio, la evolución y el aprendizaje de los estudiantes en temas y actividades relacionadas con la cultura ecológica.  Fomentar la participación de la sociedad en general para sensibilizar y concientizar sobre la importancia del ambiente a través de talleres ecológicos.  Evaluar el conocimiento adquirido y cambios de hábitos por la sociedad linarense a través de la planeación y ejecución de programas ecológicos educativos llevados a cabo.

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4. Metodología 4.1 Diagnóstico de la Educación Ambiental en Linares. El presente estudio se realizó con base en las opiniones de los expertos y ante la gran necesidad de implementar un programa de educación ambiental, en colaboración con la administración municipal de Linares (2012–2015) y la Facultad de Ciencias Forestales (UANL), para aprovechar las fortalezas y oportunidades brindadas por diferentes autoridades administrativas y educativas, las cuales ayudarán al desarrollo del estudio, e identificar las debilidades y amenazas en el campo de la educación ambiental para mejorar ésta situación. Se elaboró un programa municipal el cual pretende fortalecer y enriquecer la cultura ecológica en la ciudadanía del municipio Linares, Nuevo León, en donde se percibe la falta de conciencia en la forma de interactuar con el medio ambiente y el aprovechamiento de sus recursos naturales, por ello se emprenderá una particular iniciativa ecológica, tendiente a mejorar las condiciones de seguridad ambiental y estética de la cuidad, llevándose a cabo el inicio del programa ecológico: “Linares, la ciudad más limpia”.

4.2 Análisis del diagnóstico para la Educación Ambiental (FODA). Una de las herramientas esenciales para la planificación de proyectos es el FODA, (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) el cual provee los costos necesarios en el proceso de una planeación estratégica, proporcionando la información necesaria para la implantación de acciones y medidas correctivas, y la generación de nuevos y/o la continuidad de mejores proyectos, de acuerdo a la nueva situación que se genere. En los análisis de este tipo se prevén los apoyos y aportaciones en cualquier sentido que se pueden obtener por parte de los responsables del proyecto (fortalezas), así como las posibles vías de ejecución, es decir, dónde puedan llevarse a cabo dichas actividades o estrategias (oportunidades), sin omitir los puntos débiles que pueden presentarse durante el programa, dificultando su pleno desarrollo y continuidad del mismo (debilidades), por último la parte crítica, en ella se encuentran los posibles conflictos para efectuar cada uno de los objetivos planeados en el transcurso del programa, puesto que están afectando de manera directa la solvencia del mismo (amenazas). El análisis FODA del programa se desglosa de la siguiente manera: Fortalezas:

F1. – Se cuenta con la voluntad por parte del presidente municipal para implementar un programa ecológico en el municipio.

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F2. - Organización y coordinación de las diferentes instituciones educativas y departamentos administrativos.



F3. - Financiamiento del proyecto para solventar gastos necesarios en el trascurso del programa.



F4. - Aceptación del programa ecológico por parte de la secretaría de educación.



F5. - Se cuenta con apoyo de instituciones educativas públicas y privadas, para poder difundir la educación ambiental dentro de sus instalaciones.

Oportunidades:

O1. - Incorporación de diferentes planteles educativos de nivel medio superior al programa.



O2. - Mayor interés de distintos sectores sociales y autoridades municipales por generar una conciencia ecológica para preservar el medio ambiente.



O3. - Unanimidad por parte de la sociedad como una solución a los problemas ambientales a través de la educación.



O4. - Creación de programas de acuerdo a una mejora en la educación ambiental.



O5. - Convenios de participación con organismos estatales y federales que coadyuven al establecimiento y apoyo de proyectos benéficos ambientalmente para la sociedad.



O6. - Posible integración de diversas empresas para apoyo del programa.



O7. - El programa de educación ambiental, se puede expandir a otros municipios del Estado.

Debilidades:

D1. - Personal limitado a cargo del programa.



D2. – Falta de continuidad del programa en siguientes administraciones.



D3. - Diferencias por intereses políticos de por medio.



D4. - Deficiencia de la conciencia y cultura ecológica de la población.

Amenazas:

A1. - Inestabilidad de los programas en materia de educación ambiental.



A2. - Debido a las actividades laborales de la sociedad, se puede presentar poca asistencia en las actividades programadas. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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A3. - Coordinación insuficiente entre el sector educativo y administración municipal.



A4. - No tener personal capacitado.



A5. - Disminución de los apoyos y financiamiento del programa en la EA.



A6. - Desinterés en los valores sociales y culturales.

4.3 Metodología del estudio de diagnóstico en el municipio Linares. La metodología propuesta para la presente investigación empleó el método cuantitativo, complementada con un análisis estadístico descriptivo de los datos sociales obtenidos del muestreo implementado. Para elaborar un estudio de diagnóstico que brinde información de vital importancia, el cual permitió actuar de acuerdo a la necesidad del problema planteado; se conformó un equipo de jóvenes estudiantes de la Facultad de Ciencias Forestales y de la Preparatoria Escuela Industrial Álvaro Obregón (EIAO) ambos de la UANL, así mismo de la Universidad Tecnológica de Linares (UTL), los cuales fueron capacitados previamente a través de un curso intensivo, para realizar la función de encuestadores, mismos a los que se les informó a detalle sobre la investigación a realizar, además de brindarle instrucciones para transmitir seguridad y confianza, garantizando la confidencialidad y el anonimato de todas las respuestas (Figura 1).

Figura 1. Capacitación a jóvenes estudiantes para realizar función de encuestadores.

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Los sectores de muestreo para realizar el estudio fueron los siguientes:  Las instituciones educativas (primaria y secundaria).  El sector social (familia y público en general).  Informantes clave (líderes de opinión).

4.4 Metodología del estudio de diagnóstico en Instituciones educativas. Una vez que se definió la encuesta se procedió a establecer una reunión con la secretaría de la educación y con los directores de las instituciones educativas correspondientes (primarias y secundarias) para solicitar el permiso de trabajar en su respectivo plantel, siendo necesaria la participación de la administración municipal (2012-2015), para obtener la autorización de trabajar de manera general con las instituciones educativas. Es importante mencionar que la respuesta y el apoyo fueron favorables por ambas partes. La encuesta estuvo conformada por conceptos básicos: definiciones de conceptos referentes al tema de separación de residuos sólidos urbanos, reciclaje, reforestación, agua, cultura ecológica y medio ambiente. Para la exposición de los temas preparados y pláticas ecológicas se conformó a un grupo de estudiantes (grupo multiplicador) pertenecientes a la Facultad de Ciencias Forestales, U.A.N.L., que fueron capacitados para difundir y promover la importancia así como el aprovechamiento de nuestros recursos naturales, además de crear consciencia en la población estudiantil que posteriormente se refleje en un cambio de actitud en la realización de acciones concretas a favor de la naturaleza; realizando varias actividades en conjunto para integrarse y hacer un gran equipo de trabajo (Figura 2 y 3).

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Figura 2. Actividades de campo en equipo.

Figura 3. Actividades en campo y trabajo en equipo

Los jóvenes o grupo multiplicador, desempeñaron la labor de transferencia de información hacia los niveles medio superior, para posteriormente sean los mismos estudiantes (nivel preparatoria) quienes transfieran la información a las primarias y secundarias a través de los temas ya preparados para resolver los problemas ecológicos que resultaron del diagnóstico antes realizado. Una vez capacitados los estudiantes de preparatoria se dispuso a entrar en las escuelas primarias y secundarias para el desarrollo de las pláticas ecológicas (Figura 4).

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Figura 4. Estudiantes de nivel medio superior.

Se procedió a desarrollar la plática educativa que se impartió durante el programa, cuidando de no sobrepasar los 45 minutos (Alanís et al., 2009), como única disposición, que se contara con energía eléctrica en la escuela para instalar el equipo audiovisual necesario para la proyección de las pláticas que apoyaron el desarrollo de los temas (Figura 5).

Figura 5. Pláticas impartidas en las escuelas.

El objetivo de estas pláticas es concientizar a la población estudiantil para hacer frente a la problemática sobre el deterioro del medio ambiente, teniendo una respuesta positiva por parte de las instituciones educativas en general.

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Al finalizar las pláticas en las escuelas se inició con la segunda encuesta, que estuvo conformada por las mismas secciones descritas con anterioridad, identificando el efecto de las pláticas ecológicas educativas sobre su conocimiento en los temas desarrollados.

4.5 Metodología del estudio de diagnóstico en el sector social. Para el segundo sector conformado por la sociedad: familias y público en general del municipio Linares, se realizó bajo el mismo procedimiento, la encuesta fue realizada tomando en consideración a las colonias y lugares más concurridos por la gente, de ésta manera obteniendo una muestra representativa para el estudio. La encuesta estuvo conformada por conceptos básicos: definiciones de conceptos referentes al tema de separación de residuos sólidos urbanos, reciclaje, reforestación, agua, cultura ecológica y medio ambiente. Una vez realizada la encuesta, con ayuda del municipio se crearon talleres y programas ecológicos, basados en los resultados obtenidos del estudio para beneficio de la misma gente, con el fin de mejorar la situación por la que se ve afectada (Figura 6).

Figura 6. Actividades ecológicas en el municipio.

Programas para el manejo y aprovechamiento del uso de los complementos que encontramos en lo que conocemos como basura, obteniendo, creando y aprendiendo diferentes técnicas al respecto,

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además de reducir la cantidad generada de desechos sólidos que se generan en el municipio, así de ésta manera promoviendo que la población reflexione y adopte la cultura de tirar la basura en su lugar, y utilizar los recursos que aún pueden tener utilidad a través de la creatividad (Figura 7)

Figura 7. Actividades de reutilización y reciclaje.

. Cursos de reforestación impartidos por alumnos de la Facultad de Ciencias Forestales, brindando información de vital importancia para que la gente haga conciencia sobre la importancia del medio ambiente en nuestro entorno (Figura8).

Figura 8. Cursos de reforestación.

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Gracias al apoyo de autoridades municipales se lograron efectuar las actividades antes mencionadas, reflejándose de manera positiva la participación en los programas implementados por parte de la gente, mostrando interés sobre los talleres realizados. Los programas y actividades que se llevaron a cabo, se ubicaron en las colonias con mayor concentración poblacional, para que un mayor porcentaje obtuviera acceso, aprovechando los beneficios ofrecidos.

4.6 Metodología para el estudio de diagnóstico con informantes clave. Se elaboró una encuesta especialmente dirigida a informantes claves (líderes de opinión), la cual contenía preguntas de respuesta abierta, que responderían de acuerdo a su experiencia y un amplio criterio para la toma de decisiones en problemas ambientales. Una premisa muy importante para la identificación de los principales problemas ecológicos, ya que encuentran desempeñando una función o están ligados con la educación ambiental. Se realizaron visitas a planteles educativos y a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales para contactar a los líderes de opinión, que tienen la capacidad de ejercer influencia sobre las actitudes o la conducta de otros individuos, hacia ciertas formas de pensar o de actuar, en virtud de que es percibido por los demás como una autoridad o una fuente confiable de información, y cuyos puntos de vista son tomados como modelo por un grupo social en particular, tomados como puntos referentes en la problemática de la educación ambiental.

5. Resultados Los resultados obtenidos reflejaron el grado de conocimiento de las personas antes de brindarle información respecto a temas ambientales, contando sólo con conocimientos propios y/o que se le proporcionaron en la institución para el caso de los estudiantes, después se implementaron diversas actividades ecológicas (talleres, conferencias y pláticas) en el municipio se reflejó una mejoría en el conocimiento adquirido. Los principales problemas ecológicos percibidos en la ciudad Linares fueron: salud, reforestación y reciclaje de basura, ya que fueron los más relevantes a manera general: A continuación se muestran algunos de los puntos importantes que se generaron antes y después de implementar actividades ecológicas. Basura: a pesar de que en las escuelas se les brinda información sobre estos temas en particular, los alumnos mostraron interés sobre la plática y estuvieron muy participativos, por lo que hace falta un seguimiento o continuación con este tipo de programas educativos (Figura 9). Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Figura 9. Resultados sobre la separación de residuos sólidos urbanos antes y después de las pláticas ecológicas.

 

Reforestación: a falta de conocimiento y divulgación de información sobre este tema, la comunidad carecía de iniciativa propia hacia el cuidado de las áreas verdes y el mantenimiento de las mimas, ahora le otorga otro valor e importancia sobre la reforestación (Figura 10) Figura 10. Porcentaje de los estudiantes y del público en general que conocen el término de reforestación.

 

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Salud: engloba los problemas relacionados con los malos hábitos alimenticios, a pesar de las campañas que se han estado brindando en diferentes instituciones sociales y educativas aún se alcanza a percibir la falta de programas para una buena nutrición y pueda dar solución a este problema (Figura 11).

Figura 11.Cambios favorables en el cuidado de la alimentación por parte de estudiantes y la población adulta.

Los resultados muestran el efecto favorable de las pláticas que se elaboraron en las escuelas, así como en la población adulta en general, alcanzando porcentajes a favor que están cuidando su alimentación y reduciendo el porcentaje de aquellos que no cuidaban su alimentación, permitiendo entrar en razón sobre la importancia en el cuidado de la salud alimenticia.

5.1 Evaluación del estudio sobre la cultura ecológica. Para obtener una visión sobre el nivel que poseen los estudiantes y la población en general después de que se impartieran las pláticas y actividades ecológicas se les preguntó si saben que es tener una cultura ecológica, los resultados se mostraron alentadores, previendo así el desarrollo y mejoramiento de la educación ambiental en el municipio Linares (Figura 12).

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Figura 12. Porcentaje sobre estudiantes y Público en general que sabe que es cultura ecológica.

Se puede observar que el 50% de los alumnos conocían el concepto de cultura ecológica, para incrementar hasta un 89% por efecto de las pláticas y actividades que se implementaron en las instituciones educativas, por otro parte, la población adulta después de participar en las actividades ecológicas tuvo un pequeño incremento a favor sobre saber que es tener una cultura ecológica. No obstante el incremento generado sobre el conocimiento de una cultura ecológica no garantiza que los mismos ejerzan este valor, acto importante para que refuerce este concepto a través de la práctica, de modo contrario quizá con el transcurso del tiempo disminuya este porcentaje revirtiendo la situación.

5.2 Evaluación del estudio en la escuela sobre la participación de los estudiantes y la población adulta. La participación de la población en general tanto estudiantes como familia y público en general en los programas que se realizaron con fines educativos son de vital importancia para su éxito y desarrollo, un aumento sobre la participación está ejerciendo en la población cooperando con el cuidado del medio ambiente (Figura 13).

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Figura 13. Participarían cuidando al medio ambiente.

La mayoría de la población está dispuesta a apoyar este tipo de programas o labores ambientales, se puede observar un incremento en ambas partes, de ésta manera se prevé la participación para futuros eventos, o la continuación del mismo programa.

6. Consideraciones personales En relación a los resultados obtenidos en esta investigación, se puede decir que con los talleres y pláticas ecológicas educativas se visualiza una perspectiva general de la problemática planteada a la sociedad, además de una asimilación de los conceptos básicos en relación al tema, por lo que el efecto de las mismas se ve reflejado en un incremento de sus conocimientos, además de proporcionar y dar lugar a una iniciativa para realizar otro tipo de actividades educativas. El expositor de las pláticas ecológicas fue de vital importancia ya que contaba con experiencia en el manejo de los grupos y de este tipo de información, de esta manera los conocimientos son vistos como un cambio activo en las estructuras del pensamiento producido por situaciones y temas con problemáticas reales en el cuidado del medio ambiente, que los jóvenes, familia y público en general ven en su entorno día a día, como lo es la problemática de los residuos sólidos urbanos, el problema de la reforestación y el cuidado de los malos hábitos alimenticios, para enfrentar así la solución del problema, y las emociones como un cambio activo en los patrones de las respuestas ante tal situación social-medioambiental. La información que se obtuvo en esta investigación es de vital importancia para las autoridades municipales, ya que como mencionan Viga de Alva et al., (2008) en su trabajo “Estrategias para la educación ambiental con una comunidad costera de Yucatán, México” es necesario realizar estudios

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de diagnóstico y retroalimentación a la comunidad, para evaluar las acciones de educación ambiental a través de pláticas, conferencias cursos, talleres y programas sociales. Por otra parte, con la realización de la presente investigación se denota la importancia de establecer alianzas entre las instituciones de educación básica y superior, además de los distintos sectores sociales, a fin de diseñar y poner en marcha enfoques, estrategias y planes de acción coordinados, que incrementen los resultados de los programas emprendidos.

7. Conclusiones En base a los resultados obtenidos en el presente estudio, se logró demostrar que el efecto de las estrategias educativas que se implementaron en actividades para la sociedad, tomando en cuenta los resultados del diagnóstico inicial, son efectivas para incrementar el conocimiento de la población linarense. Mismas actividades fueron un factor importante para concientizar a la población en general de la gran problemática que existe en la actualidad sobre el mal uso y aprovechamiento de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente, lo cual conlleva a continuar en la búsqueda de soluciones a dicha problemática, dejando la posibilidad hacia otro tipo de estrategias educativas que refuercen una cultura y una consciencia ambiental, que va más allá de una moda y debe convertirse en un tema fundamental en la educación. Cabe mencionar que se mostró una tendencia positiva a manera general en los conocimientos sobre los temas involucrados en la aplicación de acciones ecológicas educativas. Esto debido quizás a que el aumento del conocimiento sobre el medio ambiente y su relación con el ser humano social, se prevé una tendencia a favor de una cultura más amigable con el ambiente, en las cuales integran mayores actividades, prácticas relacionadas al medio ambiente y su cuidado. Un aspecto importante que se encontró en la presente investigación, consistió en el apoyo de la administración municipal de Linares (2012-2015) y la coordinación de la Facultad de Ciencias Forestales, así como la participación de diferentes planteles educativos de nivel medio superior en diversas actividades para aumentar el grado de conocimiento en la sociedad y en el sector educativo, también se identificó una mayor participación por parte de la población linarense en cursos y talleres que se implementaron en el municipio sobre el aprovechamiento y buen manejo de los residuos sólidos urbanos y el cuidado del medio ambiente, de reforestación y consejos para buenos hábitos alimenticios, de ésta manera se puede interpretar como una acción positiva sobre la participación de la sociedad y la comunidad escolar en el interés que tienen de involucrarse en actividades que llevan a mejorar su entorno y su calidad de vida.

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Programas sociales en Municipios Tamaulipecos marginados. Una perspectiva de género.

Lucía Cecilia Cano Martínez* Guillermina de la Cruz Jiménez Godínez* Norma Alicia Nieto Reyes* 1

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y Desarrollo Local, experiencias exitosas. Modalidad de trabajo: Avance de investigación

*

Integrantes del CA de Desarrollo Social. UATSCDH. Tel. 834 3181730

PROGRAMAS SOCIALES EN MUNICIPIOS TAMAULIPECOS MARGINADOS. UNA PERSPECTIVA DE GÉNERO.

Lucía Cecilia Cano Martínez* Guillermina de la Cruz Jiménez Godínez* Norma Alicia Nieto Reyes*

Resumen El discurso de los programas sociales que se implementan en los municipios, señala están dirigidos a elevar el nivel de vida de sus habitantes, pero los que se enfocan a la atención de la mujer rural son muy escasos, además de que en lo que a cultura se refiere, pareciera que la diversidad y riqueza de expresiones en formas de vida, costumbres, valores, conocimientos, expectativas, etc., se subestiman al no ser consideradas en el diseño y operación de las políticas y por ende de los programas sociales, lo que refleja un débil impacto para elevar su calidad de vida. La pregunta central es: ¿De qué manera el gobierno municipal contribuye al bienestar de la mujer rural y cuál es su perspectiva sobre los programas sociales que se desarrollan en su comunidad? El objetivo del estudio es conocer a través de la perspectiva de género, la acción que realiza el gobierno municipal de Bustamante y Miquihuana a través de los programas sociales. La investigación es mixta, con revisión bibliográfica,

hemerográfica y documental; visitas de reconocimiento físico al área de estudio, trabajo de campo, entrevistas abiertas con autoridades e informantes clave y a una muestra representativa de género de las comunidades marginadas, El Aguacate, Felipe Angeles y la cabecera municipal en Bustamante; Altamira, la Peña y la cabecera municipal de Miquihuana, Tamaulipas. La base de datos se elaboró en SPSS, hoy IBM SPSS versión 21. l que facilitó procesar la información. Los hallazgos son: El papel de la mujer en las comunidades estudiadas, no ha

sido aprovechado en su potencial, considerando su gran sentido de pertenencia y cariño por la comunidad, lo que le da un gran arraigo. Contrariamente, la información que poseen sobre los problemas sociales es escasa y desconocen cómo organizarse para contribuir a la mejora de su comunidad, lo que refleja un alto grado de desinterés y alejamiento en cuanto a los asuntos públicos. Impera una actitud individual en la atención y resolución de los problemas al seno del núcleo familiar y se percibe una especie de adaptación y resignación a vivir en el atraso. La vinculación de las mismas con el municipio es distante y su participación social es limitada. Reconocen esfuerzo del gobierno federal, pero poco al gobierno estatal o municipal. Existe una ausencia de identificación con sus autoridades locales, considerando su gestión deficiente en cuanto a la generación de resultados de mejora en sus localidades.

Planteamiento del problema De acuerdo con el informe de Kofi Annan, Secretario General de la ONU en el 2006 titulado “Mejoramiento de la situación de la mujer en las zonas rurales” menciona que la globalización ha abierto nuevas oportunidades para algunas de estas mujeres, mientras que para otras se ha intensificado la marginación y la exclusión de la sociedad. La comercialización de la agricultura, la liberación del comercio y de los mercados internacionales de alimentos y otros productos agrícolas, la intensificación de la migración laboral nacional e internacional, el aumento de la privatización de productos y servicios y el uso más amplio de las tecnologías de la información y la comunicación se agregan a la larga lista de retos -inmersos en una cultura de discriminación y violencia- que las mujeres rurales tienen que superar para proporcionar por lo menos, condiciones mínimas de supervivencia para ellas y sus familias. No obstante lo difícil que resulta comprobar los efectos de la globalización en ellas, como resultado del proceso de adopción e implementación de las políticas del modelo neoliberal, lo cierto es, que aún hoy día, se encuentra entre las más precarias del mundo, con mínimas expectativas de desarrollo local por no contar con las condiciones suficientes para la generación de actividades económicas y empleo requeridos para una subsistencia digna. No sólo son de los sectores más pobres, sino que requieren más apoyos en el renglón de educación, capacitación, seguridad social y laboral, salud sexual y reproductiva, acceso a puestos de toma de decisiones, acceso al crédito y los recursos, seguridad jurídica entre otros. La mujer rural ante los embates económicos se ha encontrado con una realidad muy dura (ante la ausencia del marido o los hijos originada por el fenómeno de la migración como alternativa en la mejora de las condiciones de vida), ya que además de las tareas que realiza de reproducción, de ama de casa, e hijos, ahora también tiene que dedicarse a la producción, ya sea como agricultora o empleada agrícola o en otros sectores.

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El discurso frecuente de los gobiernos tanto federales como estatales y municipales respecto a los programas sociales que se implementan en los municipios, están dirigidos a elevar el nivel de vida de sus habitantes, pero los que se enfocan a la atención de la mujer rural son muy escasos, además de que en lo que a cultura se refiere, pareciera que la diversidad y riqueza de expresiones en formas de vida, costumbres, valores, conocimientos, expectativas, etc., se subestiman al no ser consideradas en el diseño y operación de las políticas y por ende de los programas sociales, lo que refleja un débil impacto para elevar su calidad de vida. Lo anterior, nos lleva a plantear el siguiente cuestionamiento: ¿De qué manera el gobierno municipal contribuye al bienestar de la mujer rural y cuál es su perspectiva sobre los programas sociales que se desarrollan en su comunidad?

Objetivos •

Conocer a través de la perspectiva de género, la acción que realiza el gobierno municipal de Bustamante y Miquihuana a través de los programas sociales.

Desarrollo Políticas públicas, programas sociales Para comprender la acción que realiza el gobierno en los municipios de Bustamante y Miquihuana, iniciaremos revisando algunos conceptos básicos sobre el tema. En lo que se refiere a políticas públicas, se pueden destacar la concepción tradicional y la actual. La primera, la cual se encuentra centrada en el Estado, y se relaciona con programas de acción de una autoridad pública o el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y legitimidad gubernamental (Heny, F., Thoening, 1992). Con los adelantos tecnológicos en información y la comunicación se ha favorecido un nuevo concepto de políticas públicas. Ellos han creado oportunidades para mejorar los servicios públicos, un mejor acceso a la información del sector público y aumentar la participación ciudadana. Analizando la influencia que han tenido los adelantos tecnológicos en el concepto de políticas públicas, se puede observar que lo que antes se centraba en la decisión del Estado, actualmente requiere compartirse con una percepción más amplia, donde interviene una diversidad de actores y funciones en el proceso de formulación, implementación y evaluación de las políticas.

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Es conveniente mencionar, que de acuerdo a los datos de INEGI (2010), mientras en Tamaulipas 24 de cada 100 viviendas cuenta con internet, en Bustamante y Miquihuana la proporción es de sólo1 de cada 100. Con esta nueva visión, Lahera (2002) conceptualiza la política pública de la siguiente manera: “Corresponde a cursos de acción y flujo de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado. El mínimo de una política pública es que sea un flujo de información, en relación a un objetivo público, desarrollado por el sector público y consistente en orientaciones” (pág.5)

Es por ello, que cuando se habla de políticas públicas, se hace referencia a un proceso y un resultado que implica flujo de información dinámica. Las políticas públicas se caracterizan por la diversidad de agentes y recursos que intervienen en su cumplimiento, factores que de ser considerados importantes en la toma de decisiones, incrementan el éxito de los programas. Un medio para la realización de las políticas públicas son los gobiernos, ya sean estatales o federales y así como “el logro principal de una empresa privada son sus utilidades, lo importante en el gobierno, son los resultados de bienestar social” (Ibid). Esta afirmación hecha por el autor, lleva a cuestionar si para el gobierno es prioridad el bienestar social de los habitantes a quienes van dirigidos los programas, o existen otros factores como el proselitismo político de interés de lograr un voto en las elecciones. El siguiente testimonio de uno de sus habitantes confirma lo anterior: “el municipio hace política, dan despensas y luego les obliga a votar por ellos”. La percepción anterior refleja un concepto de política limitado el toma y daca, pragmático, donde el interés es prioritariamente proselitista. Los programas sociales, son parte de las políticas asistencialistas promovidas por organismos internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario internacional que obedecen al modelo neoliberal, bajo el cual se desenvuelve la economía nacional. Sus objetivos y fines determinan los criterios para el diseño de las políticas sociales sectoriales (culturales, educativas, de salud, vivienda entre otras). Si bien no puede decirse que no revistan importancia, sin embargo no conducen a los resultados que pregonan tanto el gobierno federal como los estatales en cuanto a un verdadero impulso al desarrollo económico y social argumentado por los funcionarios gubernamentales. Por el contrario, el modelo y sus Estados nación adherentes han subestimado peligrosamente la problemática social que generan (Riqué y Orsi, 2003). Datos registrados en el Catálogo de Programas y Acciones Federales y Estatales para el Desarrollo Social del Sistema Nacional de Programas de Combate a la Pobreza, señalan que Tamaulipas ocupa el cuarto lugar entre las cinco entidades federativas con mayores acciones, con 154 programas

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sociales en operación IPRO (actualización del 22 de enero de 2014) y 52 programas y acciones de apoyo según el CONEVAL en 2010. La población que más se atiende es la familia (66.67%), seguido de la juventud (23.81%), el sector de mujeres, infancia y adultos mayores ocupan los porcentajes más bajos (5.95, 2.38 y 1.19 respectivamente). En cuanto a programas sectoriales, al de educación le brindan mayor apoyo, lo representa el 20.13 %, cultura 19.48% y salud 16.88%. No obstante ocupar el Estado un lugar relevante entre las entidades federativas con más acciones, los datos anteriores reflejan que el sector menos atendido es el de las mujeres, infancia y adultos mayores, siendo que son de los más desprotegidos en todos los campos. Ortega (2006), expresa que el diseño de programas con perspectiva de género no es la única alternativa para asegurar la participación de la mujer. Existen programas, que si bien no están dirigidos específicamente a las mujeres, reconocen sus diferencias aplicando un trato distinto. Ejemplo: “Oportunidades” otorga becas más altas a las mujeres porque reconoce que dejan la escuela más fácilmente (pág.59). El renglón de Desarrollo Social solo cubre el 7.79%, el de Asistencia social apenas el 2.6%, siendo menos significativo el de alimentación con el 1.3%. A pesar de su importancia, los resultados sobre el impulso al desarrollo económico y social que pregonan los gobiernos federal y estatal, no son del todo satisfactorios, ya que si bien no son diseñados para erradicar la pobreza y la marginación tampoco la reducen de manera significativa. Por el contrario, el modelo y sus estados de nación adherentes han subestimado peligrosamente la problemática social que generan (Riqué y Orsi, 2003). Inciden de manera directa en el manejo clientelar de votos durante los procesos electorales, generan a la vez, que las poblaciones beneficiadas lo valoren al reconocer y agradecer los apoyos recibidos aunque sean muy limitados, por la ayuda que representa. Esto permite comprobar que las personas no participan en ninguno de los procesos de concepción, planeación mucho menos en la implementación de los programas dirigidos a su atención. Ortega (2006) comenta, que un obstáculo para la participación de las mujeres en los programas gubernamentales, se debe muchas veces a la distancia que existe entre los empleados y funcionarios con las mujeres pobres, que tienen menores niveles educativos y se relacionan de forma distinta con la autoridad. Esta falta de sensibilización para atenderles genera poca participación y a veces, exclusión. En el discurso, el objetivo primordial de los programas y las acciones federales de desarrollo social es: contribuir a la preservación de los derechos sociales y la dimensión de bienestar económico de los ciudadanos. Como derechos fundamentales para el desarrollo social se señalan; la educación, salud, alimentación, la vivienda, disfrute de un medio ambiente sano, trabajo, seguridad social y los relativos a la no discriminación. Derechos que se mencionan frecuentemente en el discurso oficial, pero que en la realidad no han logrado tener un impacto significativo en las comunidades con menor nivel de bienestar. En los municipios rurales, la receta consiste básicamente en atención Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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con un desarrollo mínimo procurándoles unas pocas e insuficientes mejoras, pero en los hechos, se mantiene su atraso.

La vinculación entre los programas y las acciones federales con los derechos sociales y la dimensión de bienestar económico se realiza tomando en consideración la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) o la principal normatividad de los programas o las acciones. Entre los programas sociales diseñados por SEDESOL para mejorar las condiciones de vida y bienestar de los mexicanos desde el período de lactancia hasta la tercera edad destacan:

PROGRAMA

CARACTERÍSTICAS Y POBLACIÓN META

Oportunidades

Apoyos en efectivo para becas educativas, servicios de salud y complementos alimenticios para menores de 5 años y mujeres embarazadas.

3X1 para Migrantes

70 Y mas Adultos Mayores Atencion a Jornaleros Agricolas Empleo

Temporal (PET) Estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras

Apoya iniciativas de mexicanos que viven en el exterior del país y les brinda la oportunidad de canalizar recursos a México, en obras de impacto social que benefician directamente a sus comunidades de origen. Funciona con aportaciones de clubes o federaciones de migrantes radicados en el extranjero, la del Gobierno Federal -a través de SEDESOL, y la de los gobiernos Estatal y Municipal. Por cada peso que aportan los migrantes, los gobiernos Federal, Estatal y Municipal aportan tres pesos, de ahí el nombre de 3 X 1. Atiende a los adultos mayores de 70 años o más que vivan en localidades de hasta 30 mil habitantes. Reciben apoyos económicos cada dos meses de 500 pesos mensuales; participan en grupos de crecimiento, jornadas sobre temas de salud y obtienen facilidades para el acceso a servicios y apoyos de instituciones como el INAPAM, además de las que ofrecen actividades productivas y ocupacionales. Contribuir a la protección social de hombres y mujeres jornaleros agrícolas de 16 años y sus familias, mediante acciones que permitan ampliar sus capacidades, otorgando apoyos en alimentación, salud, infraestructura, educación e información y acceso a los servicios básicos Atiende a personas afectadas por la baja oferta laboral o por fenómenos naturales, con apoyos económicos temporales promoviendo su participación en proyectos de beneficio familiar o comunitario. Brinda apoyo a las madres que trabajan, buscan empleo o estudian y a los padres solos con hijos bajo su cuidado entre 1 y hasta 3 años 11 meses de edad (un día antes de cumplir los 4 años) y entre 1 y hasta 5 años 11 meses de edad (un día antes de cumplir los 6 años) en caso de niños o niñas con alguna discapacidad, que viven en hogares con ingresos mensuales de hasta 1.5 salarios mínimos per cápita a través de subsidios a los servicios de cuidado y atención infantil para sus hijos.

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PROGRAMA

CARACTERÍSTICAS Y POBLACIÓN META Apoya proyectos productivos de la población que vive en condiciones de

Opciones productivas

pobreza, incorporando en ellos el desarrollo de capacidades humanas y técnicas como elementos para promover su sustentabilidad económica y ambiental.

Abasto rural DICONSA Tu casa (FONHAPO) Vivienda rural (FONHAPO) Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (FONHART)

Abasto social de leche (LICONSA)

Abastece localidades rurales de alta y muy alta marginación y de 200 a 2500 habitantes con productos básicos.

Otorga subsidios para adquirir, edificar, terminar, ampliar o mejorar la vivienda de la población que vive en pobreza patrimonial.

Apoyo económico a familias rurales o indígenas para la edificación de Unidades Básicas de Vivienda Rural o ampliar y mejorar la vivienda actual residentes en localidades rurales o indígenas de hasta 5 mil habitantes de alta o muy alta marginación.

Contribuye a mejorar el ingreso familiar de artesanos que preservan técnicas y diseños tradicionales en regiones de alta y muy alta marginación, que por su situación geográfica no pueden acceder a los mercados de artesanías. Apoya a los artesanos de manera individual con recursos económicos para la adquisición de materia prima, herramientas de trabajo y gastos vinculados al proceso productivo artesanal. Los montos máximos de inversión por beneficiario en cada proyecto serán de 10,000 pesos una sola vez al año, de acuerdo a las necesidades manifestadas. Mediante transferencia de ingreso otorga una dotación de leche de la más alta calidad nutricional, a precio subsidiado, a los hogares en condiciones de pobreza con niñas y niños de seis meses a doce años de edad, mujeres en período de gestación o lactancia, mujeres adolescentes de 13 a 15 años, mujeres de 45 a 59 años de edad, enfermos y/o discapacitados y adultos de 60 y más años, que justifiquen su condición y cumplan con los criterios de elegibilidad establecidos. Atiende a personas adultas mayores de 65 años en adelante y tiene

Pensión para adultos mayores

Seguro de vida para jefas de familia Desarrollo de

cobertura nacional. Se benefician con apoyos económicos de 525 pesos mensuales con entregas de 1,050 pesos cada dos meses; participan en grupos de crecimiento y jornadas informativas sobre temas de salud, con facilidades para acceder a servicios y apoyos de instituciones como el INAPAM, además de aquellas que ofrecen actividades productivas y ocupacionales. Contribuye a la ampliación del sistema de seguridad social, mediante un

esquema de aseguramiento a madres jefas de familia de 12 a 68 años de edad, que se encuentren en condición de vulnerabilidad por sus carencias sociales. Resulta de la Fusión de los Programas de Desarrollo Local, Microrregiones y de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria, atiende integralmente los rezagos vinculados con la infraestructura básica comunitaria, carencia de servicios básicos en las viviendas, ubicadas en los municipios de muy alta y alta Marginación de manera específica, y de otras localidades, territorios o regiones que presentan condiciones de rezago.

Zonas Prioritarias (PDZP) Fuente: Datos SEDESOL 2013.

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A nivel estatal, los programas que se encuentran operando son: “Nutriendo a Tamaulipas”, “Programa Tamaulipeco de Empleo a la Gente “(PROTEGE), “CONVIVE”, “Parques para Todos”, “Mi vivienda”, “Equipando nuestra casa”. El presupuesto de egresos de la Federación 2013, implementa algunos para erradicar la desigualdad social y combatir la delincuencia en el país como: Promover la atención y prevención de la violencia contra las mujeres, becas salario, generación de políticas públicas para jóvenes, Computadoras para niños de 5 y 6º de primaria. Tamaulipas, es considerado un Estado con mayor desarrollo a nivel nacional; no obstante presenta regiones con marcado atraso y marginación. Ocupa el 22° lugar nacional, dentro de los índices de marginación con grado bajo. En él, existen 70,045 familias que viven en 2,142 localidades rurales, ubicadas por los tres niveles de gobierno como zonas de pobreza y alta exclusión social, alimentación deficiente y carentes de servicios básicos. CONAPO (2010) registra en Tamaulipas municipios como San Nicolás con muy alta marginación y Bustamante (006) y Miquihuana (026) de alta marginación, considerados por la SEDESOL Federal, como zonas de atención prioritaria a donde dirigen los gobiernos federal y estatal diferentes programas sociales. Comunidades que a pesar de estos esfuerzos no dan muestra de mejora significativa. Estos municipios se ubican al Sur-Oeste del Estado de Tamaulipas. Colindan al Sur con el Municipio de Tula; al Norte con el estado de Nuevo León; y al Oeste con los Municipios de Jaumave y Palmillas.

Mapa. Ubicación de Bustamante y MIquihuana, Tamaulipas, Municipios de estudio.

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En consideración a que la temática se enfoca a nivel municipal, se revisan algunos antecedentes sobre el origen de la palabra municipio. Existen múltiples definiciones del municipio, lo que nos hace notar que ha sido objeto de estudio e investigación de varios autores, que no sólo son juristas, sino sociólogos e incluso antropólogos. La palabra municipio viene del el latín municipium, municipio es el conjunto de los habitantes que viven en un mismo término jurisdiccional, el cual está regido por un ayuntamiento. Por extensión, el término también permite nombrar al ayuntamiento o la corporación municipal. El municipio, por lo tanto, puede ser una entidad administrativa. Lo habitual es que agrupe a una única localidad, aunque también el concepto se utiliza para nombrar a un pueblo o una ciudad. La palabra Ayuntamiento tiene la misma raíz que junta y por eso Joaquín Espiche (1993) lo define como “[…] el congreso o junta de las personas destinadas por el gobierno económico-político de cada pueblo. Se suele llamar consejo, cabildo o regimiento. Ayuntamiento es el órgano colegiado, deliberante que asume la representación del municipio. Cabildo, se llamó a las organizaciones que constituyeron el gobierno de las ciudades bajo el régimen de la colonia (en: González M.,1999). El Dr. Ignacio Burgoa (1973), jurista mexicano reconocido hace referencia a la etimología de la palabra municipio, diciendo que viene de munus oficio y capere tomar. Denominación que recibían las legiones romanas, que formalmente quedaban incorporadas al Estado romano, aunque con margen considerable para auto-administrarse (pág.964). En los  Estados  modernos, el municipio suele ser la división administrativa más pequeña con dirigentes representativos propios. Esto quiere decir que los habitantes eligen a los representantes del municipio. Es importante señalar que cuando se habla del municipio hay que considerar dos enfoques en el estudio: municipio rural y urbano; en este trabajo trataremos el primero enfocándolo, como ya se mencionó anteriormente, a Bustamante y Miquihuana, municipios de Tamaulipas. Eduardo López Sosa clasifica a los municipios en metropolitanos, urbanos, semiurbanos y rurales considerando actividades económicas, número de habitantes, servicios públicos, presupuesto de ingresos y egresos y las características de su centro de población (en Espriche, 1993:22). Entre las características de los municipios rurales señala: •

Tiene una baja densidad de población.

•

El Ayuntamiento se integra por un Presidente municipal, 1 síndico y de 7 a 9 regidores;

•

Casi no se prestan servicios públicos.

•

La mayoría de la población económicamente activa se dedica a la agricultura, ganadería, silvicultura, minería, artesanías.

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•

En educación cuenta con instalaciones para primaria y secundaria escasamente, tienen pequeños centros de salud y mercados dispersos.

Los municipios considerados en el estudio, son dos de los más pobres y marginados del Estado de Tamaulipas, que como sus similares en el resto del país tienen una producción de satisfactores mínima por lo que dependen fundamentalmente de productos foráneos. En estas poblaciones las características del medio físico limitan las actividades agropecuarias, además no se cuenta con una serie de factores de diverso orden (recursos humanos altamente capacitados y tecnología al alcance, capacitación empresarial, vinculación a mercados y la lejanía de los centros de consumo sobre todo por la inexistencia de posibilidades de transportación adecuada, etc. Aunado a lo anterior, en lo referente a la política que predomina en la región aun cuando ha habido cambios y variaciones, en lo fundamental sigue habiendo los mismos grupos que han venido detentando el poder en estos municipios, siendo el centro del control político. Su función, además de operar la administración pública en las localidades, es cuidar lo relacionado con lo electoral a favor del partido en el poder. El testimonio de una de las entrevistadas de la comunidad refleja la situación anterior: “Hay mucho revanchismo político. Si no estás con ellos, los tres años de gestión no tienes derecho a nada”. Los apoyos de los programas, no llegan a quienes deben llegar; sólo se benefician las familias cercanas al Ayuntamiento”. Enseguida, se revisan algunos datos socio-demográficos de los municipios de Bustamante y Miquihuana, objeto de estudio.

Bustamante Ubicado en la parte suroeste del Estado de Tamaulipas, pertenece a la subregión de Tula Número 5. Su extensión territorial de 1,300.76 kilómetros cuadrados, colinda al Norte con los Municipios de Miquihuana y Jaumave; al sur con el de Tula; al oriente con Palmillas y al Poniente con los Estados de Nuevo León y San Luis Potosí. Su cabecera municipal se localiza a los 23º 25º latitud Norte a los 99º 47º longitud Oeste, con altitud de 1,718 metros sobre el nivel del mar. Lo integran 28 localidades; siendo las más importantes: Villa Bustamante (cabecera municipal), San Antonio de Padua, Calabacillas, Las Antonias, Felipe Ángeles, Magdaleno Aguilar, El Aguacate y El Caracol de Álvarez. Su población total es de 7636 habitantes.

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Presenta tres formas características de relieve; el 85% de su territorio corresponde a zonas accidentadas; el 3% a las semiplanas en la parte oriental y el 12% restante son zonas planas del noreste del municipio. El suelo en su mayor parte está destinado a la ganadería. Pertenecen a la pequeña propiedad 69,146 hectáreas, resto son tierras ejidales. La vegetación predominante en el municipio lo constituyen los matorrales espinoso y bajo espinoso, por las características particulares del terreno. Albergan venado, armadillo, tejón, mapaches, zorra, coyote, conejo, oso negro, gato cola rabona, león (escaso), entre otros ejemplares. Cultivan principalmente maíz y frijol.  Crían especies bovinas, caprinas, porcino, ovino, equino y aves.  CONAPO (2011) señala que el municipio ocupa el segundo lugar en el contexto estatal, con grado de marginación alto. Su población total es de 7 636, el 19.48% es población de 15 años o más analfabeta, el 46.32% del mismo grupo de edad sin primaria completa, 7.46% ocupan viviendas sin drenaje ni excusado, el 4.76% sin energía eléctrica, 43. 96% sin agua entubada, 7.74% con piso de tierra, 49. 74% viviendas con algún nivel de hacinamiento, el 100% de la población, vive en localidades con menos de 5000 habitantes, 85. 02% población ocupada con ingresos de hasta dos salarios mínimos.

Miquihuana El Municipio de Miquihuana se localiza en el sudoeste del Estado, forma parte de la región geomorfológica de la Sierra Madre Oriental. Colinda al norte y al oeste con el Estado de Nuevo León, al sur con el Municipio de Bustamante, al sureste con el Municipio de Palmillas, y al este con el Municipio de Jaumave. Su extensión territorial es de 104,748 H., de acuerdo al trazo de la poligonal obtenida por el Sistema de Información Geoestadística del Estado de Tamaulipas, representando el 1.31 del área total del Estado. CONAPO (2011), registra en este municipio una población total de 3514, de los cuales 1850 son hombres y 1664 son mujeres, con grado de marginación alto. Con un 16.89% de analfabetas y 43.81% población de 15 años o más sin primaria completa. Viviendas particulares con un nivel de hacinamiento es de 46.28% y la población con ingresos de hasta 2 salarios mínimos es de 84.00%. En 2005, el porcentaje era de 67.09%. La población que se encuentra en pobreza extrema es de 1554 que representa el 44.22% del total de habitantes. INEGI (2010), en el panorama socio-demográfico de Tamaulipas, registra entre otros datos, el porcentaje de dependencia por edad de la población de Miquihuana, que es un 77.7% , por cada 100 personas en edad reproductiva (15 a 64 años), hay 78 en edad de dependencia (menores de 15

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o mayores de 64 años). Las localidades con mayor población son Miquihuana con 1565, La Peña con 699 y San José del Llano con 612. Referente al campo de la educación, registra que de cada 100 personas de 15 años y más, sólo 2 tienen grado aprobado en educación superior y en cuanto a tecnologías de información y comunicación, de cada 100 viviendas, una cuenta con internet. La actividad agrícola en la zona fomenta el uso de pesticidas, plaguicidas y productos agroquímicos; la carencia de drenaje y alcantarillado en muchas localidades, así como las descargas de drenaje a cielo abierto, son fuentes de contaminación de las corrientes hidrológicas y produce efectos negativos a los mantos acuíferos, a los cuerpos de agua, a especies animales y vegetales, además de dañar la salud de los habitantes del Municipio. La acumulación de los residuos sólidos en áreas a cielo abierto influye negativamente en la calidad del aire, agua y suelo, ya que la mayor parte de la composición de la basura es materia orgánica, que al descomponerse emite gases que producen mal olor, generan microorganismos que contaminan el manto freático y puede producir ciertas enfermedades.

Metodología Para conocer la percepción de género sobre la acción municipal se llevó a cabo una investigación cuantitativa, cualitativa con revisión bibliográfica, hemerográfica y documental; visitas de reconocimiento físico al área de estudio, trabajo de campo, entrevistas abiertas con autoridades e informantes clave y a una muestra representativa de género de las comunidades El Aguacate, Felipe Angeles y la cabecera municipal en Bustamante; Altamira, la Peña y la cabecera municipal de Miquihuana, Tamaulipas. La delimitación de la muestra poblacional se hizo con base a su distancia intermedia y periférica respecto a las cabeceras municipales y densidad poblacional. Respecto al Municipio de Bustamante, la población que integra las tres comunidades seleccionadas, Cabecera Municipal, Felipe Angeles y el Aguacate, son 2654. Considerando que en promedio son 4.4 de integrantes por familia, equivalen a 316 familias, por lo que el 10% es 31.6, se aplicaron 32 cuestionarios en la encuesta. En el municipio de Miquihuana, las comunidades seleccionadas fueron: La cabecera municipal, Altamira y La Peña, suman 2395 habitantes y considerando que el promedio por familia es de 3.9, la cantidad de familias es de 614.1, el 10% de la muestra son 61.3, por lo que se aplicaron 63 cuestionarios (INEGI, 2010). La encuesta se aplicó a una muestra representativa de población de cada una de las comunidades en estudio mediante una cédula cuestionario. El instrumento se integró con 43 preguntas generales,

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de ellas, algunas relacionadas con los programas sociales que existen en las localidades estudiadas. Se diseñó una guía de entrevista utilizada con los informantes clave (maestros, estudiantes y servidores públicos locales. Los datos recopilados se complementaron con la observación, lo que permitió obtener información más cualitativa. La base de datos se elaboró con el programa SPSS, hoy IBM SPSS versión 21. l que facilitó procesar la información. Los indicadores que integraron el instrumento para conocer la percepción que tienen los habitantes de las localidades de estudio sobre los beneficios de los programas sociales que les otorga el gobierno fueron: características y tipo de programa, causas por las que no reciben algunos de ellos, impacto de los apoyos en su nivel de vida, fuentes de información y difusión, dificultad para realizar el trámite, el trato del personal de enlace que los otorga. Pressman y Wildavsky (1973:147) narran la experiencia de innumerables pasos en un programa de implementación sugiere que la sencillez en las políticas es la cualidad más deseada. Menos pasos comporta llevar a cabo el programa, menores son las oportunidades de que sobrevenga el desastre. Más directamente se dirige la política a su meta y menor es el número de las decisiones que implica su realización, mayor es entonces la probabilidad de que su objetivo sea cumplido. (en: Aguilar, 1992:17). Entre los resultados nos enfocamos a revisar la opinión que tienen especialmente las mujeres sobre los programas, quienes representan las dos terceras partes de la muestra que atendieron las encuestas.

Resultados Al revisar la información obtenida, se refleja que sus habitantes son oriundos de la localidad y con un buen sentido de pertenencia. El valor que destaca en su arraigo es el concepto de familia, el hogar y la forma de vivir, el cuidado de sus tradiciones, lo que desarrolla parte de la identidad del lugar, factores que contrariamente a lo que se piensa, no impactan en el conocimiento de las problemáticas sociales de la comunidad y en el grado de participación para la mejora de su comunidad. El grupo mayoritario de informantes fueron mujeres (65.3%) en una relación cercana a dos de cada tres. Un dato relevante de mencionar es que en cualquier encuesta o entrevistas, son las mujeres quienes regularmente atienden y contestan las preguntas formuladas. El programa de “Oportunidades” lo recibe el mayor número (40.3%) de personas de las localidades, “70 y Más” (10.5%) y “Despensas” (8.1%). En la promoción de los programas intervino personal externo responsable de ello; en menor grado el personal del municipio a través de anuncios y en menor medida lo hacen el comisariado ejidal, los maestros de escuela y algunos líderes de las localidades. Aproximadamente tiene una cobertura de un 80% de la población. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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El 50.8% de las mujeres encuestadas, manifestó que los apoyos recibidos representan “mucha mejoría” en sus condiciones de vida. Aún cuando no resuelven la pobreza marginación por la que atraviesa la población, hay reconocimiento y valoración que tienen en cuanto a los beneficios individuales. Según la opinión de las mujeres de estas comunidades tienen una limitada o nula información sobre los principales problemas de la comunidad, de ahí que el involucramiento en actividades cívico-políticas es débil. Se hace evidente que no hay una vinculación significativa entre gobierno municipal y los pobladores de la localidad, de ahí que exista poco interés en acudir a los informes municipales, a los cuales califican de insuficientes. Ellas también califican los resultados de la acción gubernamental como escasos en cuanto a la generación de mejoras locales y señalan que la residencia municipal ha resultado incapaz de actuar frente a los principales problemas de la comunidad, así como responder a las necesidades eventuales de la población. La opinión de la mayoría atribuye al gobierno federal el esfuerzo por su bienestar, muy por encima del gobierno estatal y municipal. Ejemplo de ello es la narrativa de Juan, miembro de una de las comunidades estudiadas. “El Municipio no hace nada, el Estado tampoco, el apoyo muy fuerte es del Gobierno federal a través de los programas sociales que recibimos” Una de las cuestiones que expresan las mujeres encuestadas, es que la mayoría nunca se han organizado con sus vecinos por mejoras comunitarias. También destaca el hecho de que su disposición a colaborar es principalmente con los vecinos, con quienes tienen un buen acercamiento y relación y en menor grado con el gobierno municipal. Lo anterior refleja una ausencia de identificación con sus autoridades locales. Uno de los problemas que se observan en las comunidades es el de la migración, el cual impacta a las familias. El testimonio de Juan, habitante entrevistado de la comunidad confirma lo anterior: “Gran parte de los hombres del altiplano Tamaulipeco que emigran a Estados Unidos, ya no regresan y la mujer se queda sola y hay desintegración familiar. Las mujeres viven de la agricultura y la ganadería”. En el comentario anterior se puede percibir que la migración de la población masculina de las localidades ha impactado en los roles sociales desempeñados en el interior de la familia. La mujer ha tenido que incorporar actividades que anteriormente eran responsabilidad del varón.

Conclusiones Las políticas asistencialistas impulsadas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional fueron concebidas con una visión de crecimiento económico, más que como una meta para el

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desarrollo integral, por tal motivo en los contextos sociales y culturales no juegan un papel relevante para el desarrollo, menos de las comunidades rurales con grado de marginación alta. Es por ello que los programas sociales no eliminan o reducen de manera sustancial la pobreza y la marginación en las comunidades de estudio, pero sí inciden de manera directa en el manejo clientelar de votos durante los procesos electorales, al mismo tiempo generan que las poblaciones beneficiadas reconozcan y agradezcan los apoyos que reciben, aunque sean muy limitadas representan una ayuda que de otra manera no tendrían y que resultan importantes en la valoración de la gente. Los programas distan de estar operados para solucionar problemas de pobreza y marginación de las comunidades, ya que las personas no se les ve como tal, sino que pasan a ser cifras para el conteo de votos. El papel de la mujer en las comunidades estudiadas, no ha sido aprovechado en su potencial, considerando que tienen un gran sentido de pertenencia y cariño por la comunidad, lo que le da un gran arraigo. Desempeñan un papel fundamental en la formación de valores. Se sabe también, que ahora ese papel ha sido vulnerado debido al mayor distanciamiento provocado por la fuerte emigración, la influencia de los medios masivos de comunicación. En medio de ésta de ésta situación la responsabilidad social y económica de las mujeres se ha incrementado, ahora se hacen cargo -sin respaldo legal-, ni social que muchos hombres han abandonado como resultado de la migración. Los municipios estudiados registran algunas experiencias de grupos de mujeres en operación de proyectos productivos, que no se logran por deficiencias organizativas, comerciales, de capacitación o incluso por la falta de respaldo familiar y comunitario. Contrariamente, la información que poseen sobre los problemas sociales es escasa y desconocen cómo organizarse para contribuir a la mejora de su comunidad lo que refleja un alto grado de desinterés y alejamiento en cuanto a los asuntos públicos. Impera una actitud individual en la atención y resolución de los problemas al seno del núcleo familiar y se percibe una especie de adaptación y resignación a vivir en el atraso. La vinculación de las mismas con el municipio es distante, de tal manera que su participación social es también limitada. Reconocen el esfuerzo del gobierno federal, pero muy poco al gobierno estatal o municipal. Existe una ausencia de identificación con sus autoridades locales, considerando su gestión deficiente en cuanto a la generación de resultados de mejora en sus localidades. Palabras clave: Género, municipio, marginación, programas sociales. Éste reto reclama que hombres y mujeres se adentren vivamente en la reflexión del papel que desempeñan, que identifiquen hacia donde quieren caminar, que den cuenta de sus debilidades, aportaciones y potencialidades, que promuevan el cambio hacia su plena y equitativa presencia en la vida familiar y sociocultural y en su relación con el medio ambiente se requiere que contribuyan

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a consolidar las condiciones para que las mujeres tomen parte, junto con los hombres de las decisiones, responsabilidades y beneficios del desarrollo. Apuntalar la transformación de las relaciones de género exige concretar procesos sustentados en principios de justicia social, que rijan la participación, las decisiones y las acciones de la sociedad y sus experiencias organizativas: Inclusión, representatividad, participación en igualdad de oportunidades.

Bibliografía. Aguilar, V.L. (1992). El estudio de las Políticas Públicas. Edit. Miguel Angel Porrúa, México, D.F. Catálogo de Programas y Acciones Federales y Estatales para el Desarrollo Social del Sistema Nacional de Programas de Combate a la Pobreza.

CONAPO (2011). Índices de Marginación. Secretaría de Gobernación. México, D. F. Diario Oficial de la Federación (2012) Zonas de atención prioritaria de SEDESOL Federal. Publicado el 27 de noviembre. México, D. F. CONEVAL. Medición de la pobreza. www.CONEVAL.gob. Espriche, J. (1993). Diccionario razonado de legislación civil, penal, comercial y forense. México, UNAM. INEGI (2010). Censo de población y vivienda. Panorama Socio-demográfico de Tamaulipas. Gobierno del Estado de Tamaulipas. Plan Municipal de ordenamiento territorial y desarrollo urbano. (2005) Miquihuana. Publicación Periódico Oficial No.67. Gobierno Municipal de Bustamante. Programa de Desarrollo 2010-2013. Gobierno Municipal de Miquihuana. Programa de Desarrollo 2010-2013. González, M. (1999). El Municipio en México. Biblioteca virtual del Instituto de Investigaciones jurídicas de la UNAM. www. jurídicas.UNAM.mx Heny, F., Thoening, (1992). Las Políticas Públicas. Editorial Ariel. Barcelona, España. Lahera, P.E. (2002). Introducción a las políticas públicas. Edit. Fondo de Cultura Económica. Santiago de Chile. ISBN: 956-289-033-3

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López, S. E.(1884). Paquete didáctico sobre apuntes de historia del Derecho Mexicano. UAEM. Fac. de Derecho . Riqué, J., y Orsi R. (2003). Políticas sociales y globalización. El sentido del trabajo social en un contexto de crisis mundial. Editorial Espacio. Buenos Aires, Argentina. Secretaría de Relaciones Exteriores. UNIFEM, PNUD (2006). Las mujeres rurales en México. Estrategias para su desarrollo. 186 p. ISBN: 1-932827-34X

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“La planeación del desarrollo local. El caso del Municipio de Izúcar de Matamoros”

Luis Enrique Bueno Cevada1 [email protected]

Salvador Pérez Mendoza2 [email protected]

Rosario Guzmán Garibay3 [email protected]

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y Desarrollo Local, experiencias exitosas Modalidad de trabajo: Experiencias 1 2 3

Profesor-Investigador. Facultad de Economía. Cuerpo Académico de Economía Urbana y Regional. Benemérita Universidad Autónoma de Puebla Profesor-Investigador. Facultad de Economía. Cuerpo Académico de Economía Urbana y Regional. Benemérita Universidad Autónoma de Puebla Estudiante de la Maestría en Economía. Benemérita Universidad Autónoma de Puebla

“LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO LOCAL. EL CASO DEL MUNICIPIO DE IZÚCAR DE MATAMOROS”

Luis Enrique Bueno Cevada [email protected] Salvador Pérez Mendoza [email protected] Rosario Guzmán Garibay [email protected]

Introducción Una de las tareas prioritarias de las autoridades locales en cualquier territorio, si no es que la más importante, es llevar a cabo acciones que respondan a las necesidades de su población y sentar las bases para el desarrollo a mediano y largo plazo, es decir, las políticas públicas que llevan a cabo las autoridades desde “lo local” deben ir más allá de la simple administración. En México, los gobiernos locales o Ayuntamientos tienen, por Ley la obligación de elaborar su Plan Municipal de Desarrollo (PMD). Este Plan es el instrumento que debe guiar el desarrollo integral del municipio en sintonía con las estrategias impulsadas por los gobiernos federal y estatal. De esta forma, se busca que los habitantes del municipio cuenten con el acceso a servicios básicos de calidad, a la educación, la salud, también que tengan una vivienda digna y espacios públicos seguros, vías de comunicación y transporte eficiente para llevar a cabo sus actividades económicas, sociales y culturales. El objetivo de este texto es proponer una metodología específica para llevar a cabo la planeación del desarrollo local aplicado a un municipio en específico en la región de la mixteca en el estado de Puebla. A través de una propuesta que incorpora dos enfoques complementarios: el desarrollo local y la perspectiva

demográfica y con ayuda de la planeación estratégica; nuestro trabajo se basa en la elaboración de un diagnóstico y propuestas de política pública específicas para impulsar el potencial de un municipio. En primer lugar, mostramos los enfoques teóricos-metodológicos sobre los que se basa nuestro trabajo; en segundo lugar, mostramos los indicadores básicos del municipio y finalmente, describimos las políticas públicas propuestas para el desarrollo del territorio.

1. Enfoque Teórico-Metodológico 1.1. Desarrollo local y territorio El desarrollo local representa un modelo alternativo y se basa en identificar, aprovechar los recursos y las iniciativas endógenas (al interior de una comunidad). De esta forma, el territorio se beneficia de todo el potencial innovador de la misma comunidad para impulsar su desarrollo (Vázquez Baquero, 2009). Sin embargo, el desarrollo local como estrategia de intervención es muy reciente y en la práctica resulta difícil distinguir entre los factores verdaderamente “locales” y aquellos que son externos (Polèse y Rubiera Morollón, 2009). Por ello, nos referimos a un territorio más específico: el municipio. La razón de tomar este espacio es porque lo local, puede ser un barrio, una colonia o una localidad; en este caso nos referimos al territorio municipal porque es más fácil distinguirlo por sus límites políticos-administrativos, pero sobre todo por la información disponible en las estadísticas económicas y de población. De esta forma nos referimos a Municipio, Territorio y “nivel local” como sinónimos. Sin embargo, el espíritu de la propuesta de desarrollo local continúa siendo el mismo: aprovechar las potencialidades propias del territorio para impulsar su desarrollo. Consideramos al municipio como un espacio delimitado política y administrativamente, en el que confluyen una serie de dinámicas influenciadas principalmente por las actividades humanas. De esta forma, el municipio puede ser considerado como un sistema compuesto por cuatro elementos principales:  Medio ambiente: Incluye todos los ecosistemas y recursos naturales que caracterizan al espacio físico y que son utilizados por las personas y las empresas para subsistir y/o producir e intercambiar bienes.  Sociedad: Un subsistema compuesto por conjuntos de individuos que conviven en el espacio y se relacionan en un mismo contexto histórico-cultural; en este sentido la demografía juega un rol importante pues a través de ella se obtienen sus principales características y tendencias.  Economía: Son las relaciones de producción, distribución o intercambio y consumo dentro y fuera del territorio. Dentro de este espacio las unidades de producción buscan minimizar los costos asociados a la distancia y aumentar su productividad a través de las economías de escala que pueden obtener por ubicarse en ese lugar. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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 Instituciones: Podemos entenderlo como los mecanismos que regulan el comportamiento de los individuos y empresas dentro del territorio, con el fin de formar un orden social y de cooperación.

Sin embargo, el territorio no es estático, precisamente la dinámica al interior de estos subsistemas y entre ellos es lo que permite que el territorio se construya y se transforme, las relaciones entre estos subsistemas lo configuran y le proporcionan sus características propias (identidad, cultura, costumbres, base económica, ventajas comparativas y competitivas).

Figura 1. Componentes del Territorio

Identidad C ultura B as e económica V entajas competitivas y comparativas

Fuente: Elaboración propia

Otra de las características del Municipio, si lo consideramos como una región, es que es un espacio económico abierto (Polése y Rubiera Morollón, 2009). En el sentido en que existen, al menos, tres tipos de flujos: •

Flujo de personas: Se trata de las personas que realizan viajes frecuentes para desarrollar todo tipo de actividades, sobre de todo relacionadas con el trabajo, los estudios y el intercambio de bienes y servicios. Este flujo también implica el intercambio de ideas, conocimiento, cultura, etc.

•

Flujos de dinero: Son los movimientos de dinero y valores (cómo el oro, la plata) que se intercambian entre dos o más territorios, su fuente principal es el comercio; aunque también involucra el pago a factores de la producción, por ejemplo, los salarios que pagan a las personas que trabajan en un lugar, pero que viven en otros.

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•

Flujo de mercancías. Se trata del intercambio de bienes y también servicios entre dos espacios, el flujo de bienes intercambiables es lo que da origen al comercio y a la región en el sentido económico.

El intercambio entre personas, capitales y mercancías de diferentes territorios, pero próximos, da lugar a la Región, entre más intensos sean estos flujos, las regiones son mucho más integradas, volviéndose, al mismo tiempo, un territorio más amplio (dependiendo también de factores como la distancia o las barreras por accidentes geográficos). Pero además, una de las variables más relevantes dentro del territorio son las características demográficas de la población que habita en ese espacio físico, pues el dinamismo en la población origina los cambios en los otros sistemas, de esta forma un crecimiento considerable en el número de habitantes se traducirá en mayor explotación de los recursos naturales, pero también mayores intercambios económicos; sin olvidar la demanda de servicios que eso significa. Por ejemplo, en el caso del transporte las diferentes facetas de la demografía proporcionan claves para describir los componentes de la demanda de transporte (Bussiere et al, 2009). Asimismo, las condiciones de vida de la población es una variable determinante en la configuración del territorio. Si las personas no cuentan con las condiciones necesarias para tener un nivel de vida mínimamente adecuado, es poco probable que se desarrollen otros aspectos como la integración económica, las ventajas competitivas, la cultura y su identidad. Puede ocurrir todo lo contrario, la falta de acceso a servicios básicos, como salud, vivienda o educación o bajos niveles de ingreso, pueden conllevar a la sociedad a la destrucción del tejido social, depredación del medio ambiente, baja competitividad, dependencia económica y la corrupción en las instituciones. En fin, consideramos al Municipio como un territorio integrado por habitantes, agentes económicos –empresas y hogares-, ecosistemas e instituciones, en donde sus dinámicas, al interior y entre ellas, le proporciona al territorio sus características básicas: identidad, cultura, base económica y ventajas competitivas y/o comparativas con respecto a otros territorios.

1.2. Planeación estratégica Las tasas de natalidad, mortalidad, el crecimiento de la población y su estructura de edades, es información que debe de servir a nivel local para diagnosticar la situación actual del municipio, pero también para planificar su crecimiento y desarrollo, no sólo en el período que dura cada administración municipal, sino a mediano y largo plazo. En este sentido, la planeación estratégica y el marco lógico son herramientas muy útiles que pueden ayudar a los responsables de la elaboración del Plan de Desarrollo Local a llevar a cabo una planificación coherente y bien sustentada.

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La planeación estratégica es un proceso que permite conocer el entorno, las fortalezas y debilidades del territorio y que finalmente provee de objetivos, metas y acciones concretas; pero que permite tomar decisiones y optimizar los recursos disponibles (Munch, 2008). No existe un solo proceso para elaborar una planeación estratégica, sin embargo, en términos generales está compuesta por los siguientes componentes:

Figura 2. Fases de Planeación Estratégica

Fuente: Elaboración propia

Análisis del entorno: Consiste en un análisis de la información disponible, pero tomando en cuenta los factores tanto internos como externos que pueden influir tanto positiva como negativamente en el desarrollo local. Planteamiento de misión y visión: La Misión es la razón de ser de la organización responde a las preguntas ¿Para qué? y ¿por qué? La Visión es el enunciado que describe el estado deseado en el futuro para la organización, esta debe de ser breve, fácil de entender y recordar, además de inspiradora. Definición de los objetivos: Los objetivos indican los resultados que la organización desea lograr en un tiempo determinado, debe ser lo más cuantitativo y realista posible, pero que represente grandes retos y siempre deben marcar un tiempo específico. Definición de estrategias: Son las alternativas o cursos de acción que muestran los medios, los recursos y los esfuerzos que deben emplearse para lograr objetivos Propuestas de políticas: Las políticas son guías para orientar la acción, se trata de los lineamientos generales que hay que observar en la toma de decisiones sobre problemas que se repiten una y otra vez.

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Elaboración de programas: El programa es la secuencia de actividades específicas que habrán de realizarse para alcanzar los objetivos en tiempo, así como la asignación de los responsables de su ejecución.

1.3 Marco lógico El marco lógico es una herramienta comúnmente utilizada en organizaciones privadas y en la administración pública para el diseño y evaluación de programas, por ello también es utilizada como herramienta analítica de gestión para resultados. En términos sintéticos el Marco Lógico es un proceso para identificar problemas y elaborar un modelo sistémico para resolverlos con una estrategia de solución (Aldunate y Córdoba, 2011). Las fases para construir una matriz de marco lógico son:

Figura 3. Fases del Marco Lógico

Fuente: Elaboración propia

Es importante señalar que, a pesar de ser una metodología muy completa, sólo tomaremos algunas partes de los instrumentos anteriormente descritos para la elaboración de nuestra propuesta. La razón es porque no todos los procesos que se utilizan en la planeación estratégica y el marco lógico nos sirven para incorporar el enfoque demográfico en la planeación del desarrollo municipal. De esta forma, se busca que la propuesta para elaborar el Plan de Desarrollo Local cuente con las mejores herramientas teóricas-metodológicas, para llevar a cabo un claro proceso de diagnóstico, elaboración de escenarios, propuestas y seguimiento-evaluación necesarios para instrumentar las acciones para desarrollo de su territorio y de la población que habita en él.

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1.4 Enfoque demográfico Partimos del hecho que la población vive en un territorio delimitado por factores físicos y/o político administrativos y que esta población tiene determinadas características como el número de habitantes, el sexo, su estructura de edad, los nacimientos y defunciones que van cambiando a través del tiempo y que determinan en buena parte los servicios que requieren. En este sentido, podemos afirmar que la dinámica demográfica permite comprender las tendencias para los siguientes años. Los cambios en la estructura de edad de la población, tiene como consecuencia un incremento en sus demandas, como el empleo, la educación y los servicios de salud, (Ham Chande, 1998). Estas son variables que es necesario considerar en el mediano y largo plazo por las implicaciones en cuanto a la oferta de servicios que es necesario prever. A nivel local, es necesario que los municipios retomen este enfoque para que les permita diagnosticar la situación de su población y prever las demandas futuras a través de escenarios, de tal forma que puedan planificar su desarrollo de forma organizada. La prospectiva sirve también para cortar el círculo vicioso que se ha generado en las administraciones municipales, la herencia de problemas de una administración a otra acumula las demandas sociales e impide sentar las bases para potenciar el desarrollo local. Es importante señalar que esta guía contempla indicadores ya desarrollados y establecidos sobre la dinámica poblacional y las características de las viviendas, por lo que nos concentramos sólo en su la sistematización, análisis e interpretación, de estos indicadores, pero no en su construcción.

2. Proceso Metodológico El proceso metodológico para la planificación del desarrollo local, se basa en tres fases y varios subprocesos.

2.1. Fase diagnóstica. El objetivo es obtener la información, lo más confiable posible, para obtener un diagnóstico realista de la situación que guarda el territorio en tres temáticas: Delimitación y estructura territorial, dinámica ambiental, dinámica demográfica, dinámica social y dinámica económica.

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Figura 4. Componentes del diagnóstico

Fuente: Elaboración propia

2.2 Fase de Planeación Se trata de establecer objetivos, metas e indicadores que orienten la política pública para tratar de reducir los riesgos y mejorar la toma de decisiones; así mismo, también implica una mejor aplicación de los recursos con los que cuenta el gobierno local. Para esta fase recurrimos a tres matrices diferentes con base en la información sistematizada anteriormente.

2.2.1 Detección de diagnóstico Objetivo: Obtener una matriz en donde se reflejen, en conjunto, los indicadores de población seleccionados y que puedan proporcionar, a través de su contraste con el promedio estatal del mismo indicador, su nivel para detectar los problemas de la población con respecto a cada uno de los temas propuestos. Con la información y los indicadores recopilados se forma una matriz en la que se sintetiza los “focos rojos” y nos ayuda a identificar problemas y a detectar las necesidades de la población.

2.2.2 Elaboración de propuestas y alternativas Objetivo. Una vez que se detectan los principales problemas con el enfoque de población y en base a las necesidades sociales detectadas; es necesario aportar alternativas de solución a través de objetivos, políticas, estrategias y programas y metas. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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2.2.3 Instrumentos de seguimiento y evaluación Objetivo: Establecer un mecanismo de seguimiento de los logros de las metas establecidas que permita, a la vez, evaluar los programas y las estrategias que se han propuesto. Esta matriz también debe ser insumo necesario para la elaboración de los Informes de Labores que los Ayuntamientos están obligados a presentar año con año. Se recomienda utilizar una matriz de seguimiento en base al logro de las metas propuestas

Figura 5. Matriz de detección de necesidades INDIC ADO R E S

V alor del indic ador

C arac terís tic as generales de la poblac ión

V alor del indic ador promedio es tatal

C ategoría (s emáforo)

Des c ripc ión

P roblema detec tado

P irámide poblacional Dinámic a demográfic a C recimiento T otal de la población F ecundidad Mortandad E duc ac ión Demanda es perada de educación bás ica Demanda es perada de educación media Demanda es perada de educación media s uperior Demanda es perada de educación s uperior S alud Demanda es timada de la población no derechohabiente V ivienda e infraes truc tura P roporción de viviendas particulares que no dis ponen de energía eléctrica P roporción de viviendas particulares que no dis ponen de agua entubada P roporción de viviendas que no dis ponen de drenaje Motorizac ión T as a de crecimiento del trans porte particular

Verde = Encima (o debajo) de la media estatal (no representa un problema inmediato) Amarillo = Igual o próximo (+ o – 2.5 puntos) a la media estatal (Poca probabilidad de representar un problema inmediato) Rojo = Debajo (o por encima) de la media estatal (representa un problema inmediato)

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Figura 6. Matriz de propuestas y alternativas INDIC A DORES

V alor de l indicador

V alor de l indicador pr om e dio e s tatal

C ate gor ía (s e m áfor o)

Pr oble m a de te ctado

P ropues tas planteadas

Objetivos

Es trategias

P rogramas

Metas

3. Aplicación en el Municipio de Izucar de Matamoros. Puebla Para aplicar la primera fase, se realizaron dos procesos: Primero una consulta ciudadana4 y segundo, sistematización de la información de fuentes oficiales.

3.1 Fase diagnóstica El municipio de Izúcar de Matamoros se ubica al suroeste del estado de Puebla, aproximadamente a 34 kilómetros (1 hora 15 minutos) de la capital, tiene una población total de 72,799 habitantes, que representa el 1.26% de la población total en la entidad, lo que lo convierte en el municipio número 14 en cuanto a tamaño de población. Su estructura de población por edad se caracteriza por ser joven. El 30.50% es infantil (entre 0-14 años), el 61.20% es población joven y adulta (15-64 años) y la población de la tercera edad representa el 8%. El municipio tiene una tendencia muy similar a la del estado de Puebla. De acuerdo con las proyecciones de población del Consejo Nacional de Población (CONAPO), en el año 2015, el municipio tendrá una población total de 76,973 habitantes; en el año 2020 la población aumentará a 79,987 habitantes y para el año 2030, la población alcanzará los 84,782 habitantes. Lo anterior nos indica que el municipio se enfrentará a un ritmo de crecimiento constante durante los próximos 15 años lo que presionará fuertemente la demanda de servicios públicos y de asistencia social. Sin embargo, esta presión será ejercida de mayor forma por la población infantil y la población joven (de 0 a 14 años y de 14 a 29 años) como se muestra en la proyección según la estructura de edad. 4

Los resultados de la consulta ciudadana son omitidos en esta publicación.

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Figura 7. Ubicación del municipio de Izúcar de Matamoros N W

E S

I z ú c a r d eMa t a m o r o s Izúcar de Matamoros E s t a d o d e P u e b l a Estado de Puebla

Puebla #

Izúcar de Matamoros #

Fuente: Elaboración propia con base en: INEGI. Marco Geoestadístico Nacional 2013

Figura 8. Estructura de la Población por edad

Fuente: Elaboración propia con base en: INEGI, Censos de Población y Vivienda, 2010.

El municipio presenta un grado de marginación medio, que está por debajo del grado de marginación del estado de Puebla considerado como alto. Este indicador se explica en parte, como lo veremos más adelante, por algunos rezagos sobre todo en materia de salud y de educación. Pero el municipio también presenta un Índice de Desarrollo Humano alto, que para 2005, está por encima del indicador estatal considerado como medio. De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, el 66.8% de la población (41,045 habitantes) se

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encuentra en situación de pobreza, indicador que se encuentra por encima del porcentaje estatal (61.5%); sin embargo, la población en pobreza extrema también es mayor al indicador del estado 18.6% (11,447 habitantes) y el 48.2% (29,597 habitantes) se encuentran en pobreza moderada; indicador también por debajo del estatal (44.5%). Figura 9. Proyecciones de población

Fuente: Elaboración propia con base en datos de las Proyecciones de población de CONAPO

Figura 10. Proyecciones de población por estructura de edad

Fuente: Elaboración propia con base en datos de las Proyecciones de población de CONAPO

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En la medición de las carencias, el 22.3% de la población (13,692 habitantes) es considerada como vulnerable por carencias sociales, indicador apenas por encima del estatal (21.6%), además, el CONEVAL también estima que el 4.3% de la población (2,638 habitantes) es vulnerable por ingresos, cifra también por debajo de la estatal (5.6%) y finalmente la población no considerada como no pobre o vulnerable es 6.6% (4,078 habitantes), que también es poca con respecto al estatal (11.3%).

Figura 11. Puebla. Grados de marginación por municipio N W

E S

Gr a d o sd em r g i n a c i ó n Grados dea marginación Mu y a l t oalto Muy Al t o Alto Me d i o Medio Ba j o Bajo Mu yb a j o Muy bajo

Fuente: Elaboración propia con base en: CONEVAL, Marginación por municipio, 2010

En los indicadores de Salud, encontramos que el porcentaje de cobertura es de 45.2%, que está por debajo del indicador estatal, pero que también significa que un poco más de la población no tienen acceso siquiera a los servicios básicos para mantener su salud. Uno de los indicadores a los que hay que poner más atención es la Mortalidad General por cada 1000 habitantes; mientras en el estado en conjunto se reporta un indicador de 5.4, en el municipio existen 6.5 muertes por cada cien mil habitantes. Este indicador es importante tomarlo en cuenta pues nos refleja que, ya sea por accidentes, enfermedad o violencia, la población vive un ambiente inseguro en cuando a sus expectativas de vida. En el tema de la educación, podemos observar que la escolaridad promedio de los habitantes es de 7.7 años, por debajo del indicador estatal de 8 años. Sin embargo, se espera que en el mediano Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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plazo este indicador aumente por el incremento de la matrícula en todos los niveles de educación. En este sentido, el municipio se caracteriza por una cobertura del 80.9% en preescolar, por debajo de la cobertura estatal en el mismo nivel (92.1%); en la cobertura primaria el municipio tiene el 96.9% y en secundario el 91.0%; uno de los indicadores que mejor se presentan en el municipio es el educación media superior, la cobertura alcanza el 91%, en tanto que en el estado apenas es del 65.9%; otro de los indicadores favorables es la educación superior que tiene una cobertura del 40.3%. Sin embargo, aún queda por resolver el indicador de población analfabeta; de acuerdo con los datos, alcanza el 11.1% y que es hasta cierto punto mayor que la proporción de la población analfabeta en el estado (10.4%).

Figura 12. Cobertura de educación según nivel

Fuente: Elaboración propia con base en: Fichas Municipales del Sistema Estatal de Información.

En los indicadores de vivienda también hay coberturas que están por encima de los indicadores estatales. Por ejemplo, la cobertura en agua es del 86% en las viviendas del municipio, en drenaje es del 90%, también un poco más que el indicador estatal y en electricidad es del 99%. Sin embargo, el indicador más bajo es el de viviendas con piso de tierra. En el municipio es del 10.7%. Lo que coincide con el bajo indicador de acceso a vivienda digna que mencionamos anteriormente en el apartado de componentes del rezago social. Lo anterior nos indica que debe existir un crecimiento urbano que aún no está siendo totalmente considerado en el desarrollo del propio municipio.

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Figura 13. Cobertura de servicios

Fuente: Elaboración propia con base en: INEGI, Censos de Población y Vivienda 2010.

3.2 Fase de Planeación5. 3.2.1 Detección de problemas y necesidades. De acuerdo al análisis presentado anteriormente se pudieron detectar las principales problemáticas del Municipio, sobre todo en la dinámica social y económica. En la siguiente figura se presenta una parte de la matriz de detección de problemas y necesidades. Se detectó que la mayor parte de la problemática del municipio recae en los indicadores sociales. Principalmente en la población que vive en situación de pobreza y pobreza extrema, la cobertura de salud y la cobertura de educación, principalmente en el nivel básico y superior. 3.2.2 Elaboración de propuestas y alternativas. Las propuestas fueron elaboradas por parte de las autoridades municipales y consensadas con los representantes de las diferentes localidades y barrios del municipio. De esta matriz se obtuvieron una lista de obras y prioridades.

5

Es importante mencionar que por síntesis en la presentación del documento, únicamente se presentan algunos indicadores y temas de la metodología.

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Figura 14. Matriz de detección de problemas y necesidades C ategoría (S emaforo)

V alor del indicador

V alor del indicador promedio es tatal

NA

72,799

5,863,823

No aplica

1

1.2

E l ritmo de crecimiento de la población es cas i igual al ritmo de crecimiento de la población del es tado

Alto

Alto

E l municipio pres enta una intens idad migratoria importante

Medio

Alto

El municipio presenta un grado de marginación por debajo que el que presenta el estado

Alto

Medio

El municipio presenta un índice de desarrollo humano también por encima del índice del estado de Puebla

Porcentaje de Población en situación de pobreza

66.8%

61.5%

Porcentaje de Población en situación de pobreza extrema

18.6%

17.0%

Porcentaje de Población en situación de pobreza moderada

48.2%

44.5%

Porcentaje de Población vulnerable por carencias sociales Porcentaje de Población vulnerable por ingresos Porcentaje de Población no pobre y no vulnerable Rezago social

22.3% 4.3% 6.6%

21.6% 5.6% 11.3%

Porcentaje mayor que el estatal y casi un cuarto de la población Vulnerabilidad por ingresos por debajo del porcentaje estatal Porcentaje también por debajo del estatal

Bajo

Medio

Presenta un índice de rezago social bajo, mientras que el de la entidad es medio

45.2%

49.5%

1.4

1.5

Componente territorial DINÁMICA DEMOGRÁFICA

Indicador Volumen de la población Población Total Crecimiento Tasa de Crecimiento Poblacional Anual (2005-2010) Movilidad Intensidad migratoria (2010)

DINÁMICA SOCIAL

P roblema detectado o des cripción

Marginación Grado de marginación (2010) Desarrollo humano Índice de desarrollo humano (2005) Medición de la pobreza

Índice de Rezago social (2010)

EL porcentaje de la población en situación de pobreza es mayor que el del estado El porcentaje de la población en extrema pobreza tambipen es mayor que la del estado EL porcentaje de la población en situación de pobreza moderada también es mayor que el del estado

Salud Población derechohabiente Médico por cada 1000 habitantes Mortalidad General por cada 1000 habitantes

6.5

5.4

Mortalidad Infantil por cada 1000 habitantes

11.9

15.1

18

1244

Unidades Médicas de Consulta Externa Unidades Médicas de Hospitalización General Unidades Médicas de Hospitalización Especializada Educación

1

NA

0

Escolaridad promedio

7. 7

8

Cobertura preescolar

80.9%

92.1%

Cobertura primaria Cobertura secundaria

96.9% 91.0%

97.7% 91.7%

Cobertura media superior

91.0%

65.9%

Cobertura superior

40.3%

32.8%

Población analfabeta

11.1%

10.4%

85.9% 98.8%

83.3% 84.3% 97.7%

10.7%

9.5%

Vivienda Cobertura agua Cobertura drenaje Cobertura electricidad Viviendas con piso de tierra

El municipio presenta un indicador de cobertura por debajo del indicador estatal El promedio de médicos por cada mil habitantes es muy similar al promedio estatal La mortalidad es un indicador alto La mortalidad infantil es un indicador relativamente estable en el municipio El municipio cuenta con 18 unidades de consulta externa

89.8%

La escolaridad promedio se encuentra por debajo de la estatal, pero no muy lejana La cobertura en preescolar esta por debajo de la cobertura estatal La cobertura en primario está por debajo de la estatal La cobertura en secundaria es similar La cobertura en educación media superior es más alta que la estatal La cobertura en educación superior también es más alta que la estatal El porcentaje de población analfabeta es mayor que en el estado Cobertura por encima del indicador estatal Cobertura de drenaje esta por encima del promedio estatal Cobertura de electricidad por encima del indicador estatal El porcentaje de viviendas con piso de tierra es mayor con respecto al del resto del estado

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Figura 15. Matriz de propuestas y alternativas E J E S DE G OB IE R NO

OB J E TIV OS

E S TR ATE G IAS

5.1. Ampliar los s ervicios de s alud y deporte

5.1.1. Identificar las zonas con menor cobertura en s ervicios de s alud 5.1.2. C onocer el es tado de guardan los centros de s alud y hos pitales en el municipio 5.1.3. C oordinar y apoyar junto con la S ecretaria de S alud las campañas de vacunación y prevención de enfermedades

5.1.4 Mejorar la infraes tructura de los s ervicios médicos

5.1.5. Mejorar la infraes tructura deportiva

LINE AS DE AC C IÓN

5.1.3.1. C oordinar campañas en el municipio

Aumentar la c obertura de s alud al 46%

P oblac ión c on c obertura de s alud

5 C anchas techadas

Número de canchas con techo

5.4.1.1. C ontar con información neces aria s obre las condiciones de cas as de s alud y hos pitales 5.4.1.2. G es tionar recurs os para cons truir más cas as de s alud 5.4.1.3. G es tionar recurs os para contratar más doctores y pers onal médico 5.1.5.1. R ehabilitar la infraes tructura deportiva con la que cuenta el municipio 5.1.5.2. G es tionar recurs os para cons truir nueva infraes tructura que apoye al deporte

5.2.1. Mejorar la infraes trutura de educación 5.2.1.2. Dar mantenimiento a es cuelas y centros de educación

DE S AR R OLLO S OC IAL 5.2.2. Mejorar la infraes tructura cultural

5.2.2.1. E s tablecer mantenimiento cons tante a s itios his tóricos 5.2.2.2. Dar mantenimiento a la infraes tructura des tinada a la cultura 5.3.1.1. P rograma de Apoyo Integral a la niñez y juventud (Apoyo a los C entros de Atención Infantil C omunitario y C entro de C apacitación C omunitaria)

Aumentar o mantener la c obertura de educ ac ión: P rees c olar: Aumentar al 90% P rimaria: Aumentar al 97% P oblac ión c on c obertura en todos S ec undario: Aumentar al los niveles de educ ac ión 92% Media S uperior: Mantener al 91% S uperior: Aumentar al 45%

5 S itiios beneficiados

Número de s itios his tóricos en buenas condiciones

2 C entros de Atención Infantil C omunitario

Número de as is tentes

5.3 Atención a grupos juveniles

5.3.1. Atender a la niñez y la juventud del municipio

5.4 P romover la equidad de genero

5.4.1 Apoyar a las mujeres para lograr la igualdad

5.4.1.1. Impuls ar el P rograma de apoyo a las ins tancias de mujeres

500 mujeres beneficadas

5.5 Impuls ar la cohes ión s ocial en el municipio

5.5.1 Impuls ar el des arrollo comunitario

5.5.1.1. C rear un programa de des arrollo comunitario

500 pers onas beneficiadas

5.3.1. Dis minuir el déficir de cas as s in drenaje 5.3.2. Ampliar el s ervicio de 5.5. Mejorar las condiciones de las electricidad viviendas del municipio 5.3.3. Llevar agua a las zonas que carecen del vital liquido

INDIC ADOR E S

5.1.2.1 C rear una bas e de datos de la s ituación de los centros de s alud y hos pitales

5.2.1.1. G es tionar los recurs os para la cons trucción de nuevas es cuelas

5.2. Ampliar los s ervicios de educación y cultura

ME TAS

5.1.1.1. C oordinar con las J untas Auxiliares el levantamiento de información

Número de pers onas beneficiadas

5.3.1.1. C ons truir drenaje en las zonas más Aumentar 1% viviendas con drenaje neces itadas Aumentar 1% viviendas con 5.3.1.2. G es tionar la cons trucción de electricicidad infraes tructura neces aria 5.3.1.3 C ons truir las redes de agua Aumentar 1% la cobertura de neces arias en las zonas menos viviendas con agua favorecidas

Trans vers al: P rograma de acces o univers al a los s ervicios bás icos y vivienda digna (combate a la pobreza) Trans vers al: P rograma de des arrollo de zonas prioritarias Trans vers al: P rograma habitat Trans vers al: P rograma de apoyo a los avecindados en condiciones de pobreza patrimonial para regularizar as entamientos humanos irregulares

Número de mujeres beneficiadas por el programa

Aumentar la cobertura de agua, electricidad y drenaje: C obertura de Agua: Aumentar al 86% C obertura de electricidad: Mantener en 98.8% C obertura de drenaje: Aumentar al 90% P is o de tierra: Dis minuir al 9%

Cobertura de drenaje Cobertura de electricidad

Cobertura de agua

C obertura de agua C obertura de electricidad C obertura de drenaje V iviendas con pis o de tierra

Conclusiones Hemos realizado una propuesta clara y coherente para incorporar el enfoque del desarrollo local en la planeación del desarrollo municipal. Para lograrlo, también hemos recurrido al enfoque de la dinámica demográfica y a los instrumentos que nos proporcionan la planeación estratégica y el marco lógico. Nuestra propuesta se basa en un proceso que consta de dos principales fases: la fase diagnóstica y de planeación, que a su vez involucra la recolección y sistematización de información, la elaboración de diagnóstico y detección de necesidades, la construcción de propuestas y alternativas y los instrumentos de seguimiento y evaluación.

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Este proceso metodológico nos permite llegar a la construcción de una matriz (diferente a la matriz de marco lógico, aunque con varias similitudes) que pueden ayudar a las autoridades municipales y sus equipos de trabajo a tomar decisiones óptimas y disminuir los costos de la incertidumbre. La matriz incorpora los indicadores demográficos necesarios para establecer un diagnóstico, lo más realista posible, pero también permiten elaborar escenarios para poder priorizar las acciones de política pública que el Ayuntamiento debe de impulsar a corto, mediano y largo plazo. Finalmente, el objetivo de la guía es que los responsables de elaborar el Plan Municipal de Desarrollo se concienticen sobre la importancia de este instrumento estratégico para sentar las bases del desarrollo en el territorio municipal, tomando siempre en consideración a la principal variable y que en muchas ocasiones se vuelve el factor decisivo, la población y su nivel de bienestar.

Bibliografía Aldunate, E. y J. Córdoba (2011). Formulación de Programas con la Metodología de Marco Lógico. Instituto Latinoamericano del Caribe y Planificación Económica y Social (ILPES CEPAL). Series Manuales No. 68. Bussiere, Y., J.L. Madre y S. Pérez Mendoza (2009). Demografía y Transporte. Ciudades del Norte y Ciudades del Sur. Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Dirección de Fomento Editorial. Puebla, México. Ham Chande, R. (1998). “Implicaciones del envejecimiento de la población en la planeación del bienestar”. Papeles de población, julio-septiembre, número 017. pp: 31-38 Polèse, M. y F. Rubiera Morollon (2009). Economía Urbana y Regional. Introducción a la Geografía Económica. Editorial Civitas y Thomson Reuters. España Vázquez Baquero, A (2009). “Una salida a la crisis. Lecciones de la experiencia latinoamericana”. Revista EURE. Vol. XXXV. No. 105. pp. 5-22

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La negociación política en la gobernanza democrática local

Nancy Artavia Chacón Jazmín Calderón Coto Carlos A. Jiménez Rojas Melvin Obando Villalobos1

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y Desarrollo Local, experiencias exitosas. Modalidad de trabajo: Investigación 1

Licenciadas(os) en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica. Este artículo es un extracto de parte de las ideas estudiadas y plasmadas por las autoras y autores en la memoria de seminario de graduación para optar por el grado de licenciatura en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, durante el año 2012, titulada “Propuesta de un modelo de gestión para la implementación de la gobernanza democrática en los gobiernos municipales de Costa Rica, a partir del caso de estudio: Municipalidad de Moravia”.

LA NEGOCIACIÓN POLÍTICA EN LA GOBERNANZA DEMOCRÁTICA LOCAL

Nancy Artavia Chacón Jazmín Calderón Coto Carlos A. Jiménez Rojas Melvin Obando Villalobos

Resumen La gobernanza democrática como forma de gobierno propone cambios en las relaciones sociales y políticas, que implican la creación de capital social para integrar a redes de actores públicos, privados y de sociedad civil en la toma de decisiones - y en la ejecución y control de esas decisiones para el desarrollo local. Este gobierno participativo requiere de relaciones de actores vinculados en pactos de mutua confianza y cooperación, capaces de establecer consensos por medio de negociaciones políticas. Por ello, este artículo aborda el reto de la negoción política vista como un aspecto fundamental para el ejercicio de un estilo de gobierno basado en la gobernanza democrática y aporta una guía básica para realizar la negociación política que coadyuve a los gobiernos locales a establecer consensos entre los diversos actores.

Palabras clave Gobernanza democrática, gobierno local, actores sociales, redes de actores, negociación política, consenso, bienestar general.

Abstract Democratic governance as a form of government, suggests changes in social and political relations, that implies the creation of social capital to integrate public, private and social civil actors in networks to make decisions, to execute and to control these decisions, for the local development. This participatory government requieres that the relation among the actors would be about confidence and cooperation, to be capable of agreements through political negotiations. Because of this, this article approaches the challenge of the political negotiation as a fundamental aspect for the exercise of a government based in democratic governance and provides a basic guide to make the political negotiation to help the local governments to establish agreements among different actors.

Key words: Democratic governance, local government, social actors, actors network, political negotiation, agreement-consensus, general welfare. Los gobiernos participativos deben enfrentar el reto de lograr acuerdos entre las diversas partes, que usualmente pueden tener intereses en conflicto. Debido a esto, la negociación política es uno de los aspectos fundamentales en estos gobiernos de democracia relacional. El concepto de negociación política está vinculado al de poder, que es el intento en las relaciones sociales de imponer la propia voluntad sobre la de otros; o bien, lograr que la voluntad propia condicione las acciones o decisiones que tomen los otros (en beneficio de esa voluntad propia); sin embargo, a pesar de su vínculo al poder, la negociación política no pretende ser una imposición de voluntad, sino que es una negociación para buscar acuerdos que satisfagan, en la medida de lo posible, a las partes involucradas: “Si la negociación es ponerse de acuerdo, lograr consensos con todos los involucrados y la política es el arte de dirigir un estado, de alcanzar poder; la Negociación Política es entonces una forma de alcanzar beneficios, de alcanzar poder con acuerdos, con diálogo, con igualdad y certeza para todos los miembros de una sociedad, de un colectivo, de un partido, de un pueblo. […] La Negociación Política es una forma de evitar conflictos, y encontrar beneficios…” (Instituto Centroamericano de Estudios Políticos, 2003, p. 12).

Al hablar de negociación política se hace referencia a los procesos donde las personas buscan acuerdos sobre “[…] cómo y quién hará las cosas, la formas de compartirse los beneficios y los costos.” Todo ello, en el contexto de lo público y lo social; es decir, en lo referente al Estado (lo público), la ciudadanía y los intereses generales, así como los particulares que afectan a lo público. (Instituto Centroamericano de Estudios Políticos, 2003, p. 11).

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Vista de esta manera, la negociación política es esencial en los gobiernos locales para lograr acuerdos, particularmente aquellos acuerdos que propicien el desarrollo local orientado al bienestar general. Esta negociación requiere que exista una cultura democrática madura en los involucrados, sobre todo cuando se hace partícipes a más actores para que se integren de alguna manera en la toma de decisiones o en la presentación de propuestas para la consideración de los tomadores de decisiones. En este sentido, existe el desafío de desarrollar en las administraciones locales esa conciencia de la necesidad de abrirse a la negociación política y a la creación de consensos para el fortalecimiento de la democracia local y la gerencia pública local. Este consenso “[…] significa que todas las personas aceptan la decisión, y están dispuestos a apoyar la implementación de la misma.” (Carrizosa, 2002). De esta manera, se debe tener muy claro que el propósito del proceso de negociación política será realizar un diálogo abierto y franco, que según Carrizosa (2002), “[…] requiere tiempo, paciencia y la voluntad de trabajar para identificar áreas en común y superar las diferencias.” Esto implica un reto importante para la negociación política, pues la dinámica de los procesos políticos de los gobiernos locales puede propiciar una intensidad de conflictos entre las fracciones políticas o entre las autoridades y actores en general. Esto, por cuanto a lo interno del gobierno local pueden existir fracciones o coaliciones político-partidistas con intereses opuestos entre ellos, que generan un ambiente de oposición, contienda y bloqueo a proyectos. Todo ello lleva a juegos políticos que dificultan la capacidad del sistema e inciden directamente en la eficiencia y eficacia del gobierno. Asimismo, es común que la diversidad de los participantes y sus características personales (personalidades y emociones) sea un factor que incida fuertemente en la dificultad para lograr acuerdos con orientación hacia propósitos comunes o el bienestar general.

Además, usualmente los procesos de toma de decisiones de los gobiernos locales costarricenses son verticalistas, de manera que las decisiones están centralizadas en el Gobierno Local 2, con la consecuente exclusión en la participación decisoria de otros actores sociales y políticos que tienen incidencia en lo local. De esta manera, cuando se desea pasar a un tipo descentralizado de toma de decisiones, donde se involucre a otros actores por medio de diversos tipos de mecanismos participativos, se pueden encontrar una serie de retos que se deberán superar para integrar los variados intereses de las partes en juego, especialmente si tales intereses están sesgados por orientaciones políticas, particulares o ideológicas.

2

En la parte administrativa que es la poseedora de los recursos y que debe formular las propuestas, planes, presupuesto y administrar los servicios; y en la parte legislativa que aprueba las políticas y las prioridades de desarrollo del municipio.

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Partiendo de estas circunstancias, cualquier intento para lograr un consenso entre las partes conlleva procesos de acercamiento que tienden a convertirse en negociaciones complejas y potencialmente conflictivas. En razón de estas condiciones, es necesario aplicar métodos o procedimientos que propicien el acercamiento político de las partes: sean estas el gobierno local (Concejo Municipal, Alcalde), así como funcionarios (individualmente y en organizaciones gremiales), otras áreas relacionadas con la municipalidad (Comité Cantonal de Deportes y Recreación, Consejo Cantonal de la Persona Joven, Oficina de la Mujer, sindicatos, etc.) y otros actores externos, tales como grupos de sociedad organizada o actores privados u organizaciones no gubernamentales. Por tanto, para que los gobiernos locales puedan crear capacidades de acercamiento político entre los distintos actores para negociar y establecer consensos, es necesario poner la mirada en aspectos básicos de negociación que les ayude a lograr esos cometidos. Siendo que la negociación política se reconoce como un aspecto crucial en las estrategias de los gobiernos participativos, en aras de hacer un aporte para esas capacidades, en este artículo se presenta una perspectiva de la gobernanza democrática como un estilo de gobierno participativo anhelado para la municipalidades costarricenses y se aportan elementos básicos y esenciales para esa negociación política que permita crear consensos en gobiernos locales. Con esta intensión, en el contexto de la negociación política se dan recomendaciones para los observadores, mediadores y actores políticos que participan en lo local, con el fin de que contribuya a las partes para que se llegue a acuerdos entre ellas.

La gobernanza democrática local La gobernanza democrática es una forma de gobierno que se realiza en conjunto con el sector público, el privado y la sociedad civil (grupos de la sociedad organizada). Ello se logra por medio del establecimiento de redes de alianzas conformadas por instituciones y otros actores, que colaboran en pactos de mutua confianza.

Un aspecto relevante de la gobernanza democrática es que no solo se basa en la transparencia y la rendición de cuentas de las autoridades públicas (políticas y administrativas), sino que va más allá de eso, pues busca la intervención directa de la ciudadanía en los asuntos de competencia del gobierno, sin que con ello se pretenda cambiar el sistema representativo (Sauri, H. 2007, p. 201); pues por el contrario, busca mejorar el gobierno representativo por medio de la participación ciudadana.3 3

En la gobernanza democrática se busca que los representantes de gobierno y la ciudadanía se acerquen por medio de la participación ciudadana, de manera que a través de ella los gobernados sean escuchados y se consideren sus necesidades e intereses en los proyectos de gobierno y en las políticas públicas. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Por tanto, la gobernanza democrática no procurará un nuevo sistema político, social o económico, sino que tratará de realizar ajustes a las condiciones existentes para que se dinamice el sistema democrático, de manera que incluya a otros agentes en la formulación de las políticas públicas y en su gestión, así como en proyectos de distinto alcance o dimensión, pero siempre orientados al bienestar general. También se reconoce lo que se llama la gobernanza democrática local. Esta es la toma de decisiones colectivas y cooperación para el desarrollo local; donde se considera en tales decisiones y acciones al sector público, al sector privado y de una manera muy activa a los ciudadanos (Conejero E. y Pizarro E. 2007). Esto se realiza de esa manera, pues se comprende que la atención de los problemas no debe ser única responsabilidad de quienes gobiernan (Prats, 2005, p. 131). La base de este estilo democrático reside en la comprensión de que el gobierno (nacional o local) tiene alcances limitados, tanto en el grado de conocimiento de los problemas, sus fuentes o detalles de a quiénes afecta y cómo les afecta; así como en los escasos recursos disponibles que posee para dar solución a todo lo que le compete.4 Por su parte, las comunidades conocen en carne viva sus realidades y además en la comunidad - y en la colectividad - reside un potencial para proponer soluciones creativas a los problemas y también para actuar solidariamente en sus alternativas de solución. Las empresas son aliadas para el desarrollo a través de su actividad económica, además cuentan con capital humano valioso (profesionales o personas con conocimiento en distintas áreas) y recursos materiales y económicos con los que pueden realizar aportes en temas sociales y comunitarios a través de sus proyectos de responsabilidad social empresarial. Al considerar todo ese potencial, se nota que en los espacios de interacción públicos, privados y de sociedad civil se pueden abrir un sinnúmero de oportunidades para conocer realidades, identificar los puntos medulares o críticos de los problemas, proponerles soluciones, tomar las decisiones pertinentes e invertir (cooperativamente) esfuerzos y recursos para generar el bienestar de las comunidades y propiciar el desarrollo local. Así las cosas, se comprende que la participación real de los diferentes actores vigoriza el proceso sociopolítico que permite obtener los resultados favorables generados en las experiencias de gobernanza democrática. De esta manera, el gobierno participativo que resulta de la gobernanza democrática local debe ajustarse a los principios democráticos, lo que implica un cambio de un gobierno vertical a uno horizontal, de gestión en redes de actores públicos, privados y de sociedad civil. De esta manera, involucra experiencias como los presupuestos participativos, cabildos abiertos, planes de desarrollo cantonal participativos y mecanismos de consultas de la ciudadanía, por citar casos de referencia que se fundamentan en la activa participación ciudadana. Además, es crucial considerar que las relaciones entre los actores bajo la gobernanza democrática se dan por pactos de confianza y no necesariamente por mecanismos de participación institucionalizada; esto, por cuanto las formas 4

O inclusive puede suceder que el gobierno no logra optimizar el uso (eficiencia) de los recursos que tiene a su alcance.

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de participación reglamentadas tienden a restringir la dinámica de la participación ciudadana, a la vez que se convierte en una manera de controlar el poder por parte de las autoridades políticas.5 En el ámbito de la participación ciudadana en los gobiernos locales, Alguacil (2004) aseveró que “la cuestión clave, en la gobernación local, para desarrollar la ciudadanía es que los ciudadanos puedan ir más allá de elegir entre opciones, es que puedan alterar, que tengan oportunidades para construir modelos alternativos.” Esto significa que la participación ciudadana pueda tener espacios para que las personas puedan tomar decisiones y crear formas novedosas de gestión en conjunto con la administración local, que fomente la cultura democrática y participativa para mejorar el desarrollo local. Debido a eso, tanto las redes de actores como las autoridades gubernativas deben estar abiertas a procesos de interacción flexibles, con formas de participación donde se pueda delimitar los objetivos, definir los problemas de manera abierta y maleable, con un énfasis en el reconocimiento de todos los actores, sus percepciones, preocupaciones y preferencias. Esto implica que la atención de los asuntos de interés de todos los actores debe fundamentarse en la confianza entre los miembros, para la construcción colectiva de las alternativas y sobre todo que los actores participen autónomamente. Adicionalmente, en cuanto al tema de la confianza entre los actores (públicos, privados y de sociedad civil), Iván Silva Lira (2003), compiló pensamientos de Putnam (1994) y Kilksberg (2000) a fin de reflexionar que el desarrollo local exitoso se entiende por el nivel de confianza que se manifiesta entre los actores, lo cual (junto con el comportamiento cívico y la asociación de los actores) lleva a la riqueza y la fortaleza de las relaciones en la sociedad. Dicho de otro modo, a mayor confianza entre los actores, mayor será la solidez de sus vínculos y por tanto mayor el potencial para alcanzar resultados de suma positiva en las relaciones sociopolíticas. Esta capital social entre los diversos actores es esencial debido a que la gobernanza democrática local busca el desarrollo del municipio con una orientación hacia el bienestar general y para ello requiere de la integración de todos los actores posibles. En este sentido, Bravo (2007, p. 17) indicó que: “[…] la estrategia de desarrollo local involucra a actores públicos - autoridades locales y regionales y algunas instancias del gobierno central - y actores sociales, tales como empresas de cualquier tamaño y dimensión, organizaciones e instituciones de la sociedad civil (comunitarias y voluntarias, nacionales e internacionales), universidades, instituciones financieras locales, nacionales o internacionales y la cooperación internacional”. 5

“En lo que al Estado concierne, se corre el riesgo de la “colonización” del poder público sobre los procesos participativos para adaptarlos a sus esquemas y normas.” (Ortiz, L. 2011). Visto de esa manera, es un problema “cuando se impone una lógica normativa y legalista desde las dependencias municipales - y otras dependencias públicas - hacia el sector vecinal y sus organizaciones…” (Dávila, O. 1993).

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Por tanto, mirar la realidad desde lo local conlleva hacer partícipes a los agentes locales que son parte de la producción de las realidades territoriales, que conocen a detalle la problemática de sus cantones, así como las posibles áreas de mejora. Todo esto puede ayudar a visibilizar y empujar el desarrollo local de las comunidades con una visión prismática por la percepción de los diferentes actores que inciden en las realidades locales. En esa misma línea de pensamiento, bajo un esquema de gobernanza democrática, los gobiernos locales no deben ser el único actor que tome decisiones, ni tampoco el único que las ejecute; es decir, el gobierno local no debe estar en el centro ni en la cumbre de las decisiones, sino que debe ser un cooperador más para el logro de los fines. El propósito fundamental de la gestión local en este esquema es el ser humano, su desarrollo integral y la formulación de políticas locales que alcancen el bienestar general. (Artavia Chacón, Calderón Coto, Jiménez Rojas y Obando Villalobos, 2012; p. 29). Siendo de esta nueva manera, el gobierno cantonal toma un lugar de catalizador, de socio o facilitador y cooperador (Prats, 2005, p. 131) con los actores públicos, privados y de sociedad civil en búsqueda de una acción conjunta para el bienestar general. Ya su propósito no será solamente el prestar servicios municipales, sino liderar la interacción con actores civiles, públicos y privados, abrir el espacio local hacia una forma de gobierno participativo para formular políticas públicas locales y ejecutar otros proyectos con la cooperación de los otros actores, para la búsqueda del bienestar de la sociedad en general. (Artavia Chacón, et. al, 2012; p. 29 y 30). Así, la gobernanza democrática local procura establecer una triangulación de alianzas entre la municipalidad, los actores privados y la ciudadanía, donde la municipalidad conoce de ellos sus necesidades y demandas, los actores privados son aliados en proyectos de desarrollo y cooperan a través de sus proyectos de responsabilidad social y la sociedad civil se involucra por medio de una activa participación ciudadana. Además, se procura que entre la sociedad organizada y las empresas desarrollen proyectos de autogestión, que son proyectos que ellos emprenden en conjunto y con cierta independencia de las autoridades públicas; de manera que se libera en parte de cargas al mismo gobierno local, pues los proyectos se pueden realizar solo con acompañamiento de este, o bien autónomamente por parte de los otros actores. (Artavia Chacón, et. al, 2012; p. 595). Y lo que vale reiterar, es que en el centro del modo de gobierno basado en la gobernanza democrática local, está el desarrollo humano y la formulación de políticas públicas con la participación de los tres tipos de aliados.

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¿Cómo realizar la negociación política? Consideraciones prácticas para su ejercicio Tal como se ha presentado, la gobernanza democrática local es un ideal de estilo de gobierno democrático; pero además, este se debe crear y desarrollar, pues no surge espontáneamente. (Artavia Chacón, et. al, 2012; p. 180 y 480). La gobernanza democrática implica tomar decisiones y ejecutar acciones (así como su control) por medio de redes de actores que trabajen conjuntamente. También implica administrar estas redes de actores que se requieren en esta forma participativa, lo cual conlleva regular el conflicto social, fomentar las condiciones para la cooperación, buscar consensos y ayudar a crear estrategias colectivas para la solución de problemas. (Blanco, I. Gomá, R. 2003, p. 20). Llevar este estilo de gobierno a la práctica en los gobiernos locales costarricenses requiere realizar cambios en la cultura democrática, que se tornan en retos a superar. Uno de esos retos es desarrollar procesos de negoción política que ayuden a lograr el consenso de quienes se involucren en formas participativas en los gobiernos locales. Sin embargo, es importante aclarar que al hablar de negociación en el tema de acercamientos entre actores políticos y asuntos de interés público, no necesariamente se debe pensar en dinámicas de regateo, de pedir beneficios a cambio de concesiones (aunque con ellos se busque que todas las partes estén en una negociación de “ganar-ganar”); sino que en el tema político se pretende (en el ideal de la gobernanza democrática) lograr eso a lo que se ha llamado consenso entre las partes. En esencia, el consenso que se busca en la negociación política de la gobernanza democrática consiste en ponerse de acuerdo en algo, a través del convencimiento de las partes por medio de argumentos razonados y fundamentados, que lleven a un compromiso. Luego, cuando se llega al acuerdo y compromiso, se buscarán las estrategias para implementar la solución. (Carrizosa, A. 2002).

En ese sentido, la negociación política es esencial en la gobernanza democrática, pues esta requiere de un acercamiento de las partes para participar en relaciones horizontales para toma de decisiones de interés general. Ello implica que muchas veces se deba realizar negociaciones políticas para crear alianzas estratégicas entre los distintos actores.6 Sin embargo, cabe aclarar que esas alianzas deben ser reales y no simplemente coaliciones entre algunos actores.7 6 7

“Las alianzas estratégicas tienen como finalidad posibilitar enlaces estratégicos entre los entes públicos, la sociedad civil y/o los empresarios y otros entes productivo-comerciales de tal manera que todas las partes se vean beneficiadas con dichas alianzas, sin que esto signifique la subordinación u obligación de las partes.” (Mirabal, 2003). “En una coalición, varios actores o individuos se unen en contra de otro. En el caso de una alianza, varios actores se unen para alcanzar más fácilmente un objetivo en común.” (Mirabal Daniel, 2003).

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De esta manera, la formación de alianzas, de grupos en búsqueda de consensos, requiere acciones que permitan llegar a ello; sobre todo cuando se está en un estado incipiente o de poca madurez de las dinámicas participativas que se buscan en la gobernanza democrática. Ahora bien, tal como se ha explicado, la gobernanza democrática local lleva en sí la vinculación entre distintos actores para tomar decisiones y ejecutar acciones de interés local. Esto implica enfrentar la cuestión de ¿cómo lograr que los diversos actores superen los conflictos y lleguen a acuerdos que satisfagan en la medida de lo posible a todas las partes? Es aquí donde la negociación política es indispensable, ya que es un proceso para abordar los conflictos y acercarse entre las partes para tratar los diversos temas de interés. Esta negociación se puede realizar con la consideración de algunas acciones prácticas que ayudarán a cualquier persona a trabajar en conjunto con otros. Debido a la importancia de lograr esta ansiada negociación que se requiere en los gobiernos locales y particularmente en los de las dinámicas participativas de la gobernanza democrática, se presentan a continuación los aspectos básicos que todo actor o negociador debería mantener siempre en mente. Asimismo, se resalta que – tal como se presentará en las siguientes páginas – esta negociación no remite a complejas acciones, sino que se fundamenta en aspectos básicos que, sin embargo, son frecuentemente ignorados o desconocidos por las personas involucradas en los procesos de acercamiento político.

Los aspectos básicos para la negociación política en los gobiernos locales

En primer término, se debe entender que el conflicto es propio de la naturaleza social humana y por sí mismo ello no debe significar una amenaza, pues inclusive el conflicto puede generar un espacio de reflexión para conocer y valorar distintas alternativas o percepciones de una situación particular. Por ejemplo, en el entorno del manejo de recursos escasos, como el presupuesto cantonal, los conflictos pueden surgir cuando entre las partes se deben definir temas de prioridad para proyectos o acciones concretas. En ese momento, algunos actores pueden ver amenazados sus propósitos sobre resultados de interés particular y ello llevaría a las luchas de poder para tomar el control de los recursos, o al menos bloquear los intereses contrapuestos. Sin embargo, en ese mismo momento las partes podrían ver cuáles son las pretensiones de cada actor, así como sus prioridades y por tanto, se podrían identificar los puntos en los que los participantes podrían entrar en negociaciones de

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tipo ganar-ganar, al tener un panorama más amplio de dónde cada actor podría tener anhelos o hacer concesiones. Pero el conflicto debe llevarse a la negociación para que se esclarezca y genere acuerdos (o consenso) entre las partes involucradas. Entonces es necesario un acercamiento político de las partes para empezar a crear sintonía de los distintos actores hacia propósitos de interés general, donde los intereses diversos se conjuguen en alianzas y acuerdos consensuados con el fin de unir esfuerzos y voluntades para el desarrollo local, que es el propósito del gobierno local.

En este sentido, los politólogos Carlos Carranza Villalobos y Orlando Hernández Cruz8 (2012) recomiendan una serie de aspectos elementales para realizar esta necesaria negociación política: • Valorar los índices de capacidad política y administrativa del gobierno local. •

Valorar el peso político de los actores (poder de los actores).

•

Identificar los intereses o posiciones de los distintos grupos.

•

Indagar cómo se puede llegar a acuerdos políticos entre los actores.

•

Buscar puntos de confianza o puntos de encuentro entre las partes: - Identificar la afinidad de los diferentes actores con respecto a temas relacionados con el desarrollo cantonal. - Identificar los intereses de las partes que están en la mesa (intereses, posiciones, reclamos). - Utilizar formas de acercamiento, tales como una jornada de un grupo focal para realizar un acercamiento entre las partes.

•

Trabajar con técnicas de negociación. Ello implica pasos como: - Identificar a las personas con perfil para llegar a acuerdos (personas de acercamiento). - Identificar a los líderes que pueden negociar (con habilidades negociadoras). - Establecer una agenda básica de negociación entre las partes (temas de interés para acuerdos).

8

El MSc Carlos Carranza Villalobos es sociólogo y politólogo, reconocido analista político, catedrático de la Universidad de Costa Rica y Director de la Escuela de Administración Pública de esa casa de enseñanza. El Dr. Orlando Hernández Cruz es politólogo puertorriqueño, docente de la Escuela de Administración Pública y consultor asociado del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, especialmente en el tema municipal.

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- Establecer un balance entre los temas de negociación y las agendas personales, la agenda pública y de gobierno de los actores. - Buscar la estrategia de negociación, métodos implementación de acuerdos y verificaciones de estos. • Se puede involucrar a mediadores que sean de confianza y que se reconozcan su neutralidad en el proceso.

Al seguir sus recomendaciones, se puede marcar una vía de acción para calar en la conciencia política de las partes con el propósito de lograr acercamientos y acuerdos. A continuación se analizan y explanan estos consejos.

Prepararse para la negociación política Se debe tener en cuenta que las recomendaciones acá analizadas serán útiles si 1) se participa como un observador, mediador o moderador neutral que desea conocer la dinámica política y coadyuvar a las partes para lograr su acercamiento y entrar en negociación; o 2) si se estuviera en la posición de actor político involucrado en el proceso. Por tanto, para mayor facilidad en el estilo expositivo de las ideas, los comentarios se orientarán en esos dos sentidos; es decir, que el lector podría ser un mediador o un actor involucrado en el conflicto. Como punto importante de partida, se debe tener siempre en cuenta que toda dinámica política es siempre cambiante, por lo que los intereses, las fuerzas de poder y hasta los actores intervinientes pueden variar en el juego y estar en distintos niveles, según el momento o el tema en conflicto. Como consecuencia, todo interviniente en un proceso de negociación no debe tener por firmes las apreciaciones que se haya creado sobre la negociación, sino que se debe mantener siempre atención sobre los cambios en la dinámica entre los actores. Por esas mismas razones, para llegar a conocer cómo se puede realizar la negociación política será necesario un constante monitoreo del entorno y de los juegos de poder (de las personas que participan en los asuntos públicos). En vista de ello, se deberá tomar el tiempo suficiente para entender qué sucede, cómo y por qué pasa de tal manera; así como evitar sacar conclusiones precipitadas de lo que aparentemente está pasando entre los actores. De esta manera, no bastará un día o una semana para obtener una percepción más o menos clara del proceso político que se vive, sino que será necesario un ejercicio de más tiempo, en un seguimiento constante.

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Medir la capacidad política y administrativa del gobierno local Este es un ejercicio básico que procura conocer la dinámica política del gobierno local para alcanzar acuerdos y poder ejecutarlos. La capacidad política se reflejará en la gobernabilidad del sistema; es decir, su capacidad para lograr acuerdos sin altos costos y que se acompañen de credibilidad por parte de los intervinientes y de la ciudadanía en general. Es posible que se observen coaliciones o fracciones que entran en conflicto con las otras partes y que hacen ineficiente o desgastante el juego político. En este sentido, se deben identificar las partes intervinientes, sus posiciones, los mecanismos de presión que utilizan para ejercer poder sobre los otros actores y cómo percibe la ciudadanía estos conflictos (con indiferencia, descontento, sienten perjuicio o apatía, etc.) La capacidad administrativa es importante al considerar la eficacia y eficiencia general del gobierno local en cuanto a productos se refiere. Así, se debe investigar cuáles son los resultados de la gestión administrativa de la municipalidad, la ejecución presupuestaria, los proyectos ejecutados y el grado de cumplimiento de los planes. También es necesario indagar sobre el ambiente laboral, la percepción de funcionarios sobre la gestión, el grado de satisfacción en el cumplimiento de los servicios municipales y las razones de las deficiencias en la gestión de servicios. Adicionalmente, será importante considerar la percepción de la ciudadanía en general con respecto a si los proyectos ejecutados satisfacen sus expectativas o si se aprecian como medidas paliativas, sin poco alcance, que se perciben como acciones clientelistas o bien que no son los proyectos que debieron ser atendidos por existir otros considerados prioritarios. Asimismo, debe observarse si el grado de conflictos internos hace que existan formas de manipular la parte administrativa como instrumento político para llevar - o excluir - ciertos proyectos al seno del Concejo, o bien si en lo administrativo se buscan excusas para no ejecutar ciertos acuerdos que no son de interés para algunos actores rivales.

Valorar el peso político de los actores Es necesario identificar los actores políticos intervinientes. En sentido práctico, un actor político es una figura o grupo de personas que pueden incidir en el proceso de decisión política, por cuanto tienen influencia o intereses en los temas que afectan los asuntos públicos (Carrizosa, 2001). Así, la figura de autoridad formal del Alcalde, el Concejo Municipal en sí, las fracciones políticas que integran el Concejo, un sindicato, un grupo comunitario o el Gobierno Central, son todos ejemplos de actores políticos. Pero también debe tomarse en cuenta que en el juego político pueden existir otros actores -no necesariamente políticos- que también tienen intereses en lo que se refiere a los asuntos que

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involucran o podría involucrar al Gobierno Local. De esta manera, se requiere identificar la participación de estos actores (civiles, privados, organizaciones no gubernamentales, institucionales, funcionarios, académicos) y se debe valorar de qué manera ellos podrían representar grupos de interés o verse afectados por decisiones políticas (o tener interés directo en ellas) y la gestión administrativa. Al hablar de peso político, se hace referencia a las cuotas de poder político de cada actor. Se trata de escudriñar en la capacidad, recursos o influencias que tiene cada uno para influenciar a otros o imponer sus voluntades sobre los demás actores. El peso político se podría manifestar en recursos económicos, capacidad de convocatoria de la ciudadanía o de otros actores, capital humano, organización, control de recursos o mayoría en procesos de votación para decisiones, los aliados con que cuenta o la fuerza de su coalición; también en experiencia, credibilidad o dominio de información (Carrizosa, 2001, p. 42). Esta valoración consiste esencialmente en identificar los recursos de poder de cada actor que le permitan participar en el juego político para inclinar la balanza a su favor o que en definitiva su voluntad de imponga sobre otros. Asimismo, se debe buscar conocer quiénes son los aliados u opositores de dicho actor, pero teniendo siempre en consideración que los actores pueden cambiar su posición en función del tema de discusión, de la presión de otros actores o el momento político, tales como procesos electorales o de protesta pública. (Carrizosa, 2001, p. 32).

Identificar los intereses o posiciones de las partes Al observar el juego político de los actores, se debe identificar los intereses o posiciones de cada una de las partes9. Presentarse como observador (o hacer el ejercicio de observación atenta, si se es actor involucrado) en las reuniones o sesiones formales de los distintos actores será de mucha utilidad para identificar en los discursos o intervenciones de cada actor cuáles son las posiciones y qué parece interesarles a cada uno de ellos. Otra manera de identificar los intereses o posiciones es por medio de un acercamiento a cada una de las partes para investigar más sobre ellos. Si hay accesibilidad, se pueden establecer entrevistas con cada actor para dialogar sobre sus percepciones del conflicto y sus valoraciones de lo que está en el juego.

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Buscar los intereses implica cuestionarse: ¿Por qué es que están negociando en la mesa? ¿Qué es lo que tiene que suceder para que ellos puedan ser satisfechos? ¿Qué es lo que los motiva? (Instituto Centroamericano de Estudios Políticos, 2003, p. 14).

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Si no se encuentra forma de acercarse por ese modo a las partes, o bien si se es una parte involucrada en el conflicto, entonces puede aprovecharse una jornada de grupo focal para realizar un acercamiento con los diversos actores.10 De acuerdo con la recomendación de Carlos Carranza y Orlando Hernández (2012), en las jornadas de grupos focales se debe abrir un espacio de participación para identificar los temas que muestren cuáles son los intereses sobre la mesa y, siendo que se trata de una búsqueda de acercamiento político para el desarrollo local, es ideal que los temas a discutir vayan de la mano con los intereses generales que apunten hacia ese desarrollo. Otra recomendación realizada por esos politólogos es que en estos grupos focales se pueden involucrar a mediadores (o moderadores) que sean de confianza para las partes y que además se les reconozca por su neutralidad en el proceso. Para esto se puede recurrir a figuras de la academia, de la Defensoría de los Habitantes, la Contraloría General de la República o un líder local que sea respetado y reconocido por todos los involucrados (cura, pastor, docente, etc.). Estos mediadores o moderadores pueden propiciar un ambiente de confianza y ser figuras que coadyuven a crear un proceso de diálogo, con posibilidades de pasar a una etapa de negociación o búsqueda de consenso. Ya sea durante entrevistas, participación en sesiones o reuniones formales, en grupos focales o de otra metodología de acercamiento, será importante que se escuche a las otras partes para que se conozca la forma en que cada uno valora los temas; asimismo, es necesario hacer un esfuerzo para reconocer los sentimientos o emociones que se observan en cada interviniente. Este es un ejercicio de observación, escucha y tolerancia, de paciencia y acercamiento racional y emocional. Si esto se aprovecha, servirá para tener una mayor conciencia de la sensibilidad de cada participante hacia los temas y la forma como cada persona conoce o enfrenta los problemas. Ante todo, debe tenerse presente que se está tratando con personas y por ello la parte humana siempre se manifestará: personalidades, emociones, reacciones, desconfianzas, intrigas, etc. Si un negociador, mediador o actor interesado logra reconocer estos aspectos, tendrá una mejor apreciación de las situaciones y esto le permitirá conocer los momentos oportunos y las formas de tratar con las partes. En ese mismo sentido, como interviniente o interesado, en necesario abandonar los propios esquemas mentales, juicios de valor o posiciones. Asimismo, se ha de tomar el tiempo para aprovechar el espacio como un momento de reflexión que permita considerar los puntos de vista de las 10 En cuanto a técnicas de acercamiento entre partes, se puede aprovechar la metodología de Círculos de Paz y justicia restaurativa empleada por la Comisión Nacional de Mejoramiento de la Administración de Justicia (CONAMAJ), que se expone en el “Manual para Facilitadores de Círculos de Paz”, de Kay Pranis, traducido y editado por la CONAMAJ (2006).

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otras personas, como si se estuviera en los zapatos de esa persona. Esto ayudará a hacer una valoración de los temas desde otras perspectivas. Es importante en este ejercicio escuchar atentamente las exposiciones sobre intereses de las partes, o los reclamos que se realizan, a la vez que se expresen las percepciones propias cuando sea necesario, pero procurando mantener siempre un respeto hacia todas las personas (pues el propósito del proceso de acercamiento acá recomendado es llegar a puntos de encuentro).

¿Cómo se pueden llegar a acuerdos políticos? Para llegar a acuerdos políticos, se debe trabajar en varios aspectos, que dependerán de las circunstancias, la accesibilidad e interés de las diferentes partes; así como si los problemas del momento son circunstanciales o coyunturales. No obstante, aunque no se puede dar una receta de aplicación general, sí es posible seguir una serie de pasos que pueden ayudar a alcanzar acuerdos políticos. La estrategia básica a utilizar será: buscar los temas en los que se percibe que las partes pueden llegar a acuerdos, sin mucho desgaste en el proceso; luego, ayudar a negociar y a lograr el acuerdo. Con esto, se puede propiciar confianza en los procesos de acercamiento y así se valorará entre los actores que sí es posible conciliar intereses. Asimismo, procurar en una primera parte no trabajar con los temas que son de interés, pero muy propensos a conflictos. En la medida de lo posible, se deberá relegar el trato de estos temas para cuando la relación entre los actores ya evidencie alguna madurez en las negociaciones. De seguido se describe cómo se puede aplicar la estrategia pretendida:

Aprovechar momentos y espacios para acercamiento entre las partes El primer punto esencial es tratar de crear confianza entre las partes. Para ello se puede aprovechar el acercamiento realizado en las sesiones de grupos focales, entrevistas o bien en espacios informales donde se busque de una manera natural acercarse a las partes para conversar de diversos temas (no necesariamente de los del juego político) y con la sincera intensión de generar un espacio de cordialidad y de interés entre las personas (no en los problemas, los puestos o su figura política). Este primer momento es esencial para preparar el camino hacia el resto de la negociación y es de especial importancia comunicarse con claridad, escuchar con atención, presentarse con amabilidad y naturalidad a los diferentes actores y, sobre todo, demostrar respeto por las otras personas y sus puntos de vista. (Carrizosa, A. 2002).

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Identificar puntos de encuentro Es vital esforzarse en identificar cuáles son los temas de más interés para cada una de las partes; pero sobre todo deben buscarse los temas en los que se observan coincidencias o intereses comunes y que se perfilan como importantes para los diversos actores. Además, es necesario visualizar cuáles de esos temas comunes son menos propensos a generar discordias entre ellos. Es importante que estos puntos de encuentro que se buscan estén orientados a temas relacionados con el desarrollo cantonal, que sean de interés general. A esta parte se le puede llamar (en palabras de Carlos Carranza y Orlando Hernández, 2012), establecer una agenda básica de negociación entre las partes. Según Carrizosa (2002) en una agenda de negociación las partes establecen cuáles aspectos serán tratados en el curso del proceso y en qué orden se conocerán. Asimismo, es importante definir el camino que se seguirá para lograr los acuerdos; pero ante todo, es vital que la agenda incluya temas que cuenten con expectativas realistas de que se puede lograr acuerdos y que estos podrán ser implementados. Al respeto, Carrizosa (2002) dice: “Para elaborar soluciones viables, es necesario considerar todas las posibilidades y restricciones que determinan los límites que cada parte puede y no puede hacer.” Y más adelante agrega este autor: “[…] Formular las negociaciones dentro de un marco de posibilidades reales, garantiza a que cada una de las partes pueda contar con la capacidad y los recursos necesarios para implementar los resultados a los que se han comprometido.” No obstante, aunque la intensión es tener acuerdos iniciales que muestren que se puede llegar a feliz término las negociaciones, también es necesario visualizar el posible impacto de corto o largo plazo de los acuerdos. En este sentido Carrizosa (2002) recomienda que: “[…] aunque son importantes los objetivos a corto plazo, porque permiten alcanzar resultados rápidamente, y estos normalmente motivan y entusiasman, es necesario considerar los objetivos de largo plazo, porque estos a la larga, suponen un impacto mayor y una proyección en las política nacionales, y además, las preocupaciones inmediatas a menudo contrarrestan el beneficio futuro. Es importante comprender este dilema, del costo que un objetivo a corto plazo puede tener sobre el objetivo a largo plazo, o viceversa, y aunque podemos lamentarnos por la elección que hemos hecho, al menos ganamos en tener la posibilidad de elegir conscientemente.”

Además de estas consideraciones, Carlos Carranza y Orlando Hernández (2012) recomiendan que a la hora de definir los temas de la agenda, se debe buscar un balance entre las agendas personales de los actores, sus intereses públicos y de gobierno. Esto en esencia es buscar que en los temas a tratar se aborde el interés general, pero que a la vez los actores identifiquen en la agenda temas con intereses particulares de cada uno, pues en concreto cada actor desea ver sus proyectos en la mesa de negociación y con posibilidad de que sean conocidos y hasta aprobados. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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¿Cómo realizar una negociación con los actores? Para llegar a los acuerdos se puede trabajar con técnicas de negociación. Sin embargo, primero deberá identificarse quiénes son los líderes que tienen la autoridad o capacidad para negociar (que pueden responder por acuerdos); además, que sean accesibles y cuenten con perfil adecuado para la negociación. Esto es, encontrar a los actores o líderes con los que se puede llegar a establecer acuerdos. En cuando al estilo de negociación, Hernández Ortiz (2008) presenta el tipo de negociación basada en principios (desarrollado por la Universidad de Harvard), el cual puede ayudar a lograr lo pretendido: “La negociación debe buscar que las personas puedan expresar sus puntos de vista, recibir a otros y estar dispuestos a encontrar soluciones convenientes. […] La negociación práctica ofrece, a las personas interesadas, la oportunidad de intercambiar promesas y contraer compromisos en un esfuerzo para solucionar sus diferencias y llegar a un acuerdo satisfactorio, para lo cual es pertinente el desarrollo de habilidades como la empatía y la capacidad de escucha activa.”

Este mismo autor explica que la negociación basada en principios pretende acuerdos que satisfagan a las partes; es decir, que logre desarrollar una relación cooperativa que considere los intereses de los intervinientes y lleve a realizar lo acordado. E indica el autor: “Este método fue diseñado para producir resultados prudentes en forma eficiente y amistosa; es duro para los argumentos y suave para las personas y puede ser utilizado si se discuten uno o varios asuntos. Se resume en cuatro principios básicos: separar a las personas del problema; concentrarse en los intereses, no en las posiciones; inventar opciones de mutuo beneficio e insistir en que los criterios sean objetivos, estos definen una técnica de negociación, la cual puede usarse de manera natural.” (Hernández Ortiz,2008).

Siendo coincidentes con esa idea de negociación, los siguientes puntos son importantes para el proceso: •

Comunicación asertiva y escucha atenta, relaciones cordiales con las partes y visión de largo plazo, tener claridad de los intereses propios y el de las contrapartes (y clarificar que los intereses van más allá de las posiciones). Se debe recordar que es primordial crear y mantener buenas relaciones con las partes, puesto que ellas podrían ser aliados en el futuro, o inclusive podrían tenerse futuros encuentros con ellos para otras negociaciones o acercamientos.

•

Valorar las opciones: se deben generar alternativas de solución entre las partes. Estas alternativas deben elaborarse en la medida de lo posible con la participación de todos los involucrados, pues cuando un actor se percibe involucrado en el proceso, también se siente comprometido con los resultados y los compromisos.

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• Un aspecto importante del proceso de negociación es separar a las personas de los problemas11; esto es, que se deben concentrar los esfuerzos en entender los problemas y buscarles su solución, sin atacar a las personas. De este modo, se debe evitar las situaciones que atizan las diferencias personales en el conflicto; asimismo, se debe llevar una negoción respetuosa, basada en el convencimiento a través de argumentaciones razonadas y no bajo medidas de presión y juegos de poder entre las partes. A pesar de la utilidad de ese estilo de negociación, cabe hacer una pausa para aclarar que al hablar de negociación en el tema de acercamientos entre actores políticos y asuntos de interés público, el propósito principal es lograr consenso entre las partes.

Buscar las formas de implementación de acuerdos y verificaciones de estos Finalmente, es crucial que al llegar a acuerdos las partes firmen un compromiso para cumplirlos. Al respecto, Daniel Mirabal (2008) indica: “Cierre: es necesario llegar a un acuerdo con claridad. Deben quedar claramente definidos próximos pasos, responsables específicos de cada actividad, fechas de seguimiento y control; logre acuerdos viables, sostenibles, establezca mecanismos de control y de sanción mutuamente acordados y aceptados por las partes.”

Esta recomendación no es en vano. Ante los acuerdos, debe quedar evidencia de los compromisos asumidos, pero a la vez es necesario que se definan las estrategias o acciones para el cumplimiento y verificación de los acuerdos. Lograr los acuerdos es tan importante como cumplirlos. Si ellos no se cumplen, el proceso habrá sido prácticamente insubstancial y la confianza será mermada significativamente.

11 “¿Cómo se hace para superar la tensión entre el contenido y la relación? Y ¿cuál es el consejo del Esquema de Negociación de Harvard? Simple: Separar las personas del problema, y tener siempre presente en el transcurso de las negociaciones que hay dos campos que atender, por un lado el campo de las personas, en donde al negociador le gustaría ir construyendo una relación en cada interacción que tengas, y por otro lado el campo del problema, en donde se tratará con el campo del contenido y de ser lo más eficientes posibles con el contenido.” (Diez, F. 2005).

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Conclusiones La gobernanza democrática busca ese gobierno participativo, pero esto implica sentarse a la mesa a conversar con diferentes partes, exponer argumentos, valorar intereses o posiciones y procurar orientar esos aspectos para que estén a tono con el desarrollo local y el bienestar general. Esto es un desafío que se vive actualmente en los gobiernos locales costarricenses, pues una vista rápida a sus dinámicas políticas podría mostrar que la experiencia diaria es que existe dificultad para realizar negociaciones respetuosas que permitan llegar a consensos entre todas las partes. Además, cuando se piensa en la gobernanza democrática local como una forma de gobierno que busca maximizar la democracia, se entiende que este estilo de gobierno lleva implícito la necesidad de desarrollar la capacidad de hacer negociación política que lleve a decisiones consensuadas. Un ejercicio de acercamiento y negociación no solo será útil cuando los conflictos son la tónica de los procesos de decisión (o indecisión). Cada paso favorable para la confianza, aumentará la posibilidad de lograr la ansiada negociación política y el consenso de las partes; y todo ello ayudará a crear y mantener el capital social, necesario para todo gobierno participativo. En este sentido, el acercamiento psicológico, respetuoso y honesto es clave para ir creando confianza entre los actores, pero además el hecho de que el proceso de negociación sea participativo ayudará significativamente a que las personas se sientan parte de ello y se comprometan con los resultados (en definitiva, entre más aguda sea la crisis, será más necesario abrirse a la participación). Así, la gobernanza democrática no solo es un reto del Estado, sino de todos los actores involucrados; por cuanto la función de dirigir las redes de participación no tiene por qué ser tarea de un solo actor, ni tampoco necesariamente una responsabilidad exclusiva de la administración pública. De esta manera, son todos los líderes impulsores de las redes los que en principio están llamados a tener esa disposición a administrar los riesgos que se generan como resultado de la incertidumbre y de los conflictos propios de las relaciones entre los actores; por tanto, todos ellos deben ejercitarse en la negociación política.

Referencias Alfredson, Tanya y Cungu, Azeta. (2008). Teoría y práctica de la negociación. Una revisión de la literatura. Material conceptual y técnico. Módulo EASYPol 179. Programa de aprendizaje sobre políticas de la FAO. Materiales en línea para la formulación de políticas. En: http://www.fao.org/docs/up/ easypol/745/4-5_Negotiation_background_paper_179ES.pdf

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Transferencia de competencias a las municipalidades: Una comparación del marco político-jurídico entre Costa Rica y Puerto Rico

Dr. Orlando J. Hernández Cruz1

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y Desarrollo Local, experiencias exitosas Modalidad de trabajo: Investigación

1

Puertorriqueño, Doctor en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad de Costa Rica, y, Máster en Administración Pública con énfasis en Administración de Programas de la Universidad de Puerto Rico. Docente / Investigador de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Costa Rica y Consultor Asociado del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP). Teléfono: 2511-5660; Correo-e: [email protected]

TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS A LAS MUNICIPALIDADES: Una comparación del marco político-jurídico entre Costa Rica y Puerto Rico

Dr. Orlando J. Hernández Cruz’

Resumen Costa Rica y Puerto Rico tienen elementos comunes en cuanto a los gobiernos locales. Las municipalidades surgen en el tiempo de la colonia española, e inclusive se pueden encontrar municipios más antiguos que la propia república, o en el caso puertorriqueño, desde antes de ser parte de Estados Unidos de América. Las competencias municipales han venido variando en el tiempo, esto producto de cambios políticos, económicos y sociales. Desde sus inicios las municipalidades tuvieron un papel protagónico en el desarrollo cantonal/municipal, pero políticas centralizadoras produjeron pérdida fuerza, por lo que pasaron a segundo plano, y el poder se concentró en el Gobierno Central. Sin embargo, desde finales de los años 1990’s se comenzó un replanteamiento del papel que juegan los gobiernos locales. El presente artículo pretende demonstrar una comparación del marco político-jurídico en materias de las competencias municipales otorgado a las municipalidades al final del Siglo XX y principios del Siglo XXI.

Palabras clave Municipalidades, gobierno local, transferencia de competencias, Costa Rica, Puerto Rico

Abstract Costa Rica and Puerto Rico have much in common in relation to local governments. The municipalities exists since the Spanish colony, and even some of them are oldest than the own republic, or in the Puerto Rican case, since before the country became a no incorporated territory of the United States of America. The municipal competencies have been varying over the time, because of political, economic and social policies. There was a time where municipalities had a leading role in the development of the local territory, but centralization policies led to these local bodies lose strength, pass into the background, and the power has been concentrated in a central government. However, since the late 1990’s it began a rethinking of the role of local governments. This article aims to present a comparison of the political and legal framework in matters of municipal competencies granted to municipalities by the end of the twentieth century and early twenty-first century.

Keywords: Municipalities, local government, delegation of competencies, Costa Rica, Puerto Rico

Transferencia de competencias a municipalidades: Una comparación del marco político-jurídico entre Costa Rica y Puerto Rico2 En el año 1992 surge un Pronunciamiento Municipalista Centroamericano donde se define la autonomía municipal como la atribución de derechos y responsabilidades de los gobiernos locales para regular y administrar los asuntos públicos, en el ámbito de su jurisdicción y en interés de su población. Por lo tanto, la autonomía se expresa en la capacidad del municipio de elegir sus propias autoridades por medios democráticos; de dotarse de organización propia para administrar y realizar la prestación de los servicios bajo su responsabilidad; y, obtener y disponer libremente en el marco de la legalidad correspondiente de recursos propios suficientes para cumplir cabalmente sus responsabilidades. Desde esta definición del Pronunciamiento Municipalista Centroamericano se pueden apreciar unos elementos claros: lo administrativo, lo financiero, y, lo político. En documentos de la Fundación DEMUCA (n.d.) se señala que la autonomía se ha definido como la facultad de cada municipio de gobernarse a sí mismo y gestionar libremente en las materias de su competencia, en conformidad con la ley. Dicha facultad incluye la posibilidad de 2

En este artículo se presentan extractos inéditos de la tesis doctoral titulada “Proceso de la construcción de la autonomía municipal en Puerto Rico: Análisis de sus dinámicas e influencias de actores institucionales y actores partidarios” para establecer la comparación con Costa Rica. Esta tesis fue defendida por el autor para obtener el título y grado de Doctor Académico en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad de Costa Rica.

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administrar los asuntos o intereses propios del municipio; elegir sus propios órganos de gobierno; emitir las normas de aplicación local; obtener y disponer de recursos propios; y, tener personalidad jurídica. De igual modo, con base en estas premisas, puede afirmarse que para hacer efectiva dicha autonomía se requiere de la coexistencia de elementos institucionales, políticos, legales y financieros que, si bien, forman parte del planteamiento teórico constitucional y normativo de los Municipios, se han visto lesionados a la hora de llevarse a la práctica local (DEMUCA, n.d.). Al tratar el tema de la transferencia de competencias hay que tener una contextualización político-jurídica del gobierno local y cómo se sustenta la autonomía municipal en Costa Rica y Puerto Rico. Seguido a esto se trata de responder para cada país las siguientes preguntas: ¿Cuáles son las competencias municipales? y ¿cómo se transfieren? Por último, se hace una reflexión sobre los servicios públicos municipales y lo complementario de la transferencia de competencias.

Contextualización político-jurídica: gobierno local y autonomía municipal

La Constitución de la República de Costa Rica establece en su artículo 168, que para los efectos de la Administración Pública, el territorio nacional se divide en provincias; éstas en cantones y los cantones en distritos. Asimismo señala que la creación de nuevos cantones requiere ser aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros. En el artículo 169 se establece que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley. Ya en el artículo 170, se estipula que las corporaciones municipales son autónomas y que la ley determinará las competencias que se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales, así como, la distribución recursos. Sin embargo, aunque han sido declarados como entes autónomos, el artículo 174 señala que la ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes muebles o inmuebles; y en el artículo 175, se dice que las Municipalidades dictarán sus presupuestos ordinarios o extraordinarios, los cuales necesitarán para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General que fiscalizará su ejecución. En el caso de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en esta no se reconoce expresamente la autonomía municipal, como en el caso costarricense. Esta autonomía es otorgada mediante la Ley de Municipios Autónomos de 1991.

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En términos de los principios generales de autonomía municipal incluidos en la Ley de Municipios Autónomos de 1991, estos se encuentran contenidos en el Artículo 1.006, Principios Generales de Autonomía Municipal. Este Artículo se divide en tres incisos. En el inciso (a) se reconoce la autonomía de todo municipio en el orden jurídico, económico y administrativo. Estableciendo que su autonomía está subordinada y será ejercida de acuerdo a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y de esta ley. También se establece que la autonomía municipal comprenderá esencialmente la elección de las autoridades locales por el voto directo de los electores calificados del municipio, la libre administración de sus bienes y de los asuntos de su competencia o jurisdicción y la disposición de sus ingresos y de la forma de recaudarlos e invertirlos. En el caso de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, el artículo 6 - Disposiciones Generales, sección 1, establece que la Asamblea Legislativa tendrá facultad para crear, suprimir, consolidar y reorganizar municipios, modificar sus límites territoriales y determinar lo relativo a su régimen y función; podrá autorizarlos, además, a desarrollar programas de bienestar general y a crear aquellos organismos que fueren necesarios a tal fin. Asimismo, se garantiza que ninguna ley para suprimir o consolidar municipios tendrá efectividad hasta que sea rectificado, en referéndum, por la mayoría de los electores capacitados que participen en cada uno de los municipios a suprimirse o consolidarse. En la sección 2 del presente artículo señala el poder del Estado Libre Asociado de Puerto Rico para imponer y cobrar contribuciones y autorizar su imposición y cobro por los municipios, y que este se ejercerá según se disponga por la Asamblea Legislativa, y nunca será rendido o suspendido. El poder del Estado Libre Asociado de Puerto Rico para contraer y autorizar deudas se ejercerá según se disponga por la Asamblea Legislativa. Respecto a la relación entre las municipalidades y el ente contralor, la Constitución de Puerto Rico establece en el artículo 3 del Poder Legislativo, sección 22, que el Contralor fiscalizará todos los ingresos, cuentas y desembolsos del Estado, de sus agencias e instrumentalidades y de los municipios, para determinar si se han hecho de acuerdo a la ley. Distinto a Costa Rica, el presupuesto de las municipalidades no requiere ser previamente aprobado por el ente contralor. Como se puede evidenciar en ambos casos, la autonomía municipal ha sido un proceso legal que se ha construido y consolidado más rápidamente en Puerto Rico que en Costa Rica. No obstante, no se puede hablar de una autonomía absoluta, ya que las municipalidades legalmente deben de obedecer ciertos controles impuestos por la Asamblea Legislativa, y entes contralores, principalmente controles presupuestarios que condicionan su autonomía. A continuación se presenta la discusión sobre las competencias municipales en Costa Rica, y posteriormente, sobre Puerto Rico.

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Competencias municipales en Costa Rica: ¿Cuáles son? ¿Cómo se transfieren? En Costa Rica existe la Ley 8801, conocida como Ley general de transferencias de competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades, aprobada en el año 2010. El objeto de la Ley, según su artículo 1, es establecer los principios y las disposiciones generales para ejecutar lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, con el fin de transferir recursos del presupuesto de ingresos y gastos de la República y la titularidad de competencias administrativas del Poder Ejecutivo a los gobiernos locales, para contribuir al proceso de descentralización territorial del Estado costarricense. Esto con un propósito declarado en su artículo 2, señalando que el proceso de transferencia de competencias y recursos a las municipalidades pretende contribuir con la modernización del Estado costarricense, acercar la prestación de los servicios públicos a los ciudadanos mediante una gestión eficiente, eficaz y transparente, así como mejorar la gobernabilidad democrática y la fiscalización social en la gestión pública. Los principios orientadores del proceso de transferencia de fondos públicos y de competencias del Poder Ejecutivo y de sus órganos a las municipalidades declarados en el artículo 3 de la Ley 8801 son: a) Subsidiariedad: las competencias municipales serán ejercidas de manera subsidiaria y temporal por la Administración Pública central o descentralizada, cuando de manera excepcional lo amerite el interés público y la protección de los derechos de los vecinos de un cantón. b) Complementariedad: la transferencia de competencias del Poder Ejecutivo y de sus órganos a las municipalidades permitirá el ejercicio concurrente de competencias, cuando sea necesario, para garantizar la mejor prestación de los servicios públicos a los vecinos y el equilibrio entre la Administración Pública nacional y la administración pública municipal. c) Equidad: la distribución de los recursos del Estado hacia los gobiernos locales será proporcional y adecuada a las necesidades y capacidades de cada municipalidad, así como al ámbito, los alcances y la cobertura de las competencias, atribuciones y servicios descentralizados. d) Gradualidad: el proceso de descentralización se ejecutará de manera gradual, progresiva y ordenada, conforme a los criterios aquí dispuestos, para permitir la transferencia de recursos nacionales hacia los gobiernos locales, una clara asignación de competencias a los gobiernos locales y asegurar la eficiencia y eficacia de los servicios municipales. e) Asimetría: el proceso de descentralización tomará en cuenta las diferencias existentes entre cada municipalidad, respecto de su capacidad de gestión efectiva para prestar servicios básicos

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a los vecinos o la construcción de obras públicas urgentes, fomentará la homologación de las competencias ejercidas por todos los gobiernos locales y definirá criterios objetivos para asignarlas de manera equitativa y progresiva. f ) Permanencia: la descentralización es una política permanente de Estado, de orden público y vinculante para la Administración Pública central. g) Democratización: la descentralización municipal fomentará la participación democrática de los vecinos en el funcionamiento y la organización de los gobiernos locales, y promoverá la igualdad de oportunidades para el desarrollo humano. h) Integración regional: el proceso de descentralización promoverá la integración de los intereses y servicios de cada cantón con los de los cantones vecinos, conforme a sus características naturales; impulsará la mejor planificación y ordenación del territorio, la mejor distribución de la población y la más justa distribución económica y social de la riqueza. i) Financiamiento: cada ley especial especificará cuáles competencias se transfieren, las reglas sobre su ejercicio y los fondos necesarios para ejercerla.

Ahora bien, ¿qué competencias son las transferibles? ¿Existen unas competencias inherentes a las municipalidades y sólo se requieren recursos para su consecución? Pues al parecer no hay una respuesta concreta a estas dos preguntas. Más bien, hay dos respuestas en la Ley de Transferencias de Competencias, y parecen ser algo inconclusas. El artículo 5 de la citada Ley se establece que la autoridad responsable en el Poder Ejecutivo es el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, quien supone que propondrá las competencias que serán transferidas a los gobiernos locales, así como los recursos necesarios para ejercerlas. Concentrando el proceso de transferencia de competencias y le corresponde elaborar los anteproyectos de ley que serán sometidos a conocimiento de la Asamblea Legislativa. Mientras que el artículo 9 sobre normas para la transferencia de recursos y competencias, establece en el inciso a): las competencias a transferir serán determinadas en las leyes especiales a que se refiere el transitorio de la reforma del artículo 170 constitucional. Hasta el momento la idea de transferir competencias queda muy general, sin embargo, alguna vez no fue así. Según consta en el expediente legislativo 14310, existía un proyecto de ley denominado Ley de transferencia de competencias y fortalecimiento de los gobiernos locales, votado en primer debate el 12 de marzo de 2002, pero fue retirado de trámite por el Poder Ejecutivo ante la presión de los sindicatos de salud y educación. Tal propuesta se sustentaba en cuatro principios solamente: 1) gradualidad, indicando que la transferencia de las competencias de la Administración central o descentralizada institucional a

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las municipalidades será gradual y progresiva para asegurar la eficacia y la eficiencia en su ejercicio; 2) selectividad y proporcionalidad, indicando que para la transferencia de competencias a las municipalidades se tomará en cuenta su capacidad de gestión efectiva, la cual será determinada por medio de un procedimiento sujeto a criterios objetivos; 3) provisión, señalando que toda transferencia de competencias deberá ser, necesariamente, acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos requeridos para garantizar su ejercicio eficaz y eficiente, y puntualiza, tales recursos, se especificarán de forma puntual y clara en la Ley, decreto o en el acuerdo de transferencia de competencias respectivo; y, 4) concertación, estableciendo que para la transferencia de competencias, debe existir un acuerdo o concierto de voluntades expreso, manifiesto y formal entre la Administración central o descentralizada institucional y la respectiva Municipalidad. En cuanto a definir cuáles son las competencias municipales, en la Ley 8801 no se definen competencias algunas. Queda muy genérico el concepto y por ende puede mal interpretarse según las diferentes ópticas de actores políticos y/o sociales. Las transferencias de competencias y recursos no deben implicar que se hagan réplicas exactas de ministerios en cada cantón. Las competencias deben ser claras ya que definen el campo de acción en el cual puede actuar una municipalidad con la finalidad de alcanzar una solución a las demandas sociales y a la consecución del bienestar general. Parece interesante que la propuesta de ley, con el expediente legislativo 14310, sí definía claramente las competencias municipales en el capítulo II, artículo 1, donde cita que sin perjuicio de las competencias que ellas determinen en ejercicio de las facultades constitucionales que les son propias, las municipalidades tendrán además, como parte esencial de sus competencias, al menos las siguientes: a) La planificación y el control del desarrollo urbano, de acuerdo con el plan regulador cantonal y los reglamentos de desarrollo urbano conexos que deba aprobar y la legislación nacional aplicable sobre la materia. b) La recolección, transporte, disposición y tratamiento de desechos sólidos, así como el ornato y la higiene del cantón. c) La conservación, mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación y construcción de obras de la red vial cantonal. La propiedad de estas vías corresponde en forma exclusiva a las Municipalidades. d) La administración de los cementerios, parques, instalaciones deportivas, mercados y bibliotecas, públicos cantonales. e) La promoción, apoyo y vigilancia de la calidad de la educación pública formal que se brinde en los centros de enseñanza existentes en el cantón.

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f ) El desarrollo de proyectos colectivos habitacionales de interés social, en beneficio de los habitantes del cantón. g) El fomento y desarrollo de la cultura y el arte, así como el fortalecimiento de los valores cívicos y morales.

Pero aún más importante, se delineaba que las entidades públicas y Ministerios que tengan relación con estas competencias deberán brindar a las municipalidades la asistencia técnica y colaboración que sea requerida, para que éstas puedan ser ejercidas plenamente, con la mayor eficiencia y eficacia posible. Y he aquí la clave de la transferencia de competencias y recursos. Pues la transferencia en sí debe ser un puente entre las responsabilidades propias de las municipalidades y las responsabilidades propias de los entes del Gobierno Central. Por ejemplo, una municipalidad que goce de autonomía plena3, podría llegar a convenir con el Consejo Nacional de Vialidad cuáles partes de la red vial nacional que ubiquen en el territorio cantonal puede la municipalidad encargarse plenamente de su conservación, mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación e incluso de la construcción de obras. Ello no implica que en la municipalidad se tenga que replicar una organización compleja como el Consejo Nacional de Vialidad. Lo que sí debe implicar es una delegación o descarga de las competencias/responsabilidades del Consejo Nacional de Vialidad en la municipalidad autónoma. Esto con el fin de que asuman de manera más focalizada las prioridades en el desarrollo de la red vial cantonal integrando las nuevas competencias/responsabilidades que tendría la municipalidad con la red vial nacional. Teniendo tal descarga de competencias/responsabilidades del Consejo Nacional de Vialidad a la municipalidad, ocurre que deberían aumentar los recursos económicos para poder asumir ciertas obras de diversas índoles, por lo cual, debe entonces existir un contrato o convenio donde el ente del Gobierno Central haga una asignación de recursos a la municipalidad y se establezca un esquema de control sobre el uso de tales recursos. Por lo tanto, no se estarían transfiriendo un porcentaje del presupuesto general de la República de Costa Rica como establece la Ley 8801, sino más bien la transferencia de competencias mediante contrato o convenio debe determinar el monto presupuestario que le seria asignado a la municipalidad por hacerse plenamente responsable de aquella materia que le correspondía al Gobierno Central. Esto puede ocurrir si se tienen claras las competencias propias de las municipalidades, sin embargo, en el caso costarricense la esencia de esta demarcación no se retomó en la Ley 8801. Más bien, se enreda la definición de competencias que, según esta Ley, debería realizar el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica como representante del Poder Ejecutivo versus 3

Entiéndase que debe contar con una estructura organizativa y claridad de funciones administrativas, tenga la capacidad de tomar decisiones informadas para establecer prioridades (ojalá con integración de la participación ciudadana), y cuente con capacidad de ejecución presupuestaria y buen manejo de los recursos públicos.

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las competencias que estarían siendo definidas, según esta misma Ley, por leyes especiales que son creadas mediante el proceso legislativo. Para dejar más claro este punto, el tema de la transferencia de competencias debe estar suscrito a las competencias propias de las municipalidades y estas deberían estar definidas en el Código Municipal y no en leyes especiales (que pueden ser muchas e incluso contradictorias) ni por un ministerio en particular, pues esto lacera la condición supuesta de autonomía municipal. En el siguiente punto se trae a la discusión el caso de Puerto Rico para conocer cuáles son las competencias municipales y cómo se transfieren competencias desde el Gobierno Central a los municipios autónomos.

Competencias municipales en Puerto Rico: ¿Cuáles son? ¿Cómo se transfieren? En el caso puertorriqueño se debe dejar claro que las competencias municipales y la delegación de competencias están claramente definidas en la Ley 81 del 30 de agosto de 1991, conocida como la Ley de Municipios Autónomos de 1991. Esta Ley por su complejidad, podría parecerse a un tipo de Código Municipal puertorriqueño, sin embargo, la homologación no es posible del todo porque se deben incluir otras leyes conexas relacionadas al proceso de Reforma Municipal que se estableció en el año 1991. El Capítulo XIV, Delegación de Competencias, de la citada Ley, se incluyen solo algunas competencias que pueden ser delegadas, sin embargo, no se debe de interpretar que estas sean las únicas. Estas se incluyen en los artículos 14.010, 14.011, 14.012, y, 14.013 de la Ley de Municipios Autónomos de 1991. En el primer Artículo se señalan las competencias de desarrollo urbano, estas son: la delegación de transferencias de la Junta de Planificación de Puerto Rico y de la Administración de Reglamentos y Permisos sobre planeamiento y ordenamiento urbano. Cabe destacar, que estas dos competencias en la praxis son las que ayudan a determinar que un municipio haya alcanzado el estatus de “autónomo”. De esta forma, cabe destacar la propia definición de lo que es un “municipio autónomo” de acuerdo a la Ley de Municipios Autónomos de 1991, según fue enmendada. Un municipio autónomo significará aquel municipio que alcance la máxima estabilidad fiscal, cumpliendo con el requisito de mantener presupuestos equilibrados, tenga un Plan de Clasificación y Retribución aprobado y actualizado, tenga un Plan de Ordenamiento Territorial, Planes de Ensanche y de Área con las debidas delegaciones y tenga su contabilidad al día y maneje consistentemente su Sistema de Contabilidad Mecanizado.

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Por su parte, el segundo Artículo trata sobre la reparación de soterrado, vías, servidumbres e instalaciones afectadas por obras de instrumentalidades o empresas privadas o de servicio público. En el mismo se establece que los Municipios estarán facultados para reglamentar el uso, ocupación e intervención de su servidumbre, tal y como dicho término ha sido definido en la propia Ley de Municipios Autónomos de 1991, incluyendo, pero sin limitarse, a la imposición de cuotas por concepto de licencias, derechos de uso, ocupación e intervención. El tercer Artículo se refiere a los suministros de agua por los Municipios. Este Artículo establece que los Municipios podrán realizar gestiones encaminadas a proveer suministros de agua a su ciudadanía, facilidades médicas y escolares, hoteles e industrias cuando el servicio que preste la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados sea interrumpido por dicha agencia y/o el mismo se reduzca sustancialmente o no se esté ofreciendo por cualesquiera razones; disponiéndose que el gasto en que incurra el municipio, será facturado a la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, la cual vendrá obligada al pago del mismo, una vez le sean certificados dichos gastos por el Director de Finanzas del Municipio o funcionario competente. También señala que el gobierno municipal que opte por involucrarse en esta actividad, habrá de contraer la responsabilidad del cumplimiento de los protocolos requeridos por el Departamento de Salud, de forma tal que se asegure la calidad del agua acarreada, y por ende, la salud del público recipiente. El último Artículo, se refiere al mantenimiento de las instalaciones públicas. En este se establece la facultad que se les otorga a las agencias del Gobierno Central y a los Municipios de formalizar acuerdos para la cesión de instalaciones públicas y la correspondiente delegación de la administración y del mantenimiento de dichas instalaciones. Se establece además que el Gobierno Central y los Municipios podrán negociar acuerdos con asociaciones de residentes y otras entidades privadas debidamente autorizadas por las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, al igual que con miembros de la comunidad, para llevar a cabo las funciones de mantenimiento y otras actividades afines en instalaciones públicas de su comunidad. Por ello, en la Ley de Municipios Autónomos de 1991 se establecieron criterios para asegurar un traspaso efectivo de las competencias del Gobierno Central a los Municipios. De esta manera, establece, dentro del marco de la delegación de competencias, la relación que debe darse entre el Gobierno Central y los gobiernos locales. Dentro de ese marco se incluyen los contratos y convenios que pueden establecerse como mecanismo de traspaso de las competencias establecidas mediante la Ley de Municipios Autónomos de 1991. Por lo que es importante tener presente que, en el Artículo 14.003 de la Ley de Municipios Autónomos de 1991, se establecen las condiciones que deben de cumplir los Municipios para que puedan solicitar el traspaso de competencias. En dicho Artículo se señala que el Gobierno

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Central podrá delegar a los Municipios cualquier competencia propia con el propósito de que éstos realicen determinadas actividades, presten ciertos servicios públicos, implanten programas, planes o propuestas o realicen cualquier proyecto de obras públicas. También se aclara que el término “delegación” se entenderá que incluye y comprende la autorización de efectuar transferencias. Pero dicha delegación de competencias sólo podrá efectuarse previo cumplimiento de las condiciones, requisitos y procedimientos dispuestos en el propio Capítulo XIV, Delegación de Competencias, y cuando: a) El municipio al cual se le transfiera la competencia se obligue a ejercerla dentro del marco de la política pública y las disposiciones legales que rijan la misma. b) Se determine que la delegación habrá de agilizar o mejorar la consecución del fin público que persigue o que el costo de realización, ejecución e implantación por el municipio será igual o menor al que incurriría la agencia pública. c) El municipio tenga el personal y un nivel de eficiencia operacional para el adecuado cumplimiento o ejecución de la competencia a delegarse. d) La competencia delegada sea para implantarse o ejecutarse sólo dentro de los límites territoriales del municipio. No obstante, si los estatutos de la competencia establecen multas administrativas, el municipio podrá aplicar la competencia delegada por actos realizados fuera del municipio, cuando el resultado o efecto del acto u omisión prohibido se produzca dentro de límites territoriales del mismo. e) El municipio implante y fiscalice la reglamentación de que se trate con sujeción a las normas y guías generales adoptadas por la agencia del Gobierno Central. f ) Se evite la fragmentación de las normas, procedimientos, trámites y reglamentos y se provea para la aplicación o ejecución uniforme de las competencias, irrespectivamente del municipio al cual se le deleguen o de la parte de ésta que se mantenga en la agencia del Gobierno Central. g) Se mantenga la uniformidad de las multas administrativas y penalidades que fijen los estatutos de la competencia. Cuando las multas administrativas sean mayores de las que pueden imponer los Municipios de acuerdo a esta ley, la formalización de un convenio delegando al municipio la competencia, constituirá autorización suficiente para que imponga multas administrativas hasta los límites establecidos en los estatutos de la competencia delegada.

Al tener esto presente, también es importante conocer que la Ley de Municipios Autónomos de 1991 en el Artículo 14.001 establece cuál deberá ser la relación entre Gobierno Central y los Municipios. La importancia de este Artículo es señalar el propósito de evitar conflictos en competencias

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o jurisdicción, interferencia o duplicidad de esfuerzos, servicios o gastos; así como establece que las agencias del Gobierno Central mantendrán una comunicación adecuada con los Municipios y le informarán desde la fase de su planificación inicial, los planes, proyectos, programas y actividades que puedan ser de interés para el municipio, con el propósito de lograr, en la medida posible, la coordinación o integración de actividades u operaciones con los planes municipales. De igual forma, se establece que el Gobierno Central podrá delegarle al municipio la ejecución completa o parcial de las facultades y funciones conferidas por la Ley a los Municipios, cuando alguna de estas corresponda también a otras agencias públicas. Pero, cuando no sea posible esta delegación, el municipio y la agencia pública procurarán coordinar las actividades correspondientes o asociarse y aportar los recursos indispensables para ejecutarlos y administrarlos en forma conjunta o común. No obstante, en aquellos casos que se haya de efectuar alguna obra pública en el municipio, ya sea de la competencia de éste, de una agencia pública o de ambos, se consultará y coordinará su realización entre las agencias y Municipios correspondientes en la forma más conveniente para el interés público (Ley de Municipios Autónomos de 1991). El Artículo 14.001, Relación entre Gobierno Central y Municipio, de la Ley de Municipios Autónomos de 1991, establece que a los fines de lograr una coordinación efectiva las agencias y los Municipios deberán, en sus relaciones recíprocas: a) Respetar el ejercicio legítimo de la agencia y del municipio de las funciones y responsabilidades de su competencia o jurisdicción y las consecuencias que de éstas se deriven. b) Ponderar en sus determinaciones y decisiones la totalidad de los intereses públicos implicados. c) Facilitarse información sobre las gestiones y determinaciones de una y de otra, que sean relevantes para el adecuado desarrollo de sus respectivas funciones y cometidos. d) Prestarse, en la medida que lo permitan sus estatutos orgánicos, la cooperación y asistencia que sea necesaria para el eficaz cumplimiento de sus respectivas funciones.

Por otro lado, se debe destacar que tal relación entre el Gobierno Central y los Municipios puede darse por medios de dos instrumentos que se establecen en la Ley de Municipios Autónomos de 1991, éstos son: contratos de servicios, obras y otros entre Municipios y agencias; y, convenios de delegación de competencias. Cada instrumento tiene sus criterios establecidos debido a sus diferencias. El primer instrumento se utiliza para una relación propiamente contractual; y el segundo es utilizado para delegarle a los Municipios competencias que son propias del Gobierno Central.

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Para este último se requiere de la aprobación del Gobernador de Puerto Rico. Este aspecto es importante porque, a la hora de hacer un análisis sobre implementación, estos tipos de instrumentos son necesarios como evidencia y/o datos para establecer las relaciones entre actores en investigaciones futuras. Por lo tanto, se trae a la discusión lo estipulado en los artículos 14.002, 14.004, y 14.007 de la Ley de Municipios Autónomos de 1991. En el Artículo 14.002, Contratos de Servicios, Obras y Otros Entre Municipios y Agencias, se establece que el municipio podrá contratar con cualquier agencia del Gobierno Central o del gobierno federal para realizar, por su propia administración o mediante contrato, cualquier estudio, trabajo, obras o mejoras públicas de cualquier ausencia pública del Gobierno Central o del gobierno federal o para que las agencias del Gobierno Central o del gobierno municipal desarrollen o lleven a cabo para el municipio cualquier estudio, trabajo, obra o mejora pública municipal. Asimismo, podrá otorgar contratos con dichas agencias y con cualquier otro municipio para el desarrollo, administración y operación en forma conjunta, coordinada o delegada de facilidades para la prestación de servicios al ciudadano. También se establece que cualquier municipio podrá contratar con otros Municipios para realizar conjuntamente cualquier estudio, trabajo o actividad y desarrollar cualquier proyecto, programa, obra o mejora pública, o cumplir con cualquier función o actividad autorizada por ley, o para adquirir conjuntamente servicios, asesoramiento, propiedad o suministros o prestarse cualesquiera otros servicios en común. En otras palabras, los Municipios tienen la potestad de contratar otras entidades gubernamentales de diferentes niveles para el ofrecimiento de servicios públicos o para otros fines. Esto significa que los contratos pautados por los Municipios están basados en el principio de autonomía que le otorga la ley aquí expuesta. De igual forma, al tener presente que la relación entre actores se da mediante contrato, este instrumento servirá para aclarar cuáles son las relaciones existentes entre los actores sujetos a este estudio, entre ellos y/o entre otros actores. No obstante, con el fin de tenerlo presente, el Artículo 14.002 de la mencionada Ley, establece que todo contrato que se otorgue de acuerdo a este artículo deberá cumplir con lo siguiente: a) Ser aprobado mediante resolución al efecto por la Legislatura de cada municipio que sea parte del contrato. Los contratos con agencias públicas serán aprobados por el jefe ejecutivo u oficial de mayor jerarquía de la misma, con sujeción a las disposiciones de ley que le sean de aplicación. Cuando el contrato implique un compromiso u obligación de transferir al municipio o invertir una cantidad mayor a la aprobada en el presupuesto de la agencia para la realización o ejecución de la actividad objeto del contrato, será necesaria la aprobación del Gobernador de Puerto Rico.

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b) Determinar el costo de la actividad objeto del contrato, la procedencia de los fondos para sufragarla, que podrá ser total o parcialmente con fondos municipales, del Gobierno Central o del gobierno federal y la forma, plazos o términos para transferir los fondos a la agencia o municipio, según corresponda. c) Especificar los recursos humanos necesarios para llevar a cabo la ejecución o realización de la actividad. Tanto el municipio como las agencias podrán destacar o trasladar temporal o permanentemente el personal necesario para cumplir con lo convenido, sujeto a las disposiciones legales sobre administración de personal que le sean aplicables, y sin menoscabo de los derechos adquiridos de éstos al momento del traslado, ni de los beneficios marginales a que tengan derecho por virtud de cualquier ley, ordenanza, reglamento o norma aplicable. d) Disponer sobre la propiedad equipo o cualquier otro similar, si alguno, que se transferirá temporal o permanentemente al municipio o agencia contratada para que realice o ejecute la actividad objeto del contrato y las restricciones y normas para su custodia, conservación, uso y disposición. e) Establecer las condiciones generales a que estará sujeta la actividad a realizarse por virtud del contrato, las prestaciones de cada una de las partes y el término de vigencia del contrato. f ) Determinar el control y el grado de supervisión y fiscalización de la actividad que retendrá la agencia o municipio contratante, incluyendo lo relativo a la facultad de evaluar, supervisar, examinar y auditar la forma en que el municipio o agencia contratada está realizando lo contratado.

También se señala que la agencia o municipio contratante, según sea el caso, podrá solicitar en cualquier momento información sobre la función, obra o servicio, cuya ejecución se ha contratado y formular las recomendaciones que sean necesarias para que se subsane cualquier deficiencia que se observe. En otras palabras, una relación de rendimiento de cuentas, de pesos y contra-pesos, lo que supone que debe de ser una relación “transparente” en el sentido político del término. Mientras, el Artículo 14.004, Convenios de Delegación de Competencias, de la misma Ley, establece que toda delegación de competencias a un municipio se hará mediante convenio, en el que se podrá proveer: a) La delegación total o parcial de la competencia de que se trate, de modo que una u otra parte tenga la jurisdicción exclusiva sobre la competencia o la ejerzan concurrentemente. b) Una delegación directa al municipio o mediante la asignación de un funcionario de la agencia pública correspondiente, para que trabaje en el municipio y ejerza las funciones y facultades propias de la competencia delegada, sobre todo o parte de los límites territoriales del mismo.

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c) Una delegación supervisada reteniendo el Gobierno Central la facultad de evaluar, supervisar, examinar, intervenir y auditar la ejecución, implantación u operación de la competencia delegada en cualquier momento. d) Modificar los deberes y obligaciones del Gobierno Central para con los Municipios, excepto las obligaciones de proveer determinadas aportaciones o fondos expresamente dispuestos por ley. e) La transferencia de personal, fondos, propiedad y otros entre el Gobierno Central y el municipio. El municipio, previa autorización de la Legislatura, podrá renunciar a recibir los fondos que la agencia delegante tenga separados para la ejecución o implantación de la misma y realizarla con sus propios recursos.

Además, este instrumento requiere de la aprobación del Gobernador de Puerto Rico. En el Artículo 14.007, Aprobación del Gobernador, de la Ley de Municipios Autónomos de 1991, se establece claramente que toda propuesta de Convenio de Delegación de Competencias deberá someterse al Gobernador de Puerto Rico, acompañada de una copia certificada de la resolución aprobada por la Legislatura. Dentro de este instrumento se da un proceso que involucra a diversos actores, pues el mismo artículo señala que el Gobernador remitirá la petición del municipio a las agencias públicas concernidas, incluyendo al Comisionado Asuntos Municipales, para que éstas sometan su evaluación, comentarios y recomendaciones, dentro de un término de tiempo razonable que no podrá exceder de sesenta (60) días contados a partir de la fecha de su recibo. De igual forma, se establece que el Gobernador determinará si aprueba la delegación de las competencias solicitadas en vista a los informes de dichas agencias y considerará, además, los siguientes factores: a) La naturaleza y alcance de las funciones, deberes y responsabilidades que conlleva o implica la delegación de la competencia solicitada. b) El efecto de la delegación sobre las normas, procedimientos y trámites, y si impide que se mantengan normas comunes o se fragmentan los procesos decisionales. c) Si la delegación de la competencia a un municipio o varios Municipios, reservándose el Gobierno Central ejercerla en los demás Municipios, puede limitar el acceso de los ciudadanos en igualdad de condiciones a cualesquiera programas, servicios, planes, facilidades, beneficios u otros que deban proveerse, prestarse o facilitarse por virtud de la competencia de que se trate. d) La necesidad y conveniencia pública de la delegación y si tendrá el efecto de aumentar el grado de complejidad del sistema gubernamental en general y de crear nuevas estructuras, entidades de supervisión, agencias u oficinas paralelas a las del Gobierno Central.

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e) Las medidas que se adoptarán para reestructurar las agencias delegantes y para adecuarlas a la reducción de funciones y responsabilidades que implica la delegación de sus competencias o de parte de éstas a los Municipios. f ) El historial económico y financiero del municipio, su capacidad gerencial y administrativa y las facilidades disponibles para ejercer las funciones, responsabilidades y deberes que conllevan las competencias a delegarse. g) Los fondos que proveerá la agencia delegante, las restricciones y normas a que estarán sujetos dichos fondos y los dineros que aportará el municipio. Así como cualesquiera otras fuentes de financiamiento. h) El recurso humano que se transferirá de la ausencia delegante al municipio, las condiciones para tal transferencia, las funciones que desempeñarán, las normas de supervisión a que estarán sujetos y los derechos y beneficios que se le garantizan. i) Los mecanismos, sistemas y procedimientos del Gobierno Central para evaluar, fiscalizar y realizar las intervenciones y auditorías que sean necesarias para velar que la competencia delegada se ejerza, ejecute o desarrolle con sujeción a la política pública y a las leyes de aplicación. j) El término de tiempo propuesto para ejercer la delegación de competencias.

También se establece que el Gobernador podrá modificar el convenio e imponer las condiciones, requisitos y restricciones que estime convenientes o necesarios para el bien del interés público. Por lo cual, el Gobernador notificará su decisión sobre el convenio al Alcalde con copia a la Legislatura y cuando lo apruebe acompañará el documento final con todas sus modificaciones. Por su parte, el Alcalde lo someterá a la ratificación de la Legislatura, la cual deberá considerarlo en la sesión ordinaria o extraordinaria siguiente a la fecha de su presentación por dos terceras (2/3) partes del número total de sus miembros. De ratificarse, la Ley establece que el Secretario de la Legislatura expedirá una certificación haciendo constar tal hecho e indicando la fecha de la ratificación y el número de votos a favor de la ratificación. Entonces, el Convenio de Delegación será firmado por el Gobernador y el Alcalde. Además, la certificación de la ratificación de la Legislatura se hará formar parte del mismo. También copia del convenio de delegación de competencias será remitida a cada Cámara de la Asamblea Legislativa y en el Departamento de Estado de Puerto Rico. Hasta este punto, se ha presentado una discusión sobre las competencias y cómo estas se pueden transferir. Ahora bien, la pregunta obligada es ¿con qué recursos las municipalidades pueden contar para asumir competencias/responsabilidades? Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Tanto la pregunta como la posible respuesta están pensadas en que los recursos son siempre monetarios; y, en la medida que las municipalidades no reciban dinero o no tengan la capacidad de generarlo, entonces no podrán asumir competencias propias y menos asumir nuevas responsabilidades. Esto es un importante punto al trabajar con el tema de la transferencia de competencias, pero también es un punto crítico para la autonomía municipal. Entrar en aspectos de financiamiento puede ser muy complejo al tratar de comparar ambos países. En el caso de Costa Rica, la Constitución de la República establece que el Poder Ejecutivo asignará a las municipalidades una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico. Además, existen muchas leyes que asignan recursos específicos a municipalidades específicas, como por ejemplo: la Ley 7313, Derechos de Exportación de Banano, que solo aplica a las municipalidades en zonas productoras de este cultivo; o, la Ley 8316, Derechos de salida Territorio Nacional, que solo asigna recursos monetarios a la municipalidad de Alajuela. También hay otras leyes de transferencias de recursos monetarios más generales, como por ejemplo: la Ley 8114, Impuesto único sobre los combustibles, que asigna este tipo de recursos a todas las municipalidades. En el caso de Puerto Rico, existe un impuesto de venta y usos de aplicación nacional que se recauda con el fin de transferir a las municipalidades el uno y medio por ciento (1.5%) de cada venta comercial. Además, el sistema de impuestos municipales se encuentra centralizado en un organismo público híbrido llamado Centro de Recaudación de Impuestos Municipales. Este centro es compuesto por las municipalidades y cuenta con la participación del Gobierno Central. La función del centro es que todas las recaudaciones de impuestos inmuebles lleguen a una caja única y de ahí se distribuya a las municipalidades de manera solidaria para tratar de hacerle llegar más recursos monetarios a aquellas municipalidades pequeñas y fortalecer programas y servicios en las municipalidades más desarrolladas. También en Puerto Rico cada municipalidad tiene la posibilidad de solicitar y ganar recursos monetarios de propuestas que el Gobierno Federal de Estados Unidos de América pone a disposición en forma de “block grants”, o sea, son recursos destinados a temas específicos como seguridad, salud, educación, etc. Para tratar el tema de los recursos y no entrar en este aspecto tan complejo, es importante destacar que los recursos con los que cuentan las municipalidades no solo son monetarios. Existen otros tipos de recursos como atribuciones, poderes y facultades que demarca un tipo de gobernanza para que las municipalidades puedan llevar a cabo acciones con el fin de alcanzar el bienestar general en su territorio. Esto se ve reflejado en los servicios municipales y lo complementario de la transferencia de competencias para la generación de valor público. En la siguiente tabla se resume la comparación del contexto político-jurídico referente a los gobiernos locales de Costa Rica y Puerto Rico.

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Tabla 1. Resumen comparativo del contexto político-jurídico referente a los gobiernos locales   de Costa Rica y Puerto Rico. COSTA RICA

PUERTO RICO

La transferencia de Competencias a las municipalidades está dada por la Ley 8801, conocida como Ley general de transferencias de competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades, aprobada en el año 2010. Esta ley fue creada con el propósito de contribuir al proceso de descentralización territorial del Estado costarricense y a su vez pretende contribuir con la modernización del Estado, acercar la prestación de los servicios públicos a los ciudadanos mediante una gestión eficiente, eficaz y transparente, así como mejorar la gobernabilidad democrática y la fiscalización social en la gestión pública.

Las competencias municipales están dadas por la Ley 81 del 30 de agosto de 1991, conocida como la Ley de Municipios Autónomos de 1991. La Ley de Municipios Autónomos establece en el Capitulo XIV las competencias que pueden ser delegadas, pero esto no significa que sean las únicas, ya que los gobiernos locales podrán actuar siempre y cuando la normativa no les limite o prohíba. Lo anterior hace que las competencias municipales sean más amplias en el caso puertorriqueño.

Los Principios orientadores de la Ley 8801 son:

1) Ejercer la competencia dentro del marco de la política pública y las disposiciones legales que rijan la misma. 2) Determine que la delegación habrá de agilizar o mejorar la consecución del fin público que persigue o que el costo de realización, ejecución e implantación por el municipio será igual o menor al que incurriría la agencia pública. 3) El municipio tenga el personal y un nivel de eficiencia operacional para el adecuado cumplimiento o ejecución de la competencia a delegarse. 4) La competencia delegada sea para implantarse o ejecutarse sólo dentro de los límites territoriales del municipio. No obstante, si los estatutos de la competencia establecen multas administrativas, el municipio podrá aplicar la competencia delegada por actos realizados fuera del municipio, cuando el resultado o efecto del acto u omisión prohibido se produzca dentro de límites territoriales del mismo. 5) El municipio implante y fiscalice la reglamentación de que se trate con sujeción a las normas y guías generales adoptadas por la agencia del Gobierno Central. 6) Se evite la fragmentación de las normas, procedimientos, trámites y reglamentos y se provea para la aplicación o ejecución uniforme de las competencias, irrespectivamente del municipio al cual se le deleguen o de la parte de ésta que se mantenga en la agencia del Gobierno Central. 7) Se mantenga la uniformidad de las multas administrativas y penalidades que fijen los estatutos de la competencia. Cuando las multas administrativas sean mayores de las que pueden imponer los Municipios de acuerdo a esta ley, la formalización de un convenio delegando al municipio la competencia, constituirá autorización

Complementariedad Asimetría  

Subsidiarieda d  

Ley 8801

Democratización   Integración Regional  

Equidad   Gradualidad  

Permanencia  

Financiamiento

La Ley 8801, NO define competencia alguna, el concepto de competencia no se evidencia concretamente por lo que cualquier persona podría interpretarlo según su óptica. El Código Municipal, tampoco define las competencias municipales. El análisis que se desprende del caso costarricense evidencia claramente que la transferencia de competencias debería estar definida en el Código Municipal y no en leyes especiales (que pueden ser muchas e incluso contradictorias) ni por un ministerio en particular, pues esto lacera la condición supuesta de autonomía municipal.

 

Las competencias se delegan cuando los gobiernos locales cumplen con:

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  suficiente para que imponga multas administrativas hasta los límites establecidos en los estatutos de la competencia delegada. Es importante mencionar que esta Ley, define el concepto de autonomía municipal y la relación del Gobierno Central con los Municipios, por lo que la interpretación de la norma no representa problema ya que se encuentran bien definidas en cada artículo.

Fuente: Elaboración propia con información obtenida de las citadas leyes.

Fuente: Elaboración propia con información obtenida de las citadas leyes.

Reflexión final: los servicios municipales y lo complementario de la transferencia de competencias Reflexión final: los servicios municipales y lo complementario de la Ahora bien, alde hablar de competencias y recursos municipales se debe hacer referencia a los transferencia competencias servicios públicos que de por sí ellos ofrecen y la gestión de otros servicios públicos que el Centraldeles traspasa. De acuerdomunicipales con DEMUCA (n.d.), prestacióna de AhoraGobierno bien, al hablar competencias y recursos se debe hacerlareferencia los serservicios públicos es una respuesta concreta que ofrece tanto el Gobierno Central como los viciosdistintos públicosgrupos que dey por sí ellos ofrecen la gestión de servicios públicos que el Gobierno autoridades locales, ydependiendo delotros ámbito de acción requerido. Central les traspasa. De acuerdo con DEMUCA (n.d.), la prestación de servicios públicos es una Por lo tanto, los tienen un doble carácter distingue: satisfacer una respuesta concreta queservicios ofrece públicos tanto el Gobierno Central comoque loslos distintos grupos y autoridades necesidad colectiva social y estar atendidos por el propio Estado mediante la función locales, dependiendo del ámbito de acción requerido. pública de su administración. Sobre esto último, no se debe limitarse a entender el Estado único que provee estos servicios, ya que en las condiciones actuales, incluso el Por locomo tanto,ellos servicios públicos tienen un doble carácter que los distingue: satisfacer una nesector privado y las organizaciones sin fines de lucro, han resultado ser complemento en el cesidad colectiva social y estarpúblicos. atendidos por el propio Estado mediante la función pública de su ofrecimiento de servicios administración. Sobre esto último, no se debe limitarse a entender el Estado como el único que el contexto local, se tiene a consideración que las municipalidades satisfacer las proveeEnestos servicios, ya que en las condiciones actuales, incluso el sectorbuscan privado y las organizanecesidades de la gente de su comunidad mediante distintas actividades y servicios, dentro ciones sin fines de lucro, han resultado ser complemento en el ofrecimiento de servicios públicos. de los cuales pueden estar incluidos: recolección de basura y tratamiento de los desechos sólidos, transporte público, agua potable, electricidad, alcantarillado y drenaje, mercados, En el contexto local, se tiene a consideración que las municipalidades buscan satisfacer las necesiparques y cementerios, etc.; como también están, el apoyo al funcionamiento de institutos dadesde de educación la gente debásica su comunidad mediante distintas actividades y servicios, dentro de los y las campañas de vacunación, entre otros (DEMUCA, n.d.). Nocuales obstante, también se debe considerar las yposibilidades cada municipio para pueden estar incluidos: recolección de basura tratamiento reales de los de desechos sólidos, transporte asumir competencias, actividades y servicios. público, agua potable, electricidad, alcantarillado y drenaje, mercados, parques y cementerios, etc.;

comoComo también están, el apoyo al funcionamiento de institutos de educación básica y las campañas bien señala DEMUCA (n.d.), podría ser que la prestación de servicios públicos, por de vacunación, entre otros (DEMUCA, n.d.). Nolaobstante, se debe considerar las posibiparte de los Municipios, se vea afectada por: debilidadtambién de las estructuras organizativas; la falta de recursos económicos y personal capacitado que asesore a las municipalidades en lidades reales de cada municipio para asumir competencias, actividades y servicios. cuanto a la implementación de técnicas apropiadas para mejorar la calidad de sus servicios;

relación inversa entre los(n.d.), costos podría de operación lasprestación tarifas a losdeusuarios, exoneración Comolabien señala DEMUCA ser quey la serviciosy la públicos, por parte excesiva de dicho pago; y la poca participación ciudadana en la definición y ejecución de de de los Municipios, se vea afectada por: la debilidad de las estructuras organizativas; la falta propuestas alternativas a sus problemas, entre otras. recursos económicos y personal capacitado que asesore a las municipalidades en cuanto a la implementación de técnicas apropiadas para mejorar la calidad de sus servicios; la relación 19 inversa  

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entre los costos de operación y las tarifas a los usuarios, y la exoneración excesiva de dicho pago; y la poca participación ciudadana en la definición y ejecución de propuestas alternativas a sus problemas, entre otras. Por lo cual, se entiende por recursos, además de términos económicos, los instrumentos y procedimientos con que cuentan las municipalidades para la gestión de los servicios públicos, dentro de los cuales están incluidos: los reglamentos, ordenanzas y acuerdos municipales, entre otros. Se concuerda con DEMUCA (n.d.) en que para la administración de los recursos, los gobiernos locales podrán utilizar sus propios órganos y estructuras administrativas, incluyendo la constitución de unidades ejecutoras especiales con relativa independencia funcional y administrativa; mediante convenio o asociación con otras municipales e instituciones del Gobierno Central o descentralizado; mediante la constitución de empresas mixtas (municipal/privada); y también otorgando concesión a personas naturales o jurídicas privadas, entre otras. En cuanto a las competencias municipales en el caso costarricense no son explicitas, no se encuentran puntualizadas en la legislación, lo anterior deja abierto la actuación de los gobiernos locales en cualquier ámbito del acontecer nacional, siempre y cuando las competencias estén apegadas al principio de legalidad que rige a la administración pública. En el caso puertorriqueño las competencias municipales están dadas por la Ley 81 de Municipios Autónomos de 1991, en materia de infraestructura y servicios públicos básicos. En la figura 1 se puede visualizar un resumen de las competencias municipales de cada país. Los servicios públicos deben estar en conformidad con las competencias inherentes de las municipalidades, y a partir de allí se puede hacer una sinergia con las competencias del Gobierno Central. Por ejemplo, las leyes deben reconocer la competencia de las municipalidades para el diseño, construcción y mantenimiento de la infraestructura vial cantonal/municipal, y si la municipalidad demuestra que la condición de las carreteras es la más óptima, el Gobierno Central podría transferir la competencia y recursos necesarios para que las municipalidades también se encarguen de las vías nacionales que se encuentran en el territorio municipal. El valor público de los servicios que son del Gobierno Central recae en los ciudadanos, y, es en los municipios donde se replican con mayor incidencia las necesidades de la sociedad. Por lo tanto, si se definen las competencias locales y se les inyecta recursos para su sostenibilidad, el valor público de los servicios podría aumentar y reflejarse en un desarrollo del país desde las bases hacia arriba y hasta la proyección internacional del país.

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Figura 1. Resumen de las competencias municipales el caso de Costa Rica y Puerto Rico.

Fuente: Elaboración propia con información de las citadas leyes.

Por último, en los dos países estudiados, es evidente que la definición de las competencias debe ir acompañada con la capacitación del personal administrativo y operativo de las municipalidades para propiciar respuestas oportunas que respondan a las necesidades y requerimientos de los munícipes. Asimismo, es necesario replantear el marco político-jurídico costarricense para que tenga lineamientos claros de cómo se puede implementar la transferencia de competencias. El modelo puertorriqueño podría ser un ejemplo para Costa Rica en materia de las modalidades que pueden existir para formalizar entre el Gobierno Central y los gobiernos locales aquellas competencias y servicios públicos que puedan ser transferidas.

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García, D. (2005). La cuestión municipal en Centroamérica: un desafío para la consolidación democrática y la modernización del Estado. San José, Costa Rica: DEMUCA. López, H. (n.d.). Gobernabilidad y Municipalización en Puerto Rico. Escuela Graduada de Planificación, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico. Molina, M. (1996). El Municipio en América, aproximación a su desarrollo histórico. CEMCI. Ediciones Adhara. Granada, España. Negrón, M. & Santana, L. (1995). Introducción: Aspectos generales de la Reforma Municipal. En: Santana, L. & Negrón, M. (Edts.). La Reforma Municipal en Puerto Rico: Retos y Oportunidades. Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico. Ortiz, M. M. (1991). La Reforma Municipal de 1991: algunas consideraciones e implicaciones. Tesis presentada a la Escuela Graduada de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras. Mayo de 1991. Pronunciamiento Municipalista Centroamericano. (1992). Firmado en La Antigua Guatemala, Guatemala el 8 de Agosto de 1992, por los Alcaldes y otras Autoridades Municipales del Istmo Centroamericano, Representantes de la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano, FEMICA, de las Asociaciones Nacionales de Municipios de los países centroamericanos y del Parlamento Centroamericano (Subcomisión de Asuntos Municipales); con el auspicio y patrocinio del Programa Desarrollo Municipal en Centroamérica, DEMUCA, de la Agencia Española de Cooperación Internacional, AECI y la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas, UCCI. República de Costa Rica (1949). Constitución Política de la República de Costa Rica. Vigente desde el 7 de noviembre de 1949. San José, Costa Rica. Recuperado de http://www.asamblea.go.cr/ centro_de_informacion/biblioteca/Paginas/ Constitución%20Política%20de%20Costa%20Rica.aspx Santana, L. & Negrón, M. (Edts.). (1995). La Reforma Municipal en Puerto Rico: Retos y Oportunidades. Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico.

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Los retos de la descentralización y la municipalización. Una mirada al caso de Puerto Rico1.

Palmira N. Ríos González, PhD2 Universidad de Puerto Rico

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Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y Desarrollo Local, experiencias exitosas Modalidad de trabajo: Investigación 1 2

Versión original presentada en X Conferencia de la Red Interamericana de Educación en Administración Pública, 29 de mayo de 2014, Buenos Aires, Argentina Directora de la Escuela Graduada de Administración Pública Roberto Sánchez Vilella de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras.

Los retos de la descentralización y la municipalización. Una mirada al caso de Puerto Rico.

Palmira N. Ríos González, PhD Universidad de Puerto Rico

En marzo del año en curso la Comisión de Descentralización y Regiones Autónomas presentó al Gobernador y al Pueblo de Puerto Rico sus recomendaciones para una reforma a las relaciones intergubernamentales del país. El informe debió gozar de una alta jerarquía toda vez que su creación fue el resultado de un acuerdo entre el Gobernador y los presidentes de los cuerpos legislativos, contó con la participación de los presidentes de las asociaciones que agrupan los alcaldes, y reafirmaba la política pública de descentralización vigente desde 1991. No obstante, la propuesta fue recibida con frialdad por muchos sectores y todo sugiere que sufrirá la misma suerte de iniciativas similares del pasado. En Puerto Rico, al igual que los países latinoamericanos, la descentralización enfrenta serios obstáculos. La más reciente experiencia de nuestro país coincide con el diagnóstico del problema de los consensos que hizo Luciano Tomassini al plantear que “el frio apoyo a la modernización y reforma se explica por la formación histórica de los países de la región, a su tradición centralista, a su sesgo estatista, al imperio del clientelismo en el proceso político, y a la imagen social adversa que en algunos casos la administración pública generó”3. Esta presentación analizará a la luz de las experiencias latinoamericanas los retos y desafíos que enfrenta el más reciente intento de reformar las relaciones intergubernamentales en Puerto Rico. La presentación estudiará las iniciativas para la descentralización y municipalización en Puerto Rico desde principios del siglo 20 hasta el presente, y los obstáculos que han impedido su implementación efectiva. 3

Luciano Tomassini, “El problema de los consensos en las reformas administrativas en América Latina.” Reforma y Democracia, 2004, 28:135-6

Las propuestas de descentralización y regionalización del 2014 La Comisión de Descentralización y Regiones Autónomas fue creada mediante Orden Ejecutiva (OE 2013-036) por el Gobernador de Puerto Rico, como una de varias comisiones especiales concebidas para dar curso a una profunda reforma gubernamental en respuesta a la crisis fiscal que enfrenta el país y al reconocimiento que la reforma del Estado es una obligación impostergable. La Orden Ejecutiva reafirmó la política pública de delegar facultades, poderes y recursos a los entes más cercanos a los ciudadanos y encomendó al grupo analizar la situación de los gobiernos municipales y diseñar un proceso para implementar un plan de descentralización y la creación de un ente sub nacional nuevo, las regiones autónomas. La composición de la Comisión era del más alto nivel deseado. La misma fue presidida por el Secretario de Estado de Puerto Rico y contó con la participación de los Presidentes del Senado y la Cámara de Representantes (Diputados), los presidentes de la Asociación y Federación de Alcaldes4 y los jefes de las agencias con responsabilidad primaria en este campo, a decir, la Junta de Planificación, la Oficina de Gerencia y Presupuesto, el Banco Gubernamental de Fomento, el Comisionado Especial para el Desarrollo de Vieques y Culebra, y el Comisionado de Asuntos Municipales, quien tuvo la responsabilidad ejecutiva del proyecto. La Comisión incluyó además a la Escuela Graduada de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico y un representante del interés público. La Comisión creó cinco sub-comités técnicos integrados con alcaldes y ex alcaldes, funcionarios municipales, académicos y otros expertos en asuntos municipales5, y un comité responsable de la redacción de medidas legislativas. La Comisión no tuvo representación sindical ni de organizaciones de la sociedad civil. A diferencia de otros grupos multisectoriales, esta Comisión gozó de la participación activa de los actores de alto nivel que la integraron. La Comisión de Descentralización y Regiones Autónomas presentó al país sus recomendaciones el 13 marzo del 20146. Se propuso un modelo de gestión pública enfocado en cinco objetivos: (i) equidad y justicia social, (ii) eficiencia y efectividad, (iii) participación ciudadana, (iv) rendición de cuentas y (v) transparencia. Con ello, la Comisión expresó, se buscaba transformar el Gobierno Central de un proveedor de servicios directos a un ente garantizador de la calidad de los servicios públicos. Las recomendaciones se resumen a continuación: 1. Crear regiones autónomas como entidades públicas compuestas por un conglomerado de municipios y administradas por un Director/a Ejecutivo y una Junta Regional compuesta por

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Organismos que agrupan a los alcaldes de los dos partidos políticos que se alternan en el poder.

6

Comisión de Descentralización y Regiones Autónomas, Informe al Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (OE 2013-036), San Juan, Marzo 2014. (http://www.ocam.pr.gov)

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Los comités fueron los siguientes: desarrollo económico y análisis fiscal, estado actual y perspectivas de la autonomía municipal, delegación de facultades y competencias, andamiaje institucional e implantación, y participación ciudadana.

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los alcaldes y alcaldesas que componen la región, un representante del Gobierno Central y 1 o 2 representantes del interés público. 1. Adoptar el modelo de áreas funcionales para la ordenación territorial elaborado por la Junta de Planificación en el Plan de Uso de Terrenos. Directrices de Desarrollo para Puerto Rico (borrador 2014)7 2. Iniciar el proceso de creación de regiones autónomas con proyectos pilotos en tres regiones cuyos alcaldes habían solicitado participar. 3. Uniformar las regiones administrativas de la rama ejecutiva para propiciar su articulación y mejorar su desempeño. 4. Dar curso a un proceso asimétrico de delegación de competencias de 22 agencias con áreas apropiadas para dicha acción a los gobiernos municipales y las regiones autónomas. 5. Aprobar la legislación necesaria para crear el marco institucional necesario para la implementación de la reforma, incluyendo la transformación de la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales en un Departamento (Ministerio) responsable del desarrollo de las capacidades municipales y regionales y la creación del Consejo Asesor de Descentralización.

El Informe de descentralización se gesta en medio de una crisis fiscal severa y de un consenso generalizado que es necesaria una reforma gubernamental. El patrón de gastos del Gobierno de Puerto Rico ya no es sostenible y muchos sectores demandan una reducción dramática del presupuesto, incluyendo la eliminación de instrumentalidades públicas. La reacción de sectores que se sienten amenazados ha sido señalar a otros organismos con escaso apoyo público tales como las corporaciones públicas y los municipios. Las corporaciones públicas, en particular la Autoridad de Energía Eléctrica, enfrentan serias dificultades para su financiamiento como consecuencia de su alto nivel de endeudamiento, la degradación de su crédito y la reacción negativa de los mercados a raíz de la aprobación de la Ley 71 de 2014 que crea un mecanismo para la restructuración y el repago de sus deudas. Este sector durante se encuentra bajo un escrutinio público y legislativo, requerimientos de reducciones a sus tarifas por servicios, aportaciones reducidas a sus presupuestos, y la amenaza siempre presente de privatizaciones parciales o totales. Por su parte, los municipios enfrentan el reto de una pobre opinión pública como consecuencia de los múltiples casos de corrupción, acusaciones de fraude electoral, aumentos excesivo de los salarios de los alcaldes, el pobre manejo de las finanzas municipales y sus déficits, la alta cantidad de demandas por motivo de discrimen político, y el comportamiento colorido o cantinflesco de algunos alcaldes.

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http://www.jp.gobierno.pr

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Los municipios tienen también que responder a la crítica del alegado exceso de agencias públicas o gigantismo gubernamental. Con un extensión territorial de unos 100 x 35 millas, una población de 3.3 millones y con un expectativa de continuar reduciéndose, Puerto Rico tiene unas 134 agencias del Gobierno Central y 78 municipios. La rama ejecutiva experimentó un aumento dramático entre 1960 y 1976, de 54 agencias a 96, y de 104 a 133 entre 1978 y 19928. Si bien es correcto el señalamiento del crecimiento en el número de agencias, una mirada a la distribución de los empleados públicos presenta un escenario más complejo. Un estudio de la E.G.A.P. comparó la composición laboral de Puerto Rico y los Estados Unidos desagregando los empleados de los municipios y del gobierno central9. El estudio concluyó, luego de analizar la proporción de empleados públicos en relación a la población, la distribución entre empleados del gobierno central y local, y la proporción de empleados de los sectores público y privado, que no se sostenía el argumento de gigantismo gubernamental toda vez que la proporción de empleados públicos en Puerto Rico era comparable a la distribución en los Estados Unidos. Al momento del estudio 28% de los estados tenían una proporción de empleados públicos por población mayor que Puerto Rico y un 44% tenían la misma proporción que la Isla. El estudio identificó dos características que hacen de nuestra administración pública una excepcional tanto en comparación a los Estados Unidos de América como a varios países estudiados por la OECD. Mientras en los Estados Unidos el número de empleados estatales es inferior al número de empleados municipales, Puerto Rico tiene 3.4 empleados del Gobierno Central por cada empleado municipal. La encuesta de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) reveló que 3 (Corea, Portugal y Turquía) de los 17 países encuestados tenían más de 50% de sus empleados en el nivel central. El estudio de la E.G.A.P. concluyó además que el mercado laboral de Puerto Rico adolece de un sector privado capaz de integrar a la inmensa mayoría de las personas en edades productivas. Mientras el sector privado de Puerto Rico emplea un 70% de los trabajadores del país, en los Estados Unidos la proporción era de 84%. Al momento del estudio los únicos países con una proporción de empleados privados inferior a Puerto Rico eran Cuba (20%), Dinamarca (66%), Eslovenia (69%), Hungría (69%), Noruega (64%) y Turquía (66%). En resumen, el estudio de la E.G.A.P. rasgó el velo de la naturaleza del gigantismo: si bien es cierto que la evidencia desagregada rechaza su validez, es igualmente cierto que la centralización gubernamental explica la excepcionalidad de nuestro servicio público. “Contrario a todos los estados de la Unión Americana y a muchos países desarrollados, Puerto Rico tiene una alta concentración de empleados públicos en el Gobierno Central y no en las instancias públicas que típicamente ofrecen servicios directos a la ciudadanía.”

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Leonardo Santana Rabell, Fulgor y decadencia de la administración publica en Puerto Rico: agenda para la reforma. Revista de Administración Pública, Vol. 25 (edición especial), 1992-93:88-89.

Proyecto de reforma gubernamental (EGAP-AEELA). Análisis sobre el alegado gigantismo gubernamental en Puerto Rico. Nota de Investigación 01-2009. www.reformagubernamental.uprrp.edu/informes.htm

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Las rutas hacia la descentralización en Puerto Rico El Informe de la Comisión de Descentralización y Regiones Autónomas al Gobernador de Puerto Rico presentó una nueva ruta hacia la descentralización. A diferencia de las reformas municipales de inicio del siglo 20 descartó la consolidación y la eliminación de municipios por considerarlas políticamente inviables. Aunque se gesta en medio de una crisis fiscal y de llamados a reducir el gobierno, la Comisión propone un modelo nuevo de relaciones intergubernamentales que incluye la creación de una tercera instancia pública y la creación de un departamento de gabinete. En esta ocasión se propuso experimentar con la creación de regiones como espacios de colaboración entre el Gobierno Central y los gobiernos municipales, sin eliminar el municipio. La propuesta regional adoptó del campo de la planificación el concepto de áreas funcionales como mecanismo para la ordenación del territorio basado en múltiples factores demográficos, sociales, económicos e infraestructurales que de facto ya definen la región como una unidad, y que propenden la consecución de proyectos entre varios municipios y la distribución equilibrada de los servicios públicos a lo largo del territorio. Se esperaba que la propuesta de regiones funcionales evitaría la resistencia que generaría la adopción de los distritos electorales como unidad integradora. La propuesta de regionalización se inserta en las iniciativas de políticas públicas dirigidas a romper con la centralización excesiva de la prestación de servicios públicos en Puerto Rico. Se propone que la regionalización acercará los servicios directos a la ciudadanía y facilitará la fiscalización ciudadana. Además la propuesta integra elementos de buen gobierno esenciales para la construcción de la gobernanza democrática. El informe reveló que el Gobierno Central se ha ido expandiendo a través del territorio nacional mediante la creación de regiones administrativas de sus agencias. Cuarenta (40) de las 134 agencias tienen un total de 255 oficinas regionales; regiones que no coinciden ni coordinan sus funciones y servicios. Ello evidencia que el Gobierno Central se ha embarcado en un proceso de dispersión o, para citar a Oscar Oszlak10, de des-centrar, la prestación de sus servicios, desafortunadamente de manera desarticulada e ineficiente. La propuesta reconoce además que dependerá para su implementación exitosa de la reestructuración de todo el aparato gubernamental, en específico el fortalecimiento de las competencias de planificación, fiscalización, monitoreo y evaluación del Gobierno Central y en particular de la Oficina del Gobernador. La descentralización de las funciones gubernamentales constituye la política pública del Gobierno de Puerto Rico desde la aprobación de las leyes de reforma municipal de 1991. En agosto de 1991 se aprobaron cuatro leyes que debieron dar el paso a una reforma gubernamental profunda de las relaciones intergubernamentales11. En la declaración de motivos de la Ley de Municipios 10 Oscar Oszlak, Descentralizar o desconcentrar?: Uruguay frente a un dilema no resuelto. http://oscaroszlak.org.ar/ articulos-esp.php 11 El 30 de agosto de 1991 se aprobaron las leyes de la reforma municipal, a saber la Ley 80 para la creación del Centro

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Autónomos12 se declara que en nuestro esquema de gobierno el organismo público y los funcionarios electos más cercanos a la ciudadanía son el gobierno municipal, los alcaldes y los asambleístas municipales. La ley tenía como objetivo combatir la extrema centralización, “producto de enfoques para el desarrollo de nuestro país que contribuyeron significativamente en el pasado, pero que a medida que ha ido madurando nuestro pensamiento político colectivo, se han convertido en impedimentos para el desarrollo. En alguna medida esa centralización respondió a una visión del mundo que concebía el desarrollo económico y social uniforme para todas las partes del conjunto social puertorriqueño.” La Exposición de Motivos plantea además que “el esquema de control ha contribuido en gran medida a la alta burocratización de nuestro Gobierno Central, afectando la calidad de los servicios que recibe la ciudadanía.” Por ende para remediar esa situación, la medida “declara como política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico otorgar a los municipios el máximo posible de autonomía y proveerles las herramientas financieras y los poderes y facultades necesarios para asumir un rol central y fundamental en su desarrollo urbano, social y económico. Esta Ley de Municipios autónomos crea los mecanismos para que los municipios tengan los poderes y facultades que son esenciales para un funcionamiento gubernamental democrático efectivo; poderes y facultades que antes de esta legislación residían exclusivamente en el Gobierno Central. Esta transferencia de poderes y competencias, junto a la reducción de la intervención del Gobierno Central en los asuntos municipales y la ampliación del marco de acción del municipio a áreas que hasta el presente le estaban vedadas o grandemente limitadas, propulsarán una Reforma Municipal que culminará en una redefinición del Gobierno Municipal y, como consecuencia, una reestructuración del Gobierno Central, encaminada a democratizar más aún nuestro proceso político garantizándole a la ciudadanía un gobierno efectivo y responsivo a sus necesidades y aspiraciones.” Las leyes que conformaron la reforma municipal de 1991 contemplaban los siguientes principios, poderes, y facultades13: 1. Proteger de embargos los fondos en poder del municipio o en poder del Centro de Recaudación de los Impuestos Municipales (CRIM). 2. Impedir la suspensión de ordenanzas, resoluciones y reglamentos municipales, excepto por orden de un tribunal competente. 3. Prohibir la exención del pago de contribuciones, patentes y tasas municipales a personas naturales y jurídicas salvo que se disponga por ley.

de Recaudación de Ingresos Municipales (CRIM), Ley 81 para ordenar el proceso de autonomía de las municipalidades, Ley 82 para regular las patentes municipales, y la Ley 83 para regular los impuestos municipales sobre la propiedad. El 22 de septiembre de 1992 se aprobó la Ley 73 que crea la Comisión para fomentar la Autonomía Municipal.

12 Ley Num. 81 del 30 de agosto de 1991, según enmendada

13 Ver Leonardo Santana Rabell y Mario Negrón Portillo (editores), La reforma municipal en Puerto Rico. Retos y oportunidades (1995, San Juan, Escuela Graduada de Administración Pública, Universidad de Puerto Rico)

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4. Establecer un sistema de administración municipal, incluyendo el manejo de sus recursos humanos 5. Autorizar la creación de corporaciones especiales con el propósito de promover áreas tales como la economía, educación, recreación, deporte y cultura. 6. Adoptar mecanismos para fomentar la participación ciudadana y la colaboración entre el gobierno municipal y la comunidad 7. Crear cinco jerarquías para regular las delegaciones o poderes que pueden ejercer los municipios, ello en reconocimiento que no todos los municipios estaban preparados para asumir las nuevas responsabilidades. 8. Delegar en municipios con planes de ordenación territorial las competencias para establecer sus políticas para el uso de sus terrenos.

Las expectativas de cambio que generaron las leyes de reforma municipal se redujeron rápidamente. Fueron muchas las enmiendas a las leyes, algunas de las cuales limitaron el alcance de la autonomía y la participación ciudadana. La legislatura aprobó varias leyes que atentaron contra los recursos fiscales de los municipios, propiciando déficits fiscales y por ende, la dependencia en asignaciones especiales del Gobierno Central. A manera de ilustración de los antes planteado, entre 1992 y 2008 se aprobaron 106 enmiendas a la Ley de Municipios Autónomos, setenta (70) de ellas entre 1993 y 200014. Particularmente nocivas han sido las exenciones y exclusiones contributivas contenidas en convenios con empresas privadas negociadas por el Gobierno Central. Quizás el principal indicador de la ausencia de progreso de la reforma municipal es que desde su aprobación hace 23 años, únicamente cinco de los 78 municipios han alcanzado la máxima jerarquía de autonomía municipal. Un factor que militó contra la reforma municipal de 1991 fue la discontinuidad en el poder. Aunque al momento de su aprobación la reforma municipal gozó del apoyo de los alcaldes de los dos partidos mayoritarios que se alternan en el poder desde 1968, le correspondió al recién electo gobernador en 1992, Pedro Rosselló, implementar una reforma que se asociaba con su predecesor. El Gobernador Rosselló a su vez promovió una reestructuración dirigida a reducir el tamaño del gobierno, centralizar las agencias agrupándolas en lo que denominó agencias sombrillas, controlar el crecimiento del empleo público, propiciar la desregulación y la privatización de los servicios públicos. La alternancia en la gobernación y la legislatura han paralizado los esfuerzos de reforma, incluyendo la reforma municipal. Este fenómeno se ha agravado en los últimos años. Desde 1996 ningún gobernador ha revalidado en las elecciones, reduciendo sus periodos a la cabeza del gobierno a cuatro años. La fragilidad política fue particularmente evidente en 2006 cuando la 14 Informe de Legislación recomendada por la Asociación de Alcaldes de Puerto Rico de impacto a los municipios. 11 de mayo de 2009.

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lucha entre el Primer Ejecutivo y la Asamblea Legislativa por la aprobación de la tasa de un nuevo impuesto degeneró en un cierre gubernamental que se extendió durante dos semanas. La manzana de esa discordia política fue la aprobación del impuesto a la venta y uso (IVU) y su tasa efectiva. Irónicamente, la propuesta de adoptar el IVU fue parte de una reforma fiscal que contempló las finanzas municipales y asignaba una porción de esos recaudos a las arcas municipales. El IVU se concibió como un instrumento fiscal que contribuiría al desarrollo económico local, mejoraría la calidad de vida y posicionaría al municipio como actor en la construcción de la gobernanza. La reforma fiscal y la aprobación del impuesto al consumo (IVU) representaron una de las pocas iniciativas de envergadura en materia de asuntos municipales desde la aprobación de las reformas en 1991. La aprobación de la Constitución de Puerto Rico en 1952 no otorgó mayores poderes a los gobiernos municipales. La nueva constitución confiere el poder para crear, eliminar y consolidar municipios a la Asamblea Legislativa. Desde la creación del Estado Libre Asociado como estatus político autónomo en 1952, Puerto Rico tuvo un líder político máximo que dominó todas las ramas de gobierno y propició la centralización de poderes y decisiones en la Oficina del Gobernador, conocida como La Fortaleza. La crítica a la centralización excesiva quizás fue manifestada mejor en 1989 en la carta de renuncia de Juan Agosto Alicea, entonces Secretario de Hacienda, en la cual expresaba al Gobernador que la gestión pública sufría de tres problemas graves que ponían en peligro su eficacia y la recuperación económica y fiscal. Ellas eran: (i) la centralización excesiva que existe en La Fortaleza, y que constituye un impedimento al mejor funcionamiento de las agencias; (ii) el ambiente saturado de política partidista, y (iii) el gigantismo gubernamental que amenaza con tragarse todos los nuevos recursos público15. No son muchos los reclamos de reforma de las relaciones intergubernamentales. Las propuestas de descentralización y delegación de competencias a los gobiernos municipales aparecen en dos de los muchos informes de reforma gubernamental estudiados por Leonardo Santana Rabell en su libro Fulgor y decadencia de la administración pública (1992-93). Cabe resaltar que fueron informes producidos por el sector privado en 1985 y 1990 en los cuales reclamaban la modernización de nuestra gestión gubernamental. El Informe del Comité para el Desarrollo de Puerto Rico (1985), compuesto por miembros de la clase empresarial del país, propone el traspaso selectivo de funciones y responsabilidades a los gobiernos municipales, toda vez que los enfoques anteriores habían fracasado16. No debe constituir una sorpresa el que los alcaldes reiteradamente hallan abogado por la descentralización. La Asociación de Alcaldes históricamente ha promovido la descentralización y la 15 Leonardo Santana Rabell, Ibíd., pg. 91

16 Leonardo Santana Rabell, Ibíd., pg. 141, 147

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regionalización como instrumentos complementarios a la autonomía municipal. Rafael Cordero Santiago, entonces alcalde de Ponce, se expresó al respecto de la siguiente manera: “ ...no puede haber autonomía municipal verdadera sin una profunda descentralización del gobierno central a través de regiones bien definidas y estratégicamente orientadas y que tampoco puede haber descentralización regional sin un amplia autonomía municipal.” 17

Entonces la Asociación de Alcaldes, al igual que la Federación, apoyó la creación de regiones como un nivel intermedio para ofrecer servicios especializados y profesionales en apoyo a los municipios, establecer la política de ordenamiento territorial y rendir servicios públicos que trascienden los límites municipales o que ofrecen economías de escala. Ambos cuerpos recomendaron que el modelo regional adoptara la distribución de los distritos senatoriales y que la región fuera dirigida por una Junta constituida por los alcaldes de la región y las agencias del Gobierno Central concernidas. La propuesta de los alcaldes contaba con el apoyo de la Administración del Gobernador Aníbal Acevedo Vilá, cuyo Plan para un Puerto Rico Nuevo incluyó un modelo de regionalización de las agencias del Gobierno Central que homogeneizaba los límites territoriales de las regiones de las diversas agencias y departamentos. El propuesto Plan de Regiones Administrativas Uniformes también tomaba los límites de los distritos electorales senatoriales de la Isla. En 2009 la Asociación reafirma su reclamo de una reforma municipal que incluya la descentralización plena de las funciones del Gobierno Central basada en el principio de subsidiaridad, la regionalización de servicios del gobierno central a regiones, la reconfiguración organizacional de los servicios y el poder decisional de las agencias, y la reconfiguración del gobierno a base a focos económicos. Los alcaldes abogaron además por una enmienda a la Constitución de Puerto Rico que otorgara a los residentes de los municipios el poder de gobernarse en asuntos locales y condicionara la facultad legislativa para suprimir, consolidar y reorganizar municipios a una ratificación en referéndum por los electores de los municipios concernidos. A pesar del poder político de los alcaldes, sus reclamos de reforma municipal aun esperan por una respuesta afirmativa.18 La resistencia a la autonomía municipal no fue siempre la postura predominante del gobierno de la Isla. Una mirada a los informes de los primeros gobernadores norteamericanos en Puerto Rico revela que la autonomía municipal fue un objetivo del régimen colonial en sus inicios. Dichos documentos plantean claramente que el régimen buscaba americanizar al nuevo territorio y a su gente. Ello incluía dejar atrás el modelo español de gobierno y sustituirlo por el modelo norteamericano, lo que incluía fortalecer la administración municipal. El Segundo Informe Anual del Gobernador de Puerto Rico al Presidente de los Estados Unidos del primero de julio de 190219 17 Informe del Hon. José E. Aponte De La Torre (Presidente) y Jaime L. García (Director Ejecutivo), Descentralización del Gobierno y Regionalización, a la Asociación de Alcaldes, Octubre 2004 (presentación en power point no publicada)

18 Ver sección Resumen Ejecutivo de Enmienda Constitucional. Informe de Asociación de Alcaldes (AAPR), Legislación recomendada por la AAPR de impacto a los municipios del 11 de mayo de 2009.

19 William H, Hunt (Governor of Porto Rico), Second Annual Report of the Governor of Porto Rico to the President

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revela claramente su objetivo de política pública: el objetivo debe ser mayor independencia municipal y por ende liberarlos de la autoridad central a la mayor brevedad posible. “It has been the policy of the insular administration to encourage a spirit of self-reliance and civic pride in the municipalities and to extend the sphere of local self-government as far and as rapidly as is reasonably possible.” El informe revela que la legislatura de Puerto Rico, en el ejercicio del poder conferido por el Congreso de Estados Unidos para crear, consolidar y reorganizar los municipios, aprobó una medida para la consolidación de los municipios, reduciendo su número de 68 a 46 municipios, efectivo en julio de 1902. Esta medida pretendía armonizar los modelos españoles y norteamericanos de gobierno al fomentar el desarrollo administrativo local y mantener la primacía de agencias centrales como hacienda y policía. El Tercer Informe Anual al Presidente de los Estados Unidos (1903)20 reconoce que las consolidaciones no estaban logrando todos los objetivos esperados. Una consecuencia negativa señalada en el Informe era que los pueblos pequeños fueron ignorados por los grandes a los cuales se consolidaron, que los recaudos no les llegaban y que se abandonaron los planes de mejoras en esos centros de población. El tercer informe reafirma el objetivo de promover la autonomía local como la mejor forma de gobierno municipal. El Quinto Informe Anual al Presidente (1905)21 nuevamente reconoce el fracaso del experimento de consolidación e informa que se restablecieron casi todos los municipios abolidos en 1902, aumentando el número de municipios de 46 a 66. Informa además que se presentó un proyecto de ley para crear un sistema de condados, pero que el mismo fue retirado para dar curso a un proyecto sustitutivo que creó una comisión que elaboraría un proyecto viable para la reforma del modelo de gobierno local en la colonia. El Informe reitera el deseo de implantar una administración pública norteamericana en la colonia, una que dejara atrás la importancia excesiva de lo político y las relaciones políticas personales que causaban una gran animosidad y dieran curso a políticas racionales basadas en principios de sana administración pública y solución de conflictos. Los esfuerzos fallidos de a principios del siglo 20 ofrecen evidencia de la naturaleza elusiva de las reformas a las relaciones intergubernamentales en Puerto Rico. En resumen, aunque el discurso oficial de los gobernantes de Puerto Rico reconoce la necesidad de un modelo descentralizado de gobierno, uno que delegue poderes, funciones y recursos a los gobiernos sub nacionales, la tendencia centralista ha prevalecido, impidiendo el fortalecimiento de los gobiernos sub nacionales. Durante el siglo 20 la gestión gubernamental sufrió una of the United States, Honorable Theodore Roosevelt for the period from May 1, 1901 to July 1, 1902. July 1, 1902.

20 William H. Hunt (Governor of Porto Rico), Third Annual Report of the Governor of Porto Rico to the President of the United States, Honorable Theodore Roosevelt for the period from July 1, 1902 to June 30, 103. August 1, 1903.

21 Fifth Annual Report of the Governor of Porto Rico covering the period from July 1, 1904 to June 30, 1905. December 1905.

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descentralización funcional o desconcentración del Gobierno Central. La gestión pública se expandió a través de toda la Isla afianzando el poder del Gobierno Central y sin descentralizar el poder político y la organización territorial22.

El reto de la descentralización de la gestión pública en Puerto Rico y América Latina Los estudios sobre la gestión gubernamental latinoamericana coinciden en reconocer la preeminencia de las tendencias centralizadoras del Estado, fuerzas que han impedido o limitado el progreso de las propuestas de descentralización y delegación de competencias a los gobiernos locales. Las relaciones intergubernamentales son de tipo jerárquico, donde el gobierno central mantiene la supremacía sobre los entes sub nacionales. Tomassini (2004: 136-7) enumera los principales factores de la resistencia a las reformas gubernamentales en la región: 1. La tradición centralista y su resultante clientelismo político. 2. Resistencia a la participación y a flexibilización de los servidores públicos y sus asociaciones gremiales. 3. Temor de los partidos políticos a perder cuotas de influencia en el aparato de gobierno y electoral. 4. Debilidad de la sociedad cívica.

Arocena pone en tela de juicio los llamados casos exitosos: “Las instituciones actuales, todavía fuertemente centralistas, son un obstáculo efectivo al desarrollo en profundidad de lo local. Los procesos de desarrollo local en América Latina son aún muy incipientes y no han tenido el impacto que generan los buenos resultados. Cuando hablamos de casos exitosos, los destacamos, los ponemos en la vidriera y se mencionan una y otra vez en simposios, seminarios, etc. Se trata más bien de excepciones, frente a una situación general en la que las sociedades locales sobreviven, asfixiadas por la hegemonía centralista.23”

La evaluación de los servicios descentralizados en América Latina que hacen Galilea Ocón y Letelier Saavedra24 reconoce la tensión inherente entre la delegación de la prestación de servicios 22 Para definiciones ver “Los desafíos de la descentralización y la participación ciudadana en el Uruguay” de José Arocena en Los nuevos gobiernos locales: la nueva institucionalidad y su incidencia en el desarrollo local. (Noviembre 2008, Uruguay: Cuadernos para el Desarrollo Local. Diálogos por la Descentralización. Año 1, No. 1, pg. 17-33 23 Arocena, Ibíd., pg. 17

24 Sergio Galilea Ocón y Leonardo Letelier Saavedra, “El estado de los servicios descentralizados en América Latina.” Reforma y Democracia, 2013, 55:43.

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públicos al nivel más cercano a la ciudadanía y la necesidad de garantizar estándares nacionales de calidad. Los autores reconocen además la economía política del problema y apuntan a la estructura presidencialistas latinoamericanas y a la centralidad de la figura del jefe de Estado, la cual llega a opacar la visibilidad y autonomía de los entes subnacionales. El estudio de los intentos de innovación en los municipios mexicanos de Rojo Calzada25 reconoce que la división de poderes se ha vuelto algo más formal que efectivo, y que los estados y en particular los municipios quedaron relegados a un papel secundario. Y añaden que, lo que denomina una historia de descentralización sin rumbo, no parece estar construyendo espacios de cooperación ni de concurrencia bajo reglas claras y funcionales. Las dificultades de los reclamos de descentralización fueron claramente reconocidas por Íñigo de la Serna, Presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) en octubre de 2013 quien admitió que la “segunda descentralización” es una utopía y que este no es el momento en España para reclamar un traspaso de competencias a los gobiernos locales26. El también alcalde de Santander reivindicó el papel de las ciudades en mejorar la competitividad de su país e insto a dirigir los esfuerzos de los gobiernos locales a crear un marco estable que les otorgue el papel institucional que les corresponde. Quizás una de las expresiones más sensatas y realistas la hace nuestro colega Oscar Oszlak al manifestar que “resulta difícil esperar que, de manera unilateral y voluntaria, el gobierno central se desprenda de aquellos atributos que han constituidos la base de su poder durante más de un siglo.” En el caso de Puerto Rico, encontramos que luego de 116 años de colonización norteamericana y de intentos de americanización de nuestra sociedad y administración pública, prevalecen aun los principios y valores centralistas del régimen colonial español. La descentralización de la función pública y la delegación de competencias a los gobiernos subnacionales enfrentan retos similares al resto de la región latinoamericana: 1. La tendencia a centralizar la prestación de servicios en el Gobierno Central y las funciones públicas en la Oficina del Gobernador. 2. Las luchas políticas entre los partidos políticos e intra partido. 3. Resistencia al cambio de los servidores públicos. 4. Resistencia de los sindicatos a la transferencia de la prestación de servicios públicos a instancias donde la organización sindical es pobre o inexistente. 5. Debilidad de la sociedad civil como resultado de un modelo de gobierno que ha fomentado la dependencia ciudadana y desarticula su movilización política independiente.

25 Pablo Rojo Calzada, “Innovación en la gestión local bajo un diseño institucional obsoleto: el reto de los municipios mexicanos en el siglo XXI.” Reforma y Democracia, 2013, 56:103 26 Carta Local, FEMP, “Iñigo de la Serna: la segunda descentralización es una ‘utopía’.” Noviembre 2013, pgs. 24-25

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6. El estigma asociado con los gobiernos locales promovido por los medios de comunicación masivos, lo cual crea una imagen pública adversa a los municipios y los gobiernos locales.

Quizás el reto mayor a las reformas gubernamentales ha sido su contexto. Una mirada histórica revela que las únicas reformas exitosas fueron parte de las transformaciones de las relaciones del Estado dentro del marco colonial: la implementación de un régimen americano de gobierno a principios del siglo 20 y la transición hacia un gobierno autónomo durante la década de los cincuenta. Las reformas subsiguientes fueron parciales, sectoriales e inarticuladas. ¿Y dónde queda nuestra propuesta de centralización? Aunque la idea de crear regiones o condados no es nueva, la propuesta de 2014 es la más completa presentada hasta el momento. No obstante, reconocemos que la misma no representa un modelo tradicional de delegación de funciones a los gobiernos municipales toda vez que se plantea crear una nueva instancia donde el Gobierno Central mantiene un nivel de influencia y se propone crear un organismo central con mayores poderes y responsabilidades sobre los asuntos municipales. Al igual que el caso de Uruguay estudiado por Oszlak, el gobierno central no parece estar dando los pasos hacia una descentralización, a pesar de sus pronunciamientos repetitivos en favor de la misma. Hasta el momento, la única recomendación adoptada por el Gobernador parece ser la delegación a los municipios del transporte escolar, función que muchos ya están llevando a cabo. La crisis económica y fiscal, junto a los recortes masivos nos hace renuentes a creer que este es el momento en que implementaremos la reforma municipal. Al igual que Uruguay, el gobierno central de Puerto Rico parece continuar su práctica de desconcentración a través del territorio y probablemente se limite a tomar acciones para ordenar de manera más racional y articulada la administración de los asuntos públicos. El diagnóstico del dilema uruguayo que hace Oszlak muy bien puede aplicarse a Puerto Rico: “todo parece indicar que, por el contrario, el gobierno central se encamina a reforzar su presencia territorial, sin resignar poder, recursos ni responsabilidades de gestión. Tampoco existe una demanda social para que se produzcan tales transferencias ni, salvo posibles excepciones, una clara vocación de los departamentos por hacerse cargo de mayores cometidos.” Otro factor que milita contra la descentralización y la delegación de competencia a los gobiernos locales y subnacionales es que esta demanda no es parte de los reclamos de las organizaciones de la sociedad civil. La ciudadanía puertorriqueña demanda un buen gobierno, mejor acceso a los servicios públicos, el respeto de sus derechos humanos y una mejor calidad de vida, reclamos dirigidos a todas las instancias gubernamentales. La ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil aun no reconocen que el desarrollo municipal crea las condiciones para una participación ciudadana efectiva. Que el desarrollo local propende mejores relaciones de gobernanza y de buen gobierno. Por ende, proponemos que para lograr un apoyo ciudadano mayor las propuestas para una relaciones intergubernamentales deben enfatizar menos las relaciones entre entes políticos y privilegiar en su análisis como la descentralización y la delegación de competencias son necesarias para la construcción de relaciones de gobernanza democráticas, facilitando la participación y la Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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fiscalización ciudadana de la gestión pública. Quizás entonces nos acercaremos a la tan elusiva reforma municipal en Puerto Rico y América Latina.

Ponencia en el XI Congreso Internacional de la Red de Estudios Municipales REDEMUN 2014, “Los retos de los gobiernos locales en la sociedad del conocimiento” 22-24 de julio de 2014 San José, Costa Rica

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“El discurso de la política social y el desarrollo municipal: un caso de estudio”

Ramiro Esqueda Walle1

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas Modalidad de trabajo: Investigación concluida

1

Doctor en Economía Regional; Profesor-investigador de la Universidad Autónoma de Tamaulipas. E-mail: resquedaw@uat. edu.mx Tel. +52 (834)318 18 00 Ext. 8708

“EL DISCURSO DE LA POLÍTICA SOCIAL Y EL DESARROLLO MUNICIPAL: UN CASO DE ESTUDIO”

Dr. Ramiro Esqueda Walle

Introducción El papel de la política social en los distintos niveles de gobierno tiene que ver con el debate acerca del papel de la descentralización como herramienta para alcanzar mayor grado de desarrollo, mejor distribución del ingreso y reducción de la pobreza. Si bien en muchos trabajos se ha documentado la existencia de grandes niveles de pobreza y desigualdad en México (Boltvinik y Laos, 1999, entre otros), el espacio municipal ha sido escasamente abordado como caso de estudio para analizar la definición de la política social como respuesta a dichas problemáticas. Paradójicamente, más del 50% (1251) de los municipios de México son catalogados como de “alta marginación” por el Consejo Nacional de Población (CONAPO, 2005), por su parte, para el año 2005, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), determino que existían 253 municipios con incidencia de pobreza alimentaria mayor al 60 por ciento, siendo entidades consideradas de “alto” y “muy alto” grado de rezago social. De esta manera, el municipio resulta un campo fértil para evaluar los lineamientos de la política social en aras de lograr los objetivos de justicia, equidad y desarrollo. En este artículo, tratamos de indagar ¿qué vínculos existen entre el gobierno municipal y la política social?, y particularmente ¿qué papel juega la política de desarrollo social en el plano discursivo del gobierno municipal de Tampico, Tamaulipas 2008-2010? Asimismo, nos interesa analizar si dicha política es congruente con lo que dictan los planes de desarrollo federal, estatal y el marco

jurídico vigente sobre la materia. Para ilustrar lo anterior se evalúa el Plan Municipal de Desarrollo de Tampico 2008-2010 (PMDT). Aunque es difícil encontrar una respuesta que satisfaga en su totalidad dichas inquietudes, es pertinente hacer un esfuerzo por tratar de documentar el caso referido y ver si efectivamente se parte criterios sólidos para la elaboración del plan de acción de gobierno en lo concerniente a la cuestión social, o si en realidad se trata de una propuesta demagógica. El objetivo de este trabajo, es evaluar el PMDT 2008-2010 con lo que plantea jurídicamente el sistema federal mexicano en relación al papel del municipio en lo que respecta a la política y el desarrollo social, toda vez, que dicho documento es el eje rector de las acciones del gobierno en turno. La metodología que se empleó es de tipo cualitativo y se basa fundamentalmente en la revisión documental. En la primera sección de este documento, se aborda una breve revisión del contexto jurídico del municipio. En el segundo apartado se exponen de manera general las problemáticas sociales que enfrentan los municipios en México y lo que ha implicado el proceso de descentralización de funciones para estas entidades político-administrativas. En la tercera parte, se analizan los vínculos entre acción gubernamental y política social y se presentan los fundamentos jurídicos que facultan y reglamentan la participación de los municipios sobre esta cuestión. La discusión se enmarca en el paradigma de la política pública y sus implicaciones para los distintos órdenes de gobierno. La planeación del desarrollo desde el punto de vista gubernamental es analizada en el cuarto apartado, haciendo énfasis en lo que corresponde al ámbito municipal. Ya en la quinta sección se expone un análisis del PMDT 2008-2010 que pretende identificar como concibe -explicita o implícitamente- la actual administración al desarrollo social, toda vez, que esto permitirá conocer el tipo de política social propuesta y los criterios que la sustentan. Se hace lo mismo con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y con el Plan Estatal de Desarrollo de Tamaulipas 2005-2010 para evaluar la coherencia que debiera existir entre éstos, desde el punto de vista legal y de la eficiencia. Finalmente, se presentan las conclusiones y reflexiones a las que se ha llegado a partir del trabajo de investigación.

I. El municipio y su contexto jurídico De acuerdo al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el municipio es la unidad político-administrativa más pequeña, asimismo, la base de la división territorial y la organización política de las entidades federativas. Al respecto, Zicardi (2000), añade que la forma de gobierno de los municipios es el ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal, síndicos y regidores. Más allá de las funciones administrativas, la

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importancia de estas escalas de poder es que son sede de sociedades cuya historia les otorga una identidad propia y en donde radica un gran potencial social para el desarrollo (Sánchez, 2001). De acuerdo a los preceptos constitucionales, el municipio en México es un ente autónomo que reúne las siguientes características: i. Personalidad jurídica propia. ii. Patrimonio propio. iii. No tiene vínculos de subordinación jerárquica con el gobierno de estado. iv. Administra libremente su hacienda. v. Tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales. vi. Su gobierno es elegido popularmente.

Además, el municipio como unidad de gobierno tiene amplias facultades para actuar en materia de planeación territorial y ambiental, y suministrar servicios públicos (agua potable, alcantarillado y mercados) (Zicardi, 2000). Por otro lado, en los términos de las leyes federales y estatales, el artículo 115 constitucional faculta a los municipios entre otras cuestiones para formular, aprobar y administrar: la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; reservas territoriales y planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales para estos efectos. Por lo tanto, cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán: asegurar la participación de los municipios; autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, etc.

II. Problemáticas municipales y descentralización En México los retos sociales en buena medida están determinados por la prevalencia de altos niveles de pobreza y desigualdad. En este escenario, ¿cuál es la situación del ámbito municipal y cuáles son sus características? Los municipios mexicanos presentan de manera general una polarización socioeconómica caracterizada por una alta concentración de la riqueza y la distribución de la población (Sánchez, 2001). Aunado a lo anterior existe una marcada heterogeneidad en los niveles de desarrollo humano y de pobreza entre y hacia al interior de los mismos. Esta situación se presenta incluso en municipios como Tampico (caso de estudio del presente trabajo) ubicado dentro de los primeros diez con menor índice de rezago social a nivel nacional y en donde casi el 35% de la población se encuentra en niveles de pobreza patrimonial (CONEVAL, 2005).

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No obstante que es precisamente en la escala municipal donde los gobiernos padecen de manera más cercana las problemáticas sociales, son las entidades con menos capacidad para atenderlas. Al respecto Guillén (1995: 20) comenta: “La desigual distribución de los recursos financieros entre los niveles gubernamentales reduce al mínimo la capacidad directa de los gobiernos municipales para enfrentar sus retos sociales, a pesar de ser los municipios donde éstos últimos adquieren dimensiones concretas. Los retos de la administración municipal son virtualmente los mismos que para el resto de los niveles de gobierno, sobre todo si se les comprende dentro de los propósitos del bienestar. Así lo condicionan tanto su normatividad particular, como el discurso político y sobre todo las expectativas de la población”.

Sin embargo, las cosas han ido cambiando ya que desde hace poco más de 25 años se ha impulsado un proceso gradual de descentralización que ha venido redefiniendo los ámbitos de competencia entre los tres niveles de gobierno, ya que hasta 1982, el gobierno federal mantenía un gran peso en las estrategias de desarrollo. Los primeros cambios de ese estilo de gobierno empezaron con la definición formal de áreas de competencia mínimas de los gobiernos municipales por medio de la reforma del artículo 115 de la constitución federal decretada a finales de 1982, asimismo, con los sucesivos cambios a la legislación secundaria que reconocen mayores atribuciones a los municipios en áreas de desarrollo antes federales (Guillén, 1995). Esto ha contribuido a que muchos municipios, desempeñen ya un papel central en el desarrollo económico y social del país (Zicardi, 2000). En este contexto, la descentralización es una estrategia para distribuir el poder, ya que al transferir a los gobiernos locales atribuciones, recursos, información y decisiones, descongestiona el proceso del gobierno y da mayor consistencia al Estado y a la propia sociedad (Ortegón, 2008). Por su parte, Ander-Egg (1994: 78), la define como una “…transferencia o traspaso de ciertos componentes de la autoridad (atribuciones, competencias y/o funciones) entre entidades administrativas de una misma organización o entre distintas organizaciones. Cuando se trata de organizaciones, pertenecientes todas ellas al ámbito de la administración pública, generalmente el proceso se desarrolla desde el nivel estatal hacia los niveles regionales, provinciales y municipales”. De esta manera, la descentralización encuentra en el municipio un espacio natural para las acciones que pueden operar a favor de un desarrollo más armónico de la nación (Sánchez, 2001).

III. Vínculos entre política social y acción gubernamental El análisis del desarrollo social debe partir desde el enfoque y los objetivos que persigue la política social. La política social debe entenderse como el conjunto de lineamientos e intervenciones tanto públicas como privadas cuyo fin es mantener e incrementar el bienestar social.

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En suma, las políticas sociales constituyen un tipo particular de políticas públicas, encaminadas al logro del bienestar social mediante estrategias de redistribución de la riqueza y del ingreso para impulsar un mejoramiento continuo de las condiciones de vida de la población. La política social ha sido una función asumida por el Estado mexicano -con énfasis variables- y es una garantía de que se busca la equidad social y la promoción de los derechos básicos de la ciudadanía (Zicardí, 2001; Cardozo, 2006). En la actualidad el nuevo estatuto de lo social, esta caracterizado por la complejidad, ante la vorágine de los cambios, se percibe una desorientación teórica, una sensación de desasosiego y desconcierto, lo que sólo refleja la intensidad de los cambios. En este sentido, las convulsiones sociales, económicas, culturales y políticas han afectado radicalmente no sólo a las políticas sociales sino también a las condiciones mismas de la acción social, lo que obliga a recrear la gestión de las necesidades sociales (Arteaga, 2001). En este marco, Zicardi (2001) considera que algunas políticas sociales como educación y salud entre otras, fueron originalmente competencia del gobierno nacional, sin embargo, los recientes procesos de descentralización tienden ha traspasar su operación a los gobiernos estatales y municipales. En México, el vínculo entre acción gubernamental y bienestar social tiene fundamento jurídico en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos2 (CPEM), en las constituciones de los estados y, de hecho en toda la normatividad que regula los objetivos y estructura de los niveles de gobierno existentes (Guillén, 1995). Más recientemente, entre el año 2000 y el 2006 se han establecido las siguientes leyes para consolidar la política social; Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Ley General de Salud y Ley General de Desarrollo Social (LGDS). La LGDS entró en vigor el 20 de enero del 2004 y señala en su primer artículo que “La presente Ley es de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional…” y tiene por objeto, garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la CPEM, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social. Entre otras novedades, contempla esquemas de evaluación con la vinculación de expertos en la supervisión de los programas sociales, asimismo, mecanismos de contraloría social. Además, incorpora controles al presupuesto en el rubro de gasto social y establece criterios para la definición (Art. 6), medición y ubicación de zonas pobres en el país y obliga al establecimiento del Sistema Nacional de Desarrollo Social en el que deben participar los gobiernos municipales, los gobiernos estatales y el gobierno federal. Asimismo, delimita el ámbito de competencia del conjunto de la acción gubernamental en materia de desarrollo social y sienta las bases para la concertación de acciones con los sectores social y privado. 2

Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. Artículo 25, primer párrafo, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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IV. La planeación del desarrollo social Desde el punto de vista del quehacer gubernamental, la planeación del desarrollo es un proceso basado en un diagnóstico de la realidad a la que se le pretende aplicar que implica diseñar objetivos, programas y estrategias. Estas acciones, conforman el conjunto de políticas públicas cuyo fin generalmente es impulsar un mayor nivel de vida de la sociedad, al mismo tiempo que trata de optimizar el uso de los recursos para lograrlo. El primer antecedente de la planeación en México se remonta a 1930, fecha de la expedición de la ley para elaborar “El plan nacional de México”. Años más tarde, en 1939 se establece la Ley sobre Planeación General de la República, no obstante estos primeros esfuerzos, todavía hasta 1965 no existía siquiera un órgano central de planeación eficaz (Flores, 1983). Es hasta las reformas constitucionales de 1982 que se abroga la Ley sobre Planeación General de la República y se establecen los principios básicos de la planeación para el desarrollo nacional, estatal y municipal, entrando en vigor en enero de 1983. Es así que el fundamento jurídico de los planes municipales de desarrollo de Tamaulipas es normado por la Constitución Política de Política de los Estados Unidos Mexicanos, la ley Federal de Planeación, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, La constitución Política del Estado de Tamaulipas, la Ley de Planeación del Estado de Tamaulipas (LPET) y la Ley Orgánica Municipal. Por su parte, la LPET señala claramente que la planeación del desarrollo debe ser un esfuerzo coordinado de los tres ámbitos de gobierno. Cabe señalar que los Comités de Planeación Municipal (COPLADEM) y el Comité de Planeación del Desarrollo del Estado de Tamaulipas (COPLADET) participan de manera muy activa en la elaboración de los planes, sobre todo en lo que se refiere a los mecanismos de participación civil.

V. La política social y de desarrollo en Tampico Las bases jurídicas de la planeación del desarrollo de los municipios tamaulipecos y los lineamientos que establecen el COPLADET y el COPLADEM, establecen que debe haber coherencia, coordinación y compatibilidad entre los planes de desarrollo de los distintos órdenes de gobierno en el proceso de planeación, programación y evaluación, asimismo, en la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos. De lo contrario, aunado a que no se estarían cumpliendo las leyes en materia de planeación, se incurriría en duplicidad de esfuerzos e ineficiencia en la utilización de los recursos públicos.

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Entonces, a partir del análisis de los planes de desarrollo, es posible conocer el perfil de la política social que los gobiernos pretenden implementar. En lo que respecta al desarrollo y la política social, implícitamente debe considerarse que debe haber armonía y complementariedad en los objetivos y estrategias orientadas hacia estos fines para maximizar los resultados y minimizar las trabas por la falta de coordinación. En este contexto ¿Qué entienden el gobierno municipal de Tampico (2008-2010), el gobierno federal (2007-2012) y gobierno estatal de Tamaulipas (2005-2010) por desarrollo social y que papel ocupa éste en sus respectivos planes de desarrollo? En los siguientes apartados se expone un análisis comparativo entre el PMDT 2008-2010; el PND, 2007-2012 y el PEDT, 2005-2010.

-Plan Municipal de Desarrollo 2008-2010 de Tampico La primera parte del PMDT abarca la presentación y la introducción del mismo, en donde se hace mención a la forma en cómo fue concebido, asimismo, a los fundamentos jurídicos en los que se apoya. Ya en la presentación se hace la primera referencia hacia la política de desarrollo social: “Nuestra apuesta es por los Tampiqueños, por las presentes y futuras generaciones, por la convivencia, los espacios recreativos, el desarrollo social incluyente y, en especial, por la participación organizada de todos” (PMD Tampico, 2008: 3) (El énfasis es de mi parte).

Es así que empieza a identificarse a la política social como uno de los temas prioritarios en las acciones de gobierno. Cabe señalar que este documento es muy breve (26 páginas) y basa su propuesta de desarrollo en cinco ejes: “Diagnóstico de la Situación y Opinión Ciudadana”, “La Estrategia del Desarrollo y sus líneas de acción”, “La Estrategia en el Territorio”, “Gestión Gubernamental” y “Sistemas de Evaluación y Seguimiento”. Los temas anteriores conforman los grandes apartados que estructuran el contenido del PMD y de éstos, el de la estrategia del desarrollo y sus líneas de acción es el que interesa para los fines de este análisis ya que es aquí donde se deja entrever lo relacionado con la propuesta de desarrollo social. En este sentido, se sostiene que: “La estrategia de desarrollo que propone el PMD 2008-2010 es la siguiente: Concentrar los esfuerzos del gobierno en áreas estratégicas del territorio, que permitan acelerar procesos de desarrollo social y económico con alcance metropolitano, a través de la provisión de mejores bienes y servicios” (PMD Tampico, 2008: 10) (El énfasis es de mi parte).

Se enfatiza el compromiso de trabajar conjuntamente con los organismos de la sociedad civil, el Comité de Planeación Municipal y la ciudadanía para generar estrategias de desarrollo social sostenido en las áreas de la ciudad que presentan mayores rezagos. Más adelante, propone que en relación al desarrollo social es necesario:

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i. Fortalecer el capital social mediante: • Una campaña de comunicación para promover la convivencia a partir del reconocimiento a las diferencias. • La integración de un reglamento municipal que promueva la convivencia social. • Una agenda de sesiones para el diálogo con redes ciudadanas y consejos consultivos municipales. • Desarrollar y difundir mecanismos de mediación para la resolución de conflictos. ii. Promover el desarrollo equitativo a través de: • Definir, en conjunto con la Sociedad Civil, y los vecinos, los polígonos prioritarios para una atención integral a lo largo de la presente administración. • Orientar obras y programas sociales hacia las colonias con mayor marginación. • Articular la actuación de los Programas DIF Municipales para la atención a grupos vulnerables (niños en situación de riesgo, personas con problemas de adicciones, capacidades diferentes, madres solteras y adultos mayores). iii. Impulsar la promoción y el desarrollo cultural por medio de: • Promover la lectura en el espacio público. • Facilitar el acceso a la educación primaria a la población más necesitada con los programas que para tal efecto el Gobierno Municipal implemente.

De manera explícita, en todo el PMD sólo se hace referencia al desarrollo social en cuatro ocasiones. Toda vez que la noción de desarrollo social puede entenderse de distintas formas, se analizaron las menciones hacia el concepto de desarrollo humano ya que frecuentemente se utiliza como sinónimo de éste y se encontró que únicamente era citado en tres ocasiones, asimismo, extendiendo el análisis hacía conceptos relacionados se encontró que la incidencia era similar e incluso inferior a elementos que no figuraban como prioritarios en la estrategia formal del PMD.

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De

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Nº de Menciones

Gráfica 1.- Número de menciones de palabras seleccionadas (PMDT, 2008-2010).

Fuente: Elaboración propia con base en PMDT, 2008-2010.

Cabe destacar que en ningún momento se expone de manera clara qué es lo que el gobierno entiende por desarrollo social, de esta manera, se alude al mismo de manera muy general, no se especifica cuáles son los aspectos esenciales del mismo y no plantea ninguna definición institucional al respecto. Esta característica de la propuesta genera confusión en cuanto a la forma de cómo se alcanzarán los objetivos de desarrollo social y sobretodo, propicia falta de claridad y transparencia en el “pacto” gobierno-sociedad. Otra cuestión que debería aclararse en el PMDT es que la asistencia social es un derecho social y no una dadiva o acción altruista, ya que es una forma de reapropiación de la riqueza con miras al logro de la igualdad, la justicia social, concretizándose en respuestas a necesidades tangibles e intereses concretos de los grupos más necesitados (Arteaga, 2006).

-Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Este plan asume como premisa básica de su política social la búsqueda del Desarrollo Humano Sustentable y para ello retoma las consideraciones expuestas en el Informe Mundial sobre Desarrollo Humano de 1994 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Es así que en repetidas ocasiones lo define explícitamente como el “proceso permanente de ampliación de capacidades y libertades que permita a todos los mexicanos tener una vida digna sin comprometer el patrimonio de las generaciones futuras” (PND 2007: 11). En términos del PND, lo anterior significa impulsar una serie de acciones en materia de educación, salud, alimentación, vivienda, protección de derechos humanos y que las oportunidades para Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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las generaciones actuales y futuras puedan ampliarse sin comprometer el desarrollo de las siguientes generaciones. Considera como condición sine cuan non que la economía crezca a un mayor ritmo y sea capaz de generar los empleos que requiere la población, es por eso que la competitividad es uno de los temas prioritarios dentro del PND. Está estructurado en cinco ejes rectores y cada uno de ellos gira en torno a coadyuvar al desarrollo humano sustentable: i. Estado de Derecho y seguridad. ii. Economía competitiva y generadora de empleos. iii. Igualdad de oportunidades. iv. Sustentabilidad ambiental. v. Democracia efectiva y política exterior responsable.

Como parte del estudio, se hizo un análisis de intensidad de uso del lenguaje con el objetivo de comparar las referencias al desarrollo humano y social frente a temas que se han constituido en estandarte de muchos gobiernos, por ejemplo: globalización, competitividad y crecimiento económico entre otros.

Gráfica 2.- Número de menciones de palabras seleccionadas (PND, 2007-2012).

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92

l

Nº de Menc iones

170 150 130 110 90 70 50 30 10 -10

Fuente: Elaboración propia a partir del PND 2007-2012.

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En base al análisis anterior se puede establecer que el empleo fue por mucho el concepto más aludido, asimismo, la competitividad estuvo ubicado en segundo lugar de las menciones, por encima de nociones importantes como desarrollo social entre otras. Cabe señalar que el documento se alude al concepto de competitividad muy ligado a productividad y crecimiento económico por lo que de manera conjunta estos elementos fueron referidos en 180 ocasiones. A lo largo del plan se puede identificar un patrón discursivo que considera de manera sistemática que el desarrollo humano es un proceso bidireccional, es decir que puede ser consecuencia de un mayor crecimiento económico, productividad y competitividad y a su vez puede ser generador éstos. Se supone entonces que éste participa en una suerte de círculo virtuoso: “…el mayor crecimiento económico generará mejores oportunidades de empleo y mayor desarrollo humano, mientras que los avances en el desarrollo social incrementarán la productividad de las personas” (PND, 2007: 84). Aunque el PND 2007-2012 señala que su objetivo principal es el desarrollo humano sustentable, en el texto ocupó un lugar importante pero no central, de hecho en dos de los diez objetivos que se propone alcanzar se establece que el crecimiento económico el empleo, productividad y la competitividad son sus elementos prioritarios.

-Plan Estatal de Desarrollo Tamaulipas 2005-2010 Se integra por tres ejes rectores y diez capítulos, establece como objetivo general “…procurar la prosperidad social y generar condiciones de competitividad y productividad con instituciones fuertes, que son la infraestructura de un gobierno de resultados” (PEDT, 2005: 3). La prosperidad social es uno de los tres ejes que conforma el PEDT mismo que es denominado “Prosperidad Social”. Los otros dos capítulos son los de “Competitividad y Productividad” e “Instituciones fuertes y gobierno de resultados”. En lo que concierne al rubro social, el primer subtema es el de “Equidad y cohesión social” e inicia con un diagnóstico de la situación social en Tamaulipas donde se reconoce que existen problemas en la gestión de la política social y se enfatiza la necesidad de atender los rezagos de pobreza, marginación y desigualdad. Ya en la introducción de la segunda sección titulada “Educación integral para una sociedad del conocimiento” se afirma que el presente gobierno “…otorga un valor de alta prioridad a la formación de ciudadanos con mayor aptitud para la competitividad, enuncia acciones de educación integral para crear un entorno del desarrollo estatal con características de sociedad del conocimiento” (PEDT, 2005:23). Los demás puntos que se contemplan dentro de los fundamentos de la prosperidad social son: el “Acceso universal a la salud”, la “Alianza estratégica con mujeres y jóvenes” y “Ciudades de calidad”. El contenido sobre elementos relacionados con el desarrollo social es bastante completo y va muy de la mano con lo expuesto en el PND 2007-2012 en el sentido del rol protagónico que se

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otorga a la competitividad como aspecto esencial no solo para el logro de los objetivos económicos sino también sociales. A pesar de que la cuestión social es uno de los aspectos prioritarios del PEDT, se hace referencia al desarrollo social sólo en 23 ocasiones, en contraparte, la competitividad es citada en 46 ocasiones y la seguridad pública en 43. Inclusive, si a la noción de desarrollo social se incluyeran otras dimensiones como el desarrollo económico, el desarrollo humano y el desarrollo sustentable, sólo sumarían 35 alusiones.

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

46

43 32

23 6

0

6

7

5

sa

De

De

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r ro llo De r ro S sa llo oci r Hu a l De rol l m o sa r ro E co a no nó llo S u mi c st en o ta bl Se gu Em e r id a d pleo P Co nt úbli am ca in G lo a ci ó b C o a liz n a m p e c ió n tit itiv id ad

Nº de Menc iones

Gráfica 3.- Número de menciones de palabras seleccionadas (PEDT, 2005-2010).

Fuente: Elaborado en base al PEDT, 2005-2010.

Al igual que en el PND 2007-2012, en el PEDT se asocian los conceptos de crecimiento económico y productividad al de competitividad, por lo que si incluyéramos a estos elementos dentro del análisis abarcarían un total de 83 referencias. Esto confirma la tendencia que se aprecia en el PEDT ya que desde la introducción al documento hasta las conclusiones, se designa a la competitividad como el elemento articulador de la política pública. De hecho, en el primer capítulo dedicado a la “Prosperidad Social” se asume en varias ocasiones que la competitividad es el fin y el medio para alcanzar el desarrollo. Aunque existe concordancia entre el plan estatal y el nacional, se puede afirmar que el énfasis en la competitividad es mayor en el PEDT, ya que se alude a ésta en cada uno de sus apartados con frases como la siguiente:

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“Las ciudades de Tamaulipas deben constituirse en espacios dignos, armónicos y seguros para la convivencia pacífica y solidaria, que garantice un desarrollo social y humano en equidad, con una activa participación de sus habitantes donde la suma de esfuerzos y la actitud cotidiana impulse proyectos encaminados a mejorar la funcionalidad de las mismas potenciar su competitividad y construir espacios con identidad y valor social” (PEDT 2005: 55) (El énfasis es de mi parte).

Conclusiones La política para el desarrollo social es un eje básico e ineludible de la acción de todo gobierno y debe ser vista desde un enfoque de derechos. Además de ser un imperativo social, en México las distintas leyes sobre la materia su contemplan su observancia en atributos, cualidades y ámbitos específicos. La realidad del caso estudiado reveló cuestiones muy interesantes. En primer lugar, no se logró identificar una definición institucional por parte del gobierno municipal de Tampico 2008-2010 sobre lo que se entiende por política y desarrollo social, por lo tanto, predomina la ambigüedad conceptual. Además, contrario a lo que establecen las leyes de planeación no hubo concordancia con los lineamientos establecidos por el PND 2007-2012 y el PEDT 2005-2010. Tampoco se hizo referencia a la LGDS misma que fue establecida para dar institucionalidad a la política social. En los pronunciamientos sobre política y desarrollo social se advirtió cierta tendencia hacia al asistencialismo lo que pervierte el sentido que debe tener la política pública, ya que es concebida en términos de estrategia política. Evidentemente la problemática social a nivel nacional y estatal no es la misma que debe encarar el gobierno tampiqueño. Sin embargo, tanto en el PMDT, el PND y el PEDT la política de desarrollo social es reconocida como un tema prioritario. Paradójicamente, en base al análisis de intensidad de uso del lenguaje, en ninguno de los tres planes ocupó un lugar central. Esto denota la existencia de un doble discurso en la propuesta gubernamental, ya que por un lado establecen a la política social como un elemento prioritario y por el otro, queda relegada principalmente ante la política económica. Sobre este último punto, se encontró que el gobierno estatal y el gobierno federal toman como base de la estrategia de desarrollo social el impulso a la competitividad, no obstante, en el sistema económico actual, cuando la población posee pocos activos (tierra, capital físico o educación), es difícil que el mercado logré resolver el problema, ya que los mercados de capital son imperfectos y no es fácil obtener crédito para mejorar la educación o para adquirir alguna maquinaria, si no poseen colaterales importantes: las familias pobres están atrapadas en un circulo vicioso (Hernández et al., 2004).

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Si bien es de esperarse -dado las necesidades que enfrentan- que el énfasis de la política social sea distinta entre los tres órdenes de gobierno, la forma como el PMDT propone atender la cuestión social adolece de apego a las leyes de planeación y desarrollo social. Asimismo, refleja un carácter pasivo reduciendo en buena medida su accionar a la implementación de lo que “arriba se ha diseñado”.

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Mecanismos recomendados para la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales de Costa Rica.

Raudin Esteban Meléndez Rojas1.

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y Desarrollo Local, experiencias exitosas. Modalidad de trabajo: Avance de investigación. 1

Raudin Esteban Meléndez Rojas. Magíster Scientiae en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica (UCR). Licenciado, Bachiller y Diplomado en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica. Licenciado en Administración de Empresas con énfasis en Contaduría de la Universidad de La Salle. Contador Público Autorizado No. 6133. Instituciones de adscripción: Municipalidad de Montes de Oca (Auditoría Interna). Docente en la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Costa Rica. Correo electrónico: [email protected]/ [email protected]

Mecanismos recomendados para la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales de Costa Rica.

Raudin Esteban Meléndez Rojas.

Resumen de la Ponencia. Planteamiento del problema: Mediante investigaciones preliminares realizadas por el proponente, se determinó que el tema de la gobernanza democrática es un campo de la administración pública que requiere de aportes teóricos y metodológicos a nivel nacional, que estén orientados a legitimar el accionar municipal con mecanismos efectivos de participación de los ciudadanos. Por este motivo, con la realización de este documento, se persigue como objetivo general propiciar la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales del país, mediante la utilización de mecanismos transparentes de participación ciudadana. Se busca que con estos mecanismos recomendados, se genere una visión de futuro en el país, con un modelo de administración pública centrado en la participación, el interés del pueblo, la equidad, la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de los asuntos públicos nacionales; evitando a toda costa que la participación sea banalizada o que se transforme en un instrumento para legitimar lo ilegítimo. El objetivo básico de esta propuesta se plasma en tres objetivos secundarios, que son los siguientes: 1) Exponer una breve reflexión sociológico-política en torno a la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales del país.

2) Recomendar un conjunto de mecanismos para la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales del país. 3) Brindar pautas generales para la creación de una cultura democrática en Costa Rica.

Este documento se constituye en un esfuerzo que podría generar conocimientos útiles y prácticos para aplicarlos a las instituciones que conforman el Régimen Municipal Costarricense, si así se deseara.

Palabras clave: Gobernanza democrática, participación ciudadana, Gobiernos Locales.

Mecanismos recomendados para la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales de Costa Rica. Raudin Esteban Meléndez Rojas.

Mediante investigaciones preliminares realizadas por el proponente, se determinó que el tema de la gobernanza democrática es un campo de la administración pública que requiere de aportes teóricos y metodológicos a nivel nacional, que estén orientados a legitimar el accionar municipal con mecanismos efectivos de participación de los ciudadanos. Por este motivo, con la realización de este documento, se persigue como objetivo general propiciar la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales del país, mediante la utilización de mecanismos transparentes de participación ciudadana. Se busca que con estos mecanismos recomendados, se genere una visión de futuro en el país, con un modelo de administración pública centrado en la participación, el interés del pueblo, la equidad, la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de los asuntos públicos nacionales; evitando a toda costa que la participación sea banalizada o que se transforme en un instrumento para legitimar lo ilegítimo. El objetivo básico de esta propuesta se plasmó en tres objetivos secundarios, que son los siguientes: 1) Exponer una breve reflexión sociológico-política en torno a la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales del país. 2) Recomendar un conjunto de mecanismos para la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales del país.

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3) Brindar pautas generales para la creación de una cultura democrática en Costa Rica.

De esta forma, el problema de investigación se planteó por medio de un objetivo general, tres objetivos específicos, así como por tres preguntas de investigación asociadas a esos objetivos secundarios, que son las siguientes: a. ¿Cuáles son los aspectos sociopolíticos del país que incidieron en la existencia de una fuerte tradición centralista en Costa Rica? b. ¿Cuáles son los mecanismos necesarios para la aplicación exitosa de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales del país? c. ¿Cómo se puede iniciar un cambio en la cultura del país, que incorpore a la participación ciudadana como un eje fundamental en la gestión de los asuntos públicos?

Las respuestas derivaron de inmediato en la necesidad y la posibilidad de describir un conjunto de estrategias que permitan propiciar la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales costarricenses, mediante la utilización de mecanismos transparentes de participación de la ciudadanía.

1.1. Aspectos introductorios sobre la reflexión sociológico-política en torno a los gobiernos locales

A pesar de que los gobiernos locales han estado presentes en latinoamérica antes que los propios Estados, es durante los últimos veinte años aproximadamente que el tema ha sido el objeto de un intenso análisis, en miras de alcanzar la comprensión del fenómeno político y social que circuye a estas organizaciones civiles. Navarro, Jaenz, Rodríguez y Araya (2000) señalan que “Costa Rica es un país de tradición centralista; sin embargo, en el momento de nuestra independencia y en los años inmediatos que siguieron a ese acontecimiento, no existía propiamente un Estado tal y como lo entendemos y concebimos en la actualidad. La institución política más importante en aquel entonces la constituyó, en realidad, el ayuntamiento o municipalidad. En este contexto, se explica el amplio campo de acción que tuvieron los gobiernos municipales del período independentista, ya que sobre ellos recayeron funciones tan importantes como la educación, policía, obras públicas y caminos, como no había un gobierno central fuerte al cual recurrir, las comunidades tenían que decidir por si mismas y tomar las acciones requeridas para proveerse de los servicios públicos indispensables. La necesidad de un gobierno central fuerte, que se sobrepusiera a los localismos y diera unidad al Estado, haciendo respetar sus normas legales, llevó a Don Braulio Carrillo en el periodo 1836-1841, a tomar

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medidas a favor de la centralización política. Lo anterior explica el por qué desde un período tan temprano, el desarrollo institucional del Estado Costarricense, se fundamentó sobre un gobierno fuerte, el cual condicionó un modelo simplista de organización municipal plasmado en las Ordenanzas Municipales de 1862 y 1987, posteriormente legitimado en la Constitución Política de 1871. Otros factores han actuado en beneficio del centralismo, uno de ellos es la preocupación que surge a partir de 1948 por el desarrollo nacional. En efecto, para impulsar el desarrollo económico nacional, fue necesario concentrar los recursos disponibles en centros específicos para la realización de obras que demandaban una gran inversión y cuyos beneficios se distribuían a través de toda la sociedad. En consecuencia, ventajas de índole económica y técnica, estimularon el proceso centralizador y produjeron, consecuentemente, un debilitamiento de los Gobiernos Locales.” Considerando lo expuesto por estos autores, resulta claro que se ha generado una tensión entre la política pública nacional versus la política pública local. En nuestro país ha predominado un fuerte centralismo burocrático, evidenciado con la enérgica concentración de poder, tanto económico, como técnico y político, por parte de los organismos que se encuentran adscritos al Poder Ejecutivo. Esto ha provocado que las municipalidades hayan sido relegadas a un segundo plano dentro del discurso del Estado costarricense. Meléndez Rojas (2008) en su “Propuesta de un Método de Auditoría Administrativa para ser aplicado en las Organizaciones del Régimen Municipal Costarricense”, señala que se han presentado importantes cambios en el entorno (no ajenos al Estado mismo), “ (…) que han propiciado la creciente demanda de la ciudadanía por tener una mayor participación en la toma de decisiones locales (…) Asimismo, las ineficiencias de un Gobierno Central prácticamente anquilosado e incapaz de satisfacer las necesidades básicas de la población (…) han inducido a un repensamiento del papel de los gobiernos locales, en el que estos entes cuenten con autonomía de facto, donde puedan responder de una manera ágil y oportuna a las demandas de los munícipes y donde éstos tengan un grado de participación en las decisiones propias del ejercicio institucional”. Sobre este punto, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas señala en el documento: Administración Pública y Desarrollo (2004) que: “Los gobiernos deberán prestar especial cuidado en lograr una combinación adecuada de centralización y descentralización de la administración pública para promover el desarrollo centrado en el ser humano. La descentralización puede ser una manera clave de promover la eficacia de los servicios públicos, la equidad y la rendición de cuentas. Se ha comprobado que la gobernanza descentralizada, que se está promoviendo en varios países, facilita la participación de las personas y las comunidades a nivel de base en la lucha contra la pobreza, con el apoyo de otros agentes nacionales, regionales e internacionales...” Como se observa, muchos son los elementos que limitan la gestión de los Gobiernos Locales, al punto que incluso hacen a la ciudadanía dudar de la institucionalidad de estos entes. Uno de ellos es el nivel de legitimidad y democratización participativa. La participación social en los asuntos Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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de la administración pública municipal ha sido endeble, producto de muchas decisiones históricas y políticas a través de casi dos siglos. Los mecanismos de democracia representativa han sido mediatizadores y por ende, separan al individuo del ejercicio del poder. Lo común han sido los procesos de concentración y exclusión social. El municipio es, en esencia, “… el órgano de gestión que mayor legitimidad necesita por parte de los ciudadanos y que es más directamente responsable de la gestión de los problemas urbanos...” (Palacios, 1996, p. 45), pues su condición local le convierte en la primera célula de la organización política de un país, motivo por el que recae en él la responsabilidad de determinar la problemática comunal y suministrar concomitantemente soluciones articuladas en una relación inmediata con el Estado. Sin embargo, se ha evidenciado que los canales de comunicación a nivel de gobiernos municipales y ciudadanía en nuestro país han resultado deficitarios y endebles, derivando tal situación en una pérdida de contacto entre el municipio y la ciudadanía que consecuentemente produce un distanciamiento de los munícipes respecto de los asuntos que atiende la administración municipal. A pesar de que la participación ciudadana es declamada y que múltiples esfuerzos se han efectuado alrededor de este tópico, resulta manifiesto que los procesos de concentración y exclusión política e incluso social se siguen practicando. Al respecto, el Instituto Nacional de Administración Pública del Perú manifestaba, en su obra “Estudios de la administración pública: conceptos, realidades y propuestas”, publicada en 1974, la importancia e interés en modificar sustancialmente la concepción tradicional, centralista y residual que, a nivel latinoamericano, se tenía de los gobiernos locales, pues la práctica de asignarle a los gobiernos locales las funciones que los gobiernos centrales dejaban de hacer se estaba convirtiendo ya en una costumbre aceptada socialmente, e igualmente expusieron que la “… realización más inmediata de una plena participación entre la colectividad nacional y su gobierno, se presenta positivamente en el caso de los gobiernos locales…[pues] es a este nivel de gobierno donde existe una demanda de la colectividad nacional y una posibilidad de participación responsable para la construcción de una nueva sociedad…” (Instituto Nacional de Administración Pública, 1974, citado en Campero y Vidal, 1976, p. 422). Deben entonces los detentores del poder político en nuestro país tener presente que si “…el proceso de cambio que impulsa la devolución de sus verdaderas responsabilidades a los gobiernos locales, que en realidad es el estímulo de autodeterminación comunitaria, se sigue dando hasta sus últimas consecuencias, tanto más que la profesionalización del gobierno local (indispensable), será necesario un proceso de reeducación de la misma comunidad para que entienda cuáles son sus responsabilidades y derechos, qué se espera de ella y cómo se debe elegir a quienes tendrán la responsabilidad de servirla.” (Palacios, 1996, p. 21) A partir de esta breve reflexión sociológico-política en torno al papel de las municipalidades en el país, se procede a la descripción de los mecanismos recomendados por el proponente para la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales nacionales.

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1.2. Mecanismos recomendados para la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales del país. En este punto se proponen algunos aportes que podrían propiciar la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales del país, orientados a legitimar el accionar municipal con la utilización de mecanismos transparentes de participación ciudadana. No obstante, es importante aclarar que con este aporte el proponente no pretende agotar el debate de una temática tan amplia e importante que justificaría por sí mismo la realización de futuras investigaciones atinentes con el tema.

1.2.1. Estrategias que permitan lograr el desarrollo de competencias en las autoridades y los funcionarios municipales. El Comité de Expertos en Administración Pública de las Naciones Unidad (2004) señalan que para la revitalización de la administración pública, y consecuentemente para el adecuado ejercicio de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales, se requiere de recursos humanos capaces, dotados de las aptitudes, formación, competencias para el diseño de la política pública local, incorporando la participación directa del público “(…) no sólo en las intervenciones de la Administración sino también en la definición de sus objetivos y en la vigilancia y evaluación de sus resultados”. De esta forma, para articular la participación ciudadana en un Gobierno Local, se requiere de la existencia de áreas y funcionarios especializados y competentes que la promuevan. En el país han sido escasos los esfuerzos de formación y capacitación del personal municipal, que se han centrado básicamente en propuestas cortoplacistas y poco articuladas. Y aunque la formación del personal municipal a nivel universitario es importante, debe estar acompañada de un mejoramiento de los niveles salariales, que muestra dramáticas diferencias entre una y otra municipalidad. Es competencia de las municipalidades fomentar y participar en los programas de entrenamiento y capacitación del personal municipal; y participar, apoyar y vigilar el establecimiento y funcionamiento de la carrera profesional municipal. Asimismo, se necesita agregar valor a la función municipal, para que restaure el prestigio para sus funcionarios, y el respeto ante la comunidad a la cual debe servir. El nuevo funcionario municipal con vocación a la participación ciudadana, debe poseer un liderazgo social, con capacidad de manejar adecuadamente las diferencias y conflictos entre los diversos actores de la comunidad. Es necesario que las autoridades y funcionarios municipales sean además comunicadores sociales, competencia que les permitirá mantener canales de comunicación para coordinar las acciones

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municipales con las organizaciones comunitarias que actúan en los diferentes campos del accionar social. Asimismo, se requiere el mantenimiento de los canales de comunicación con las instituciones del Gobierno Central, que son las responsables de la normativa, regulación y adscripción de recursos. Para el caso del sector privado, las corporaciones municipales deben mantener a las empresas privadas informadas de la normativa municipal y estimularlas a participar en actividades comunales. En el tema de la contratación del personal en las municipalidades, se recomienda la existencia de procedimientos de contratación para los funcionarios públicos municipales basados en reglas técnicas, abiertas al conocimiento del público y deben estar debidamente publicadas, tanto en sus requisitos como en los resultados finales de los concursos, para garantizar la transparencia y la selección por idoneidad.

1.2.2. Construcción social de política pública local bajo el método prospectivo. La construcción social de políticas públicas locales se enfocan en el diseño de los instrumentos de largo plazo que son utilizados por las municipalidades para el ejercicio estratégico de sus actividades y deberes. Entre ellos se podrían destacar: Plan Estratégico de Desarrollo Municipal, Plan Cantonal de Desarrollo Humano Local, Plan Regulador Municipal. Antes de referirnos propiamente a la construcción social de políticas públicas locales, es importante definir y comprender el concepto de prospectiva desde el enfoque de sistemas sociales. La prospectiva es definida por Michel Godet (1995), en su obra De la Anticipación a la Acción, como: “(…) una reflexión para iluminar la acción presente con la luz de los futuros posibles. En las sociedades modernas, la anticipación se impone a causa de los efectos conjugados de dos factores principales: en primer lugar, la aceleración del cambio técnico, económico y social requiere una visión de largo plazo... en segundo lugar, los factores de inercia relacionados con las estructuras y los comportamientos exigen sembrar hoy para cosechar mañana.“ Nótese que el concepto de prospectiva implica el estudio del futuro, y por ende, de una visualización de escenarios futuros para una región, localidad, país u organización en el mediano o largo plazo. Por su parte, Medina y Ortegón (2006) del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) señalan que “Es un proceso de anticipación y exploración de la opinión experta proveniente de redes de personas e instituciones del gobierno, la empresa y las universidades, en forma estructurada, interactiva y participativa, coordinada y sinérgica, para construir visiones estratégicas de la ciencia y la tecnología y su papel en la competitividad y el desarrollo de un país, territorio, sector económico, municipio, empresa o institución pública. La prospectiva es una disciplina para el análisis de sistemas sociales, que permite conocer mejor la situación presente, identificar tendencias futuras y analizar el impacto del desarrollo científico y tecnológico en la sociedad”.

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Como puede observarse, las administraciones públicas están afrontando retos provocados por cambios en su ambiente de trabajo, especialmente en el campo de la tecnología, disponibilidad y uso de recursos, y de las rápidas transformaciones que se están experimentando en el entorno político, económico, social y tecnológico en el que están inmersas, por lo cual requieren de enfoques que trabajen en función de la construcción del futuro deseado por las sociedades. Según Eleonora Masini (enfoque de Previsión Humana y Social), la prospectiva trata de pensar alternativas, encontrar caminos y dar los pasos necesarios para construir el futuro deseado en una sociedad. Esta construcción del futuro de un Gobierno Local, territorio o país, puede y debe constituirse en un ejercicio participativo e inclusivo de los distintos grupos que conforman la colectividad. La construcción social de política pública local bajo el método prospectivo implica una amplia variedad de tipologías de actores que participan en el ejercicio prospectivo. Los actores implicados en el proceso de construcción social son definidos por Miklos, Jiménez y Arroyo (2008) como: “La sociedad, constituida por los ciudadanos/habitantes (en general); la colectividad/comunidad, constituida por las personas físicas o morales interesadas en forma directa para realizar una construcción social de políticas públicas (políticos y tecnócratas) y los mediadores (expertos, especialistas, burocracia). La sociedad es el referente abstracto del ejercicio prospectivo, nos remite a la sociedad como un todo, la colectividad/comunidad son personas o grupos interesados concretos en el desarrollo económico y social del (…) territorio local o focal; pueden ser promotores, agrupaciones civiles, patrocinadores, personas, etcétera, que hacen posible el ejercicio prospectivo (…), los mediadores constituidos por los responsables políticos, los grupos de control, los expertos (…) y los especialistas en el tema (…) que coordinan las actividades del ejercicio prospectivo o informan de modo significativo a la comunidad”. Estos autores consideran que la prospectiva “(…) puede intervenir en los procesos de participación ciudadana, ya sea en la recopilación de información, en la consulta, en la concertación o en la acción ciudadana. La extracción de información involucra a todos; la consulta y la concertación al gobierno (s) y a la comunidad (colectividad, sociedad y expertos), y la participación, sobre todo a los implicados (colectividad)”. Siguiendo las recomendaciones de la Guide Practique pour la Prospective Règionales en Belgique (2003), citado por Miklos, Jiménez y Arroyo (2008); en el cuadro siguiente se sintetizan los objetos y las acciones de un ejercicio de construcción social de política pública local:

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Cuadro No. 1: Acciones previas para organizar un ejercicio de construcción social de políticas públicas locales bajo un enfoque prospectivo. Objeto

Acciones -Identificar a la comunidad implicada.

Organización formal

-Identificar a los grupos de trabajo. -Construir un comité de pilotaje. -Reclutar especialistas y expertos. -Definir el tipo de gestión. -Precisar el tipo de plan de acción.

Procesos de decisión.

-Definir el objeto de cada grupo. -Determinar y programar las formas de interacción. -Determinar y programar los productos a obtener. -Identificar promotores. -Identificar patrocinadores.

Obtención de financiamiento.

-Procurar financiamiento. -Identificar los recursos necesarios. -Obtener y administrar financiamiento (s).

Fuente: Prospectiva, gobernabilidad y riesgo político (2008).

Sin considerar estos aspectos, el ejercicio de prospectiva y construcción de políticas públicas no puede sustentarse. Para concluir con el mecanismo de construcción social de políticas públicas en el ámbito local, se requiere que los diferentes actores comprendan un bagaje de conocimientos básicos sobre dos grandes conceptos que en este punto se interrelacionan: la prospectiva y la participación ciudadana. La utilización de la prospectiva requiere el dominio de una serie de materiales básicos para su aplicación (enfoques metodológicos), y en el campo de la participación ciudadana, se requiere que los diferentes actores sociales participen en el dialogo social para la producción de imágenes de futuro, que considere las convergencias/divergencias de los actores involucrados.

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1.2.3. Ejercicio de la planificación y presupuesto participativo. Planificar de manera participativa busca que el proceso de reflexión y toma de decisiones para la realización del plan-presupuesto municipal cuente con el aporte de la comunidad. La forma más simple de comprender el presupuesto es como la expresión financiera del plan anual operativo. Por ende, debe existir una estrecha vinculación entre la planificación anual de la municipalidad y el presupuesto municipal. La planificación participativa implica que las decisiones acerca del futuro de la municipalidad sean tomadas por varias personas de la comunidad y de la municipalidad, quienes decidirán sobre los proyectos primordiales y el destino de los recursos municipales; y no como ocurre actualmente, donde solamente algunos funcionarios municipales son los que trabajan en el diseño del plan anual operativo y el presupuesto. El presupuesto participativo permite mejorar la transparencia de la gestión y la efectividad del gasto público. Además impulsa la participación ciudadana para la toma de decisiones, fortaleciendo el tejido social. Y desde el punto de vista del control social, genera una mayor confianza entre los habitantes y el gobierno. Este nuevo enfoque de la planificación anual participativa permite que los integrantes de una comunidad hablen de sus problemas, busquen la forma de resolverlos y se lleguen a un acuerdo sobre las posibles soluciones. Esto es a su vez deberá ser un derecho y una obligación para todos los ciudadanos y ciudadanas. Tal y como lo señala el Comité de Expertos en Administración Pública de las Naciones Unidas (2004), independientemente de que una administración pública opere a nivel nacional, regional o local “(…) esa gran variedad de intereses y necesidades públicas que deben atenderse de modos diversos y complejos hace que sea muy deseable que esos “públicos” se comprometan, intervengan y participen plenamente en la determinación, planificación, aplicación, vigilancia y evaluación de la administración pública”. De esta forma, las autoridades y funcionarios municipales, así como las dirigencias sociales, deben de participar en la construcción de decisiones inclusivas y consensos. Para que el ejercicio de la planificación y el presupuesto participativo se lleven a cabo, se requiere de la voluntad y decisión política, con el fin de dar paso a la apertura de la participación ciudadana. El gobierno y los funcionarios municipales deben promover la existencia y utilización de mecanismos de participación ciudadana en el diseño, elaboración, aprobación, ejecución y control del plan presupuesto municipal. El Gobierno Municipal debe crear mecanismos reglamentados y espacios a la ciudadanía para habilitar su participación en el tema de presupuesto público.

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Además, es necesario que la comunidad cuente con una red de asociaciones civiles, y la participación de cada ciudadano debe estar garantizada, sin necesidad de pertenecer a ninguna organización que lo represente. De esta forma, su representación en las comisiones de presupuesto participativo que se formen al efecto, debe ser con base a elección democrática en asambleas ampliamente participativas, abiertamente convocadas con suficiente anticipación, asegurando la transparencia y fomentando la confianza en el proceso por parte de la sociedad, desde su inicio. Asimismo, debe existir credibilidad de que los documentos de presupuestos generados sean tomados en cuenta por el Alcalde o Alcaldesa Municipal, y por los miembros del Concejo Municipal.

1.2.4. La Auditoría Ciudadana como medio de participación y control social. La auditoría ciudadana es definida por Oyhanarte y Niilus (2007) en su obra: Auditorías Ciudadanas como herramienta para reinventar la Democracia en América Latina, como “(…) una herramienta de participación que, a partir de determinados métodos de investigación, permite a una comunidad autoevaluar y mejorar su vida democrática. Los destinatarios del proyecto son la ciudadanía y sus gobiernos locales, quienes, a partir de un mapa de fortalezas y debilidades elaborado sobre la base de las deliberaciones y opiniones de la propia comunidad, tienen la posibilidad de desarrollar capacidades que les permiten identificar acciones tendientes a mejorar ciertas prácticas que hacen a la calidad de la democracia”. La idea de auditar la democracia tiene antecedentes en la Universidad de Essex y en el Centro de Derechos Humanos en Gran Bretaña, quienes señalaron la importancia de que una evaluación democrática fuese guiada por una estrategia de consulta y participación ciudadana. Para la correcta ejecución de este instrumento, es necesario conocer el concepto de auditoría. Meléndez (2008), citando a los autores John W. Cook y Gary M. Winkle (1993) en su obra Auditoría, define a la auditoría como: “…un proceso sistemático para obtener y evaluar de manera objetiva las evidencias relacionadas con los informes sobre actividades económicas y otros acontecimientos relacionados. El fin del proceso consiste en determinar el grado de correspondencia del contenido informativo con las evidencias que le dieron origen, así como determinar si dichos informes se han elaborado observando principios establecidos para el caso”. El autor antes citado considera que la Auditoría es un proceso sistemático para obtener evidencia, para lo cual deben de existir conjuntos de procedimientos lógicos y organizados que le permitan al auditor recopilar la información. Un criterio similar expone Gustavo Cepeda Alonso (1997) en la Obra: Auditoría y Control Interno, al señalar que la función de auditoría: “Comprende la revisión y verificación, con base en pruebas selectivas, de las transacciones, documentos, comprobantes, registros, libros, informes, incluyendo la inspección física de activos con el fin de obtener evidencia comprobatoria”.

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Como se puede observar, en el ejercicio de la auditoría, se deben contrastar datos de la realidad con ciertos parámetros o estándares a fin de examinar su grado de cumplimiento. Debido a que los municipios constituyen la instancia de poder formal más próxima a los ciudadanos y son el primer ámbito donde se ejercita la democracia, se convierten en el escenario ideal para ejercer la auditoría ciudadana como practica de trasparencia y control social. Dentro de las experiencias latinoamericanas más exitosas donde se ha aplicado la auditoría ciudadana, se destaca el caso de Argentina, con el programa PAC (Programa de Auditoría Ciudadana). Las autoras Oyhanarte y Niilus (2007) señalan que “A los efectos de la implementación de las auditorías ciudadanas en Argentina, se focaliza la atención en cuatro prácticas democráticas por considerar que están ubicadas en la base de la construcción de una nueva institucionalidad democrática: la cultura cívica democrática, la participación ciudadana en las políticas públicas, el trato al ciudadano y la rendición de cuentas”. Las autoras antes mencionadas describen seguidamente la metodología de implementación del PAC en Argentina: a) Selección del municipio.

El PAC estableció, al inicio, algunos criterios básicos para seleccionar los municipios beneficiarios. Sin embargo, la selección final del municipio responde a que el gobierno local acepte participar de la experiencia y adhiera a sus objetivos principales, las motivaciones y razones que impulsaron a realizar una evaluación de la calidad democrática. b) Sensibilización.

Se visitó el territorio local al efecto de profundizar la comprensión sobre los propósitos de la Auditoría Ciudadana. Se realizaron encuentros con el equipo de gobierno, legisladores locales, organizaciones intermedias, cultos, cámaras empresarias, consejos de profesionales. Una intensa difusión por medios de información pública tiene lugar en esta etapa para convocar a la población al lanzamiento del PAC. c) Lanzamiento local.

Describen que el lanzamiento local consistió en un acto público – con cobertura de medios locales y provinciales- en el que se presentó el Programa a la comunidad y en el cual se firmó un Acuerdo de Adhesión, documento que pone explícitos los compromisos que asumen la unidad ejecutora y el gobierno local para el efectivo desarrollo del proceso.

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d) Constitución del Foro Cívico – Talleres participativos.

Las autoras describen que se realizó un taller en dos episodios para constituir y organizar el Foro Cívico. Además se realizó una tarea de asistencia técnica a los Foros Cívicos, brindándoles información especializada, tales como guías para la formulación de proyectos y talleres. e) Trabajo de Campo.

Manifiestan que una vez obtenido el acuerdo sobre el instrumento metodológico, comenzó la recolección de los datos a partir de los indicadores revisados y corregidos por el foro cívico. Para que el trabajo de campo sea exhaustivo y participativo se requiere, en gran medida, del nivel de colaboración y compromiso que se establezca entre el equipo ejecutor de la auditoría, el enlace local y los integrantes del foro cívico. f ) Presentación y difusión del Informe Preliminar.

Señalan que toda la variada y valiosa información obtenida a partir de la investigación de campo es organizada y clasificada por cada responsable de región quien elabora un Informe Preliminar de Resultados y lo presenta al Foro Cívico. “A partir de allí, se difunde y es el momento para que gobierno y comunidad avancen en la elaboración de reflexiones y propuestas…” g) Audiencia Pública – Informe Final.

Sobre este punto, las autoras señalan que “El segundo hito relevante del proceso es la realización de una Audiencia Pública en la que se pone a consideración de la ciudadanía el Informe Preliminar con el fin de que comunidad y gobierno presenten propuestas de cambio a partir de los resultados obtenidos. Las intervenciones y propuestas presentadas en la Audiencia Pública completan el Informe Final de la Auditoría Ciudadana que publica el PAC y se difunde en el municipio”. Este proceso concluye con la implementación de las recomendaciones derivadas del Informe Final de la Auditoría Ciudadana. Asimismo, se desarrollan acciones de cooperación orientadas a brindar herramientas para que la comunidad y el Gobierno local puedan llevar a la práctica los proyectos que se proponen encarar. Los impactos del Programa de Auditoría Ciudadana en Argentina han sido sumamente positivos, por lo cual se considera que nuestro país podría estudiar este caso particular y adaptarlo a nuestros municipios, iniciando con un plan piloto, en aquellos Gobiernos Locales que manifiesten el deseo y la viabilidad política para implementarlo.

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1.2.5. Creación de una cultura democrática en la población. Las autoras Oyhanarte y Niilus (2007) brindan algunas recomendaciones para que los ciudadanos del municipio se identifiquen y comprometan con una cultura democrática como valor en sí mismo. Muchos autores han enfatizado en la necesidad de iniciar un proceso de reeducación de la misma comunidad para que entienda cuáles son sus responsabilidades y derechos bajo un enfoque participativo. Entre las posibles estrategias que se pueden trabajar para crear una cultura democrática en la población local, se destacan la concientización de la ciudadanía sobre el conocimiento de los derechos ciudadanos y del ejercicio responsable que se puede hacer de ellos. Además se debe fomentar el respeto por las normas, y el debido cuidado por lo público. La ciudadanía debe conocer los espacios y mecanismos de participación existentes en el municipio. Asimismo, se requiere de la construcción de redes ciudadanas que fomenten la participación de los munícipes en organizaciones políticas y sociales, donde existan generaciones de relevo en los espacios locales. Se requiere fomentar un liderazgo juvenil desde lo local. Es claro que los Gobiernos Locales tienen por objetivo mejorar la calidad de vida de la población y por ende enfrentan desde perspectivas directas los obstáculos para dicha tarea. No obstante, el trabajo cotidiano con la población permitiría el establecimiento de mecanismos de cooperación y coordinación más estrechos y por lo tanto de mediana o larga duración.

Conclusiones Debido a que nuestro país se ha caracterizado por un fuerte centralismo burocrático, evidenciado con la enérgica concentración de poder, tanto económico como técnico y político, por parte de los organismos que se encuentran adscritos al Poder Ejecutivo, las municipalidades han quedado históricamente relegadas a un segundo plano dentro del discurso del Estado benefactor costarricense. No obstante, lo cambios en el entorno (no ajenos al Estado mismo), las ineficiencias de un Gobierno Central prácticamente anquilosado e incapaz de satisfacer las necesidades básicas de la población y la creciente demanda de la ciudadanía por tener una mayor participación en la toma de decisiones locales, entre muchos otros factores, han inducido a un repensamiento del papel de los Gobiernos Locales, en donde la gobernanza democrática permita que éstos entes cuenten con mayores capacidades y puedan responder de una manera ágil y expedita a las demandas de los munícipes y donde la democracia prime en el ejercicio institucional. Asimismo, si la ciudadanía desea ser parte de un proceso de reivindicación popular y fortalecimiento de su papel como órgano de educación ciudadana y democracia, no debe conformarse con que se determinen espacios de participación, pues igualmente se requiere de un conjunto Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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importante de esfuerzos para que dichos espacios sean verdaderamente explotados. Sobre esto, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas concluye en el documento: Administración Pública y Desarrollo (2004) que: “Se ha comprobado que la gobernanza descentralizada, que se está promoviendo en varios países, facilita la participación de las personas y las comunidades a nivel de base en la lucha contra la pobreza, con el apoyo de otros agentes nacionales, regionales e internacionales”. La relación entre los vecinos y sus problemas comunales se deberá desarrollar siguiendo canales institucionales que no sean obstáculos a la comunicación y a la participación, sino más bien, vías adecuadas para su desarrollo. Si el proceso de cambio que impulsa la devolución de sus verdaderas responsabilidades a los Gobiernos Locales se sigue dando hasta sus últimas consecuencias, así como la profesionalización del Gobierno Local (indispensable), será necesario un proceso de reeducación de la misma comunidad para que entienda cuáles son sus responsabilidades y derechos, qué se espera de ella y cómo se debe elegir a quienes tendrán la responsabilidad de servirla. Como lo señala Souza, la educación jugará un papel trascendental, ya que formará las nuevas generaciones de ciudadanos comprometidos con el desarrollo humano sostenible en el ámbito local, nacional y mundial. De esta manera, se considera que con los aspectos descritos en esta ponencia, se podrían generar conocimientos útiles para aplicarlos a las instituciones que conforman el Régimen Municipal Costarricense, si así se deseara. No obstante, nuevamente se aclara que este aporte no pretende agotar el debate de una temática tan amplia e importante, que justificará la realización de futuras investigaciones atinentes al tema de la gobernanza democrática. Con esta propuesta pragmática, se pretendió generar un aporte al cúmulo de conocimientos teóricos y prácticos que el país requiere con urgencia, sobre todo cuando los cambios que se proponen dentro de los futuros procesos de cambio, modernización y Reforma del Régimen Municipal Costarricense, requerirán de la mayor cantidad de instrumentos conceptuales y metodológicos para su análisis. Sin embargo, como no escapará a su propio conocimiento de la realidad y experiencia, todas las buenas intenciones y los mejores instrumentos técnicos terminan dependiendo de la voluntad política.

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Escenarios posibles para la participación ciudadana en la Municipalidad de La Unión en el contexto de la nueva gobernanza.

Zintya Chacón Huamán1 Luis Martínez Díaz2 Karina Ulloa Salas3

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas Modalidad de trabajo: Reporte de tesis

1

Licenciada en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, [email protected]

3

Licenciada en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, [email protected]

2

Licenciado en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, [email protected]

ESCENARIOS POSIBLES PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA GOBERNANZA.

Zintya Chacón Huamán Luis Martínez Díaz Karina Ulloa Salas

Los gobiernos locales en el contexto de la nueva gobernanza tienen la obligación de trabajar conjuntamente con sus ciudadanos (as), ya que estos últimos son conocedores de la realidad de su comunidad, por tal motivo la unión de esfuerzos y la participación ciudadana activa es importante para que el desarrollo cantonal genere nuevas oportunidades de crecimiento en la calidad de vida de sus munícipes. Conociendo la relevancia del tema de la participación ciudadana aplicada en la Municipalidad de La Unión, es importante preguntarse ¿Cuáles son los escenarios posibles para la participación ciudadana en la Municipalidad de La Unión en el contexto de la nueva gobernanza? Para responder esta pregunta se desarrollo el siguiente objetivo general: Plantear escenarios posibles para la participación ciudadana en la Municipalidad de La Unión en el contexto de la nueva gobernanza y lo establecido en el Código Municipal y leyes conexas. En dicha investigación se concluyo que el control social es fundamental porque empodera a la sociedad y le abre espacios en la toma de decisiones propiciando la transparencia, también es necesario que los actuales políticos y los futuros, entiendan que formar a ciudadanas y ciudadanos conscientes de sus deberes y derechos civiles, es fundamental para mejorar la eficiencia y eficacia de sus administraciones y con ello están en la obligación de rendir cuentas e informar de sus labores.

Palabras clave Participación Ciudadana, Gobierno Local, Municipalidad de La Unión.

Escenarios posibles para la participación ciudadana en la Municipalidad de La Unión en el contexto de la nueva gobernanza Chacón Huamán Zintya Martínez Díaz Luis Ulloa Salas Karina

Una incursión al empoderamiento ciudadano mediante la participación en el ámbito local

La participación ciudadana en el contexto político presenta mucho dinamismo e interacción entre los diversos actores que representan a los distintos sectores de la sociedad, impactando grandemente en todas las actividades y acciones en las que se involucra el ser humano, puesto que se despliegan intereses individuales y colectivos que se buscan satisfacer. Debido al interés por entender la premisa anterior y visibilizar su impacto, se ha buscado abordar el tema de la participación ciudadana en el ámbito local en el contexto de la nueva gobernanza, desde un punto prospectivo como herramienta canalizadora de datos, dirigida a un análisis y construcción de visiones para el largo plazo, que busca generar un enfoque ecléctico en el cual se presenta información cualitativa respaldada por métodos de investigación cuantitativos. De manera que discurrir este tema, en primera instancia, es producto del interés de visibilizar el poder que posee la ciudadanía mediante la participación en el ámbito local, para contribuir en su propio bienestar social, es decir, presentar un documento donde se incentive y promueva el verdadero valor de la participación ciudadana en un Estado que, mediante la Administración Pública, procure la satisfacción de los diversos intereses de la población; planteado en el marco de la nueva gobernanza, realizándose de una manera cooperativa y participativa tanto del Estado como de la ciudadanía. En el desarrollo de la investigación en su primera etapa se buscó un acercamiento al tema de la participación construyendo un marco teórico conceptualizándose la participación ciudadana, el abordaje de la evolución del papel del Estado y la Administración Pública, la vinculación de la

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Nueva Gobernanza con la participación ciudadana, el control social, responsabilidad social, capital social. No obstante, era necesario identificar una región, donde se pudiera esbozar y visibilizar lo conceptualizado, por lo que se selecciona el cantón de La Unión, trabajando de la mano con la Municipalidad de La Unión. Reconociendo que a nivel municipal, la participación ciudadana es clave para impulsar el reconocimiento de una sociedad democrática, como la costarricense; ya que permite a las y los ciudadanos involucrarse en las decisiones políticas, económicas y sociales del cantón. Debido a esto es importante cuestionarse los retos que afrontan las municipalidades que obstaculizan una plena participación de la ciudadanía en el marco de la nueva gobernanza. Primordialmente los problemas se relacionan con falta de conocimiento de los mecanismos de participación ciudadana, disponibilidad de espacios para la apertura a la ciudadanía, disyuntiva entre el polo político y administrativo en torno a la toma de decisiones y falta de una identificación del papel del ciudadano en materia local; llevando a cuestionar ¿Cuáles son los escenarios posibles para la participación ciudadana a nivel municipal en el contexto de la nueva gobernanza? Esto mediante una posición crítica para la búsqueda de razones o causas que puedan motivar o retraer una interacción de los munícipes con el gobierno local y la consonancia de un establecimiento de escenarios con el tema mismo en el cantón de La Unión, apoyándose en la herramienta del método de escenarios.

Acercamiento al concepto de participación ciudadana en el ámbito local y nueva gobernanza

La participación ciudadana ha sido estudiada desde distintas perspectivas, puesto que consiste en un proceso social. Según Correa y Noé (1998) “normalmente se hace referencia a ella considerándola gruesamente como una ‘intervención de los particulares en actividades públicas en tanto portadores de intereses sociales’” (p. 15). De manera que se está refiriendo, a una relación entre Estado (con su manera de gobernar) y la sociedad civil pues se habla de una intervención de los particulares en actividades públicas. Asociado a esto la participación ciudadana también “trata de incentivar o recibir la activación de los sujetos cuyos intereses particulares son afectados por la realización de las políticas públicas, de manera que no aparezcan como meros receptores de las acciones que la administración pública realiza al efecto” (Correa y Noé, 1998, p. 33).

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El cuanto al concepto de gobernanza (o Nueva Gobernanza) en el caso de América Latina se han hecho esfuerzos por su incorporación, relacionándose con el cambio de paradigma en la Administración Pública, reconociendo que “se ha ido desarrollando en las últimas tres décadas en medio de transformaciones globales4 y ha cobrado popularidad desde 1990” (Concepción, 2005, p. 20) debido a que básicamente se han identificado tres momentos de cambio en la relación de los conceptos: Aunado a lo anterior, Loyo Fernández considera que la gobernanza “es el poder de una sociedad que surge de la interacción y negociación entre los diferentes actores organizados y el gobierno, con la finalidad de lograr una mayor influencia en la conducción de los asuntos del país” (Molina, 2007, p. 61). Consecuentemente en las definiciones destacan palabras clave como evaluación, interacción, poder, sentido de dirección, cooperación y deliberación conjunta que confluyen en la manera de gobernar, donde cabe hablar de un tipo de relación abierta entre el gobierno y la sociedad, es decir, entre la nueva gobernanza (modo de hacer del gobierno) y la participación ciudadana.

Hallazgos sobre la participación ciudadana en el ámbito local: el caso de la Municipalidad de La Unión: Determinación de las variables clave Respecto a la identificación de las variables clave que inciden en el tema de participación ciudadana en la Municipalidad de La Unión, se han identificado mediante el uso de la herramienta MICMAC, determinándose que en el plano final las variables determinantes (cuadrante 1) para analizar el proceso de la participación ciudadana en la municipalidad de La Unión en el contexto de la nueva gobernanza, son una ideología política abierta e inclusiva que permita a los ciudadanos involucrarse directamente en su municipio, ya que son estos quienes conocen de cerca su realidad y las problemáticas de su comunidad No obstante, es importante rescatar que los ciudadanos que se organizan tienen más presencia al momento de manifestarse, por lo cual es importante que se agrupen en fuerzas sociales locales y que establezcan líderes locales. Sin embargo, la participación ciudadana va estar condicionada a otras variables determinantes, como lo son la corrupción y el clientelismo. Si estas variables estuvieran presentes podrían llegar a

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La primera en los años ochenta y noventa, donde la discusión sobre la gobernabilidad fue política y estadocéntrica, se concentraba en la transición y consolidación democrática; la segunda, en los noventa los análisis se fusionaron con los de gestión pública y la diversidad de paquetes y reformas impulsadas por el “Consenso de Washington” y; finalmente, en los últimos años, la atención se centra en la gobernanza como aquella que evalúa el desempeño de las instituciones políticas en la implantación de las políticas públicas (Concepción, 2005, p. 20).

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desmotivar a los ciudadanos a participar en las consultas ciudadanas o en las diversas actividades que promueva la municipalidad. A su vez las variables mencionadas, condicionan directamente a las variables de enlace (cuadrante 2), esto porque si existiera una cohesión de fuerzas sociales locales que permita una mayor participación ciudadana, se abrirían nuevos espacios que generarían una cultura política de participación, acceso a la información y una vinculación del ciudadano con su comunidad y con lo público. Es importante reconocer el papel de la municipalidad como elemento integrador de sus ciudadanos. Para que esto se pueda concretar en la realidad, es necesario plantear una estructura de gestión municipal que permita captar las demandas ciudadanas y darle prontas y acertadas respuestas por medio de políticas públicas locales, para ello debe existir una verdadera voluntad política y compromiso de atender los proyectos prioritarios para las comunidades. Si la municipalidad gestiona sus acciones por medio de políticas públicas que incidan a nivel local y logren impactar positivamente a las comunidades y a sus ciudadanos, estos responderían con mayor credibilidad en el accionar municipal. En cuanto las variables internas y externas mutuamente relacionadas (cuadrante 3), se logra identificar la relación que existe entre las variables de planificación estratégica de la municipalidad, presupuesto municipal, transparencia en la toma de decisiones por parte de la municipalidad, capital social, y mecanismos de participación ciudadana, con el desarrollo local, de manera que si estas son promovidas se lograría mayor eficiencia y eficacia en el accionar municipal. Por otro lado, la transparencia en la toma de decisiones por parte de la municipalidad y los mecanismos de participación ciudadana favorecen el grado de asociatividad, confianza social, reciprocidad y compromiso cívico existente en el cantón. Esto porque se propiciaría una divulgación de rendición de cuentas e informe de labores que detallen cómo ha venido actuando la municipalidad y los proyectos que se han concretado y los que tienen pendientes. Específicamente las variables descartadas (cuadrante 4) para el proceso de análisis de la participación ciudadana, ya que no presentan importancia significativa para que la participación se pueda llevar a cabo, son: la descentralización y los recursos sancionadores de la ciudadanía. Lo anterior se produce, porque en el contexto de la participación ciudadana no es necesaria la existencia de la descentralización municipal para que la participación se genere, ya que es responsabilidad y derecho de todo costarricense participar activamente y además está dado por la constitución y por el código municipal vigente. Y por último, se encuentran las variables condicionantes (cuadrante 5) del sistema que son: el marco legal, la estructura municipal y la responsabilización ciudadana. Estas variables son significativas en el proceso del análisis porque permiten que la participación ciudadana se desarrolle en un

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marco de legalidad y de reconocimiento jurídico, ya que existen leyes que promueven e incentivan la participación activa de los ciudadanos en materia política, cultural, social, económica y ambiental de sus comunidades. El marco legal también crea una responsabilización ciudadana porque, es el deber de cada ciudadano y ciudadana de involucrarse en los temas de interés que afecten su bienestar y el de sus conciudadanos. Por tal motivo, no se puede argumentar que no se conocen las leyes, puesto que es deber y responsabilidad de cada ciudadano y ciudadana informarse y conocer las leyes que los y las rigen. Por su parte, la variable estructura municipal es condicionante para el proceso de participación ciudadana en el cantón ya que tiene que ver con la capacidad funcional de la municipalidad para actuar y cumplir con la captación de demandas y la generación de espacios de participación ciudadana. En este mismo cuadrante, también se encuentran variables que tienen una función regulatoria: el sentido de comunidad y las redes comunitarias, de manera que regulan el sistema porque se relacionan con agrupaciones de personas que se unen para defender un interés en común, y están reguladas por miembros que ejercen su papel de líderes. Como resultado del análisis estructural realizado se presentan los siguientes objetivos estratégicos: 1. Fomentar la asociatividad ciudadana en fuerzas sociales locales y el liderazgo comunitario. 2. Promover una cultura política de participación en los ciudadanos para que se involucren en los temas relevantes que afectan a sus comunidades. 3. Propiciar la transparencia en la toma de decisiones por parte de la municipalidad para que informe a los ciudadanos sobre lo que está haciendo. 4.

Disminuir los efectos del clientelismo y la corrupción que desmotivan la participación ciudadana.

5. Concientizar a los ciudadanos y ciudadanas sobre el poder que tienen para actuar dentro de su municipio, y la responsabilidad que tienen de conocer el marco legal que los faculta para participar activamente. 6. Dirigir la voluntad política para integrar la participación ciudadana en las acciones y proyectos municipales. 7. Fortalecer el trabajo en conjunto de la municipalidad y ciudadanos para atender proyectos que han estado estancados.

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El juego de actores alrededor de la participación ciudadana en la Municipalidad de La Unión A partir de los objetivos estratégicos se determina la dinámica del juego de actores para la consecución de la participación en el ámbito local, ya que se ve marcada por los fines y acciones desarrollados por numerosos actores involucrados; debido a que “el análisis del juego de actores, la confrontación de sus proyectos, el examen de sus valoraciones de fuerzas (experiencias y medios de acción) son esenciales a la hora de evaluar los retos estratégicos y las cuestiones clave para el futuro” (Godet, 1995, p. 107). En La Unión la participación ciudadana no es solamente competencia de la Municipalidad, sino se encuentra inmersa en una esfera donde concurren el Estado, la sociedad y el mercado, representados por distintas organizaciones con intereses que vislumbran en alianzas o conflictos e influyen en el tema como lo son: la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, Alcaldía de la Municipalidad de La Unión, Concejo Municipal de La Unión, Área Administrativa Municipalidad de La Unión, Concejos de Distrito de La Unión, Juntas de Educación de La Unión, Sector Empresarial, Sala Constitucional - Corte Suprema de Justicia, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal y la Asociación Movimiento Cívico del Cantón de La Unión (ASMOCICU). Una vez analizados los objetivos que siguen los actores mencionados y su grado de involucramiento en el tema de participación en el ámbito lograr, se logró determinar que los Concejos de Distrito, son órganos que tienen gran influencia dentro del cantón de La Unión. Según el Código Municipal sin perjuicio de las atribuciones de otras instituciones del Estado, dentro de su jurisdicción territorial deben promover la eficiencia de la actividad del sector público y velar por ella, por tanto, se trata de actores que influyen de manera directa sobre los demás actores al ejecutar actividades y desarrollar proyectos con el fin de alcanzar el desarrollo de los distritos y alcance de los objetivos estratégicos. De manera indirecta el actor con mayor influencia es el Concejo Municipal, obedeciendo a la lógica que actúa sobre otro actor mediante un tercer actor, ya que como órgano sus miembros toman decisiones pero no pueden actuar directamente sino deben valerse de la Alcaldía Municipal, el Área Administrativa de la Municipalidad y los Concejos de Distrito para influir sobre los otros actores para converger y lograr los objetivos estratégicos. Concretamente respecto a los objetivos estratégicos planteados para determinar los escenarios posibles de la participación ciudadana en la Municipalidad de La Unión, los actores toman una posición a favor, en contra o indiferente.

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El grado de afinidad entre actores para lograr los objetivos estratégicos, muestra que las convergencias más importantes y relativamente importantes se presentan entre la Alcaldía Municipal, el Concejo Municipal, los Concejos de Distrito, el Área Administrativa de la Municipalidad y ASMOCICU. Los actores con mayor influencia pero menor dependencia con respecto a los otros actores son la Sala Constitucional, Corte Suprema de Justicia y la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo. Además se ha identificado que las Juntas de Educación es el actor con menor influencia en el tema de participación ciudadana, ya que sus decisiones se circunscriben al centro educativo. En cuanto al sector empresarial es un actor autónomo, su giro es privado por lo que la dependencia hacia otros actores es baja, pues la toma de decisiones, desempeño de sus funciones y ejecución de proyectos es avalado por ellos mismos y no sometido a los demás actores.

El criterio de expertos sobre participación ciudadana en el ámbito local En relación a lo anterior, el conocer la postura de diversos expertos en el tema de participación ciudadana, bajo el contexto de la nueva gobernanza, permite validar los objetivos estratégicos establecidos. De manera general se pudo observar que los consultados están a favor de fomentar la participación, pero esto, mediante un proceso que involucre la educación cívica y el impulso de líderes comunitarios y redes comunitarias, de manera que se propicie una cultura política de participación en el cantón y así, las y los ciudadanos, se involucren en la toma de decisiones en procura de su bienestar. Específicamente sobre la propuesta de impulsar un Reglamento de Participación Ciudadana, se evidenció divergencia de criterio entre los consultados, ya que para algunos esto puede coaccionar la espontaneidad de la ciudadanía de participar y convertirse en una imposición, pero para otros, es un ordenamiento y estipulación de lineamientos generales para avivar la participación ciudadana en el cantón. Además se resalta el propiciar la transparencia en la toma de decisiones por parte de la Municipalidad de La Unión y disminuir los efectos del clientelismo y la corrupción, ya que para los expertos la transparencia en la gestión y toma de decisiones por parte de las autoridades municipales no permite actos de corrupción y clientelismo, desembocando en una mayor credibilidad en su accionar. Aunado a lo anterior los expertos recaban sobre la importancia que tiene la voluntad política para la integración de la participación en las acciones y proyectos municipales, puesto que puede existir interés de participar pero debe darse el espacio, resaltan que los miembros del Concejo Municipal, Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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Concejos de Distrito y Alcaldía deben ser conscientes que son representantes y depositarios de la confianza del pueblo y los funcionarios municipales son servidores públicos y deben rendir cuentas de su accionar. En cuanto el trabajo en conjunto entre la Municipalidad y ciudadanía, indican que se debe hacer un diagnóstico actualizado de las condiciones socioeconómicas y demográficas del cantón, este debe involucrar a diferentes actores de la sociedad para lograr su integridad y vinculación con las demandas reales. Una vez realizada la consulta, se visualiza que los objetivos que tienen mayor viabilidad para realizarse son concientizar a los ciudadanos y ciudadanas sobre el poder que tienen para actuar dentro de su municipio, y la responsabilidad que tienen de conocer el marco legal que los faculta para participar activamente, disminuir los efectos del clientelismo y la corrupción que desmotivan la participación ciudadana y propiciar la transparencia en la toma de decisiones, por parte de la municipalidad, para que informe a los ciudadanos sobre lo que está haciendo. El tema, con mayor dificultad para su realización, es dirigir la voluntad política para integrar la participación ciudadana en las acciones y proyectos municipales, en cuanto que involucra ideologías políticas y, en muchas ocasiones, intereses personales, por tal motivo se tiene un mayor grado de complejidad, pues no se busca una visión conjunta sino un reconocimiento personal. Además se recalca que la labor de una municipalidad no es una acción individual, la Alcaldía Municipal, el Área Administrativa de la Municipalidad y el Concejo Municipal, tienen el reto de  cambiar la cultura organizacional y lograr un cambio en  la gestión municipal. Los líderes municipales deben tener conocimientos básicos de la Administración Pública y habilidades para convencer, negociar y motivar, de modo que permitan llegar a acuerdos donde todos ganen. Esto es importante en un Concejo Municipal, especialmente si está dividido en fracciones donde no se obtiene la mayoría absoluta. Así, para lograr el objetivo deseado debe hacerse todo un proceso de negociación que permita llegar a acuerdos. A lo externo de la organización municipal, tanto la Alcaldía, como el Concejo Municipal, deben propiciar la participación ciudadana efectiva durante todo el proceso de creación de las políticas públicas en el cantón. En la administración de los intereses locales, se debe propiciar que los mismos ciudadanos digan cuáles son esos intereses, generales y específicos, para determinar las políticas y programas a desarrollar.  La voluntad política debe ir orientada al respeto de las normas y la promoción de la transparencia institucional, esta variable es determinante para propiciar el escenario optimista el cual se debe de procurar alcanzar.

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Escenarios posibles para la participación ciudadana en La Unión En cuanto la determinación de los escenarios posibles, vistos como un conjunto compuesto por eventos y acciones que están relacionadas entre sí, con posibles trayectorias, a través de las cuales se pasa de la situación inicial a una situación futura, se plantean tres escenarios: optimista, realista y pesimista y las cualesquiera estrategias para que se de cada uno.

Escenario 1. Una visión Optimista de la participación ciudadana en La Unión 1. E 1. Formulación de programas de capacitación educativa en materia cívica con un alcance en escuelas, colegios y a personas interesadas en recibir la formación; a su vez debe complementarse con talleres que pongan en práctica los conocimientos aprendidos y desarrollen una idea emprendedora que fomente la participación ciudadana en el ámbito local. 2. E 2. Es importante que la municipalidad conjuntamente con los ciudadanos y ciudadanas se involucren en la redacción de un reglamento de participación ciudadana que promueva un orden y que funcione como una guía para su participación en el cantón. 3. E 3. Establecer un modelo de gestión que propicie la transparencia en el accionar municipal. 4. E 4. Capacitar a los ciudadanos en materia legal, derechos y deberes. 5. E 5. Fomentar el establecimiento de cartas de compromiso, estas deben ser valoradas tanto por la ciudadanía como por el gobierno local; esto implica la negociación de ambas partes para ponerse de acuerdo y comprometerse según sus capacidades para ejecutar los proyectos. 6. E 6. Poner por encima el bienestar general y dejar de lado la ideología política y los intereses particulares, estableciendo consensos y negociaciones.

Escenario 2. Una visión realista de la participación ciudadana en La Unión 1. E 1. Fomentar el desarrollo de programas sociales bajo una temática de formación cívica y una cultura de participación, en paralelo a los programas en vigencia como Póngale Vida a La Unión o Gestión Cultural, bajo la colaboración del Área de Desarrollo Socio Económico como medio de acercamiento a la población. 2. E 2. Impulsar una apertura de la Alcaldía, en calidad de órgano administrador, a nivel interno y externo de la Municipalidad, para que, tanto las y los servidores públicos, como la ciudadanía,

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puedan establecer propuestas que sean elevadas ante el Concejo Municipal para su aprobación y su apoyo. 3. E 3. Rendir cuentas a las y los vecinos del cantón de La Unión sobre la ejecución del presupuesto anual de la Municipalidad. 4. E 4. Fortalecimiento del trabajo en conjunto de la Alcaldía y el Concejo Municipal en procura del bienestar del cantón. 5. E 5. Modernizar la prestación de servicios de una manera eficiente y ágil en busca de la satisfacción del usuario.

Escenario 3. Una visión pesimista de la participación ciudadana en La Unión. 1. E 1. Para minimizar la corrupción y clientelismo político; deben de aplicar una serie de normativas como la Ley Contra el Enriquecimiento Ilícito, Ley de Control Interno, Ley General de Administración Pública, entre otras.

Cabe reconocer que la aplicación de la ley y el control ciudadano ex-ante minimizan los efectos que desmotivan la participación ciudadana. 2. E 2. Para reducir la apatía de la población en participar activamente en temas sensibles para el cantón es necesario que la municipalidad trabaje en el tema de vinculación comunitaria y asociativismo. 3. E 3. Los espacios de participación ciudadana deben de ampliarse cada vez más, ya que en el contexto de la gobernanza moderna es fundamental la participación e involucramiento ciudadano, para mejorar los controles, eficiencia y eficacia de la administración pública. 4 E 4. Establecimiento de canales de comunicación claros entre munícipes y Municipalidad. 5 E 5. Concientización del uso de los recursos públicos entre los funcionarios municipales. 6

E 6. Fortalecimiento del trabajo en conjunto de la Alcaldía y el Concejo Municipal en procura del bienestar del cantón.

En la visualización de los tres escenarios con un horizonte al año 2020 que se plantean en la investigación, se presentan algunos puntos importantes que permiten que la participación ciudadana se desarrolle organizada y ordenadamente. Para que esto ocurra es necesario tener en cuenta la relevancia que tienen las autoridades municipales y los munícipes de trabajar conjuntamente por el bien del cantón.

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Como parte de las consideraciones finales se determinar que la labor de una municipalidad no es una acción individual, la Alcaldía Municipal, el Área Administrativa de la Municipalidad y el Concejo Municipal, tienen el reto de  cambiar la cultura organizacional y lograr un cambio en  la gestión municipal. Todo esto con el fin de lograr que la municipalidad sea más eficiente en el cumplimiento de su misión y visión, así como también trabajar conjuntamente por los intereses colectivos y la generación de los servicios locales de manera continua, oportuna y con calidad. Los líderes municipales deben tener conocimientos básicos de la Administración Pública y habilidades para convencer, negociar y motivar, de modo que permitan llegar a acuerdos donde todos ganen. Esto es importante en un Concejo Municipal, especialmente si está dividido en fracciones donde no se obtiene la mayoría absoluta. Así, para lograr el objetivo deseado debe hacerse todo un proceso de negociación que permita llegar a acuerdos. A lo externo de la organización municipal, tanto la Alcaldía, como el Concejo Municipal, deben propiciar la participación ciudadana efectiva durante todo el proceso de creación de las políticas públicas en el cantón. El proceso de participación ciudadana no debe limitarse a aceptar proyectos de asociaciones de desarrollo o grupos sociales, sino la inclusión real de estas y otros grupos importantes (empresa privada, otras instituciones públicas) para establecer los objetivos y metas del cantón. En la administración de los intereses locales, se debe propiciar que los mismos ciudadanos digan cuáles son esos intereses, generales y específicos, para determinar las políticas y programas a desarrollar.  La voluntad política debe ir orientada al respeto de las normas y la promoción de la transparencia institucional, esta variable es determinante para propiciar el escenario optimista el cual se debe de procurar alcanzar.

Conclusiones y Recomendaciones Producto del análisis exhaustivo para comprender el proceso de la participación ciudadana, bajo el contexto de la nueva gobernanza, aplicado a la Municipalidad de La Unión, utilizando métodos prospectivos para visualizar los futuros posibles y proyectar la dinámica y la relevancia que tiene la participación ciudadana en los gobiernos locales se tiene por demostrado que: Entre los principales hallazgos encontrados en el proceso5 de participación ciudadana se determinó la existencia de variables ligadas al factor emocional que presentan los munícipes. 5

Se visualiza a la participación ciudadana como un proceso, ya que esta debe de ir en constante construcción y necesita de factores culturales, económicos, sociales, educativos, emocionales, educativos, entre otros, que le permitan ir redefiniendo el concepto.

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En esta aseveración se encuentra una variable condicionante de la participación ciudadana, la ideología política, ya que los munícipes se motivan más en participar a nivel local si cuentan con representantes y líderes locales que incorporen en su línea de pensamiento intereses de las y los ciudadanos del cantón, dejando de lado la valoración racional que debe hacerse al momento de elegir a sus representantes. Esto permite que en las votaciones populares se sigan eligiendo a representantes cantonales, sindicales y autoridades municipales por la empatía que producen y no por las propuestas o planes de gobierno. De la anterior variable, radica la importancia que poseen los líderes locales, ya que tienen el poder de influenciar a su comunidad para unirse por medio de fuerzas sociales locales y exigir y sentar responsabilidades a la municipalidad. Si bien es cierto, estos líderes requieren de características como la empatía, también es cierto que deben ser personas con conocimientos cívicos y políticos que les permita guiar adecuadamente a sus conciudadanos y que transmitan sus conocimientos para que futuras generaciones puedan continuar canalizando las demandas ciudadanas por los medios legales y administrativos que el país dispone. Entonces, si a las ciudadanas y ciudadanos en temprana edad se les informa, se les instruye, y educa, en materia cívica, promoviendo una cultura política de participación, se generarían personas más racionales y exigentes al momento de elegir las propuestas o planes de gobierno, y fiscalizar la actuación de los servidores públicos. Lo anterior propicia el control ciudadano ex-ante, durante y ex-post. Los actuales políticos y los futuros, deberán entender que formar a ciudadanas y ciudadanos conscientes de sus deberes y derechos civiles, es necesario para mejorar la eficiencia y eficacia de sus administraciones y con ello están en la obligación de rendir cuentas e informar de sus labores. El control social es fundamental porque empodera a la sociedad y le abre espacios en la toma de decisiones y propicia la transparencia. Además minimiza los efectos que causa la corrupción y el clientelismo político, porque es toda la ciudadanía quien ejerce una fuerte fiscalización de las actuaciones de los servidores públicos y la vigilancia constante de la hacienda pública. Por otro lado, vincula al ciudadano con lo público y fortalece el trabajo en conjunto, Estado-Sociedad, o Municipalidad-Munícipes. Los Concejos de Distrito es un actor de gran influencia, ya que se trata de un órgano que debe promover la eficiencia de la actividad del sector público y velar por ella. Cada distrito está representado ante el Concejo Municipal del cantón por un Síndico Municipal Propietario y otro Suplente con voz, pero sin voto, en buena teoría el síndico es la principal voz para presentar las demandas de la ciudadanía ya que conoce la situación real y está en contacto directo con las situaciones del distrito.

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El Concejo Municipal es un actor de gran peso e influencia que se apoya en la Alcaldía Municipal, el Área Administrativa de la Municipalidad y los Concejos de Distrito para visibilizar los acuerdos aprobados en sesión, por tanto debe existir una sinergia en el accionar de estos actores. En el caso de la Alcaldía Municipal, el Concejo Municipal, los Concejos de Distrito, el Área Administrativa de la Municipalidad y ASMOCICU pueden converger a favor de un escenario positivo para que se fomente la participación ciudadana en el cantón. Se debe tomar en cuenta que, los primeros cuatro actores mencionados conforma el Gobierno Municipal, que en alianza con ASMOCICU, organización representante de intereses de la ciudadanía de la Unión, se pueden lograr los objetivos estratégicos vinculados a fomentar la asociatividad y promover una cultura política de participación en las y los ciudadanos. En cuanto la Sala Constitucional, Corte Suprema de Justicia y la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo, son actores con una fuerte influencia pero baja dependencia con respecto a los otros actores, que si convergen en el mismo camino, pueden contribuir fuertemente a fortalecer el tema de la participación ciudadana. Esto porque la Comisión tiene la capacidad de estudiar y proponer proyectos de ley, que afecten el Régimen Municipal, y a su vez la Sala debe garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales, por tanto uno propone y el otro asegura que se lleve a cabo lo propuesto. Es clave reconocer que el Área Administrativa de la Municipalidad tiene alta influencia en cuanto es la encargada de la prestación de los servicios públicos municipales y de ejecutar los proyectos municipales. Es reiterado que la ciudadanía mida el desempeño del gobierno local en función del ejercicio de sus funcionarios, afectando positiva o negativamente la credibilidad de su accionar. Los funcionarios municipales como servidores públicos deben desarrollar sus actividades bajo los principios fundamentales del servicio público para asegurar su continuidad, su eficiencia y su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato a los destinatarios, tal como lo establece la Ley General de la Administración Pública en su artículo 4, con el fin de inspirar la confianza de la ciudadanía, para fortalecer la credibilidad en el accionar municipal. A nivel de correspondencia entre actores y objetivos se consideraron relaciones de colaboración, conflictos o puntuales. Particularmente la colaboración va enfocada a fortalecer el trabajo en conjunto entre la municipalidad y ciudadanía, ya que es vital que haya una negociación entre municipio y munícipes para atender las necesidades del cantón y promover proyectos que posibiliten su progreso y desarrollo. Con respecto a los conflictos se vincula el aspecto de voluntad política y el grado de apertura para impulsar la participación ciudadana y en cuanto a relaciones puntuales se tiene claro por parte de los

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actores que, si se quiere credibilidad e involucramiento de la ciudadanía en los asuntos municipales, se debe demostrar la transparencia con la disminución de los efectos del clientelismo y corrupción. Sin embargo, los actores concuerdan que todo lo anterior es muy difícil de alcanzar si no existe una voluntad política para integrar la participación ciudadana en las acciones y proyectos municipales, ya que no es funcional que la ciudadanía muestre el interés. Además de no tener el espacio para participar y externar su interés en el trabajo conjunto en procura del bienestar y desarrollo del cantón. Mediante la consulta a expertos se observa una actitud positiva generalizada para la implementación y mayor desarrollo de la participación como oportunidad para la Municipalidad, con ello la necesidad de generar una administración conjunta y responsable con los munícipes. En medio de las hipótesis planteadas se tiene la necesidad de fomentar una mayor asociatividad de las y los ciudadanos y con esto facilitar la discusión y trabajo conjunto, siendo necesario, para el efectivo desarrollo de este tema, una capacitación en liderazgo y una apertura de espacios para el crecimiento de líderes comunales, con el fin de impulsar demandas sociales y ejercer un efectivo control social sobre el accionar de sus representantes de turno en el poder. En el tema de la participación ciudadana la cultura tiene gran peso en la medida que se decida establecer líneas de acción que estén enfocadas en el desarrollo de dicha participación. Se debe generar un empoderamiento ciudadano para tratar temas de importancia para el cantón, para esto es necesario una metodología institucional que promueva el trabajo conjunto y genere una estructura de apertura y receptibilidad hacia la ciudadanía. Dentro de la vida democrática del país la corrupción y el clientelismo se presentan como elementos desmotivadores del interés por la política como tal. Es así como, mediante la consulta planteada a los expertos, este tema surge de manera importante, planteándose la necesidad de disminuir y erradicar la huella que pueda estar generando dicha corrupción y clientelismo en la toma de decisiones. Todo esto viene a generar una mayor representatividad y legitimidad por parte de las autoridades y de sus decisiones. Una vez planteada la consulta a los expertos se logra identificar las múltiples necesidades o eventos que se deben de propiciar para que esa visión positiva que goza la participación ciudadana, tenga una cabida real en la vida del municipio. Esto implica un elemento educacional, cultural, accionar municipal, concientización ciudadana y dirección de la voluntad política. De manera general se pueden señalar una serie de recomendaciones sobre la participación ciudadana en el ámbito local: - Desarrollo de alianzas público-privadas y público-público. En estas alianzas se puede generar programas de capacitación en temas de liderazgo, participación ciudadana, derechos y deberes.

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De esta manera se genera una población empoderada en temas importantes, con capacidad de demandas, ejecución e implementación de posibles soluciones a problemas que ellos afrontan en la cotidianidad en sus comunidades. - En el ámbito educativo, como parte de las alianzas público-privadas, se puede ubicar al Ministerio de Educación Pública, para generar talleres en los diversos centros de estudio del cantón en materia cívica. De igual manera implicar a la empresa privada para el financiamiento de programas educativos y culturales, desarrollados de una manera atractiva y práctica para la niñez. Además con Centros de Estudios Superiores, como por ejemplo la Universidad de Costa Rica, mediante la modalidad de trabajo comunal universitario. - Creación de un Reglamento Municipal de Participación Ciudadana. El objetivo de esta medida es contar con una línea de acción a seguir que permita captar e interpretar la participación de las y los munícipes. No debe entenderse dicho reglamento como un medio de obligación de la participación ciudadana sino como una guía del cómo hacerlo. Que sea, dicho reglamento, un medio real y legal de posterior exigencia para la inacción ante algún problema al que se le demande solución, con el fin de generar una estructura tangible para ejercer un control social de parte de la ciudadanía. - Propiciar un mayor protagonismo de los Concejos de Distrito, siendo estos la primera instancia de la estructura orgánica de la composición de los municipios. - Implementación y utilización de estructuras de las organizaciones de la sociedad civil para propiciar una eficiente divulgación de la información generada en las acciones municipales. Esta medida contribuirá a la disponibilidad de la información para las y los munícipes; así como también el desarrollo de las decisiones tomadas en el seno de los representantes en el poder, permitiendo un control ex ante, durante y ex post. - Capacitación a nivel del Personal Administrativo de la Municipalidad para que se muestren una conducta abierta a la participación ciudadana: - Brinden más que un servicio. - Extracción de iniciativas comunales por medio del contacto directo que se pueda generar con las y los munícipes. - Informes programados con planteamientos concretos obtenidos mediante el contacto con la ciudadanía. - Adaptación, por parte del polo político, a los cambios sociales que vienen presentándose en la sociedad costarricense, donde hay mayores agrupaciones sociales y redes que exponen y defienden el bienestar general sobre la imposición de ideologías políticas, ya que no se trata

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solo de un involucramiento de la ciudadanía, sino también de la adaptación de los partidos políticos al nuevo dinamismo de la vida política del país, donde predomina un pluralismo y presencia de los medios. - Realizar una planificación estratégica que priorice proyectos a corto, mediano y largo plazo, bajo la visión municipal y cantonal en procura del desarrollo humano. - Divulgación de los programas y proyectos durante todo su proceso mediante diferentes medios físicos y electrónicos, ya debe haber conciencia de la existencia de la brecha digital. - Concientización que la participación ciudadana es un proceso que necesita de la cooperación de todas y todos, dentro de una sinergia enfocada al desarrollo y bienestar general.

Por tanto, para el ejercicio pleno de un Régimen Municipal Costarricense que muestre las verdaderas ventajas de la descentralización, tanto para la ciudadanía como para el Gobierno Central, es necesario el desarrollo de una cultura política de participación que incentive a la ciudadanía a involucrarse en todo el acontecer de su ámbito local. Se trata de un ejercicio de los deberes y derechos de la ciudadanía, como expresión fiel de un régimen democrático, esto dentro del escenario más idóneo para el desarrollo de un gobierno local en el contexto de la nueva gobernanza, donde la cooperación entre Municipalidad y sociedad sea constante, perdurable y responda a las demandas a través del tiempo.

Bibliografía Concepción, L. (2005). Globalización, democracia y gobernanza global: perspectiva latinoamericana, VII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración. Democracia y Buen Gobierno. Recuperado de: http://www.aecpa.es/uploads/files/congresos/congreso_07/area06/GT29/CONCEPCION-MONTIEL-LuisEnrique%28UniversidadAutonomadeBa.pdf Correa, E., Noé, M. (1998). Nociones de una ciudadanía que crece. Santiago, Chile: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Recuperado de: http://cronopio.flacso.cl/fondo/pub/ publicos/1998/libro/002297.pdf#page=15 Godet, M. (1995). De la anticipación a la acción: Manual de prospectiva y estrategia. México: Ediciones Alfaomega S.A. Molina, Y. (2007). “La gobernabilidad en las Américas”, Revista de Gobernabilidad y Democracia en las Américas: Teorías y prácticas, Volumen 1, 59-88.

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La infraestructura y el desarrollo de los territorios de México. Experiencia reciente para el estado de Sinaloa.

María Fernanda Meza Carrión1 Ana Karen Catrip Pintor2 Dr. Salvador Pérez Mendoza3

Eje temático

Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas Modalidad de trabajo: (Avance de investigación)

1 2 3

Estudiante de la Lic. en Economía, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, 044 2224 594 062, [email protected] Estudiante de la Lic. en Economía, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, 044 22 22 58 33 86, [email protected] Doctor en Economía Urbana, profesor de la Facultad de Economía, BUAP, [email protected]

LA INFRAESTRUCTURA Y EL DESARROLLO DE LOS TERRITORIOS DE MÉXICO. EXPERIENCIA RECIENTE PARA EL ESTADO DE SINALOA.

María Fernanda Meza Carrión Ana Karen Catrip Pintor Salvador Pérez Mendoza

Introducción El objetivo de este documento es el de proporcionar elementos de análisis que permitan delimitar, como la infraestructura favorece el desarrollo regional. En el caso de la investigación que presentamos, muestra al estado mexicano de Sinaloa. Este estado del noroccidente de México es uno de los que más desarrollo muestra, con 18 municipios y una actividad agroindustrial de exportación y satisfactoria de la demanda nacional. La propuesta es sencilla, el tamaño de la población de Sinaloa, comparado con otros estados, es relativamente baja y con una distribución homogénea en cuatro municipios. Escaso nivel de marginación. Pocos municipios con alta dispersión y aislamiento (dos únicamente) dan a Sinaloa una potencialidad económica significativa. Dentro del contexto mexicano, el estado de Sinaloa es un caso singular en cuanto al desarrollo y disponibilidad de infraestructura. Como se sabe el desarrollo de los países se basa en muchas ocasiones en el aporte del gasto público, sin embargo, el fundamental es el de inversión y, más específicamente el que genera capital físico, el gasto en infraestructura ha sido recientemente en México uno de los principales componentes del desarrollo y bienestar de la población. La política de desarrollo referente a infraestructura ha sido lenta en su incorporación en el caso mexicano. En los últimos 10 años se ha impulsado una

creciente política de infraestructura, especialmente urbana, para garantizar el crecimiento y fortalecimiento de las economías locales, enlazando el crecimiento de las inversiones particulares con los requerimientos de estas en puertos, carreteras, agua potable y transporte. La investigación que estamos realizando para el caso del estado de Sinaloa en el norte de México llama la atención, pues es un estado con poca marginación y crecimiento económico sustentado en actividades agroindustriales. No obstante, los rezagos que obstaculizan a algunos de sus municipios están a la par de aquellos que son dinámicos. La exploración de datos nos permite entregar un avance de resultados que sugieren observar la divergencia en el desarrollo que se acrecienta aún más con las políticas de impulso a la infraestructura recientemente aplicadas. El estado de Sinaloa es un referente de análisis interesante con respecto, por ejemplo, a Puebla. Las aglomeraciones urbanas son de menor tamaño en el estado del norte que en Puebla y la presencia del número de municipios es mayor en el estado de Puebla. Las inversiones en infraestructura difieren entre ambos estados y los niveles de desarrollo son más atractivos en Sinaloa.

Descripción del estado de Sinaloa México cuenta con una población de 112 millones de habitantes (INEGI, 2010) distribuidos en 32 estados; el estado de Sinaloa se encuentra ubicado al noroeste de México tiene 2.7 millones de habitantes de los cuales el 50.3% son mujeres y 49.7% hombres, representa el 2.4% de la población total de México, por lo cual se ubica en el 15° lugar a nivel nacional.

Figura A. Ubicación geográfica del Estado de Sinaloa.

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.

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La extensión territorial del estado de Sinaloa es el 2.9% del total de la República Mexicana, cuenta con 18 municipios de los 2 454 que conforman el sistema municipal, con una densidad de población de 48.25 habitantes por kilómetro cuadrado, la cual está por debajo de la media nacional que es de 57.34.

Figura B. Comparación de Sinaloa con la República Mexicana. Sinaloa

Nacional

Municipios

18

2 454

Densidad de Población

48.25

57.34

Extensión territorial

57 377.16 km2

1959247.98 km2

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.

Casi el 40% de la población de Sinaloa está distribuida en 15 de sus 18 municipios, mientras que el 61.8% está concentrada en los otros tres municipios, es decir, más de un millón y medio de habitantes se concentran en Culiacán (31%), Mazatlán (15.8%) y Ahome (15%). Como se muestra en la figura C.

Figura C. Poblacion por municipio. Sinaloa 2010

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.

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Sinaloa crece respecto a su población a un ritmo menor comparado con el total nacional; el motivo principal de este lento crecimiento es consecuencia de una baja en la tasa de natalidad. En cuanto a la distribución de la población, el 27% de su población vive en localidades rurales, el dato es mayor que la población rural de la media nacional con el 22%. Cuenta con casi 710 mil viviendas, que es sólo el 2.5% del total de viviendas de la República Mexicana. El uno porciento de la población sinaloense habla lengua indígena, lo cual nos indica que la población indígena es mínima. Tiene una emigración del 4.1% y una inmigración del 3%.

Figura D. Comparación de Sinaloa con la Nación. Sinaloa

Estados Unidos Mexicanos

Tasa de crecimiento total, 2010

0.9

1.4

Relación hombres-mujeres, 2010

98.9

95.4

Distribución de la población

73% urbana y 27% rural

78% urbana y 22% rural

Lengua Indígena

1 de cada 100 personas

6 de cada 100 personas

Hogares, 2010 Emigración

Inmigración

709,960 4.10%

3.00%

28,159,373 3.30%

No disponible

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.

La figura E nos muestra como alrededor de las localidades urbanas más grandes (los municipios de Ahome, Culiacán y Mazatlán) se forman localidades urbanas de menor tamaño y no muy lejanas entre sí; los puntos grises son localidades de menos de 2 500 habitantes, lo que confirma el alto porcentaje en localidades rurales. La cercanía entre las localidades urbanas es consecuencia de la infraestructura y comunicación que existe entre ellas; carreteras, transporte, luz, agua, drenaje, comercio y demás servicios facilitan la expansión de las pequeñas localidades hasta convertirse en localidades urbanas.

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Figura E. Localidades Rurales y Urbanas

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.

Marginación El grado de marginación del Estado se mantiene en un nivel Medio con un índice de -0.26, solo los municipios de Choix (0.56) y Badiraguato (0.94) presentan grados de Alto y Muy Alto respectivamente. Aunque el municipio de Sinaloa de Leyva está ubicado en un rango de marginación Medio, es el tercer municipio más marginado. En estos tres municipios se evidencia la ausencia de localidades urbanas, sumando 5 localidades urbanas en los tres, con una población de 32, 998 habitantes para el municipio de Choix; 30,000 habitantes para el municipio de Baridaguato, y 88, 282 para en municipio de Sinaloa, no alcanzando ni el 20% de la población de Culiacán que es el municipio con mayor población.

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Figura F. Índice de marginación de los municipios del estado de Sinaloa (2010).

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.

La baja densidad de población de Baridaguato (6.2), Choix (10.25) y Sinaloa (13.94), reduce fuertemente la inversión en servicios e infraestructura, lo cual incrementa la marginación de los mismos.

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Figura G. Densidad de población (2010) Municipio

Densidad de Población

Culiacán

136.17

Mazatlán

173.04

Ahome

103.98

Salvador Alvarado

102.25

Choix

10.25

Sinaloa

Baridaguato

13.94 6.20

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI

Mientras que en los municipios más poblados; Ahome, Culiacán, Mazatlán y Salvador Alvarado, cuentan con mejor infraestructura, las principales carreteras pasan por estos municipios, existen muchos y diversos tipos de servicios, y por ende, son los municipios menos marginados.

Educación El grado promedio de escolaridad en Sinaloa es mayor que la media nacional que es de 8.6 grados, mientras que el porcentaje de población analfabeta de Sinaloa está por debajo de la media nacional, ubicándose ésta última en 6.9%.

Figura H. Educación en Sinaloa  

Sinaloa

República Mexicana

Grado Promedio de Escolaridad (Población 15+)

9.1 años

8.6 años

5.20%

No disponible

5%

6.10%

Ningún grado escolar (Población 15+) Población analfabeta Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI

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Economía Sinaloa aporta el 2.1% del Producto Interno Bruto del país, con un total de 262,737 millones de pesos, contribuye con el 7.1% en el sector primario, el 1.2% en el sector secundario y el 2.2% en el terciario con respecto al país.

Figura I. Comparación del PIB de Sinaloa con el Nacional (2010)

Sector Primario

Sector Secundario Sector Terciario

Sinaloa

Total Nacional

Participación del Edo.

Part. Del sector

58037

4541161

1.28

22.09

28550

176151

397044

7974703

7.19

2.21

10.87 67.04

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.

El sector de actividad que más aporta al PIB estatal es el terciario, pero el sector que más aporta al PIB nacional es el primario. En el año 2010 fue el segundo estado con mayor producción agrícola, aportando al PIB nacional un poco más de 35 mil millones de pesos, que es casi el 9% de la producción agrícola nacional.

Figura J. Producción agrícola 2010

Fuente: Elaboración propia con datos de SAGARPA.

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De la producción agrícola que se genera en Sinaloa aproximadamente el 97% de las exportaciones de hortalizas, legumbres y fro son los más altos, el de mayor prioridad es el de agricultura, dado que estos sectores van vinculados entre sí.

Figura K. PIB de Sinaloa 2010 a precios constantes. (2008 = 100)

*Sector 22. Generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, suministro de agua y de gas por ductos al consumidor final. Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.

En el ámbito regional, la economía sinaloense es la de más lento dinamismo entre las entidades del norte de México. El crecimiento promedio de la región es de 4%, casi el doble del estatal, que es de 2.53 por ciento.

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Figura L. Tasa de Crecimiento del PIB de Sinaloa (2003-2012)

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.

La explicación del lento crecimiento económico se encuentra en la rigidez de la estructura productiva sinaloense, concentrada en actividades con limitada generación de valor agregado, así como por términos de intercambio desfavorable, un sector secundario apenas incipiente y limitadas capacidades de innovación (Plan Estatal de Desarrollo, 2011-2016).

Infraestructura para el desarrollo económico a nivel nacional. La infraestructura juega un papel primordial para el desarrollo de México, las carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles y la electricidad, permiten que se comuniquen las localidades, municipios, ciudades, estados y países; que se comercialice y se distribuya la producción en diversos lugares. Contar con una buena infraestructura contribuye a economizar y agilizar la distribución de bienes y servicios así como un mayor desarrollo local. Los territorios que son la base de la economía mexicana –las regiones, estados y municipios- deben ser capaces de suministrar los recursos que posibilitaran a los habitantes la creación y realización de sus proyectos de desarrollo. El desarrollo regional debe considerarse como una forma de elevar el nivel general de desarrollo a través de la creación de condiciones para una mayor

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productividad a lo largo y ancho del país. Al estimular el desarrollo regional, es decir, al elevar los niveles de vida, empleo e inversión, podría facilitarse, por una parte, la vinculación del progreso económico y social y, por otra, la utilización más efectiva de los fondos públicos. (OCDE, 1998). La inversión impulsada en infraestructura ha sido de lento crecimiento, no llegando ni a duplicarse de 2000 a 2011.

Figura M. Inversión impulsada en infraestructura 2000-2010 (Miles de millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP

México  ocupa  el  lugar  49  (de  59  países)  en  el  Índice Internacional  de  Infraestructura Pública,  por  la  baja  inversión pública. Una  de  las  principales  razones  que  explican los deficientes niveles de infraestructura en México  es  la  baja  inversión  pública.  El  país presenta  una  inversión  en  agua,  electricidad, comunicaciones  y  transportes equivalente  al 1.6%  del  PIB  en  promedio  en  la  década  (cifra mayor al 1% promedio de los primeros seis años de la década). Mientras que en algunos países de américa del sur esta cifra rebasa los 6 y 5 puntos respectivamente. (World Bank, 2005)

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Figura N. Índice Internacional de Infraestructura Pública. Año 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Posición 51 53 54 50 50 49

Fuente: World Competitiveness Yearbook, 2011.

En cuanto a agricultura, carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, energéticos y electricidad, los datos a nivel nacional son los siguientes:

Agricultura Existen más de 3 millones 325 mil hectáreas con sistemas de riego, de los cuales el 98.3% se localizan en distritos de riego, y el 1.62% en unidades de riego.

Carreteras Una red de carreteras y caminos con una longitud de 374 mil 262 kilómetros por la que circulan más de 485 millones 502 mil toneladas de carga y 3 mil 264 millones de pasajeros. Esta modalidad de transporte da servicios a 96.9% del movimiento nacional de pasajeros y más de 81.7% de carga terrestre.

Ferrocarriles Se cuenta con una red férrea de 26 mil 727 kilómetros de extensión.

Puertos El sistema portuario nacional está formado por 117 puertos y terminales habilitados como tales, con una longitud total de muelles que asciende a 213 kilómetros.

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Aeropuertos Se cuentan con 78 aeropuertos y mil 385 aeródromos que permiten el transporte eficiente para mas de 51 millones de pasajeros; 560 mil toneladas de carga mediante 1.5 millones de operaciones al año. 66 de las terminales aeroportuarias brindan servicio nacional e internacional, mientras que 12 brindan servicio solamente nacional.

Energéticos La extracción de Petróleo crudo fue en promedio de 2 millones 550 mil barriles diarios en 2011. La producción total de Gas Licuado del Petróleo (Gas LP) alcanzó 209mil barriles diarios.

Electricidad Se cuenta con 845 mil 513 kilómetros de infraestructura en red eléctrica, a través de la cual se distribuyen 282 mil 666 Gigawatts-hora generadas principalmente por Comisión Federal de Electricidad (CFE) (88.4%) y permisionarios (11.6%).

Infraestructura para el desarrollo económico de Sinaloa La infraestructura es un factor muy importante para el desarrollo de las localidades, debido a que con una infraestructura eficiente, la distribución de bienes y servicios se mejora, se acorta el tiempo, la distancia y el costo. Sinaloa cuenta con una carretera principal (de más de dos carriles) que va desde Ahome, pasando por Guasave, Salvador Alvarado, Angostura, Navolato, Culiacán, Elota, San Ignacio y Mazatlán.

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Figura O. Infraestructura en Sinaloa.

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.

Esto permite a los municipios involucrados distribuir mejor su producción agrícola, además de reducir en tiempo y gastos económicos la distribución de bienes y servicios. Además, este Estado tiene tres aeropuertos internacionales, uno en Ahome, otro en Culiacán y el último en Mazatlán, siendo el más grande el de Mazatlán con 2072 metros de longitud en pista de aterrizaje, luego el de Culiacán con 2300 metros y el de Ahome con 2000 metros; posee también dos puertos, uno en Ahome y otro en Mazatlán; Esto permite que se beneficie la exportación de productos hortofrutícolas, favoreciendo principalmente al mercado Estadounidense en un 97%. Toda la infraestructura Sinaloense está distribuida conforme a la ubicación de las localidades urbanas incrementando así el desarrollo de las mismas.

Conclusiones Sinaloa es un estado principalmente Agroindustrial, su infraestructura está vinculada al desarrollo de sus localidades, ésta favorece el flujo económico del comercio y la agricultura siendo estos sus sectores de mayor importancia. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica

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La infraestructura en comunicaciones y transportes une las cabeceras municipales más importantes del estado (Los Mochis, Guamúchil, Culiacán y Mazatlán), se observa que estas localidades tienen menor dispersión de habitantes, es decir, son localidades con mayor densidad de población y con un grado de marginación Muy Bajo; a diferencia de las localidades con muy baja densidad de población -alejadas de la infraestructura estatal- las cuales tienen un grado Alto de marginación. En este análisis, se percibe una relación entre infraestructura, desarrollo y población; una localidad incrementa su desarrollo cuando su infraestructura mejora la calidad de vida de sus habitantes.

Bibliografía Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción. (2013). Retos de la Infraestructura en México, 2013-2018. Carbonell, M. (2011). El Gasto en Infraestructura en México. México evalúa. Gobierno del Estado de Sinaloa. (2011). Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016. Gobierno de la República. (2014). Programa Nacional de Infraestructura, 2014-2018. México: Presidencia de la República. Instituto Nacional de Estadística y Geografia. (2012). Anuario estadístico. Sinaloa 2011. Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera. Página web de: Secretaria de Agricultura, Ganaderia, Desarrollo Rural, Pesca y alimentación. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (201 1). Política Fiscal 2000 –2010. Instituto Nacional de Estadística y Geografia. (2010) Censo de población y vivienda 2010 Consejo Nacional de Población (2010). Índice absoluto de marginación 2010

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