\"Competencia política y composición del Superior Tribunal de Justicia a nivel provincial. El caso de Misiones bajo el Frente Renovador (2003-2011) \" 1

"Competencia política y composición del Superior Tribunal de Justicia a nivel provincial. El caso de Misiones bajo el Frente Renovador (2003-2011)”1 Augusto Abdulhadi2

Introducción: El 26 de junio de 2011, en las elecciones de la provincia de Misiones, el candidato a ser reelecto gobernador por el oficialista “Frente Renovador de la Concordia Social”, Maurice Closs, obtuvo un contundente triunfo con el cual se consagró en el cargo por cuatro años más. El 75 % de votos obtenido por el gobernador sólo tuvo antecedentes similares cuando la provincia recién se constituía como tal en diciembre de 1953, durante la segunda presidencia de Perón, y el justicialismo arrasó en las elecciones de convencionales constituyentes y en la primera elección directa de un gobernador. Por su parte, los votos de la oposición política en 2011 se repartieron de manera sumamente fragmentada entre diversas listas, ninguna de las cuales logró más del 6 % de los votos, con lo cual la distancia entre el Frente Renovador y la coalición que obtuvo el segundo lugar en el ranking de votos, fue de 69 %. Ocho años antes, en 2003, el Frente Renovador (FR) surgió a partir de una coalición interpartidaria en el marco de la disputa por la sucesión entre el gobernador en funciones, Carlos Rovira, que provenía del PJ, y el presidente del PJ misionero y ex-gobernador, Ramón Puerta, que buscaba retornar a la primera magistratura provincial. De cara a las elecciones de 2003, el entonces gobernador y la máxima dirigencia del radicalismo provincial se unieron, junto a otros partidos, para crear esta nueva fuerza política provincial (FR) y buscar la reelección de Rovira. El triunfo del FR en 2003 inició una nueva etapa en la política misionera, y de hecho el oficialismo “renovador” ha ganado todas las elecciones provinciales realizadas entre 2003 y 2011, con la sola excepción de las elecciones de convencionales constituyentes de octubre de 2006. Tanto el PJ como la UCR han ido perdiendo cada vez más terreno electoral y político en el escenario provincial, al compás de la profundización de la hegemonía “renovadora”. Aquellas elecciones de 2006 fueron sumamente relevantes por su impacto a nivel nacional, en un cruce de alianzas entre actores provinciales y actores de la arena federal. Pero en el plano provincial, específicamente, se trató de una iniciativa más del gobierno local con el fin de profundizar su control de la política provincial, luego de haber realizado distintos cambios en el Superior Tribunal de Justicia (STJ), el Tribunal Electoral, la Fiscalía de Estado y en el Tribunal de Cuentas3, cambios que fueron interpretados por algunos actores como un plan deliberado (entrevista con Joaquín Piña, 01-10-2011, ex obispo y candidato a convencional provincial en 2006). El 30 de junio de 2006 la legislatura provincial sancionó una ley por la cual declaraba la necesidad de reformar la constitución provincial, para modificar el artículo que impedía una segunda reelección consecutiva del entonces gobernador y habilitar su reelección indefinida, y estableció un plazo para la convocatoria a elección de convencionales constituyentes. Sin embargo, a pesar del fracaso de la iniciativa de la reelección indefinida, lo El presente trabajo fue desarrollado en el marco del proyecto de investigación titulado “Política Subnacional y Democracia: Argentina en perspectiva comparada” (UNSAM), dirigido por Jacqueline Behrend. Agradezco a ella y a mis colegas del grupo Mariana Gutiérrez, Andrés Grenoville, Victoria Ortíz de Rozas y Penélope Vaca Ávila por los comentarios y sugerencias hechas sobre versiones anteriores, aunque la responsabilidad por el contenido sea exclusivamente mía. 2 Lic. en Ciencia Política (UBA). Docente (JTP) de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). Doctorando del Doctorado en Ciencia Política de la UNSAM. 3 En 2006, el gobernador del FR designó nuevos miembros en el STJ y por esa vía logró cambiar el titular del Tribunal Electoral. Al mismo tiempo, designó un “fiscal superior” con amplias facultades en el Tribunal de Cuentas, organismo encargado de la fiscalización de las cuentas públicas. Por último, también removió al Fiscal de Estado y designó en ese cargo al hermano de un íntimo asesor suyo. 1

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cual dejó en evidencia los límites de la influencia de la política nacional sobre la política provincial, el FR logró sortear con éxito las elecciones de 2007 y profundizó su hegemonía política en el territorio provincial. ¿Cuáles son los mecanismos a través de los cuales se construye hegemonía política a nivel provincial? Y específicamente, contar con jueces aliados en el STJ, ¿es uno de los mecanismos de control político que utilizan los dirigentes provinciales? ¿Cómo afecta la competencia política entre facciones partidarias a la composición del STJ? Éstas son algunas de las preguntas que guían el presente trabajo. Con el retorno de la democracia en 1983 el radicalismo venció al peronismo por primera vez en elecciones limpias y competitivas, sin proscripción, y se alzó con la gobernación. Desde 1987 en adelante, hasta el 2003, el peronismo ganó todas las elecciones para gobernador y también las elecciones legislativas4, aunque en general por pequeños márgenes de diferencia. En los 20 años que van desde 1983 hasta 2003 el PJ y la UCR provincial concentraron más del 90 % de votos y bancas, y en varias ocasiones cerca del 97 %. La competencia política interpartidaria se combinaba con diversas facciones o líneas internas que pugnaban entre sí dentro de los partidos, y todas las elecciones fueron competitivas, si por “competitivas” entendemos que más de un candidato podía aspirar a ganar la elección, y el sistema electoral carecía de sesgos importantes (Levitsky y Way, 2002). Las cortes supremas provinciales5 representan, en el ordenamiento jurídico argentino, la máxima instancia judicial en cada provincia, y tienen competencia para decidir sobre cuestiones sumamente relevantes para la política local. Entre las principales competencias de las cortes provinciales vale destacar que tienen la última palabra en los conflictos que se suscitan dentro y entre los poderes del Estado, incluyendo en muchos casos temas electorales y de partidos políticos (Castagnola, 2008: 35), además de que ejercen el control de constitucionalidad de las normas dictadas por los poderes políticos provinciales. Por otra parte, al bajar la escala de observación (Snyder, 2001) es posible encontrar que existe una amplia diversidad entre provincias respecto de la relación de los poderes ejecutivo y legislativo con el STJ. Una de las diferencias más importantes, en términos de la capacidad de los gobernadores de modificar la composición de las cortes, tiene que ver el diseño institucional de los STJ, por ejemplo respecto a la cantidad de miembros que integran esa máxima instancia judicial. En algunos casos las constituciones provinciales establecen un número fijo de integrantes, en otros la cantidad de miembros se define por ley, y finalmente en otras provincias las constituciones establecen un máximo y un mínimo de miembros y dentro de ese rango se puede fijar el número de integrantes por ley (Castagnola, 2008). Otra diferencia significativa tiene que ver con los tipos de mayorías requeridas para la designación, y para la remoción, de los miembros de los STJ. Por estas razones, es relevante observar lo que ocurre en las provincias en este aspecto, ya que bajar la escala de observación ofrece una multiplicidad de escenarios diversos para analizar las relaciones entre el poder ejecutivo, el legislativo y el STJ. Un presupuesto teórico con el que se trabaja aquí es que los gobernadores se preocupan por tener una Corte provincial con jueces aliados, aunque en las distintas provincias existe una importante variación en las formas y las condiciones en que pueden lograr ese objetivo. En el caso que nos ocupa, tras dos años de permanentes conflictos partidarios entre 2003 y 2005, el FR obtuvo mayoría en la legislatura y motorizó una serie de iniciativas que incluyeron cambios en la composición del STJ, antes de las elecciones de constituyentes de 2006 para la búsqueda de la reforma constitucional por la reelección indefinida. Estos cambios en el STJ tenían por objeto asegurarse mayoría de jueces aliados en la máxima instancia judicial de la 4

En las elecciones legislativas de 1997 hubo un virtual empate entre PJ y UCR, con una muy leve diferencia a favor del PJ en los votos a diputados nacionales y a favor de la UCR para los diputados provinciales. 5 Dado que difieren las denominaciones de las máximas instancias judiciales en cada provincia, aquí se adoptará genéricamente el término de Superior Tribunal de Justicia (STJ). También se hará referencia a los STJ como “Cortes provinciales”, “cortes supremas provinciales” (o “máxima instancia judicial”).

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provincia, y motivaron amplias críticas de diversos sectores políticos, tanto del ámbito provincial como de actores de la arena federal. A pesar de los cuestionamientos y de la derrota en las elecciones de constituyentes en octubre de 2006, el FR había consolidado su dominio político territorial. Precisamente, como se argumentará en este artículo, lograr una mayoría afín en el STJ es uno de los mecanismos a través de los cuales los gobernadores buscan fortalecer su dominio político en su territorio. De esta forma, a pesar de no haber alcanzado la reelección indefinida, el entonces gobernador contaba con magistrados aliados en el STJ para el período en que fuera sucedido por un nuevo gobernador en 2007. Sin embargo, como veremos más adelante, las modificaciones en la composición del STJ no fueron patrimonio exclusivo del FR, sino que se trata de patrones de acción política que persisten a lo largo del tiempo, más allá de los eventuales ocupantes del Ejecutivo, y no sólo en el caso aquí estudiado sino también en otras provincias.

Democratización subnacional, competencia política y composición de los Superiores Tribunales de Justicia en las provincias El presente trabajo se inscribe en el cruce entre dos cuerpos teóricos diferentes pero relacionados. Por un lado, la literatura sobre “democratización subnacional” (Gibson, 2010; 2007; Gervasoni, 2010; Durazo Herrmann, 2010; Behrend, 2011a; 2011b) y por otro lado la literatura sobre “política judicial comparada” -comparative judicial politics- (Bill Chávez, 2003; Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009; Castagnola, 2012; 2010). En los últimos años, a lo largo de la primera década del siglo XXI, cada vez más estudiosos han prestado mayor atención a la cuestión de la democratización subnacional6. Así, apartándose del sesgo “nacional” de la literatura previa sobre democracia, enfocada en los procesos que tenían lugar a nivel federal, cada vez más trabajos se han ocupado de las particularidades, los problemas y las especificidades del proceso político en las unidades políticas territoriales intermedias. En esta literatura sobre democratización subnacional existen diversas miradas y enfoques respecto de la naturaleza de los regímenes políticos provinciales o estaduales, aunque en general existe consenso en señalar la distribución irregular o sinuosa de la democracia o de las prácticas democráticas, a lo largo de un mismo territorio nacional (O´Donnell, 1997; Gibson y Calvo 2000; Calvo y Escolar, 2005; Leiras, 2007; Gibson, 2007; Giraudy, 2010; Gervasoni, 2010; Durazo Herrmann, 2010; Behrend, 2011a, 2011b, 2008; Ortiz de Rozas 2011). En el caso argentino, las provincias gozan de un grado de autonomía importante en términos comparados. Si bien esa autonomía es siempre relativa, todas las provincias dictan sus propias constituciones, eligen sus propias autoridades por voto directo de la población, poseen gran autonomía para determinar la forma de organización de los municipios, sus sistemas electorales, y para organizar el funcionamiento de sus instituciones políticas en general, aunque dentro del sistema representativo republicano (art. 5 de la Constitución nacional). Lo anterior explica que exista una gran diversidad y variedad de instituciones políticas a lo largo y ancho del país, y ello ha contribuido al mencionado interés por bajar la escala de observación (Snyder, 2001) desde el nivel nacional a los gobiernos intermedios (provincias o estados). Dentro de la temática general de la democracia subnacional, algunos autores se enfocan en las relaciones intergubernamentales para explicar la coexistencia de distintos regímenes provinciales (Gibson, 2010; 2007; Giraudy, 2010; Gibson y Calvo, 2000). Desde esa perspectiva se focaliza en la interdependencia mutua entre el gobierno federal y los gobiernos provinciales, específicamente en las concesiones e intercambios entre los distintos niveles de gobierno, lo cual explicaría la subsistencia de regímenes poco competitivos en algunas provincias, con la aquiescencia del gobierno central, debido a los recursos políticos que aquellos aportan al 6

El término subnacional es utilizado en este contexto para hacer referencia a los gobiernos intermedios en países federales (provincias en Argentina, estados en Brasil y México).

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presidente a cambio del apoyo del gobierno federal o de recursos de diversa índole que reciben de éste (Gibson, 2010; 2007; Gibson y Calvo, 2000; Giraudy, 2010). Una perspectiva distinta aborda la divergencias entre regímenes democráticos provinciales a partir del federalismo fiscal, es decir, a partir de analizar los arreglos fiscales a través de los cuales se financia a las unidades políticas provinciales (Bonvecchi y Lodola, 2011; Gervasoni, 2010). Aquí, las diferencias entre los regímenes subnacionales se explican por la magnitud y el origen de los recursos fiscales, ya que en aquellas provincias que disfrutan de importantes subsidios nacionales, a través de las reglas federales de distribución de recursos, es esperable encontrar bajos niveles de democracia, en particular dada la situación “privilegiada” de los gobernadores de provincias escasamente desarrolladas, que pueden utilizar aquellos recursos federales para “remover obstáculos institucionales a su poder” (Gervasoni, 2010: 303; traducción propia). Otro enfoque hace hincapié en actores, dinámicas y procesos endógenos, para analizar la conformación de regímenes políticos poco competitivos, caracterizados como “juegos cerrados” (Behrend, 2011a; 2011b; 2008), o directamente como “autoritarismos subnacionales” (Durazo Herrmann, 2010). Con un enfoque de este tipo es posible observar los mecanismos de dominación específicos que se ponen en práctica para construir regímenes poco competitivos en las provincias, donde la arena política está relativamente “cerrada” y la participación se permite en función de la lealtad a las familias que controlan la política provincial (Behrend, 2011a; 2011b; 2008). El conocimiento de esas dinámicas endógenas “permite explicar cómo las élites políticas son capaces de permanecer en el poder con el apoyo y el consentimiento de la población” (Behrend, 2011a: 151, traducción propia). Los mecanismos a través de los cuales las élites provinciales controlan la política local abarcan diferentes dimensiones, como ser la propiedad de los principales medios de comunicación, el control de los recursos del Estado, las oportunidades de negocios, y el control del poder judicial (Behrend, 2011a). Dentro de las perspectivas muy brevemente comentadas, vale señalar que uno de los aspectos que ha llamado la atención de la literatura académica tiene que ver con las relaciones entre el poder ejecutivo, el legislativo y el poder judicial, en especial centrando la atención en los STJ (Bill Chávez, 2003; Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009; Castagnola, 2012; 2010). En la literatura sobre “política judicial comparada” (comparative judicial politics) se ha señalado que la competencia política interpartidaria, que opera básicamente a través de la fragmentación del poder político y de la alternancia en el gobierno, favorece la posibilidad de que exista un poder judicial que funcione de manera autónoma respecto a las preferencias del poder político (Ferejohn, 1999; Ríos Figueroa, 2007; Helmke, 2002; Iaryczower, Spiller y Tommasi, 2002; Finkel, 2004; McNollgast, 2006). Así, en la mayor parte de la literatura se relaciona la “autonomía”7 del poder judicial con los niveles de competencia política. En algunos casos, se hace hincapié en la distribución del poder político (fragmentación) como un factor clave que contribuye a la autonomía del poder judicial (Ríos Figueroa, 2007; McNollgast, 2006; Bill Chávez, 2003; Ferejohn, 1999). En otros, se argumenta que la existencia de alternancia en el poder favorece la autonomía del poder judicial, frente al riesgo cierto de estar en la oposición por parte del gobierno actual, lo cual incentivaría a los gobernadores a respetar la estabilidad de los jueces del STJ y las garantías asociadas a su función, como la intangibilidad de sus remuneraciones, entre otras (Finkel, 2004; Bill Chávez, 2003; Helmke, 2002). El argumento central de este planteo puede sintetizarse de la siguiente manera: “El control partidario monolítico, un prolongado período de gobierno unificado bajo un partido altamente disciplinado, obstaculiza el imperio de la ley. Allí donde no existe significativa competencia interpartidaria y la disciplina partidaria es alta, el Poder Ejecutivo tiene incentivos para concentrar el poder y es capaz de hacerlo. (…) La competencia En la literatura reseñada se utiliza de manera indistinta el concepto de “autonomía” y de “independencia” del poder judicial, aún cuando los análisis se refieren fundamentalmente a las cortes (STJ), es decir, al máximo órgano judicial (Castagnola, 2012; 2010; 2008; Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009; Bill Chávez, 2003). 7

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interpartidaria (…) provee incentivos para que los políticos desarrollen un sistema de controles mutuos [checks and balances], un requisito elemental del imperio de la ley. Un partido de gobierno que prevé su desplazamiento necesita la protección de agencias de control cuando se convierte en oposición” (Bill Chavez, 2003: 418. traducción propia).

Así, la variable operativa que explicaría los mayores niveles de “autonomía judicial” es la competitividad partidaria (Bill Chavez, 2003: 423). “Un sistema de partido desbalanceado no sólo neutraliza el potencial de que la legislatura actúe como una agencia de control horizontal, sino que crea un clima que socava la efectividad del Poder Judicial. En contraste, un sistema de partido competitivo puede contribuir a la efectividad del Poder Judicial al favorecer la despolitización de los nombramientos y el aislamiento de las consiguientes interferencias gubernamentales” (Bill Chavez, 2003: 424. Traducción propia).

Sin embargo, otros trabajos han cuestionado que la competencia política promueva un poder judicial autónomo. Leiras, Giraudy y Tuñón (2009) han mostrado que la competencia política no favorece necesariamente una mayor autonomía judicial sino que la competencia política es compatible con la inestabilidad de los jueces de los STJ en sus cargos; es decir, no han encontrado una clara correlación estadística. Más aún, afirman que los dos mecanismos principales a través de los cuales funciona la “competencia política”, es decir, la fragmentación del poder por un lado, y la alternancia en el gobierno por otro; son distinguibles entre sí y funcionan de manera diferente, siguiendo lógicas distintas, y no se puede suponer que ambos mecanismos actúen reforzándose entre sí para favorecer un funcionamiento autónomo del poder judicial. Ni la fragmentación política, ni la alternancia en el gobierno, favorecen necesariamente la autonomía del poder judicial, o específicamente del STJ (Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009). Por el contrario, la alternancia en el gobierno incluso pareciera motivar a los gobernadores a designar jueces afines para incrementar el valor, y reducir el riesgo, de estar en el ejercicio del poder (Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009). En un sentido similar, Castagnola (2012) afirma que la alternancia en el poder parece incentivar que los gobernadores “entrantes” (es decir, los que transitan los primeros años de gobierno) intenten cambiar a los jueces de las cortes provinciales cuando éstos han sido designados por otros gobernadores, aún cuando pertenezcan al mismo partido. Por otra parte, las cortes provinciales no presentan necesariamente mayor inestabilidad en provincias que tienen gobernadores poderosos (Castagnola, 2012: 55), sugiriendo que no sería necesario contar con una amplia mayoría legislativa para generar cambios en la máxima instancia judicial (vía juicio político) sino que existen otros mecanismos igualmente efectivos, como la aprobación de regímenes de jubilación especial, u obligatoria en algunos casos, o bien el hostigamiento a través de medios de comunicación, entre otros. Por lo tanto, la competencia política no favorecería mayor autonomía de parte del poder judicial (Castagnola, 2012), específicamente del STJ, respecto a los intereses y preferencias del poder político. Hay una suposición común, o un presupuesto común de naturaleza normativa, dentro de la literatura reseñada (Castagnola, 2012; 2010; Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009; Bill Chávez, 2003; Ferejohn, 1999; Ríos Figueroa, 2007; Helmke, 2002; Iaryczower, Spiller y Tommasi, 2002; Finkel, 2004; McNollgast, 2006): que el STJ debe funcionar de manera autónoma respecto a las preferencias e intereses del poder ejecutivo y el legislativo. Ahora bien, si en lugar de concebir al STJ como un poder “incontaminado” o “aséptico” respecto al poder político, se lo concibe como un órgano colegiado cuyos integrantes son designados con el aval de los líderes partidarios más influyentes, entonces es esperable que la composición del STJ refleje en cierta medida los equilibrios de poder entre los partidos y facciones partidarias, y que su composición varíe en sintonía con los cambios que se observan en las coaliciones políticas dominantes (intra e interpartidarias).

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Sin embargo, las oportunidades y posibilidades de hacer cambios en la composición del STJ puede variar significativamente de acuerdo a una multiplicidad de factores, entre ellos, el diseño institucional del STJ, los procedimientos de designación de jueces, la intervención de un Consejo de la Magistratura, y otros. Entonces, ¿en qué condiciones es posible que los cambios en las coaliciones partidarias o entre facciones partidarias produzcan cambios en la composición de los STJ? Leiras, Giraudy y Tuñón (2009) plantean que el faccionalismo parece jugar un rol importante en relación con los cambios en las máximas instancias judiciales provinciales, y Castagnola (2012: 56) afirma que las facciones partidarias son de gran importancia para explicar los cambios de jueces en los STJ, tanto en provincias con partidos únicos (“single party provinces”) como en provincias multipartidarias. En sintonía con los planteamientos de estos autores, la alternancia en el poder ejecutivo puede incentivar no sólo que los gobernadores “entrantes” busquen designar jueces afines en las Cortes (Castagnola, 2012), sino que también los gobernadores “salientes”, antes de dejar el cargo, hagan lo mismo como una forma de contar con aliados en la máxima instancia judicial para el momento en que se encuentren fuera del cargo, como “seguro” político. Si en parte de la literatura relevada (Finkel, 2004; Bill Chávez, 2003; Helmke, 2002) se afirmaba que la alternancia en el poder incentivaba a los gobernadores a fortalecer la autonomía judicial para el momento de encontrarse en la oposición, la hipótesis que aquí se plantea es que el “seguro” político también puede ser designar jueces aliados antes de dejar el cargo. Es decir, la posibilidad de alternancia ejecutiva puede incentivar a los gobernadores que prevén su desplazamiento, a designar jueces aliados en el STJ antes del recambio. A su vez, como plantean Leiras, Giraudy y Tuñón (2009) y Castagnola (2012), la competencia entre facciones partidarias permitiría explicar estos cambios. Si las facciones partidarias son relevantes en los equilibrios de poder provinciales (Castagnola, 2012), entonces podría explicarse que en provincias con baja o nula alternancia partidaria haya igualmente cambios en la composición de las cortes provinciales cuando cambia el gobernador, aún cuando no cambie el signo partidario en el gobierno. En este sentido, cabe distinguir la “alternancia partidaria” de la “alternancia ejecutiva”, entendiendo por esta última las situaciones en que cambia el gobernador pero no el partido de gobierno8. De hecho, es en esas provincias menos “competitivas” donde se encuentra la mayor cantidad de cambios en la cantidad de miembros integrantes de las Cortes judiciales (Castagnola, 2008), evidenciando una mayor inestabilidad. Al observar las ampliaciones o reducciones realizadas por las provincias argentinas respecto a la cantidad de miembros que integran las Cortes, aquellas provincias que más modificaciones efectuaron son Formosa (3), La Rioja (3) y Misiones (4), generalmente más ampliaciones que reducciones (Castagnola, 2008: 19). Es decir, la mayor cantidad de modificaciones a la integración de las Cortes se encuentra en provincias con nula (Formosa y La Rioja) o baja (Misiones) alternancia partidaria entre 1983 y 2011. Sin embargo, la alternancia ejecutiva (en la persona del gobernador), a pesar de la ausencia de alternancia partidaria, parece haber contribuido a un patrón recurrente de modificaciones en la máxima instancia judicial. En este sentido, la hipótesis es que los equilibrios de poder entre las diversas facciones partidarias permitirían explicar los frecuentes y recurrentes cambios en las Cortes provinciales. A su vez, tener una Corte con jueces aliados es uno de los mecanismos a través de los cuales los gobernadores buscan tener mayor control político de su territorio y fortalecerse en el marco de las relaciones de poder en la arena federal. Éste punto se refiere a la denominada estrategia de “control de límites” (Gibson, 2010; 2007), en virtud de la cual los gobernadores que La “alternancia ejecutiva” implica que cambia la persona del gobernador pero no el partido de gobierno (ausencia de “alternancia partidaria”). En cambio la “alternancia partidaria” supone alternancia ejecutiva (cambia el partido de gobierno y también el gobernador). Sin embargo, puede haber casos excepcionales en que el gobernador en ejercicio del cargo cambie de signo partidario y sea reelecto (Misiones en 2003). En un caso así hay “alternancia partidaria” sin “alternancia ejecutiva”, aunque se trata de casos excepcionales. 8

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tienen un amplio control sobre la política local ganan influencia en la arena nacional. Así, a los gobernadores les interesaría mantener los conflictos políticos “localizados”, dentro de los límites provinciales, ya que allí tienen más posibilidades de prevalecer frente a líderes opositores, en tanto que a éstos últimos les interesaría “nacionalizar” los conflictos con el objeto de ganar aliados y recursos en las arenas federales para tener mejores oportunidades de prevalecer frente al ejecutivo provincial. De este modo, la estrategia de “control de límites” implica que los gobernadores intentarán maximizar su influencia en la política provincial y privar a las oposiciones del acceso a aliados y recursos de la arena nacional (Gibson, 2007: 169-170). En la medida en que los gobernadores tienen éxito en esta estrategia, se convierten en actores relevantes, de acuerdo con el planteo de Gibson (2010; 2007), en la arena nacional. Aquí se plantea que existen básicamente dos opciones para fortalecer la influencia del gobierno provincial en la arena federal. Una es que el ejecutivo provincial promueva acuerdos y consensos con otros actores provinciales para unificar posturas ante las autoridades nacionales. Otra forma, más habitual, es que en ausencia de acuerdos y consensos amplios con otros actores provinciales, los gobernadores busquen maximizar su influencia en la política local, como plantea Gibson (2010; 2007), a costa de otros actores locales, para ganar influencia en el nivel nacional a partir de maximizar su control de la política territorial. En ese sentido, tener jueces aliados en la Corte provincial es uno, y sólo uno, de los mecanismos a través de los cuales los gobernadores consiguen maximizar su influencia en la política local, dado que, como se dijo más arriba, los jueces de los STJ tienen competencia para decidir sobre cuestiones muy importantes para la política provincial. La provincia de Misiones es una de las pocas provincias argentinas que exige una mayoría calificada (de 2/3) para la designación, y también para la remoción, de magistrados en el STJ. Sin embargo, como se verá más adelante, el FR no tenía en la Cámara de Representantes una mayoría propia de 2/3 en 2006, cuando llevó adelante los cambios en la composición del STJ, sino que contó con votos de aliados fuera de su propia bancada. Por otra parte, tales cambios en el STJ no son patrimonio exclusivo del FR, sino que han sido llevados a cabo tanto por la UCR como el PJ cuando gobernaron la provincia, los cuales tampoco alcanzaban sólo con sus diputados propios, en sus respectivos momentos, la mayoría calificada requerida para llevar adelante estos cambios. En esta línea de investigación, el presente trabajo constituye un estudio de caso de una provincia que no ha sido estudiada en profundidad, al menos dentro de mi conocimiento, y que en los últimos años ha experimentado cambios significativos en el sistema de partidos provincial y en la distribución de la competencia político-partidaria, cambios frente a los cuales el STJ no sólo no ha sido permanecido ajeno, sino que ha sido un mecanismo de control político clave en la lucha por la hegemonía provincial. Si bien se trata de un estudio de caso, las conclusiones del presente trabajo pueden ser útiles para el análisis de la política en las demás provincias argentinas, y específicamente para el análisis de los STJ provinciales.

Transición radical, hegemonía peronista y vaivenes en el STJ En las elecciones provinciales de octubre de 1983, la UCR se impuso con el 50 % de los votos frente al peronismo, que obtuvo el 47,4 %. De los cuarenta (40) diputados provinciales electos, 21 correspondieron a la UCR y 19 al PJ, con lo cual el partido triunfante se adjudicó el 52,5 % de las bancas. En 1984 el gobernador radical, con apoyo justicialista9, designó a tres jueces en el STJ, reemplazando a quienes venían ocupando los cargos desde la dictadura militar. A fines de 1986, frente a la jubilación de uno de los magistrados nombrados en 1984, el gobernador impulsó la nominación, en su reemplazo, de un diputado radical que ejercía en ese 9

La Constitución de Misiones aprobada en 1958 estipula una mayoría de 2/3 de la Cámara para designar o remover a los jueces del STJ y, como se mencionó más arriba, la UCR no disponía de esa mayoría calificada.

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momento como presidente de la Cámara de Representantes, con lo cual se convirtió en una designación de carácter netamente partidario. Sin embargo, dado que el radicalismo no contaba con mayoría de dos tercios en el legislativo, la designación del diputado radical en el STJ fue lograda con el acuerdo de votos peronistas. Por otro lado, en los primeros meses de 1987 y antes de las elecciones, en las cuales el gobernador no podía competir ya que la constitución provincial no permitía la reelección, el entonces gobernador radical impulsó la ampliación de la cantidad de miembros en el STJ de tres (3) a cinco (5) integrantes, y designó a dos nuevos jueces. Si bien Humada había sido derrotado en las elecciones generales de octubre de 1983, consolidó su liderazgo dentro del PJ misionero y en 1987 fue electo gobernador de la provincia con el 47,5 % de los votos, superando apenas por un 1% de votos al candidato de la UCR, Mario Aníbal Losada (hijo del ex-gobernador de los años ´60). A pesar del triunfo peronista en la gobernación, la UCR continuaba con mayoría en la legislatura provincial, y durante los primeros años de la nueva administración peronista se realizó una modificación a la Constitución provincial, para permitir la reelección inmediata de gobernador y vicegobernador por un período consecutivo. El acuerdo fue unánime entre la UCR y el PJ, y en diciembre de 1988 la Legislatura provincial aprobó la ley que declaraba la necesidad de la reforma10. En ese tiempo, como se mencionó, el PJ no tenía mayoría en la Cámara, controlada aún por el radicalismo. Sin embargo, en las elecciones legislativas de 1989 triunfa el PJ y obtiene una ajustada mayoría (52,5 % de las bancas), que facilitaría los cambios que sobrevinieron. Ya en 1990 se jubila un magistrado del STJ y en esa ocasión el gobernador Humada impulsa la designación como juez del STJ de un abogado que ejercía hasta ese momento como asesor jurídico de la gobernación. Y entre fines de 1990 y comienzos de 1991 el gobernador consiguió ampliar la composición del STJ de cinco (5) a nueve (9) miembros y designó a cuatro (4) nuevos jueces afines a su liderazgo. De este modo, en un año consiguió designar cinco (5) jueces del STJ cercanos a su liderazgo, cuando le restaban unos cuantos meses para dejar el cargo (no podía presentarse para la reelección). Al igual que durante el gobierno radical, esta vez el PJ tampoco tenía la mayoría necesaria en la legislatura, con lo cual los cambios realizados en el STJ y las nuevas designaciones, contaron con respaldo de votos radicales en la Cámara de Representantes. En aquél momento comenzaba el período de mayor estabilidad en la composición del STJ, dado que casi la totalidad de sus miembros ejercieron como magistrados hasta el 2006. Las únicas dos excepciones están constituidas por un magistrado que se jubiló durante la década del ´90 y fue reemplazado por otro juez cercano al máximo líder peronista de ese entonces; y por el fallecimiento de otro magistrado en 2001, cuya vacante no fue cubierta. Exceptuando estos dos casos, los magistrados continuaron siendo los mismos hasta el 2006. Ese período coincidió con la hegemonía del PJ en la política provincial, que ganaría todas las elecciones locales hasta 2001, y con el dominio de la facción liderada por Humada dentro del partido. Sin embargo, como se verá más adelante, entre 2003 y 2006 las relaciones de fuerza y los realineamientos entre facciones partidarias provocarían cambios en aquella composición. La ausencia de reelección para el gobernador contribuía, en mi opinión, a la emergencia de diversos liderazgos en ambos partidos dominantes, que competían entre sí. De hecho, ambos partidos mayoritarios (UCR-PJ) debían producir liderazgos alternativos si aspiraban a retener la gobernación. Esta situación permite comprender las coyunturas críticas de 1991, 1999 y 2007, en las cuales los gobernadores salientes (que no tenían posibilidad de ser reelectos) permanecieron como jefes de sus fuerzas partidarias. En realidad hasta 1991 el conflicto por la sucesión era más frecuente en la medida que no se permitía la reelección inmediata, mientras que en 1999 y 2007 la cuestión de la sucesión tuvo lugar porque los gobernadores “salientes” ya llevaban dos 10

La única versión de que dispongo sobre el acuerdo proviene de un ex dirigente peronista que señala que el PJ podía perder las elecciones de 1991 frente a la UCR, y que Puerta ofreció apoyo económico fuerte para la campaña, a cambio de ser el candidato. El acuerdo habría incluido una cláusula (implícita, claro) de que la reelección inmediata no podría utilizarse en 1991, como una forma de que Puerta se asegurara no ser desplazado por Humada en 1991 (Entrevista con 17M, 07-10-2011).

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períodos consecutivos en el cargo. En 1995 Humada permaneció como presidente del partido y Puerta fue reelecto como gobernador, manteniendo ambos una puja y una tensión constante en el delicado equilibrio de poder (Soprano, 2009). Y una situación similar se dio entre Rovira y Closs desde 2007 en adelante11. Esto generaba una situación de tensión y cierta competencia (¿solapada?) entre distintos líderes políticos, aunque se reconociera a uno de ellos el lugar de “máximo caudillo” o jefe (Humada, como presidente del PJ durante las gobernaciones de Ramón Puerta, y éste último durante el primer mandato de Rovira). La disposición constitucional que impedía la reelección de gobernador y vicegobernador puede ser entendida como un efecto (resultado) de la ausencia de hegemonías históricas o tradicionales, y al mismo tiempo como causa de esa ausencia. En la literatura sobre política subnacional en la Argentina suele entenderse a los gobernadores provinciales como actores clave en el proceso de toma de decisiones políticas, debido a que son en general los jefes partidarios en sus territorios, y por ende influyen sobre el voto de los legisladores nacionales que representan a sus provincias (al menos de los legisladores que pertenecen a su mismo partido) porque controlan las perspectivas de sus carreras (Jones y Hwang, 2005). Sin embargo, como se ve, en el caso de Misiones esta superposición de ambos cargos, gobernador y máximo jefe partidario, sólo se verificó en algunas ocasiones, concretamente durante el mandado de Ricardo “Cacho” Barrios Arrechea (´83-87) por la UCR, en el mandato de Julio César Humada (´87-´91) por el PJ, y durante el segundo mandato de Carlos Rovira entre 2003 y 2007, cuando éste era gobernador y máximo jefe del Frente Renovador. Entre 1991 y 2003 no hubo un gobernador que al mismo tiempo presidiera su propio partido, y lo mismo ocurre desde el 2007 hasta la actualidad, ya que el gobernador Closs no es el máximo jefe partidario del FR, cargo que detenta Rovira, quien a su vez preside desde 2007 el poder legislativo provincial12. No es casual que la ruptura de la alianza estratégica entre Puerta y Humada se produjera al comenzar el año 1999, cuando Puerta ya no tenía reelección13. Lo más significativo, a los fines de este trabajo, es que esa “suerte de poder bifronte” que lleva a que “uno gobierne y el otro conduzca”14, evidencia equilibrios inestables, tensiones y pujas entre diversos actores, cuya reproducción en el tiempo depende de la habilidad de esos actores para generar las condiciones que hagan posible esas alianzas o equilibrios. En lo que atañe al STJ, la composición de la máxima instancia judicial de la provincia no sufrió cambios a lo largo de los años ´90, a excepción, como se dijo más arriba, del recambio de un magistrado que se jubiló, reemplazado por otro candidato cercano a la facción dominante del PJ. De hecho, el magistrado designado como reemplazante era el padre de un importante funcionario del gobernador justicialista.

El surgimiento del Frente Renovador: la interna en el PJ y la apuesta de la UCR A comienzos del 2003 el escenario argentino a nivel nacional había cambiado sustancialmente respecto del de 1999, y las elecciones presidenciales de 2003 mostraban una importante fragmentación de la intención de voto, con tres candidatos justicialistas que aparecían con posibilidades de alcanzar la presidencia (Leiras, 2007). El presidente del PJ misionero, Ramón Puerta, se posicionó en aquél escenario nacional respaldando la candidatura de Carlos Menem, mientras que Rovira apostaba a la candidatura de Néstor Kirchner, elegido como el candidato del oficialismo nacional por Duhalde. En palabras de 11

Algo similar puede decirse del período 1999-2003 entre Puerta, jefe del PJ provincial, y Rovira, el gobernador. A diferencia de otros diseños presidencialistas, la Constitución misionera establece que la presidencia del cuerpo legislativo recae en uno de sus integrantes, habitualmente el primer candidato de la lista ganadora. 13 Puerta fue el primer gobernador reelecto en la relativamente corta historia provincial. Su reelección fue en 1995, y su aliado clave era el máximo líder del justicialismo local y su presidente, Julio C. Humada. 14 Ambas expresiones resaltadas fueron tomadas de la descripción de un ex dirigente renovador (11M, 06-10-2011) que comparaba la situación de los ´90 entre Humada y Puerta con la que se viene dando entre Closs y Rovira desde 2007. 12

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un ex dirigente renovador: “Lo mejor que podía hacer [Rovira] era jugar fuertemente con Kirchner” (entrevista con 11M, 06-10-2011). Así, el mapa de alineamientos a nivel provincial iría modificándose a medida que se concretaban alianzas con actores de la arena federal y entre actores locales para posicionarse de cara a las elecciones provinciales. Para la UCR local la opción de la alianza con Rovira dentro de una nueva fuerza política (el FR) generó un fuerte debate. El conflicto dentro del partido se resolvió con la ruptura, y la máxima dirigencia partidaria de entonces abandonó la UCR. Sin embargo, no sería tan fácil convencer a los potenciales aliados del radicalismo de que la ruptura entre Puerta y Rovira era real15. Después de todo, ambos habían trabajado juntos al menos desde los años ´80. En ese contexto comenzó a circular en círculos políticos la versión acerca de que la ruptura entre Puerta y Rovira en realidad era un pacto “secreto” tejido entre bastidores, y que llegado el momento de la elección Puerta y Rovira se juntarían nuevamente y el radicalismo sería dejado de lado, con lo cual el PJ derrotaría una vez más a la UCR en las elecciones de 2003. Un ex dirigente radical que formó parte de la creación del Frente Renovador ratificaba las dudas que existían en los círculos radicales respecto de la pelea entre Puerta y Rovira. “(…) y me llama el que era gobernador justicialista todavía en ese entonces Rovira, y me dice que a él le gustaría que yo sea presidente de la Unión Cívica Radical, porque creía que yo era un radical heterodoxo y él era un peronista heterodoxo (…) y me confiesa que él no iba a estar más con Ramón Puerta y no iba a acompañar a Menem. Yo no le creí” (Entrevista con Eduardo Torres, senador nacional por el FR, 31-08-11).

Frente a esa versión de un acuerdo entre ambos dirigentes peronistas, fortalecida por la continuidad de muchos funcionarios declaradamente puertistas en la gestión de la administración pública provincial, desde el rovirismo se buscó emitir una señal clara de ruptura con Puerta, y se decidió remover al presidente de EMSA (Electricidad de Misiones Sociedad Anónima), Héctor “Cachilo” Rodríguez, uno de los hombres fuertes del puertismo (entrevista con 11M, 06-102011). Esta operación simbolizó la decisión política de Rovira de romper con Puerta, y fue al mismo tiempo la confirmación de la vocación de aliarse con la UCR provincial. Finalmente, en las elecciones provinciales de 2003, la fórmula “renovadora” ganó por más de 15 puntos porcentuales frente a su principal competidor, el PJ local. La mística renovadora: el FR en situación de gobierno dividido (2003-2005) Los febriles días de la disputa política desatada en torno de la sucesión a la gobernación provincial en 2003 no se acabaron en las elecciones del 28 de septiembre de ese año. La oposición a Rovira había logrado conformar una mayoría en la Cámara de Representantes (básicamente integrada por el PJ y los dirigentes que permanecieron en la UCR), con lo cual el ejecutivo provincial se encontraba con diversos frentes de conflicto al momento de llevar adelante su plan de gobierno. El predominio electoral del FR en las elecciones de 2003, a pesar de encontrarse en minoría en la legislatura provincial, se puede ver en la distribución territorial de sus apoyos políticos. En más de la mitad de los municipios de la provincia ganó el FR, que alcanzó el control de 39 intendencias, un 52% de los municipios que tiene la provincia, incluyendo tres de las cinco ciudades más relevantes: Posadas, Eldorado y Oberá. El Justicialismo (FJC) ganó en 28 municipios (37 %) incluyendo Leandro N. Alem e Iguazú, las otras dos ciudades más importantes (Tabla 1). El interbloque opositor que tenía mayoría en la legislatura sancionó diversas medidas que perjudicaban los intereses del gobierno “renovador”. Así, se derogó la ley de lemas y el

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Los siguientes comentarios se basan principalmente en la entrevista realizada a un ex-dirigente del Frente Renovador (11M, 06-10-2011).

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“impuesto extraordinario transitorio de emergencia” (IETE)16, lo cual comprometía gestión presupuestaria del nuevo gobierno. También se aprobó el presupuesto de 2004 quitándole al gobernador facultades para renegociar deudas y disponer reestructuraciones en caso de tener mayores ingresos de lo previsto (CELS, 2007). Por otro lado, se sancionó una nueva ley orgánica de fiscalía de Estado, quitándole al fiscal de Estado la posibilidad de actuar como asesor jurídico del gobernador, respaldándolo en su enfrentamiento con Rovira por no plantear un “conflicto de poderes” por el presupuesto 2004.

Tabla 1. Distribución territorial de la política. Elecciones 2003. Misiones Partido/coalición Frente Renovador

FJC (Frente Justic. para el Cambio) Frente Social y Productivo (UCR y otros) Frente del Reencuentro TOTAL

Elecciones 2003 Intendentes Observaciones 39 52 % de intendencias, incluyendo Aristóbulo del Valle, Apóstoles, Candelaria, Eldorado, Garupá, Jardín América, Oberá y Posadas 28 37 % de intendencias, incluyendo Leandro N. Alem e Iguazú 7 9 % de intendencias (Andresito, F. Ameghino, Gral. Alvear, Los Helechos, O.V. Andrade, Puerto Rico y San Pedro). 1 Montecarlo 75

Fuente: elaboración propia con datos de la Secretaría Electoral Nacional de la Provincia de Misiones

Otro punto de conflicto giró precisamente en torno al STJ y el Tribunal Electoral. En julio de 200317 la legislatura provincial sancionó una ley que establecía que el STJ reduciría su composición de nueve (9) miembros a cinco (5), lo cual se lograría, según el texto de la ley, dejando de cubrir las vacantes que se fueran produciendo. En el momento en que se aprueba esta ley ya había una vacante, y el STJ funcionaba con 8 ministros, con lo cual la sola sanción de la ley implicó la reducción de magistrados a ocho (8). La modificación en la cantidad de miembros del STJ tiene que ver directamente con las posibilidades de producir una mayoría “afín” en la máxima instancia judicial, la llamada estrategia de “court-packing” (Castagnola, 2012), por lo cual la oposición legislativa al gobernador Rovira sancionó la ley 3964 en julio de 2003, en nuestra opinión, para reducir las posibilidades de que el ejecutivo consiguiera una mayoría afín en el STJ. El Tribunal Electoral estaba presidido en aquél momento por Marta Catella, ministra del STJ, quien tenía gran reputación de actuar con criterios independientes de la política (entrevista con 4M, 04-10-2011, directivo de un diario provincial). Tras las elecciones legislativas de 2005, el 08 de noviembre de 2005, el Tribunal Electoral rechazó una presentación del FR que reclamaba para sí una banca provincial cuya adjudicación era disputada a un candidato del Movimiento de Acción Popular (MAP). En el planteo del FR, el candidato del MAP necesitaba alcanzar 24.000 votos para poder ingresar al sistema de distribución de escaños, pero sólo había alcanzado 23.750 votos. Sin embargo, el Tribunal Electoral consideró inexistente ese “piso mínimo”, argumentando que la cifra de 24.000 votos estaba concebida para determinar la

El IETE (“impuesto extraordinario transitorio de emergencia”) era un impuesto provincial que se descontaba de los sueldos de agentes estatales, y por ese motivo fue muy impopular y cuestionado. Su derogación implicaba compromisos presupuestarios que el gobernador Rovira decía que no podría cumplir, mientras que los legisladores opositores argumentaban que el Estado provincial contaba con los recursos (Misiones On Line, 10-07-03) 17 La ley N° 3964 fue sancionada el 10 de julio de 2003. 16

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cantidad de diputados de la provincia. Como consecuencia de la decisión del Tribunal Electoral, la banca en disputa fue para el MAP y no para el FR. En otra disputa, el 10 de noviembre de 2005 el Tribunal Electoral, con la decisión de su presidente incluida, resolvió a favor de la UCR (“Frente Cívico Radical Intransigente”) de la ciudad de Eldorado, un planteo realizado por dicha fuerza política respecto a la distribución de una banca de concejal en la citada ciudad. En esa oportunidad, en lugar de ingresar un quinto concejal por el FR, lo hizo un candidato del radicalismo. El Tribunal Electoral basó su resolución en el artículo 48º inc. 5 de la Constitución provincial, que establece que “el sistema electoral que regirá para la integración de los cuerpos colegiados deberá conceder, bajo pena de nulidad, representación a la minoría o minorías, que no podrá ser inferior al tercio del total”. En la ocasión, el Intendente “renovador” de Eldorado hizo saber su descontento con la decisión del Tribunal Electoral, argumentando que apelaría la medida18. Por otra parte, el 29 de abril de 2005 el Concejo Deliberante de la localidad de San Vicente, en el interior provincial, destituyó al Intendente Luis Benítez, aliado de Rovira en el FR. Ante la destitución, Benítez apeló y el caso llegó al Superior Tribunal de Justicia, que rechazó la apelación del destituido intendente el 28 de septiembre de 2005, cuando Marta Catella, actuando como presidente del cuerpo, votó con la mayoría de los ministros. Ya en ese momento el entonces gobernador Carlos Rovira había cuestionado la decisión del Tribunal Electoral argumentando que no descartaba un “móvil político” en la decisión19. En estas circunstancias de gobierno dividido, los conflictos políticos más relevantes entre 2003 y 2005, algunos de los cuales fueron comentados previamente, tendrían importantes derivaciones con la nueva composición de la legislatura provincial que se renovó en 2005. Una vez obtenida la mayoría legislativa en 2005, aunque no alcanzara los 2/3, el oficialismo provincial puso en marcha un plan de cambio que abarcaba cambios en distintas arenas institucionales, incluyendo el STJ, cuya composición fue ampliada nuevamente a nueve (9) miembros.

La consolidación del Frente Renovador Desplazamientos en el STJ y reelección indefinida: ejes del conflicto político en 2006 A poco de constituirse la nueva legislatura tras la asunción de los diputados electos en las legislativas provinciales de 2005, el oficialismo del FR derogó en la sesión del 22 de diciembre de 2005 un conjunto de treinta y nueve (39) leyes, muchas de las cuales habían sido sancionadas por la anterior mayoría opositora en la Cámara. Entre ellas, se amplió nuevamente la composición del STJ, a partir de la derogación de la ley de noviembre de 2003 mencionada más arriba. Así, el STJ volvía a estar integrado por nueve (9) miembros, y como a diciembre de 2005 el tribunal estaba funcionando con ocho (8) ministros, al derogarse la ley de 2003 automáticamente se estaba “creando” una vacante (CELS, 2007: 154). Entre fines de diciembre y los primeros días de febrero de 2006 se produjo la destitución de la jueza que se desempeñaba como ministro del STJ, Marta Catella, quien además ejercía la presidencia del Tribunal Electoral provincial. El juicio político y la destitución de Catella son de especial relevancia en la medida que implicó un claro mensaje político al resto de los magistrados y, a la luz de los cambios que se sucedieron en los primeros meses de 2006, fue el inicio de una estrategia de recambio de los jueces del STJ. El 28 de diciembre de 2005 en la legislatura se admitió una denuncia contra Catella, efectuada por el intendente destituido de la localidad de San Vicente, Luis Benítez, aliado político del oficialismo provincial. Ése día se decidió, en consecuencia, conformar una Comisión

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Misiones On Line, 11-11-2005, “Le dan una banca al radicalismo en Eldorado”. Misiones On Line, 30-09-2005 “Escalante asumió y Luis Benítez desistió de apelar su destitución”.

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Investigadora que analizara el pedido de juicio político de Benítez contra la magistrada. Como destaca el informe del CELS, “La jueza se presentó espontáneamente para realizar su defensa pero la Sala Acusadora rechazó la solicitud alegando que ella aún no estaba formalmente acusada. El 12 de enero de 2006 la Sala Acusadora aprobó el dictamen acusatorio, y suspendió a la jueza en su cargo sin goce de haberes, sin que Catella haya podido saber de qué se la acusaba ni ejercido el derecho de defensa” (CELS, 2007: 155-156. El resaltado es mío).

Al efectuar su descargo, la magistrada intentó recusar a dos miembros de la Sala Juzgadora, dos diputados provinciales del FR. La primera recusación se fundaba en el hecho de que la diputada provincial era la madre de un joven imputado por el asesinato de Marilyn Bárbaro20, y Catella había tenido una intervención contraria a los intereses del hijo de la diputada, frente a una presentación de los familiares de la víctima asesinada. Respecto del otro diputado del FR que integraba a Sala Juzgadora, la recusación se fundaba en que habría prejuzgado. Sin embargo, los planteos de recusación fueron rechazados, incluso con el voto de los propios diputados oficialistas, quienes rechazaron su propia recusación (CELS, 2007: 156, nota al pie 19). Finalmente, el 4 de febrero de 2006 la Sala Juzgadora destituyó a Marta Catella. Simultáneamente al proceso que se seguía contra Catella, la legislatura avanzaba, a instancias del ejecutivo provincial, promoviendo el juicio político al Fiscal de Estado. El 23 de enero de 2006 fue suspendido de su cargo y se inició el juicio político por considerar que las denuncias en su contra estaban respaldadas por pruebas que ameritaban el proceso. Seguidamente, el gobierno de Rovira propició en la legislatura la sanción de una ley que estableciera un régimen especial de jubilación para los jueces que se acogieran a él dentro de un plazo de 30 días. El 16 de marzo de 2006 la legislatura aprobó dicha ley y, como consecuencia, tres ministros del STJ se acogieron al nuevo régimen y el gobierno provincial logró tres (3) nuevas vacantes en el máximo tribunal judicial21). Así, junto con la vacante por la destitución de Catella y la que ya existía por el fallecimiento de Julio Silveira Márquez en 2001, el gobierno provincial ahora contaba con cinco (5) vacantes en el STJ. Cuatro días después de la aprobación de este régimen jubilatorio especial, es decir el 20 de marzo de 2006, fue destituido de su cargo el Fiscal de Estado. Unos meses más tarde, en mayo, el ejecutivo presentó los pliegos de los candidatos propuestos a la legislatura para cubrir cuatro (4) vacantes en el STJ, y dos candidatos para cubrir los cargos de Fiscal de Estado y Fiscal Superior del Tribunal de Cuentas22. Los cuatro candidatos a ministros del STJ fueron criticados por su supuesta “carencia de antecedentes” académicos y profesionales y su cercanía política con el gobierno provincial. Algo similar podía decirse del candidato a Fiscal de Estado, hermano de un importante asesor político del gobernador y dueño de un diario gratuito muy ligado al ejecutivo provincial (“Noticias de la calle”). Finalmente, el 30 de mayo, y gracias al aporte de tres votos de diputados que no pertenecían a la bancada del FR23, la legislatura aprobó los pliegos para las designaciones al STJ

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Marilyn Bárbaro, una mujer de 54 años, discapacitada, fue asesinada cuando se encontraba sola en su casa, el 17 de abril de 2004. El caso involucró al hijo de una diputada oficialista, y tuvo diversos cuestionamientos por irregularidades e intervenciones políticas. Para más detalles sobre el apartamiento irregular del juez que entendía en la causa y sobre la intervención de Catella, véase el informe del CELS (2007). 21 El Territorio, 27-04-2006: http://www.territoriodigital.com/nota.aspx?c=7437238223428595. 22 El Tribunal de Cuentas es, en teoría, un organismo encargado de la fiscalización de las cuentas del Estado provincial. A fines de 2005 la mayoría del FR en la legislatura creó el cargo de “Fiscal Superior” con amplias facultades, que le permitían una especie de “control sobre el control” de las cuentas públicas. 23 Tras las elecciones legislativas de 2005, el FR alcanzó 21 de los 40 diputados, una mayoría absoluta ajustada. Para efectuar designaciones en el STJ, la Fiscalía de Estado y habilitar una reforma constitucional el oficialismo necesitaba 24 votos. Los votos aportados por los tres diputados provinciales Edmundo Soria Vieta (UCR), Timoteo Llera y Antenor Boher (PJ) fueron claves para que el Frente Renovador lograra las designaciones al STJ y la Fiscalía de Estado. También serían claves en la votación del 30 de junio de 2006, donde se definió el retorno de la

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y a la Fiscalía de Estado. La forma en que se cubrió estas vacantes dio lugar a diversas críticas y cuestionamientos. El matutino “Primera Edición” señalaba, el 30-05-2006, que “El oficialismo selló la mayoría en la justicia”. Siguiendo el informe del CELS, “Las vacantes conseguidas en el Superior Tribunal fueron ocupadas, luego de un procedimiento de selección cuestionado, por candidatos criticados, y en una sesión legislativa polémica. (…) Las críticas a los candidatos se centraron en su falta de antecedentes y en la cercanía política con el gobernador” (CELS, 2007: 158).

El ejecutivo provincial no escondía su voluntad de “renovar” el poder judicial (fundamentalmente el STJ), y el esquema de jubilación de excepción, sumamente favorable para quienes se acogieran al beneficio en el plazo indicado, constituyó en la práctica una “invitación” a los jueces para que dejaran voluntariamente sus cargos. Por otro lado, la destitución de Catella del STJ y del Fiscal de Estado, evidenciaban cuál era el otro pilar de la estrategia de “renovación” judicial encarada por el gobierno provincial. El mensaje estuvo dirigido hacia los demás jueces, particularmente para aquellos que se atrevieran a disputar con el oficialismo, tomando decisiones en función de criterios independientes de los intereses del oficialismo provincial, como Catella cuando resolvió disputas políticas de maneras que contrariaban los intereses del gobierno provincial, o que favorecían directamente a la oposición política. La construcción de hegemonía parecía basarse en estos dos pilares: ofrecer el “consenso”, el “retiro” voluntario (a través de un beneficio especial -jubilación-); y en el caso de que no fuera suficiente, ofrecer la “fuerza”, la coerción (a través de la destitución vía juicio político). A su vez, el control del STJ por parte del gobernador, como así también del Tribunal Electoral, la fiscalía de Estado y el Tribunal de Cuentas, le garantizaban un mayor control político del territorio. Ese control, por su parte, reforzó el liderazgo de Rovira en el FR, que cada vez más aglutinaba más grupos y facciones partidarias en su interior, fortaleciendo su hegemonía en el plano provincial.

Conclusión: competencia política y composición del STJ a nivel provincial Entre los aspectos más relevantes tratados en el presente trabajo, uno de ellos es que la composición del STJ es uno de los mecanismos a través de los cuales se construye hegemonía política a nivel provincial. La reconstrucción y el análisis de los principales acontecimientos que han impactado sobre la trayectoria del máximo órgano judicial desde 1983, permite llegar a ciertas conclusiones relevantes para la discusión teórica. Como se señaló más arriba, durante el 2006 se produjeron desplazamientos y nuevos nombramientos de jueces del máximo órgano judicial, y varios de los nuevos magistrados designados por el poder ejecutivo provincial (con acuerdo de la mayoría oficialista en la legislatura) tenían vínculos cercanos con el gobernador. De hecho, un ex presidente del STJ fue apoderado del FR y Subsecretario Legal y Técnico durante el primer mandato de Rovira, antes de ser designado ministro del STJ. Otra de las personas designadas en mayo de 2006, que ejerció la presidencia del Tribunal Electoral, había sido socia de un importante asesor del gobernador, dueño de un medio gratuito muy ligado al oficialismo provincial, y hermano del fiscal de Estado designado también en mayo de 2006. En esa misma ocasión, otra magistrada designada también lucía vínculos personales con el ex gobernador y jefe del FR, Carlos Rovira, de quién había sido maestra. Estas formas de control político desplegadas por el gobierno provincial llevan a que en la práctica el funcionamiento del sistema institucional esté atravesado por una lógica de lealtades políticas y vínculos personales, donde la afinidad de los jueces con el gobernador (en aquel momento de mayo de 2006 todavía en funciones) y los vínculos personales son mucho más fuertes de lo que habitualmente se asume en la literatura (Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009; Bill ley de lemas, la designación del Fiscal Superior del Tribunal de Cuentas y la necesidad de reforma constitucional para habilitar la reelección indefinida del gobernador.

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Chávez, 2003; Iaryczower, Spiller y Tommasi, 2002; Finkel, 2004). Un trabajo de Castagnola (2012, 56) sí menciona el hecho de que las lealtades políticas entre jueces y gobernadores parecen más “personales” en el sentido de que los gobernadores parecerían confiar sólo en los jueces designados por otros gobernadores de la misma facción política (y no necesariamente del mismo partido). En el caso analizado en este trabajo, el conocimiento y los vínculos interpersonales parecen tener gran relevancia para comprender las designaciones de jueces en el STJ provincial. Sin embargo, la composición de un STJ con mayoría afín al poder ejecutivo (convalidado por la legislatura) no es patrimonio exclusivo del Frente Renovador24. En este sentido, como se mencionó más arriba, los distintos gobiernos electos desde 1983 buscaron constituir un STJ con jueces afines. Apenas comenzaba el año 1984 cuando el gobierno radical (´83-´87) reemplazó a los tres ministros del STJ, aunque en esta ocasión prácticamente todas las provincias hicieron recambios luego de la salida de la dictadura (Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009). Pero a fines de 1986 se produce una vacante por jubilación de uno de los ministros, y quien es designado en su reemplazo era un diputado radical, presidente de la legislatura en ese momento, con lo cual la designación tuvo una impronta netamente partidaria. Poco después, ya en 1987, durante el último año de su mandato, el gobernador radical impulsó la sanción de una ley que amplió el número de miembros del STJ de tres (3) a cinco (5), y logró cubrir esos cargos con dos nuevas designaciones. El gobierno peronista que gana las elecciones y asume en 1987 no contaba con mayoría legislativa y entre 1987 y 1989 no se realizaron cambios en la integración del STJ. Pero ya luego de las elecciones legislativas de 1989, en las cuales el peronismo volvió a ganar y esta vez sí logró mayoría en la cámara, se producirían nuevos cambios en la máxima instancia judicial de la provincia. En 1991, casi un año antes de que finalizara su mandato, Julio César Humada impulsó una ley que elevaba el número de miembros del STJ de cinco (5) a nueve (9), y en pocos meses había logrado designar como nuevos magistrados del máximo tribunal a diversos profesionales vinculados a su liderazgo político. Así, el gobernador saliente, que no tenía posibilidad de reelección, lograba continuar como presidente del PJ, diputado provincial y presidente de la legislatura, y contaba con aliados entre los ministros del STJ. En este sentido, los cambios promovidos por Rovira en 2006 para copar el STJ, revelan que existen prácticas políticas en la provincia que persisten a lo largo del tiempo, que no cambian fácilmente o incluso hasta se arraigan, más allá de la alternancia ejecutiva y los cambios en el control de mayorías legislativas. Esto no quiere decir que “todos hagan lo mismo”, o que “nada cambie” con la alternancia, porque ello sería incorrecto. En realidad, lo que evidencian los cambios que ocurren con la alternancia ejecutiva, es que existen patrones de acción política que resisten y persisten. No es casual que la oposición a Rovira hubiera reducido el número de miembros del STJ en julio de 2003, como tampoco que la mencionada ley fuera derogada por el FR apenas alcanzada la mayoría legislativa en 2005. Esto muestra que el STJ es un mecanismo clave del control político en el territorio, ya que se trata de un espacio institucional donde se deciden cuestiones relevantes para la política provincial. En la introducción del presente trabajo planteamos que existía en la literatura sobre “política judicial comparada” (comparative judicial politics) un sesgo normativo relacionado con la concepción del STJ como un organismo que debe funcionar de manera “autónoma” o “independiente” de las preferencias políticas del ejecutivo y el legislativo (Castagnola, 2012; 2010; Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009; Bill Chávez, 2003). Uno de los indicadores fundamentales utilizados por Bill Chávez (2003) en su trabajo, y quizás el más “objetivo” de los indicadores posibles sobre “autonomía” del STJ, es el contenido de los fallos de los jueces. Si los jueces fallan contra las preferencias del ejecutivo, entonces habría “autonomía” o “independencia” del poder judicial, mientras que lo contrario ocurriría cuando los jueces fallan a favor de los 24

Buena parte de la información en que se apoya esta sección está basada en el Informe especial publicado por el diario “El Territorio” 26-03-2006, titulado “La politización de la Justicia en misiones” y en algunas entrevistas con ex ministros del STJ.

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intereses y preferencias del ejecutivo de manera sistemática. Sin embargo, el contenido de los fallos judiciales y su impacto sobre las preferencias e intereses del ejecutivo, no parece ser una prueba contundente de la existencia, o no, de un STJ “autónomo” (no ya de un “poder judicial”), en relación a los intereses del poder ejecutivo. En última instancia, no es un indicador fiable acerca de la existencia o no de “autonomía judicial”, ni siquiera de autonomía del STJ. Si los fallos del STJ fueran favorables a las preferencias del ejecutivo, ¿por qué deberíamos interpretar que “necesariamente” los jueces que lo integran carecen de “autonomía” respecto al ejecutivo o el legislativo? En última instancia, podría haber argumentos “jurídicos” que sostengan las decisiones tomadas en tales fallos hipotéticos. Quizás sería interesante relacionar los fallos del STJ con la competencia entre facciones partidarias, teniendo en cuenta el planteo de que los vínculos personales parecen ser de gran relevancia para explicar los cambios en la composición del STJ. A modo de ejemplo, a fines de 2002 el STJ misionero emitió un fallo a favor de un empleado estatal, en el que declaraba inconstitucional el descuento del trece (13) por ciento de sus haberes25, y este fallo sentaba un precedente para los demás empleados estatales. Si bien a priori podría interpretarse como un fallo contrario a los intereses del ejecutivo, y por ende como una prueba de “autonomía” del STJ, también podría interpretarse como parte de la interna existente en el PJ provincial, es decir, como una estrategia para comprometer financieramente la gestión presupuestaria del gobernador (Rovira) de cara al año electoral de 2003, en que se enfrentaría con el presidente del PJ y ex gobernador, Ramón Puerta. La competencia entre facciones partidarias parece ser la clave para analizar la composición del STJ (Castagnola, 2012; Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009) y las decisiones de los jueces del STJ tienen impacto en los intereses y preferencias de las facciones en disputa. Desde la perspectiva de Bill Chávez (2003) podría argumentarse que el caso de Misiones presenta una “baja alternancia partidaria” en el período analizado (1983-2011) y que por tanto la ausencia de alternancia explicaría que el STJ no fuera autónomo y que su composición sufriera frecuentes cambios. Sin embargo, un análisis del período 1983-1991 muestra que la alternancia partidaria convivió con la inestabilidad en la composición del STJ y frecuentes cambios en su integración. En ese sentido, desde 1983 se puede observar que, aún con la excepción del primer recambio del STJ apenas caída la dictadura, los distintos y sucesivos gobiernos han buscado, antes de finalizar sus mandatos de gestión, “asegurarse” apoyo (un seguro) a través de la designación de aliados (o de jueces afines) en las máximas instancias judiciales, a través de diversos mecanismos, entre los cuales el principal parece ser la modificación de la cantidad de miembros del máximo tribunal. Así, ante la posibilidad de alternancia en 1987, el gobernador radical optó por aumentar la composición del STJ y designó dos nuevos miembros, sumado al que ya había designado en 1986 (el diputado radical que presidía la legislatura y fue propuesto en reemplazo de un magistrado que se jubiló). A su vez, entre 1987 y 1989 el gobierno peronista controlaba el ejecutivo pero no el legislativo (fragmentación política), con lo cual no podía efectuar cambios en ese sentido, aunque se lo propusiera. Sin embargo, al obtener la mayoría legislativa en las elecciones de 1989, y sin posibilidad de que el gobernador aspirara a continuar en el ejercicio del cargo (por la ausencia de reelección todavía en 1991), la estrategia fue similar, ya que en el último año de su mandato impulsó la modificación del número de miembros del STJ y designó a 4 (cuatro) nuevos integrantes afines a su liderazgo, más allá del reemplazante designado en 1990 para cubrir la vacante de otro magistrado que se jubiló. Es decir que, nuevamente, ante la certeza de que el gobernador no continuaría en el cargo, se buscó contar con aliados en la máxima instancia judicial para el momento en que el entonces gobernador estuviera fuera del cargo. Podría decirse que la fragmentación política, entre 1987 y 1989, constituyó una barrera contra la posibilidad de que el Ejecutivo avanzara sobre el Poder Judicial, debido a que no contaba con la mayoría legislativa necesaria. Sin embargo, de ningún modo puede decirse que se tratara de una garantía de autonomía judicial. La alternancia, a su turno, tampoco fue un Misiones On Line, 03-12-2002 “El fiscal de Estado recomienda no apelar el fallo del STJ que declara inconstitucional el recorte del 13 por ciento”. 25

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mecanismo que promoviera la autonomía de la corte provincial, en la medida que parecía incentivar en los gobernadores “salientes” (antes de dejar el cargo) una estrategia de designación de jueces afines para el momento de encontrarse en la oposición. Desde 1991 hasta 2006 se observa el período más largo de estabilidad en la composición del STJ, la cual, de todos modos, no puede considerarse como un indicador de “autonomía judicial”26. Durante los gobiernos de Puerta (1991-1999), fue Humada, el máximo caudillo del peronismo provincial, quien controlaba la mayoría justicialista en la Cámara, primero como presidente de la Cámara y, cuando fue electo senador nacional, continuó siendo el máximo líder partidario y además dejó en la presidencia de la legislatura provincial a su hijo. De este modo, ejercía control sobre las designaciones en el poder judicial (Soprano, 2009). Lo cierto es que la ausencia de alternancia (ejecutiva y partidaria) después de las elecciones de 1991 y hasta 1999, convivió con la estabilidad en la composición del STJ, período en el cual la misma facción del PJ mantuvo el control del ejecutivo y el legislativo. La competencia entre facciones partidarias y los realineamientos que hicieron eclosión en 2003, de cara a las elecciones, irían perfilando un escenario propicio para los cambios en la máxima instancia judicial, a medida que se afianzaba el predominio político del FR. Nuevamente entre 2003 y 2005 tuvo lugar un escenario de fragmentación política en el cual el gobernador (del FR) no tenía mayoría legislativa, y por ende no podía efectuar cambios. Sin embargo, las elecciones legislativas de 2005 modificaron ese escenario de fragmentación y el FR, con el apoyo de algunos legisladores del PJ y de la UCR que progresivamente luego se integraron al FR, consiguió la mayoría necesaria para modificar el STJ a su favor. Como en 2007 el gobernador ya no podía presentarse a una nueva reelección, la estrategia de modificar la composición de la STJ, llevando su integración a nueve (9) miembros una vez más y designando nuevos magistrados (afines), podía interpretarse como la búsqueda de un seguro para el momento de estar en la oposición (al igual que con Barrios Arrechea en 1987 y Humada en 1991) Sin embargo, el gobernador buscó modificar la Constitución provincial en 2006 para continuar, indefinidamente, pudiendo presentarse a elecciones. Por ello, la modificación del STJ no fue un intento de reducir el riesgo de estar en la oposición, sino un intento de reducir el riesgo de estar en el ejercicio del poder ejecutivo. El hecho de que la iniciativa por la reelección indefinida fracasara unos meses más tarde le impidió al gobernador presentarse nuevamente a elecciones, pero ya contaba con aliados en la máxima instancia judicial. De este modo, el gobernador saliente estaba en una posición similar a la de Humada en 1991, ya que Rovira no sólo contaba con magistrados designados por él en el STJ, sino que continuó (y continúa) siendo el máximo jefe del FR, y pasó a integrar la legislatura provincial, ejerciendo la presidencia del cuerpo desde 2007 hasta la actualidad. De este modo, como sostienen Leiras, Giraudy y Tuñón (2009), en contextos institucionales donde las reglas cambian permanentemente y la incertidumbre es elevada, los cálculos de beneficios futuros se debilitan, y en consecuencia la alternancia partidaria (un mecanismo de la competencia política) en lugar de incrementar los incentivos a fortalecer la autonomía del poder judicial, lleva a que los titulares del ejecutivo busquen controlar la máxima instancia judicial como forma de reducir tanto el costo de estar en el ejercicio del ejecutivo, como el costo de estar fuera del mismo, ya que teniendo aliados en el STJ es más probable condicionar las acciones del nuevo gobierno (al menos hasta que éste consiga la mayoría legislativa necesaria). En síntesis, los principales actores políticos del período analizado no han tenido interés en favorecer la construcción de un STJ “autónomo” y, probablemente, ni siquiera conciben al STJ como una instancia que deba ser autónoma. Quizás por esa razón, al ganar las elecciones legislativas de 2005 y obtener mayoría en la cámara, el gobernador Rovira planteaba que se podía comenzar a transitar el camino de la “normalidad institucional” (“El Territorio”, 23-12Como reconocen Leiras, Giraudy y Tuñón (2009), la “estabilidad” de los jueces en sus cargos no es indicador de “autonomía judicial”. Sin embargo, la “inestabilidad” en sus cargos, que demuestran en su trabajo, sí implicaría que el STJ, en su concepción, vería negativamente afectada su “autonomía”. 26

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2005), lo que en ese contexto puede interpretarse como remover obstáculos a la implementación de sus decisiones. En este trabajo he optado por hacer referencia a la “composición del STJ”, y el énfasis ha estado puesto en los cambios operados en la integración de la máxima instancia judicial provincial, concebida como un órgano colegiado cuyos miembros son designados con el acuerdo a los máximos dirigentes partidarios. Esta decisión va más allá de cuestiones semánticas, y la expresión presenta diversas ventajas. En primer lugar, al hablar de la “composición del STJ” se evita el uso de la controvertida expresión “independencia judicial” o su equivalente “autonomía judicial”, que a mi entender introducen un sesgo de naturaleza normativa en el análisis. Hablar de “independencia” o “autonomía” judicial supone un poder aséptico fuera del alcance de las preferencias e intereses partidarios, o escindido de las lides político-partidarias. En ese sentido, el énfasis en la “composición”, en los cambios que ha habido en la máxima instancia judicial, no supone necesariamente un juicio de naturaleza normativa sobre la autonomía, o la “no autonomía”, de los jueces del máximo órgano judicial. En definitiva, aún cuando los gobernadores designen en el STJ a jueces que conocen o con los cuales tienen vínculos interpersonales de confianza (directos o indirectos), este hecho difícilmente pueda ser tomado como un indicador de “autonomía” o “independencia” judicial, fundamentalmente por una razón. La designación en el STJ de un magistrado afín o conocido, es un buen indicio de las preferencias del ejecutivo, pero no nos dice nada acerca del futuro desempeño de los jueces en el STJ. Si la base de esas designaciones es la confianza interpersonal (o la “afinidad faccional” en las preferencias), esos vínculos están expuestos a un quiebre de la confianza por diversos motivos, y no es posible anticipar el desempeño de los jueces del STJ. Es decir, la designación de aliados en la máxima instancia judicial mitiga el riesgo de controversias con el STJ, pero no puede eliminarlo. Y a su vez, juzgar el “desempeño” de los jueces como “autónomo” o “no autónomo” requeriría un análisis que, en mi opinión, no puede restringirse ni siquiera al más “contundente” de los hechos observables: los fallos emitidos por los mismos. En ese sentido, una discusión conceptual acerca de la “autonomía judicial” sólo tendría allí un punto de partida, pero no puede agotarse en ello. Entre otras cosas porque en la literatura relevada el término de “autonomía judicial” suele utilizarse en relación a las preferencias e intereses del poder ejecutivo, pero sin una discusión equivalente acerca de la “autonomía” respecto a otros actores sociales o económicos también poderosos o potencialmente poderosos. Esta discusión está ausente en la literatura relevada en el presente trabajo, y está sesgada hacia la “autonomía” respecto de las preferencias e intereses del poder ejecutivo (y las mayorías legislativas), concibiendo al STJ (o al poder judicial en su conjunto) como una institución que “debe ser” aséptica e independiente tanto respecto a los actores políticos como respecto de actores “no gubernamentales”. En segundo lugar, al hablar de la “composición del STJ” se restringe el alcance precisamente al Superior Tribunal de Justicia, entendido como órgano colegiado, y no al poder judicial en su conjunto, que es mucho más amplio. La composición del STJ nos permite hacer referencia a la “cabeza” del poder judicial, sin involucrarnos con las diversas instancias y los diferentes actores y procedimientos existentes en instancias y esferas inferiores del poder judicial. Es decir, observando los cambios en la máxima instancia judicial (STJ) provincial, no podemos hablar de “autonomía” o “ausencia de autonomía” del “poder judicial”, porque en ese caso estamos extendiendo al conjunto del poder judicial el juicio emitido a partir de la observación de su máxima instancia jerárquica. En otras palabras, aún cuando juzguemos que los integrantes del STJ no son “autónomos” o “independientes” del poder ejecutivo porque son familiares (o conocidos) en modo alguno eso nos permite trasladar esa observación al conjunto del poder judicial porque no tendríamos elementos para analizar el desempeño del conjunto de los jueces de las diferentes instancias judiciales. En todo caso, sería más preciso hablar de “autonomía del STJ”, sin hacer referencia al poder judicial. Estas conclusiones, producto de un estudio de caso, nos proporcionan elementos útiles para reflexionar acerca de la competencia entre facciones y la composición de los STJ en las 18

provincias argentinas. En ese sentido, es posible plantear algunas cuestiones teóricas que podrían servir en futuros trabajos para analizar otros casos. Los gobernadores misioneros han buscado e intentado, con éxito, designar como jueces del STJ a personas de su confianza, con el objetivo de contar con aliados en la máxima instancia judicial, tanto en momentos previos a dejar el cargo (UCR en 1987 y PJ en 1991), como en momentos en que aspiraban a retener la gobernación (FR en 2006). La composición del STJ ha variado en distintos momentos durante el período analizado, en sintonía con los cambios en el equilibrio de poder y los realineamientos en la competencia entre partidos y facciones partidarias. En ese contexto, ¿qué importancia tiene el diseño institucional de los STJ y los procedimientos de designación de sus miembros respecto de la variación en la composición de las máximas instancias judiciales? En un análisis de los diseños institucionales de los STJ provinciales, Castagnola (2010) concluía que las reglas y procedimientos formales se han mantenido muy laxos desde 1983 y que esto demostraba que los políticos no han tenido voluntad de fortalecer reglas que garantizaran mayor autonomía a los jueces. Ahora bien, los STJ son órganos colegiados que están integrados por jueces designados por los líderes políticos de los partidos dominantes, aún cuando los procedimientos de designación, y los actores involucrados en esos procesos, varíen. Entonces, ¿qué relación hay entre la implementación de diseños institucionales más “restrictivos”, que limiten la posibilidad de discrecionalidad del ejecutivo en la designación de jueces para el STJ, y la competencia entre facciones partidarias? Si bien en el caso de Misiones no se han efectuado cambios en las reglas de designación de magistrados, ésta puede una pregunta de investigación promisoria a futuro para el análisis de nuevos casos. Si en presencia de diseños institucionales y procedimientos de designación restrictivos se asume que será menor la discrecionalidad del poder ejecutivo y mayor la estabilidad de la composición de los STJ, sería importante analizar la competencia entre facciones partidarias, ya que la reforma de los diseños institucionales para hacerlos más restrictivos podría responder a la intención de las facciones partidarias dominantes de estabilizar la composición de los STJ con magistrados afines, dificultando la posibilidad de cambios a futuro.

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