¿Cómo realizar elecciones inauténticas sin morir en el intento? El caso de México y su sistema electoral

IUS

n 30 o

N U E VA É PO C A | A Ñ O VI | JU L I O - D I C I E M B R E 2 0 1 2

INS TITU T O D E C I E N C I A S JU R ÍD I C A S D E PU E B L A , M É XI C O

IUS, del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, México, es una revista científica que difunde artículos inéditos de investigación sobre las diferentes áreas del derecho con enfoque iberoamericano. Cada edición aborda un tema novedoso y trascendente de la ciencia jurídica desde una perspectiva plural con el objetivo de difundir las diferentes corrientes teóricas que lo abordan, así como las diversas aristas que lo integran. Está dirigida en lo fundamental a profesionistas, investigadores, académicos y estudiantes de derecho. Tiene periodicidad semestral (junio-diciembre) y está arbitrada bajo la modalidad doble ciego por investigadores de reconocido prestigio que pertenecen a nuestra cartera internacional de árbitros, y otros invitados externos ad hoc, adscritos a diferentes instituciones y centros de investigación nacionales y extranjeros. DIRECTOR

Dr. Carlos Manuel Villabella Armengol COORDINADORES PARA ESTE NÚMERO

Dr. César Cansino, Dr. Samuel Schmidt COORDINADOR DEL DEPARTAMENTO EDITORIAL

Lic. Omar Eduardo Mayorga Gallardo EDICIÓN:

Wendy Vanesa Rocha Cacho, Leslie Cuevas Garibay Daniela Podestá Siri

DISEÑO DE PORTADA E INTERIORES: CONSEJO EDITORIAL

César Cansino Ortiz (Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, México); Diego Valadés Ríos (Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México); Edgar Corzo Sosa (Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México); Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México); Francisco José Paoli Bolio (Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México); Héctor Fix-Fierro (Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México); José Fernández Santillán (Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, México); Julián Germán Molina Carrillo (Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, México); Miguel Carbonell Sánchez (Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México); Samuel Schmidt Nedvedovich (Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México); Sergio García Ramírez (Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México); Susana Thalía Pedroza de la Llave (Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México). CONSEJO ASESOR

Agapito Maestre Sánchez (Consejería de Educación de la Embajada de España en México); Allan Brewer-Carías (Universidad Central de Caracas, Venezuela); Andrés Bordalí Salamanca (Universidad Austral, Chile); Aníbal Guzmán Ávalos (Universidad Veracruzana, México); Boris Wilson Arias López (Tribunal Constitucional Plurinacional, Bolivia); David López Jiménez (Universidad de Huelva, España); Jacinto García Flores (Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México); Paulino Ernesto Arellanes Jiménez (Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México); Leonardo Bernardino Pérez Gallardo (Universidad de la Habana, Cuba); Miguel Presno Linera (Universidad de Oviedo, España); Modesto Saavedra López (Universidad de Granada, España); Patricio Alejandro Maraniello (Universidad de Buenos Aires, Argentina); Pedro Mercado (Universidad de Granada, España); Roberto Gargarella (Universidad Torcuato Di Tella, Argentina); Roberto Viciano Pastor (Universidad de Valencia, España); Rubén Flores Dapkevicius (Universidad Mayor de la República, Uruguay); Rubén Martínez Dalmau (Fundación CEPS, España); Vicente Fernández Fernández (Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, México). DOMICILIO

3 Oriente 1611, Col. Azcárate Puebla, Pue., CP 72501 Tels.: (01222) 2.34.39.16 / 2.34.54.64 Ext. 28 e-mail: [email protected] / www.icipuebla.com Nueva Época, Año VI , Julio-Diciembre de 2012 I S S N : 1870-2147 R E G I S T R O R E N I E C Y T : 2009/988 Indexada en REDALYC, S ciELO, LATINDEX ,

CLASE ,

vLex y DIALNET .

Este número tuvo un 20% de rechazo en los artículos recibidos.

ÍND IC E Editorial | 5

¿Cómo realizar elecciones inauténticas sin morir en el intento? El caso de México y su sistema electoral / How to hold unauthentic elections without dying in the process? The case of Mexico and its electoral system César Cansino | 7

A favor de las campañas negativas. Un alegato para México / In favor of negative campaigning. A plea for Mexico Fernando Dworak | 118

Elecciones inauténticas en México. Notas para una discusión / Inauthentic elections in Mexico. Notes for discussion John M. Ackerman | 35

Tiempo de coaliciones: cinco lustros de elecciones en México / Time of coalitions: five decades of elections in Mexico Francisco J. Paoli Bolio | 136

El paradigma fallido de la neutralidad electoral. El caso de México en perspectiva comparada / The failed paradigm of electoral neutrality. The case of Mexico in a comparative perspective Josep Ma. Reniu Vilamala | 49

Las bondades del sistema de representación proporcional / Benefits of the system of proportional representation Arturo Espinosa Silis | 149

México: un Estado suplantado / Mexico: a supplanted State Samuel Schmidt | 67

Libertad de expresión, equidad y fraude a la ley electoral / Freedom of expression, fairness and fraud to the electoral law Luis Efrén Ríos Vega | 84

La judicialización de la política. El caso de México en perspectiva comparada / The judicialization of politics. The case of Mexico in comparative perspective Gonzalo Farrera Bravo | 172

Estado anómico y protesta juvenil en las elecciones de 2012 / Anomic State and the protest of young people in the 2012 elections Xóchitl Patricia Campos López Diego Martín Velázquez Caballero

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EDITORIAL

ED ITO R IAL Muchas democracias modernas comparten desafíos comunes en el cumplimiento de las normas internacionales de lo que se conoce como “autenticidad electoral”. Entre las muchas prácticas que atentan contra la integridad de las elecciones destacan el encarcelamiento arbitrario de disidentes o adversarios hostiles al gobierno, la compra y coacción del voto, recuentos dudosos y discrecionales de los votos, registros de votantes inexactos, uso de encuestas con fines propagandísticos, campañas mediáticas orquestadas desde el poder para favorecer a unos y perjudicar a otros, falta de seguridad en las boletas ausentes, votos anulados sin justificación y, finalmente, en caso de derrota, imposición de resultados o anulación arbitraria de los comicios, todo ello contraviniendo la voluntad de los electores. Indudablemente, estas violaciones graves a los derechos humanos socavan la credibilidad electoral, y son ampliamente condenadas por observadores nacionales e internacionales. Protestas masivas recientes en contra de la escasa autenticidad electoral se han registrado en países tan diversos como Rusia, Egipto y México. Contrariamente a lo que pudiera pensarse, situaciones de este tipo ocurren en mayor o menor medida en todas las democracias, incluso en las más consolidadas, como Estados Unidos, donde se han propuesto cientos de iniciativas de ley para perfeccionar y hacer más confiable el registro de votantes, por citar un ejemplo. Por lo que respecta a México, la derrota en las urnas del otrora “partido oficial”, el inefable PRI, que gobernó ininterrumpidamente por setenta años, era una razón más que convincente para pensar que los procesos electorales habían conquistado finalmente una condición democrática auténtica, después de años de reformas limitadas y controladas. Sin embargo, después de doce años de alternancia debemos concluir, con más realismo que optimismo, que tales avances fueron insustanciales, al grado que se han reeditado todo tipo de sospechas y dudas acerca de la autenticidad de las elecciones, como en los comicios federales de 2006 y 2012, ambos severamente cuestionados por prácticamente la mitad de la población. En virtud de ello, al calor de los comicios presidenciales de 2012, que dejaron enormes dudas y frustraciones, la revista IUS ha convocado a diez especialistas para ahondar en el tema de la autenticidad de las elecciones en México. Por la calidad de los expertos invitados, el tratamiento que cada uno desarrolla, y la actualidad del tema que los convoca, creemos que este número constituye un referente obligado para los interesados en la cuestión. Que así sea.

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ED ITO R IAL

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Many modern democracies share common challenges in meeting international standards of what is known as “electoral authenticity.” Among the many practices that threaten the integrity of elections highlights the arbitrary imprisonment of dissidents or opponents hostile to the government, the buying of vote and coercion, and discretionary dubious scores of the votes and finally, in defeat, imposition of results or nullification of the elections, all contrary to the will of the voters. Undoubtedly, these gross violations of human rights undermine the electoral credibility, and are widely condemned by national and international observers. Recent mass protests against poor electoral authenticity have been recorded in countries as diverse as Russia, Mexico and Egypt. Contrary to what one might think, these situations occur in varying degrees in all democracies, even in the most established, as the United States, where they have hundreds of proposed bills to improve and make voters registries more reliable, to cite just one example. There have also been several international initiatives to generate tighter controls in order to hinder more and more these type of practices that inhibit voters trust that by definition in a healthy democracy elections should be. In the case of Mexico this is not new, as throughout its history, elections have been instruments of power to legitimize dictatorship disguised as democracy. Notwithstanding after centuries of tyranny and sham democracies, the country began a new era of democracy after the 2000 historical change. The electoral defeat of the former “official party,” the ineffable PRI, which ruled uninterruptedly for seventy years, was a compelling reason to believe that the electoral process had conquered finally a genuine democratic condition, after years of limited reforms and control. Nonetheless, after twelve years of alternation must conclude, with more realistic than optimism, that such advances were insubstantial, to the extent that they have reissued all kinds of suspicions and doubts about the authenticity of the elections, as in the federal election 2006 and 2012, both severely questioned by almost half of the population. For this reason, the heat of the presidential election of 2012 that left huge doubts and frustrations, IUS Journal has summoned 10 specialists to explore into the issues of authenticity of elections in Mexico. For the quality of the invited experts, and the treatment each one develops, and the topicality of the calls; we believe that this issue is a must for those interested in the matter. So be it.

IUS

ARTICULO REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VI NO. 30, JULIO-DICIEMBRE DE 2012, PP. 7-34

¿Cómo realizar elecciones inauténticas sin morir en el intento? El caso de México y su sistema electoral* How to hold unauthentic elections without dying in the process? The case of Mexico and its electoral system César Cansino**

RESUMEN

ABSTRACT

Si hay un caso en el mundo que por sí solo haya implementado y perfeccionado todas las modalidades posibles e imposibles de elecciones inauténticas, ese caso es sin duda México. Parte de la explicación de ello se encuentra en el sistema electoral mexicano, diseñado para que reine la discrecionalidad sobre el imperio de la ley. En este estudio se analiza el fenómeno con los fallos que al cobijo de la ley realizó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en ocasión de los comicios federales de 2009. Pero el ejercicio aplica perfectamente para los comicios de 2012, pues a final de cuentas la ley electoral sigue siendo la misma.

If there is a single case in the world that has been implemented and perfected under all possible and impossible ways in order to orchestrate unauthentic elections, this case is definitely the Mexican case. Part of the explanation for this lies in the Mexican electoral system, designed to rein discretion over the rule of law. This study analyzes the phenomenon, the failures within the shelter of the law made by the Electoral Tribunal of the Judicial Power of the Federation throughout the 2009 federal elections. However, this exercise applies perfectly to the elections of 2012, because in the end, the electoral law remained the same.

PALABRAS CLAVE: Elecciones, elecciones in-

KEY WORDS: Elections, unauthentic elections,

auténticas, México, sistema electoral mexicano, reforma electoral, democracia, Estado, ley electoral.

Mexico, Mexican electoral system, electoral reform, democracy, state, electoral law.

* Recibido: 22 de julio de 2012. Aceptado: 15 de septiembre de 2012. ** Catedrático-investigador en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla y del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, México ([email protected]).

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CÉSAR CANSINO

Sumario 1. Introducción 2. Argumentos para una tesis 3. Consideraciones generales sobre el marco legal del sistema electoral mexicano 4. Los fallos del TEPJF en el marco de la democracia electoral realmente existente 5. Los fallos del TEPJF en el marco de una situación democrática ideal A) Neutralidad de los partidos B) Libertad de expresión C) Libertad del sufragio D) Equidad de la contienda 6. A manera de conclusión

1. Introducción*

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Si hay un caso en el mundo que por sí solo haya implementado y perfeccionado todas las modalidades posibles e imposibles de elecciones inauténticas, ese caso es sin duda México. Sin exagerar, resultaría incompleto un estudio sobre conceptos e índices de integridad electoral si no se considerara como anti-ejemplo de una democracia auténtica al caso mexicano. Como es sabido, las elecciones en México han sido a lo largo de su historia instrumentos del poder para legitimar dictaduras disfrazadas de democracia. Con todo, después de siglos de tiranías y democracias de fachada, el país comenzó una nueva era democrática a partir de la histórica alternancia de 2000. La derrota en las urnas del otrora “partido oficial”, el inefable Partido Revolucionario Institucional (PRI), que gobernó ininterrumpidamente por setenta años, era una razón más que convincente para pensar que los procesos electorales habían conquistado finalmente una condición democrática auténtica, después de años de reformas electorales limitadas y controladas. Sin embargo, después de doce años de alternancia debemos concluir, con más realismo que optimismo, que tales avances fueron insustanciales, al grado que se han reeditado todo tipo de sospechas y dudas acerca de la autenticidad de las elecciones, como en los comicios federales de 2006 y 2012, ambos severamente cuestionados por prácticamente la mitad de la población. En particular, las elecciones de 2012 presentaron todo tipo de irregularidades y violaciones a los derechos humanos, como la compra y coacción del voto, recuentos dudosos de los votos, discrecionalidad y parcialidad de los árbitros electorales, registros de votantes inexactos, uso de encuestas con fines propa* El autor agradece los comentarios de Samuel Schmidt y Juan Campillo, y su autorización para integrarlos al texto.

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gandísticos, campañas mediáticas orquestadas desde el poder para favorecer a unos y perjudicar a otros, falta de seguridad en las boletas ausentes, votos anulados sin justificación, etcétera. Fueron tantas y tan groseras las evidencias de irregularidades que por momentos México parecía instalado de nuevo en la era de la dictadura perfecta del PRI. Lo interesante a considerar en todo caso es que no obstante la inautenticidad de estos comicios y la evidencia fehaciente de todo tipo de irregularidades, al final no pasó nada. El fallo electoral se consumó sin mayores sobresaltos y en las mejores condiciones para los gobernantes y sus cómplices. Tal parece entonces que la viabilidad de las elecciones inauténticas no depende solamente del empleo adecuado de prácticas fraudulentas e impositivas de todo tipo, sino también de la capacidad de maniobra y persuasión de los operadores políticos gubernamentales para hacer aparecer mediáticamente como normal y correcto lo que en realidad fue todo lo contrario. En suma, la tesis que trataré de defender en este artículo a partir de considerar el caso mexicano es que la viabilidad de una elección inauténtica no depende tanto del tamaño del fraude o de la astucia para encubrirlo, sino de la capacidad de los árbitros y jueces electorales para hacer pasar las irregularidades como normales e insustanciales, y a las elecciones como correctas, cobijados en una ley electoral diseñada especialmente para ello.

2. Argumentos para una tesis Antes que nada debo advertir que mantengo una posición crítica con respecto a la legislación vigente en México en materia electoral, producto de las reformas aprobadas en 2007 tanto a la Constitución como a la ley secundaria respectiva (el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, COFIPE). Mi posición crítica no se circunscribe a los cambios que por efecto de dichas reformas tuvieron lugar en la legislación, sino que mi insatisfacción es más bien con toda la normativa electoral tal y como ha sido diseñada e instituida antes y después de esta última reforma. En mi opinión, nunca hemos contado, ni antes ni ahora, con una legislación electoral a la medida de las exigencias y necesidades de una democracia moderna. Más aún, soy de los que consideran que las reformas electorales más recientes representan en muchos de sus contenidos un retroceso respecto de reformas precedentes, al grado de que nuestra legislación electoral actual no soporta la prueba de una confrontación somera con otras legislaciones equivalentes en el mundo, pues quedaría inmediatamente exhibida en sus muchas contradicciones e inconsistencias.1 1 Mi posición puede documentarse en CANSINO, C. El evangelio de la transición y otras quimeras del presente mexicano, Debate, México, 2009, en especial el capítulo IX: “Claroscuros de una reforma”.

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En ese sentido, considero que las controversias que en materia electoral ha debido resolver el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), en ocasión de los comicios federales de 2009, nacen de las debilidades de la propia legislación; o sea que se deben más a las ambigüedades normativas que a prácticas claramente contrarias a los principios de una democracia por parte de los involucrados y/o querellados, por más que nuestra legislación las tipifique como tales. Considero incluso que la sola existencia de tales disputas legales —como las que analizaré aquí— si algo pone en evidencia es la apremiante necesidad de una nueva reforma electoral, siempre y cuando se pondere en su confección una perspectiva de más largo alcance y de mayor integralidad que la que ha prevalecido hasta ahora. Y si bien esta consideración es secundaria para evaluar la actuación del TEPJF a la hora de fallar ciertas impugnaciones o presuntas violaciones a la ley, pues la función de este órgano es simplemente garantizar que la ley se aplique de manera correcta y expedita, independientemente de las aberraciones de la propia ley, no deja de ser interesante, pues revela que el problema de las controversias legales es más bien estructural.2 De entrada, toda legislación que, como la electoral, admite múltiples interpretaciones e impele a la autoridad judicial respectiva a intervenir excesivamente en su interpretación con vistas a resolver las controversias que le son interpuestas, es una mala ley, o sea una ley ambigua y deficitaria en lo que a técnica legislativa se refiere. Ciertamente, no hay ley perfecta, por eso resulta imprescindible la existencia de cortes y tribunales constitucionales en las democracias modernas, pero una legislación que sobrecarga la participación de dichas instancias es por definición una mala legislación, pues cualquier fallo que se emita ante una controversia legal puede dar lugar a todo tipo de suspicacias que terminen vulnerando la credibilidad y legitimidad de la instancia judicial responsable. Inversamente, cuando la intervención de las cortes y tribunales es esporádica, lo más seguro es que la legislación correspondiente sea lo suficientemente clara y explícita como para inhibir confrontaciones entre posibles querellantes.3 A este punto volveré más adelante. Por ahora quisiera precisar el asunto de este estudio. Para examinar la actuación del TEPJF en las elecciones de 2009 consideraré un total de cuatro casos jurídicos que recibieron impugnaciones por parte de los partidos políticos. Dichos casos tienen que ver, sobre todo, con la problemá2 Cuestión que el TEPJF simplemente omite a la hora de evaluar sus competencias y sentencias. Véase, por ejemplo, la opinión de la magistrada presidenta en: ALANÍS FIGUEROA, M. C. “La elección federal de 2009: aspectos cuantitativos desde la justicia electoral federal”, en Este País, México, No. 224, noviembre de 2009, pp. 14-17. 3 Sobre el asunto de la ambigüedad normativa en México véase CANSINO, C. El desafío democrático. La transformación del Estado en el México postautoritario, Cepcom/Jus, México, 2004, en especial el capítulo 3: “La transformación del Estado: límites y perspectivas”.

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tica del principio de neutralidad en relación con la propaganda de los partidos políticos en la difusión de programas de gobierno, principio estipulado por la legislación electoral para garantizar la equidad de las contiendas y desalentar formas veladas de presión o coacción del voto, que para efectos prácticos constituye el bien jurídico tutelado por la ley electoral. Para proceder con el análisis he optado por sacrificar el detalle, o sea lo particular, para concentrarme en los aspectos más generales, lo cual responde no sólo a una cuestión de espacio sino también a mis propias capacidades profesionales, pues al no ser abogado estoy en desventaja para profundizar en aspectos jurídicos muy especializados, propios de este tipo de resoluciones legales. En ese sentido, me referiré, en lo general, a los cuatro casos propuestos para su análisis. Para ello, dividiré mis consideraciones en dos apartados: a) los fallos del TEPJF en estos casos con respecto a la legislación electoral vigente, o sea en las circunstancias reales de nuestra democracia electoral, y b) los fallos del TEPJF en estos mismos casos en una situación democrática ideal, y como tal inexistente en nuestro país, situación que sólo puede imaginarse a partir de ponderar otras experiencias en el mundo. Más específicamente, mientras que en el primer apartado pretendo evaluar la mayor o menor pertinencia, congruencia y validez con las que el TEPJF falló los casos en cuestión en apego a la legislación vigente, en el segundo mi interés es examinar, más que la actuación del TEPJF en cada caso, la mayor o menor pertinencia, congruencia y validez de la propia ley electoral, aspectos que en un momento dado vuelven incluso insustanciales o irrelevantes (si es que el análisis demuestra las muchas obsolescencias y contradicciones que presumo tiene la legislación electoral en nuestro país) los propios casos que hoy se ventilan en los tribunales de lo contencioso. En estricto sentido, conviene aclarar desde ahora que una revisión de cuatro casos de todos los que ha fallado el TEPJF en ocasión de las elecciones federales de 2009, en temas igualmente controversiales (como denigración, propaganda negativa, libertad de expresión, entre otros muchos), no nos faculta para hacer mayores extrapolaciones o generalizaciones válidas para el sistema electoral en su conjunto. Con todo, aunque por ahora sólo puedo postularlo, estoy convencido de que las conclusiones que de mi análisis de casos puedan desprenderse son igualmente válidas para otros casos si se examinaran con los mismos criterios sugeridos aquí. Llegados a este punto, es momento de plantear una tesis general que orientará mi búsqueda: que los fallos del TEPJF en casos de controversia sean legalmente correctos, o sea imparciales y apegados a derecho, y hermenéuticamente adecuados, o sea basados en interpretaciones convincentes o persuasivas de la ley, no significa que la ley que los jueces buscan preservar en sus fallos y sentencias sea la más adecuada para apuntalar la democracia electoral en nuestro país o que

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incluso sea una ley inobjetablemente democrática. En ese sentido, cada vez que el Tribunal falla sobre asuntos controversiales, con base en una ley muy ambigua en sus contenidos e insuficientemente democrática en materia electoral, se corre el riesgo de crear jurisprudencia en aspectos incompatibles o contradictorios de origen con la democracia; es como edificar un nuevo piso normativo sobre uno ya de antemano mal cimentado, con el resultado lógico de desmoronarse estrepitosamente a la menor provocación, cargándose a la propia democracia. Además, por si este hecho no bastara, prevalecen en México mecanismos muy partidizados y poco transparentes para la designación de las autoridades de los órganos electorales (tanto del Instituto Federal Electoral, IFE, como del TEPJF) que vician de origen su credibilidad y ponen en entredicho la presunta imparcialidad y objetividad de las decisiones que toman y los fallos que emiten. En esas condiciones —cuestión que en principio me propongo evitar en este trabajo—, un examen deliberadamente aséptico sobre la ley y los fallos que en su nombre emiten los jueces, o sea un estudio estrictamente juridicista o legalista, resulta insustancial e inocuo frente a los muchos desafíos que la construcción de una verdadera democracia electoral plantea para el país; proceder así sería tanto como reproducir un engaño, o sea dar por normales y plenamente democráticos los usos y prácticas electorales que nos hemos dado, siendo que la mayoría de ellos tiene poco de normal y mucho de patológico si se mide con los cánones comúnmente aceptados para cualquier democracia que se precie realmente de serlo. Entiendo que los juristas procedan de esa manera, convirtiendo al objeto de sus reflexiones —la ley— en un absoluto, el principio y el fin de sus elucubraciones, pero conviene no olvidar que en nombre de la ley, o mejor del imperio de la ley, también se pueden cometer graves excesos y atropellos. En virtud de ello, prefiero adoptar una mirada relativista y escéptica con respecto a la norma que es demasiado complaciente o ceremoniosa.4 Por ello, antes de proceder con el examen puntual de los fallos del TEPJF según los criterios definidos arriba, quisiera hacer una consideración general sobre la ley electoral vigente en México y sobre las reformas introducidas a la misma en 2007. 12

3. Consideraciones generales sobre el marco legal del sistema electoral mexicano Era inevitable que las reformas constitucionales aprobadas en materia electoral por el Congreso de la Unión y publicadas en el Diario Oficial de la Federación 4

Exhortación que por lo demás postuló de manera insuperable el filósofo alemán Jürgen Habermas en su célebre obra Facticidad y validez (Trotta, México, 1997), o sea que primero están los hechos y luego la norma, y no al revés.

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el 13 de noviembre de 2007, así como las reformas al COFIPE aprobadas a fines del mismo año, generaran grandes controversias y posiciones encontradas. La cuestión electoral ha sido desde hace muchos años el eje de la democratización del sistema político mexicano, y al igual que en reformas electorales pasadas, la de 2007 confrontó a distintas posiciones acerca de la profundidad y la velocidad de los cambios requeridos, la viabilidad y la pertinencia de las reformas, los resultados esperados y sus posibles efectos contraproducentes; en suma, sus límites y perspectivas. En lo personal, he fijado públicamente en varios medios una posición crítica sobre las reformas electorales de 2007, no tanto por sus adiciones, cambios y derogaciones, sino por sus diversas omisiones, mismas que tarde o temprano deberán afrontarse en las instancias legislativas correspondientes tan pronto como los comicios muestren en la práctica que tales asuntos ahora pospuestos o relegados sí son importantes para apuntalar nuestra democracia electoral. Más específicamente, considero que la principal debilidad de las reformas electorales aprobadas reside en su carácter excesivamente coyuntural. En efecto, tal y como están planteadas, las modificaciones introducidas parecen buscar ante todo los mecanismos legales para revertir e impedir en el futuro los errores y los excesos que se presentaron en ocasión de las elecciones federales de 2006 y que pusieron en riesgo la contienda y dañaron la imagen del IFE y del TEPJF en lo que a su credibilidad y eficacia se refiere. Así, por ejemplo, según consta en la exposición de motivos de la iniciativa de cambios constitucionales en materia electoral, los partidos detectaron los siguientes puntos débiles a partir de los comicios federales de 2006: un excesivo protagonismo de los medios de comunicación en los procesos electorales con el afán de influir en los resultados, en sintonía con sus intereses particulares; un uso excesivo de descalificaciones y denuestos entre partidos y candidatos fuera de las reglas elementales de la convivencia entre adversarios; un gasto excesivo de los partidos en la promoción de sus campañas en los medios de comunicación; una excesiva exposición mediática de actores políticos con recursos públicos en tiempos electorales y que pueden influir en los resultados; una intervención mediática no controlada de la iniciativa privada a favor o en contra de ciertos partidos o candidatos; un Consejo General del IFE cuya eventual inexperiencia puede poner en riesgo la credibilidad de los comicios. Adicionalmente, haciendo eco de una percepción dominante entre los ciudadanos, los partidos coincidieron en que los tiempos y los gastos de las campañas eran excesivos. En correspondencia con este diagnóstico de coyuntura, las reformas electorales de 2007 buscaron frenar estos potenciales nudos de conflicto. Así, por ejemplo, se establecen facultades al IFE para evitar mediante sanciones estrictas

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que los medios y la iniciativa privada vuelvan a tener un papel demasiado activo durante las campañas; se impide que el presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes hagan publicidad durante las campañas; se establece que el IFE administre los tiempos del Estado en los medios de comunicación para que los partidos y los candidatos difundan sus propuestas, al tiempo que se prohíbe la contratación de espacios fuera de los tiempos oficiales; se establece que la publicidad de los partidos no podrá contener expresiones que “denigren” a las instituciones y a los propios partidos o que calumnien a las personas; se reducen los gastos y los tiempos de campaña y precampaña; se establece un mecanismo de renovación escalonada de los miembros del Consejo General del IFE. Adicionalmente, en respuesta a los reclamos por una mayor transparencia de los partidos en el manejo de sus recursos, en la iniciativa de ley secundaria se reduce el financiamiento privado y se faculta al IFE para vigilar los recursos públicos que ejercerán los partidos, sin las restricciones impuestas por los secretos bancario, fiscal o fiduciario. Como se puede observar, el sentido y la orientación de estas reformas están directamente conectados con la coyuntura, o mejor con la lectura que los propios partidos han hecho acerca del proceso electoral de 2006. En principio, proceder así es normal y lógico, pues toda reforma responde a una serie de circunstancias percibidas como negativas y susceptibles de corregirse. El problema está más bien en que la coyuntura no siempre es el mejor rasero (o cuando menos no el único) para introducir cambios normativos de largo aliento, cambios con una perspectiva de larga duración y que abonen de manera eficaz e inequívoca a la maduración y la consolidación de la democracia electoral sin necesidad de someter a examen periódico sus reglas cada vez que la realidad muestre cuán insuficientes son. Más aún, mirar con el prisma de la coyuntura implica muchas veces mirar exclusiva o primordialmente desde los agravios y los posibles resarcimientos particulares o de grupo, quedando en segundo término los intereses superiores y de largo plazo, que son los de la nación en toda su heterogeneidad y diversidad. Por esta vía, los remedios terminan siendo casi siempre tan coyunturales como el propio diagnóstico, o sea tentativos y provisionales.5 5 Tal parece, en descargo del Legislativo, que los otros poderes del Estado mexicano también padecen del mismo mal; es decir, no son capaces de mirar más allá de la coyuntura y el corto plazo. El Legislativo, como vimos, aprobando leyes coyunturales y superficiales como la electoral, y todas las demás de los últimos años; el Ejecutivo, implementando políticas que buscan aliviar de manera pasajera los rezagos sociales, como el programa Oportunidades y todos los demás, y el Judicial, porque se mueve en los estrechos límites de lo que las leyes cortoplacistas le permiten. Pero este mal no tiene por qué ser endémico ni irreversible, pues cada instancia tiene en sus manos la posibilidad de romper de algún modo el círculo vicioso: el Legislativo, anteponiendo los intereses nacionales a los intereses inmediatistas de las distintas fracciones partidistas; el Ejecutivo, proponiendo y concertando un proyecto de nación para el futuro (a treinta años, por ejemplo) y que hasta ahora brilla por su ausencia, y el Judicial, generando jurisprudencia con una

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Pero el problema no son sólo las omisiones. Incidir en la realidad desde una lectura ensimismada por la coyuntura también puede llevar a ciertos despropósitos o errores de apreciación; es decir, a sobredimensionar algunos temas y descuidar otros, alentando soluciones drásticas o incluso contradictorias con ciertos preceptos o libertades que a juzgar por muchos no sería prudente acotar o restringir, lo cual constituye el caldo de cultivo idóneo para que los actores inconformes o directamente afectados interpongan recursos de amparo contra la ley o incluso controversias constitucionales. Por ejemplo, si se percibe que los medios de comunicación incidieron en demasía en el proceso electoral, por qué no entonces regular sus contenidos en futuras contiendas. El problema es que “regular” muy bien puede confundirse con “censurar” si antes no se define claramente lo que se pretende. Huelga decir que por esta vía los artífices de las reformas —señaladamente los partidos mayoritarios— se verán enfrentados invariablemente a un caudal de críticas por una presunta extralimitación en sus funciones y atribuciones con tal de mantener sus propios intereses. De hecho, no son pocas las voces que han hablado de “partidocracia” para referirse a la actuación de los partidos con esta reforma, entendiendo por ello una perversión de la democracia en la que no existen suficientes mecanismos formales para contrarrestar o limitar el poder de facto de los partidos mayoritarios.6 Otras voces, por su parte, han señalado que no existen aún los incentivos necesarios para que los partidos vean disminuir sus muchas prerrogativas por la vía de reformas legales que sólo los propios partidos están facultados para introducir. Finalmente, por sus omisiones y excesos, algunos más han afirmado que la reforma en cuestión es impopular o incluso que constituye una contrarreforma electoral; es decir, un retroceso en lugar de un avance. Lamentablemente, todas estas interpretaciones tienen algo de verdad. La reforma electoral presentó algunos avances, pero el peso de las omisiones y la existencia de algunos despropósitos en la misma terminaron restándole fuerza y aquiescencia. En suma, es posible detectar dos tipos de problemas en las reformas electorales de 2007: las omisiones y ciertos despropósitos. En virtud de ello, esta reforma presenta hasta cierto punto una paradoja si se compara con reformas electorales precedentes. Mientras que en el pasado las reformas electorales fueron muy limitadas, graduales y hasta timoratas debido a la hegemonía que el partido visión de futuro aun a costa de desafiar las soluciones normativas preferidas por los legisladores. Sobre el tema de la necesidad de avanzar en las actuales circunstancias del país hacia un proyecto de nación y sobre las consecuencias de no hacerlo, véase CANSINO, C. “¿Por qué México no saldrá bien librado de la crisis económica?”, en Este País, México, No. 224, noviembre de 2009, pp. 18-30. 6 Sobre el fenómeno de la partidocracia en México véase CANSINO, C. “De la dictadura perfecta a la democracia imperfecta. Lo normal y lo patológico en la transición mexicana”, en Revista Altamirano, México, No. 36, julio de 2009, pp. 31-56.

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gobernante mantenía sobre los procesos legislativos (aunque la reforma de 1996 permitió avances insoslayables debido a la debilidad que para entonces ya acusaba el régimen priísta), la reforma de 2007 también resulta insuficiente y gradual pero por otras razones: una visión dominante muy coyuntural de los problemas y defectos de nuestro sistema electoral por parte de los partidos mayoritarios. Ciertamente, no hay reforma perfecta y mucho menos una que deje satisfechos a todos. Sin embargo, cuando existen buenas condiciones para alcanzar acuerdos y plasmarlos en cambios de largo aliento más allá de las exigencias coyunturales, y no se procede en consecuencia, el resultado será aún más insatisfactorio y puede motivar varios cuestionamientos. Que en el caso de la reforma que nos atañe existían condiciones óptimas para aspirar a cambios más ambiciosos que los alcanzados, es indudable. Así, por ejemplo, las reformas electorales se daban por primera vez en el marco de una reforma del Estado de gran calado y cuya aprobación e instalación en el Congreso de la Unión a principios de 2007 marcó el fin de una etapa de desencuentros sistemáticos entre las fuerzas partidistas y el inicio de otra más prometedora de negociaciones constructivas. Por otra parte, la integración de dicha Comisión para la Reforma del Estado proveyó a los partidos de un marco simbólico que colocaba como fines superiores tanto la construcción de todo un nuevo andamiaje institucional y normativo encaminado a asegurar la consolidación de la democracia, como la edificación largamente pospuesta de un Estado de derecho verdaderamente democrático. Es precisamente en esta perspectiva de largo aliento que deben evaluarse los alcances de las reformas electorales. El principal avance de las reformas constitucionales es, sin duda, la restricción de la publicidad pagada para promover las campañas de partidos y candidatos. En efecto, nada justificaba la fuga extraordinaria de recursos públicos hacia los consorcios mediáticos con fines de proyección política. Para eso existen los tiempos oficiales del Estado, que concesiona las frecuencias a los medios privados. Sin duda, con esta decisión nuestro país adopta un principio básico de sana distancia entre los partidos y los medios que opera en prácticamente todas las democracias consolidadas del mundo. Sin embargo, su operacionalización en la ley secundaria no estuvo ajena de ciertas inconsistencias en lo que respecta a las facultades del IFE para administrar los tiempos del Estado destinados a los partidos en campaña y para sancionar a aquellos medios que incumplan con estas disposiciones. De la mano con este asunto están varios más de igual importancia: el establecimiento de restricciones para que nadie sin excepción (ni la iniciativa privada ni funcionarios en activo, como el presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes) pueda hacer publicidad durante los tiempos de campaña y por esta

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vía influya en los resultados; la regulación de los contenidos de la publicidad partidista para que ésta no denigre a las instituciones y a los propios partidos o calumnie a las personas; el establecimiento de lineamientos oficiales a los que deberán ceñirse los noticieros durante las campañas electorales. Indudablemente, pese a que estos aspectos buscan atender un problema coyuntural que hizo mella en las elecciones federales de 2006, resultan muy difíciles de reglamentar sin herir susceptibilidades. Las fronteras entre la regulación de prácticas y conductas y la censura suelen ser muy sutiles y siempre motivarán controversias. Por lo pronto, las reformas al COFIPE no ofrecieron las mejores alternativas para reglamentar el asunto sin vulnerar el principio de la libertad de expresión. Así, por ejemplo, reglamentar los contenidos de las campañas no puede hacerse sin imponer unos criterios muy subjetivos y endebles: ¿quién puede establecer, por ejemplo, cuándo algo es “denigrante” o no lo es? Además, de acuerdo con la experiencia de muchas democracias consolidadas en el mundo, la negatividad de las campañas no es algo condenable per se. Según este criterio, corresponde sólo a los ciudadanos premiar o castigar a los candidatos por sus exabruptos o su discreción. Implícito, pues, en toda tentativa de regular los contenidos de las campañas para que se desarrollen según normas de respeto y prudencia, suele esconderse una concepción que subestima a los ciudadanos en sus capacidades de discernir por sí mismos sus preferencias, una concepción paternalista de la política que concibe a los ciudadanos como menores de edad. Asimismo, en caso de difamación y calumnias, ya existen los instrumentos legales para que los afectados interpongan una demanda y puedan resarcir el daño moral, aunque también en este terreno existen muchas inconsistencias jurídicas. Algo similar puede decirse de la restricción a particulares para que empleen a los medios en tiempos de campaña para difundir sus ideas, por más que se pretenda con la medida preservar la contienda de factores que la contaminen. En efecto, no puede reglamentarse en este ámbito sin afectar el principio de la libertad de expresión. Pero quizá el asunto más polémico está en imponer lineamientos a los medios, y en particular a los noticieros, durante los tiempos electorales, bajo la amenaza de retirar temporalmente del aire a los medios que incumplan dichas disposiciones. Como era de esperarse, el asunto ha despertado un intenso debate. En lo personal, me he pronunciado por la defensa irrestricta de la libertad de expresión. Más aún, después de décadas de imposiciones y controles oficiales sobre los medios, considero un avance que los medios o los noticieros fijen abiertamente sus posiciones con respecto a los candidatos. Con ello nos ahorramos las simulaciones del pasado, donde muchos medios aparentaban ser plurales y equitativos, pero en el fondo promovían veladamente sus propias preferencias. De nuevo, en este asunto toca exclusivamente a los ciudadanos

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premiar o castigar a los medios por su imparcialidad o parcialidad, en este caso con el favor o no de su audiencia o fidelidad. Con estas consideraciones se puede ejemplificar uno de los riesgos de reformar una ley a partir de ponderar exclusivamente cuestiones coyunturales. Por esta vía es común que se sobredimensionen algunos aspectos en detrimento de otros. El resultado puede ser acortar ciertas libertades en aras de solucionar un problema específico. Quizá la medicina puede ser eficaz, pero si causa daños colaterales graves no hay más remedio que cambiarla. Precisamente por ello, al prosperar ahora este tipo de soluciones, no pasará mucho tiempo para que se deroguen. Ninguna democracia puede levantarse si no es en el piso firme de los derechos y las libertades individuales. Pero siguiendo con los avances de las reformas electorales de 2007, se introduce un aspecto de la mayor importancia: la disposición para que el IFE vigile los recursos públicos que ejercerán los partidos sin las restricciones que imponen los secretos bancario, fiduciario o fiscal. Para ello se propone constituir en el IFE una Unidad de Fiscalización de los Recursos Públicos de los Partidos Políticos. Sin duda, este punto atiende un reclamo por transparentar las actividades y el manejo de recursos de los partidos, y por ello es relevante. Sin embargo, existían en el tintero muchas otras propuestas en este sentido, que al final no se concretaron. Así, por ejemplo, no resultaba desdeñable la propuesta de incluir a los partidos entre las instancias públicas sujetas a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información. Como quiera que sea, hay aquí un avance, pero su pertinencia tiene que ver también con la existencia de sanciones graves para los partidos que incumplan con la obligación que se estipula en la reforma. Finalmente, las reformas electorales de 2007 representan un avance en lo que a la reducción de tiempos de campañas y precampañas se refiere. Sin duda, este asunto, junto con la restricción de contratar publicidad pagada y la reducción del financiamiento privado de los partidos, reduce sensiblemente los hasta ahora excesivos gastos de nuestra democracia electoral. Sin embargo, comparada con varias democracias consolidadas, los tiempos de las campañas estipuladas por las reformas siguen siendo demasiado largos. He aquí otro punto que tarde o temprano deberá ajustarse. Hasta aquí los principales avances de la reforma electoral de 2007. Como vimos, pese a sus aportes, ninguno está libre de problemas y queda la sensación de que se podía llegar más lejos sin necesidad de afectar aspectos colaterales como la libertad de expresión. Si evaluamos las reformas por su pertinencia para evitar o solucionar problemas coyunturales, es decir los problemas que se presentaron en ocasión de las elecciones federales de 2006, el resultado es positivo, aunque podía llegarse más lejos. Sin embargo, proceder así no es suficiente. Más

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que la coyuntura, el verdadero criterio para establecer los alcances de la reforma electoral es su contribución para consolidar la democracia en el futuro mediante el firme establecimiento de prácticas e instituciones electorales confiables y eficaces, en una perspectiva integral. Lamentablemente, desde esta perspectiva, la reforma electoral resulta insuficiente. Si en el pasado del viejo régimen se impuso una suerte de gradualismo a la hora de aprobar las reformas electorales, más por las circunstancias todavía favorables al partido hegemónico, en la reforma de 2007 el gradualismo también terminó imponiéndose, aunque por otras razones. A la larga, a la hora de los balances, con esta reforma los partidos nos siguen debiendo. Con esta reforma se volvió a perder la posibilidad de ir al fondo de muchos de los problemas de nuestro sistema electoral. Son tantos los temas que se quedaron fuera de esta reforma que no hay más remedio que calificarla de tentativa y provisional. Considérense si no los siguientes: 1) El asunto de las candidaturas independientes quedó en el limbo, pues se omite el párrafo que las impedía, pero no se reglamenta nada al respecto. 2) El tema de la reelección de diputados y senadores simplemente no fue considerado. 3) Nada tampoco se avanzó sobre el voto de los mexicanos en el extranjero, que requiere de un régimen especial para darle cauce. 4) El mecanismo de selección de los consejeros del IFE continuó siendo una competencia exclusiva de los partidos con representación en el Congreso, no obstante que este hecho vicia de origen la credibilidad del árbitro por más que se establezcan mecanismos más abiertos y transparentes para su designación. 5) No se incluye nada sobre la democracia interna de los partidos, aunque es un tema polémico y no existe consenso a nivel mundial sobre la pertinencia o no de establecer mecanismos al respecto. 6) No se incluye nada sobre referéndum, plebiscito, iniciativa legislativa popular y revocación de mandato, que son figuras fundamentales en las democracias modernas. 7) Nada hay en la legislación acerca de reducir el número de legisladores y de redefinir la fórmula mixta de diputados y senadores de mayoría simple y de representación proporcional, que genera sobrerrepresentación y que ha sido descartada por la mayoría de las democracias modernas en aras de una mejor representatividad política. 8) No se introdujo nada sobre segunda vuelta y mecanismos alternativos para evitar conflictos en elecciones muy competidas y con resultados muy cerra-

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dos; el asunto de la equidad de género en las candidaturas de legisladores parece tener todavía algunos reparos. 9) Se descuidó la cuestión de nuevas tecnologías tanto para las campañas como para blindar el programa de resultados preliminares, o bien introducir la urna electrónica. 10) No se quiso ir más lejos en la centralización de las elecciones mediante la creación de un Instituto Nacional de Elecciones que concentre la facultad de organizar todos los comicios del país, con lo cual se frenarían las irregularidades y dispendios que suelen presentarse en los institutos electorales estatales, muchas veces sometidos a los poderes fácticos y cacicazgos locales (la ley sólo establece la posibilidad de que el IFE organice comicios estatales a petición de los propios poderes formales de cada entidad). 11) Tampoco se quiso unificar los tiempos electorales para todo el país, lo cual representaría un enorme ahorro de recursos y esfuerzos, y como éstos, hay muchos asuntos pendientes más. Pero además de las omisiones, se introdujeron en la Constitución y en la ley secundaria algunos puntos muy polémicos que bien podrían ser calificados de retrocesos. Tal es el caso de la creación de la figura de un contralor del IFE designado por los partidos en el Congreso, quien tendría las tareas de vigilar la actuación de los consejeros electorales y sugerir su remoción a criterio del mismo. Es un retroceso porque vulnera la autonomía que debe prevalecer en el Instituto y permite a los partidos interferir en los asuntos internos del mismo. Algo similar puede decirse de la intención de impedir las coaliciones, o bien que en el caso de candidaturas comunes, a cada partido se le abonen sus propios votos para establecer si conserva o no el registro. Obviamente el tema inquieta sobre todo a los llamados partidos pequeños, pero no en aras de restarles fuerza puede sacrificarse lo que en sí mismo es una conquista: la posibilidad de establecer alianzas y coaliciones electorales. Tarde o temprano, la ley deberá buscar una fórmula distinta para atender prudentemente este punto. 20

4. Los fallos del TEPJF en el marco de la democracia electoral realmente existente El TEPJF recibió durante el proceso electoral federal de 2009 varios recursos cuyos fallos sientan un precedente en diversos aspectos de la materia electoral. En particular examinaré aquí las sentencias de cuatro casos que tienen que ver con

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el principio de neutralidad aplicado a la propaganda de los partidos políticos.7 Más específicamente, se me ha solicitado reflexionar, a partir de estos casos, en qué medida un partido político puede utilizar en sus campañas políticas los contenidos de los programas oficiales de manera lícita, así como realizar gastos de campaña en materia de salud, que son parte de programas oficiales, para buscar la afiliación partidista y un mejor posicionamiento durante las campañas electorales. La pregunta aquí es: ¿si este tipo de propaganda o gastos vulnera o no la prohibición del poder público y de los partidos de intervenir ilegalmente en una elección, por afectar la libertad del sufragio o la equidad de la contienda? En el primer caso —una querella en contra del PAN por difundir, antes de comenzar las campañas electorales, una propaganda institucional aprovechándose de supuestos logros del gobierno federal—, el TEPJF falló que el asunto era improcedente, y determinó que todos los partidos tienen la libertad de usar en su propaganda política los programas oficiales como parte de sus facultades para expresarse libremente en el debate público a fin de que el electorado decida con mayor información, a excepción de todo mensaje que pretenda inducir, coaccionar o presionar en forma indebida el voto. Sin embargo, la resolución no fue unánime, pues se aprobó con el disenso de dos magistrados, cuyos argumentos abonan a la discusión sobre la pertinencia o no de la sentencia final. En el segundo caso —una querella en contra del PAN por difundir en su sitio web un folleto publicitario sobre diferentes acciones de gobierno, y donde se externó la frase: “si pierde el gobierno, perdemos los mexicanos”—, el TEPJF falló que la queja era procedente, por lo que determinó que dicha propaganda y la frase contenida en ella eran ilegales por inducir en forma indebida a los electores a votar a favor del PAN. Pero al igual que en el primer caso, dos magistrados expresaron su disenso y se manifestaron a favor del debate libre. En el tercer caso —una querella en contra del PAN por difundir promocionales en los que se difundían diferentes acciones del gobierno federal, mismas que aparecían como logros del presidente y del PAN—, el TEPJF falló que la queja era improcedente y determinó por mayoría de los magistrados, a excepción de uno que presentó varias objeciones, que el uso de la figura presidencial en la propaganda partidista no es constitutiva de presión o coacción a los electores. En el cuarto caso —una querella en contra del Partido Nueva Alianza por utilizar recursos públicos para realizar mamografías gratuitas para la detección del cáncer en las mujeres, con la finalidad de posicionar a dicho partido y lograr un mayor número de afiliados en tiempos electorales—, el TEPJF falló que la queja 7

Para efectos de identificación, los casos en cuestión, de acuerdo con la clasificación del TEPJF, son: SUP-RAP-15/2009, y SUP-RAP-250/2009.

SUP-RAP-103/209, SUP-RAP-156/2009

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era procedente y determinó que los partidos no pueden hacer gastos para fines sociales en materia de salud que tengan por objeto afiliar a ciudadanos durante un proceso electoral. Lo primero que salta a la vista en todos estos fallos legales es que exigieron por parte de los jueces un ejercicio ineludible de interpretación de la legislación vigente, ejercicio por necesidad subjetivo y controversial, producto de la ambigüedad de la propia ley. Prueba de ello es que en ningún caso las resoluciones se alcanzaron por unanimidad, y que muchos de los argumentos externados por los magistrados que disentían de las posiciones mayoritarias eran totalmente opuestos a los que terminaron imponiéndose. En virtud de ello, no sólo se ponen de manifiesto las deficiencias de la ley, en la medida en que admite interpretaciones contrastantes, sino que justifica plenamente la necesidad de evaluar lo más objetivamente posible la actuación del TEPJF. En segundo lugar, no se puede establecer que el TEPJF haya actuado en cada uno de estos casos movido por criterios extralegales (preferencias partidistas, inclinaciones ideológicas, revanchas políticas, etcétera), pues la legislación faculta a los jueces a interpretar la ley conforme a los criterios que cada uno tenga a bien ponderar, pero eso no significa que las sentencias finales hayan sido las más correctas o adecuadas, no desde un criterio estrictamente legal sino, sobre todo, funcional con los principios propios de una democracia. Así, por ejemplo, siguiendo la máxima según la cual lo que la ley no prohíbe entonces es permitido, es válida la sentencia del TEPJF que determina como lícito que los partidos utilicen en su propaganda política los programas oficiales (caso 1). En mi opinión, ello es correcto, sobre todo si se privilegia el criterio de la libertad de expresión por sobre otros que quizá preocupan más a ciertos actores políticos, como la equidad en las campañas. Lo que sorprende en este caso es que sean, paradójicamente, los propios partidos políticos —o algunos de ellos— los que pretendan, al interponer quejas ante el TEPJF, restringir sus propias facultades para expresarse libremente. Algo similar puede decirse del segundo caso, con la salvedad que determinar si una frase propagandística es ilegal por inducir en forma indebida el voto, siempre será algo muy subjetivo y, en consecuencia, parcial. En ese sentido, más que las implicaciones y la supuesta intencionalidad de ciertas expresiones, lo que debe someterse a juicio es la propia ley. Aquí, la pregunta no es si una determinada expresión o frase de campaña es legal o ilegal, sino qué sentido tiene mantener una ley que restringe la libre expresión de los partidos con base en criterios de juicio que siempre serán subjetivos y arbitrarios. En el tercer caso, por su parte, el fallo del TEPJF fue el más sensato, pues determinar en cuáles situaciones el empleo de la figura presidencial en la propaganda partidista es ilegal por coaccionar el voto y en cuáles no, podía

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conducir a alegatos estériles e interminables, con las mismas consecuencias que en el caso 2, o sea abrir la puerta a la subjetividad y arbitrariedad. En el cuarto caso, por último, el fallo fue el más congruente con el principio de neutralidad establecido en la ley, que obliga a los actores políticos a señalar explícitamente en la promoción de sus obras publicas que: “este programa es público y queda prohibido su uso para fines distintos del desarrollo social”. Pero desde un punto de vista más pragmático, para un país con tantas carencias y rezagos, que un partido prefiera usar los recursos a su disposición para hacer obra social directa en lugar de derrocharlos en pura propaganda tiene algo de meritorio, por lo que no puede invalidarse en automático. En tercero y último lugar, con los elementos referidos hasta aquí, creo estar en condiciones de ofrecer una primera respuesta a la interrogante planteada por el TEPJF: ¿la propaganda de programas gubernamentales o los gastos en obras sociales durante la campaña por parte de los partidos políticos vulneran o no la prohibición del poder público y de los partidos de intervenir ilegalmente en una elección, por afectar la libertad del sufragio o la equidad de la contienda? De entrada, considero que la pregunta da por sentada una cuestión que en sí misma es cuestionable: la prohibición del poder público y de los partidos de intervenir ilegalmente en una elección. En lo personal, aunque entiendo las razones históricas que la justifican, creo que es un exceso prohibir al poder público intervenir en la contienda y limitar la libre expresión de los partidos (ya sea en el uso propagandístico de los programas gubernamentales o de la figura presidencial, o restringiendo sus dichos y frases por considerarlos coaccionadores del voto), sobre todo si se pondera como criterio discriminador (bien jurídico tutelado) el derecho a la libre expresión, y si se considera igualmente, como veremos después, que el juez último de una contienda electoral es el ciudadano con su voto. Más aún, que un presidente intervenga en los procesos electorales no significa necesariamente que ello será redituable para su partido en campaña, sino que puede tener el efecto contrario, en función de la mayor o menor popularidad del mandatario. De igual modo, el uso propagandístico de los programas gubernamentales o de la figura presidencial tampoco garantiza el éxito electoral al partido en cuestión, pues depende de la percepción social que se tenga del desempeño del gobierno. Y finalmente, el recurso a frases alarmistas o subliminales en las campañas no asegura que tendrán el efecto esperado, sino que muchas veces pueden resultar contraproducentes en la captación de votos. Por todo ello, sostener a priori que la intervención del presidente en las contiendas, o el uso propagandístico de programas oficiales o de la figura presidencial, o el recurso a expresiones supuestamente manipuladoras son prácticas que violentan la legalidad, es algo muy relativo, amén de que limitarlas legalmente tampoco

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asegura la equidad de la contienda ni la libertad del sufragio ni la neutralidad que se pretende por parte de los actores políticos (cuestión esta última que por lo demás resulta contradictoria con la condición, por definición parcial, de los partidos y los gobernantes), las cuales dependen de muchos otros factores, ciertamente más relevantes que aquéllos, y que permanecen todavía en un estado primario en la legislación vigente, tales como los mecanismos de designación de los órganos electorales, el financiamiento de los partidos, la reelección de legisladores, etcétera. En síntesis, el TEPJF actuó en todos estos casos con apego a derecho, buscando las soluciones más saludables de acuerdo a sus atribuciones específicas y a las disposiciones legales a su alcance. Pero esto no significa, por razones que puntualizaré en el siguiente apartado, que las resoluciones sean las más congruentes con las exigencias de una democracia moderna. De entrada, adelanto, creo que debe cuestionarse seriamente si el empleo de propaganda oficial por parte de los partidos, o el recurso a frases de campaña presumiblemente coaccionadoras del voto, o el uso de la figura presidencial en los procesos electorales, o el gasto social partidista en tiempos de campaña electoral, son situaciones que, como se presume, realmente hacen inequitativa una contienda, o cancelan la libertad del sufragio o violentan la neutralidad del poder público y de los partidos, principios rectores de una elección libre. En lo personal, puedo entender que haya razones históricas que expliquen que nuestra normatividad electoral sea particularmente sensible a regular estas cuestiones, como las inequidades de los comicios, las simulaciones electorales o la centralidad del presidente durante la era del partido único, pero transferir ad infinitum esta sensibilidad en la legislación electoral no puede hacerse sin menoscabo del pleno reconocimiento de las facultades de discernir y elegir de los propios ciudadanos, a quienes las autoridades y las leyes se empeñan en preservar de posibles “contaminaciones” que afecten su buen juicio a la hora de emitir su voto, o sea de mantenerlos en un estado permanente de minoría de edad. He ahí el problema estructural inherente a todos estos fallos legales. De hecho, estar enfrascados todavía en discusiones de este tipo no hace sino evidenciar lo lejos que estamos de materializar una democracia electoral madura. Desde este rasero imaginario, pierde todo sustento discutir la pertinencia o no de usar propaganda oficial o la corrección o no del lenguaje empleado por los partidos para comunicar su mensaje, cuestiones todas irrelevantes desde el momento en que se reconoce que el ciudadano es lo suficientemente maduro para tomar libremente sus decisiones por más que los actores busquen a toda costa persuadirlo por distintos medios. Más aún, en una democracia de este tipo toca exclusivamente a los ciudadanos, más que a un tribunal electoral, premiar o castigar con su voto los excesos retóricos y malos manejos de sus partidos y

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candidatos. Son, en última instancia, los ciudadanos los que, de acuerdo con su escala de valores, establecerán si un candidato abusa del uso de propaganda oficial, o si un partido es muy burdo al usar la figura presidencial, o si emplea una retórica tendenciosa, y si son todas ellas prácticas o conductas que deban castigarse en las urnas, lo cual vuelve insustancial que se legisle al respecto, al menos no con la obsesión con que se ha hecho en nuestro país. Obviamente, esto no significa que no deba haber una legislación electoral precisa y expedita, pero en todo caso se trataría de una normatividad muy general en sus contenidos, fundada más en la confianza que en la desconfianza, empezando por el reconocimiento pleno de la madurez de los electores, cuestión todavía ausente en la nuestra.

5. Los fallos del ideal

TEPJF

en el marco de una situación democrática

Si algo sugiere la argumentación anterior es que evaluar los fallos del TEPJF en función de la propia legislación vigente es un ejercicio insuficiente y sesgado para determinar si con esos fallos se preservan o se vulneran principios presumiblemente fundamentales para la democracia, tales como la neutralidad de los partidos, la libertad de expresión, la libertad del sufragio o la equidad de la contienda. Por esa vía sólo estaríamos convalidando (legitimando) implícitamente (aun sin proponérnoslo) una normativa —en este caso la electoral— que resulta, tal y como está diseñada, muy limitada o incongruente respecto a esos principios o valores democráticos que se pretenden preservar; o que se quedó atrapada en concepciones obsoletas, en la medida en que se fue modificando periódicamente para contrarrestar usos y costumbres antidemocráticos muy acendrados en la cultura política y el imaginario colectivo (fraudes, manipulaciones, inducción y compra del voto, simulaciones, imposiciones, “concertacesiones”, caídas del sistema, etcétera), y que hoy, en lugar de permitir un salto a niveles superiores de democraticidad, nos condenan a la mediocridad y el estancamiento. En ese sentido, en materia de legislación electoral, quizá llegó la hora de mirar más al futuro que al pasado, de ponderar más los máximos posibles en lugar de los mínimos deseables, o sea de sacudirnos los prejuicios de un pasado ciertamente ominoso pero que al sobredimensionarlo en el presente nos impide avanzar. De ser así, lo que cojea es la ley, por lo que los fallos que en su nombre realicen las autoridades judiciarias respectivas terminan siendo insustanciales, circulares, baladíes.

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En virtud de ello, un ejercicio más fecundo sería evaluar la sustancia última de los fallos del TEPJF, o sea los principios democráticos que intenta salvaguardar, no en función de una ley específica que no convence a nadie sino de una situación ideal de la democracia, deducida de múltiples experiencias nacionales más democráticas que la nuestra. Por esta vía no sólo tendríamos más elementos para examinar las sentencias del TEPJF, sino para evaluar la propia ley electoral y la democracia que tenemos. Para el efecto, consideraré los cuatro principios que he venido desarrollando hasta ahora: neutralidad de los partidos, libertad de expresión, libertad del sufragio y equidad de la contienda. A)

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Neutralidad de los partidos

En principio, resulta incongruente exigir neutralidad a algo o alguien que por definición no puede ser neutral, como un partido político o un militante partidista. Como su nombre lo indica, un partido es una parte de algo, y se distingue de las demás partes por las causas e ideales que dice defender y promover en el seno de la sociedad en la que interactúa. De ahí que aspirar a la neutralidad partidista en una contienda electoral sólo puede plantearse desde la ingenuidad o el prejuicio histórico (en los términos esbozados arriba). En ese sentido, que un partido político pretenda ganar electores explotando a su favor los éxitos de los programas gubernamentales o la figura del presidente, empleando expresiones intimidantes o subliminales, o realizando programas sociales, es una cuestión secundaria o accesoria en las democracias maduras, y por lo tanto mantiene en esas realidades escasa o nula atención en la normatividad electoral. Más específicamente, suelen priorizarse otros aspectos en referencia a los cuales la pretensión de neutralidad partidista pierde sentido y se desdibuja por completo. En primer lugar está la libertad de expresión, valor supremo de todo ordenamiento democrático liberal, y que como tal se extiende por igual a todos los individuos u organizaciones colectivas, incluyendo los partidos políticos. Si acaso, lo que la ley prescribe para los partidos en tiempos de campaña son los espacios, tiempos y recursos destinados para hacer proselitismo, pero nunca los contenidos y el lenguaje de su proselitismo, o sea de su propaganda política (ya sea que se refieran a programas oficiales o a éxitos gubernamentales o que empleen expresiones ofensivas o intimidantes). En ese sentido, censurar a un partido o a un candidato por considerar que ofende ciertos principios no sólo significaría una violación a la libertad de expresión sino que obligaría a erigir tribunales inquisitoriales (por definición, subjetivos y parciales), supuestos guardianes de las buenas costumbres y modales, una figura no sólo arcaica sino incompatible

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con los valores de la democracia. En todo caso, si alguien se siente difamado o injuriado por la propaganda electoral de un partido o un candidato siempre tendrá a su alcance el recurso de demandarlo y de exigir la reparación del presunto daño moral en apego a las leyes existentes en materia de justicia civil y penal, igual y como ocurre normalmente entre personas físicas y morales. En segundo lugar está la propia vocación democrática de los ciudadanos, quienes eligen libre y responsablemente a sus candidatos de acuerdo con sus preferencias y valores, lo que equivale a decir que son los ciudadanos en su calidad de electores los verdaderos jueces de una contienda. A ellos y sólo a ellos les toca premiar o castigar a aquellos candidatos o partidos con los que se identifican o que de plano alucinan e, indirectamente, las formas y mensajes que emplearon para intentar posicionarse (descalificaciones de sus adversarios, campañas negativas, diplomacia, insultos, congruencia, claridad, corrección política, demagogia, contundencia, honestidad, etcétera) según los criterios y valores que cada quien profese. No es necesario decir que nuestra realidad nacional se encuentra a años luz de una situación como la descrita. En lugar de hacer valer la libertad de expresión hasta sus últimas consecuencias, nuestra legislación mantiene formas disfrazadas de censura que abren la puerta a todo tipo de suspicacias y resquemores. En lugar de confiar plenamente a los ciudadanos la decisión de elegir responsable y maduramente a sus representantes, las autoridades y las leyes los siguen concibiendo como ignorantes o menores de edad en asuntos políticos, por lo que hay que precaverlos de la maledicencia y guiarlos por el buen camino, o sea, se sigue desconfiando de ellos. Y por si esto no bastara, nuestro sistema de procuración de justicia está en pañales en lo que a derecho de réplica y resarcimiento de daño moral por difamación y calumnia se refiere. B)

Libertad de expresión

Ya he comentado a lo largo de este ensayo la importancia que tiene para cualquier sistema electoral preservar y fomentar la libertad de expresión, valor supremo de la democracia, y lo lejos que estamos en México de hacer valer este precepto, sobre todo después de las reformas electorales de 2007. Sólo añadiría en esta parte que en las democracias modernas dejaron de discutirse hace mucho cuestiones como las que todavía se discuten en la nuestra. En aquéllas, por ejemplo, nadie se ocupa ni preocupa de si los partidos y candidatos deben o no articular sus campañas electorales observando ciertos preceptos y disposiciones legales aun a costa de constreñir el debate libre de las ideas. Este tipo de consideraciones simplemente no tiene lugar desde el momento que se da por sentada

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la primacía del valor de la libertad de expresión por sobre cualquier otro criterio. En ese sentido, lo que podría motivar cuestionamientos por parte de los actores políticos en campaña no es el hecho de ser aludidos de manera negativa por sus adversarios, dada la enorme permisividad de la libertad de expresión de la que gozan, sino sentirse en un momento dado limitados o condicionados en su capacidad para expresarse libremente. Ese sí que sería un escándalo que podría vulnerar sensiblemente la legitimidad de una democracia consolidada. Además, se presume en estas realidades que los actores políticos desarrollarán patrones de conducta responsables que los llevarán a autolimitarse a la hora de referirse a sus contrincantes o de enviar mensajes incendiarios que en lugar de concitar apoyos puedan generar el efecto contrario, pero aun en esa eventualidad, es responsabilidad de los propios políticos profesionales exhibir prudencia o soberbia, y en ningún caso la normativa electoral los coartará o disuadirá para no hacerlo. Asimismo, cuando en tiempos electorales un candidato denuesta a otro con fundamentos (o sea, lo exhibe públicamente como un político corrupto o deshonesto), lo más probable es que el candidato denostado renunciará a sus pretensiones electorales, bajo el entendido de que el ofendido, más que él, es la ciudadanía a la que pretendía engañar con una imagen ficticia. Salta a la vista que la democracia en México camina por el sentido contrario: en lugar de apuntalar la libertad de expresión, los partidos promueven leyes y juicios para frenar el libre debate de las ideas por considerar que pueden resultar raspados innecesariamente por sus contrincantes más poderosos, o que éstos, sobre todo los partidos gobernantes, se pueden aprovechar de su posición más ventajosa políticamente hablando para utilizar a su favor los éxitos de programas gubernamentales o la infraestructura del poder. Huelga decir que se trata de percepciones estériles que en lugar de apuntalar la democracia la pervierten de origen. Y si esto pasa en el ámbito electoral, donde la libertad de expresión es casi una condición sine qua non, lo más seguro es que ese derecho estará igualmente castigado en otros ámbitos de la vida pública, como en las tentativas recientes por penalizar el aborto o en la supresión de libertades y garantías ciudadanas en nombre del combate al crimen organizado. En otras palabras, cuando la libertad de expresión comienza a “reglamentarse” en lo electoral es un síntoma inequívoco de que está por sobrevenir una enfermedad más grave, propia de los tiempos de cinismo que atravesamos, tiempos en los que un político exhibido en sus fechorías no sólo no renuncia sino que se victimiza, y en ocasiones hasta capitaliza a su favor las denuncias en su contra, aprovechando las inconsistencias legales. Por lo demás, como se verá en los siguientes incisos, no es por la vía de la reglamentación de la libertad de expresión como se garantizan en la práctica cuestiones como la libertad del sufragio o la equidad de la contienda.

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C)

Libertad del sufragio

Para este asunto retomo el caso en donde el TEPJF resolvió sancionar al PAN por difundir la frase: “si pierde el gobierno, perdemos los mexicanos”. Según la sentencia respectiva, se determinó que dicha frase era ilegal por inducir en forma indebida a los electores a votar a favor del PAN, es decir, por afectar la libertad del sufragio. Obviamente, una sentencia tan absurda como ésta sólo puede prosperar en el marco de una legislación electoral igualmente absurda en muchos de sus preceptos, y sería impensable en una democracia más evolucionada. De entrada, resulta un despropósito establecer una relación causal entre una frase de campaña, cualquiera que ésta sea, y su impacto para inducir el voto, y en esa medida interferir en la libertad del sufragio. De nuevo, esa manía por dotar a un cuerpo colegiado —en este caso al TEPJF— de una capacidad o atribución para determinar cuestiones que nadie puede determinar sin recurrir a valoraciones subjetivas y arbitrarias. Si calificar la intencionalidad implícita de un lema de campaña resulta una tarea tendenciosa y sesgada, determinar si esa expresión sustrae a los electores la libertad para sufragar, raya en lo ridículo. Por esta vía llegamos a una paradoja: al facultar legalmente a un tribunal para determinar si un lema de campaña es ilegal porque induce el voto y coarta la libertad del sufragio, dicho tribunal es el que de facto termina sustrayendo a los ciudadanos su capacidad para elegir libremente, bajo el supuesto de que una tarea como ésta requiere tribunales calificados para decidir en nombre de una ciudadanía incapaz de hacerlo por sí misma. Por lo demás, son factores de otra índole los que en realidad ponen en peligro la libertad del sufragio, y no el empleo tendencioso de ciertos lemas de campaña que según esto pueden tener un enorme poder de disuasión, igual de explosivo que una bomba molotov. Así, la partidocracia, que al otorgar una gran centralidad a los partidos en las decisiones públicas que afectan a la sociedad, usurpan un primado que en realidad le corresponde a la ciudadanía. En otras palabras, ahí donde los partidos mayoritarios concentran la iniciativa de la acción pública de acuerdo con sus intereses y ambiciones, los ciudadanos quedan supeditados a los caprichos de aquéllos. Así, por ejemplo, en el caso de nuestro país, corresponde a los propios partidos determinar quiénes pueden contender y quiénes no en las elecciones (de entrada, un candidato independiente queda excluido de esta posibilidad), quiénes van a calificar la elección y quiénes van a convalidarla (por la vía de la designación de los consejeros del IFE y los magistrados del TEPJF), e incluso quiénes podrán votar y quiénes no (así, los mexicanos en el extranjero, a quienes no se les han extendido plenamente los

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derechos políticos de los residentes locales). Éstas sí son formas reales de limitar el sufragio y no nimiedades, como una frase o un lema de campaña. D)

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Equidad de la contienda

De manera similar al punto anterior, sostener que la equidad de una contienda electoral se puede vulnerar por el empleo sesgado de propaganda oficial por parte de un candidato o partido, o que una excesiva intervención proselitista de un gobernante a favor de su partido en campaña hace inequitativa una elección, o que el uso propagandístico de la figura presidencial por parte del partido gobernante es una práctica desigual, son cuestiones irrelevantes en el marco de una democracia consolidada, por las mismas razones que los casos anteriores: el reconocimiento de la madurez de los electores para discernir entre las distintas ofertas, la imposibilidad de establecer a priori una relación directamente proporcional entre propaganda oficial y captación de votos, etcétera. Además, en el caso de nuestro país existen factores estructurales que realmente amenazan de origen la equidad de las contiendas y que por fuerza de la costumbre ya nadie discute; son cuestiones tan importantes que hacen palidecer por inocuas y frívolas a todas las que son regularmente materia de controversias en el TEPJF. Así, por ejemplo, los mecanismos de selección de los consejeros electorales del IFE y de los magistrados del TEPJF mediante un sistema de cuotas partidistas, donde los partidos más influyentes imponen sus preferencias de manera flagrante y cínica. Lo mismo puede decirse de la inexistencia de una ley de partidos que, entre otras cosas, fije de manera clara y transparente mecanismos imparciales y regulares de fiscalización de sus recursos y activos, así como los mecanismos internos de selección de candidatos y dirigencias. Resultan igualmente fuera de toda proporción y lógica los millonarios salarios de los funcionarios electorales (consejeros y ministros), que en lugar de precaverlos, como se pretende con tan redituables salarios, de cualquier tentación insana que empañe su imparcialidad, los vuelve sumisos y dóciles ante los partidos con tal de conservar sus privilegios. Se reproduce así en la arena electoral una de las prácticas más comunes y persistentes del viejo régimen: la simulación, o sea que se hace como que la democracia electoral requiere grandes inversiones para desarrollarse con imparcialidad, como si ésta pudiera comprarse. Cabe señalar que en la mayoría de las democracias modernas, los cargos electorales, además de ser temporales, o sea circunscritos a los tiempos de elecciones, suelen ser honorarios, o sea no remunerados. ¿Insólito? No, lógico, pues de otra manera se generarían

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todo tipo de suspicacias. Éstos sí son, pues, factores estructurales que ponen en peligro la equidad de una contienda.

6. A manera de conclusión La transición democrática en México se ha caracterizado por su carácter tentativo y provisional. Esto se debe a que las elites políticas del régimen priísta nunca perdieron el control del proceso de apertura. Por el contrario, con las subsecuentes reformas electorales que promovieron desde la reforma política de 1977 hasta la reforma de 1996 sólo buscaban recobrar para el régimen alguna legitimidad que les permitiera mantenerse en el poder. Más que democratización lo que tuvimos fue un largo proceso de liberalización política, es decir, de flexibilización lenta y gradual de las restricciones a la competencia y la participación. Sin embargo, la apertura restringida de la arena electoral generó nuevos equilibrios políticos y alternativas viables al partido del poder que en un contexto de crisis extrema terminaron por acotar al régimen y obligar a la elite gobernante a aceptar su derrota en las urnas. Como resultado tuvimos una transición por la vía de la alternancia, una transición sin pacto, lo que marca un hecho inédito en las transiciones democráticas y una problemática muy delicada para los gobiernos emergentes, que hasta cierto punto no tuvieron que enfrentar otros gobiernos en el mundo emanados de transiciones democráticas exitosas: el rediseño institucional y normativo del nuevo régimen sobre la base del régimen heredado, pero en un contexto altamente competitivo y sin una mayoría afín en el Congreso como para hacer avanzar dichas reformas con alguna certidumbre. De ahí que México se encuentra después de la alternancia en una suerte de limbo, en el que los valores y las prácticas democráticas surgidas de la transición no pueden ser albergados de manera virtuosa en el entramado institucional y normativo vigente, que no es otro que el heredado del viejo régimen. En virtud de ello, el gran desafío para México en la actualidad es la reforma del Estado, que no es otra cosa que la reforma integral de la Constitución; una reforma que vuelva compatibles y coherentes a nuestras leyes e instituciones, por una parte, y las necesidades y exigencias de una auténtica democracia, por la otra. Huelga decir que mientras no se avance seriamente en la reforma del Estado, por más importantes que sean los logros en materia democrática, siempre serán insuficientes y en ocasiones hasta contradictorios con las leyes heredadas del pasado. En este contexto, las elecciones federales de 2006 constituían en el papel una oportunidad óptima para apuntalar la joven democracia electoral del país. En efecto, si los comicios resultaban ejemplares en lo que a transparencia, par-

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ticipación, equidad e imparcialidad se refiere, se habría dado un paso decisivo hacia el firme establecimiento de las prácticas, valores, normas e instituciones electorales. Sin embargo, esto no ocurrió. Las elecciones presidenciales mostraron con tristeza que el sistema electoral mexicano adolecía de serias fallas e inconsistencias, pero sobre todo que no estaba preparado para enfrentar con madurez y solidez una contienda muy competida y reñida que dio por resultado un empate técnico entre dos de los candidatos. La consecuencia fue un proceso electoral sumamente impugnado que albergó en muchos mexicanos la sospecha sobre la legitimidad de las elecciones, al grado de que el país se encontró sumamente dividido y polarizado, con una democracia vapuleada y exhibida en sus muchas inconsistencias. En los hechos, las instituciones y las leyes electorales vigentes no generaron la certidumbre institucional necesaria para unos comicios tan importantes. Y aunque no existen indicios sólidos de un fraude o una manipulación deliberada de los resultados, quedó de manifiesto que en materia de democracia hay mucho por hacer aún, que tenemos una ley electoral insuficiente y poco congruente con las exigencias de una verdadera democracia. Por ello, después de las elecciones de 2006 resultaba imperiosa para México una nueva reforma electoral que reforzara a nuestra muy cuestionada democracia electoral. Si la reforma no procedió antes fue porque las elecciones de la alternancia en el 2000 la vacunaron. Parecía entonces que habíamos encontrado la fórmula perfecta para organizar elecciones e incluso se creó la ficción de que nuestro modelo era exportable a otros países. Sin embargo, la diferencia entre los comicios del 2000 y del 2006 fueron simplemente algunos puntos de distancia entre los dos candidatos presidenciales más votados. Aquí no hay héroes ni villanos, simplemente circunstancias, y en el trasfondo la misma e insuficiente ley electoral, la de 1996. Sin embargo, en honor a la verdad, nadie quería verlo. Todos parecían encandilados con las bondades de la reforma electoral de 1996 y fuimos muy pocos los observadores que insistimos en esos años en las muchas incongruencias de la misma y advertimos que tarde o temprano debía modificarse de manera integral si se aspiraba a fortalecer nuestra democracia electoral. El hecho es que los castillos que se pretendieron construir eran de arena, y hoy los partidos han debido reconocer la fragilidad de origen de la legislación electoral. La pregunta que surge ahora es si las reformas electorales de 2007 cumplen o no con las necesidades y las exigencias de una auténtica democracia electoral, es decir, si está o no a la altura de lo que el país requiere o si constituye una reforma insuficiente a la que le sucederán inevitablemente nuevas reformas en el futuro, tan pronto como unos comicios muestren en la práctica sus puntos débiles.

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En mi opinión, como anticipé al inicio, si bien dichas reformas electorales contemplan avances importantes, son tantas las omisiones que no hay más remedio que aceptar el carácter tentativo y provisional de las mismas. En efecto, tal y como los partidos han presentado las modificaciones legales, a las reformas de “tercera generación”, como muchos han llamado incorrectamente a esta reforma electoral, le sucederán en el futuro reformas de “cuarta”, “quinta” y “n” generaciones. La expresión es incorrecta porque sólo se puede hablar de reformas generacionales cuando los problemas que se buscan resolver con cada reforma son inéditos e imposibles de anticipar en el pasado. Obviamente, este no es el caso de México, pues aquí no ha habido ninguna temática considerada en las sucesivas reformas electorales cuya carga problemática no haya sido anticipada desde hace muchos años o incluso décadas. Lo que ha faltado más bien es la voluntad necesaria por parte de los actores políticos para introducir los cambios legales de una vez por todas, con una visión de largo plazo. Por otra parte, no les falta razón a quienes argumentan que con estas reformas se da una vuelta de tuerca más hacia la afirmación de la partidocracia en México, o sea una desviación de la democracia, según la cual los partidos terminan monopolizando las actividades políticas, económicas y sociales, al querer canalizarlo todo por el cauce de la política institucional de los partidos. En los hechos, los primeros beneficiarios de esta reforma son los propios partidos mayoritarios, los cuales no ven afectados en lo más mínimo sus muchas prerrogativas e intereses al cobijo de la ley. En su momento, la acalorada discusión pública sobre las muchas omisiones y despropósitos de la reforma electoral de 2007 nos hizo pensar a muchos que los legisladores introducirían los ajustes pertinentes antes de aprobar las reformas para que éstas no vulneraran derechos fundamentales o para que se impusiera la prudencia en muchos temas que suscitaban controversia. Lamentablemente, esto no ocurrió. Al final, los partidos mayoritarios se impusieron y, como suele ocurrir, la opinión pública fue simplemente ignorada por ellos. Con todo, es bueno que se reconozcan desde ahora los activos y los pasivos de esta reforma. Simplemente es cosa de esperar una nueva coyuntura favorable para que se den los acuerdos con un objetivo de miras más ambicioso que el que se pudo observar en esta ocasión. Sin embargo, las oportunidades son más bien escasas, y cada vez que se desperdicia una, se abona más a la incertidumbre y la desazón que a la estabilidad y la fortaleza de la democracia. Que el gradualismo haya sido en el pasado reciente la estrategia dominante para avanzar en la transición tiene mucho sentido. Antes se buscaba preservar al régimen priísta a toda costa, como abrir cautamente la arena electoral. De hecho, la elite gobernante siempre pudo imponer a conveniencia sus preferencias

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y opciones en las reformas electorales, con una lógica minimalista más que maximalista. Pero esto que resulta obvio en el pasado no tiene sentido en el presente, una vez que hemos llegado a la democracia por la vía de la alternancia. Hoy no hay razones que justifiquen el gradualismo como estrategia para “perfeccionar” la ley electoral vigente. Si el minimalismo tuvo buenas razones en el pasado, poner al día nuestra democracia hoy para que funcione adecuadamente exige por parte de todos los actores políticos una estrategia maximalista, despojada de intereses inmediatistas o cortoplacistas. En la actualidad, una vez que se ha cristalizado la alternancia y se ha dejado atrás al autoritarismo, no deberían caber posiciones timoratas y gradualistas para reformar la ley electoral. ¿Hasta cuándo?

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IUS

ARTICULO REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VI NO. 30, JULIO-DICIEMBRE DE 2012, PP. 35-48

Elecciones inauténticas en México. Notas para una discusión* Inauthentic elections in Mexico. Notes for discussion John M. Ackerman**

RESUMEN

ABSTRACT

Hace falta expandir el concepto de “autenticidad” más allá de la mera representación fiel de la “voluntad de los votantes” para incluir también tanto la calidad de la misma competencia electoral como la naturaleza de la etapa poselectoral de calificación de la validez de los comicios. Algo “auténtico” es algo “genuino”, no “apócrifo” o “fraudulento”. Así que una elección auténtica, entonces, sería un proceso de competencia política donde hubiera una verdadera diferenciación entre las ofertas de los candidatos, equidad y legalidad en la competencia entre estas ofertas, así como una verdadera incertidumbre con respecto a quién ganaría el día de los comicios.

We need to expand the concept of “authenticity” beyond the mere faithful representation of the “will of the voters” to include both the quality of the electoral competition and the nature of the post-election phase of qualifying for the validity of the elections. Something “real” is something “genuine” and not “apocryphal” or “fraudulent.” So a genuine election choice, then, would be a process of political competition where there is a real difference between the offers of the candidates, fairness and legality in the rivalry between these offers, as well as a bona fide uncertainty about who would win the elections on election day.

PALABRAS CLAVE: México, elecciones, eleccio-

KEY WORDS: Mexico, elections, inauthentic

nes inauténticas, democracia, legitimidad, crisis política.

elections, democracy, legitimacy, political crisis.

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* Recibido: 22 de julio de 2012. Aceptado: 15 de septiembre de 2012. ** Investigador titular en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México. ([email protected]).

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Sumario 1. Introducción 2. Crisis democrática 3. Crisis institucional 4. En busca de la legitimidad perdida

1. Introducción

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El pueblo mexicano sabe mejor que casi cualquier otro que la mera celebración de elecciones populares no es suficiente para legitimar el ejercicio del poder público. La norma a lo largo de más de 200 años de vida independiente ha sido precisamente la celebración de comicios carentes de valor democrático. Recordemos que el dictador Porfirio Díaz ganó siete elecciones presidenciales al hilo, iniciando en 1880 y terminando en 1910, cuando inició la Revolución Mexicana. El primer líder revolucionario, Francisco I. Madero, no tomó el poder con las armas, sino por medio de elecciones populares celebradas en 1911. Si bien hubo un periodo de inestabilidad política entre 1911 y 1934, desde ese último año y hasta la fecha se han celebrado elecciones presidenciales cada seis años sin interrupción alguna. Este contexto histórico eleva las exigencias de los mexicanos con respecto a la calidad de los procesos electorales en comparación con otros pueblos, donde el solo hecho de celebrar elecciones populares constituye un viraje histórico. Después de más de un siglo de experiencia con elecciones simuladas, sabemos perfectamente bien cómo detectarlas y no estamos dispuestos a seguir tolerando la misma situación. México, entonces, se encuentra un paso más adelante en comparación con otros países en el desarrollo de una cultura cívica crítica y exigente que favorece la verdadera democratización. Mientras otras sociedades apenas empiezan a decepcionarse de la democracia realmente existente, al darse cuenta de que los procesos electorales pueden ser utilizados para excluir y desempoderar a los ciudadanos, en México esto ha sido evidente desde hace más de un siglo. Las problemáticas elecciones de 2006 entonces no serían un incómodo bache en el camino inexorable hacia la “modernidad democrática” en México, sino el ejemplo más claro de la continuidad histórica del fraude y la simulación autoritaria. Así que para reencauzar nuestra dolida democracia no será suficiente que las elecciones de 2012 simplemente ahuyenten el “fantasma de 2006”, utilizando las palabras del consejero presidente Leonardo Valdés,1 sino que tendrán que 1

VALDÉS ZURITA, L. “Quedó erradicado el ‘fantasma’ del 2006”, en El Universal, 22 de marzo de 2011.

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marcar un alto definitivo en el camino y establecer nuevas bases para la competencia política y la convivencia democrática. El reto central para la democracia mexicana es romper con el legado histórico de la simulación. Hay que pasar de la mera celebración de elecciones populares, de acuerdo con la normatividad vigente, a la organización de procesos competitivos “auténticos” y democráticos. En el presente ensayo realizaré una reflexión sobre la crisis política que aqueja al país y las posibilidades para el surgimiento de un amplio movimiento social que exija el cumplimiento de la esperanza de la transición democrática. Posteriormente analizaré la defraudación sistemática a los principios constitucionales en materia electoral, tanto por las autoridades electorales como por los actores políticos, que ha sido la regla desde 2006 hasta la fecha. Veremos que aun con la aprobación de una histórica reforma electoral en 2007, la esfera político-electoral se sigue rigiendo más por las leyes de la selva y los intereses fácticos que por el Estado de derecho y las instituciones constituidas. Finalmente, concluimos con una exploración del concepto constitucional de la “autenticidad” democrática y la esperanza de que en 2012 se pudiera contar con un proceso electoral que por primera vez en la historia rompiera con la tradición de simulación e impunidad en la materia.

2. Crisis democrática La democracia mexicana se encuentra en crisis. Las instituciones gubernamentales y la clase política mexicana están hoy ante el reto histórico de demostrar a la población que las elecciones son más que solamente una vía para dirimir los diferendos entre los integrantes de la clase política con respecto a quién toma las riendas del poder gubernamental, sino que también sirven para atender asuntos más profundos como la distribución del poder político, social y económico. Si el ejercicio de los mecanismos democráticos no conlleva a la reducción de la dominación social y la consecuente liberación de la ciudadanía, la población suele retirar su respaldo al sistema político operante y busca otras vías para transformar el ejercicio del poder. Este desenlace podría ser positivo, en cuanto se generen movimientos sociales que exijan la implementación de una “democracia verdadera” al estilo de las protestas en España y Estados Unidos. Pero también podría ser sumamente peligroso si se desatan los reflejos autoritarios y represivos de autoridades y al-

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gunos sectores de la sociedad. Los resultados más recientes del Latinobarómetro2 hablan de la fuerte presencia de ambas tendencias entre la población mexicana. Por un lado, México es uno de los países en la región aparentemente con menos apego a los “valores democráticos”, pues el 36 por ciento de la población expresa que les “da lo mismo tener un régimen democrático o no”, y 14 por ciento afirma que “un gobierno autoritario puede ser preferible”. Solamente el 40 por ciento se declara convencido de que la “democracia es mejor a otra forma de gobierno”. También la tolerancia para un eventual gobierno militar (solamente el 53 por ciento lo descarta totalmente) es mucho más alta que en otros países en América Latina, como Argentina, Chile y Brasil, que conocen de primera mano los efectos nefastos de este tipo de régimen. Éstos son los datos que más preocupan a la mayor parte de los analistas en México. Sin embargo, también hay datos positivos que reflejan el espíritu crítico y las altas exigencias democráticas de la población mexicana. Por ejemplo, los mexicanos son los más insatisfechos con el funcionamiento de la democracia en toda la región, con un abrumador 73 por ciento de la población que expresa este punto de vista. Asimismo, de acuerdo con el mismo estudio, en México únicamente el 31 por ciento de los encuestados expresa que tiene “mucha” o “algo” de confianza en el gobierno. Estos alarmantes datos hablan muy bien de los mexicanos, quienes no tienen empacho en reconocer el mediocre desempeño de sus instituciones políticas. Mucho peor estaríamos si además de sufrir las consecuencias de la disfuncionalidad gubernamental también estuviéramos “satisfechos” con este fracaso y confiásemos ciegamente en nuestras autoridades. Los datos confirman la sana conciencia crítica de los mexicanos con respecto al desempeño gubernamental. Esta actitud escéptica nos coloca en una situación más cercana a la cultura política de Europa que a la de los demás países de América Latina. Mientras en el “nuevo mundo” un promedio de 45 por ciento expresa “mucha” o “algo” de confianza hacia su gobierno, en el “viejo continente” el porcentaje de confianza es mucho más bajo y alcanza 29 por ciento. Lo que estimula la transformación institucional y el avance democrático no es la complacencia, y mucho menos la autocomplacencia, sino precisamente una sostenida insatisfacción ciudadana que lleve a la población a exigir más y mejores garantías a las autoridades. Los mexicanos también tienen mucha claridad con respecto a las raíces de la crisis que actualmente aqueja al país. Señalan a la corrupción como el problema más importante: el 55 por ciento de la población la ubica como el principal asunto “que le falta a la democracia en el país”. Asimismo, la gran mayoría de 2

Latinobarómetro, Reporte anual 2011, disponible en: www.latinobarometro.org/latino/LATContenidos.jsp.

ELECCIONES INAUTÉNTICAS EN MÉXICO. NOTAS PARA UNA DISCUSIÓN

la población (61 por ciento) afirma que “los que menos cumplen con la ley” en México son “los ricos”. Y solamente el 22 por ciento de la población cree “que se gobierna en bien de todo el pueblo”, 2 por ciento menos que en 2010. Solamente Guatemala, El Salvador, Honduras, República Dominicana y Costa Rica tienen porcentajes menores en esta última medición. Las condiciones están dadas, pues, para el surgimiento de un fuerte movimiento de indignación ciudadana a favor de una democracia más justa y verdadera. Sin embargo, también existe el riesgo de que este sano nivel de insatisfacción y desconfianza se convierta más bien en desilusión, depresión e inacción, en lugar de abrir paso a mayores exigencias ciudadanas. El mismo estudio de Latinobarómetro incluye datos importantes al respecto. Por ejemplo, la población mexicana tiene una de las tasas más bajas de creencia en la capacidad del Estado para resolver los problemas del país. Solamente un poco más de la tercera parte de los encuestados tiene la convicción de que “el Estado puede solucionar” los asuntos de corrupción, pobreza, delincuencia y narcotráfico. Sólo Honduras y Guatemala tienen un nivel de pesimismo ciudadano más pronunciado. Este dato indica un notable “desempoderamiento” (disempowerment) o falta de sensación de “eficacia ciudadana” entre la población. Es decir, si bien los mexicanos son sumamente críticos del desempeño de las autoridades, creen que los problemas son simplemente imposibles de resolver. La razón principal de la falta de una explosión social más fuerte en México, al estilo de España, Chile o Estados Unidos, no sería entonces una “apatía” generalizada, sino una depresión social profunda que inmoviliza a la sociedad. La clase política en México le apuesta a mantener este pesimismo y depresión, ya que ello es lo único que hoy mantiene controlada a la sociedad. Sobre todo hoy, que nos encontramos en la antesala de las elecciones más grandes de la historia en México, con la renovación simultánea el 1 de julio de 2012 de la Presidencia de la República, el Senado de la República, la Cámara de Diputados, seis gobernadores, un jefe de gobierno y quince Congresos locales, es sumamente importante para la mayor parte de los políticos que la participación social no se desborde, ni dentro ni fuera de las urnas. Por mucho que públicamente se reconozca la importancia de la participación ciudadana, lo que realmente les conviene a los partidos es que la votación se circunscriba al voto corporativo. Asimismo, durante los procesos electorales los movimientos sociales son vistos como francas amenazas para las campañas políticas. Pero esta estrategia de contención presenta riesgos mayúsculos. Tarde o temprano la indignación y la tradicional conciencia ciudadana de los mexicanos se asomarán de nuevo al escenario nacional, tal y como ha ocurrido en tantas

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otras ocasiones a lo largo del último siglo. Lo único que hace falta como chispa detonadora es que la sociedad vea con optimismo las posibilidades de un cambio real, y así se sacuda de la depresión que hoy la tiene desmovilizada. Si la política electoral no es capaz de abrir un cauce para estas inquietudes, necesariamente tendrán que manifestarse por otras vías. En este caso, el periodo pos-electoral y de transición entre gobiernos en 2012 podría llegar a ser uno de los más complicados de la historia reciente, marcados por una fuerte movilización social y debilitamiento institucional. El gran reto para el sistema político mexicano es entonces dar cabida, dentro del actual proceso electoral, a la indignación ciudadana que hierve bajo la superficie, en lugar de esperar para cuando podría ser demasiado tarde. Solamente un acercamiento al enorme caudal de ciudadanos que repudian al sistema como tal, en lugar de una búsqueda fantasiosa del apoyo de una “clase media” sobredimensionada o del insignificante “voto moderado”, es lo que podría transformar los términos de la competencia electoral y abrir la puerta para la recuperación de la confianza en el sistema político y el desarrollo democrático en el país. Al final de cuentas, la presencia de tanta insatisfacción entre los mexicanos no se debe tanto a una cultura política atrasada del “sospechosismo”, sino a la muy real separación de las instituciones gubernamentales y la clase política del ciudadano común. No podemos descartar la posibilidad de que los mexicanos están insatisfechos con la democracia precisamente porque la democracia mexicana en realidad no satisface sus necesidades más básicas para la participación en los asuntos públicos del país. Estos datos también surgen del legado de simulación electoral que caracteriza al sistema mexicano y que analizaremos más adelante. Este legado aumenta las expectativas y las exigencias para los mexicanos en la democracia verdadera, ya que “se satisfacen” con menos que el ciudadano común. También los hace más pesimistas con las elecciones a secas, ya que han visto cómo la celebración de elecciones ha estimulado muy poco cambio en las políticas públicas. Con respecto a los datos sobre la preferencia de la democracia como sistema de gobierno, aquí también existen varias lecturas. Específicamente, el hecho de que solamente el 40 por ciento de los mexicanos afirma que “la democracia es mejor a otra forma de gobierno” no indica necesariamente que el otro 60 por ciento esté buscando retornar al autoritarismo. Más bien quiere decir que ese 60 por ciento tiene una escala de preferencias muy lógica en que privilegia su bienestar por encima de las posibilidades de votar en elecciones que de todas formas distan mucho de ser “auténticas”. Es decir, si la ciudadanía ve que la “democracia” implica un ejercicio inútil, evidentemente sí estaría dispuesta a sacrificar esta práctica por algo diferente que podría ser más satisfactorio y útil.

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3. Crisis institucional La democratización no es un proceso unidimensional de tendencias teleológicas hacia un fin predeterminado. Avanza y retrocede en varios frentes de manera simultánea, y si no hay un desarrollo integral de todos sus componentes fácilmente pueden generarse estancamientos y francos retrocesos. Durante las elecciones presidenciales de 2006, por ejemplo, se experimentó un avance formidable con respecto a la competitividad e intensidad de las campañas políticas. De forma inédita, el electorado tuvo la fortuna de contar con tres opciones políticas radicalmente diferentes, cada una de las cuales contaba con una posibilidad real de ganar la contienda presidencial. Parecía que por fin se habían cumplido los estándares mínimos de una democracia electoral que Joseph SCHUMPETER planteara en su momento y que consistían en la existencia de una competencia real entre candidatos claramente diferenciables entre sí.3 Habría sido entonces 2006, y no 2000, como se creyó en su momento, el año que marcaba el auténtico vuelco de la transición política hacia la democracia en México. Sin embargo, el posicionamiento político del candidato vencido en la elección presidencial indicó lo lejos que México se encuentra de consolidar su incipiente democracia. Andrés Manuel López Obrador se negó a reconocer a Felipe Calderón como el presidente de México, e incluso formó su propio “gobierno legítimo” como plataforma para difundir sus propuestas políticas a la población mexicana. Las encuestas demuestran que aun a dos años de la celebración de las elecciones presidenciales de 2006, más del 40 por ciento de la población todavía creía que no existe certeza respecto a los resultados electorales de aquel convulsionado año.4 Pero la verdadera mala noticia no es la existencia de esta desobediencia y desconfianza en sí mismas, sino el hecho de que ambas estén plenamente justificadas. Durante el proceso electoral de 2006 todos atestiguamos el mantenimiento de prácticas autoritarias de gestión del poder público heredadas del antiguo régimen del partido del Estado. Como en las peores épocas del autoritarismo, el Poder Ejecutivo Federal, el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) actuaron de manera parcial, contradictoria y opaca, facilitando la victoria del candidato oficial 3

SCHUMPETER, JOSEPH, Capitalismo, socialismo y democracia, Aguilar, México, 1942. Para una discusión fascinante sobre las implicaciones de la obra de SCHUMPETER para la evaluación de las democracias modernas véase SHAPIRO, I. El Estado de la teoría democrática, Bellaterra, Barcelona, 2005. MEYER (El espejismo democrático, Océano, México, 2007) ya ha aplicado este enfoque para analizar el caso específico de México. 4 Consulta Mitofsky, “Dos años después de la elección presidencial en México”, junio de 2008, disponible en: http: //75.125.231.234/Estudio.aspx?Estudio=dos-anios-2-julio.

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postulado por el partido que controlaba el gobierno.5 Hasta la fecha, casi nadie puede sostener con certeza quién ganó la elección presidencial de aquel año.6 El desconocimiento del ganador por el perdedor es apenas un síntoma de un problema estructural mucho más profundo con el funcionamiento de la gestión de los asuntos públicos en México. Ahora bien, las inequidades e ilegalidades que marcaron las elecciones de 2006 no fueron la excepción sino que se han convertido en la regla para los procesos electorales. En general, los ejemplos abundan con respecto a la intervención indebida de los gobernantes en los procesos electorales por medio de declaraciones públicas y la utilización de recursos del erario. El rebase de topes de campaña, la recepción de financiamiento ilegal y la manipulación de los informes a las autoridades electorales son ya prácticas comunes. Asimismo, la intervención directa de poderes fácticos y mediáticos en las contiendas electorales es ya un ejercicio cotidiano. Por ejemplo, el proceso electoral federal de 2009 se desarrolló en un contexto similar al de 2006. En 2006, el TEPJF, en su “Dictamen de validez de la elección presidencial”, reconoció que las declaraciones indebidas del presidente Vicente Fox a favor del candidato de su partido en el proceso electoral “constituyeron un riesgo para la validez de los comicios”. Sin embargo, en 2009 el presidente Felipe Calderón no se contentó con mensajes metafóricos sobre “caballos y jinetes”, sino que tomó la decisión de encabezar personalmente la campaña del Partido Acción Nacional (PAN). A menos de 48 horas del inicio legal de las campañas en 2009, Calderón violaría la Constitución con su mensaje, transmitido en cadena nacional, para presumir los “logros” de su gobierno con respecto a la influenza. Durante 2009, su administración presupuestó 1,800 millones de pesos para propaganda gubernamental en los medios de comunicación. De igual forma, para apuntalar la campaña de su partido, el mandatario lanzó el programa de promoción turística “Vive México, Vive lo Tuyo”, y difundió constantes llamados a votar. El PAN también utilizó abusiva e ilegalmente la figura presidencial en su campaña. En 2006, el TEPJF reconoció formalmente que el sector privado intervino de manera ilegal en las campañas electorales mediante la contratación de anuncios en radio y televisión para denostar al candidato López Obrador. En 2009, sin embargo, ya no fue necesario que organismos externos contrataran propaganda porque las mismas televisoras intervinieron directamente en las contiendas 5

Para no repetir argumentos que desarrollé en otra parte, véase ACKERMAN, J. M. “Democracy & Protest in Contemporary Mexico”, en SELEE, A. y PESCHARD, J. (eds.). Mexico’s Democratic Challenges, Woodrow Wilson Center for International Scholars, Washington, D. C., 2009. 6 Véase CRESPO, J. A. Que hablen las actas, Aguilar, México, 2007.

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electorales al regalar, o vender de manera subrepticia, múltiples espacios a los partidos políticos y a sus candidatos predilectos. Los casos más evidentes involucraron a Demetrio Sodi, Marcelo Ebrard, Enrique Peña Nieto, César Nava, el Partido Verde, entre otros. Es importante señalar que la norma no solamente prohíbe la venta de propaganda electoral en radio y televisión, sino que también proscribe cualquier donación en especie a partidos o candidatos por parte de empresas de carácter mercantil. Campañas negativas como las de 2006, que se utilizaron contra López Obrador y rebasaron por mucho los límites de la libertad de expresión, también empañaron las campañas federales de 2009. El PAN aplicó exactamente la misma receta, pero ahora en contra del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Si bien el IFE y el TEPJF ordenaron el retiro de algunos anuncios, los partidos, en un franco desafío a las autoridades electorales, insistieron en difundir anuncios similares y en general degradaron el nivel del debate público. El desempeño de las autoridades electorales en 2009 fue igual de omiso que en 2006. Si bien impusieron una serie de multas simbólicas, que variaron entre 2 y 9 millones de pesos por diversos desacatos a la ley, nunca lograron meter en cintura a los poderes fácticos que constantemente retaban su autoridad. El desacato por parte de Televisa y de TV Azteca, así como de las revistas Cambio y Vértigo, a las medidas cautelares del IFE durante los últimos días de las campañas electorales fue uno de los ejemplos más evidentes. El vergonzoso “sobreseimiento” del caso en contra de las televisoras por interrumpir partidos de fútbol al principio de las precampañas en enero fue otro claro ejemplo. Con respecto al TEPJF, el caso más preocupante fue su resolución en torno a la difusión de anuncios pagados por la fracción parlamentaria del Partido Verde Ecologista de México (PVEM) durante el proceso electoral, supuestamente para “informar” a la ciudadanía sobre sus labores legislativas. Estos anuncios incluían logotipos sumamente notorios del Partido Verde, así como mensajes con los mismos contenidos que la propaganda electoral del partido. Sin embargo, el TEPJF decidió revocar las multas que el IFE originalmente había impuesto tanto al partido como a las televisoras participantes. En 2010, los procesos electorales en los estados evidenciaron una vez más la permanencia de las viejas prácticas de fraude electoral y parcialidad institucional. Fue evidente que los gobernadores hicieron todo lo posible por intervenir ilegalmente en los procesos electorales. Las grabaciones de los gobernadores Fidel Herrera de Veracruz y Ulises Ruiz de Oaxaca, que documentan la utilización de recursos públicos para las campañas electorales y el ejercicio de presión sobre los organismos electorales, son dos claros botones de muestra.

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Las televisoras también mantuvieron su política de vender entrevistas y notas de manera fraudulenta. Los infomerciales tanto de Eruviel Pérez Magaña, candidato del PRI, como de Gabino Cué, candidato de la alianza PRD-PAN en Oaxaca, fueron apenas los ejemplos más burdos de esta desafortunada práctica generalizada. Por su parte, el presidente de la República, una vez más, tuvo una presencia mediática irregular durante el proceso electoral. Por ejemplo, apenas tres semanas antes de las elecciones locales que tuvieron lugar el 4 de julio de 2010, Calderón transmitió un mensaje en cadena nacional para “informar” sobre sus acciones en materia de seguridad pública. Este mensaje no contenía ninguna información nueva, importante o de urgente transmisión, y únicamente fue un esfuerzo de legitimación pública de las acciones del gobierno federal. El presidente también decidió súbitamente que cuatro días antes de las elecciones era el momento adecuado para “informar” sobre la eventual eliminación del impuesto de la tenencia para automóviles. El día siguiente, jueves 1 de julio, al presidente se le ocurrió que era el momento idóneo para compartir con la ciudadanía los grandes “logros” de su gobierno en materia de empleo. Asimismo, en días previos ya había emitido un mensaje en cadena nacional sobre la muerte del candidato del PRI al gobierno de Tamaulipas, y tanto él como el secretario de Gobernación habían convocado a conferencias de prensa para llamar a un “diálogo nacional” sobre el tema de la inseguridad pública. El anuncio que Calderón hiciera el 1 de julio fue particularmente grave porque tuvo lugar durante los tres días de “veda”, cuando está estrictamente prohibido cualquier acto de campaña electoral. Todos estos actos de propaganda constituyen una violación flagrante de la norma. El artículo 41 de la Constitución señala sin rodeos la prohibición de “toda propaganda gubernamental” durante las campañas electorales federales y locales. La norma contiene algunas excepciones para “campañas de información” en materia educativa y de salud, o “las necesarias para la protección civil en casos de emergencia”. Los mensajes de Calderón, sin embargo, no entran en ninguno de tales supuestos. Por más que la violencia del crimen organizado implica una “emergencia” nacional, los discursos no informaban sobre ninguna acción específica en materia de protección civil ni formaban parte de “campaña informativa” de ningún tipo. Ni siquiera Vicente Fox, Ernesto Zedillo o Carlos Salinas se habían atrevido a llegar tan lejos, aun en un contexto en que la ley era omisa en la materia. Paradójicamente, hoy, que sí contamos con una disposición constitucional explícita, se ha violado con mayor descaro la legalidad y la equidad que antes.

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La primera elección de 2011, para gobernador en el estado de Guerrero, siguió la misma pauta que las elecciones anteriores. Es muy probable que ambos candidatos, Manuel Añorve y Ángel Aguirre, hayan rebasado el tope de gasto de campaña de 33 millones de pesos, aunque el abierto abuso del gasto fue mucho más evidente para la campaña del primero que para la del segundo. La cantidad de folletos, calcomanías, espectaculares y anuncios televisivos, los frecuentes viajes en helicóptero del candidato, la sospechosa cobertura “noticiosa” de las principales empresas de televisión, y la entrada de ejércitos de “promotores” bien financiados desde diversos estados gobernados por el PRI, hablan de un derroche desmedido y totalmente ilegal. Aquí también hubo numerosas denuncias que señalaban la ilegal utilización de recursos públicos y humanos del gobierno del Distrito Federal para apoyar la candidatura de Aguirre. Finalmente, la brutal agresión, aparentemente realizada por promotores del voto del PRI, a Guillermo Sánchez Nava, representante del PRD ante el Instituto Electoral del Estado de Guerrero (IEEG), también empañó de manera importante el proceso electoral.

4. En busca de la legitimidad perdida El reto central para la democracia mexicana es pasar de la mera celebración de elecciones populares de acuerdo con la normatividad vigente a la organización de procesos competitivos realmente “auténticos” y democráticos. Ésta constituye una exigencia histórica para romper con la experiencia de simulación institucional en la materia a lo largo de más de 130 años. Pero también es una exigencia jurídica basada en el mismo texto constitucional. Los partidos y las instituciones electorales nunca se cansan de repetir el mantra de los cinco “principios rectores” en materia electoral que se encuentran plasmados en el artículo 41, fracción V, de la Constitución mexicana, a saber: “certeza”, “legalidad”, “independencia”, “imparcialidad” y “objetividad”. Sin embargo, una lectura cuidadosa del texto constitucional revela que si bien estos principios son sumamente relevantes, únicamente aplican para la “función estatal” de la “organización de las elecciones federales”, que le corresponde ejercer al IFE. Es decir, éstos son los principios que deberían regir el comportamiento y la actuación de los consejeros electorales y de toda la estructura administrativa del IFE a la hora de organizar los comicios federales. Pero cuando se trata de identificar los principios que deberían regir los procesos electorales como tales, independientemente de la actividad específica del IFE

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como organizador de los mismos, encontramos principios aún más importantes. Específicamente, el segundo párrafo del artículo 41 de la Constitución señala que “la renovación de los poderes legislativos y ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas”. Así que no es suficiente que el IFE o el TEPJF simplemente actúen con certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, sino que esta actuación también debe tener el resultado de que los procesos electorales sean “libres” y “auténticos”. Desde este punto de vista, no es suficiente que las instituciones electorales se coloquen pasivamente “más allá del bien y el mal” en un limbo de “objetividad” e “imparcialidad”, sino que están obligados a arremangarse las camisas para actuar afirmativamente para intervenir en la esfera política-electoral con el fin de garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales en materia electoral. Sin duda, una actitud pasiva es más fácil para las autoridades, ya que así evitan problemas con los actores políticos, el gobierno y los poderes fácticos. Sin embargo, tal desentendimiento de las condiciones reales de competencia electoral es, estrictamente hablando, una irresponsabilidad legal y una traición al espíritu democrático. La idea de que las elecciones deberían ser “auténticas” para ser válidas y legítimas no es un invento de la Constitución mexicana, sino que también está presente desde 1969 en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, mejor conocida como “Pacto de San José”. De acuerdo con el artículo 23.1.b de esta Convención, todos los ciudadanos de los países firmantes tienen derecho a: “votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores”. La Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo 21, incluye una afirmación similar desde 1948: “La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”. Finalmente, la Convención sobre Estándares de Elecciones Democráticas de la Comisión de Venecia, en su artículo 1.2, señala que los principios rectores de los procesos electorales son: “equidad, autenticidad y libertad de elecciones basada en el sufragio igual y universal con votación secreta que asegura la expresión libre de la voluntad de los votantes”. El gran reto entonces es definir a qué se refiere exactamente el principio de autenticidad. En sus manuales de capacitación, el TEPJF define una elección “auténtica” como una en la “que la voluntad de los votantes se refleje de ma-

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nera cierta y positiva en el resultado de los comicios”.7 Esta definición deja claro que este concepto no es procedimental sino sustancial. Es decir, lo relevante para lograr la autenticidad no es que las instituciones correspondientes sigan procedimientos específicos, por muy bien o mal que estén diseñados, sino de alcanzar un resultado específico. Asimismo, el tipo de resultado que se busca no es solamente un estado de cosas, sino la coincidencia entre dos estados: uno mental/interno de la “voluntad” ciudadana, y otro burocrático/administrativo de los “resultados de los comicios”. Sin embargo, esta definición del TEPJF también resulta ser engañosa porque circunscribe el tema de la autenticidad exclusivamente al universo de “los votantes”. Así, da la impresión de que lo único importante para asegurar la “autenticidad” de los comicios sería la correcta contabilización de los votos y el reconocimiento como ganadores a aquellos candidatos que hayan recibido mayor cantidad de respaldo popular. Este enfoque exclusivamente en la jornada electoral y el conteo de los votos desde luego no es suficiente. En años recientes, los estudios sobre la calidad de las elecciones han dirigido su atención más allá del día de la elección para también evaluar la equidad y la legalidad de los procesos electorales como tales. Asimismo, como ya se comentó arriba, en el contexto mexicano cualquier análisis de la autenticidad de las elecciones forzosamente tiene que tomar en cuenta el contexto general en que se llevan a cabo tanto las campañas electorales como la calificación de las elecciones, más allá del tema evidentemente importante del día de los comicios. De lo contrario, sería sumamente difícil distinguir entre el periodo autoritario y el periodo democrático de la historia contemporánea en México. Esto porque durante el autoritarismo mexicano también se celebraban elecciones, cuyos resultados muchas veces reflejaban “auténticamente” la voluntad de “los votantes”, si bien grandes cantidades de ciudadanos eran excluidas de facto de su derecho al sufragio. Hace falta, entonces, expandir el concepto de “autenticidad” más allá de la mera representación fiel de la “voluntad de los votantes”, para incluir también tanto la calidad de la misma competencia electoral como la naturaleza de la etapa pos-electoral de calificación de la validez de los comicios. Algo “auténtico” es algo “genuino”, no “apócrifo” o “fraudulento”. Así que una elección auténtica sería entonces un proceso de competencia política donde hubiera una verdadera diferenciación entre las ofertas de los candidatos, equidad y legalidad en la competencia entre estas ofertas, así como una verdadera incertidumbre con respecto a quién ganará el día de los comicios. 7

Véase http://www.te.gob.mx/ccje/Archivos/presentaciones_capacitacion/derecho_electoral.pdf.

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SHAPIRO8 nos recuerda la lección más básica de Joseph SCHUMPETER de que la democracia depende de, por lo menos, una clara diferenciación de los “productos” ofrecidos por los políticos. PRZEWORSKI9 ha identificado la incertidumbre como una de las claves más importantes para determinar la existencia o no de una situación democrática. La pregunta obligada entonces es si hoy, en México, contamos con procesos electorales verdaderamente “auténticos”, o por lo menos más auténticos, o si más bien el país sigue en el mismo estado de simulación autoritaria que ha caracterizado su desarrollo político e institucional a lo largo de su historia reciente.

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SHAPIRO, I. El Estado de la teoría democrática, cit. PRZEWORSKI, A. “Algunos problemas con la teoría de las transiciones”, en O’DONNELL, G. et al. (eds.). Transiciones desde regímenes autoritarios, Paidós, Madrid, 1999, vol. 4, pp. 233-267. 9

IUS

ARTICULO REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VI NO. 30, JULIO-DICIEMBRE DE 2012, PP. 49-66

El paradigma fallido de la neutralidad electoral. El caso de México en perspectiva comparada* The failed paradigm of electoral neutrality. The case of Mexico in a comparative perspective Josep Ma. Reniu Vilamala** RESUMEN

ABSTRACT

La regulación actual de la campaña institucional debe modificarse. Una alternativa sería acometer su supresión. La justificación de dicha medida se explica por la consolidación del sistema democrático y por la madurez política de la ciudadanía y, en otra, por la conveniencia de reducir el gasto público y de evitar los conflictos permanentes que surgen en el periodo electoral por su programación o ejecución. Otra sería su modificación, con la finalidad de mantenerla en sus justos límites, porque puede perfectamente considerarse que ciertos aspectos de las campañas institucionales vinculadas al conocimiento y el recuerdo de la mecánica de votación siguen siendo necesarios en un entorno de consolidación democrática de los procesos electorales.

Current regulation of a corporate campaign should be amended. An alternative would undertake its removal. The justification for that measure would be explained by the consolidation of democracy and political maturity of the citizens. Another would be its modification if the public expenditure were reduced by and avoiding permanent conflicts that naturally arise from the electoral period. Seeking to maintain the regulation within the actual boundaries for it can be considered that certain aspects of the institutional campaigns closely related to the knowledge and memory of the voting mechanism are still necessary for the consolidation of democracy in electoral processes.

PALABRAS CLAVE: Elecciones, elecciones in-

KEY WORDS: Elections, unauthentic elections,

auténticas, México, España, sistema electoral mexicano, reforma electoral, democracia, neutralidad electoral, propaganda política, ley electoral.

Mexico, Spain, the Mexican electoral system, electoral reform, democracy, electoral neutrality, political propaganda, electoral law.

* Recibido: 22 de agosto de 2012. Aceptado: 30 de septiembre de 2012. ** Profesor titular en el Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política de la Universidad de Barcelona, España ([email protected]).

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Sumario 1. Introducción 2. Algunos ejemplos para el análisis 3. El debate sobre la neutralidad y la propaganda: el caso español A)

La campaña institucional La publicidad institucional C) La información periódica institucional B)

4. Consideraciones finales

1. Introducción

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Modestamente creo que no parece en exceso difícil coincidir en el hecho que, del conjunto de potenciales problemáticas que atañen al correcto desempeño de los procesos electorales, el debate sobre la observancia del principio de neutralidad política sea quizás uno de los más relevantes. La capacidad por parte de los poderes públicos de utilizar las actividades de publicidad institucional, así como las estrategias políticas de los partidos contendientes por obtener el voto, bordeando los límites legales, devienen en comportamientos sobre los que la autoridad electoral —y en último término el conjunto de la ciudadanía— debe extremar sus precauciones. ¿Deben ser los partidos impermeables informativamente o propagandísticamente a sus logros en el ejercicio de sus responsabilidades de gobierno?, ¿es lícito utilizar los programas sociales en la propaganda electoral?, ¿es coaccionadora del voto la publicidad institucional y la propaganda electoral? Como puede verse, aunque la temática no se agota con nuestras modestas reflexiones, habida cuenta del enorme abanico de variables que intervienen en la búsqueda de la neutralidad política, lo cierto es que como mínimo sí aparecen algunos elementos a considerar en perspectiva comparada acerca de las limitaciones a las que debe someterse el uso de los programas y políticas públicas institucionales. Ello no implica en modo alguno, como se señalará más adelante, que los partidos deban renunciar a la presentación y difusión de aquellos logros políticos cosechados en sus respectivos ámbitos de responsabilidad gubernamental. Antes bien, de lo que se trata es de delimitar qué actividades pueden, efectivamente, sobrepasar los límites informativos para convertirse en mecanismos de coacción al electorado. Así, la cuestión principal reside en determinar en qué medida un partido político, valiéndose de sus éxitos de gobierno, puede utilizar en la campaña electoral dichos contenidos de manera lícita. Ello supone tomar claramente en

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consideración el complicado deslinde conceptual entre el partido político como actor contendiente en un proceso electoral y el partido político como titular de responsabilidades ejecutivas. A partir de los casos vistos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) con motivo de las elecciones federales de 2009, he optado por centrarme en el debate acerca de la segunda de las vertientes enunciadas, concerniente a la gestión de la publicidad institucional en el periodo electoral.1 Como punto esencial de partida, coincidiremos en la constatación de que un electorado sin el debido nivel de información está incapacitado total o parcialmente para tomar decisiones razonadas y plenamente conscientes. Por esta razón, es un principio básico de los sistemas democráticos que para solicitar el voto a los ciudadanos es preciso que antes se les dote de toda aquella información que necesiten para poder tomar una decisión equilibrada, justa y meditada. Esta situación, por otro lado perfectamente posible y plausible, deviene un verdadero “rizo” político y jurídico, puesto que es sin duda alguna complicado de garantizar, y en cualquier caso el proceso entero, desde las primeras informaciones hasta la decisión final reflejada en el voto, sólo puede darse en un ambiente de libertad de expresión y de información. No parece que durante las épocas electorales en las democracias, y concretamente en España, ambas libertades sufran unas agresiones especiales o por lo menos muy distintas a las que se experimentan durante los periodos entre elecciones. Obviamente, si afirmamos que el funcionamiento de ambos principios es correcto cuando no hay elecciones, también tendría (o tiene) que serlo mientras se debaten los programas y las candidaturas y se eligen los cargos públicos. La problemática del “rizo” estriba en deslindar claramente, en una situación de tensión político-electoral, qué actitudes y decisiones informativas de tipo institucional pueden soslayar la citada neutralidad institucional.

2. Algunos ejemplos para el análisis Como es bien sabido, se han documentado para el caso mexicano diversos ejemplos de uso de los programas oficiales de manera ilegal para influir en la decisión del voto ciudadano. El recurso a la entrega de despensas a cambio del voto o la insinuación —más o menos velada— del acceso preferente (o de la restricción de dicho acceso) a un programa público son ejemplos de actuaciones que buscan condicionar el libre ejercicio del sufragio, bien sea mediante su compra 1

Los casos han sido clasificados por el

SUP-RAP-250/2009.

TEPJF

como sigue:

SUP-RAP-15/2009; SUP-RAP-103/2009; SUP-RAP-156/2009,

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o mediante la coacción. En otro nivel, cualitativa y cuantitativamente más significativos, se hallan los casos de inducción al voto derivados de la utilización propagandística de programas políticos gubernamentales. Así, en los últimos años se han introducido modificaciones legislativas que limitan el uso de los programas sociales de los diferentes niveles de gobierno. Se obliga en este sentido a incorporar en dichas campañas institucionales un mensaje expreso de reforzamiento de su neutralidad: debe citarse explícitamente —bien en texto o en su difusión audiovisual— que el citado programa es de carácter público y que queda prohibida su utilización para fines partidistas. Destaca también, de los casos objeto de análisis, el uso de la figura presidencial en las campañas políticas, habida cuenta del fuerte componente simbólico de la figura presidencial en el sistema político mexicano. Si bien no entraremos en su discusión en detalle, lo cierto es que los temores vinculados con la capacidad de dirigir, inducir o coaccionar el voto a favor del partido en el gobierno, propios de etapas anteriores, quedan en gran medida mediatizados por un elemento del diseño electoral mexicano que entendemos que opera como desarmador de dicha polémica: la ausencia de reelección. Desde una perspectiva meramente sociopolítica, la no-reelección implica una doble ausencia: por un lado desaparece toda posibilidad de rendición de cuentas por parte del titular (sea éste el presidente, un gobernador o cualquier otro cargo electo), mientras que, por el otro, entendemos que desaparece cualquier capacidad de influencia del mismo, toda vez que su capital político se da por amortizado tras la cita electoral.2 Como decíamos, en el fondo de nuestra aportación subyace la preocupación por determinar en qué medida la utilización de la propaganda institucional puede afectar la libertad del sufragio. Así, el núcleo de la problemática a la que atenderemos ahonda —también— en los límites de la libertad de expresión y de información de la que deben gozar los partidos políticos en su condición de contendientes electorales, deslindando no obstante la caracterización del partido político como titular de responsabilidades ejecutivas. Partimos en este sentido de la constatación, con la mayoría de los magistrados electorales, de la validez del uso por parte de los partidos en su propaganda político-electoral de los programas oficiales como parte de las finalidades que tienen aquéllos para expresarse libremente en el debate público, a fin de que el electorado decida con mayor información. La excepción de esta permisión partidista reside, según 2

Entendemos que en buena medida coincide nuestra argumentación con la decisión mayoritaria del TEPJF en el caso SUP-RAP-156/2009, en el que se sostuvo que el uso de la figura presidencial en la propaganda partidista no es constitutiva de presión o coacción a los electores.

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el TEPJF, en todo mensaje que pretenda inducir, coaccionar o presionar en forma indebida el voto. La referencia aparece en los cuatro casos identificados en el marco del proceso electoral federal de 2009. En el primero de ellos (SUP-RAP-15/2009)3 se sentaron las bases generales para normar el criterio mayoritario en donde se valida dicha actividad propagandística de los partidos para difundir programas oficiales, si bien también se apuntaron los contraargumentos que cuestionan esta posición mayoritaria a través de los votos particulares de los magistrados Galván Rivera y González Oropeza. En el caso del primero, las objeciones se dirigen al uso político de los programas de desarrollo social, lo cual entra en contradicción con la necesaria capacidad de los partidos de presentar el cumplimiento de sus propuestas programáticas (y los logros en caso de haberlos), amén que en los espectaculares impugnados, el Partido de Acción Nacional (PAN) se limitó a vincular el concepto de “acción” con el resultado de determinadas políticas públicas genéricas. Más relevante a nuestro entender es el voto particular del magistrado González Oropeza, quien justifica su disenso sobre la base de la desaparición del vínculo político entre el partido y sus miembros, una vez que éstos han obtenido la condición de parlamentarios o de servidores públicos. En su argumento, González Oropeza apunta a que dicho cambio cualitativo en la relación entre el partido político y los funcionarios públicos incide asimismo en los resultados de su actuación, las políticas públicas, por lo que no cabría considerarlas partidistas sino nacionales: […] una vez que el gobierno decide y determina las políticas públicas, ésas pierden su etiqueta “partidista” y se convierten en acciones del Estado, en razón de que en su configuración e implementación participan otras organizaciones del Estado: el Congreso y la administración pública […] así el impulso de una política pública puede tener tintes partidistas, pero una vez instrumentada, la política deja de ser del partido.4

De lo señalado por González Oropeza se desprendería la consideración de que toda acción de gobierno se encontraría desvinculada de la actividad de los partidos que las promueven y defienden, por lo que, dicho de otra forma y en sus mismas palabras, una política pública “no es de nadie”. Discrepo profundamente con esta consideración, toda vez que el ejercicio de las responsabilidades de 3

Con carácter previo a la campaña electoral, el Partido Acción Nacional (PAN) difundió una propaganda institucional en la que presentaba los supuestos logros del gobierno federal en manos panistas. La finalidad perseguida era comunicar que “una acción responsable” se vinculaba a una serie de acciones gubernamentales en materia de seguridad, seguro popular, guarderías y estancias infantiles. “[...] partidistas, pero una vez instrumentada, la política deja de ser del partido” (SUP-RAP- 15/2009, pp. 258 y 259). 4 Véase SUP-RAP-15/2009, pp. 258 y 259.

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gobierno en entornos democráticos implica, como elemento básico, el liderazgo político en el diseño de los principales outputs: acciones bajo la forma de políticas públicas y decisiones bajo la forma de productos normativos. La concurrencia de otras formaciones políticas no resta valor a la iniciativa política que ha sustentado la adopción de la política pública en cuestión, sino que, contrariamente a lo señalado por el magistrado, añade un plus de legitimidad a la misma. Otra cosa es el grado de corresponsabilidad que haya asumido cada una de las formaciones políticas implicadas en la decisión, así como la capacidad de los ciudadanos de asignar correctamente las responsabilidades benéficas o perjudiciales de dicha decisión política (a diferencia de lo que da por supuesto González Oropeza, SUP-RAP-15/2009, pp. 263 y ss.). Los dos siguientes casos (SUP-RAP-103/20095 y SUP-RAP-156/2009)6 plantean por el contrario las interpretaciones de las excepciones a considerar en el uso de los programas sociales y de la figura presidencial, bajo la consideración de la posible coacción al votante. Así, en el caso SUP-RAP-103/2009 la mayoría de los magistrados estimó que emplear en una propaganda la frase “si pierde el gobierno, perdemos los mexicanos” es ilegal por inducir indebidamente al electorado, si bien también en esta ocasión existieron discrepancias con los votos particulares de los magistrados Luna Ramos y Nava Gomar, por un lado, y Carrasco Daza, por el otro, incidiendo en una argumentación a favor del debate libre. En lo que hace referencia al voto particular de los dos primeros magistrados, nuestra opinión es coincidente con la expresada en dicho voto, en tanto que, asimismo, debe tomarse en cuenta que además de lo señalado para el caso anterior: “el documento materia de la denuncia contiene bastante información adicional a esa frase, pues consta de cuatro páginas, en las cuales se describen las acciones del gobierno federal para hacer frente a la crisis económica y cómo han repercutido en el bienestar de sus destinatarios, mediante la inserción de texto y fotografías en las cuales se observa a los beneficiados por los distintos programas sociales”, así como un hecho relevante —y que deberá ser objeto de futuras decisiones jurídico-electorales— como es que “en el caso se trata de una publicación en Internet, en la página electrónica de un partido político, que no aparece en el portal principal sino que requiere para su identificación de ‘navegar’ dentro del propio sitio del partido”.7 En lo que respecta al voto particular del magistrado 5

Durante el proceso electoral, el PAN difundió en su sitio web un folleto publicitario en donde se comunicaban diferentes acciones de gobierno. Esa publicidad contenía la expresión: “si pierde el gobierno, perdemos los mexicanos”, considerada por el TEPJF como ilegal por inducir en forma indebida a los electores a votar a favor de ese instituto político. 6 Durante el proceso electoral, el PAN difundió una serie de anuncios en radio y televisión donde se comunicaban diferentes acciones de gobierno, basadas en logros del presidente y de su partido. 7 Véase SUP-RAP-103/2009, pp. 115 y 122.

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Carrasco Daza, su línea argumental incide en la ausencia de coacción o intimidación al votante, lo cual compartimos siguiendo su argumento: […] no estimo que la frase si pierde el gobierno perdemos todos los mexicanos, en el contexto del promocional, pueda revelar una verdadera constricción o imposición de un sentido en el voto de los electores y por ende, menos aún, estimar que ello vulnere la normativa electoral, porque de ninguna manera se aprecia que esa frase sea condicionante o amenazante sobre alguna circunstancia específica en perjuicio de los electores si no despliegan una acción concreta.8

En el tercer caso (SUP-RAP-156/2009), el magistrado González Oropeza volvió a emitir un voto particular con argumentos similares a los empleados en el primero de los casos analizados. Así, éste señaló que: […] del análisis de los tres promocionales denunciados, se advierte que además de los elementos explícitos y visibles que éstos contienen, como toda publicidad, tienen mensajes que se insertan de manera implícita o inferencial, y que impactan en el subconsciente de quienes los reciben, pudiendo llegar incluso a inducir patrones de conducta, sin que el público lo advierta de manera consciente. De estos elementos implícitos de los promocionales se desprende que éstos llevan al elector a concluir que si no vota por el Partido Acción Nacional y lo hace por otro partido político, entonces el país será gobernado por el crimen organizado y por el narcotráfico, ello porque el presidente sin el partido del que emana, ya no podrá hacer nada, ni cumplir las políticas públicas. Es decir, que con estos promocionales, no sólo el Partido Acción Nacional utiliza la figura del presidente de la República, como si fuese una figura del ámbito privado del partido y no perteneciente al espacio público, sino que además, reduce el margen de acción del titular del Poder Ejecutivo a que el partido político del que éste emana sea mayoritario en el Congreso, reduciendo de esta forma el alcance de la figura presidencial, y anulando la existencia del Congreso de la Unión.9

Somos de la opinión de que la argumentación sostenida por González Oropeza es por un lado difícil de probar empíricamente, así como que, por el otro, abunda en la otrora comentada tesis de la desaparición del vínculo político entre el partido y sus candidatos. Finalmente, el caso SUP-RAP-250/200910 presenta una línea argumental absolutamente distinta y que no abordaremos aquí: la determinación de la legalidad 8

Véase SUP-RAP-103/2009, p. 144. Véase SUP-RAP-156/2009, pp. 134 y 135. 10 El Partido Nueva Alianza entregó recursos públicos a una fundación civil para que, en diferentes estados en los que se iban a celebrar elecciones, realizara mamografías gratuitas, con la finalidad de posicionar al partido y lograr un mayor número de afiliados en tiempos electorales. El IFE, al realizar la fiscalización del recurso conforme a los 9

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del dispendio económico, con origen en los recursos públicos, que realizó un partido político a favor de una actividad de prevención del cáncer de mama entre la población femenina.11

3. El debate sobre la neutralidad y la propaganda: el caso español Como se ha señalado anteriormente, nuestro interés se centra en el análisis de la utilización de las actividades de publicidad institucional en el contexto electoral, reforzando las tesis del TEPJF expuestas en la primera de las sentencias objeto de estudio. Consideramos que la analogía con el caso español es pertinente, por cuanto la legislación estatal al respecto (el precepto estatal contenido en el artículo 50.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General —en lo sucesivo LOREG—, en concordancia con lo establecido en la Disposición Adicional Primera, 1) no es básica. Es decir, su desarrollo compete a cada comunidad autónoma, si bien debiéndose salvaguardar los valores indicados en el literal. Además, presenta una nota de dificultad adicional, toda vez que bajo el epígrafe actividad institucional de los poderes públicos se da cobertura a tres realidades distintas y concatenadas: las campañas institucionales, la publicidad institucional de realizaciones y logros de una legislatura o mandato, y la información institucional de tipo periódico o regular. La problemática de fondo se resume en el hecho de que:

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La indeterminación manifestada por la LOREG (artículos 50, 53, 141 y 153) en relación al objeto que define el ámbito material de las campañas institucionales que pueden llevar a cabo los poderes públicos, genera una notable inseguridad jurídica, especialmente en lo que concierne a los tipos y modalidades que el ordenamiento excluye de su marco de protección. Más concretamente, ello es así puesto que a mi juicio resulta harto difícil que de las previsiones normativas contenidas en la LOREG puede afirmarse que queda excluida cualquier campaña de promoción llevada a cabo por los poderes públicos en relación a la actividad que realizan en los diversos ámbitos de actuación de la administración pública.12 informes respectivos, sancionó a dicho Partido por estimar que el gasto no estaba justificado porque dicha actividad social no está dentro de las finalidades constitucionales ni legales de los partidos. 11 Somos de la opinión de que la vinculación entre actividades proselitistas y la efectiva coacción del voto no se dirime en el caso citado, que, por otro lado, debiera sustentarse en la constatación de un beneficio político tangible, lo cual no sucede, como la sentencia misma afirma. En este caso, la problemática se halla en la utilización de recursos públicos provenientes de la financiación recibida por los partidos políticos y que abre un campo diferente en el debate, cual es la lógica sobre la que se sostiene dicha financiación, así como el papel de las fundaciones y/o asociaciones civiles vinculadas a los partidos políticos. 12 Voto particular del doctor Marc Carrillo al Acuerdo de la Junta Electoral Central (JEC), adoptado en la reunión del 18 de octubre de 1994.

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A)

La campaña institucional

A la vista de los diferentes contenidos materiales que la legislación estatal y autonómica atribuyen al concepto campaña institucional, y con el ánimo de establecer un criterio superador, podríamos configurarla como aquella organizada por los poderes públicos competentes en cada proceso electoral para informar a los ciudadanos sobre el ejercicio del derecho del sufragio activo, sin influir en la orientación del voto de los electores. Este concepto inicial es la síntesis de una evolución que se ha producido tanto en el aspecto legislativo como doctrinal. Así, el artículo 50.1 vigente de la LOREG es fruto de un proceso de decantación que acusa las vicisitudes sufridas durante su aplicación. En su versión primigenia de 1985 decía lo siguiente: “Los poderes públicos pueden realizar en periodo electoral una campaña de carácter institucional destinada a informar e incentivar la participación en las elecciones, sin influir en la orientación del voto de los electores”. Dada la vis expansiva del apoderamiento legal, los poderes públicos autonómicos y locales entendieron que estaban legitimados para tomar parte y partido en la campaña institucional de cualquier proceso electoral. Los ejemplos cundieron, y frente a estas incipientes pautas de comportamiento, la Junta Electoral Central (JEC) tuvo que reaccionar a través de distintos acuerdos, entre los que destacan el del 22 de septiembre de 1986, que declara sancionable la campaña institucional emprendida por una entidad local cuya actuación consistió en “[...] pronunciarse de forma rotunda” en contra de la decisión política sometida a referéndum; o el acuerdo del 17 de octubre de 1989 por el que se suspendía la campaña institucional realizada por el Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, incentivando la participación del ciudadano en el proceso electoral. Se vio así en la obligación de impulsar una revisión del texto legal. La ocasión propicia se produjo con la Ley Orgánica 8/1991, del 13 de marzo, que abordó una profunda modificación del régimen electoral general, introduciendo, entre otras novedades, una nueva redacción del artículo 50.1 de la LOREG, con un párrafo que determinaba qué poderes públicos estaban legitimados para realizar la campaña institucional: aquellos “[...] que en virtud de su competencia legal hayan convocado un proceso electoral”. Con esta fórmula reduccionista sólo los ejecutivos, estatal o autonómicos, tienen reconocida la facultad de promover una campaña institucional. Se había así resuelto, a nivel general, el problema de la titularidad, pero pronto se multiplicaron otros, derivados del objeto y límites de la campaña institucional. Límites indefinidos, a veces contradictorios, que exigieron una nueva modificación de la ley bien acogida, porque la

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[...] conformación limitativa de las campañas institucionales en la penúltima reforma de la LOREG, la de 30 de marzo de 1994, está en la línea de la restricción de las campañas de información de los poderes públicos durante el proceso electoral por su posible incidencia electoral; en efecto, tras la redacción dada por la Ley Orgánica 13/1994, de 30 de marzo, el artículo 50.1 limita el objeto de la campaña institucional, que puede realizar el poder público convocante de la elección, a informar a los ciudadanos [...].

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Como consecuencia de la redacción actual del artículo 50.1 de la LOREG, se veta como uno de los fines de la campaña institucional: “incentivar la participación en las elecciones”, y se fija el contenido material de la función institucional consistente en informar a los ciudadanos sobre “[...] la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámites del voto por correo, sin influir, en ningún caso, en la orientación del voto de los electores [...]”. En cuanto al momento procesal oportuno para el inicio y término de la campaña institucional, la LOREG enmarca la campaña institucional “durante el periodo electoral”, esto es, el comprendido entre la convocatoria de las elecciones y el día anterior al de su celebración, a diferencia de algunas legislaciones autonómicas que sitúan dicha campaña en el mismo periodo que la campaña electoral. Por otro lado, debe considerarse —mucho más relevante para nuestro caso— la finalidad de la campaña institucional. En este sentido, sólo el artículo 50.1 de la LOREG establece que el fin de la campaña institucional sea informar a los ciudadanos sobre aspectos objetivos de la votación, mientras que en once comunidades autónomas la finalidad contemplada es doble: informar y fomentar la participación electoral; en tanto que en el resto de ellas únicamente se orienta a fomentar la participación.13 Es precisamente en ese ámbito —el de la información institucional— donde los ejecutivos —y por lo tanto los partidos integrantes de los mismos— vienen desarrollando en el proceso electoral una intensa campaña que eleva los gastos electorales sin necesidad y pone a prueba o en difícil equilibrio los principios de transparencia y objetividad del proceso electoral y el de igualdad de oportunidades. Siguiendo el esquema anteriormente dibujado, en el caso español, la JEC ha tratado de perfilar, a través de múltiples acuerdos, las diferencias existentes entre la campaña electoral, la campaña institucional y las denominadas campañas 13

Las once comunidades autónomas son: Galicia, Aragón, Asturias, Islas Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, Navarra, Euskadi, La Rioja, y Comunidad Valenciana. La incorporación de la función de fomento o incentivación de la participación suscita no pocos debates, en tanto que existen voces discordantes con la intromisión de los poderes públicos en la libre decisión del ciudadano.

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de información de logros o resultados. En relación con los sujetos facultados para la programación y ejecución de la campaña institucional, ésta se atribuye a los poderes públicos, estatales o autonómicos, que hayan convocado el correspondiente proceso electoral. Es la tendencia afirmada en los acuerdos del 8 de octubre de 1998 y 4 de febrero de 1999. Sobre el límite temporal, el acta de la JEC del 6 de febrero de 1995 incorpora una nota de la Secretaría en la que se reseña lo siguiente: 1. Existe un criterio consolidado de la Junta Electoral Central sobre la prohibición de realizar toda actividad de campaña publicitaria pública el día de la reflexión, por lo que podría comunicarse que “el día anterior al de la votación no cabe la realización de ninguna actividad de campaña electoral ni de campaña institucional, ni actividad publicitaria alguna de los poderes públicos que, directa o indirectamente, pueda influir en la orientación del voto de los electores”.

En cuanto al contenido material de la campaña, el objeto de la campaña institucional se circunscribe a informar sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámites del voto por correo. El mandato de este precepto estatal no se refleja en la legislación electoral de las comunidades autónomas, que establecen un doble destino para la campaña: informar y fomentar la participación, y este contenido del mensaje institucional habilita al legislador autonómico para superar al legislador estatal, en la medida que respete el requisito adicional consistente en que la campaña no traspase los límites establecidos en los acuerdos de la JEC del 24 de febrero y 15 de marzo de 1995. B)

La publicidad institucional

Esta modalidad de publicidad la entendemos como el conjunto de actividades desarrolladas por las administraciones públicas y organismos públicos dependientes, dirigidas a una pluralidad de destinatarios para hacer presentes las realizaciones conseguidas y la actividad desarrollada, los programas ejecutados y los servicios prestados durante la gestión ordinaria de los poderes públicos dentro de su mandato o legislatura. La complejidad de esta modalidad de campaña la enmarcó el entonces letrado de la JEC Arnaldo Alcubilla, al señalar que: [...] la problemática de las campañas de información de los logros o resultados de la legislatura (campañas de promoción o autobombo) es tan rica como de frontera dificultosa con las de carácter institucional (artículo 50.1 LOREG), siendo conveniente

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que el legislador fije un criterio definitivo sobre la cuestión, con el fin de evitar interpretaciones faltas de uniformidad de la administración electoral como garante de la trasparencia y objetividad del proceso electoral y del principio de igualdad de los distintos actores del proceso electoral.

Si reflexionamos sobre el texto transcrito y lo ponemos en contacto con la realidad política y social que aflora en cada periodo electoral, llegamos a la conclusión de que esta problemática hay que afrontarla a partir de la tardía aprobación de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional (BOE 312, del 30 de diciembre de 2005). En su exposición de motivos ya se pone de manifiesto que: “La dualidad entre naturaleza política y ejecutiva de la acción gubernamental debe mantenerse en esferas comunicativas separadas […] Debe ser un principio fundamental de la actividad comunicativa del gobierno, a través de campañas institucionales, desligar la opinión política de la información veraz y neutral sobre sus políticas públicas”. Las concreciones a las que se refería anteriormente Arnaldo Alcubilla se concretan en los requisitos contenidos en el artículo 3.1, incisos b y c: “Informar a los ciudadanos de sus derechos y obligaciones legales, de aspectos relevantes del funcionamiento de las instituciones públicas y de las condiciones de acceso y uso de los espacios y servicios públicos […] Informar a los ciudadanos sobre la existencia de procesos electorales y consultas populares”, y en las prohibiciones recogidas en los artículos 4.1.a, 4.2 y 4.3:

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No se podrán promover o contratar campañas institucionales de publicidad y comunicación: a) que tengan como finalidad destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados por los sujetos mencionados en el artículo 1 de esta Ley […] Los mensajes o la presentación de las campañas institucionales de publicidad y comunicación no podrán inducir a confusión con los símbolos, ideas, expresiones, diseños o imágenes empleados por cualquier formación política u organización social […] No se podrán difundir campañas institucionales de publicidad que no se identifiquen claramente como tales y que no incluyan la mención expresa de la administración o entidad promotora o contratante.

La concreción para el ámbito electoral se realiza, de manera complementaria, en el artículo 10: Las campañas institucionales reguladas en esta Ley y realizadas durante un proceso electoral o de referéndum se sujetarán, además, a la normativa especial prevista en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, y en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre Regulación de las Distintas Modalidades de

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Referéndum. Sin perjuicio de lo previsto en el párrafo anterior, los poderes públicos y las entidades a los que se refiere el artículo 1 de esta Ley, se abstendrán de realizar campañas institucionales en periodo electoral, entendiendo por tal el lapso temporal comprendido entre la convocatoria de las elecciones y el día mismo de la votación, con las siguientes excepciones: a) las expresamente previstas en la normativa electoral en relación con la información a los ciudadanos sobre la inscripción en las listas del censo electoral o las demás previstas en el artículo 50.1 de la LOREG. b) Las que puedan resultar imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los servicios públicos.

Esta regulación aparece así como correlato a la doctrina establecida con anterioridad por la JEC, quien desde una actitud inicial permisiva se ha decantado por una conformación restrictiva. El inicio de este proceso se remonta al acuerdo del 29 de mayo de 1987, que desestimó el recurso interpuesto contra la campaña institucional del gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears titulada “no vuelva Vd. mañana”, puesto que se estimó que “no incurre en la orientación del voto en un determinado sentido”. Este criterio se consolida posteriormente en los acuerdos: a) Del 5 de junio de 1989, respecto de la campaña de realizaciones de la Diputación Regional de Cantabria, que “no constituye actividad propagandística relativa al proceso electoral en curso sino actividad habitual de los poderes públicos dirigida a hacer presentes sus realizaciones, criterios y posiciones políticas generales no referidas al proceso electoral convocado, por lo que el conocimiento de la referida actividad no corresponde a la administración electoral”. b) Del 27 de enero de 1992, por el que se desestima la petición de retirada de una determinada campaña institucional impulsada por la Generalitat de Catalunya, declarando que “no ha lugar a lo solicitado por no haberse apreciado en los espacios denunciados y en el momento presente enlace con la campaña que pueda llevar a cabo alguna entidad política una vez iniciada la campaña electoral; ni constituir actos de campaña institucional dirigidos a informar e incentivar la participación en las elecciones”. c) Del 8 de septiembre de 1993, que revoca un acuerdo de la Junta Electoral de Galicia del 2 de septiembre que prohibía la emisión de un video de la Xunta de Galicia en la Televisión Gallega con el lema “Galicia, un país para vivir, un país para invertir”, “[...] por cuanto, en el momento presente, no se aprecia que el espacio televisivo entrañe orientación del voto en favor de alguna de las entidades políticas concurrentes a las elecciones”.

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La doctrina fijada hasta ese momento pasará a ser reconsiderada a partir de 1994, teniendo el punto de inflexión en las elecciones autonómicas andaluzas celebradas el 12 de junio de ese año. Durante el periodo de campaña electoral, la Junta de Andalucía difundió varias campañas institucionales bajo los lemas “Lo hecho en Andalucía: una garantía” y “Sólo en Andalucía: tanto en tan poco tiempo”. En virtud de las reclamaciones formuladas y revocando acuerdos de la Junta Electoral de Andalucía, la JEC dictó dos acuerdos: a) Del 2 de junio de 1994, que prohíbe la campaña “Lo hecho en Andalucía: una garantía” porque “[...] excede de los límites de las campañas que los poderes públicos pueden realizar durante el periodo electoral, ordenando al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía que proceda a la retirada de las vallas y demás instrumentos publicitarios de la citada campaña que aún permanezcan”, y b) Del 24 de junio de 1994, que supuso la apertura de expediente sancionador al gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía por difundir, el día de la reflexión, la campaña institucional “Sólo en Andalucía: tanto en tan poco tiempo”. Aunque los citados acuerdos fueron anulados por el Tribunal Constitucional en sendas sentencias del 11 de marzo de 1997 por falta de audiencia en el procedimiento especial de control electoral, la alta instancia no se pronunció sobre el fondo del asunto y respecto de su trascendencia en la vía contencioso-administrativa. Finalmente, la rectificación de la doctrina permisiva que en materia de campañas de realizaciones hasta entonces se había mantenido, se produjo con los acuerdos del 20 de enero de 1995, ratificados por otros del 24 de febrero, y 15 y 29 de marzo:

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[...] sin perjuicio de que en cada caso se resuelvan por esta Junta Electoral Central los supuestos concretos que se le planteen, no puede realizarse por los poderes públicos ninguna campaña durante el periodo electoral, es decir, el comprendido entre la convocatoria de las elecciones y el día mismo de la votación, pues ello vulnera los principios de objetividad y transparencia del proceso electoral y el principio de igualdad entre los actores electorales, principios por los que debe velar la administración electoral conforme dispone el artículo 8 LOREG en relación con lo establecido en el artículo 50 y concordantes del mismo texto legal. En este criterio no se entienden incluidas, siempre que no se violen tampoco dichos principios y no se dirijan directa o indirectamente, mediata o inmediatamente, a inducir el sentido del voto de los electores: a) las expresamente previstas en la normativa electoral en relación con la información a los ciudadanos sobre la inscripción en las listas del censo electoral o

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las demás previstas en el artículo 50.1 de la LOREG. b) Las que puedan resultar imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los servicios públicos.

Se constata claramente que esta última configuración de la doctrina de la JEC ha influido de manera fehaciente en la formulación que realiza la citada Ley de Comunicación y Publicidad Institucional, pero no obstante sigue abierta la polémica respecto de cómo hay que entender aplicable la segunda de las excepciones establecidas, porque concurren diversos criterios interpretativos —y en parte discordantes— que se actualizan cuando se somete a consulta de las diferentes juntas electorales autonómicas la pertinencia de autorizar o no determinada campaña, programada o en ejecución. Además de esta doctrina, el Tribunal Supremo fijó claramente en una sentencia los criterios de deslinde conceptual entre las diferentes modalidades de las campañas institucionales. En ésta, de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, del 15 de abril de 1997, su fundamento jurídico séptimo traza la frontera entre las tres modalidades de campaña: [...] y tal campaña, ni es sólo como se pretende y como podía ser la anterior de “Sólo Andalucía”, una propaganda dirigida a fomentar el turismo, o a promocionar el nombre de Andalucía, o a destacar el indiscutible encanto de sus gentes, ciudades, paisajes, sierras y costas, ni integra la clase de campaña que ostenta “carácter institucional” cuando está dirigida, como quiere el artículo 50.1 de la Ley Orgánica 5/1985, en su redacción por Ley Orgánica 13/1994, de 30 de marzo (RCL 1994/963), a informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámites del voto por correo, sin influir en ningún caso en la orientación del voto de los electores, puesto que se destinaba, en vista de su contexto, a hacer ostentación de logros y realizaciones del gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, e influía, al menos de modo indirecto, en el voto de dichos electores, al aludir a la gestión realizada por el gobierno de aquella Comunidad que ejercía un determinado partido político. 63 C)

La información periódica institucional

Aunque para destacar su diferencia en relación con las anteriormente expuestas, configuramos esta “información periódica institucional” como aquella que realizan los poderes públicos con carácter habitual y vinculada al funcionamiento normal de los servicios públicos que tienen encomendados, o que resultan imprescindibles para la salvaguarda del interés público tutelado a través de su ges-

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tión ordinaria, lo cierto es que esta modalidad puede ser potencialmente mucho más problemática por su carácter periódico y prolongado, fuera del ámbito del control electoral. Esta modalidad de información ha sido analizada, debatida y autorizada o prohibida en múltiples acuerdos de la JEC, pronunciándose con frecuencia sobre las denuncias formuladas, en periodo electoral, contra folletos informativos, cuadernillos especiales —publicados como artículos periodísticos—, informaciones gráficas y escritas en los medios de titularidad privada que recogen inauguraciones de obras o servicios públicos, videos informativos y cualquier otro instrumento o soporte de trascendencia para la opinión pública. Los ejemplos de esta diversidad de medios los encontramos si rastreamos algunos de los acuerdos adoptados por la JEC, entre los que destacamos los relativos a la información institucional del Día de Canarias que coincidía con el periodo de campaña electoral y con la campaña institucional de gobierno autonómico de las islas, dentro del periodo electoral; la distribución de una cinta de video por la Consejería de Trabajo de la Generalitat de Catalunya, dando a conocer las previsiones del servicio catalán de colocación; las campañas institucionales de AENA avance y prosperidad y de TENEO creando futuro, acuerdo por el que se dispone la retirada inmediata de estas campañas hasta la finalización del periodo electoral; la distribución de un video publicitario de la Dirección General de Turismo para su promoción en el extranjero, que se realiza todos los años con el mismo contenido y calendario, alegación que la JEC admite y dispone el archivo de la denuncia formulada, o por ejemplo los actos de inauguración en Castellón y Alicante de locales afectos al orden jurisdiccional y que la JEC autoriza, revocando los acuerdos desestimatorios de las juntas electorales provinciales por estimar “que el acto previsto no es constitutivo de campaña electoral”. En cuanto al análisis de su contenido y de la relación con las funciones de gestión ordinaria de las administraciones públicas que se difunden en periodo electoral, aconseja acometer la elaboración de unos criterios delimitadores de esa difícil vertiente entre lo que es la información institucional y lo que es la propaganda institucional, encubierta o distorsionada. El primer criterio es subjetivo y nace de la relación existente entre el responsable de la información y su destinatario. En origen, el sujeto titular de la campaña institucional son los poderes públicos convocantes del proceso electoral; en las campañas de realizaciones, los gobiernos y las administraciones públicas dependientes; pero en el caso de la información periódica institucional, el titular se difumina. Son las administraciones públicas autonómicas y locales, los organismos públicos dependientes, las empresas participadas, los concesionarios de servicios públicos, los adjudicatarios de contratos públicos... Y también su

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destinatario es plural. No es necesariamente el elector, cuya opinión hay que contribuir a formar dentro del proceso electoral; es el ciudadano que accede a los servicios públicos, que utiliza instalaciones públicas o que se beneficia como consumidor de determinados bienes y servicios. Esa dualidad obliga a la JEC, en cada caso, a deslindar lo que es orientación del voto de lo que es información institucional admisible en cualquier periodo. El segundo criterio es material, y exige que la información escrita, gráfica o audiovisual reúna unas características especiales: a) Habitual. Quiere ello decir que es una actividad publicitaria que las administraciones públicas despliegan a lo largo del año, como parte integrante de su gestión ordinaria y sin connotaciones específicas con los procesos electorales (por ejemplo las campañas de promoción del turismo). b) Puntual y no global. No estamos en presencia de un balance de proyectos ejecutados o de realizaciones y logros conseguidos que se acumulan para justificar la acción de un gobierno o de su administración, sino ante la información de algo concreto, detallado, que se produce como resultado de la conclusión de un proceso. Es la obra terminada que se recibe: el servicio de abastecimiento de agua a una población que entra en funcionamiento, el tramo de carretera o autopista abierto al público. Estamos, por tanto, en presencia de una información de interés general que se actualiza para un determinado grupo social beneficiado por su prestación. c) Periódica. Es decir, conectada con la realidad de los hechos. Es algo que acontece en ese momento temporal y que pone de manifiesto la actividad diaria de un organismo público o de un concesionario de un servicio público, y cómo tales actividades forman parte del ámbito de su gestión ordinaria temporal. d) No es susceptible de suspensión sin causar perjuicio al interés general. Tal y como lo establece la JEC: “Se trata de campañas publicitarias dirigidas a informar y explicar sobre los aspectos relativos a la concreta prestación de los bienes o servicios que correspondan, de acuerdo con su respectivo objeto, y resulta necesario realizar dichas campañas precisamente en periodo electoral, por razón de su posición concurrencial en el mercado” (Acuerdo del 29 de enero de 1996). Y el tercer criterio es finalista. Hay que determinar, en cada supuesto y a la vista de su contexto, si prima la información sobre la propaganda, si lo que se difunde salvaguarda el interés público —permanente y atemporal— o se vincula necesariamente al correcto desenvolvimiento de los servicios públicos, u obedece

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a fines electoralistas del gobierno o de los partidos políticos en contienda. En resumen, que esa información se constituya en el complemento necesario de un funcionamiento normal de los servicios encomendados a las administraciones públicas.

4. Consideraciones finales

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Las ideas expuestas con anterioridad pretenden que, a partir de su reflexión, se considere la necesidad o procedencia de reformar la regulación jurídica de la actividad institucional de los poderes públicos en el periodo electoral. En este sentido, nos permitimos apuntar dos conclusiones. Primera. La regulación actual de la campaña institucional debe modificarse, y varias son las alternativas posibles. Una sería acometer su supresión. La justificación de dicha medida se explica por la consolidación del sistema democrático y por la madurez política de la ciudadanía y, en otra, por la conveniencia de reducir el gasto público y de evitar los conflictos permanentes que surgen en el periodo electoral por su programación o ejecución. Otra sería su modificación, con la finalidad de mantenerla en sus justos límites, porque puede perfectamente considerarse que ciertos aspectos de las campañas institucionales vinculadas al conocimiento y el recuerdo de la mecánica de votación siguen siendo necesarios en un entorno de consolidación democrática de los procesos electorales. Segunda. La información periódica institucional es inevitable, pero hay que reconducirla. Su fuerza radica en la libertad de expresión y en el derecho a comunicar o a recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión en los términos previstos en el texto constitucional. Las empresas, los medios de comunicación y los ciudadanos en general hacen uso periódicamente de estos derechos. Pero deben establecerse unos límites cuando su ejercicio se produce dentro del periodo electoral para no crear confusión en el electorado, que tiene derecho a poder distinguir, con claridad, entre los mensajes institucionales y de interés general —vinculados a la gestión ordinaria de la administración pública y al tráfico comercial de las entidades privadas— de otros de naturaleza partidista. Su regulación exige la fijación de unos criterios limitadores, que genere seguridad jurídica en el responsable de la información y que facilite la labor interpretativa de las autoridades electorales, las cuales no efectúan pronunciamientos previos sobre el contenido de la información periódica institucional, pero tienen que resolver los supuestos concretos que se les planteen.

IUS

ARTICULO REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VI NO. 30, JULIO-DICIEMBRE DE 2012, PP. 67-83

México: un Estado suplantado* Mexico: a supplanted State

Samuel Schmidt**

RESUMEN

ABSTRACT

Las elecciones federales de 2012 toman a México en una circunstancia que no podía ser más dramática. El Estado mexicano no sólo ha mostrado fallas terribles en el desempeño de sus funciones sustantivas (Estado fallido), como proveer seguridad a los ciudadanos en sus bienes y personas, sino que también muchas de sus funciones cotidianas han sido suplantadas por los poderes fácticos, al grado de que el Estado ha debido hacerse a un lado para permitir que el crimen organizado opere en su lugar. Ésta es la realidad de un país y de una guerra declarada al narco, tan ilusoria como estéril.

The federal election of 2012 took Mexico under a circumstance that could have not been even more dramatic. The Mexican government has shown not only terrible failures in the performance of its substantive functions (failed state) to provide security to citizens in their property and on their persons, but also many of their daily functions have been replaced by the powers that be, to the extent that the State had to move aside to allow organized crime to operate in its place. This is the reality of a country and a declared war against the drug lords as illusory as well as non-productive.

PALABRAS CLAVE: Estado, Estado fallido, Es-

KEY WORDS: State, sailed State, supplanted State, Mexico, the powers that be, TPTB, organized crime, drug trafficking, elections.

tado suplantado, México, poderes fácticos, crimen organizado, narcotráfico, elecciones.

* Recibido: 22 de julio de 2012. Aceptado: 15 de septiembre de 2012. ** Catedrático-investigador en la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo, México ([email protected]).

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Sumario 1. Introducción 2. La definición y sus problemas 3. La vertiente política A) La versión estadounidense B) La versión mexicana 4. ¿Estado fallido o Estado suplantado? A) Legitimidad B) Castigo C) Establecer códigos D) Regulación económica E) Exportación, control de las aduanas y manejo del dinero F) Ideología 5. Debilidad de la categoría

1. Introducción* La idea de que en México existe un “Estado fallido” se originó en Estados Unidos, lo cual conlleva serias consecuencias, como la visión de riesgo que se tiene en ese país sobre su vecino del sur y la necesidad de contar con una frontera segura, incluyendo, según algunas voces, la posible (¿deseable?) intervención en México. De hecho, siguiendo la exigencia de fronteras seguras por parte de los miembros del Partido Republicano, el presidente estadounidense Barack Obama envió 1,200 soldados de la Guardia Nacional a la frontera y aceleró la deportación de indocumentados,1 lo que reportó bajos resultados en materia de detención de drogas o migrantes indocumentados, aunque reforzó la imagen de militarización de la frontera,2 lo que ha reforzado la percepción de fragilidad del gobierno mexicano, así como su incapacidad para controlar su territorio y manejar armónicamente la vida cotidiana. Además, Obama no logró mayores 68

* El autor agradece los comentarios de Antonio Hermosa, Rami Schwarz, César Cansino y James W. Wilkie, y su autorización para integrarlos al texto 1 According to the official data of the Obama Administration’s first three years, ICE deported about 1.2 million persons —more than any president in U.S. history (http://www.huffingtonpost.com/2012/03/01/ deportation-numbersobama_n_1314916.html). The Pew Hispanic Center noted that during Obama’s first two years (2009-2010), “Nearly 400,000 unauthorized immigrants were deported annually —about 30% more than the annual average during the second term of the Bush Administration. Among those deported in 2010, nearly all (97%) were Hispanic. By comparison, among all unauthorized immigrants, 81% are Hispanic”. 2 DUNN, T. J. The Militarization of the U.S.-México Border, 1978-1992: Low-Intensity Conflict Doctrine Comes Home, University of Texas at Austin, Austin, 1996; BOOTH, W. “National Guard Deployment on U.S.-Mexico Border has Unclear Results”, The Washington Post, 2011, disponible en: http://www.washingtonpost.com/world/national-security/na tional-guard-deployment-on-us-mexico-border-has-mixed-results/2011/11/21/gIQAly6qXO_story.html.

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concesiones políticas, al grado que no pudo ganar la aprobación de la reforma migratoria3 ni del Dream Act, amén de que enfrenta el desencanto de los liderazgos hispanos que consideraron el no cumplimiento como una traición.4 Lo relevante del tema es que captó la atención de académicos y analistas en México, quienes suelen adoptar acríticamente los argumentos que emergen de Estados Unidos, ya sea porque están tan molestos con la administración del presidente Felipe Calderón que asumen cualquier crítica como digna de prestarle atención sin mayor análisis, o porque es tal la fragilidad del Estado mexicano, que preocupa legítimamente cualquier crítica que parezca vulnerar la frágil posición del gobierno y la pérdida de espacio (económico y político) del país.5 Es por ello que el tema requiere mayor atención. En este artículo me propongo revisar, precisamente, la definición del Estado fallido, para proponer después la noción de “Estado suplantado” en lugar de aquélla.

2. La definición y sus problemas Se supone que el Estado fallido es una condición que se presenta cuando hay espacios donde las instituciones del Estado no funcionan; claro está que habría que discutir sobre el territorio del que se habla, porque cuando uno visita diversas ciudades, aun en países considerados “democráticos”, siempre hay zonas peligrosas que uno debe abstenerse de visitar (como partes de Manhattan y Harlem en Nueva York, o las favelas de Río de Janeiro). Obviamente, el que unas zonas sean impenetrables por las autoridades no implica que todo el territorio de un país esté en condiciones de abandono. Es necesario precisar de qué instituciones se trata, porque si partes del Estado funcionan de manera deficiente, eso no implica que todo el gobierno o todo el Estado deje de funcionar, pues éste representa un conjunto complejo de instituciones. Es pertinente entonces discutir los alcances de la categoría. En una visita a la ciudad de Panamá me advirtieron que no entrara a una zona del casco viejo porque era peligroso; en 2011 el gobierno brasileño “limpió” varias favelas en Río de Janeiro, donde la policía no se atrevía a entrar; en Esta3 Véase mi análisis donde preveía que la reforma migratoria no sería aprobada, en SCHMIDT, S. “Las barreras estructurales a la reforma migratoria”, en CALVO BUEZAS, T. y GENTIL GARCÍA, I. (eds.). Inmigrantes en Estados Unidos y en España: protagonistas en el siglo XXI, EUNATE, Madrid, 2010. 4 Para efectos de la elección de noviembre de 2012, a favor de Obama puede estar el discurso radical anti-inmigrante de los republicanos y la noción de que con un republicano, a la comunidad le puede ir peor. 5 Más adelante me referiré a lo económico. En lo político, el país retrocedió a partir de la ofensa de Vicente Fox a Fidel Castro (“Comes y te vas”), el alejamiento de América Latina con el consecuente desplazamiento en la arena internacional por parte de Inacio Lula (Brasil) con los moderados y Hugo Chávez (Venezuela) con los radicales.

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dos Unidos las distintas bandas manejan la vida cotidiana dentro de los penales; y GRANT6 documentó la condición de un triángulo en la Sierra Madre, que abarca partes de Sonora, Chihuahua y Durango, donde impera la ley del narcotráfico. En ninguno de los casos mencionados, con excepción de México, se considera que hay un Estado fallido. Sin intentar minimizar la importancia que ha adquirido el crimen organizado, sino todo lo contrario, dada la gravedad que representa su avance en todo el país y su ocupación de cada vez más espacios, es pertinente debatir la condición de lo “fallido”, porque de la misma se desprenden conclusiones y consecuencias políticas que pueden ir desde los llamados a la intervención extranjera, que tensa la relación internacional, hasta la justificación de golpes de Estado. Este debate surgió fuera de la academia, por lo que la parte medular del mismo se desenvuelve en el terreno de la política, y como tal hay que tomarlo. No hace mucho, el organismo internacional Fund for Peace definió varios indicadores de un Estado fallido. A nivel social: presiones demográficas crecientes; desplazamiento masivo de refugiados, creándose emergencias humanitarias severas; quejas amplias de grupos que buscan venganza; huída crónica y sostenida de seres humanos; creación de arrabales en áreas pobres. A nivel económico: desarrollo económico desigual a través de líneas grupales; declinación económica severa. A nivel político: criminalización y deslegitimación del Estado; deterioro de los servicios públicos; suspensión o aplicación arbitraria de la ley; amplios abusos de los derechos humanos; aparato de seguridad que opera como “un Estado dentro del Estado”; surgimiento de elites facciosas; intervención de agentes políticos externos.7 En honor a la verdad, aunque el reporte de este think tank (tanque pensante) parece aplicarse mejor a muchos países africanos, incluye a México entre sus llamadas de atención (warning), ubicándolo sólo un paso abajo de la alerta. En mi opinión, ese análisis debe tomarse con reservas, por las razones que se verán a continuación. En el terreno de las presiones demográficas México parece haberse estabilizado y su crecimiento está en el terreno moderado; la tasa de natalidad es inferior al 2 por ciento anual, la expectativa de vida aumentó y se redujo la tasa de mortalidad infantil. Si acaso la presión vendría por la necesidad de encontrar empleo y vivienda para los jóvenes que ingresan al mercado laboral, o por el problema urbano, dado el crecimiento de ciudades menores a 25 mil habitantes, que plantea retos importantes, aunque manejables. Por otra parte está el problema 6 7

GRANT, R. God’s Middle Finger: into the Lawless Heart of the Sierra Madre, Free Press, Nueva York, 2008. Véase http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_Failed_States_Index.

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de los desplazados (salida masiva de personas especialmente hacia Estados Unidos en busca de empleo), que para el 2006 superó los 28 millones de personas;8 hay un número creciente de refugiados políticos y solicitantes de asilo político (se calcula que la guerra que inició Felipe Calderón ha provocado por lo menos 160 mil desplazados), pero nadie considera estos números como emergencias humanitarias. Fuera de los criminales que están muy activos, los grupos guerrilleros parecen estar hibernando (alrededor de 100 en 2000), así que no hay grupos buscando venganzas, aunque hay conflictos religiosos importantes pero en zonas muy delimitadas, especialmente en el sureste del país. Finalmente, se mantienen zonas de pobreza extrema en las grandes ciudades. En suma, México no califica en tres de las cinco categorías sociales, o sea el 60 por ciento, y aun en las que califica, tal vez tendríamos que relativizar los indicadores para ver su gravedad. En lo económico debemos considerar que México es el país más desigual de América Latina, y que la brecha entre grupos o estratos sociales se ha ampliado. La importancia económica de México en el mundo ha caído sustancialmente: pasó del 9º al 14º lugar mundial en sólo 11 años; se ha caído en los índices de competitividad, aunque aumenta en los de corrupción, pero sigue siendo una potencia petrolera9 y de producción de la industria maquiladora, aunque comparado con el éxito brasileño, el declive mexicano se ve agravado. En este rubro, México parece cumplir 50 por ciento de las condiciones. En la política, aunque hay evidencias crecientes de penetración del crimen organizado en la política, como el acuerdo de las fracciones parlamentarias para introducir al palacio legislativo, en la cajuela de un automóvil, a un diputado acusado de nexos con el narcotráfico para que tomara posesión y adquiriera fuero,10 habría que discutir si el avance del crimen organizado implica una criminalización y deslegitimación del Estado, aunque llama la atención que la tipología que discutimos no considere a la corrupción, donde México ha ido empeorando y se reciben constantemente noticias de escándalo. Si por deslegitimación se considera la existencia de grupos que le declaran la guerra al Estado, entonces sí se debe considerar a México en situación de riesgo. Por lo demás, no parece haber un deterioro inusual de los servicios públicos si consideramos que la ineficiencia ha sido de largo aliento, aunque es notable la caída en los servicios de salud y en calidad educativa. Lo mismo podemos 8

Esta cifra incluye varias generaciones de mexicanos en Estados Unidos; sin embargo, no deja de ser significativa. Hay expertos que alertan sobre el agotamiento de los yacimientos petroleros, especialmente el caso de Cantarell, que provee el 60 por ciento de las exportaciones y que se prevé se agote para el 2012. 10 Véase http://www.cnn.mx/nacional/2010/12/14/el-diputado-godoy-acusado-de-vinculos-con-el-crimen-pierdeel-fuero. 9

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decir de la aplicación de la ley, en un país acostumbrado al influyentismo y la compra de autoridades policiacas y judiciales; históricamente, el respeto al Estado de derecho es deficitario, lo que hace más preocupante este factor; asimismo, se ha ampliado la violación a los derechos humanos, no obstante la creación de instancias que deben vigilar que esto no suceda. El aparato de seguridad es corrupto y abusivo; hay crecientes muestras de asociación con los criminales y de falta de control de las autoridades policiacas,11 aunque habría que analizar hasta qué punto opera como “un Estado dentro del Estado”. Por lo que toca a las elites, éstas han actuado de una manera facciosa desde hace varias décadas, pero encuentran espacios de articulación con las instituciones públicas y con los políticos, lo que ha propiciado una cierta complicidad para el manejo corrupto del aparato estatal, y ha frenado las conspiraciones de la clase dominante, factor importante para explicar la larga estabilidad política mexicana. En lo relativo a la intervención de agentes políticos externos, México ha sufrido recientemente muchas interferencias políticas, especialmente desde Estados Unidos, como el escándalo desatado por la operación “Rápido y furioso” implementada por el gobierno de Estados Unidos para detectar el tráfico de armas, y el hecho de que agentes de Estados Unidos actúan armados en el territorio nacional.12 Parece entonces que en este terreno el 50 por ciento de las condiciones se ajusta a la tipología. Hay que analizar con qué porcentajes de cumplimiento se puede concluir que hay un Estado fallido o hasta qué punto uno de los componentes debe pesar más que otro para establecer su existencia.

3. La vertiente política A)

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La versión estadounidense

Diversas llamadas de atención surgen constantemente en Estados Unidos como para despertar la noción de fragilidad del sistema político mexicano y su condición fallida. Así, por ejemplo, el gobierno de Estados Unidos emite constantemente diversas alertas para que sus ciudadanos se abstengan de visitar ciudades mexicanas o todo el país, sugiriendo que los estudiantes cancelen sus viajes para 11

En declaraciones informales hay procuradores de justicia que aceptan no controlar a la totalidad de la Procuraduría, y es de notar que, con frecuencia, al detener a bandas de secuestradores aparecen entre sus miembros policías en activo y retirados. 12 Hay quien considera que Felipe Calderón puede ser enjuiciado por haber permitido que los agentes actuaran armados sin aprobación del Congreso, al igual que declaró la guerra suplantando al Congreso.

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el spring break, lo que produce muchas cancelaciones y extiende la sensación de que México es un destino inseguro (en este 2012 Acapulco reportó no tener reservaciones de springbreakers, después de que el gobierno de Texas emitió una alerta a sus ciudadanos). Diversas universidades cancelaron sus programas en y con universidades mexicanas y otras prohibieron que sus estudiantes y académicos viajaran a México.13 En lo que consideró una llamada de atención sobre el descontrol de las fuerzas de seguridad, el Departamento de Estado de Estados Unidos publicó en 2010 una censura en relación con los derechos humanos,14 mientras que Human Rights Watch emitió un reporte muy severo sobre los abusos del ejército y recomendó que los tribunales militares se separaran del secretario de la defensa y que los agravios contra civiles se ventilen en juzgados civiles.15 En México, la reacción fue tratar de ampliar el fuero y la protección de los militares. Dentro del ejército estadounidense se trató con seriedad la posibilidad de que México cayera en el caos. Según KEARNEY:16 “By identifying possible «chaos» in Mexico as a threat to US homeland security, the study implies that direct military intervention is a distinct possibility”. El estudio en cuestión, publicado en noviembre de 2008, se llamó “Joint Operating Environment 2008 Naming Pakistan and Mexico as the Nations whose Governments are Most Likely to Undergo what it Termed «Rapid Collapse»”, lo que para muchos implicaba un Estado fallido; y la oficina de estudio del Congreso concluyó que estaban creadas las condiciones para la intervención indirecta en México. En 2009, el presidente Obama condujo entrevistas con el liderazgo militar, donde el tema se discutió abiertamente.17 Más allá del apetito estadounidense por más territorio al sur, encontramos una postura de preocupación por la inestabilidad mexicana que se asocia a la “errática” teoría del dominó, que sostiene que si un país cae bajo las garras del comunismo, tarde o temprano se extenderá hasta la frontera con México, de ahí 13

Los argumentos del gobierno de Estados Unidos pueden resumirse de la siguiente manera: “It is imperative that you understand the risks involved in travel to Mexico and how best to avoid dangerous situations”. Travel Warning U.S. Department of State, Bureau of Consular Affairs: http://travel.state.gov/travel /cis_pa_tw/tw/tw_5440.html. 14 “Unlawful killings by security forces; kidnappings; physical abuse; poor and overcrowded prison conditions; arbitrary arrests and detention; corruption, inefficiency, and lack of transparency that engendered impunity within the judicial system; confessions coerced through torture; violence and threats against journalists leading to selfcensorship. Societal problems were domestic violence, including killings of women; trafficking in persons; social and economic discrimination against some members of the indigenous population; and child labor”. HUMAN RIGHTS. Human Rights Report Mexico. Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor 2010, Country Reports on Human Rights Practices Report, abril de 2011, disponible en: http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/2010/wha/154512.htm. 15 Véase http://www.hrw.org/americas/mexico. 16 KEARNEY, K. “Pentagon Warns of US Military Intervention in Mexico’s War on Drugs”, The Washington Post, 9 de febrero de 2009, disponible en: http://www.wsws.org/articles/2009/feb2009/mexi-f09.shtml. 17 VAN AUKEN, K. “Bill Obama and US Commander Discuss Military Intervention in Mexico”, 2011, disponible en: http:// www.globalresearch.ca/index.php?context=va&aid=126412009.

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que se vea al país como riesgo y a la frontera (así como los puertos de entrada) como punto vulnerable, al grado que finalmente se ha impuesto un programa para tomarle huellas a todos los que entran a su territorio, independientemente de la tardanza para cruzar. B)

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La versión mexicana

Cada vez que en Estados Unidos hay llamados de atención fuertes sobre México se levantan voces clamando contra la agresión a la soberanía. Sin embargo, el país ha participado en las reuniones de exploración de integración norteamericanas18 que impactarán a la soberanía. El gobierno ha cedido a muchas de las demandas de Estados Unidos, como usar balas de goma contra indocumentados, autorizar la entrada de agentes estadounidenses en territorio mexicano, imponer visas a los brasileños para que no usen a México como trampolín, y ampliar la vigilancia para que los centroamericanos no lleguen a Estados Unidos. Pero aunque hagan grandes concesiones, los mexicanos son muy sensibles a la crítica desde el exterior. El gobierno mexicano ha apoyado políticas que responden a los intereses estadounidenses, como la Iniciativa Mérida, no obstante que el mayor costo recae en México y que no ha demostrado ser una estrategia pensada para las necesidades mexicanas. El hecho de que parte de los fondos de la estrategia, como sostiene Human Rights Watch, se use para el abuso del ejército, termina debilitando a un gobierno que jugó un juego ajeno, porque lo han puesto entre los militares y los activistas de derechos humanos en Estados Unidos. El ejército sostiene que está haciendo bien su trabajo en la guerra contra el narcotráfico, pero en privado hay generales que se quejan de que no se les dio tiempo para prepararse para intervenir en un conflicto de esta naturaleza y magnitud. Hoy se sostiene que el conflicto no ha terminado, que no tiene para cuándo terminar y que no se ha logrado lo que se buscaba. En cambio, Calderón lleva sobre sus espaldas la acusación de haber sido el peor presidente de México, de haber ahogado al país en un río de sangre y además la noción de que el Estado es fallido, mientras que los militares muestran poca disposición a retirarse a los cuarteles y critican la penetración de los criminales en espacios crecientes. 18 DANA, G. “The U.S. Canada Mexico Trilateral Summit: North American Integration and the Ties that Bind”, 2011, disponible en: http://www.globalresearch.ca/index.php?context=va&aid=275322011.

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Los números de la guerra de Calderón son estremecedores: los muertos, según una variedad de fuentes, están entre 60 y 250 mil en solo seis años, 150 mil desaparecidos y 160 mil desplazados. Esta última cifra sobre desplazados debe manejarse con cuidado, porque hay quienes afirman que solamente de Ciudad Juárez a El Paso se han ido entre 30 y 100 mil personas, más los negocios que se llevaron. En sus primeros tres años de gobierno Calderón trató de minimizar las cifras, mientras que algunos periódicos (por ejemplo Reforma) llevaban la cuenta mensual de asesinatos atribuidos al crimen organizado, y periodistas como Charles Bowden consideran que el número de homicidios es por lo menos 50 por ciento superior al que reporta el gobierno. Sin embargo, en agosto de 2012, el gobierno de Calderón ha reconocido 116,005 muertes de 2005 a 2011 (incluidos los asesinatos de 2011), especialmente en Chihuahua (4,502), Estado de México (2,613), Guerrero (2,425), Nuevo León (2,177), Sinaloa (1,988), Jalisco (1,524), Distrito Federal (1,101), Tamaulipas (1,075) y Durango (1,066).19 Según la fuente, es imposible distinguir entre asesinatos por los narcotraficantes y por los criminales. Los datos del INEGI revelan que las muertes alcanzaron alrededor de 10 mil en 2005 y 2006 durante la Presidencia de Fox. En el primer año de Calderón (2007), el total de muertos bajó a menos de 8,870, para después crecer con rapidez año por año (14 mil, 20 mil, 26 mil y 27,199 en 2011).20 El retiro del ejército de las calles puede complicarse hasta el grado de poderse pensar, dentro de un escenario catastrófico, en la posibilidad de un golpe de Estado, especialmente porque se irán derrotados y con la imagen muy abollada, al grado que el ejército tal vez se vea peor que el de 1968, lo que no es poco, porque en aquel entonces actúo contra segmentos de la clase media en la ciudad de México y ahora actúa en todo el territorio nacional contra todas las clases sociales. Por otra parte, revirtiendo una vieja política, el ejército mexicano tiene una fuerte participación en la Escuela de las Américas, que cambió su nombre a Instituto del Hemisferio Occidental para la Cooperación en Seguridad, aunque tal vez no toda su visión estratégica —con lo que había socializado la filosofía del ejército estadounidense—, que creó a los gorilas que dieron golpes de Estado en América Latina y que justifica la intervención de los militares cuando los civiles no pueden cumplir con su trabajo, o sea cuando hay un Estado fallido.21 19

Véase la auditoría por INEGI en: http://www.impremedia.com/Aumentan_muertes_por_v. Idem. 21 El Instituto operó entre 1963 y 2000 bajo el nombre La Escuela de las Américas, también basado en Fort Benning, Georgia, Estados Unidos, según las fuentes siguientes: http://es.wikipedia.org/wiki/Instituto_del_Hemisferio_Oc20

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Uno de los aspectos perversos de este proceso es la predisposición social a una política de mano dura, al grado de que en el Latinobarómetro se revela que hay un elevado porcentaje de mexicanos dispuestos a ceder democracia a cambio de orden: la fórmula precisa para una dictadura.

4. ¿Estado fallido o Estado suplantado?

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En lo político, México parece ajustarse mejor a la categoría de Estado fallido, sin embargo, como mostramos, no parece ser el caso en los otros componentes de la categoría, por eso queremos explorar alternativamente la categoría de Estado suplantado. Hay dos maneras de ver la cuestión del Estado fallido: desde el punto de vista concreto del funcionamiento de las instituciones públicas,22 y desde la perspectiva de los ciudadanos, cuya percepción puede influir a la política, nacional e internacional. Desde el primer punto de vista, México parece estar lejos de ser un Estado fallido si por esto se entiende el poder proveer servicios básicos como educación y salud (aunque la calidad de ambos sea menguante), pero al parecer lo que se percibe desde Estados Unidos es la posibilidad de que el país caiga en una situación de falta de control del espacio (o caos urbano, como cuando los criminales bloquean calles) derivada de la potencia de los grupos criminales y, habría que agregar, de la protesta de otros grupos sociales, que se ven despojados de la satisfacción de sus necesidades y demandas. Desde el segundo punto de vista, en los últimos años se han generado diversos conflictos propiciados por el gobierno, como el de los trabajadores de las compañías de Luz y Fuerza del Centro y Mexicana de Aviación, ambos con sindicatos fuertes; y con organizaciones de campesinos, las que han propiciado manifestaciones y protestas. Se han registrado acciones contra líderes políticos, como la ejercida en Michoacán que llevó a la cárcel a una buena cantidad de alcaldes que luego fueron liberados por falta de pruebas,23 y lo mismo sucedió cidental_para_la_Cooperación_en_Seguridad#Escuela_de_las_Am.C3.A9ricas, y http://en.wikipedia.org/wiki/Wes tern_Hemisphere_Institute_for_Security_Cooperation. 22 El gobierno sostiene que ha resuelto los problemas en el sistema de salud, pero los ciudadanos están convencidos de que éste no funciona, y durante el sexenio de Calderón la queja era que no había medicinas, tema que retomó el Partido Verde en la campaña presidencial, ofreciendo vouchers para la compra de medicinas si el sistema de salud público no las entrega. 23 Véase http://www.lapoliciaca.com/nota-roja/reconoce-pgr-que-michoacanzo-fue-un-descalabro-para-la-federa cion, revisado el 5 de febrero de 2012.

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con el encarcelamiento de un ex alcalde en Tijuana el mismo año. Es muy posible que esto indique la fragilidad institucional en lo que toca al Estado de derecho. Por otro lado, retomemos el caso de los ciudadanos desplazados, inclusive los que han huido del país. Véanse más arriba las cifras mencionadas de Ciudad Juárez; en Chula Vista, California, hay una zona que se conoce como Tijuanita, y gracias a los mexicanos, el mercado de bienes raíces en la frontera no resintió el golpe del resto del país con la crisis de las hipotecas. En McAllen hay un centro comercial con la mayor cantidad de ventas por pie cuadrado en Estados Unidos. Anecdóticamente, se conoce que empresarios y políticos han enviado a sus familias a vivir fuera de México. Desde la oficina presidencial se filtra que Felipe Calderón envía un mensaje muy potente a los observadores extranjeros y a los mexicanos que ven que se abandona el barco e indica sobre la fragilidad del gobierno. Respecto al control del territorio carecemos de un análisis detallado y certero de municipios ocupados por el crimen organizado,24 aunque constantemente brotan alertas: varias en Tamaulipas, en Michoacán, ciertas zonas del Distrito Federal, zonas de las Sierras, zonas de Guerrero, etcétera. Sin embargo, es de interés el estudio de Eduardo Guerrero Gutiérrez, “Violencia y mafias”, en Nexos,25 donde analiza los distintos mercados ilegales de México: el del narcotráfico propiamente dicho, y el de las mafias dedicadas a la venta de “protección” y/o “derecho de piso”, donde presenta mapas de estas actividades sobresalientes en algunos municipios de México. Una opción alternativa a la categoría del Estado fallido es la del Estado suplantado,26 que se basa en el concepto de que entes fuera del Estado tienen la capacidad de asumir las funciones que le están reservadas al mismo. Las instituciones públicas continúan trabajando con eficiencia relativa, porque distintas instituciones en diversas regiones se comportan de manera diferente, pero la constante es que sus tareas se van suplantando de manera creciente por factores extraestatales, en este caso el crimen organizado. Consideraremos que las funciones primordiales y exclusivas del Estado son: la capacidad de establecer impuestos, imponer castigos, crear códigos legales y obligar a su cumplimiento, y regular la economía.

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Por ejemplo, una familia de Villa Ahumada, en Chihuahua, tuvo que salir huyendo por la agresión del crimen organizado, conformando el juicio de asilo que involucra a la mayor familia en el mundo. Sostienen que los criminales designan y sostienen al presidente municipal. 25 Con fecha 1 de septiembre de 2011. Puede consultarse en: http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=20 99496. 26 Un colega con una visión pesimista me respondió en un mensaje: ¿suplantado o sepultado?

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A)

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Legitimidad

Max WEBER considera que el origen de la legitimidad está en la formación del consenso por medio de un hecho jurídico, como son las elecciones. No importa que el ganador no gane con una mayoría contundente, siempre y cuando los perdedores acepten la derrota, consintiendo el hecho jurídico de la elección como honesto. Seymour LIPSET considera que la legitimidad consiste en la aceptación del gobierno como algo justo por parte de la sociedad, lo que implica la posibilidad de que un gobierno que llegó por medio de un hecho ilegal (por ejemplo un golpe de Estado) se vuelva eficaz y logre que la sociedad lo acepte. Yo refinaría el enfoque, sugiriendo que no toda la sociedad debe aceptar al gobierno; quizá sería suficiente con que lo acepten los grupos hegemónicos (por ejemplo los ciudadanos que aplaudían a Augusto Pinochet en Chile, no obstante la masacre perpetrada contra grupos sociales importantes) y el silencio obligado de los reprimidos, que da una falsa impresión de aceptación.27 El Estado tiene el monopolio de la violencia legítima; se reserva el manejo exclusivo de las fuerzas armadas, contando con la aceptación societaria. Los grupos criminales no tienen necesidad de ser aceptados para imponer su capacidad de represión y castigo. Sin embargo, en ciertas circunstancias empiezan a gozar de la aceptación de algunos sectores sociales, como por ejemplo en las zonas de producción de droga, donde ellos crean empleo, desarrollan infraestructura y hasta construyen espacios religiosos, y llega a haber incluso una aceptación social a sus métodos de castigo, como matar a alguien que les robó, porque hasta “los criminales tienen ética”.28 El Estado tiene la prerrogativa exclusiva de establecer impuestos y castigar a aquellos que violan la norma. Sin embargo, el crimen organizado ha establecido el cobro de un impuesto de protección, y en algunos casos de derechos de uso de suelo para el comercio informal, violentando el control del espacio público, que es prerrogativa del Estado. En Ciudad Juárez el 70 por ciento de los negocios formales paga protección, y el impacto de esta práctica es tan fuerte que los hombres de negocios le han solicitado al gobierno formal que les dé una exención de impuestos para no pagar doble. El cobrar derecho de piso29 incide en la 27

No necesariamente el que calla otorga. Una de las cosas que escandalizaba la ola de violencia fue el rompimiento de la ética de los criminales y que desarrollaran una crueldad inusual, aun para ellos. 29 Cuando estudiaba en la preparatoria ayudaba en el negocio familiar en La Merced, en la ciudad de México, y recuerdo que los inspectores de mercados llegaban a que mi padre les cambiara las monedas de la extorsión a la que sometían a los vendedores ambulantes, por billetes. Para cumplir con esta tarea los inspectores se hacían acompañar por policías, o sea que los criminales de hoy siguen una práctica instituida por funcionarios públicos hace ya varias décadas y que no ha terminado, tal vez sólo se han instituido los extorsionadores. 28

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regulación de una parte importante de la economía informal, cuyo peso en la economía mexicana es sustancial, pues este segmento de la economía en 2012 alcanza los 120 mil millones de dólares anuales o el 15 por ciento del PIB,30 y ocupa a 14 millones de mexicanos, o 29 por ciento, de la población económicamente activa.31 Si el Estado no cumple con su función de proteger al ciudadano,32 y una instancia extraestatal ha cumplido con ese papel, aunque lo haga por medio de amenazas, entonces lo habrá suplantado. Para hacer el cuadro más grave, un empresario me reportó que cuando los agentes del crimen organizado venden protección no solamente lo hacen respecto a ellos, sino también respecto a los inspectores del gobierno; así, si la persona que pagó protección recibe la visita de un inspector legítimo, sólo debe llamar a los criminales y ellos resuelven el asunto. En pocas palabras, esto quiere decir que el gobierno está perdiendo la capacidad de aplicar la ley y las sanciones correspondientes a quienes no cumplen. La capacidad corruptora del crimen organizado les permite controlar a los agentes de la ley y hacerlos que trabajen para ellos, con lo que la suplantación es más extensa.33 B)

Castigo

En una ocasión se reportó que agentes del crimen organizado se reunieron con ejecutivos de empresas de seguros en Monterrey; les solicitaron una cuota de protección y les dijeron que de no aceptar, los criminales crearían siniestros que ahogarían a las aseguradoras, obligándolas a quebrar. Lo que es indudable es que cuando alguien se niega a pagar el “impuesto” de protección recibe algún castigo, que puede ser secuestro, quema del local/ vivienda y hasta el asesinato. El narcotráfico estableció su código de sanciones y cumple con bastante eficacia, en ocasiones más que el gobierno, porque tiene más credibilidad.34 79 30

Véase http://www.informador.com.mx/economia/2012/381491/6/la-economia-informal-representa-15-del-pib. htm. 31 Véase http://www.cnnexpansion.com/economia/2012/03/23/informales-mal-endemico-de-mexico. 32 Con base en este argumento se están litigando juicios de asilo político de mexicanos en Estados Unidos. 33 El secretario de la Defensa aceptó que el crimen organizado se había apoderado de instituciones en diversas partes del país, a la vez que criticaba la estrategia de combate contra el crimen. Según la ONU, el valor de los negocios del crimen organizado en el mundo alcanza los 870 mil millones de dólares anuales, o el 1.5 por ciento del PIB mundial; a México le corresponde alrededor del 15 por ciento de esa cantidad y el narcotraficante más notorio del país (Chapo Guzmán) aparece entre los más ricos del mundo según Forbes. 34 En una ocasión circuló el rumor en Ciudad Juárez de que la gente se debía quedar en casa un sábado porque iba a haber jaleo; la ciudad se vio desierta.

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C)

Establecer códigos

Aunque los códigos del crimen organizado son verbales y muchas veces se conocen entre los propios criminales, las personas que caen bajo su influencia tienen claro que deben cumplir con las instrucciones recibidas, ya que de no hacerlo serán sujetos de medidas disciplinarias extremas; lo mismo opera respecto a lo establecido con la venta de protección. Al haberse creado códigos de conducta y de honor externos al sistema jurídico estatal, suplantaron esa función que era materia exclusiva del Estado. Tampoco en el terreno judicial hay una suplantación absoluta; por medio de la infiltración el crimen se ha ido apoderando de mayores espacios aun dentro del sistema, ya sea que compren o amedrenten a jueces y a otras autoridades del sistema judicial.35 Hay estados donde una parte importante de la justicia la imparten los criminales; otros donde la norma es la corrupción, y otros donde la mitad de la justicia la imparten los criminales y la otra mitad el Estado. D)

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Regulación económica

Un ejecutivo de una agencia promotora de la venta de aguacate en Michoacán me reportó que el crimen organizado interviene en toda la cadena productiva: obliga a los productores a usar el transporte que ellos quieren, a comprar los insumos de transporte (cajas, recipientes, etcétera) que ellos determinan, de tal manera que la actividad productiva pasa por sus manos y ellos tienen una ganancia en cada paso; lo mismo sucede con ganaderos en Sonora, vendedores de productos agrícolas en el Altiplano, y tal vez suceda en otras actividades económicas en diversas partes del país.36 En círculos empresariales se comenta que los criminales obligan a los empresarios a vender sus negocios y a quedarse un cierto tiempo manejándolos antes de entregarlos. De esta manera los criminales han creado fachadas de manejo económico, que no son exclusivamente para lavar dinero, ya que esto se hizo en el momento de la compra; de ahí en adelante tendrán la capacidad de manejar negocios legítimos. Se estima que más del 50 por ciento de la economía está suplantada; en algunos sectores la suplantación es total, aunque en otros la suplantación es de 35

Con frecuencia se observa que los casos judiciales están mal integrados, lo que facilita la liberación de los criminales al haber fallas de procedimiento. 36 Un ganadero en Chihuahua me reportó que los criminales se habían convertido en abigeos y que el robo constante y sistemático de animales lo había obligado a vender su rancho, pero no aclaró si el comprador era un criminal, lo que es muy posible, debido a que los narcotraficantes estaban comprando ranchos a lo largo de la frontera con Estados Unidos.

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cero. Por ejemplo, en telecomunicaciones la suplantación es de cero; en piratería de películas, música y software es casi del 100 por ciento, y en hoteles de paso como del 50 por ciento. En general, más de la mitad de la actividad económica está fuera de la ley, es economía gris o informal, y el crimen organizado tiene una parte del negocio. Los criminales han establecido pautas de comportamiento en la cadena productiva y han dado los pasos para lavar su dinero; se están estableciendo como hombres de negocios legítimos, lo que plantea que en un plazo breve serán personajes respetables y líderes comunitarios, aunque ya lo son en diversas zonas, donde construyen infraestructura, iglesias,37 crean empleos y donan dinero para las campañas políticas. En este terreno preocupa que los partidos políticos denuncian en los medios la intervención del narcotráfico en la política, aunque ninguno formaliza judicialmente sus denuncias. Hay evidencias de intervención del crimen organizado en las elecciones,38 lo que no excluye la posibilidad de su intervención para ganar diputaciones, senadurías, alcaldías, regidurías, etcétera, con lo que puede considerarse, por ejemplo, la posibilidad de que se cree una fracción legislativa apoyada por criminales.39 E)

Exportación, control de las aduanas y manejo del dinero

La exportación de drogas por vías extralegales mina la capacidad del gobierno para regular las relaciones comerciales internacionales, la capacidad de control de las aduanas, ya sea por la corrupción o la amenaza, lo que deteriora la capacidad del Estado para normar las relaciones comerciales, facilitando la entrada de mercancías de contrabando y afectando las relaciones binacionales. Las relaciones bilaterales están afectadas por las actividades criminales, provocando violaciones a la soberanía que el gobierno mexicano se ve forzado a aceptar. Ejemplos sobran: desde el desplazamiento de tropas de Estados Unidos a la frontera, hasta operaciones encubiertas de sus agentes en territorio mexicano, aunque también ha propiciado conflictos ultramarinos, como el suscitado con 37

En un sepelio en Guadalupe, Chihuahua, en el valle —a menos de una hora de Ciudad Juárez—, alguien me indicó: ésa es la iglesia vieja y esa la que construyó el narco. Según M. DEL BOSQUE (“The Deadliest Place in Mexico. Who’s Killing the People of the Juarez Valley?”, en Texas Observer, vol. 104, No. 3, marzo de 2012), en Guadalupe se registra un “índice de criminalidad de 1,600 por 100,000 habitantes”; el problema de la criminalidad se agravó a partir de la llegada de las fuerzas militares y policiacas federales. 38 La hermana de Felipe Calderón los culpó por haber perdido la elección de gobernadora en Michoacán en 2011, aunque no presentó demandas judiciales. 39 Llama la atención que en el Poder Legislativo no se discuta la despenalización de las drogas, ¿será por presión del crimen organizado?

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el gobierno francés, que exige la liberación de una ciudadana suya, detenida con una banda de secuestradores, tema que ha llegado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los elevados montos de dinero que maneja el crimen organizado impactan el mercado de dinero, que es responsabilidad exclusiva del Estado, y esto tal vez tenga un efecto sobre las tasas de cambio y el manejo de la macroeconomía. Según la ONU, en 2003 el negocio de las drogas alcanzaba los 330 mil millones de dólares, de los cuales el 15 por ciento se quedaba en México. Se sostiene que uno de los mecanismos que utiliza el crimen para introducir el dinero a México es el de las remesas, factor importante para el equilibrio macroeconómico. El crimen se diversifica y empieza a controlar todo tipo de actividades legales e ilegales para lavar dinero y ampliar sus ganancias: la trata de personas, la industria del vicio, el contrabando de mercancías, etcétera, así como diversos aspectos de los procesos judiciales que les permiten lavar dinero. En suma, el crimen ha avanzado en la integración vertical y horizontal de diversos aspectos de la vida nacional. Un empresario me comentó que fue defraudado por 4 millones de dólares; compró en preventa cuatro Penthouses que el constructor nunca entregó porque se fugó del país. Él demandó, ganó la demanda y piensa “darle” el juicio a unos tipos que ya le contactó la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal. Ellos evaluarán si el juicio es bueno, lo consultarán con el juez, y si la sentencia ya es en firme (los intereses ya hacen que el juicio valga 5 millones de dólares) compran el juicio; a él le dan el 50 por ciento (2.5 millones de dólares) en efectivo.

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Yo saco a mis empleados de la nómina y durante 2 años pago sueldos en sobres o veo qué hago con el dinero [...] ellos van a tomar ese dinero, van a secuestrar a la esposa o la hija o la tía o la familia entera del que me defraudó y le van a decir “me debes los 5 millones de dólares del juicio más 2.5 millones de dólares por la vida del secuestrado(a)”, en tres semanas no sólo triplican su dinero sino que lo lavan, pues exigen el depósito en cuentas bancarias y tienen un juicio que los ampara.

Usan a sus sicarios igual para matar que para secuestrar, igual para robar que para cobrar deudas. Sería el mismo caso de las prostitutas, a quienes envían para dar servicios sexuales, cuidar sus casas de seguridad o transportar droga. Un problema a considerar es la fuerza que ha adquirido esa red de negocios sucios y la dificultad futura para volverla a encarrilar. Otro mecanismo de lavado de dinero con fuerte impacto económico es la compra de juicios. En los juzgados mercantiles se puede indagar sobre la etapa

MÉXICO: UN ESTADO SUPLANTADO

procesal y el veredicto final. Cuando en la gaceta judicial se publica la sentencia, en ese momento se acercan y compran cualquier juicio o entran al remate de los bienes. Como los criminales cuentan con efectivo, compran coches, inmuebles y joyas de los remates judiciales, directo de los juzgados, y lavan el dinero, el cual va a parar a los que ganaron el juicio, y los criminales regresan a vendérselos a quienes ganaron el juicio; todo un circuito para lavar dinero. F)

Ideología

El Estado se encarga de la reproducción cultural, y para esto disemina ideología por medio de la educación y la socialización de valores cívicos. Hay escuelas donde un alto porcentaje de los niños no termina su educación formal y sale a engrosar las filas del crimen organizado; hay ciudades donde se abren más table dances o casinos que bibliotecas, donde por cada niña que entra a la universidad hay un número mayor que entra a la prostitución. Aunque éste no es un cuadro homogéneo en el país, en general los valores criminales se están imponiendo a los valores cívicos; la norma se está volviendo la transa y no la honestidad. Los elementos de respeto de los ciudadanos se están distorsionando, y terminan por someterse a los criminales, ya sea porque los atrae una entrada de dinero rápido o por el temor.

5. Debilidad de la categoría Debemos reconocer la expansión de la influencia criminal desestabilizadora, que en México parece avanzar de manera descontrolada; acorrala a las instituciones públicas, despojándolas de legitimidad, y a los negocios privados, despojándolos de la poca o mucha ética que tienen. La debilidad de la categoría, igual que con el Estado fallido, consiste en que no sabemos hasta qué nivel han sido impuestas estas normas en todo el país; debemos considerar a la suplantación como un proceso y asumir que se requiere fijar criterios para determinar en qué nivel podemos concluir que el Estado fue suplantado. En la medida en que el crimen organizado suplante mayores espacios del Estado, nos acercamos más a un Estado fallido. Los Estados suplantados tienen una posibilidad mayor de ser fallidos, aunque no todos los Estados fallidos han sido suplantados. La pregunta, por supuesto, consiste en indagar cómo se puede revertir esta anomalía, o si se creará una situación estructural nueva y peculiar que distorsione la acción de la política, perturbando las relaciones sociales.

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INVIERNO

2009

REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VI NO. 30, JULIO-DICIEMBRE DE 2012, PP. 84-117

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Libertad de expresión, equidad y fraude a la ley electoral* Freedom of expression, fairness and fraud to the electoral law

Luis Efrén Ríos Vega**

RESUMEN

ABSTRACT

Es discutible la concepción propagandística o informativa de la publicidad institucional. En el primer caso, leer la facultad de las instituciones públicas de difundir sus actividades oficiales como un derecho de los funcionarios públicos permite justificar la propaganda política y electoral en cualquier caso; en cambio, entender que la potestad estatal representa un derecho fundamental a la información de las personas significa permitir la propaganda institucional en la medida en que lo exijan las prestaciones de información que se requieren justificar a favor de las personas.

It is questionable the propagandistic conception or the informative character of corporate advertising. In the first case, read the power of public institutions to publicize their official activities as a right of Civil Servants have, it allows justification of political and electoral propaganda in any case; however, understand that State authority represents a fundamental right to inform the people, it means allowing corporate propaganda to the extent otherwise required to justify information in favor of the people.

PALABRAS CLAVE: Libertad de expresión, pro-

KEY WORDS: Freedom of speech, election pro-

paganda electoral, publicidad institucional, elecciones, medios de comunicación, transparencia.

paganda, institutional advertising, elections, media, transparency.

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* Recibido: 22 de agosto de 2012. Aceptado: 30 de septiembre de 2012. ** Director de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Autónoma de Coahuila, México. ([email protected]).

LIBERTAD DE EXPRESIÓN, EQUIDAD Y FRAUDE A LA LEY ELECTORAL

Sumario 1. Introducción 2. Los tres casos: textos, contextos y soluciones A)

Antecedentes del problema El contexto normativo C) Circunstancias relevantes de los casos D) Las preguntas del caso: las cuestiones clave B)

3. La igualdad del poder electoral A) B)

La garantía de la elección libre La mediatización de la política

4. El mercado libre de las ideas vs. la regulación libre de las ideas A) B)

El problema de la propaganda institucional La cuestión mexicana de la propaganda institucional

5. El caso verde 6. El test de la inequidad propagandística

1. Introducción En este trabajo pretendo analizar tres casos relevantes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) relativos al modelo de comunicación política que se diseña, desde la Constitución, para garantizar una elección libre y auténtica en México.1 Se trata de problemas concretos de una categoría sospechosa de propaganda fraudulenta que pone a prueba al sistema jurídico que pretende tutelar el acceso de los partidos a los medios de comunicación, en igualdad de condiciones, para promover su propaganda política durante un año electoral, sin ventajas ni restricciones indebidas o desproporcionadas. La cuestión reside en la razonabilidad o no de las condiciones de ventaja mediática que un partido puede sacar en beneficio propio a partir de una presunta propaganda fraudulenta realizada por un tercero, como campaña paralela, en donde, por un lado, puede ser como consecuencia de la actividad propagandística de sus legisladores o grupos 1 No obstante que examinaré una tipología muy concreta de casos mexicanos que están sujetos a una legislación nacional, delimitada por un contexto político e influida por una serie de factores reales e históricos, los problemas a tratar aquí no son necesariamente distantes o ajenos a las cuestiones que, en otros sistemas electorales de América o Europa, también se pueden presentar. El problema de las campañas paralelas de terceros, que pueden romper la equidad en la contienda por la superioridad mediática que un partido obtiene en perjuicio de otros, es un tópico electoral que forma parte de una agenda temática común en toda democracia electoral. Se trata, pues, de un estudio en el marco de un “derecho electoral común” en las diferentes regiones del mundo que comparten una serie de principios básicos sustentados en la idea de las elecciones libres, justas y auténticas.

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parlamentarios que difunden, en medios electrónicos o impresos, sus informes legislativos antes y durante el periodo de una campaña electoral; pero también, por otra parte, como resultado de una promoción comercial de unas empresas concesionarias o publicitarias que resaltan una determinada posición electoral que de manera (in)directa beneficia a un partido, por constituir un promocional a favor del mismo en plena campaña electoral. En ambos casos, el problema central radica en determinar si esta publicidad paralela, realizada por terceros, con o sin el consentimiento del partido beneficiado, constituye una propaganda ilegal por eludir de manera fraudulenta la norma constitucional de prohibición de contratación libre de publicidad en las contiendas electorales. Dividiré el tema en seis apartados. En primer lugar, como punto de partida, delimitaré la problemática a partir de la intervención de los poderes públicos (legisladores y grupos parlamentarios) y mediáticos (empresas publicitarias o concesionarias de radio y televisión) que pretenden, a través de campañas paralelas, beneficiar a un partido en una contienda electoral, conforme al texto, contexto y soluciones de los casos electorales a tratar. Por otra parte, describiré el eje rector para examinar estas cuestiones: la igualdad de poder en las campañas electorales. Luego sistematizaré los dos modelos de contratación de publicidad en las elecciones: el americano y el europeo, para entender luego el caso mexicano. En seguida, asumiré una toma de postura conceptual: expondré como regla que la libertad de expresión de los legisladores, grupos parlamentarios o empresas publicitarias o de medios de comunicación permite la libre contratación, expresión y difusión de publicidad política, e incluso electoral, salvo casos de fraude a la ley que implican supuestos en donde los partidos se benefician de manera arbitraria, fraudulenta o simulada, de una propaganda ilegal de terceros que eluden las reglas prohibitivas del modelo de comunicación política en las campañas electorales que pretenden tutelar la equidad. En quinto lugar, examinaré las diversas problemáticas de los casos concretos que, conforme a las categorías conceptuales que apuntaré, se pueden desarrollar en un contexto deliberativo de enfoques teóricos que permite ofrecer opciones pragmáticas. Finalmente, presentaré algunos apuntes para describir las ecuaciones o fórmulas normativas que me parecen más adecuadas para solucionar en un futuro casos similares y que, por tanto, pueden servir de base para la construcción de una “regla de la propaganda fraudulenta” que permita testear cuándo sí y cuándo no estaríamos en la hipótesis de una propaganda que evade en forma ilegal una norma prohibitiva del sistema de comunicación político-electoral.

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2. Los tres casos: textos, contextos y soluciones En México, el tema central de la reforma electoral (2007-2008) consistió en la construcción de un nuevo modelo de comunicación político-electoral cuyo eje toral es, por un lado, la asignación gratuita, a favor de los partidos, de los tiempos aire de radio y televisión a partir de una fórmula equitativa basada en el peso electoral (30/70), pero, por el otro, establecer, bajo el principio de equidad en la contienda, un sistema de restricciones absolutas y relativas a los partidos, particulares y funcionarios públicos, respectivamente, para contratar spots publicitarios que puedan influir indebidamente en los procesos electorales. Los alcances y límites del nuevo modelo, sin embargo, se pusieron a prueba en el proceso electoral 2009. En este artículo pretendo analizar los casos relevantes que plantean, sobre todo, la regla y las excepciones de la propaganda institucional de los legisladores y de los partidos. La cuestión radica en determinar si dicha propaganda está permitida o prohibida bajo el principio de equidad, el cual orienta el problema del fraude a la ley de la propaganda simulada o encubierta que puede vulnerar el sistema restringido de contratación de spots en radio y televisión que emana de la Constitución mexicana. A)

Antecedentes del problema

En México, el tema de la propaganda institucional y su contratación en los medios se ha convertido en uno de los problemas actuales del proceso electoral. ¿Por qué? Este tipo de propaganda plantea la cuestión de la equidad en la competencia: ¿si es válido o no que un funcionario público difunda sus actividades oficiales que pueden beneficiarlo a él o a su partido en una campaña electoral? O bien: ¿si un operador mediático puede expresar una serie de promocionales que benefician a un partido en plena campaña electoral? Dicho de otra manera: la ventaja en los medios que puede producir la difusión de la propaganda del poder público o mediático trae como consecuencia una mayor exposición, ante el electorado, de la propaganda política de un partido, funcionario o candidato que puede crear una situación de inequidad frente a sus demás contendientes. ¿Es aceptable? ¿En qué medida se puede limitar o no? En efecto, la transición democrática en México ha pasado del problema del modelo del control electoral a las cuestiones concretas de la competencia electoral. En un primer momento, los problemas se centraron en la organización electoral: por la tradición histórica del régimen político basado en un partido

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hegemónico (1929-2000) que dominaba, entre otras razones, por el control que tenía de las autoridades electorales, la respuesta de las reformas electorales de primera generación que se hicieron en los años noventa, principalmente, se dirigieron a constituir la autonomía e independencia del Instituto Federal Electoral (IFE) y del TEPJF, a fin de garantizar elecciones libres y auténticas, sin la organización o calificación del partido en el gobierno. La cuestión, por tanto, residía en resolver la intervención del gobierno en el proceso de organización, calificación y validez de un proceso electoral: el partido en el gobierno era juez y parte, lo cual se erradicó con el modelo electoral actual: un IFE como órgano constitucional autónomo, y un TEPJF como órgano jurisdiccional especializado. Ahora, por tanto, los problemas de intervención gubernamental en los procesos electorales son diferentes: los funcionarios e instituciones públicos, a la hora de que los partidos compiten por el voto, pretenden difundir con mayor ventaja su propaganda oficial, lo cual plantea problemas en la equidad de la contienda. Pues bien, este problema de la propaganda institucional se inscribe bajo este nuevo contexto de la reforma electoral de 2007, a partir de dos temas principalmente: a) El tópico de las restricciones a la propaganda oficial Antes de la reforma de 2007 era muy frecuente ver en cada elección federal o estatal dos prácticas políticas:

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1) Por un lado, el funcionario público que aspiraba a otro cargo político utilizaba el recurso público de manera sistemática y recurrente para promover su imagen en las campañas publicitarias oficiales a fin de obtener un mejor posicionamiento, previo a cualquier elección, y 2) En tiempos de campaña, por su parte, se observaba que el partido en el gobierno, sean cual fueren sus siglas, intensificaba sus mensajes publicitarios oficiales para beneficiar, claramente, a su partido y sus candidatos en la contienda. Estos problemas generaron la discusión sobre regular en la ley estas prácticas. Algunas legislaciones locales prohibieron en las elecciones la difusión de los mensajes oficiales durante las campañas electorales. Pero no fue sino hasta la reforma electoral de 2007 cuando se establecieron dos principios constitucionales rectores: por un lado, la prohibición de difundir la imagen personal de los servidores públicos en la propaganda institucional (artículo 134 constitucional)

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y, por el otro, la prohibición de difundir propaganda política, a favor o en contra de los partidos, o para influir en las preferencias electorales, diferente a la que se asigna por medio de los tiempos oficiales a los partidos, por conducto del órgano electoral (artículo 41 constitucional). Con estas nuevas prohibiciones se pensó, desde luego, resolver los problemas de la propaganda institucional, pero el contenido de las normas y las nuevas prácticas políticas que pretenden eludir las restricciones actuales generaron nuevos problemas que son parte de los casos a analizar. b) El tópico de las restricciones a la libre contratación de spots en radio y televisión El otro problema que se observaba antes de la reforma de 2007 consistió en las desventajas que producía el sistema de libre contratación de spots en radio y televisión para las campañas electorales. En efecto, antes de 2007 la legislación electoral mexicana establecía un modelo (americano) de libre contratación de spots, con algunas restricciones: cada partido tenía derecho a contratar en forma libre tiempo aire, siempre que no se excediera del tope de gastos de campaña y conforme a sus recursos públicos y privados lícitos. No obstante ello, a diferencia del modelo americano, que es más flexible y abierto, el caso mexicano imponía límites de contratación a particulares; es decir, ningún particular o persona moral podía contratar propaganda a favor o en contra de un partido político. Este modelo, hasta cierto punto, según la opinión de la mayoría de los politólogos mexicanos, favoreció la alternancia en el poder: bajo la hegemonía priísta, los partidos en la oposición no tenían acceso real a los medios de comunicación, con lo cual el partido oficial mantenía siempre una ventaja mediática. Con el modelo abierto de contratación, junto con un financiamiento público prevalente, los partidos de oposición, en efecto, tuvieron la posibilidad de difundir sus mensajes políticos en radio y televisión, y así acceder en forma más equitativa a los medios en una campaña electoral. Sin embargo, el modelo de libre contratación de spots generó una serie de problemas de dependencia con los medios. En la elección de 2006, todos los partidos se quejaron de la mercantilización de la política: los dueños de las dos televisoras nacionales (el duopolio televisivo), principalmente, fijaron la oferta y la demanda del acceso a los medios en las campañas, con lo cual los candidatos quedaron supeditados a las reglas del libre mercado, que produjeron un efecto nocivo: las televisoras, en función de que al que pagaba más se le trataba mejor en campaña, mantuvieron en la mayoría de las elecciones, locales y federales, una influencia real y casi decisiva para cons-

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truir o destruir candidatos y partidos a través de los medios. El dinero que se le pagaba a los medios, además, era principalmente de naturaleza pública, con lo cual los dueños de los medios tenían el mejor negocio en una campaña política: con el dinero público obtuvieron ganancias relevantes en cada proceso electoral. Ahora bien. La razón de la reforma de 2007 fue erradicar estos problemas en cierta medida. En nombre del principio de equidad se estableció un nuevo modelo de comunicación político-electoral, mediante el cual los tiempos en radio y televisión se asignan por el Estado, a través del IFE, a partir de una fórmula de peso electoral basada en el 70/30: tiene más tiempo el que tenga más votos en la elección pasada. Pero al mismo tiempo se estableció un régimen prohibitivo a la libre contratación de spots: los partidos en ningún caso, y los particulares en tiempos electorales, no pueden contratar spots que pretendan influir en las preferencias electorales, en donde, incluso, toda propaganda gubernamental, que debe tener sólo carácter informativo, debe suspenderse en tiempos electorales, salvo algunas excepciones (véanse artículos 41 y 134 constitucionales). Bajo este contexto, se presentan ahora los nuevos problemas que al final se traducen en la misma cuestión: la equidad en la competencia electoral por la intervención gubernamental a través de su propaganda oficial. B)

El contexto normativo

La reforma electoral de 2007 estableció un sistema constitucional de comunicación político-electoral basado en la prohibición a la libre contratación de tiempos aire en radio y televisión, bajo dos criterios: 1) La asignación por parte del Estado de tiempos aire, sin costo para los partidos, para difundir en radio y televisión su propaganda política para sus actividades ordinarias y electorales.2 90

2 El artículo 41, apartado A, de la Constitución dice: “El Instituto Federal Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes: a) a partir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral quedarán a disposición del Instituto Federal Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión, en el horario referido en el inciso d) de este apartado; b) durante sus precampañas, los partidos políticos dispondrán en conjunto de un minuto por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión; el tiempo restante se utilizará conforme a lo que determine la ley; c) durante las campañas electorales deberá destinarse para cubrir el derecho de los partidos políticos al menos el ochenta y cinco por ciento del tiempo total disponible a que se refiere el inciso a) de este apartado; d) las transmisiones en cada estación de radio y canal de televisión se distribuirán dentro del horario de programación comprendido entre las seis y las veinticuatro horas; e) el tiempo establecido como derecho de los partidos políticos se distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el treinta por ciento en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo

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2) Un sistema de prohibición a la libre contratación de spots en radio y televisión sujeto a las bases siguientes: a) Los partidos en ningún caso pueden contratar tiempos porque se les asignan en forma gratuita, bajo una fórmula de 70/30, para sus actividades permanentes y eleccionarias.3 b) Los particulares no pueden contratar spots para difundir propaganda política, a favor o en contra de un partido, en tiempos electorales, que tenga por objeto influir en las preferencias electorales.4 c) Las entidades públicas deben suspender su propaganda oficial durante el tiempo que duren las campañas electorales, hasta el día de la jornada electoral.5 d) Los funcionarios públicos no pueden difundir su imagen personal en la propaganda gubernamental.6 a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior; f) a cada partido político nacional sin representación en el Congreso de la Unión se le asignará para radio y televisión solamente la parte correspondiente al porcentaje igualitario establecido en el inciso anterior, y g) con independencia de lo dispuesto en los apartados a y b de esta base y fuera de los periodos de precampañas y campañas electorales federales, al Instituto Federal Electoral le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total asignado, el Instituto distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas. Cada partido político nacional utilizará el tiempo que por este concepto le corresponda en un programa mensual de cinco minutos y el restante en mensajes con duración de veinte segundos cada uno. En todo caso, las transmisiones a que se refiere este inciso se harán en el horario que determine el Instituto conforme a lo señalado en el inciso d) del presente apartado. En situaciones especiales el Instituto podrá disponer de los tiempos correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido político, cuando así se justifique”. 3 El artículo 41 constitucional, en su parte conducente, dice: “Los partidos políticos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión”. 4 El artículo 41 constitucional, en su parte conducente, dice: “Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular. Queda prohibida la transmisión en territorio nacional de este tipo de mensajes contratados en el extranjero”. 5 El artículo 41, apartado C, último párrafo, señala: “Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia”. 6 El artículo 134 de la Constitución dice: “Los servidores públicos de la Federación, los estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público. Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar”.

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e) Ninguna persona puede realizar actos anticipados de campaña (actos publicitarios previos a las precampañas o campañas), so riesgo de quedar descalificada como candidato.7 C)

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Circunstancias relevantes de los casos

Bajo este marco normativo se dieron los siguientes casos: Caso 1. Algunos legisladores federales, pertenecientes al Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México (PVEM), en forma directa contrataron con recursos privados tiempo aire en radio y televisión para difundir, antes de comenzar las campañas, pero después de terminadas las precampañas, un informe de labores consistente en su iniciativa de pena de muerte que, a su vez, fue parte de la propaganda electoral de su partido en el proceso electoral federal de 2009. El IFE sancionó al partido por esta propaganda porque estimó que era violatoria de la prohibición de la contratación directa de publicidad para garantizar la equidad de la contienda. El TEPJF, por su parte, resolvió que dicha contratación de spots no era ilegal porque los legisladores tienen derecho a la comunicación política de sus propuestas legislativas, como parte de sus funciones inherentes de representación política. Caso 2. El Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional (PRI) se hizo responsable, como contratista, de una publicación en una revista nacional en donde se insertó propaganda a favor de su partido: “El PRI CUMPLE”. Esta propaganda tenía un carácter informativo: difundía el trabajo legislativo realizado por dicho partido en el Senado sobre temas de interés general. El IFE, por su parte, sancionó dicha propaganda porque la estimó una propaganda gubernamental difundida en periodo prohibido, que fue la campaña electoral de 2009 para renovar la Cámara de Diputados. El TEPJF, en su momento, confirmó la violación porque calificó dicha contratación en medios impresos como propaganda gubernamental de un Grupo Parlamentario en tiempos de campaña electoral, lo cual, a su juicio, se encuentra prohibido por la Constitución. Caso 3. Durante el tiempo de la campaña electoral de 2009 se difundieron en televisión y radio, respectivamente, una serie de spots realizados por empresas publicitarias para promocionar la venta de una revista de contenido político y de circulación nacional que contenía, a juicio del IFE, propaganda electoral a favor del PVEM. La razón: se expresaban mensajes en donde se situaba con una mejor 7 El artículo 41 constitucional, en su parte conducente, señala: “La ley establecerá los plazos para la realización de los procesos partidistas de selección y postulación de candidatos a cargos de elección popular, así como las reglas para las precampañas y las campañas electorales”.

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posición electoral a ese partido en comparación con otro, además de difundir sus propuestas electorales y emplear la palabra votar (véase la sentencia del caso 3, pp. 45 y ss.). El TEPJF confirmó la valoración de que dicha propaganda tenía carácter electoral (véase la sentencia del caso 3, pp. 54 y ss.), porque a final de cuentas contenía mensajes publicitarios a favor de dicho partido, con lo cual las empresas publicitarias y concesionarias tenían el deber constitucional de abstenerse de difundir propaganda electoral en radio y televisión, porque ello es facultad exclusiva del órgano electoral a través de los tiempos oficiales. D)

Las preguntas del caso: las cuestiones clave

Pregunta 1. En el caso 1, la cuestión principal reside en determinar si es válida o no la contratación y difusión, en radio y televisión, de la propaganda legislativa por cuenta de los legisladores que, bajo su emblema partidista, difunden en tiempos no electorales una iniciativa de reforma constitucional que coincide luego con la propaganda electoral de su partido en una campaña política. Pregunta 2. En el caso 2, la cuestión principal radica en dilucidar si un grupo parlamentario de un determinado partido político está exento o no de la prohibición de difundir propaganda electoral durante los plazos restrictivos en que dura una campaña electoral. Pregunta 3. En el caso 3, la cuestión clave consiste en resolver si hay violación o no a la prohibición de contratar propaganda electoral por parte de un tercero, cuando una empresa publicitaria contrata y difunde propaganda electoral a favor de un partido político en un promocional comercial que difunde para vender una revista, aun cuando no exista contrato alguno con dicho partido beneficiado. Para examinar estas cuestiones, a continuación analizaré el tema a partir del principio de igualdad del poder electoral como punto de partida.

3. La igualdad del poder electoral 93

El principio de igualdad de oportunidades en las competencias electorales plantea el problema de resolver, en la medida de lo posible, las posiciones de dominio en las campañas que llegan a producirse, en beneficio de unos y en perjuicio de otros, por la superioridad de los poderes oficiales, financieros o mediáticos.8 En una elección libre y auténtica no es razonable, pues, que un competidor tenga mayores y mejores facilidades económicas, estatales y mediáticas, sin que los 8

SÁNCHEZ MUÑOZ, O. La igualdad de oportunidades en las competencias electorales, CEPC, Madrid, 2007, pp. 74 y ss.

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demás tengan posibilidad de acceder lícitamente a esos recursos para competir en condiciones de equidad. En la lucha por el poder, desde luego, se expresan los poderes salvajes que perjudican al más débil.9 La trilogía dinero-medios-gobierno es una combinación de factores peligrosos que, sin límites razonables, pueden expresar con regularidad una situación indebida de ventaja que desequilibre la contienda electoral. En consecuencia, la finalidad de un sistema electoral que pretenda la equidad en la competencia consiste en civilizar, desde luego, a esos poderes a fin de evitar que estén por encima de la razón del derecho. La pasión de la política se debe pacificar con el tiempo de los derechos.10 El derecho a participar en comicios libres exige, por tanto, la formulación del principio de igualdad política, que debe traducirse en la “igualdad de poder” para influir en la toma de las decisiones públicas.11 En efecto, el cargo público es un “bien unitario”: escaso y único a distribuir, con lo cual los procesos que determinen la distribución del mismo “deben de ser equitativos para todo candidato”.12 Pero ¿qué es ser equitativo en la lucha del poder? Ronald DWORKIN formula el principio de “igualdad de poder”, que consiste en la igualdad de impacto y la igualdad de influencia para determinar la equidad en el poder político. La primera significa que cada persona tiene derecho a participar: una cabeza, un voto; un voto, una posibilidad de ser votado. La segunda implica que esa cabeza, que es la libertad electoral, no tiene más valor que la suya, a fin de evitar la influencia injusta que puede concentrar un solo individuo por tener mayor poder político que otros: “es injusto que un ciudadano privado tenga mucha más influencia política que otro sólo porque es rico”.13 Dicho de otra manera: el imperativo es que cada uno cuenta por uno; nadie cuenta por más de uno.14 El principio de igual valor, por ende, se funda en la igualdad de los seres humanos como centros de placer o de satisfacción de deseos. A todos se les debe dar un peso igual, dado que todos tienen igual valor. Esta idea de igual valor, sin embargo, incluye una noción sustantiva sobre qué factores se deben tener en cuenta a la hora de determinar el sentido de la idea de igual valor. Para el utilitarismo, tal noción consiste en la capacidad de experimentar placer y dolor. Para los liberales, por el contrario, es la capacidad para pensar, escoger y ser responsable de las propias acciones. Para los republicanos, por su parte, reside en el poder de autodeterminarse sin ser dominado. El principio de igual 9

FERRAJOLI, L. Derechos y garantías. La ley del más débil, Trotta, Madrid, 2000. BOBBIO, N. Teoría general de la política, Trotta, Madrid, 2003. 11 DWORKIN, R. Virtud soberana. Teoría y práctica de la igualdad, Paidós, Barcelona, 2003, p. 209. 12 WALZER, M. Las esferas de la justicia, FCE, México, 1997, p. 142. 13 DWORKIN, R. op. cit., p. 214. 14 MILL, J. S. El utilitarismo. Un sistema de la lógica, Alianza, Madrid, 1984, p. 58. 10

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valor, por tanto, pasa a ser el principio según el cual la gente debería gozar de igual consideración como personas, tal como se las define en cada caso.15 Dicho esto, lo justo sería que cada quien, rico o pobre, tuviera la misma oportunidad (por su igual valor) de tener alguna influencia e impacto de manera equitativa, no siempre la misma claro, por su desigual diferencia razonablemente aceptable. En suma, una contienda por el poder no será equitativa, por ende, si alguien alcanza la representación política por el privilegio del dinero que le brinda una mayor visibilidad, presencia y comunicación en los medios de comunicación para tener la mayor oportunidad de obtener el voto a su favor. Ahora bien, la equidad para competir por poder no significa isonomía perfecta. La pretensión moral de que “todos asuman el mismo derecho a considerarse en igualdad de condiciones políticas para gobernar el Estado, es descabellada”.16 Pues el hecho de poder gobernar “nunca puede ser absolutamente igualitario, pues en cualquier momento dado alguien o algún grupo tiene que decidir esta o aquella cuestión y luego hacer cumplir la decisión, y alguien más o algún otro grupo tiene que aceptar la decisión y acatar su cumplimiento”.17 Es decir: el que cualquier persona tenga el mismo valor intrínseco no significa que todos tengamos derechos a partes iguales o al mismo trato siempre y bajo cualquier circunstancia. El concepto de igualdad del valor intrínseco se refiere a la persona, no a las posibilidades. El principio fuerte de igualdad atañe a las posibilidades y no a las personas. Cada persona, por tanto, debe tener de manera equitativa poder de impacto e influencia.18 En tal sentido, el principio de equidad electoral no desaparecerá por completo todas y cada una de las superioridades de los poderes que se derivan de un cargo público, del dinero o de los medios. Pero sí, por el contrario, permitirá que todos tengan la misma oportunidad de beneficiarse razonablemente de dichos factores para obtener el voto popular. En materia de comunicación política, la vinculación de límites aceptables que moderen las reglas del juego democrático exige, por un lado, que nadie tenga derecho a recibir, en forma excesiva y desproporcional, la mayor publicidad en radio y televisión para promocionar su imagen personal y propuesta electoral a grado tal que elimine la visibilidad de sus otros contendientes, pero también, y sobre todo, demandan la necesidad de la comunicación en la representación política para garantizar un debate libre. Ello es así, pues la ecuación de un modelo electoral inequitativo es clara: entre más privilegios indebidos de los poderes salvajes, menores son las 15

CAMPBELL, T. La justicia. Los principales debates contemporáneos, Gedisa, Barcelona, 2002, pp. 37 y 38. DAHL, R. El control de las armas nucleares. Democracia vs. meritocracia, Grupo Editorial Latinoamericano, Buenos Aires, 1987, p. 97. 17 WALZER, M. op. cit., p. 313. 18 DAHL, R. op. cit., p. 102. 16

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expectativas de elegir en forma libre. Las presiones del dinero o de los medios para imponer sus intereses pueden prevalecer frente a las libres decisiones de los electores, que se deben garantizar, en la medida de lo posible, para conocer, ponderar y calificar a todos los contrincantes. Hay, pues, razones plausibles para afirmar, desde una perspectiva republicana, el principio de equidad en la lucha del poder que, sin duda, fundamenta el “derecho a la igualdad de oportunidades en las competencias electorales”,19 el cual, por lo demás, se traduce en ofrecer a todos los competidores la posibilidad real de utilizar en forma razonable y equilibrada los poderes que se derivan de la política, el dinero y los medios, a fin de asegurar, sin sumisiones, el poder de impacto e influencia de la propuesta política de cada quien para ganar el voto de la mayoría. Libertad sin dominación.20 A)

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La garantía de la elección libre

¿Cómo se garantiza la equidad? Estos principios de la filosofía política que he sintetizado formulan, en clave jurídica, el derecho fundamental de acceder, en condiciones de libertad e igualdad, y sin restricciones ni distinciones indebidas, a las funciones y cargos públicos de la democracia representativa.21 Pues bien, el problema del oligopolio de las campañas desmedidas se pretende resolver a partir de un modelo electoral basado en derechos y garantías políticas para salvaguardar una elección libre y auténtica. Desde la ciencia político-constitucional se diseñan reglas de juego que los competidores deben observar para alcanzar en forma legítima el poder. No se trata, claro, de eliminar las fuentes del poder en la lucha del mismo. En un modelo democrático, el poder de la mayoría se impone siempre; lo que importa, sin embargo, es respetar las reglas que privilegien la competencia democrática como elemento necesario para llegar al poder. Dicho de otra manera: el acceso al poder, por más descarnado que sea, debe tener formas que respeten la carne y hueso de los derechos políticos fundamentales para así dar vida a la democracia. Pues las reglas para competir por un cargo popular orientan las reglas para el acceso al poder, las cuales deben basarse en la razón del derecho, no en la violencia y en el privilegio que expresan los poderes salvajes de la política, el dinero o los medios. El poder político tiene que sujetarse 19

SÁNCHEZ MUÑOZ, O. op. cit. PETTIT, P. Republicanismo. Una teoría sobre la libertad y el gobierno, Paidós, Barcelona, 1999. 21 GARCÍA ROCA, J. Cargos públicos y representativos. Un estudio del artículo 23.2 de la Constitución, Aranzadi, Pamplona, 1999; PULIDO QUECEDO, M. El acceso a los cargos y funciones públicas, Civitas, Madrid, 1992; RALLO LOMBARTE, A. Garantías electorales y Constitución, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1997; SALAZAR, O. El candidato en el actual sistema de democracia representativa, Comares, Granada, 1999. 20

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a las pautas formales y sustanciales que encarnan los derechos fundamentales en materia política. El poder no puede sujetar arbitrariamente a los derechos políticos, pero éstos sí pueden sujetar a aquél. Se pretende, por tanto, que “los poderes se sujeten a la ley, no sólo en cuanto a la forma de las decisiones con que se ejercen sino también en cuanto al contenido de aquello que puede o debe ser decidido”.22 Por la diversa tipología del poder salvaje en las elecciones, la democracia constitucional formula la “garantía a las elecciones libres” a partir de la libertad electoral (votar, ser votado y afiliarse, asociarse y participar en los partidos) bajo tres premisas. En primer lugar, para evitar el abuso del poder político que se deriva del cargo público, el sistema electoral establece el principio de neutralidad gubernamental: los recursos públicos disponibles por las autoridades no pueden utilizarse para apoyar o perjudicar a los contendientes en una campaña. En segundo término, con el objeto de limitar el dinero en los comicios se diseña el principio de transparencia de los recursos: nadie puede recaudar ni gastar dinero privado en forma ilimitada; las garantías de financiamiento, fiscalización y topes de gasto en las precampañas y campañas, principalmente, pretenden limitar el uso del poder económico en forma abusiva. Por último, el poder de los medios se pretende equilibrar mediante el principio del debate libre que se articula generalmente mediante reglas que prohíben o permiten la contratación de spots, el trato igual de tiempo aire, la prohibición de monopolios informativos y el pluralismo informativo en las noticias políticas.23 La idea es, pues, evitar el oligopolio de las ideas. En consecuencia, la garantía de la elección libre pretende disminuir en la medida de lo posible los riesgos que representan para la libertad electoral los poderes salvajes de la política, los medios y el dinero. Sin embargo, existe un problema clave en las democracias actuales: la influencia del poder mediático, que puede desequilibrar a su antojo y conveniencia las elecciones, representa un tema que en forma recurrente irrumpe en las elecciones. En un día los medios construyen al candidato ganador, pero en el otro destruyen y crean al perdedor. En un día, igualmente, llaman la atención de un tema trivial que se convierte en agenda nacional, pero en el otro hacen desaparecer la relevancia de la noticia que afecte sus intereses fundamentales pero que es de interés nacional. La política, por tanto, está sujeta y puesta en riesgo por el poder mediático en la medida en que los medios de comunicación masiva no ofrezcan pluralidad ni tampoco igualdad en el trato de la información política que favorece y perjudica a todos los contendientes. 22 23

FERRAJOLI, L. op. cit., p. 124. SÁNCHEZ MUÑOZ, O. op. cit., pp. 77-84.

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B)

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La mediatización de la política

Llegamos al tema central. El poder de visibilidad que dan los medios a un político permite una mayor posibilidad de ser conocido, promovido y, en su caso, apoyado por la población. Hoy en día, es cierto, la comunicación política se produce, sobre todo y principalmente, en los medios de comunicación masiva, especialmente la televisión. Los medios han dejado de ser sólo instrumentos de la información para convertirse en verdaderos emisores y formadores de mensajes políticos claramente orientados para favorecer o perjudicar a alguien. Construyen, en mayor medida, la agenda política de los partidos, de los políticos y de los gobiernos. Gobernar y hacer política en la era de la información, ante todo, exige saber comunicar en la revolución mediática.24 La mediatización de las elecciones, sin embargo, ha producido el tele virus político que, desde Italia a todo el mundo occidental, ha infectado a muchos sistemas actuales.25 Para muchos, la idea de la videodemocracia es parte de la crisis de la representación política.26 Son, por ende, las imágenes falsas de la política las que cuentan, no las ideas para un buen gobierno. El politólogo Giovanni SARTORI explica este modelo degenerativo porque el homo sapiens está en proceso de ser desplazado por el homo videns, un animal fabricado por la televisión, cuya mente ya no es conformada por conceptos, por elaboraciones mentales, sino por imágenes. El homo videns sólo “ve” y su horizonte está limitado a las imágenes que se le proyectan. El homo sapiens tiene derecho a decir, inocentemente, “ya veo”, en lugar de “ya entiendo”; el homo videns ve sin la ayuda del entendimiento. La videopolítica influye así profundamente en las elecciones. Porque los políticos reaccionan cada vez con mayor frecuencia no a los acontecimientos mismos y los problemas reales, sino a los hechos que presenta la televisión (a la que ésta hace visible), e incluso a hechos iniciados (y en gran medida propiciados) por los medios de comunicación. La videopolítica cambia al ciudadano, porque éste ve la política en imágenes: el videociudadano es un protagonista totalmente nuevo, dentro o fuera del proceso político. La videopolítica produce una participación política impulsada por la emotividad mediática en donde prevalece cada vez más la menor información y en la que ésta, por tanto, es del todo deficiente.27 Por tanto, el resultado del poder salvaje de los medios en la política es una espectacularización de la misma, dominada por las capacidades de los candida24 25 26 27

GERSTLÉ, J. La communications politique, PUF, París, 1992, pp. 38 y ss. BOVERO, M. Una gramática de la democracia, Trotta, Madrid, 2002, p. 161. PECES-BARBA, G. Ética, poder y derecho. Reflexiones ante el fin de siglo, Fontamara, México, 2000, p. 134. SARTORI, G. Homo videns. La sociedad teledirigida, Taurus, Madrid, 1996, pp. 165-167.

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tos de concitar la atención. Las imágenes ad hoc construidas para ellos por sus agentes de publicidad, en detrimento de toda presentación o discusión racional de los problemas que requieren una decisión política. Se trata del régimen de la opinión pública,28 que configura la “democracia de audiencia” que selecciona al experto en medios como su representante.29 Es, pues, una legitimación televisiva del sistema político y de sus líderes, en donde los procedimientos para seleccionar a la representación política no sólo prescinden de la participación política, sino que también juzgan de antemano las funciones de selección y decisión tradicionalmente ejercidas por los electorados democráticos. El liderazgo teledemocrático es un producto de la manipulación de los medios, que existe en el breve circuito entre las expectativas del consumidor/espectador implantadas por los propios medios en la mente del público y la realización de estas expectativas en la forma de imágenes televisivas personalizadas e idealizadas. El juicio sobre la aptitud política de los candidatos lo pronuncian mucho antes de que lleguen al electorado; incluso, a las audiencias televisivas se les domina a través de los especialistas publicitarios que verifican y realzan los dones telecarismáticos a fin de hacer creíbles y, por lo tanto, financiables sus campañas electorales. Es así como más que ningún otro factor, de la provisión de recursos financieros y mediáticos depende que los candidatos puedan utilizar una ventaja para emplear a sus propios estrategas, escritores de discursos, encuestadores y publicistas para colocar mayores espacios televisivos, lo cual hace más desigual la elección. Es la transformación cada vez mayor de las campañas políticas en metacampañas, y de los electorados en metaelectorados. La capacidad de las agencias demoscópicas para realizar investigaciones electrónicas sobre las orientaciones políticas del público, para comunicar sus descubrimientos instantáneamente y, con bastante frecuencia, para brindar proyecciones exactas de los resultados mucho antes de las elecciones, crea un electorado sustituto al lado del real. Los verdaderos electores se ven reemplazados por su propia proyección demoscópica y televisiva, que se les adelanta y los deja como observadores pasivos de sí mismos. Se encuentran sometidos a la presión de las predicciones públicas que tienden, circularmente, a autocumplirse y, sobre todo, a apartarlos del acontecimiento electoral que de suyo es y debe ser de la soberanía de los electores, no de los medios. Los escenarios son frecuentes. La victoria del partido opositor se da por sentada, la participación de los ciudadanos es desalentada de la misma forma que cuando se predice el triunfo del propio partido. La encuesta de opinión reemplaza así a la

28 29

INNERARITY, D. El nuevo espacio público, Espasa, Madrid, 2006, p. 67. MANIN, B. Los principios del gobierno representativo, Alianza, Madrid, 1998, pp. 267 y ss.

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democracia, la imagen anticipa y priva de contenido a la realidad y se refuerzan las tendencias existentes hacia el abstencionismo y la apatía política.30 La pregunta clave: la cuestión de los medios en la política radica en determinar si el abuso de la información a favor de uno de los contendientes se resuelve con mayor información o con mayor regulación. Frente a estas disyuntivas existe una intermedia: mayor información pero con un mínimo de regulación que garantice razonablemente la equidad electoral.

4. El mercado libre de las ideas vs. la regulación libre de las ideas

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Para tratar de civilizar los vicios del poder mediático, la razón del derecho construye principios, normas y reglas que, sin prohibir la comunicación política, tratan de garantizar el debate libre en una elección. No hay solución perfecta. En mayor o menor medida, las democracias occidentales ensayan los modelos americano o europeo: el mercado libre de las ideas o la regulación libre de las ideas. En México, hemos pasado de un modelo americano débil a un modelo europeo también débil. Antes de la reforma electoral de 2007 se permitía a los partidos la libre contratación de tiempo en radio y televisión, salvo las prohibiciones a los ciudadanos en tiempos electorales. La debilidad del sistema mexicano, sin embargo, se evidenciaba, por un lado, en las diferencias significativas de la disponibilidad de los recursos financieros, pero, por el otro, el duopolio televisivo del poder empresarial no sólo se beneficiaba de las campañas como uno de sus mejores negocios, sino también dominaba el contenido de la información, lo cual hacía que la libre contratación de tiempo aire (spots, entrevistas, noticias, etcétera) se sujetara a un poder de cooptación a esos intereses. No había, pues, trato igual de tiempo aire que garantizara precio y periodo de emisión equitativo entre los competidores, ni tampoco prevalecía el pluralismo en la información. Era un mercado libre de spotcracia sin beneficio para los competidores, mucho menos para el consumidor, el elector. No obstante, las reformas electorales de la década de los años noventa permitieron que la oposición pudiera alcanzar esos recursos y equilibrar la contienda con el partido oficial, hasta que en el año 2000 se verificó la alternancia. La elección presidencial de 2006 fue, en términos cuantitativos de visibilidad mediática, la más equilibrada entre los tres partidos nacionales más importantes del país, aunque paradójicamente fue la más conflictiva por sus contenidos. La respuesta fue la reforma de 2007, en donde se pretendió no sólo crear un nuevo modelo de comunicación política a la europea, 30

ZOLO, D. Democracia y complejidad, Nueva Visión, Buenos Aires, 1994, pp. 204-207.

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sino también, y sobre todo, evitar que la clase empresarial dominara el acceso a los medios a través de su imposición unilateral de las tarifas. Ahora, pues, prohibimos el mercado libre de spots de los partidos, asignamos tiempos a los partidos conforme a su peso electoral, ratificamos la prohibición a particulares para contratar propaganda electoral y permitimos, además, la propaganda institucional bajo determinados supuestos. Es decir, prohibimos en parte el libre mercado de las ideas, pero al mismo tiempo la permitimos mediante la propaganda institucional. Los partidos no pueden contratar, pero las instituciones sí. La debilidad se centra en este último tema. Pero antes de analizar el caso mexicano, veamos algunas premisas teóricas. El primer modelo liberal se articula por la “teoría económica de la democracia”,31 la cual entiende a la democracia representativa como un intercambio libre de mercancías. Este modelo ofrece una imagen mercantilizada, según la cual toda acción política debe responder a un cálculo racional de costes-beneficios. En él, los partidos se dedican básicamente a competir por los votos de sus ciudadanos. Se trata, pues, de la tesis catch-all-parties,32 en donde el partido se convierte en máquina electoral: líder es el que gana elecciones; candidato es, por tanto, el que tiene mayor preferencia electoral, lo cual confirma el partido profesionalelectoral en la tipología partidista.33 El sufragio, por tanto, constituye el comportamiento político democrático por excelencia: permite a los ciudadanos expresar sus preferencias individuales, preferencias que después van a ser agregadas para obtener la escala social de preferencias políticas que las instituciones deben maximizar. La formación de las preferencias pertenece al ámbito privado de cada individuo, como un ejercicio de su autonomía política. El Estado tiene que mostrarse neutral, por lo que no puede asumir ningún paternalismo o perfeccionismo sobre las preferencias individuales.34 En consecuencia, los partidos políticos son vendedores de programas e ideas, y los votantes son consumidores-compradores que al emitir su voto manifiestan tanto sus preferencias como adquieren para sí mismos un producto político. Como en el mercado, los agentes políticos son soberanos y libres; se presupone racionalidad en la persecución de sus fines y en la ordenación de sus preferencias. La libertad de los votantes contra la manipulación externa, junto con el de la estricta neutralidad de las instituciones al contenido de dichas preferencias, son los principios sagrados del modelo. Los votantes, por tanto, siempre actúan guiados por su estricto autointerés.35 En 31

DOWNS, A. Teoría económica de la democracia, Aguilar, Madrid, 1973. KICHHEIMER, O. “The Transformation of the Western European Party Systems”, en BURIN, F. S. y SHELL, K. L. (eds.). Politics, Law and Social Change, Columbia University Press, Nueva York, 1969, pp. 346 y ss. 33 PANEBIANCO, A. Modelos de partido, Alianza, Madrid, 1990. 34 SCHUMPETER, J. A. Capitalismo, socialismo y democracia, Folio, Walzer, Barcelona, 1984. 35 MARTÍ, J. L. La república deliberativa. Una teoría de la democracia, Marcial Pons, Madrid, 2007, pp. 66 y 67. 32

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suma, la concepción del libre mercado de las ideas36 apuesta a no prohibir la utilización de la libre contratación de la publicidad política, ni tampoco impone restricciones a la actividad informativa de los medios privados; la igualdad entre los competidores se busca principalmente en el mercado publicitario de los medios de comunicación que garantiza la equidad en el acceso al tiempo aire (equal time), en donde el peligro de influencia inadmisible se combate con la amplia oferta de los medios, que procuran eliminar las posiciones dominantes de algún operador y, por consiguiente, se tutela la posibilidad de que los electores formen libremente su opinión por la pluralidad informativa.37 La crítica. El desacuerdo al libre mercado de las ideas puede guiarse por el “giro deliberativo” que plantea la democracia deliberativa.38 La pregunta es si en realidad habrá libertad del sufragio en una democracia basada en las reglas salvajes del mercado. Ése es el problema: si se acepta la hipótesis de que los mensajes propagandísticos condicionan la libre elección por la superioridad de las imágenes que distorsiona la voluntad de votar, entonces sería poco plausible defender la concepción del mercado electoral, porque sería un intercambio de votos coaccionados y no libres. En efecto, la “perspectiva de la preferencia” del sufragio presenta a los electores ejerciendo el papel de consumidores, y a los políticos que se presentan a elecciones ejerciendo el de proveedores o vendedores. La “perspectiva del juicio”, en cambio, plantea que los votantes no son consumidores de paquetes políticos, sino controladores de calidad. No concurren para registrar sus preferencias individuales entre alternativas que se ofrecen, sino más bien registran su juicio sobre qué alternativa es la mejor para la sociedad en su conjunto: se trata de que alcancen una opinión concienzuda sobre los méritos de los candidatos.39 Pues bien, el modelo de la preferencia es el camino que ha tomado el liberalismo.40 El republicanismo busca otra: el votar es importante porque el ciudadano internaliza los asuntos de gobierno, formando y expresando su punto de vista reflexivo acerca de lo que es conveniente para el bien público. Los votantes libres son controladores de calidad, no consumidores.41 En la teoría republicana de la libertad, por tanto, podemos encontrar las razones para justificar la libre regulación de las ideas en materia electoral. La tesis republicanista dice: nadie debe ser dominado por otro en perjuicio de su libertad personal, ergo, los mensajes propagandísticos que tienden a dominar por la po36

SÁNCHEZ MUÑOZ, O. op. cit., pp. 81 y 82. ZACCHARIA, R. “Televisione e propaganda política ed elettorale”, en Quaderni Costituzionali, No. 3, 1996, p. 422. 38 ELSTER, J. Deliberative Democracy, Cambridge University Press, Cambridge, 1988. 39 PETTIT, P. “Liberalismo y republicanismo”, en OVEJERO, F. et al. (coords.). Nuevas ideas republicanas. Autogobierno y libertad, Paidós, Barcelona, 2004, pp. 128 y 129. 40 SCHUMPETER, J. A. op. cit. 41 PETTIT, P. “Liberalismo y republicanismo”, op. cit., p. 130. 37

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sición de superioridad del poder mediático deben ser limitados razonablemente en pro de la equidad. Los políticos poderosos, que tienen a su disposición los medios, distorsionan la realidad y, por ende, manipulan a la mayoría para dominar su voluntad. El caso italiano es paradigmático: se suele decir que la mitad de los italianos trabaja para Berlusconi, pero la otra mitad que no lo hace pretende trabajar por él. Esta polémica de dominación en la libertad tiene su explicación en los primeros debates entre republicanos y liberales en torno a la forma en que se concibe la libertad. Pues mientras el liberal pugna por una tradición de libertad negativa, entendida como la “ausencia de intromisiones” por parte de otros, el republicano defiende más la concepción positiva (“ausencia de dominación”), que sostiene que un individuo es libre en la medida en que dispone de los recursos y los medios instrumentalmente necesarios para realizar sus propios planes de vida.42 En consecuencia, el modelo de comunicación política basado en la regulación libre de las ideas pretende, sobre todo, un equilibrio entre las distintas corrientes de opinión,43 a partir de un régimen de prohibiciones que eviten la prevalencia del poder de los medios en la contratación y difusión de la propaganda política. Ningún modelo ofrece soluciones incontrovertibles. De cierta forma, el sistema americano funciona en la medida en que la pluralidad e imparcialidad informativa y la gran oferta masiva permitan la libre formación de las ideas;44 el europeo, por el contrario, presenta una respuesta aceptable para evitar la dominación de los medios en la política al regular la asignación proporcional de los tiempos a los partidos sin tener que sujetarse al libre mercado, pero presenta problemas en tanto se produzcan campañas institucionales que son paralelas a las electorales y que produzcan inequidad informativa. El caso mexicano apunta, desde 2007, como he dicho, hacia el modelo europeo, pero evidenció desde un principio el problema sustancial: la propaganda institucional. En este trabajo me centraré en estas cuestiones. En específico, el objeto se delimita en la polémica de la spotcracia legislativa que, entre una de las tantas modalidades de la propaganda institucional, plantea la problemática de la comunicación política de los legisladores, que puede poner en tela de juicio la equidad en la competencia electoral. Es decir: ¿puede un legislador construir una campaña paralela a la electoral para promocionar su trabajo legislativo que puede beneficiarlo a él o a su partido?, ¿es válido sacar ventaja de la publicidad legislativa? ¿se puede entender la representación política sin comunicación legislativa?, ¿la propaganda 42

OVEJERO, F. et al. (coords.). Nuevas ideas republicanas. Autogobierno y libertad, cit., p. 18. SÁNCHEZ MUÑOZ, O. op. cit., p. 82. 44 El abuso del dinero en las campañas norteamericanas que se hace bajo el amparo de la libertad de expresión es cuestionado por el principio de la igualdad política. Véase DWORKIN, R. op. cit. 43

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institucional se debe permitir o limitar relativa o absolutamente?, ¿puede haber elección libre con o sin publicidad legislativa? En fin, las preguntas me resultan claves para ir puliendo en México el modelo de comunicación política que pretende garantizar elecciones libres, sin dominaciones ni privilegios inaceptables. A)

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El problema de la propaganda institucional

En los modelos europeos, la propaganda institucional se ha convertido en una de las principales problemáticas que perturban la equidad en las elecciones. La cuestión es saber en qué medida este tipo de comunicación política influye para desequilibrar la contienda. El riesgo, por el contrario, es claro: la publicidad del gobierno se puede convertir en un instrumento de propaganda política, más o menos sutil, a favor del partido gobernante.45 La causa es, a mi juicio, una falla de origen: permitir la propaganda institucional en un modelo de prohibición libre de contratación de propaganda a los medios genera una oportunidad clara y evidente para que los políticos se beneficien de su cargo público para difundir los logros, programas y acciones oficiales, lo cual en mayor o menor medida puede beneficiar o perjudicar en la competencia electoral. Es decir: si se prohíbe a los políticos comprar tiempo aire porque sólo los partidos pueden disponer de él en las elecciones, pero, al mismo tiempo, se permite a las entidades públicas contratar espacios mediáticos para difundir sus actividades, es claro que la ventana de la publicidad institucional abre la puerta a la actividad propagandística. La solución para algunos es la prohibición estricta de la propaganda institucional: permitirla en casos muy específicos. Pero aun en esos casos existirá siempre, por supuesto, la tentación de los gobiernos para eludir la norma a través de una creatividad propagandística que permita hacer de su función un acto de comunicación propagandística. En Francia, Inglaterra y Alemania, el tema de la prohibición o permisión de la propaganda institucional ha creado diferentes tratamientos legales. El sistema francés de prohibición en la contratación libre de publicidad presentaba, en un primer momento, una excepción: se permitía la transmisión de la publicidad política fuera de los periodos electorales. En la decisión del Consejo Constitucional 86-217 DC, del 18 de septiembre de 1986, se establecieron ciertas condiciones que hicieron inaplicable dicha excepción de la Ley 86-1067, de 1986, al señalar que ninguna fuerza política podía tener en esos casos excepcionales una superioridad propagandística en función de los recursos financieros disponibles, 45

SÁNCHEZ MUÑOZ, O. op. cit., p. 285.

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con lo cual remitió al órgano autónomo de las telecomunicaciones la obligación de expedir las reglas oportunas conforme a este principio de equidad. Como nunca se llegó a un consenso aceptable, la Ley 90-55, del 15 de enero de 1990, optó por establecer una prohibición permanente de cualquier tipo de emisión publicitaria de carácter político. En Inglaterra, de igual manera, se optó por esta misma solución: las televisiones privadas tienen prohibido emitir cualquier publicidad que tenga finalidad política, contratada por partidos o particulares (véase artículo 8° de la Broadcastig Act de 1990). Alemania, por su parte, tiene una solución similar después de haber experimentado el modelo de libre contratación de propaganda electoral conforme a los recursos disponibles, lo cual se legitimó con la sentencia del Tribunal Constitucional del 30 de mayo del 1962 (BVerfGE 14, 121), pero el abuso del despliegue propagandístico en la elección de 1990 generó que el RundfunkStaatsVertrag de 1991 prohibiera en forma absoluta cualquier tipo de publicidad contratada, y ordenara asignar, en consecuencia, espacios gratuitos a los partidos. El caso australiano es interesante. Ha pasado del modelo prohibitivo a uno de libre mercado.46 En 1991, la Political Broadcast and Political Disclosure Act diseñó un sistema de prohibición de libre contratación para privilegiar la cesión de espacios gratuitos a los partidos. La High Court de Australia, sin embrago, anuló la regla prohibitiva de contratación de la publicidad política, toda vez que afirmó la tesis de la comunicación política de los parlamentarios: la publicidad —dijo la Corte australiana— es un canal más de comunicación entre representantes y representados que afirma la responsabilidad parlamentaria, por lo cual esta vía debe permanecer libre y abierta para no afectar el principio constitucional de la libertad de comunicación,47 línea conceptual que, como más adelante señalaré, se sostiene por el TEPJF en el caso verde. Este argumento de libertad informativa, en esencia, es el que ha edificado el modelo americano que rechaza cualquier modalidad de regulación que intente limitar la libertad de expresión bajo la tradición de que el “dinero habla en las campañas” (money talks). El modelo siempre ha sido cuestionado por los excesos que se dan, pero lo cierto es que en las elecciones presidenciales de Estados Unidos difícilmente se puede afirmar que los republicanos o los demócratas se encuentran en una posición de desventaja publicitaria. La pluralidad de la oferta informativa beneficia al ciudadano al final de cuentas. El caso Obama revela, en efecto, que la recaudación de fondos privados para tener mayor visibilidad publicitaria permite una forma de emancipación de la mayoría del pueblo frente a la concentración del 46 47

GARDINI, G. La discipline delle champagne elletorali, CEDAM, Padua, 1996, pp. 449 y ss. Véase Commonwealth Law Review, No. 177, 1992, p. 106.

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dinero en unos cuantos. En las primarias, por ejemplo, mientras Barack Obama era financiado con cantidades menores por un mayor número de personas, Hillary Clinton tenía un respaldo millonario más concentrado en unos cuantos. En la elección constitucional con John McCain esta situación se volvió a dar. Nadie pues puede limitar la voz de unos con el objeto de aumentar la voz de otros48 si al final todos tienen la misma posibilidad de tener la influencia de poder convencer a los demás. Una primera hipótesis. La propaganda institucional, en teoría, no debiera presentar dificultad grave en los modelos abiertos de contratación de publicidad electoral, siempre que se garantice la pluralidad informativa. El hecho de que el presidente de los Estados Unidos haga campaña en el Air Force One, promocionando sus logros oficiales para reelegirse o para apoyar al candidato de su partido, no desequilibra, por sí misma, la contienda electoral. Ergo: la superioridad de la publicidad institucional se combate con la posibilidad de brindarle al adversario la cláusula de igual acceso de visibilidad mediática, de tal forma que resuelto el problema cuantitativo de la propaganda entre los contendientes (equal time), la cuestión se traslada al aspecto cualitativo (fairness doctrine): qué propaganda va a persuadir o convencer más al electorado por el favoritismo mediático, en donde el contenido de una publicidad institucional no siempre es favorable, ya que, por el contrario, puede llegar a ser muy prejudicial en la medida en que exista imparcialidad y pluralidad en los medios. En los modelos europeos, por el contrario, la propaganda institucional puede desequilibrar la cláusula de trato igual en el tiempo aire, dado que el adversario tiene prohibido contratar publicidad en forma directa para nivelar el acceso a los medios, con lo cual el adversario compite contra los tiempos-aire del partido contrincante y contra los tiempos-aire del gobierno. La solución ha sido prohibir tajantemente la publicidad institucional durante el proceso electoral; incluso, en mayor o menor medida, se opta por prohibir todo tipo de propaganda política fuera de los tiempos electorales. En suma, la propaganda institucional en los modelos de comunicación electoral presenta el mismo problema: la posibilidad de una ventaja mediática en la propaganda política que puede originar una posición de superioridad de algunos de los competidores. Pero aun cuando esta situación de ventaja se dé, en aquellos sistemas en donde prevalezca la pluralidad informativa, el trato igual de tiempo aire y el acceso real a los recursos de financiamiento, resulta difícil sostener una violación al principio de igualdad de oportunidades en las campañas electorales. Por el contrario, en aquellos regímenes jurídicos que aunque prohíban la libre contratación de publicidad electoral, 48

FISS, O. M. La ironía de la libertad de expresión, Gedisa, Barcelona, 1999, pp. 32 y ss.

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permiten la propaganda institucional en forma libre, se presentará ineludiblemente el problema de la equidad informativa, que, en todo caso, se agravará si no existe la garantía de pluralidad de los medios de información. Una aclaración. Es cierto que no toda propaganda institucional debería ser prohibida por razones informativas. Por ello, la clave de la eficacia del modelo para tutelar la equidad en la competencia electoral, a mi juicio, no se encuentra, única o necesariamente, en la prohibición de la contratación de publicidad, sino en las garantías de acceso e imparcialidad a los medios que permita que cualquier competidor tenga la posibilidad real de tener el mismo espacio, tiempo y pluralidad de su propaganda e información política que le beneficie o le perjudique. Ése es el problema. B)

La cuestión mexicana de la propaganda institucional

En México, el problema es permanente. Después de ensayar un sistema americano, sin pluralidad ni imparcialidad informativa, hemos optado por el europeo de prohibir la libre contratación de publicidad electoral, con el problema principal: la permisión de la propaganda institucional fuera del proceso electoral, cuyos riesgos se aumentan por la parcialidad informativa en la televisión, sobre todo. En efecto, el alcalde o gobernador de una entidad federativa ve en la propaganda institucional un activo político y sistemático para posicionarse ante el electorado, mucho tiempo antes de un año electoral. El bombardeo publicitario de las instituciones es constante, toral y estratégico. Con ello el político pretende, en primer lugar, beneficiarse él para la próxima contienda, pero también, y sobre todo, hacer llegar el mensaje del buen gobierno que representa su partido para crear un buen ambiente de opinión pública para las futuras elecciones de su partido. El caso Peña Nieto es el corolario del problema, que ha llegado hasta la sede parlamentaria para exhortarlo a dejar de realizar actos propagandísticos en medios.49 La propaganda institucional, por lo tanto, se ha convertido en el principal instrumento publicitario para un funcionario público que pretende sacar ventaja electoral a través de la estratégica difusión de su imagen, frases y obra, que sin duda constituyen una posición de mayor visibilidad en los medios a cambio de dinero público: el pago de los gobiernos a las televisoras por los contratos publicitarios. Nada, pues, es gratuito. La nota de un hecho político que debe ser tratada con imparcialidad por un noticiero o comentarista se convierte 49 Véase la versión estenográfica de la sesión de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión del 24 de junio de 2009, LX Legislatura, disponible en: http://www.senado.gob.mx.

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en un acto propagandístico de los medios a favor o en contra, para construir o destruir una candidatura. Es el mercado negro de la información.50 Hagamos un poco de historia. En un primer momento la práctica fue difundir las obras públicas en tiempos de campaña.51 Era muy común ver la intensidad de la publicidad institucional en tiempos de campañas. La discusión judicial residió en suspender o no dicha publicidad gubernamental. Sin embargo, puesta en leyes locales primero, y luego en la federal, la prohibición de la propaganda oficial en plazos electorales, el problema se trasladó, independientemente de la violación a la ley, al tema de la propaganda institucional que antes de una elección pretende difundir los éxitos de los funcionarios de gobierno bajo el pretexto informativo. El derecho a la información se distorsiona para convertirse en el derecho a la promoción política. Muchos gobernadores locales de hoy se beneficiaron de la posición pública difundida sistemáticamente en los medios de comunicación masiva para sacar una ventaja indebida a sus competidores. La reforma de 2007, no obstante, trató de zanjar este problema de personalización de la política con el principio de neutralidad, por un lado, y con la prohibición de la propaganda personal de una entidad pública, por el otro,52 pero generó el problema de la propaganda institucional que libremente se contrata en radio y televisión fuera de los plazos electorales, la cual se ha convertido en verdaderas campañas previas, intensas y paralelas que pretender influir en el electorado. Incluso en el proceso electoral de 2009, los grupos parlamentarios —y algunos gobiernos locales—, a través de campañas informativas simuladas, han pretendido continuar en tiempos electorales con su actividad propagandística, tal como lo muestra el caso PAN vs. PRI (2009). El fraude a la ley electoral es la regla de hacer política. El problema es construir, en clave jurídica, los criterios razonables para testear la propaganda fraudulenta, a fin de no caer también en restricciones categóricas e irracionales de la libertad política, que lo único que generan es la elusión aún más grave de la 50

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Los periodistas deben ser libres de expresarse a favor o en contra de los políticos. No hay nada de malo en que un periodista exprese su opinión en tal o cual sentido. El problema es cuando la opinión se convierte en un acto mercantil de censura o de promoción política para beneficiar o perjudicar deliberadamente a alguien. Hay un caso que ha revelado esta manipulación de los medios televisivos en México. La noticia que difundió en radio Carmen Aristegui sobre la entrevista al ex presidente Miguel de la Madrid, en donde se revela una acusación de corrupción en contra de la familia del ex presidente Salinas de Gortari, fue prácticamente borrada en los medios televisivos. No hay duda de que ése era un hecho noticioso relevante, mas no ocupó la agenda de información de los medios televisivos. El silencio televisivo es un indicio claro del favoritismo de los medios. 51 ACKERMAN, J. “Comentario a la reforma constitucional en materia electoral de 2007”, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, No. 121, 2008, p. 414. 52 ASTUDILLO, C. “El nuevo sistema de comunicación política en la reforma electoral de 2007”, en CÓRDOVA VIANELLO, L. y SALAZAR UGARTE, P. (coords.). Estudios sobre la reforma electoral 2007. Hacia un nuevo modelo, TEPJF, México, 2008, p. 147.

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regla absurda. El círculo de la simulación propagandística es perverso: la regla del juego impone en la ley restricciones absolutas, las cuales impiden la libre participación política, ergo, la lucha por el poder se canaliza como válvula de escape mediante el acto de creatividad publicitaria que pretende jugar al límite de las reglas hasta llegar a violarlas. Me interesa subrayar que este exceso de los políticos de romper las reglas del juego es, a mi juicio, el principal desestabilizador del sistema político. Es absurdo. Los políticos se dan reglas que ellos son los primeros en burlar, porque es en la ley electoral en donde generan las excepciones para aprovecharse de estos poderes salvajes del dinero y los medios. Y al final, con esas reglas, se pretende que el juez electoral rehaga la regla legislativa para prohibir esos actos propagandísticos de las instituciones. La cuestión es que el juez juega en el marco de un texto constitucional determinado, en donde si bien puede colmar lagunas y reelaborar el discurso antinómico de las normas para hacer coherente el sistema jurídico, también tiene límites que le impiden juzgar con base en las intenciones de los autores de una reforma, que no están puestas en la norma. No obstante, el marco constitucional permite construir, conforme a la doctrina del fraude a la ley, una serie de criterios razonables que permita civilizar la libre contratación de la propaganda institucional. Aquí lo trataré de mostrar. En consecuencia, el modelo mexicano de comunicación electoral adolece de un problema estructural: la falta de pluralidad e imparcialidad informativa en los medios televisivos que los políticos aprovechan con la propaganda institucional. El duopolio Televisa-Azteca concentra la mayor cobertura nacional, con lo cual tienen un mayor poder de impacto e influencia en la opinión pública. El caso Peña Nieto representa, después de la reforma de 2007, el modelo propagandístico que más beneficio ha sacado de la propaganda institucional, de tal manera que se ha construido una buena imagen popular para la carrera presidencial de 2012, a partir de entrevistas y programas televisivos a modo, infomerciales institucionales, mayor cobertura de difusión a su obra, la nota rosa o del corazón en espacios televisivos e impresos de gran cobertura, etcétera, lo cual le permite un gran poder mediático a partir de los contratos de publicidad que el gobierno celebra con dichos medios.53 Es ingenuo pensar que es gratis. En la escala local, existen muchos Peñas Nieto en cada alcalde o gobernador que pretende una mayor visibilidad mediática. Pues no sólo los medios nacionales influyen, también, y sobre todo, existen los monopolios televisivos estatales y privados en las entidades federativas que llegan a tener un mayor peso e influencia, incluso más que los nacionales, los cuales se decantan generalmente a favor de la clase gobernante. El caso Coahuila (2005), por ejemplo, muestra cómo una televisora 53

Véase Proceso, edición 1703, junio de 2009, disponible en: proceso.com.mx.

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de cable local se convierte en el principal activo propagandístico del partido en el gobierno y su candidato: denuesta sistemáticamente al adversario y exalta las virtudes del oficial; ofrece mayor tiempo-aire a uno que a otro; la noticia deja ser informativa para ser actos de permanente promoción del candidato oficial; las entrevistas son militantes para favorecer y perjudicar a modo, etcétera. En ese asunto, el TEPJF sostuvo la posibilidad de anular una elección por la falta de pluralidad e imparcialidad informativa, en donde se impuso, por mayoría, el criterio de que los medios, como particulares, deben observar también los principios en materia electoral. El TEPJF, no anuló la elección, por —según su dicho— falta de prueba en la determinación de la violación, pero ya en el caso Tabasco (2000) había anulado la elección por la desventaja televisiva de un medio oficial local. La mediatización de la política por medio de las campañas institucionales es, pues, el problema actual de la competencia electoral. Es, sin duda, la primer y principal forma de hacer política a lo largo y ancho del país: la propaganda institucional. El problema reside en que es un problema de coyuntura: el poder mediático en un momento puede beneficiar a un partido, pero en otro lo puede perjudicar. Los partidos, por ende, deberían pensar en reglas más imparciales para todos. Por lo tanto, si la reforma electoral de 2007 prohibió la libre contratación por los partidos de propaganda en radio y televisión, pero permitió la propaganda institucional a través de contratos con las empresas televisivas, por lo que se vuelve a tener la dependencia con el poder mediático que puede favorecer a los aliados y perjudicar a los enemigos, resulta claro que el sistema actual no va a funcionar de manera eficaz, porque el exceso de la propaganda institucional puede producir una situación de inequidad mucho antes de que exista un proceso electoral. La reforma resolvió, ante todo, el chantaje de las televisoras a la clase política para permitir los spots electorales en equidad de tiempo mediante la asignación gratuita de los tiempos del Estado a los partidos conforme a su peso electoral, pero no resolvió el favoritismo mediático que una empresa televisora nacional o local puede tener con la clase gobernante a través de la propaganda institucional. Ése es el problema central.

5. El caso verde El asunto controversial. El caso IFE vs. PVEM (2009) ha sumado el mayor número de voces críticas en contra del TEPJF. La narrativa es sencilla. Algunos legisladores, en forma directa, contrataron con recursos privados tiempo aire en televisión para difundir, antes de comenzar las campañas pero después de terminadas las

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precampañas, una iniciativa de pena de muerte que es parte de la propaganda electoral de su partido en el proceso electoral federal de 2009. El IFE sancionó al partido por esta propaganda porque estimó que era violatoria de la prohibición de la contratación directa de publicidad, para garantizar la equidad de la contienda. El TEPJF, por su parte, sostuvo que los verdes realizaron esta propaganda en ejercicio del derecho a la comunicación política que tienen los legisladores conforme a la libertad de expresión e información. Los comentaristas, por su parte, han cuestionado severamente el precedente judicial por poner en tela de juicio el elemento central del modelo de comunicación político-electoral: la equidad. El caso es relevante por varias razones. Por un lado, representa el punto de partida para examinar la eficacia del modelo de comunicación político-electoral de 2007; por el otro, plantea dos tesis rivales que bien se pueden pacificar mediante la construcción de límites más razonables a la propaganda institucional, que puede reelaborar el juez electoral y, por último, resulta importante el caso verde, dado que la política legislativa de restricción a la libertad electoral, tesis popular y hegemónica para resolver nuestros problemas electorales, muestra claramente los diferentes absurdos, insuficiencias y situaciones contradictorias que los casos concretos evidencian de la reforma electoral de 2007. En todas estas problemáticas el juez electoral es clave, porque tendrá que ir puliendo el modelo de comunicación política conforme a las bases constitucionales. Por lo demás, el caso verde ha generado una gran polémica en la opinión pública. No sólo por la posición mayoritaria en contra del fallo del TEPJF, porque se estima que se legitimó una puerta abierta a la libre contratación de los medios de comunicación que pretendía evitar la reforma de 2007, sino también, y principalmente, porque se ha generado la hipótesis periodística de que los candidatos del PVEM en realidad representan los intereses de las televisoras, con lo cual ellas mismas, en especial Televisa, han hecho de todos sus espacios informativos (spots, entrevistas, sitios de internet, programas estelares, etcétera), un lugar idóneo para publicitar la oferta electoral de los verdes. Los datos son: los candidatos del PVEM —que van en los primeros lugares de la lista de representación proporcional— tienen vinculación personal o laboral con los altos ejecutivos, y hasta con algún dueño, de las televisoras; la imagen de los artistas estelares es utilizada para vender la propuesta de los verdes en spots que se reproducen con mayor intensidad en diversos sitios de mayor difusión, electrónicos e impresos, de Televisa; el representante del PVEM ante el IFE es el que más defiende los intereses de las televisoras a la hora de resolver el procedimiento especial sancionador.54 54

Véanse las entrevistas de Carmen Aristegui a Jenaro Villamil y José Antonio Crespo los días 24 y 25 de junio de 2009, acceso en red: http://www.mvsnoticias.com. En ellas se comenta el desplegado que publica en prensa el Grupo Televisa en contra de Aristegui y Villamil sobre el reportaje de los contratos de Peña Nieto con dicha televisora. Pero

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Pues bien, supongamos que la hipótesis es cierta. Televisa se ha aprovechado de los verdes para tener representación política en la próxima Cámara de Diputados, y éstos, a su vez, han utilizado a aquélla para tener una mayor visibilidad mediática. ¿Este realismo político es suficiente para descalificar la sentencia del TEPJF? No. Como trataré de demostrar, las reglas del juego que están hoy vigentes lo permiten, por tanto, las razones expresadas por los jueces deben ser el marco a examinar. Ahora, si la Constitución permite la propaganda legislativa habría que preguntarse lo siguiente: ¿los legisladores pueden constituirse en el cliente favorito del mercado libre de spots televisivos o radiofónicos para beneficiar desmedidamente a su partido? No. La doctrina del fraude a la ley, aplicada con rigor constitucional, puede servir para moldear una regla de la spotcracia legislativa. Por ello confío en el discurso de los jueces para civilizar a estos poderes mediáticos conforme a una interpretación constitucional basada en las normas, pero no en las intenciones de los reformistas. Pues las intenciones de los reformistas fueron, justamente, abrir puertas de libre contratación que luego se pudieran aprovechar en forma ilimitada. La labor de los jueces es, por el contrario, matizar esas puertas que pueden dar lugar al fraude a la ley. En suma, si un grupo empresarial que detenta el poder mediático pretende influir en la representación política, a través de la construcción de su clase política, es una cuestión que en sí misma es válida en la participación política de cualquier grupo de presión o de interés, pero lo que una elección libre exige es que ese poder mediático, por más que tenga derecho a tener a sus candidatos favoritos, no puede beneficiarlos con una mayor visibilidad y apoyo en sus medios informativos, como tampoco esos candidatos pueden beneficiarse de esos privilegios mediáticos a costa del dinero público. Ésa es la cuestión de la garantía de la equidad mediática para tutelar una elección libre. Una impresión previa. La spotcracia legislativa que juega en la raya de la ley porque pretende eludir las reglas electorales ha generado, en primer lugar, una orientación judicial permisiva de la comunicación política de los legisladores que, a mi juicio, es plausible conforme a la norma vigente y necesaria como punto de arranque en la deliberación del trabajo parlamentario; pero, al mismo tiempo, los casos futuros, a mi juicio, representarán para el juez electoral dilemas hacia la restricción más estricta de la libertad propagandística, en la medida, por supuesto, en que dicha publicidad de los legisladores resulte inadmisible por la inequidad o parcialidad informativa que constituya un fraude a la ley. Lo que sí también se ofrecen datos relevantes para confirmar la hipótesis de la vinculación de los candidatos verdes a favor de los intereses de las televisoras, lo cual ha evidenciado en el proceso electoral un mayor énfasis y parcialidad propagandística de la propuesta verde con los espacios de mayor cobertura e influencia de las televisoras ante la opinión pública, a grado tal que su posicionamiento ante el electorado fue relevante en los comicios de 2009.

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me queda claro es que la ola restrictiva de la contratación libre de la spotcracia legislativa no tiene fundamento constitucional por sí misma, a menos de que también prohibamos tanto la propaganda institucional permitida en la norma como la propaganda que cualquier ciudadano haga sobre temas políticos de interés nacional fuera de un proceso electoral; en todo caso, la comunicación política de un legislador debe ser una atribución perfectamente delimitada para ser un canal de comunicación entre representantes y representados que fortalezca la responsabilidad de la representación política, pero no puede utilizarse en forma desproporcional y excesiva para legitimar una situación de inequidad inaceptable bajo el fraude a la ley. El legislador tiene la palabra desde el derecho parlamentario para moldear esta atribución, pero el juez puede colmar, en los casos concretos, los vacíos en la medida en que el textualismo constitucional le permita resolver lagunas o antinomias para hacer coherente y eficaz la garantía de la elección libre y auténtica. Una advertencia. Cuando en este trabajo argumento a favor de la comunicación política de los legisladores bajo ciertos límites, que eviten las ventajas mediáticas indebidas en la propaganda electoral, no estoy defendiendo ni apostando por la videodemocracia como mejor modelo de comunicación política para acceder al poder, ni tampoco, por supuesto, pretendo defender el libre mercado de spots sin regulación. Lo que hago, por el contrario, es ante todo describir el modelo de excepción de la comunicación político-electoral conforme a las reglas constitucionales actuales y encontrar, por ende, una alternativa jurídica para matizar la libertad comunicativa de los legisladores. En efecto, como nunca la reforma de 2007 ha hecho de los procesos electorales una spotcracia sin contenidos deliberativos. Los principales problemas del modelo de comunicación electoral radican en la operatividad de los miles de spots a administrar por el IFE que han saturado al electorado, sin mucho que decirle. Ha llamado más la atención la campaña del voto en blanco, sin spots, que todos los spots de los partidos que venden promesas, salvo los spots negativos que, dicho sea de paso, se han prohibido so pretexto de la reforma de 2007. Hemos construido la spotcracia positiva: las campañas se reducen a 30 segundos de propuestas, sin denigración ni calumnia. No pueden ofenderse los políticos. Están prohibidos los mensajes ríspidos, vigorizantes, mucho menos altisonantes o denigrantes. Pero más allá de esta discusión, me parece que la salud de una democracia no puede descansar sólo en la spotcracia: tenemos que transitar de los mensajes a los debates. Estoy consciente de que el ideal de una república deliberativa que tutele una mayor y mejor toma de decisión electoral no se logra con spots de 30 segundos; al contrario, si una elección se concentra en este tipo de mensajes es claro que la polarización de los grupos crea una elección plebiscitaria que, en mayor o menor

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medida, tutela las emociones, motivaciones o sentimientos irreflexivos. La garantía de la elección libre, previa deliberación, se puede tutelar mejor con espacios mediáticos que promuevan el debate de las propuestas: en lugar de 30 segundos de imágenes y frases positivas, se deben privilegiar debates plurales, abiertos y vigorizantes. Una mayor deliberación combinada con una menor spotcracia puede ser una fórmula más sana para la democracia. Lo paradójico de nuestra democracia electoral es que los debates dependen de la voluntad de los contendientes, que ven en ellos sólo una estrategia electoral, más que un deber cívico fundado en una cultura democrática a favor de la deliberación de las ideas para que el elector se forme una postura más reflexiva de las diferentes identidades que lo pretenden representar. El debate es, pues, una regla inoperante en las campañas en México. Pero me queda claro, también, que tampoco podemos desechar los mensajes propagandísticos: una imagen o una frase en breves segundos puede decir al electorado mucho más que mil palabras, siempre que todas las palabras sean parte del debate público para evitar que la distorsión de una sola palabra domine el espacio de la información ciudadana. Por tal razón, al final de esta monografía apuntaré algunas ideas desde la perspectiva filosófica para construir una regla de la spotcracia legislativa que tutele imágenes, frases, pero sobre todo mucho debate de ideas.

6. El test de la inequidad propagandística

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En México, los jueces electorales cada semana significan el contenido de las reglas del sistema electoral. En el discurso de la opinión pública, por el contrario, se advierten dos posturas militantes: la institucional y la opositora. Las dos tienen buenos y malos argumentos, pero, por razones obvias, no tienen tiempo para reconstruir el debate hasta que se presente en sede judicial un nuevo caso a resolver y, por ende, a criticar. En la doctrina, por tanto, se plantea la necesidad de analizar con rigor teórico y práctico los problemas, con lo cual las tesis fuertes se van matizando y las débiles se van fortaleciendo en muchas ocasiones. El diálogo entre la doctrina, los jueces y los comentaristas es, pues, imprescindible para poner siempre a prueba las soluciones controversiales, pero sobre todo para encontrar las respuestas más aceptables para garantizar el principio de la elección libre y auténtica. Mi postura reside en mostrar, por un lado, que la spotcracia legislativa, por más que tenga mala prensa, es parte de la comunicación política que, por la función de representatividad, puede realizar cualquier legislador para comunicarse con su electorado; pero, por el otro, el hecho de que un legislador tenga la facultad para difundir su trabajo e incluso contratar tiempo aire en

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medios de comunicación masiva, no significa que tenga carta blanca para realizar propaganda fraudulenta que vulnere el principio de equidad electoral. El cargo público representativo no puede servir de base para crear una superioridad mediática a favor de algunos de los competidores que afecte la garantía de la elección libre. La cuestión, en todo caso, residirá en determinar cuándo estamos en presencia de la inequidad propagandística por la spotcracia legislativa. La solución, a mi juicio, no es prohibir tajantemente, sino permitir con límites estrictos para favorecer la cláusula de igualdad en el acceso a los medios de comunicación. Desde luego que en una sociedad abierta la comunicación política es un derecho de los partidos para construir la identidad en la representación política. Los ciudadanos apoyan o rechazan la propuesta de los políticos en función de lo que comunican. El poder público, por su parte, está sujeto a la publicidad de sus actos, principio conforme al cual se articula el derecho de las personas a investigar, recibir y difundir la información en poder de las entidades públicas. Al Estado, sin embargo, no le basta con publicar sus actos, le gusta publicitarlos. En la doctrina nadie discute que las instituciones públicas tengan la facultad e incluso la obligación de comunicar sus actividades oficiales para facilitar el acceso a los servicios públicos.55 Lo que resulta discutible, a mi juicio, es la concepción propagandística o informativa de la publicidad institucional. En el primer caso, leer la facultad de las instituciones públicas de difundir sus actividades oficiales como un derecho de los funcionarios públicos permite justificar la propaganda política y electoral en cualquier caso; en cambio, entender que la potestad estatal representa un derecho fundamental de la información de las personas significa permitir la propaganda institucional en la medida en que lo exijan las prestaciones de información que se requieren justificar a favor de las personas. No es lo mismo hacer una campaña de información para difundir el acceso a un servicio público (horarios, precios y lugares del registro civil), de un programa social (convocatorias para participar en subsidios sociales), o el cumplimiento de una función pública (campaña de vacunación), que hacer propaganda de los logros de esos servicios, programas y funciones (“tenemos el mejor registro civil”, “hemos superado la pobreza”, “no hay niños con poliomielitis”). En el primer caso la autoridad está informando, en el segundo exclusivamente realiza una actividad propagandística. En ambos casos la publicidad, a mi juicio, es necesaria para la formación de la opinión libre, pero la primera debe estar sujeta a estrictos contenidos informativos porque se paga con recursos públicos que tienen por objeto beneficiar al ciudadano con la información; mientras que en el segundo supuesto, en todo caso, podrá ser una labor propagandística de los partidos en 55

SÁNCHEZ MUÑOZ, O. op. cit., p. 295.

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las campañas políticas para sacar provecho del buen o mal gobierno, e incluso puede ser objeto de financiamiento a través de los recursos públicos que el Estado entrega a los partidos para tales efectos, pero en ningún caso debieran ser para que los funcionarios hagan propaganda a favor de ellos, de su gobierno o de sus partidos. El problema es que la concepción que predomina es la publicidad institucional como un derecho de los funcionarios públicos. Por tal razón, la cuestión sugiere elaborar el test del poder salvaje de la propaganda institucional que afecte la equidad electoral, de tal manera que se evalúe la mayor o menor superioridad relevante que un competidor tiene por el acceso a los medios de comunicación masiva, que le brinda un mayor tiempo aire, una mayor spotcracia. En los modelos jurídicos en donde se permita la propaganda institucional, la prueba de la equidad es un problema a considerar. El grado de inequidad propagandística se puede construir de diferentes formas, entre otras: una, constatando una violación clara y terminante de una norma que tutela la equidad en la contienda; dos, evaluando cualitativamente la mayor o menor influencia en el debate libre que puede tener una propaganda política por la notoria desventaja que produce el privilegio del poder mediático; tres, mediante la calificación cuantitativa del tiempo aire que afecta la pluralidad informativa, y cuatro, una combinación de los diferentes criterios que permita analizar una violación de la equidad electoral por la propaganda fraudulenta. En este trabajo pretendo analizar estas cuestiones relacionadas con la comunicación política de los legisladores. Me interesa analizar, por una parte, si el legislador puede aprovecharse de su trabajo oficial para hacer propaganda política a favor de sus preferencias partidistas, y, por otra, si esta función de comunicación legislativa permite o no, bajo el actual modelo de comunicación electoral en México, la posibilidad de contratar libremente spots en radio y televisión para hacer difusión de su trabajo legislativo. Trataré, asimismo, de formular una concepción limitada de la spotcracia legislativa. Los antecedentes son ejemplificativos. El caso Tabasco (2000) revela el primer precedente en donde se anula una elección, entre otras razones, por considerar que la ventaja indebida en el acceso a los medios de comunicación del partido en el gobierno produce inequidad y ocasiona, por ende, una limitación en las opciones que tiene el elector para decidir libremente entre las distintas propuestas de los partidos políticos que participan en los comicios. El ciudadano —dijo el juez electoral— está más en contacto con la plataforma política de quien ha aparecido más en el medio de comunicación indicado, y en mayor o menor medida se le hace perder el contacto con los partidos políticos que menos aparecen en el propio medio de comunicación, lo cual afecta la libertad con la que

LIBERTAD DE EXPRESIÓN, EQUIDAD Y FRAUDE A LA LEY ELECTORAL

se debe ejercer el derecho al sufragio. En el caso Colima (2003), por su parte, el TEPJF llevó al extremo el principio de neutralidad gubernamental con base en una ley local: anuló una elección por afectar el sufragio libre cuando un alto funcionario participa libremente en los actos proselitistas del candidato del partido del gobierno, por la influencia a favor o en contra que produce su liderazgo derivado del encargo público. En forma reciente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) analizó en el caso Coahuila (2009) ambos temas a partir de los derechos políticos de los funcionarios, de tal manera que resulta polémico determinar cuándo la presencia política de un alto funcionario en una campaña, aunque sea fuera del horario de trabajo, produce inequidad en los comicios. Pero esta línea argumentativa de la equidad ha tenido una mayor precisión en el tema de las precampañas, en los cuales el TEPJF ha tenido la oportunidad desde hace tiempo de formular una doctrina que permita describir en qué momento una propaganda simulada o encubierta resulta un acto anticipado de campaña que afecta la equidad. Pues bien, ahora el tema se traslada al fraude a la ley en la propaganda institucional, en específico a la cuestión de la propaganda mediática del trabajo legislativo, que puede constituir un fraude al modelo de comunicación política en México.

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INVIERNO

2009

REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VI NO. 30, JULIO-DICIEMBRE DE 2012, PP. 118-135

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A favor de las campañas negativas. Un alegato para México* In favor of negative campaigning. A plea for Mexico Fernando Dworak**

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RESUMEN

ABSTRACT

Se entenderá como “campaña negativa” la que, más que ocuparse de remarcar las virtudes de un candidato, apunta a resaltar los defectos del adversario. En este caso, un candidato no realza sus propias virtudes, sino que destaca lo negativo del oponente. Se trata de socavar la reputación de un candidato u opción política, a través de evocar imágenes y argumentos que degraden la percepción que tengan los votantes respecto del rival. Más allá de toda valoración ética, son instrumentos importantes para el debate político. El objetivo del presente ensayo es exponer la utilidad de este recurso, su regulación y porqué se han proscrito en México. Al final, se argumentará que el problema de fondo es la falta de rendición de cuentas, pues hace partidos poco competitivos y altamente vulnerables a las tácticas de ataque.

It shall be understood as “negative campaign” which rather than deal with remarking the virtues of a candidate, aims to highlight the shortcomings of the adversary. In this case, a candidate does not enhance their virtues but the negative points of the opponent. This is undermining the reputation of a candidate or political choice, through evoking images and arguments that degrade the perception of voters forming of their rival. Beyond any ethical evaluation are important tools for political debate. The aim of this essay is to present the usefulness of this remedy, and its regulation and why it has been outlawed in Mexico. In the end it will be argued that the fundamental problem is the lack of accountability, it makes the political parties less competitive and highly vulnerable to attack tactics.

PALABRAS CLAVE: Campañas negativas, elec-

KEY WORDS: Negative campaigns, elections, elections inauthentic, Mexico, Mexican electoral system, electoral reform, democracy, State, electoral law.

ciones, elecciones inauténticas, México, sistema electoral mexicano, reforma electoral, democracia, Estado, ley electoral.

* Recibido: 22 de agosto de 2012. Aceptado: 30 de septiembre de 2012. ** Profesor en el Instituto Tecnológico Autónomo de México, México ([email protected]).

A FAVOR DE LAS CAMPAÑAS NEGATIVAS. UN ALEGATO PARA MÉXICO

Sumario 1. Introducción 2. Las campañas negativas A)

Definición ¿Por qué las campañas negativas? C) Tácticas D) Utilidad de las campañas negativas E) Otros efectos de las campañas negativas F) La regulación de las campañas negativas B)

3. La experiencia mexicana A)

Antecedentes El debate sobre las campañas negativas C) Efectos de la prohibición a las campañas negativas D) Propuestas de reforma en materia de campañas negativas B)

4. Reflexiones finales

1. Introducción Aunque existen algunas normas para humanizar la guerra al minimizar sus efectos sobre soldados y civiles, como los Convenios de Ginebra, no existen limitaciones en cuanto a tácticas. De la misma forma, las campañas políticas podrían tener algunas normas básicas de civilidad y equidad entre los oponentes, pero el criterio más aceptado a nivel comparado es no regular los mensajes que transmiten o los ataques en campaña —en todo caso, es la aceptación o rechazo ciudadano lo que determina el éxito o fracaso de esos recursos comunicativos—. La campaña presidencial de 2006 se caracterizó por su alta competitividad y la crisis política que generó su resultado. Respuesta de ello fue la reforma electoral del 13 de noviembre de 2007 que, entre otros temas, prohibió las campañas negativas. Aunque hubo un consenso en torno a la medida entre los legisladores, el tema sigue siendo objeto de discusión entre analistas y académicos. El objetivo del presente artículo es presentar argumentos en favor de las campañas negativas. La primera parte describirá en qué consisten y sus efectos. La segunda hará un análisis del caso mexicano, desde sus antecedentes hasta una propuesta de reforma. Finalmente, se hará una revisión de la agenda de reformas electorales con base en una característica institucional que distorsiona el funcionamiento de nuestra democracia: la prohibición a la reelección inmediata.

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2. Las campañas negativas Las sociedades contemporáneas son complejas y altamente plurales. Eso hace que los asuntos públicos sean tan variados que ningún ciudadano tenga la capacidad de conocerlos todos a profundidad. Por lo tanto, el votante se interesará por aquellos temas que inciden en su actividad diaria y entorno. Esta misma lógica aplica cuando los individuos se unen a grupos de interés; los cuales pueden articular mejor las causas comunes pero, por naturaleza, atienden sólo su segmento. Por otra parte, a un ciudadano le es oneroso e incluso difícil adquirir información sobre los temas de la agenda pública ajenos a su interés. Es decir, documentar sus opiniones le genera un costo de oportunidad en términos de actividades que deja de realizar. Sin embargo, eso no significa que sean apáticos. Más bien requieren facilidades para adquirir aunque sea los elementos básicos de cuanto desea saber. Un medio es afiliarse a un partido, por ejemplo, aunque muy pocos lo hacen. Lo anterior presenta otro problema: no toda la información le será interesante o, de ponerle atención, la retendrá en la memoria. Para diferenciar sus posturas, los partidos requieren contrastarlas frente a las demás alternativas. Ese esfuerzo implicará, de alguna u otra forma, recurrir a mensajes “negativos” para atraer votantes o disuadir el sufragio que favorezca a los demás institutos políticos. Aquí entramos de lleno a la definición. A)

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Definición

Se entenderá como “campaña negativa” a la que, más que ocuparse de remarcar las virtudes de un candidato, apunta a resaltar los defectos del adversario. En este caso, un candidato no realza sus propias virtudes sino que destaca lo negativo del oponente. Se trata de socavar la reputación de un candidato u opción política mediante la evocación de imágenes y argumentos que degraden la percepción que los votantes tengan del rival. El acuerdo entre los académicos considera a una campaña como negativa cuando más del 60% de la publicidad desplegada tiene ese signo.1 Existen distinciones cualitativas. Se considera como “campaña sucia” la que recurre a ofensas, inventa información, desinforma, calumnia y se mete en la 1 GARCÍA BEAUDOX et al. Comunicación política y campañas electorales. Estrategias en las elecciones presidenciales, Gedisa, Barcelona, 2007, pp. 209-211.

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vida privada del candidato. Por otra parte, la “campaña negativa” se enfoca en atacar al adversario a partir de su trayectoria y de información verídica y fidedigna. Habla de los defectos o la trayectoria del afectado.2 B)

¿Por qué las campañas negativas?

Se puede decir que las campañas negativas han acompañado a la democracia electoral desde su aparición. Por ejemplo, existen registros de su uso en la Inglaterra del siglo XVIII. También se ha estudiado este fenómeno a lo largo de la historia de los Estados Unidos, desde los debates en torno a su Constitución, hasta la última campaña presidencial.3 Este tipo de campañas se ha generalizado en todo el mundo. Existen varios elementos detrás de este fenómeno, como la tendencia a la personalización de la política y los intentos de los candidatos por ganar espacio sobre sus adversarios. Por otra parte, lo negativo es una herramienta importante para asaltar al oponente y atraer la atención de los medios. Es decir, la negatividad y el conflicto son capitales que alimentan la “espectacularización” y ayudan a concitar el interés de la opinión pública, toda vez que generan valor a la noticia.4 También existen motivos fundamentados en la psicología humana. Según estudios, la información negativa es la que mayor impacto produce en los receptores. Durante el proceso mental resulta más sencillo recuperar la negativa que la positiva; por lo cual recibe mayor ponderación en la mente del votante. Lo anterior hace que, por ejemplo, las “debilidades de carácter” parezcan más importantes en los juicios que la opinión pública elabora acerca de un candidato. Sin embargo, a medida que la publicidad negativa prevalece, aumenta también la pérdida de su poder persuasivo.5 Por otra parte, la mente humana intenta constantemente simplificar las percepciones. Dicho de otra forma, usamos dicotomías como “bueno-malo”, “correcto-incorrecto” en cada momento. Díadas y tríadas constituyen una de las partes del sistema perceptual menos susceptibles de desintegración, aun cuando sufran modificaciones para resultar adecuadas y funcionales en entornos cam2

CRESPO, J. A. “Modelo de comunicación y campañas negativas”, en ALCOCER, J. y CÓRDOVA, L. (comps.). Democracia y reglas del juego, Nuevo Horizonte Editores-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2009, pp. 104 y 105. 3 ESTÉVEZ, F. “Ulises Criollo y el canto de las sirenas”, en BENÍTEZ, A. y ROLDÁN XOPA (coords). Reforma constitucional en materia electoral, Nueva Alianza, México, 2007, p. 74; HENAO, J. “Campañas negativas en los EEUU”, en Bien Común, México, vol. 14, No. 171, 2009. 4 GARCÍA BEAUDOX et al. op. cit., p. 209. 5 Ibidem, pp. 210 y 211.

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biantes.6 En breve, la lógica de las campañas negativas se basa en el supuesto de que construir enemigos políticos a quienes se retrata como seres viles y atacables resulta funcional a la idea de que la competencia electoral y política involucra conflicto entre partes. De esa forma, la identificación de los enemigos ayuda a conferir al espectáculo político el poder de despertar pasiones, temores y esperanzas.7 C)

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Tácticas

Se pueden difundir diversos mensajes negativos a manera de tácticas. De manera similar, los atacados cuentan con numerosos recursos para responder. No existen los ataques o contraataques óptimos, todo depende del contexto y las habilidades de los contendientes. En la destreza de uno y otro se encontrará el éxito o el fracaso de la jugada que se llegue a realizar. Entre las modalidades de ataque se puede aludir a los antecedentes del oponente, su inconsistencia política, demonizarlo o citar sus palabras para descalificarlo. En cuanto a mensajes basados en dualidades simples, los más recurridos son: apelar a lo emocional y visceral, identificar al adversario con símbolos evaluados como negativos, comparaciones, asociar imágenes previamente inconexas y utilizar silogismos abreviados.8 El agredido puede defenderse o negar los cargos, ofenderse, guardar silencio, victimizarse, utilizar el humor, recurrir a un tercero prestigioso o respetado por la comunidad como fuente creíble, contraatacar utilizando la misma cuestión o imprimiendo un giro hacia otro tema, atacar la credibilidad del oponente, anticipar el ataque a través de una declaración previa, ignorar la acusación, formar una imagen contraria o incluso admitir los errores y pedir perdón a través de anuncios de confusión y redención.9 Se espera, a través de los mensajes negativos, obligar al competidor a ocupar tiempo y distraer recursos para defenderse y contraatacar más que para exponer sus propuestas. De esa forma el atacante busca dominar la agenda electoral y traer a su rival a discutir cuestiones en terreno ajeno. Cuando esto sucede, el candidato expuesto a los cuestionamientos puede perder terreno en las preferencias de los electores.10 6

Ibidem, p. 211. Ibidem, p. 213. 8 Ibidem, pp. 214 y 215. 9 Ibidem, pp. 215 y 216. 10 Ibidem, p. 212. 7

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D)

Utilidad de las campañas negativas

Mucho se habla en nuestro país sobre los “daños” que hacen las campañas negativas a la convivencia política y cuánto afectan el juicio del votante. También la opinión pública parece manifestarse en contra de éstas. Sin embargo, de igual forma brindan efectos positivos. A continuación se presentarán algunos de las principales que muestra la literatura en la materia. Se considera que los mensajes negativos rompen la demagogia y la disimulación en los mensajes políticos. Sin éstas, las campañas se basarían en promesas mayoritariamente incumplibles y elogios hacia quienes emiten los mensajes. Además, en una democracia, la política es necesariamente conflictiva: sólo en regímenes autoritarios la propaganda electora puede ser completamente “positiva” y “propositiva”. Por lo tanto, el contraste ayuda a centrar la atención contra la falsedad que abunda en tiempos de campaña.11 La negatividad es signo inevitablemente de la llamada a cuentas del partido en el poder, de la evaluación retrospectiva de su desempeño y del papel crucial de la oposición al articular y encabezar la crítica al cúmulo de decisiones del gobierno. Cuando este elemento falta se debe a la eficacia del partido en el gobierno. Como podría decir la doctrina estadounidense en la materia, “si no tienes nada malo que decir sobre tu contrincante, porqué mejor no le dejas el cargo”.12 El carácter histriónico de las campañas negativas provee, a su vez, información sintética sobre el carácter y las habilidades de los candidatos. Es decir, el ataque y contraataque permite a la ciudadanía discernir las cualidades idiosincráticas de los rivales y juzgar sus capacidades relativas para gobernar según su talento para la esgrima política. De esa forma, entre más pesen los atributos de los candidatos en el juicio electoral, mayor es la contribución de estos mensajes como elementos de juicio.13 Otras funciones que cumplen las campañas negativas son crear conciencia de los candidatos y sus temas a través de la dramatización, aumentar el interés en la campaña al estimular las conversaciones públicas o la cobertura en los medios, asegurar que las evaluaciones que los electores efectúan de los participantes se tornen tan polarizadas que su decisión electoral, entre opciones, se vea simplificada.14 11

ESTÉVEZ, F. op. cit., p. 72; TEMKIN, B. “¿Campañas negativas? En caso de duda ¡defienda la libertad de expresión!”, en ALCOCER, J. y CÓRDOVA, L. (coomps.). Democracia y reglas del juego, Nuevo Horizonte Editores-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2009, p. 114. 12 ESTÉVEZ, F. op. cit., p. 72; PRIESS, F. “Las así llamadas «campañas negativas»”, en Bien Común, México, vol. 14, No. 171, 2009, p. 30. 13 ESTÉVEZ, F. op. cit., p. 72. 14 GARCÍA BEAUDOX et al. op. cit., p. 212.

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E)

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Otros efectos de las campañas negativas

Mucho se habla también sobre los efectos de las campañas negativas en una contienda, especialmente si incentivan o no el voto. A su vez, se comenta que la ciudadanía podría no diferenciar entre mensajes verdaderos o falsos, incluso se dice que esta práctica envilece a la política en su conjunto. Aunque todo arreglo institucional trae acuerdos esperados, inesperados e incluso indeseables, la evidencia muestra que los temores en torno a las campañas negativas se han sobredimensionado. De acuerdo con estudios realizados, los votantes distinguen entre los anuncios de simple ataque, y los de ataque que se basan en el contraste. Para la mayoría, los segundos son más útiles que los primeros, además de ser menos negativos y desesperanzadores. Dado que en la publicidad de contraste los niveles de ofensiva se moderan, se afirma que potenciarían la movilización, mientras que los de pura agresión desmovilizarían al electorado.15 No parece haber homogeneidad en las percepciones de quienes, cada uno con sus sesgos particulares, son expuestos a un anuncio dominado por tonos negativos: unos recuerdan su negatividad, otros no, y algunos más pueden llegar a recordarlo como positivo.16 Es decir, el electorado está preparado para discernir la calidad de los mensajes y puede en un momento dado juzgarlos.17 Una campaña mal planeada o bien contraatacada puede tener tres efectos dañinos. El primero se conoce como efecto bumerán: la publicidad podría generar un “rebote” o una mayor formación de evaluaciones y sentimientos negativos hacia el atacante que hacia el atacado. El siguiente se conoce como síndrome de víctima: si los votantes perciben un anuncio como injusto o deshonesto pueden albergar sentimientos positivos hacia el candidato atacado y generar empatía. Finalmente, el doble deterioro ocurre cuando la publicidad negativa evoca un efecto perjudicial tanto hacia el candidato atacado como hacia quien la produce.18 Respecto a la pregunta de si las campañas negativas incentivan o no la movilización, aunque hay estudios que afirman que incrementan las votaciones19 y otros que la desincentivan,20 la evidencia muestra que no se distinguen de manera sistemática de las positivas respecto de sus efectos electorales: no brindan ni 15

Idem. ESTÉVEZ, F. op. cit., p. 73. 17 CRESPO, J. A. op. cit., p. 106. 18 GARCÍA BEAUDOX et al. op. cit., pp. 213 y 214. 19 GÓMEZ MORIN, L. “Las campañas ¿negativas?”, en Bien Común, México, vol. 14, No. 171, 2009. 20 LUNA PLA, I. “Publicidad electoral de los partidos políticos en radio y televisión”, en ACKERMAN, J. (coord.). Nuevos escenarios del derecho electoral: los retos de la reforma de 2007-2008, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2009, pp. 172 y 173. 16

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más ni menos información al electorado; no son ni más ni menos persuasivas al cambio de opiniones y tampoco inducen mayor o menor afluencia electoral. Más bien producen efectos diferenciales entre distintos segmentos de la sociedad, alentando la politización de algunos y la despolitización de otros, pero que en el agregado no tiene un impacto distintivo.21 A final de cuentas, aunque la mayoría de los niveles de negatividad resultan estimulantes para la opinión pública, llevar esa táctica al extremo puede hacer lo opuesto.22 Todo lo anterior significa que, lejos de presentar efectos uniformes, las campañas negativas van a presentar resultados distintos en contextos particulares. No hay una fórmula para encasillarlas como “buenas” o “malas”. Forman parte de un arsenal de recursos que tienen los partidos para promover a sus candidatos, el cual, dependiendo de la coyuntura, el lugar, la calidad del mensaje y la pericia de los estrategas y aspirantes, puede generar resultados completamente diferentes. F)

La regulación de las campañas negativas

Como en México, la mayoría de los países se han planteado alguna vez regular o no las campañas negativas con el fin de imponer castigos a candidatos y partidos que basen sus tácticas en la descalificación, el escándalo, la calumnia y la difamación del adversario, y que se alejen de la ética pública. Sin embargo, ese planteamiento lleva a la subjetividad: ¿qué es ético y antiético en la política? ¿Quién determina si una acción o actitud es ética o no?23 Más bien el reto ha sido inducir un comportamiento tolerable en la política sin reprimir los derechos políticos y civiles. Los países anglosajones optaron por liberalizar la comunicación y no sancionar las comunicaciones negativas. Habrá otras culturas que rechacen cierto tipo de ataques en campañas, pero aprecien otros. Otras instancias, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional Alemán y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, han dictaminado en favor de la libertad de expresión durante las campañas.24 Por lo tanto, se ha optado por dejar que el ciudadano ejerza su juicio frente a este tipo de campañas al premiar o sancionar los contextos particulares de aplicación. 21

ESTÉVEZ, F. op. cit., p. 73. GARCÍA BEAUDOX et al. op. cit., p. 214. 23 VALDÉS ZEPEDA, A. El arte de ganar elecciones. Marketing del nuevo milenio, Trillas, México, 2006, p. 24. 24 ESTÉVEZ, F. op. cit., p. 75; PRIESS, F. op. cit., pp. 32 y 33; UGALDE, L. C. Así lo viví. Testimonio de la elección presidencial de 2006, la más competida en la historia moderna de México, Grijalbo, México, 2008, p. 108; VALDÉS ZEPEDA, A. op. cit., p. 24. 22

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3. La experiencia mexicana En noviembre de 2007, y tras numerosas experiencias electorales de campañas negativas previas, se reformó la Constitución y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) para, entre otras cosas, prohibirlas. El objetivo de esta sección es mostrar los antecedentes del tema, comentar los cambios realizados y sus efectos, así como revisar las propuestas de reforma. A)

Antecedentes

Aunque las campañas negativas generaron atención en 2006 cuando se convirtieron en un problema político, se tienen numerosos antecedentes tanto legislativos como de caso. También se necesita considerar qué elementos de nuestro diseño institucional hacen que las campañas negativas puedan ser más demoledoras para los candidatos que en otras democracias. Se revisarán ambas partes a continuación. a) Antecedentes legislativos y de caso Es posible afirmar que las campañas negativas aparecieron cuando las elecciones se hicieron competitivas. Por ejemplo, son parte del anecdotario político las agresiones del entonces candidato del Partido Acción Nacional (PAN), Vicente Fox, contra el del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Francisco Labastida, a quien llamó “chaparro y maricón”. De la misma forma, las campañas negativas fueron reguladas a partir de los años noventa del siglo pasado, aunque a nivel de ley secundaria. El COFIPE tenía un artículo desde 1993 que decía: 126

Son obligaciones de los partidos políticos nacionales […] abstenerse de cualquier expresión que implique diatriba, calumnia, injuria, difamación o que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros partidos políticos y sus candidatos, particularmente durante las campañas electorales y en la propaganda política que se utilice durante las mismas.25

25 WOLDENBERG, J. “Balance y perspectiva de la reforma electoral de 2007”, en ALCOCER, J. y CÓRDOVA, L. (comps.). op. cit., pp. 69 y 70.

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Como ya es conocido, en las elecciones presidenciales de 2006 abundó la negatividad en los spot televisivos, los cuales influyeron en las decisiones de los votantes. La literatura en la materia es abundante, tanto a nivel de crónica como de análisis; por lo que no será objeto de estudio del presente capítulo repetir lo ya escrito sobre los mensajes que se emitieron o la crisis política que se desencadenó.26 La prohibición a las expresiones denigrantes se incorporó al texto constitucional con el fin de evitar la polarización social y las potenciales violencia e inestabilidad. El artículo 6º señala: La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa sino en el caso de ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito o perturbe el orden público. El derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

El apartado C, fracción III, del artículo 41 constitucional establece: “En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas”. A nivel secundario, el artículo 38, fracción 1, inciso “p” del COFIPE establece que los actores de las campañas deberán: Abstenerse en su propaganda política o electoral de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas. Las quejas por violaciones a este precepto serán presentadas ante la Secretaría Ejecutiva del Instituto, la que instruirá un procedimiento de investigación en los términos establecidos en el Libro Séptimo de este Código. En todo caso, se observará lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 6 de la Constitución.

Dicho de otra forma, las reformas de 2007 precisaron, en materia de campañas negativas, las conductas sancionables y las reforzaron otorgándoles estatus constitucional. También se generaron procedimientos más claros para determinar la existencia de infracciones y de las sanciones aplicables.27 26 Una bibliografía básica podría contemplar los trabajos de CHIHU AMPARÁN, A. El framing del spot político, UNAM, Miguel Ángel Porrúa, México, 2010; TREJO DELABRE, R. Simpatía por el rating, Cal y Arena, México, 2010, y UGALDE, L. C. Así lo viví. Testimonio de la elección presidencial de 2006, cit. 27 TEMKIN, B. op. cit., pp. 113 y 114.

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Un aspecto preocupante de la reforma es que la “denigración” se definió con base en el propósito, no en la veracidad del contenido. Es decir, cuando se afecta la fama del otro aun cuando los hechos sean veraces y verificables. Este criterio lo ratificó el Tribunal Electoral en 2009 cuando afirmó que una crítica, a pesar de estar apoyada en la literatura, la ciencia o la historia, está prohibida si su propósito es demeritar a un adversario político.28 b) Entorno institucional

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Existe una norma que distorsiona tanto los patrones de comunicación social como los efectos de las campañas negativas en México frente a las demás democracias: la prohibición a la reelección inmediata de toda autoridad electa. Esta característica muy particular de nuestro país29 impacta en dos vías. La primera consiste en la imposibilidad de que un votante pueda ejercer su voto de manera retrospectiva, permitiéndole premiar o castigar al candidato de acuerdo a su desempeño previo. Se entenderá por voto retrospectivo el que es ejercido con base en una valoración del desempeño y cumplimiento de expectativas y la satisfacción sobre la gestión del gobernante, para saber si mantiene su apoyo o es sancionado al removérsele del puesto. Con este conocimiento, los políticos, al anticipar el juicio ciudadano, buscarán ser más congruentes con sus propuestas y las preferencias de sus votantes.30 El voto retrospectivo no significa que los ciudadanos voten de manera informada en todos los asuntos públicos, tampoco que den una opinión fundamentada en cuestiones eminentemente técnicas. Al momento de emitir su sufragio, un elector en otros países pondera qué tan bien le fue económicamente o si su diputado o alcalde realmente trabajaron en los temas que inciden en sus intereses inmediatos. Es posible que varios individuos se agrupen para defender alguna causa o interés común, vigilando a sus representantes sobre el cumplimiento de las promesas. Las formas de evaluar son múltiples y los gobernantes responden a las más relevantes en su respectiva circunscripción. Sin embargo, este voto retrospectivo no ocurre en México. Quienes ocupan un puesto se van a otro al terminar su mandato, y si es de elección popular pueden excusarse de sus faltas alegando que faltó lo que llaman “voluntad política” 28 UGALDE, L. C. “Los nuevos riesgos de la democracia”, en Este País. Tendencias y opiniones, México, No. 23, 2010, p. 16. 29 Si bien Costa Rica prohíbe la reelección inmediata de los legisladores y tanto Colombia como Paraguay hacen lo propio con la de las autoridades municipales, México es el único país que no permite las carreras para ambos cargos. 30 DWORAK, F. El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México, FCE-Cámara de Diputados, México, 2003.

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en los adversarios. Existe la creencia de que los partidos son responsables ante el electorado en lugar de los gobernantes y representantes electos. El problema es que nuestros institutos políticos no se encuentran plenamente afianzados, carecen de mecanismos internos para controlar y sancionar a sus representantes electos en caso de incumplimiento y, a final de cuentas, es difícil establecer responsabilidad a un órgano impersonal frente al individuo.31 Por lo tanto, ese argumento no es sólido. Todo lo anterior hace que los partidos en lugar de presentar resultados durante sus campañas, como sucede en cualquier otra democracia, se basen en promesas sobre el futuro para ganar votos. Al no haber rendición de cuentas, los mensajes se convierten en comerciales donde abundan los recursos con que cuenta la mercadotecnia política. Si el pasado no se puede evaluar, las expectativas se centran en lo que, de resultar electos, los partidos podrían hacer. Este ritual se repite puntualmente cada tres o seis años. Por lo tanto, cualquier intento por ejercer contraste rompe los esquemas de comunicación de los partidos, poniéndolos a la defensiva. Si, digamos, no se puede generar una estrategia de contraataque basada en la rendición de cuentas, las tácticas se limitan a la negación, la disuasión o la victimización. En breve, una campaña negativa arrincona y pone en evidencia a nuestros institutos políticos. La segunda vía incide en la solidez de las estructuras partidistas. Si bien las campañas negativas han surgido gracias a la personalización de las contiendas electorales, por lo general se centran hacia los candidatos a la presidencia. Los demás puestos de elección popular suelen contar con candidatos reconocidos por su carrera en el mismo puesto, salvo que exista un contendiente fuerte o el propietario se retire. Esto significa que, salvo un escándalo mayúsculo, es el candidato afectado y no los demás candidatos de su partido quien puede perder votos. La solidez de los institutos políticos reside en el reconocimiento de sus gobernantes y representantes ante sus respectivas bases. En México se tiene un fenómeno distinto. Al no haber carreras estables basadas en un voto retrospectivo, las estructuras partidistas tienen poco arraigo entre la ciudadanía y se apoyan en estructuras corporativistas y clientelares para movilizar votos. Gracias a esto dependen de figuras carismáticas para que, a través de los votos que atraigan, beneficien a los demás candidatos a los diversos puestos de elección. Bajo este supuesto, una campaña negra no sólo afecta al candidato más carismático —el cual suele ser quien compite para la Presidencia de la Repúbli31

CHACÓN ROJAS, M. Políticos incumplidos y la esperanza del control democrático, Fontamara-Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas, México, 2010, pp. 111-133.

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ca— sino a todos los que presenta su respectivo instituto político para los demás cargos, especialmente en distritos o municipios donde la presencia de ese partido es débil. Si este tipo de publicidad genera semejantes perjuicios, nuestros partidos son los más interesados en erradicarla. B)

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El debate sobre las campañas negativas

El debate sobre las campañas negativas ha tenido defensores y detractores. Debido a que en la primera parte del presente capítulo se propuso sintetizar los argumentos que apoyan su existencia, en esta sección se revisarán los que se han presentado en contra de esta estrategia de comunicación. El argumento que más aparece a favor de la reforma de 2007 se puede resumir de la siguiente manera: fue necesario limitar la libertad de expresión para hacer honesta y transparente la contienda electoral, basada en información veraz y propuestas concretas, más que en ataques a la personalidad, la intimidad o las acciones de un contrincante. Las campañas negativas, se prosigue, suelen inducir al engaño en virtud de su carácter falaz. Al contrario, es indispensable favorecer la difusión de las plataformas de sus partidos, sus propuestas y oferta política, pues en una elección verdaderamente democrática debe ganar quien convence a la ciudadanía por la fuerza de sus argumentos.32 La falla en este argumento reside en su carga valorativa. Se está asumiendo que: a) una contienda electoral puede ser honesta y transparente, basada en información veraz y propuestas concretas; b) las campañas negativas son necesariamente falaces; c) que existe un electorado capaz de seguir a cabalidad las propuestas de los partidos y analizarlas detenidamente, y d) que una campaña como la imaginan vaya a tener resonancia entre el público. A lo largo de la primera parte de este capítulo se mostraron argumentos al respecto. Más adelante, al revisarse los resultados que tuvo la reforma en las elecciones de 2009, se analizará qué tan acertado fue el argumento en la práctica. Otro argumento considera a “la fama pública”, “la dignidad” y “la imagen” como derechos que se deben salvaguardar bajo cualquier escenario, por lo que fue necesario garantizarlos a nivel constitucional.33 Al contrario, hay quienes 32

ACKERMAN, J. “Estudio introductorio: nuevos escenarios del derecho electoral”, en ACKERMAN, J. Nuevos escenarios del derecho electoral: los retos de la reforma de 2007-2008, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2009, p. XXVI; BENÍTEZ TIBURCIO, M. “La protección de los derechos político-electorales del ciudadano”, en BENÍTEZ, A. y ROLDÁN XOPA (coords.). Reforma constitucional en materia electoral, Nueva Alianza, México, 2007, p. 54; HUERTA, C. El diseño institucional de la reforma constitucional en materia electoral”, en BENÍTEZ, A. y ROLDÁN XOPA (coords.). op. cit., p. 42. 33 WOLDENBERG, J. op. cit., pp. 69-71.

A FAVOR DE LAS CAMPAÑAS NEGATIVAS. UN ALEGATO PARA MÉXICO

cuestionan esta protección en la medida que la preocupación por la reputación debería ser importante para que nuestros políticos mejoren su comportamiento. Si temen que se les critique, habrá una mayor posibilidad de que los gobernantes y representantes se comporten de manera diferente en el futuro.34 C)

Efectos de la prohibición a las campañas negativas

La reforma enfrentó, tras su promulgación, críticas sobre la laxitud en temas como lo que se debería entender por “denigrante”, sin embargo, y salvo algunos detalles, se podría considerar que la instrumentación fue exitosa. No obstante, tanto antes como después de las elecciones de 2009, se han señalado algunos efectos que traería el cambio, y muchos de los cuales fueron confirmados por la práctica. Un problema es la capacidad de reacción que perdieron los partidos. Si los tiempos para transmitir spots se racionalizan con equidad y anticipación, y la operación técnica es rígida, se hace casi imposible reaccionar ante un cambio en los mensajes que transmitía uno u otro partido. Es decir, se anuló la posibilidad de entablar esgrima verbal sobre algún tema o escándalo.35 No hubo la mejora en la calidad de los spots que esperaban los optimistas. Es más, en opinión de algunos, los mensajes “propositivos” que se presentaron fueron mucho más mentirosos, apegados a irracionalidades y emociones básicas.36 El mejor ejemplo de campaña exitosa con el nuevo modelo fue la del Partido Verde Ecologista de México (PVEM), quien definió su agenda con tres temas irrealizables, y uno —la pena de muerte— que va contra uno de los principios del pensamiento verde, los cuales fueron divulgados por figuras del espectáculo. Para decirlo de otra forma, la imagen y la mercadotecnia prevalecieron.37 Este tipo de comunicados sólo aumentan el déficit informativo del público en general.38 La reforma de 2007 generó otro resultado no deseado: la transmisión en los tiempos destinados al gobierno representó más de 23 millones de spots contra 800,000 en 2006. Como se diría coloquialmente, las campañas se “espotizaron” todavía más que en comparación con las elecciones de 2006, sin que eso implicara necesariamente una mejor exposición o debate de las propuestas que 34

TEMKIN, B. op. cit., p. 115. ESTÉVEZ, F. op. cit., p. 69. 36 TEMKIN, B. op. cit., p. 115. 37 ESTENIOU MADRID, J. “La reforma político-electoral y la construcción de la democracia en México”, en ALCOCER, J. y CÓRDOVA, L. (comps.). op. cit., pp. 51, 55 y 56. 38 ESTÉVEZ, F. op. cit., p. 76. 35

131

FERNANDO DWORAK

hicieron los partidos.39 En breve, la ciudadanía se sobresaturó de propaganda que le era de escasa utilidad para definir su voto. Tampoco desaparecieron las campañas negativas. Durante la campaña de 2009, el PAN recurrió a este tipo de tácticas para atacar al PRI. La difusión se centró en el ciberespacio y los medios impresos, sin embargo, este intento no fue exitoso. Los tricolores, junto con el PVEM, forman la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, además, el partido en el gobierno perdió tanto terreno que su presidente, Germán Martínez, renunció a su encargo. Valoraciones aparte, esto prueba que no todas las campañas negativas son exitosas en sí. Si los mensajes se vuelven tediosos y generan escasa atención, las promesas creíbles comienzan a ser aquellas que comprometen recursos para obras públicas e infraestructura o transferencias dirigidas a grupos y distritos determinados. Todavía más, si los partidos ya no tenían que gastar en los medios al utilizarse los tiempos oficiales, tienen más recursos para operación en tierra. Además, la nómina del sector público ha venido subiendo rápidamente en los últimos años. Si a esto se agrega la opacidad con la que operan los gobiernos estatales, se puede observar que la reforma beneficia a los partidos con mejores redes en la sociedad; en especial las de carácter patrimonialistas. Semejante situación presenta el riesgo de crear una nueva polarización: mientras una minoría del electorado estaría informada, las clases bajas se encontrarían expuestas a los embates del clientelismo.40 Esta situación conlleva riesgos. El primero es que se deja un entorno favorable para que surjan liderazgos tan grandes que, al no poderse orquestar campañas de contraste, terminen siendo imparables. En segundo lugar, un electorado desinformado e instituciones con bajo apoyo significan un Estado débil. Por lo tanto, la democracia se podría tambalear en momentos difíciles o de cuestionamiento.41 Por lo tanto, y citando a UGALDE:42 El mensaje detrás de la reforma de 2007 es, entonces, que no se puede cuestionar ni criticar con dureza el pasado de los candidatos que aspiran a gobernarnos; que importan más sus promesas, a veces engañosas e irreales, que el escrutinio público de su desempeño pasado, y de su vida privada; que, en aras de evitar la polarización, es mejor tolerar la impunidad. Pero la polarización no surge de la crítica o la denigración, sino de la desigualdad, la corrupción y la impunidad. Lo malo es que

132

39 40 41 42

TREJO DELABRE, R. “Difundir, discutir y discurrir”, en ALCOCER, J. y CÓRDOVA, L. (comps.). op. cit., p. 19. ESTÉVEZ, F. op. cit., pp. 76-78. Ibidem, p. 78. “Los nuevos riesgos de la democracia mexicana”, op. cit., p. 16.

A FAVOR DE LAS CAMPAÑAS NEGATIVAS. UN ALEGATO PARA MÉXICO

en una democracia no es que se exhiba el lado oscuro de la política y los políticos (ésa es, justamente, una de sus bondades), sino que esa democracia carezca de los instrumentos para castigar a políticos corruptos e irresponsables. D)

Propuestas de reforma en materia de campañas negativas

Como se podría esperar, las posiciones en torno a las campañas negativas son tan encontradas como las propuestas que se han hecho. Además, algunos analistas señalan el riesgo de que la prohibición pueda llevar a otras subsecuentes; lo cual no sólo restringiría más lo que se puede transmitir, sino que daría ventaja a los gobernantes en turno o a los poderes establecidos.43 Unas voces proponen remover toda restricción a la libertad de expresión de candidatos y partidos, pues el electorado mexicano es lo suficientemente maduro para procesar y juzgar lo que ve y escucha. Según esta visión, la mejor regulación es aquella que contiene pocas reglas que tengan un efecto global. De esa forma se considera a las campañas negativas como un recurso de tantos que tienen los partidos para posicionarse.44 Esto correspondería con una visión liberal del problema. Otras propuestas van sobre puntos medios entre la liberalización y la preservación del statu quo. Por ejemplo, hay quienes abogan por suprimir de la prohibición constitucional la referencia a la denigración de las instituciones y de los partidos, preservando únicamente la calumnia a las personas. Se considera que las primeras, en rigor, no son titulares de derechos fundamentales, y que la condición se aplica a la propaganda y no a las expresiones de debate público.45 En esta misma línea se encuentra la propuesta de limitar la actuación de la calumnia en el ámbito penal, pues esto no debería corresponder a las funciones sustantivas del IFE. Más allá de cuestiones de eficacia o resultados, las reformas de 2007 han implicado un fuerte desgaste para la institución electoral. En breve, el problema es materia del Código Penal, no del COFIPE.46 Sin embargo, es conveniente cuestionar la factibilidad de las reformas. Los partidos se encuentran en un punto de comodidad donde no tendrían porqué moverse; la reforma los blindó de ataques provenientes tanto de grupos sociales 43

TEMKIN, B. op. cit., p. 116. UGALDE, L. C. “Los nuevos riesgos de la democracia mexicana”, op. cit., pp. 17 y 18. 45 ÁVILA ORTIZ R. “Comunicación política, libertad de expresión y equidad en la contienda”, en ALCOCER, J. y CÓRDOVA, L. (comps.). op. cit., p. 90; CRESPO, J. A. op. cit. 46 ÁVILA ORTIZ, R. op. cit., pp. 90 y 91; CRESPO, J. A. op. cit., p. 105; MERINO, M. “Concluir la mudanza”, en ALCOCER, J. y CÓRDOVA, L. (comps.). op. cit., p. 111; SALAZAR UGARTE, P. “Logros, mitos y retos de la reforma electoral en materia de medios de comunicación”, en ALCOCER, J. y CÓRDOVA, L. (comps.). op. cit., p. 41. 44

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FERNANDO DWORAK

como de ellos mismos; cuentan con los tiempos del Estado para difundir sus mensajes. Tampoco son electoral o políticamente responsables: todo costo por no emprender reformas en esta y otras materias se diluye cada tres años frente a una nueva ola de promesas que no tendrían porqué cumplir. Es difícil imaginar un escenario donde, por su propia voluntad, vayan a cambiar estas reglas. Sería conveniente pensar en reformas que, si bien no serían la solución en sí mismas, generarían dinámicas que obligarían a los partidos a hacer otros cambios. Como se sugiere en este capítulo, la reelección inmediata de los legisladores y alcaldes puede ser se punto de inicio. El ciudadano podría ejercer un voto retrospectivo, valorando con ese conocimiento las campañas negativas y obligando a los institutos políticos a mejorar los contenidos mediáticos. Esta relación haría menos perjudiciales los efectos de los mensajes de contraste. Sin embargo, esta reforma no conviene a los verdaderos beneficiarios de la reforma electoral de 2007: las cúpulas partidistas. La prohibición a la reelección inmediata de legisladores y alcaldes no va a cambiar la realidad por sí misma, pero sin este elemento se garantiza que las cosas permanezcan como están. El cambio no depende de buenos deseos. Es el momento para abrir el debate, centrándolo en propuestas concisas que, por su dinámica, desencadenen otros cambios. Nos merecemos, como ciudadanos, mejores reacciones por parte de nuestros candidatos frente a las campañas negativas que la simple victimización.

4. Reflexiones finales

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Lejos de depender de la “buena voluntad” o la “apertura” de la clase política, el desahogo de las reformas que requiere México debe pasar por una reflexión seria sobre los arreglos institucionales y cómo éstos no generan condiciones para los acuerdos; pues toda conducta es resultado de reglas que la favorecen. Si no se hace esto, los resultados seguirán siendo insuficientes para los retos que enfrentamos, independientemente del partido en el gobierno o el equilibrio de fuerzas en el Congreso de la Unión. Las reglas electorales son el resultado de los arreglos entre los partidos para definir sus condiciones de competencia. En una democracia donde hay rendición de cuentas y las carreras tanto de gobernantes como representantes depende de la ratificación del ciudadano, sobreviven elección tras elección las personas más aptas para las funciones que detentan. Bajo esta óptica se puede observar que normas como la prohibición a las campañas negativas definen las mejores condiciones de competencia para parti-

A FAVOR DE LAS CAMPAÑAS NEGATIVAS. UN ALEGATO PARA MÉXICO

dos que son muy poco competitivos. Aunque lo más sensato es que tendieran a liberalizar sus normas y dejar que el ciudadano ejerza su juicio, la tendencia, con este conjunto de incentivos, es restringir conductas, llevando como resultado la sobrerregulación. Por desgracia, los partidos no tienen por qué cambiar esta situación si no se ven obligados a ello, como sucede actualmente. Además, el proceso de cambio no será inmediato: no hay soluciones mágicas en este ámbito. ¿Por dónde empezar? Mi apuesta es por restaurar los derechos plenos de ciudadanía a través de regresarle al ciudadano la capacidad de premiar o castigar a través de permitir que los gobernantes se queden o no en el mismo puesto. A partir de ahí la competencia llevará a conflictos, cierto, pero también a mejores reglas que premien a los más competitivos.

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INVIERNO

2009

REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VI NO. 30, JULIO-DICIEMBRE DE 2012, PP. 136-148

IUS

Tiempo de coaliciones: cinco lustros de elecciones en México* Time of coalitions: five decades of elections in Mexico Francisco J. Paoli Bolio**

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RESUMEN

ABSTRACT

En México se ha venido consolidando una tendencia en los partidos políticos, nacionales y locales, a formar coaliciones de diverso tipo. Estas experiencias en las que dos o más partidos llegan al acuerdo sobre algún proyecto y también se coaligan para lanzar juntos candidaturas a diversos puestos de elección popular, puede ubicarse muy claramente a partir de las elecciones federales de 1988.

Mexico has been consolidating a trend in political parties, national and local, to form coalitions of various kinds. These experiences, in which two or more parties to reach agreement on a project and also jointly commit to launch applications for various elected positions, can be appreciated very clearly from the federal election of 1988.

PALABRAS CLAVE: Partidos políticos, coali-

KEY WORDS: Political parties, partisan coalitions, elections, Mexico, Mexican electoral system, democracy, electoral law.

ciones partidistas, elecciones, México, sistema electoral mexicano, democracia, ley electoral.

* Recibido: 22 de agosto de 2012. Aceptado: 30 de septiembre de 2012. ** Investigador titular en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México ([email protected]).

TIEMPO DE COALICIONES: CINCO LUSTROS DE ELECCIONES EN MÉXICO

Sumario 1. Formación de coaliciones 2. El sistema de partidos en México y sus coaliciones 3. Algunas características de los partidos y sus coaliciones 4. Tripartidismo competitivo 5. Coaliciones parlamentarias 6. Coaliciones electorales y de gobierno 7. Para sacar conclusiones… 8. El futuro inmediato: significado de MORENA. ¿Será un nuevo partido?

1. Formación de coaliciones La formación de coaliciones se puede estudiar mejor si se analizan no los partidos aislados sino el Sistema de Partidos (SP). En este apunte pretendo dibujar algunos rasgos del SP en México sin caracterizar en detalle a cada uno de ellos. Me concentraré en algunos elementos que nos dejen ver al sistema como conjunto, es decir, analizaré la interactuación entre los partidos. Maurice DUVERGER dice que un SP se conforma cuando un conjunto de ellos en un país actúan durante un periodo relativamente largo, o cuando el conjunto de partidos opera de manera estable en una nación. El mismo DUVERGER1 apunta: “El sistema de partidos en un país es un elemento esencial de sus instituciones políticas: tiene tanta importancia como los órganos oficiales del Estado establecidos por la Constitución”. Además, el famoso politólogo francés nos da otra pista sobre los sistemas electorales: ellos tienen influencia en el tipo de sistemas de partidos que se forma en un país y, desde luego, en los rasgos del sistema político en su conjunto. AGUILERA DE PRATT2 propone algo que me ha parecido muy sugerente para el análisis: el estudio de un sistema de partidos “permite comprender adecuadamente el funcionamiento de los regímenes políticos, estudiándolos de modo global, pero sólo puede afirmarse que aquel existe cuando su estructura y formas de interacción se han consolidado”. Por su parte, MELLA MÁRQUEZ3 nos hace una advertencia que complementa la afirmación anterior de DUVERGER y que nos pone sobre aviso: La interrelación entre un sistema político y su sistema de partidos es tan estrecha que no es raro encontrar autores que caracterizan al primero por el segundo […] el 1

Instituciones políticas y derecho constitucional, Ariel, Barcelona, 1996, p. 167. AGUILERA DE PRATT, C. Balance y transformaciones del sistema de partidos en España (1977-1987), Universidad de Barcelona, Barcelona, p. 167. 3 MELLA MÁRQUEZ, M. (ed.). Curso de partidos políticos, Akal, Madrid, 2003, p. 198. 2

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estudio del sistema de partidos no es una tarea fácil; son éstos de naturaleza cambiante y generalmente los diferentes enfoques de que disponemos sobre los mismos pronto quedan obsoletos y apenas proporcionan algo más que una línea de partida para estudiarlos.

El número de partidos que participan en los procesos electorales es el primer dato que debemos analizar.4 Después sus estructuras internas y su ideología (principios, programas) nos ayudan a detectar los posibles puntos de coincidencia entre ellos, porque pueden conducir a las alianzas, coaliciones o acuerdos, y también advertir los desacuerdos o puntos de confrontación más enconados, lo cual tiende a evitar o dificultar las coaliciones entre ellos.

2. El sistema de partidos en México y sus coaliciones

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En México se ha venido consolidando una tendencia en los partidos políticos, nacionales y locales, a formar coaliciones de diverso tipo. Estas experiencias en las que dos o más partidos llegan al acuerdo sobre algún proyecto, y también se coaligan para lanzar juntos candidaturas a diversos puestos de elección popular, puede ubicarse muy claramente a partir de las elecciones federales de 1988, cuando cuatro partidos (PARM, PPS, PFCRN5 y PMS) apoyaron la candidatura presidencial del ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas. En términos teóricos, podemos hablar de tres tipos de coaliciones: las electorales, las parlamentarias y las de gobierno. En los sistemas bipartidistas no se dan casi las coaliciones electorales, ni de gobierno, sino que sólo se registran coaliciones parlamentarias. Las coaliciones no sólo ayudan para analizar la competencia entre los partidos y fuerzas políticas, sino también para resolver conflictos y destrabar decisiones importantes para un país en el orden social, económico, cultural y aun religioso. Sirven para articular las demandas políticas y contribuir a la construcción de la gobernabilidad democrática. Las coaliciones de partidos no son nuevas en México. Tenemos referencias de tiempos ya lejanos cuando el partido “casi único” fuera aliado al PPS y el 4 “El número de partidos indica inmediatamente, aunque sólo sea de modo aproximado, una característica importante del sistema político: la medida en que el poder político está fragmentado o no fragmentado, disperso o concentrado. Análogamente, con sólo saber cuántos partidos existen estamos alerta al número de posibles ‘corrientes de interacción’ que intervienen”, SARTORI, G. Partidos y sistemas de partidos: marco para un análisis, Alianza Editorial, Madrid, 1999, p. 151. 5 Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional, ya desaparecido. Los tres primeros partidos mencionados registraron la candidatura de Cárdenas y apareció en la boletas electorales. El Partido Mexicano Socialista lanzó originalmente la candidatura de Heberto Castillo, quien faltando un mes para la elección declinó a favor del ingeniero Cárdenas.

TIEMPO DE COALICIONES: CINCO LUSTROS DE ELECCIONES EN MÉXICO

PARM.

Pero entonces no teníamos un verdadero SP compitiendo e interactuando, como ocurre en la última etapa que se analiza en este estudio, cuando se forma el sistema tripartidista, que podemos calificar como de “pluralismo moderado”, en términos de SARTORI.6 Esto ocurre a partir de 1989, en el que aparecen tres partidos fuertes y competitivos, PRI, PAN y PRD, acompañados por otros de menor tamaño o que han conquistado menos posiciones en elecciones populares. Veamos ahora qué fuerza relativa han tenido los partidos en las últimas nueve elecciones federales, de 1988 a 2012, representadas en los porcentajes de diputados y curules obtenidas por los tres partidos mayores del sistema. Se presentan en un cuadro que contiene los porcentajes de votación y las curules obtenidas por los partidos políticos mayores en las elecciones federales que tienen lugar ya con el nuevo SP que se forma en nuestro país desde hace un cuarto de siglo. Se trata de un sistema que se articula en función de tres fuerzas políticas fundamentales (PRI, PAN y PRD) y otros cuatro partidos (PT, PVEM, Movimiento Ciudadano y PANAL) que se van aliando con los tres mayores. VOTACIONES POR DIPUTADOS Y CURULES ASIGNADAS POR PARTIDO EN LAS ÚLTIMAS OCHO ELECCIONES FEDERALES

Año

1988*

1991

1994*

1997

2000*

6

Partido

Porcentaje

Curules

PRI

51.22

263

PAN

16.96

101

FDN

30.89

114

PRI

61.40

320

PAN

17.7

89

PRD

8.3

41

PRI

50.55

300

PAN

26.91

119

PRD

17.22

71

PRI

39.97

239

PAN

27.20

122

PRD

26.29

125

PRI

36.89

209

PAN

38.24

223

PRD-Coalición

18.68

68**

SARTORI, G. Partidos y sistemas de partidos, Alianza, Madrid, 1992.

139

FRANCISCO J. PAOLI BOLIO

Año

2003

2006*

2009

2012

Partido

Porcentaje

Curules

PRI

32.78

224

PAN

24.71

150

PRD

18.77

97

PRI

22.72

106

PAN

36.69

206

PRD

36.11

124

PRI

47.40

237

PAN

28.60

143

PRD

14.20

71

PRI

41.40

207

PAN

23.00

114

PRD

20.00

101

* Elección presidencial ** Se suman las curules de los partidos PT, PSN y PAS, que fueron electos por una coalición.

140

Este cuadro deja ver la consolidación de un sistema de partidos, con tres formaciones fundamentales: PRI, PAN y PRD. Entre estos partidos ocupan el mayor porcentaje de bancas en las cámaras legislativas7 se acerca frecuentemente al 90%. También puede advertirse el peso de cada uno de ellos y cómo el partido que gana la presidencia logra el mayor número de diputados: el PRI en las elecciones de 1988, 1994 y 2012, y el PAN en 2000 y 2006. También podemos ver que el partido político nacional con mayor fuerza relativa y mayor implantación en los distritos del país (300) es el PRI, con la única excepción de la elección (presidencial) de 2006, en la que el PRI llegó en tercer lugar y su número de diputados apenas rebasó los 100 con el 22% de las curules, mientras en todas las elecciones tuvo arriba del 30%, y entre 200 y 300 diputados. Este último es el máximo que puede tener un partido político. El PRD ha tenido un porcentaje de votos y de curules que gira entre el 14% y el 20%. Las elecciones en las que el PRD llega a contar con mayores porcentajes de diputados son: la primera con la coalición de 1988, en la que Cuauhtémoc Cárdenas es el competidor más dinámico del PRI, y la de 2006, en la que la candidatura de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) alcanzó cerca del 35% de los votos, y en 2012 que logra 101 diputados. Lo anterior es indicativo de la menor implantación del partido amarillo en los distritos del país. 7

El cuadro se refiere a la Cámara de Diputados, pero en la de Senadores hay proporciones semejantes de los partidos.

TIEMPO DE COALICIONES: CINCO LUSTROS DE ELECCIONES EN MÉXICO

También hay que indicar que el PVEM se alió en la elección presidencial de 2000 al PAN y sostuvo la candidatura presidencial de Vicente Fox; pero a partir de 2001 se ha venido coaligando sistemáticamente con el PRI. En 2012 las coaliciones del PRI con el Partido Verde hacen crecer notablemente a esta última organización política que logra un número de 33 diputados. En la Coalición Progresista de Izquierda de 2012, el PT alcanzó 19 diputados, y el MC obtuvo 16. El PT fue un partido muy apoyado por el líder de la izquierda en diversas elecciones locales. De hecho, el coordinador de la campaña de AMLO, Ricardo Monreal, se pasó del PRD al PT, y promueve ampliamente a ese partido. La coalición entre los tres partidos de izquierda, PRD, PT y MC, ha sido una que ha funcionado en la mayor parte de las elecciones nacionales y locales desde 2000 a 2012.

3. Algunas características de los partidos y sus coaliciones El sistema de partidos actual está integrado por entidades de diverso tamaño y con formas de organización distintas. En relación con la ideología, habría que decir que si bien tienen fraseos diversos para sus propuestas, tres de los siete pueden ser identificados como socialdemócratas: PRI, PRD y Movimiento Ciudadano (antes Convergencia), aunque sólo dos están afiliados a esa internacional. El PT se identifica más bien con los partidos comunistas o socialistas arcaicos, aunque en los últimos doce años ha sido el partido más favorecido y utilizado por el caudillo de la izquierda: AMLO. Recuérdese el caso de “Juanito” en la elección del jefe delegacional de Iztapalapa en 2012. El PANAL es fundamentalmente un partido gremial vinculado con el Sindicato de Trabajadores de la Educación (SNTE) y afiliado a la Internacional Liberal. En las elecciones presidenciales de 2006 y 2012, este partido tuvo candidatos propios: Roberto Campa Cifrian y Gabriel Quadri de la Torre; el primero tuvo un porcentaje de votación inferior al 0.5%, y el segundo logró una votación del 2%. El PVEM es un partido ecologista sui generis, que no reconocen muchos otros partidos verdes del planeta y, como quedó apuntado; los últimos once años (2001 a 2012) ha estado aliado al PRI, aunque no en todas las elecciones locales o de diputados (distritales) uninominales. Y el PAN es un partido afiliado a la corriente internacional demócrata cristiana, llamada en los últimos tiempos en Europa “democracia de centro”. El PAN, a diferencia de otros partidos democristianos de la región,8 es un partido de 8 Hay algunos partidos democristianos latinoamericanos que pueden ser clasificados como de centro izquierda, el más notable de ellos el chileno, que ha realizado una alianza con el Partido Socialista, primero para combatir al

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FRANCISCO J. PAOLI BOLIO

centro derecha, que ha sido penetrado ampliamente por grupos ultramontanos. En las elecciones presidenciales de 2006 y 2012 ha ido solo, sin coalición, pero en las locales y municipales de 2010 y 2011 y anteriores se alió con diversos partidos en coaliciones que fueron exitosas, con el PRD, PT, PANAL y Convergencia. Los casos más notables fueron la alianza del PAN con los partidos mencionados, en 2010, en Oaxaca y Sinaloa. En las elecciones del estado de Puebla, el PAN fue unido en coalición con el PANAL, lo mismo que en 2011 lo fue en Michoacán con ese partido magisterial.

4. Tripartidismo competitivo Se destaca pues, que sólo tres de los siete partidos nacionales registrados son “competitivos”,9 atendiendo a que tienen una implantación nacional amplia, cuentan con gobernadores10 y grupos parlamentarios en ambas cámaras federales, y en un número muy amplio de congresos locales. La implantación nacional mayor la tiene el PRI, no sólo por contar con veinte gobernadores (veintiuno si se considera también al que logró en Chiapas 2012, la coalición PVEM-PRI, aunque el candidato no es priísta sino verde) sino por tener amplia organización territorial y corporativa en las treinta y dos entidades de la Federación. En la mayor parte de ellas hay un sistema local bipartidista: dos partidos que verdaderamente compiten, uno de los cuales siempre es el PRI,11 con lo cual aparece con una presencia generalizada y la mayor capacidad para ofrecer prebendas a los electores. Su experiencia en la conquista del voto mediante la entrega de beneficios a los votantes es sin duda la más desarrollada. Los partidos mayores se han convertido

142

pinochetismo y después para hacer una coalición de gobierno y parlamentaria que se conoce con “la concertación”. En Argentina también hubo partidos y grupos socialcristianos que se sumaron a formaciones de izquierda, e incluso se adhirieron a la rebelión peronista de izquierda conocida como el grupo de “montoneros”. 9 El indicador de la capacidad para competir es fundamental para entender y clasificar un sistema de partidos. La condición de competitivo la alcanza un partido considerando el número y proporción de los votos y de escaños que obtiene. Tomo como un indicio de capacidad competitiva el recibir en procesos electorales consecutivos más del 10% de los votos en el país. 10 20 el PRI, 6 el PAN (Aguascalientes, Baja California, Jalisco, Morelos y Tlaxcala), y 6 el PRD (Baja California Sur, Chiapas, Distrito Federal, Guerrero, Michoacán y Zacatecas). 11 SARTORI dice que un camino para analizar un sistema de partidos políticos es su capacidad de competencia. Sin duda, el PRI tiene la mayor estructura, inserción en la sociedad, dirigencia y recursos de diverso tipo para la competencia electoral. Compite realmente sólo con el PAN en: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Durango, Puebla, Sinaloa, Sonora, Veracruz, Yucatán; con el PRD compite en Chiapas, Guerrero, Michoacán, Tabasco y Zacatecas. En los estados donde el PRI compite con el PAN, el PRD tiene una debilidad notoria; en los que compite con el PRD, el PAN recibe una proporción muy reducida de la votación, lo que acentúa el fenómeno del bipartidismo en las entidades, aunque no sea el mismo en todas. El Distrito Federal es un caso de los pocos en los que hay cierta competencia tripartita, aunque el PRI está muy debilitado. Hay otros estados en los que ha crecido el tripartidismo como Michoacán y Sinaloa.

TIEMPO DE COALICIONES: CINCO LUSTROS DE ELECCIONES EN MÉXICO

en instrumentos de reparto populista, compra y coacción del voto, allí donde han ganado posiciones importantes, fundamentalmente en las entidades en las que han ganado gobiernos.

5. Coaliciones parlamentarias En los regímenes presidenciales, sobre todo en los que no se requiere obtener mayoría absoluta en la Cámara de Diputados para gobernar, tampoco se pactan formalmente coaliciones de gobierno. Este último es el caso de nuestro país.12 Las segundas pueden realizarse antes de operar la legislatura, como lo han hecho el PRI y el PVEM, antes de que se instalara la LXI (sexagésima primera) Legislatura. Estas coaliciones pueden ser generales, para diverso tipo de asuntos, o sólo hacerse en función de ciertas propuestas programáticas o iniciativas de ley. Ya instituida la LXI Legislatura, los partidos de izquierda, PRD (71 diputados), del PT (13 diputados) y Convergencia (6 diputados), han anunciado la formación de una alianza parlamentaria, sin precisar si será para todos los temas o sólo para algunos. La legislación mexicana no prescribe el registro de esas coaliciones y menos el contenido de sus pactos, sino solamente establece la necesidad de registrar los grupos parlamentarios, sus integrantes y su coordinador. Además de coaliciones que son pactos permanentes y que pueden durar una legislatura completa (tres años), se dan, en la práctica, acuerdos entre los grupos parlamentarios para sacar adelante iniciativas concretas. Y esos acuerdos se hacen sobre la marcha, aunque por las experiencias del Congreso, tenidas a partir de la LVII Legislatura (19972000), cuando ningún partido alcanzó la mayoría absoluta, se puede tener una serie de acuerdos interpartidarios, como los que se vienen haciendo anualmente en estos cinco lustros para aprobar leyes y presupuestos. Lo primero que destaco es que la mayor cantidad de acuerdos y los más relevantes se han referido al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), que anualmente, desde 1997, han sido aprobados por una amplia mayoría, frecuentemente cercana a la unanimidad, lo que nos habla de una capacidad de negociación de los partidos y específicamente de sus grupos parlamentarios. La 12 Hay un buen número de países con regímenes presidenciales en los que si se requiere mayoría absoluta para formar gobierno; cuando ningún partido alcanza esa mayoría, se abre una segunda vuelta a la que sólo pueden concurrir los candidatos de los partidos que alcanzaron los dos primeros lugares. Esto induce la formación de coaliciones electorales de los partidos que no alcanzaron los dos primeros lugares con alguno de los dos delanteros. Estas coaliciones electorales, implican compromisos para que el candidato triunfante entregue posiciones de gobierno a los partidos con los que se coaligan. En el caso de México no se ha establecido legalmente el proceso de segunda vuelta. Después de los apretados resultados de la elección de 2006, debiera pensarse seriamente en establecer ese procedimiento, que conduciría naturalmente a realizar un proceso que legitimaría mucho más ampliamente al gobernante.

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aprobación del PEF durante once años (1997-2008) se ha hecho a través de un acuerdo sustancial entre el PRI y el PAN, que han representado juntos el 80% o más de los diputados. El PRD, que ha sido, en términos promedio, la tercera fuerza, sabiendo que el PEF va a ser aprobado con el acuerdo del PRI y el PAN, entran al mismo planteando una serie de propuestas que, si son aceptadas, comprometen a sus diputados a aprobar el PEF en lo general. En estos acuerdos normalmente todos los partidos se reservan artículos, rubros o partidas para hacer propuestas en lo particular. Esto último da una gran flexibilidad para los acuerdos, ya que cada grupo parlamentario puede dejar patentizadas ante su electorado sus planteamientos programáticos. Es indispensable subrayar que los acuerdos congresionales tienen estímulos negativos y positivos. El primer estímulo, y probablemente el más fuerte, es negativo: las consecuencias de no aprobarse en tiempo y forma el PEF del año siguiente es la amenaza para todos de caer en un profundo pozo negro que traería problemas económicos para todos los mexicanos y, por ende, para todos los partidos. Los estímulos positivos los tienen los diputados, alcanzando cambios importantes en los montos de las partidas que propone el Ejecutivo y modifican los legisladores para atender, de distinta manera, sectores sociales; muy particularmente para lograr que el gasto que pueden hacer las entidades de la Federación y los programas sociales se amplíen. Estos estímulos económicos han permitido el mantenimiento de una cierta estabilidad y aun subsistencia aunque sea precaria del sistema presidencialista. Y eso ha sido en gran medida posible en virtud de los ingresos petroleros que otorgaban a los negociadores presupuestales del gobierno y los legisladores, un margen significativo para negociar. Pero ante la reducción sustantiva de los ingresos petroleros, este margen de negociación se hace más pequeño, y el sistema presidencialista tiene una base menor de soporte. Lo que se destaca, en segundo término, después de los acuerdos presupuestales, es que en materia económica, las coaliciones parlamentarias que logran los partidos en materia económica, en términos generales, tanto para leyes como para presupuestos, se dieron en una primera etapa entre el PRI y el PAN. En una segunda etapa han venido incrementándose los acuerdos en esta materia, entre el PRI y el PRD. Un rubro especialmente indicativo de estas relaciones, que ha mostrado coincidencias entre el PRI y el PRD, ha sido el de la regulación energética, particularmente la petrolera. No se han aceptado las propuestas del presidente en los dos últimos periodos presidenciales, ni de su partido el PAN. Lo que ha ocurrido es que los otros partidos las han transformado, reducido o modificado significativamente. Puede decirse que el PAN ha ido a remolque en esta materia, como el PRD lo ha hecho en materia presupuestal.

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En los sexenios presididos por Carlos Salinas (1988-1994) y Ernesto Zedillo (1994-2000), PRI y PAN participaban de la misma política económica. En una segunda etapa (gobiernos de Fox, 2000-2006, y Calderón, 2006-2012), el PRI empezó a plantear ligeramente su separación de lo que se ha llamado el esquema “neoliberal” y a acercarse a algunas posiciones más cercanas al PRD. En materia electoral, los acuerdos entre los tres partidos mayores han sido bastante amplios. Uno muy notable ha sido el que lograron para la reforma constitucional (2007) y legal (2008) en este ámbito. Aunque habría que destacar que antes de esa última gran reforma electoral, el PRD había tenido un desentendimiento mayor con los otros dos partidos, porque en la integración del Consejo General del IFE de 2003 no fue tomado en cuenta, como si lo fue en la integración del Consejo anterior, presidido por José Woldenberg (1996-2003). Este desacuerdo repercutió fuertemente en el procesamiento de la elección presidencial de 2006 y en la que se vio como necesaria la modificación de los integrantes del Consejo General del IFE, empezando por el consejero presidente.13

6. Coaliciones electorales y de gobierno Es conveniente reparar en que en las elecciones presidenciales mexicanas de 1988, 1994, 2000, 2006 y 2012 hubo coaliciones. La izquierda en el nuevo sistema mexicano de partidos es la más coalicionista. De hecho apoyaron la candidatura de Cárdenas en 1988 cuatro partidos, como expusimos, y en todas las elecciones presidenciales subsiguientes, la izquierda fue en coalición, articulada en torno del PRD y sus candidatos presidenciales.14 Pero no sólo la izquierda ha usado las coaliciones, sino que en la de 2000, el PAN y el PVEM fueron unidos en apoyo a la candidatura de Vicente Fox. Y que el PRI fue aliado en las elecciones de 2006 y 2012 con el PVEM. Para las elecciones de 2012 se registraron dos coaliciones15 a nivel nacional, y el PAN fue el partido mayor que fue solo. Las coaliciones se han venido consolidando como modo normal de los partidos en los niveles estatal y municipal. Recordemos que en 2010 hubo siete candidatos a gobernador que fueron coali13

La salida del consejero presidente del IFE, Luis Carlos Ugalde, y de otros consejeros un tiempo después, dio la pauta para que el grupo parlamentario del PRD volviera a tener injerencia en la determinación de los nuevos integrantes del Consejo General. 14 Recordemos que no sólo Cárdenas, sino también López Obrador, fue en coalición las dos veces que ha sido candidato presidencial. 15 La del PRI, que se registró el 17 de diciembre de 2011 con tres partidos (PRI-PVEM-PANAL) y que en enero de 2012 canceló la alianza con el tercer partido, y la de la izquierda PRD-PT-Movimiento Ciudadano (antes Convergencia), que se sostiene.

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gados y tuvieron éxito en tres entidades ganando la gubernatura: Oaxaca, Puebla y Sinaloa. Y en tres, las coaliciones opositoras al PRI que fueron muy competitivas, fueron registradas en Durango, Hidalgo y Veracruz. En varias de ellas fueron aliados el PAN y el PRD, que se supone son partidos antípodas.16 A este tipo de coalición se opuso de manera muy marcada el candidato de la izquierda en las dos últimas elecciones presidenciales y, a pesar de ese rechazo del caudillo, se dieron algunas de las más exitosas coaliciones. También habría que decir que la coalición de Oaxaca no fue meramente electoral, como la mayor parte de las que se han dado, sino que el oaxaqueño puede verse como un gobierno de coalición, al igual que el de Puebla, aunque en menor grado. Puede decirse que en la mayoría de las elecciones locales que se desarrollaron durante 2010 y 2011 hubo coaliciones. En ellas no sólo fueron aliados distintos partidos con registro nacional, sino también en un buen número de partidos locales, que existen en la mayoría de los estados de la República. Hay que señalar que las coaliciones que se registraron en los estados se han conformado para las elecciones que se desarrollaron en 2012. En estas últimas hubo dos formaciones coaligadas: a) PRI-PVEM,17 que fue la que se hizo más en esas 22 elecciones en las entidades de 2010 y 2011, y b) PRD-PTMovimiento Ciudadano (antes Convergencia), que llegó intacta a 2012. En el nivel municipal, la experiencia coalicionista ha sido muy amplia y muy variada. Hay casos, como la más reciente elección de Chiapas, en el que se formaron con combinaciones partidarias de lo más variado. En dicha elección para gobernador de ese estado sureño también advertimos una innovación: el Partido Verde puso al candidato a gobernador y él sacó la más amplia votación que se hubiera dado en entidad alguna en 2012. En términos no formales, sino materiales, se están dando coaliciones al interior de los partidos: sus distintas corrientes están pactando. Un ejemplo claro en la campaña presidencial de 2012 fue la reconciliación y apoyo mutuo entre el cardenismo y los seguidores de López Obrador, que estaban distanciados.

7. Para sacar conclusiones… 146

Las coaliciones nos dejan ver varias cosas: a) Debilidad de los partidos y necesidad de legitimación de los procesos electorales. Ante la carencia de mayoría de ningún partido político en las cá16

Esto dio lugar a que se hablara que eran coaliciones antinaturales, que buscaban unir el agua y el aceite. Originalmente para la elección de 2012 se había registrado en esta coalición un tercer partido, el PANAL. Pero la coalición con él fue cancelada por el PRI debido a una desavenencia por el número de coaliciones en que se llevaban candidatos de ese partido. 17

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maras en estos últimos tiempos, las coaliciones son necesarias para sacar adelante proyectos legislativos, particularmente el PEF. b) El PRI, que es el partido más fuerte, ha concitado coaliciones que buscan derrotarlo, con la aceptación más o menos calculable de que ninguno solo puede derrotarlo. Dirigentes del PRI han alegado que varias de esas coaliciones son “contranatura”, lo que resulta un tanto ridículo cuando esta expresión viene de un partido ampliamente pragmático. c) La poca relevancia de las diferencias ideológicas y programáticas es algo cada vez más común en las experiencias de los partidos políticos en el mundo. No es que haya perdido totalmente su importancia la diferencia ideológica, es que se ha ido haciendo más notable la petit diferance, de que habla el humor francés. d) El pragmatismo se ha impuesto. El más pragmático de los partidos ahora no es el PRI, sino el PANAL, que tuvo una alianza virtual como la que tuvo lugar en 2006, donde los votos de los maestros del PANAL no fueron para su candidato presidencial, Roberto Campa, sino para los de los dos candidatos de las fuerzas mayores que compitieron: la de Felipe Calderón y la de Andrés Manuel López Obrador. Recuérdese que en el estado de Veracruz, para las últimas elecciones locales, la coalición principal fue la del PAN con el PANAL, aunque también encontramos la de la izquierda que logró reunir al PT y a Convergencia, para lanzar a un candidato de este último partido (Dante Delgado). El PANAL fue defenestrado en 2012 de la alianza con el PRI a nivel nacional, pero desde 2011 tuvo alianzas en los estados, en algunas de las 15 elecciones locales, y cerca de 800 municipales, así como también las tuvo en las locales de 2012.

8. El futuro inmediato: significado de ¿Será un nuevo partido?

MORENA.

Al concluir el proceso de la elección presidencial de 2012, el candidato de las izquierdas, AMLO, decidió romper con los tres partidos que lo postularon como candidato presidencial. Este personaje ha decidido formar un nuevo partido político que no cargue con el desprestigio de los partidos de izquierda que por dos ocasiones lo hicieron su candidato al puesto mayor de elección popular en nuestro país. Es cierto que los beneficios mayores de las dos últimas campañas presidenciales, en términos de las ganancias de posiciones (gobernadores, diputados federales y locales, senadores o gobiernos municipales) han sido para alguno de

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los tres partidos que han ido coaligados, fundamentalmente para el PRD, que es el único que ganó gobiernos de las entidades federativas, lo que incluye al Distrito Federal, que es la mayor de dichas entidades. AMLO, apoyado por un equipo importante de dirigentes y seguidores, ha desarrollado movimientos electorales18 mayores en las dos últimas elecciones sexenales. Se ha dicho que lo que ha impulsado López Obrador es un movimiento social. Los movimientos sociales, a diferencia de los partidos, son ayuntamientos efímeros de personas que buscan algún fin común y en cuanto lo logran se desvanecen o se reducen muy ampliamente, mientras los partidos son instituciones de más larga duración. Contó para sostener esos movimientos electorales con muchos recursos que provenían de los gobiernos y posiciones parlamentarias de los partidos que ahora abandona. Pero ahora ha decidido formar su propio partido, que tendría como base los impulsores de los movimientos electorales mencionados que todavía se mantengan fieles a López Obrador. Es previsible que cuando se registre el Movimiento, que hoy es el de Regeneración Nacional (MORENA) como partido político (con el nombre que sea), buen número de perredistas, petistas e integrantes del Partido Movimiento Ciudadano, se pasen al nuevo partido obradorista. Ese nuevo registro de un partido nacional puede ocurrir en 2014, si lo que queda de los movimientos electorales cumple con los requisitos de ley y lo logra. Pero el movimiento electoral puede no llegar a cumplir los requisitos que señala la ley para obtener el registro. Y entonces los obradoristas que se mantienen en los partidos existentes (PRD, PT y MC) no quedarían en el vacío, sino que se mantendrían en ellos. Si el registro de un nuevo partido promovido por los obradoristas supérstites de MORENA se logra, cambiará radicalmente el SP que ha existido durante el último cuarto de siglo: se establecerá una nueva correlación de fuerzas en el Congreso y en los gobiernos federal y locales. También hay anuncio de que se formará un nuevo partido que tiene un nombre muy coalicionista, Concertación Mexicana, al que no se le ve tanta fuerza. Se trata de una formación que pretende unir dirigentes de partidos mayores (PAN y PRD).19 También parece previsible que si se forma un nuevo partido obradorista, desaparezcan el PT y MC, después de las elecciones de 2015, por no lograr suficientes votos para mantener el registro.

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No se trata de un movimiento social ni de un partido político, sino algo híbrido que podemos llamar movimiento político en cuanto que persigue fundamentalmente posiciones políticas. 19 Personajes como Espino, ex dirigente nacional del PAN, y Arce, Círigo, y Sosamontes, que salieron del PRD, que han declarado que formarán un nuevo partido.

IUS

ARTICULO REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VI NO. 30, JULIO-DICIEMBRE DE 2012, PP. 149-171

Las bondades del sistema de representación proporcional* Benefits of the system of proportional representation Arturo Espinosa Silis**

RESUMEN

ABSTRACT

Actualmente, en México existe un constante debate sobre la efectividad del sistema de representación proporcional, pocos lo ven como la forma de garantizar la pluralidad en el Congreso de la Unión, a fin de que el voto de todos los ciudadanos se encuentre debidamente representado. En el texto se explican las implicaciones del sistema de representación proporcional, así como la aplicación del mismo en México; se destacan las bondades de la representación proporcional y, a manera de conclusión, se proponen algunas figuras a través de las cuales se podría fortalecer la representación proporcional y generar un mayor vínculo entre representantes y ciudadanos.

Currently in Mexico there is a constant debate about the effectiveness of the system of proportional representation; few see it as the way to ensure plurality in Congress, so that the votes of all citizens are properly represented. The text explains the implications of the proportional representation system and its application in Mexico, highlights the benefits of proportional representation and, in conclusion, we propose some figures through which they could not strengthen proportional representation and create a bond stronger link between representatives and citizens.

PALABRAS CLAVE: Representación proporcio-

KEY WORDS: Proportional representation, re-

nal, mayoría relativa, votación total emitida, votación nacional emitida, cociente natural, resto mayor, cociente de distribución, sobrerrepresentación, subrepresentación, listas de votación.

lative majority vote total issued, national vote, natural quotient, rest more, distribution ratio, overrepresentation, under representation, voting lists.

* Recibido: 22 de agosto de 2012. Aceptado: 30 de septiembre de 2012. ** Secretario de Estudio y Cuenta en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México ([email protected]).

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Sumario 1. Introducción 2. Sistemas de representación proporcional 3. Representación proporcional en México A)

Antecedentes y contexto Representación proporcional a nivel federal C) Representación proporcional a nivel local B)

4. La representación proporcional en el Congreso de la Unión 5. Beneficios 6. Conclusión

1. Introducción

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Existen dos sistemas de elección de representantes: a) el proporcional, en el que se busca la elección de un número de representantes proporcional a los votos recibidos por el partido postulante, dentro del territorio sometido a las funciones del órgano elegido, y b) el mayoritario, en el que se eligen candidatos en cada una de las circunscripciones en que se divide el territorio, siendo seleccionado el que ha recibido mayor número de votos.1 El sistema de representación proporcional se utiliza en 99 países, entre los que se incluyen Alemania, Argentina, Brasil, Dinamarca, Noruega y Suiza, en donde los legisladores se eligen exclusivamente por ese sistema, en 17 países se usa uno mixto, como en México, y en 58 países se aplica exclusivamente el sistema de mayoría relativa o mayoría simple. Son muchas las críticas que recibe la representación proporcional; los ciudadanos han manifestado su inconformidad, pues no se sienten representados. La historia de nuestro país nos ha demostrado que los políticos pocas veces generan un nexo con el electorado, lo que implica que muchas veces no respondan a intereses ciudadanos, sino a aquellos que les generan un beneficio personal; para el futuro de su carrera política o para los del partido que representan. Existe un gran desapego de quienes ocupan un cargo de elección popular con el elector una vez que desempeñan sus funciones. Una de las percepciones de los ciudadanos es que los llamados legisladores plurinominales difícilmente ganarían una elección por el principio de mayoría relativa, pues no gozan de buena reputación entre la ciudadanía. 1

Véase FERRAJOLI, L. Principia iuris, teoría de la democracia, Trotta, Madrid, 2011, p. 179.

LAS BONDADES DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

Considero que el problema no es el método de elección, representación proporcional o mayoría relativa, sino la falta de un vínculo entre la clase política y los electores, el cual sólo se busca durante las campañas electorales y posteriormente se olvida. En ese sentido encaminaré el presente texto, resaltando las bondades del sistema de representación proporcional y proponiendo modificaciones al sistema de representación proporcional de manera que permita una mayor cercanía entre los ciudadanos y aquellos candidatos que acceden a un cargo público por el principio de representación proporcional y, así los ciudadanos puedan sentirse verdaderamente representados.

2. Sistemas de representación proporcional En el sistema de mayoría relativa, el que obtenga un mayor número de votos será el candidato triunfador, de manera que todos aquellos ciudadanos cuyo sufragio fue emitido a favor de ese candidato se encontrarán representados ante el órgano que llegue a integrar el candidato elegido, contrariamente a ello, en el sistema de representación proporcional se busca garantizar que el mayor número de ciudadanos se encuentre representado ante el órgano colegiado que se elige mediante el voto, para lo cual existen diferentes mecanismos. Giovanni SARTORI señala que el sistema de representación proporcional busca transformar de manera proporcional los votos en escaños.2 Por su parte, Dieter NOHLEN dice que la representación proporcional trata de reproducir con la mayor fidelidad posible en el parlamento las fuerzas sociales y los grupos políticos existentes en la población.3 La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido4 que el principio de representación proporcional, como garante del pluralismo político, persigue como objetivos primordiales: la participación de todos los partidos políticos en la integración del órgano legislativo, según su representatividad; una representación aproximada al porcentaje de votación total de cada partido; evitar un alto grado de sobrerrepresentación de los partidos dominantes; garantizar en forma efectiva el derecho de participación de las minorías, y evitar los efectos extremos de la voluntad popular derivados del sistema de mayoría simple. Es claro que la finalidad del sistema de representación proporcional es minimizar la diferencia que existe entre el porcentaje de la votación nacional obte2 3 4

Véase SARTORI, G. Ingeniería constitucional comparada, FCE, México, 2003, p. 20. Véase NOHLEN, D. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, FCE, México, 1998, p. 155. Véase acción de inconstitucionalidad 6/98.

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nida por un partido político y los espacios que ocupe en un órgano colegiado electo popularmente. Ahora bien, existen algunas modalidades de la representación proporcional, las cuales varían de acuerdo a la fórmula que se usa para convertir los votos en escaños. a) El sistema de representación proporcional pura parte de una correspondencia exacta entre votos y escaños o curules, es decir, no deben existir barreras legales o elementos que produzcan sobrerrepresentación o subrepresentación de una o varias fuerzas políticas. En dicho caso, se busca que todos los votos se traduzcan en cargos públicos y que no se “desperdicie” alguno de ellos. Se trata de sistemas electorales en que se eligen cuerpos colegiados con una composición variable, para alcanzar dicha equivalencia exacta o más proporcionada entre votos y escaños; asimismo, en tal caso, la circunscripción es única, para no dividir la votación en forma artificial y en consideración a que la participación en cada demarcación electoral es variable, a pesar de que se siga un criterio poblacional para su conformación; además, no existen barreras legales y por ello carece de sentido hacer referencia a los límites a la sobrerrepresentación. b) Representación proporcional por listas implica que cada partido político presente una lista de candidatos, de manera que al momento de sufragar, los electores únicamente eligen al partido político, siendo que al transformar esos votos en escaños se busca que exista una proporción de su porcentaje de votación nacional con los espacios que ocupe en el parlamento. Los candidatos que ocupen los lugares que correspondan a cada partido saldrán de las listas que hubiere presentado el partido. En estos sistemas donde enlistan los nombres de los candidatos, las listas pueden ser cerradas o abiertas. Las listas cerradas son aquéllas en las que el partido es quien establece el orden en que se elegirán a los candidatos. Las listas abiertas son aquéllas en donde no hay un orden predeterminado, sino que es el elector quien al votar expresa la prelación de los candidatos para ser electos. c) En el sistema de representación proporcional personalizada, una parte de los candidatos son postulados bajo el principio de mayoría relativa y otra por el principio de representación proporcional, de manera que los escaños que se eligen bajo el sistema de representación proporcional buscan compensar la disparidad que pueda existir en el órgano colegiado electo derivado de los resultados electorales provenientes de la elección por el principio de mayoría relativa. Este sistema se utilizó originalmente en Alemania, a fin de elegir el parlamento de dicho país. Actualmente el parlamento alemán se compone por 656 legis-

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ladores, de los cuales 328 son electos mediante el voto directo, los otros 328 son electos a través del voto indirecto, el cual se emite de manera separada al voto directo, de manera que a través del sufragio emitido por el partido se determina el número de representantes a que tiene derecho cada partido en el parlamento, los cuales se elegirán de la lista federal registrada por los partidos políticos. El sistema alemán, al permitir un doble voto, uno por los candidatos postulados por el principio de mayoría relativa y otro, distinto, por los que conforman la lista de representación proporcional, permite que los electores diferencien su voto, de manera que el sufragio pueda tener injerencia en dos opciones políticas diferentes, lo cual favorece la representatividad de partidos pequeños en el Congreso. En el sistema electoral alemán, en el supuesto de que un partido gane más escaños (Direktmandate) en un estado en particular que el número de escaños que le son asignados, estos asientos sobrantes (Überhangmandat) son mantenidos por el partido, en cuyo caso el tamaño del parlamento aumenta temporalmente. d) El sistema de voto único transferible, también conocido como sistema Hare, en este se eliminan las listas partidistas, pues los votantes escriben los nombres de sus candidatos en orden de preferencia sin hacer mención de los partidos que los postulan. Los candidatos para ser elegidos deben cumplir con una cuota de votos, en caso de excederla, dichos sufragios se reasignarán según las preferencias de los electores. Los candidatos con menos votos son eliminados y sus selecciones se redistribuyen hasta que se cubren todos los escaños. Para SARTORI, el sistema de voto único transferible es el más puro de todos, en su concepto es perfectamente proporcional.5 A su vez, señala que el factor más importante para establecer la proporcionalidad o desproporcionalidad del sistema de representación proporcional es el tamaño del distrito electoral, pues entre mayor sea el distrito, mayor será la proporcionalidad, contrariamente, entre menor es el número de representantes, menor es la proporcionalidad.6 En ese sentido, NOHLEN señala que en el sistema de representación proporcional, el efecto desproporcional es reducido, ya que los partidos hasta cierto punto pequeños pueden obtener escaños en el parlamento.7 Al respecto, FERRAJOLI considera que es el método ideal para una democracia partidizada, pues sólo de esta forma se puede garantizar que todas las fuerzas políticas y las corrientes de pensamiento estén representadas. 5 6 7

Véase SARTORI, G. op. cit., p. 3. Idem. Véase NOHLEN, D. op. cit., p. 3.

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Lo destacado para que opere de manera adecuada la representación proporcional es el número de representantes a elegir, ya que entre mayor sea el número de integrantes, mejor se va a garantizar la representatividad plural, pues así los votos que queden sin poder ser sujetos de representación serán los menos.

3. Representación proporcional en México A)

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Antecedentes y contexto

Para poder entender el sistema de representación proporcional en México es necesario contextualizar la evolución que ha tenido el sistema electoral mexicano a partir de la Constitución de 1917, en la que originalmente se estableció un sistema de elección directa. Durante más de 40 años únicamente existió un sistema de mayoría, sin embargo, ante la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional en las elecciones, y la nula posibilidad de triunfo de la oposición, se tuvo que buscar un mecanismo diferente, que permitiera a otros partidos políticos tener cierta representatividad en el Congreso. De esta forma, en 1963 se reformó la Constitución con el propósito de incluir el principio de representación proporcional como método de elección, y de esta forma permitir una mayor participación de los partidos de oposición. En dicha reforma se estableció que todo partido político nacional, al obtener el 2.5% de la votación total en el país, en la elección respectiva, tendría derecho a que se le otorguen 5 diputados, y uno más, hasta llegar a 20 como máximo, por cada 0.5% más de los votos emitidos. Si el partido logra la mayoría en 20 o más distritos electorales no tendrá derecho al otorgamiento de diputados de partido. En caso de que el partido obtuviera el triunfo en menos de 20 distritos, y siempre y cuando obtenga el 2.5% de la votación total, tendrá derecho a que le sean otorgados hasta 20 diputados, sumando los electos por mayoría y los de representación proporcional. Se estableció que solamente tenían derecho a acreditar diputados de partido, los partidos políticos nacionales que hubieran obtenido su registro conforme a la ley electoral federal, por lo menos con un año de anterioridad al día de la elección. Posteriormente vinieron las reformas de 1972 y 1977. En la primera se modificaron las bases para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, concretamente, se redujo el porcentaje mínimo para poder obtener diputaciones por dicho sistema, pasando del 2.5% al 1.5%, y se amplió el número máximo de diputados de representación proporcional para cada partido político

LAS BONDADES DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

a 25. La segunda reforma estableció que la Cámara de Diputados se integraría con 300 legisladores de mayoría relativa y 100 de representación proporcional, los cuales serían electos mediante listas regionales, una por cada circunscripción. Con la reforma constitucional de 1977 se modificaron las bases para la asignación de diputados plurinominales: a) se estableció que para obtener el registro de las listas regionales, el partido político nacional debía acreditar que participaba con candidatos de mayoría relativa en por lo menos la tercera parte de los 300 distritos uninominales, y b) tenían derecho a diputados de representación proporcional los partidos que no hubieran obtenido 60 o más constancias de mayoría y que obtuvieran el 1.5% del total de la votación emitida para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales; la asignación se hacía conforme al cociente electoral, y para el supuesto de que dos o más partidos obtuvieran en su conjunto 90 o más constancias de mayoría, solamente se repartía el 50% de las curules que deban asignarse por el principio de representación proporcional. La siguiente reforma fue la de 1986, en la cual se aumentó el número de diputados plurinominales a 200, y se modificaron las bases de asignación de los diputados electos por el sistema de representación proporcional. Las reglas para la asignación de diputados eran: a) si algún partido obtenía el 51% o más de la votación nacional efectiva y el número de constancias de mayoría relativa representaba un porcentaje del total de la cámara, inferior a su porcentaje de votos, tenía derecho a la asignación hasta que la suma de diputados obtenida por ambos principios representara el mismo porcentaje de votos; b) ningún partido tenía derecho a que le fueran reconocidos más de 350 diputados, que representaban el 70% de la integración total de la cámara, aun cuando hubiere obtenido un porcentaje de votos superior, y c) si ningún partido obtenía el 51% de la votación nacional efectiva y no alcanzaba con sus constancias de mayoría relativa la mitad más uno de los miembros de la cámara, al partido con más constancias de mayoría se le asignaban diputados hasta lograr la mayoría absoluta de la cámara. En caso de empate en el número de constancias, la mayoría absoluta era asignada al partido que hubiera alcanzado la mayor votación a nivel nacional en la elección de diputados por mayoría relativa. Las subsecuentes reformas de 1990, 1993 y 1996 también implicaron modificaciones a los requisitos y a la fórmula para convertir los votos en escaños. En el caso de la Cámara de Senadores, el principio de representación proporcional para elegir a 32 de sus integrantes se incluyó mediante la reforma constitucional de 1996. Las reformas constitucionales que se han realizado desde 1963 hasta la fecha, en cuanto al sistema de representación proporcional, han tenido la intención de

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garantizar una mayor pluralidad en el Congreso de la Unión, y acotar la fuerza del partido que históricamente ha sido dominante en nuestro país. Junto con la paulatina inclusión del sistema de representación proporcional, se han llevado a cabo importantes reformas constitucionales y legales para fortalecer nuestro sistema electoral, a través de la creación de instituciones autónomas e imparciales que organicen los procesos electorales bajo condiciones de equidad para todos los contendientes, y se garanticen los derechos políticoelectorales de los ciudadanos a fin de que sean ejercidos libremente. B)

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Representación proporcional a nivel federal

Actualmente, la Constitución establece como formas de elección de diputados, senadores e integrantes de ayuntamientos, el sistema de mayoría relativa y el de representación proporcional, por lo que podemos decir que tenemos un sistema mixto. Los artículos 51 a 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen las bases para la integración de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. Dichos preceptos tienen supuestos jurídicos muy amplios, constituyendo una suerte de normas marco que requieren de un desarrollo puntual en la legislación secundaria. Los mencionados artículos constitucionales precisan aspectos esenciales, como el número de diputados y de senadores que serán electos por uno y por otro principio; el criterio para la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales; el mínimo de diputados que podrán reconocerse a un Estado por el principio de mayoría; el número de circunscripciones electorales para la elección de los diputados por el principio de representación proporcional; la cantidad mínima de candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa que se requieren para poder registrar las listas regionales; el umbral mínimo para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional; el número máximo de diputados que pueden reconocerse a un partido político por uno y otro principio, así como el límite a la sobrerrepresentación en el caso de la elección de diputados. En el caso de los diputados y senadores federales, los artículos 52, 53, y 548 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen reglas 8 Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley: I. Un partido político, para obtener el registro de sus listas regionales, deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales;

LAS BONDADES DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

para la conformación de la Cámara de Diputados. El sistema busca la armónica coexistencia de pluralidad, representatividad y proporcionalidad, al establecerse reglas, como son una barrera legal para tener derecho a participar en la asignación de curules por el principio de representación proporcional, así como límites en cuanto al número de diputados que un partido político puede tener por ambos principios, y límites a la sobrerrepresentación de un partido político. En la Cámara de Senadores, la elección de 64 de sus integrantes se realiza mediante el principio de mayoría relativa, 32 senadores se eligen por asignación a la primera minoría, y únicamente 32 son electos bajo el principio de representación proporcional; 32 escaños, los cuales se elegirán de la lista nacional que registra cada partido político. La elección en la Cámara de Diputados tiene lugar en dos tipos de demarcaciones electorales, dependiendo del principio bajo el cual se rija la elección. En 300 distritos electorales uninominales, para el caso de aquellos que se eligen por mayoría relativa, y en cinco circunscripciones plurinominales, para los diputados electos a través de la representación proporcional. Se deben considerar los siguientes aspectos que rigen el sistema de representación proporcional: a) Los partidos políticos deben acreditar que participan con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos 200 distritos uninominales. b) Existe un umbral mínimo del 2% de la votación emitida para que los partidos políticos puedan participar en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional. II. Todo partido político que alcance por lo menos el dos por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional; III. Al partido político que cumpla con las dos bases anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripción plurinominal. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes; IV. Ningún partido político podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios. V. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el ocho por ciento; y VI. En los términos de lo establecido en las fracciones III, IV y V anteriores, las diputaciones de representación proporcional que resten después de asignar las que correspondan al partido político que se halle en los supuestos de las fracciones IV o V, se adjudicarán a los demás partidos políticos con derecho a ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporción directa con las respectivas votaciones nacionales efectivas de estos últimos. La ley desarrollará las reglas y fórmulas para estos efectos.

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ARTURO ESPINOSA SILIS

c) Existe un máximo a la sobrerrepresentación del 8%, así como un límite al número de diputaciones que, por ambos principios, puede tener un partido político para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el cual es de 300. d) La asignación de diputados y senadores por el principio de representación proporcional se realizará de acuerdo a la votación nacional emitida que haya obtenido cada partido político.

158

Los anteriores son algunos de los presupuestos básicos de la representación proporcional, sin embargo, la asignación de diputados y senadores por el principio de representación proporcional se realiza a través de una fórmula matemática establecida en la Constitución y en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la cual señalamos a continuación. Paso 1: determinar la votación total emitida y la votación nacional emitida. La fracción II del artículo 54 dispone que: “Todo partido político que alcance por lo menos el dos por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional”. La votación total emitida es la suma de todos los votos depositados en las urnas, lo cual se encuentra definido en el artículo 12, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Por su parte, las fracciones III y V del artículo 54 constitucional emplean el término de “votación nacional emitida”, el cual, también se define en el artículo 12, párrafo 2, del citado código electoral. La votación nacional emitida es la que resulta de deducir de la votación total emitida, los votos a favor de los partidos políticos que no obtuvieron el 2% de la votación, los votos de candidatos no registrados y los votos nulos. Votación total emitida (todos los votos depositadas en las urnas) = a Votación nacional emitida= b Votos nulos= x Votos de candidatos no registrados= y Votos de partidos que no obtuvieron el 2% de los votos= z Tenemos que b= a-(x+y+z) La cantidad correspondiente al total de la votación emitida siempre será mayor que la correspondiente a la votación nacional emitida. A partir de la votación nacional emitida se establece un porcentaje mínimo de votos que sirve como umbral para determinar qué partidos, en razón de su representatividad del total de los electores que participaron en la elección, pue-

LAS BONDADES DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

den convertir sus votos en escaños. De manera que si los votos obtenidos son tan escasos como para no alcanzar el umbral mínimo, entonces la poca representatividad del partido político le impide siquiera participar en la conversión de votos en escaños. En otras palabras, si electoralmente el partido obtuvo una cantidad de votos menor al 2% de la votación, entonces su representatividad es tan baja que ni siquiera le alcanza para entrar al reparto de escaños. Se hace la distinción entre votación total emitida y votación nacional emitida para referirse a dos etapas o momentos diferentes; en el primer caso se trata de determinar qué partidos pueden tener acceso a la asignación de diputados de representación proporcional; en el segundo, determinar a cuántos escaños equivale la cantidad de votos obtenidos por los partidos que participan del reparto. Esto es, primero se busca determinar qué partidos participarán en la asignación, y posteriormente determinar la relación de proporcionalidad entre votos y escaños de los partidos que sí participan en la asignación, de manera tal que no todos los votos emitidos se convierten en escaños, sino sólo los votos válidos de aquellos partidos que pudieron cruzar el umbral mínimo del 2% exigido para que el partido político conserve su registro. Paso 2: obtener el cociente natural y el resto mayor. Una vez establecido qué partidos pueden participar en la asignación, la proporcionalidad se establecerá entre los votos obtenidos por cada partido y el total de votos que se consideran válidos. Para ello se aplicará una fórmula de proporcionalidad, en la que se utilicen un cociente natural y un resto mayor. El cociente natural es el resultado de dividir la votación nacional emitida entre los 200 diputados de representación proporcional que se deberán asignar. Cociente natural= c Tenemos que c= b/200 El resto mayor es el remanente más alto entre los restos de las votaciones de cada partido político, una vez que se hizo la distribución de curules a través del cociente natural. El resto mayor se utiliza después de aplicado el cociente natural, en caso de que resten diputaciones por distribuir, pues las mismas se distribuirán en función del tamaño del resto mayor que tenga cada partido político. De esta forma, una vez que se obtuvo el cociente natural, se determinarán los diputados que se deban asignar a cada partido político. Para ello, se divide la votación obtenida por cada uno de los partidos políticos entre el cociente natural, y el resultado en números enteros será la cantidad de escaños que le corresponde a cada partido, en primera instancia. Tenemos que p / c = número de curules asignados a cada partido político= w

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ARTURO ESPINOSA SILIS

En caso de que, derivado de la operación anterior, sobren curules por repartir a fin de sumar los 200 diputados por el principio de representación proporcional, las diputaciones restantes se asignarán a través del resto mayor. El resto mayor se obtiene al multiplicar el cociente natural por el número de curules que le fueron asignados a cada partido político, de forma que el resultado se le deberá restar a la votación obtenida por cada partido, y su diferencia corresponde al remanente de votos, el cual, en orden de prelación descendente, podrá conferir una diputación más por partido, hasta completar la distribución de los 200 diputados de representación proporcional. Votación de cada partido político= p Resto mayor= r Tenemos que r= c* w El resto mayor se utiliza en caso de que no se hubiere asignado la totalidad de legisladores, y que el número de escaños que falten por ocupar sea menor al número de partidos políticos que tienen derecho a que les asignen espacios por el principio de representación proporcional, en cuyo caso se usarán los votos restantes que hubiere obtenido cada partido una vez que se obtuvo el cociente natural. Lo que se pretende con el resto mayor es que la mayor cantidad de votos se encuentren representados. De lo anterior se obtiene la fórmula de asignación completa, la cual se aplica de la siguiente forma: 1. Obtener a 2. Obtener b [a- (x+y+z)] 3. Obtener c [b/200] 4. Dividir la votación de cada partido político entre c, así p/c = w 5. Repetir paso 4 con cada partido político = w, w’, w’’… 6. Si (w+w’+w’’ < 200) se aplica r 7. R= c*w 160

Paso 3: sobrerrepresentación. En el sistema electoral federal para la elección de los integrantes de ambas cámaras del Congreso de la Unión se han establecido mecanismos tendentes a evitar la excesiva sobrerrepresentación que pueda tener un partido político, así como a asegurar una pluralidad en la conformación del órgano legislativo. Las fracciones IV y V del artículo 54 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen que ningún partido político podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios, es decir, de mayoría relativa y de representación proporcional; asimismo, se dispone que en ningún caso un partido

LAS BONDADES DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la cámara que exceda en ocho puntos al correlativo porcentaje de votación nacional emitida. Esto es, una vez asignados todos los diputados de representación proporcional se debe verificar que ninguno de los partidos políticos que esté representado cuente con más de 300 diputados, o rebase el límite del 8% respecto de su porcentaje de votación nacional emitida. En el procedimiento que se debe seguir en el supuesto de que algún partido político se llegara a ubicar en alguno de los supuestos previstos en las fracciones IV o V del citado artículo 54 se aprecian dos etapas o momentos en la asignación de las diputaciones de representación proporcional: 1) Realizar la asignación de los diputados que correspondan al partido político o coalición que haya obtenido el mayor número de votos, siempre que se encuentre ubicado en los supuestos de sobrerrepresentación. 2) Posteriormente, realizar la asignación a los restantes partidos políticos. La cantidad de votos que debe tomarse en cuenta para obtener el porcentaje de sobrerrepresentación es la que resulta de atender la totalidad de sufragios expresados a favor de los partidos políticos, que finalmente se traducen en diputaciones. Esto es, la votación nacional emitida es la base para determinar el porcentaje de participación en el mismo y, en consecuencia, el dato a partir del cual la votación de cada partido político debe ser confrontada para determinar el respeto a los límites a la sobrerrepresentación, que es del 8% respecto de la votación que obtuvo cada instituto político. La sobrerrepresentación se determina comparando la suma del número de curules que le corresponde a cada partido político, por ambos principios, con la votación nacional emitida de cada partido. Esto es, se debe obtener el porcentaje de votación obtenida por cada partido político a partir de la votación nacional emitida, y, por otro lado, el porcentaje de integrantes con que cuenta en cada una de las cámaras, de manera que el segundo porcentaje obtenido no puede ser mayor de ocho puntos respecto al primero. En caso de que algún partido exceda el límite de sobrerrepresentación establecido en la Constitución, se le restará el número de legisladores necesarios hasta que se ajuste al límite establecido, pues ningún partido político puede superar dicho máximo. Paso 4: asignación por circunscripción. Una vez que se ha calculado el límite de sobrerrepresentación y se ha determinado el número de legisladores a

161

ARTURO ESPINOSA SILIS

asignar a cada por partido político, derivado de la aplicación del cociente natural y los restos mayores, se obtiene el cociente de distribución por circunscripción.9 El cociente de distribución por circunscripción se obtiene al dividir la votación total de cada circunscripción entre cuarenta. Cociente de distribución = Cd Votación total de la circunscripción = Vc Tenemos que Cd = Vc / 40 En el caso de los senadores no es necesario establecer un cociente de distribución por circunscripción, pues para dicha elección únicamente existe una lista nacional de cada partido. Posteriormente, la votación obtenida por un partido político en cada una de las circunscripciones plurinominales se debe dividir entre el cociente de distribución, y el resultado en números enteros será el total de diputados que en cada circunscripción plurinominal se deben asignar por cada partido político. Si después de aplicarse el cociente de distribución quedaran diputados por distribuir a los partidos políticos, se debe utilizar el resto mayor de votos que cada partido político tuviera, hasta agotar las que le correspondan, en orden decreciente, a fin de que cada circunscripción plurinominal cuente con cuarenta diputaciones. Al final de cuentas, si bien no existe una correspondencia exacta o proporcional para la elección de los integrantes del cámaras de Diputados y Senadores, entre la votación y los escaños, lo cierto es que, al no ser un sistema de representación pura, sólo se pueden llegar a lograr aproximaciones a fin de generar una representatividad de todas las fuerzas políticas contendientes en un proceso electoral. Al efecto, resultan ilustrativos los criterios sostenidos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la tesis de rubro “DIPUTADOS DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. REGLAS PARA SU ASIGNACIÓN A PARTIDOS POLÍTICOS O COALICIONES, CONSIDERANDO LOS LÍMITES CONSTITUCIONALES DE LA SOBRERREPRESENTACIÓN”,10 así como, los precedentes SUP-REC-057/2003, SUP-REC-1617/2006, SUP-REC-67/2009 y acumulados. 162

C)

Representación proporcional a nivel local

En las entidades federativas, los congresos de los estados, así como la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, también se integran por legisladores electos 9

Para efecto de la elección de diputados por el principio de representación proporcional, el país se encuentra dividido en cinco circunscripciones. Cada partido político debe presentar una lista de 40 candidatos a diputados por el principio de representación por cada circunscripción. 10 Tesis LII/2002, consultable en la Compilación 1997-2012 de jurisprudencia y tesis en materia electoral, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, vol. 2, t. I, pp. 1060-1062.

LAS BONDADES DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

mediante el principio de representación proporcional y mayoría relativa, cada una de las legislaturas de locales determina la forma de asignar los curules de representación proporcional. El artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de la Constitución señala que las legislaturas de los estados deben introducir los principios de mayoría relativa y de representación proporcional de acuerdo con sus propias leyes. Ello no obliga a las entidades federativas a seguir reglas específicas sobre la regulación de su sistema electoral local, lo que hace que existan diversas particularidades en las legislaciones locales. La extensión del presente texto no permite hacer un análisis puntual sobre la manera de regular la representación proporcional en cada una de las legislaciones locales, por lo que me limitaré a citar algunos criterios de nuestros máximos órganos jurisdiccionales en la materia. No obstante lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98,11 estableció siete premisas generales que deben observar las legislaturas locales al regular el principio de representación proporcional, las cuales son: 1) Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale. 2) Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados. 3) Asignación de diputados, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubieran obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación. 4) Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes. 5) El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido debe ser igual al número de distritos electorales. 6) Establecimiento de un límite a la sobrerrepresentación. 7) Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación. Por su parte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha emitido algunos criterios que resultan ilustrativos sobre el tema:

11

Cfr. la tesis P./J. 69/98, cuyo rubro es “MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL”.

163

ARTURO ESPINOSA SILIS

a) En la asignación de curules por el principio de representación proporcional, a las coaliciones que celebren los partidos políticos en las elecciones de diputados les resultan aplicables los límites a la sobrerrepresentación como si se tratara de un partido político. Esto es, las coaliciones también pueden participar, junto con los partidos políticos que tengan derecho, en la asignación de diputados electos por el principio de representación proporcional, a través del registro de una sola lista de candidatos propietarios y suplentes, por lo que resulta posible que con sus triunfos de mayoría relativa, sumados a los de asignación por representación proporcional, alcancen e inclusive puedan rebasar tales límites.12 b) Es factible que los partidos políticos coaligados postulen fórmulas de candidatos a diputados por el principio de mayoría, en las que el propietario sea propuesto por uno de los partidos y el suplente por otro. En ese caso, únicamente los candidatos propietarios integrarán la Cámara de Diputados como parte del grupo parlamentario del partido político que los postuló, en tanto que los suplentes formarán parte de ese órgano exclusivamente en el caso de que sustituyan al propietario en los supuestos legalmente establecidos, por lo que sólo la cifra que corresponda a los diputados propietarios electos de esas fórmulas debe tenerse en cuenta para determinar los límites a la sobrerrepresentación en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional.13 c) La expresión partido mayoritario utilizada para limitar el acceso de cierto partido a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional corresponde solamente al partido político o coalición que llegue a obtener, por lo menos, la mayoría absoluta de la integración total del Congreso del Estado, y no al ganador de más curules por mayoría relativa o al de mayor votación.14

164

El principio de representación proporcional también se observa en las elecciones de los integrantes de los ayuntamientos, en donde parte de los miembros del cabildo son electos bajo este principio, de manera que todos los partidos que obtienen un mínimo de votación, dependiendo de lo que se determine en cada legislación, puedan encontrarse representados en el órgano de decisión del municipio. 12

Consultar tesis

XXIII/2007

de rubro “COALICIONES. LOS

LÍMITES A LA SOBRERREPRESENTACIÓN EN LA ASIGNACIÓN DE DIPUTADOS POR EL

PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL, LES RESULTAN APLICABLES COMO SI SE TRATARAN DE UN PARTIDO POLÍTICO (LEGISLACIÓN DE CHIHUAHUA)”. 13

Consultar tesis III/2011 de rubro “LÍMITES A LA SOBRERREPRESENTACIÓN. SU DETERMINACIÓN EN EL CASO DE FÓRMULAS INTEGRADAS POR

DIPUTADOS PERTENECIENTES A PARTIDOS POLÍTICOS COALIGADOS”. 14

Consultar tesis

XVI/2005

PROPORCIONAL (LEGISLACIÓN DE

de rubro “PARTIDO VERACRUZ)”.

MAYORITARIO.

PARA

EFECTOS DE LA ASIGNACIÓN DE DIPUTADOS DE REPRESENTACIÓN

LAS BONDADES DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

En dicho caso, cada partido político también deberá registrar de manera oportuna la lista de los candidatos que se postulan por el principio de representación proporcional. Al respecto, también se deben considerar algunos criterios emitidos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. — La asignación de los regidores por el principio de representación proporcional que correspondan a un partido político o coalición debe hacerse comenzando con la fórmula de regidores que la encabece y así en orden descendiente, esto es, en orden de prelación.15 — El sistema de representación proporcional en el estado de Quintana Roo permite que los partidos políticos tengan derecho a participar en la asignación de regidores por el principio de representación proporcional cuando hayan registrado planillas en cuando menos seis municipios del estado, ya sea de manera individual, coaligada, o ambas, es decir, algunas por sí solo y el resto a través de una coalición parcial.16 — Para tener derecho a participar en la asignación de regidores y, en su caso, de síndico de representación proporcional, los partidos políticos deberán obtener al menos el 1.5% de la votación válida emitida, la cual se obtiene de restarle a la votación emitida, que son los votos totales depositados en las urnas, los votos nulos; lo que constituye una base que sirve para obtener un porcentaje mínimo de asignación, que tiene la naturaleza de una cuota mínima de entrada o de acceso, la cual, una vez obtenida, solamente sirve para indicar qué partidos políticos la cubrieron para tener derecho a participar en la asignación bajo el principio de representación proporcional.17 Los criterios anteriores resultan ilustrativos para señalar que si bien cada entidad federativa regula de manera distinta el sistema de representación proporcional, el mismo se debe regir bajo los parámetros establecidos en el artículo 54 constitucional; en todos los casos se debe destacar que la finalidad de la representación proporcional es la de considerar a las minorías en los congresos o ayuntamientos, 15

Consultar jurisprudencia 13/2005 de rubro “REGIDURÍAS POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. SU ASIGNACIÓN INICIA VERACRUZ)”. 16 Consultar tesis I/2012 de rubro “ASIGNACIÓN DE REGIDURÍAS DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL REQUISITO DE REGISTRAR PLANILLAS PARA UN MÍNIMO DE MUNICIPIOS PUEDE SER ACREDITADO POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS DE MANERA INDIVIDUAL, COALIGADA O AMBAS (LEGISLACIÓN DE QUINTANA ROO)”. 17 Consultar tesis XLI/2004 de rubro “REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. ALCANCE DEL CONCEPTO VOTACIÓN VÁLIDA EMITIDA PARA EFECTOS DE LA ASIGNACIÓN DE SÍNDICO Y REGIDORES POR DICHO PRINCIPIO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO)”. CON LA FÓRMULA QUE ENCABEZA LA LISTA Y EN ORDEN DE PRELACIÓN (LEGISLACIÓN DE

165

ARTURO ESPINOSA SILIS

a fin de permitir el pluralismo político en la integración del órgano legislativo o deliberativo, y reflejar con mayor fidelidad la voluntad popular expresada en las urnas, mediante el establecimiento de un sistema que conceda a las minorías contar con representación en dicho órgano.

4. La representación proporcional en el Congreso de la Unión El procedimiento constitucionalmente prescrito para asignar los 200 diputados de representación proporcional no ha despertado la duda de los órganos electorales en los últimos doce años, ello no implica que la fórmula sea perfecta o que su aplicación carezca de defectos; lo único que muestra la regularidad con la que ha sido aplicada la referida fórmula es que, hasta el momento, luego de cuatro procesos electorales federales, a partir de 1997, para integrar la Cámara del Congreso de la Unión, no han surgido dudas en los órganos electorales respecto de su aplicación, de manera que se ha garantizado que el Congreso cuente con una composición plural, la cual se vería importantemente mermada si sólo se eligieran a los legisladores bajo el principio de mayoría relativa, según se advierte de los siguientes cuadros.18

CÁMARA DE DIPUTADOS LXII LEGISLATURA (2012-2018)

Partido

166

Porcentaje de votación

Diputados de MR

Porcentaje de diputados de MR

Partido Revolucionario Institucional

31.93

163

54.33

Partido Acción Nacional

25.89

52

17.33

Partido de la Revolución Democrática

18.36

60

20

Partido Verde Ecologista de México

6.12

14

4.66

Movimiento Ciudadano

4.59

6

2

4

5

1.66

4.08

0

0

Partido del Trabajo Partido Nueva Alianza

18

La información de los cuadros se encuentra disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal/Numeralia/inte gracionCongreso.

LAS BONDADES DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

CÁMARA DE DIPUTADOS LXII LEGISLATURA (2009-2012) Partido

Porcentaje de diputados de MR

Porcentaje de votación

Diputados de MR

Partido Revolucionario Institucional

36.75

177

59

Partido Acción Nacional

28.01

67

22.33

Partido de la Revolución Democrática

12.2

34

11.33

Partido Verde Ecologista de México

6.52

4

1.33

Convergencia

2.38

0

0

Partido del Trabajo

3.57

4

1.33

Partido Nueva Alianza

3.42

1

0.33

CÁMARA DE DIPUTADOS LXII LEGISLATURA (2006-2009) Partido Partido Revolucionario Institucional Partido Acción Nacional

Porcentaje de votación

Diputados de MR

Porcentaje de diputados de MR

28.18*

58

19.33

33.39

124

41.33

28.99**

84

28

Partido Verde Ecologista de México

28.18

0

0

Convergencia

28.99

6

2

Partido del Trabajo

28.99

2

0.66

4.55

0

0

Partido de la Revolución Democrática

Partido Nueva Alianza

CÁMARA DE DIPUTADOS LXII LEGISLATURA (2003-2006)*** Porcentaje de votación

Diputados de MR

Porcentaje de diputados de MR

Partido Revolucionario Institucional

23.14

140

46.66

Partido Acción Nacional

30.73

75

25

Partido de la Revolución Democrática

Partido

17.61

56

18.66

Partido Verde Ecologista de México

3.99

2

0.66

Convergencia

2.26

0

0

2.4

0

0

Partido del Trabajo

* Los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México contendieron coaligados, sin que los votos se distribuyeran entre ambos partidos, por ello aparecen con el mismo porcentaje de votación. A efecto de ver la distribución de las diputaciones se tendría que ir al convenio de coalición respectivo. ** Los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia contendieron coaligados, sin que los votos se distribuyeran entre ambos partidos, por ello aparecen con el mismo porcentaje de votación. A efecto de ver la distribución de las diputaciones se tendría que ir al convenio de coalición respectivo. *** En la legislatura, 18 diputados se convirtieron en independientes.

167

ARTURO ESPINOSA SILIS

De la información anterior se advierte que de no existir la representación proporcional en México, la relación entre la votación y el número de escaños que ocuparía cada partido político no correspondería, generando sobrerrepresentación en algunos casos, y subrepresentación en otros. Aunado a ello, en algunas legislaturas, la mayoría absoluta de la Cámara de Diputados se concentraría en un solo partido, y en otras ocasiones en dos fuerzas políticas, con lo que se regresaría a una mecánica muy similar a la que se tenía previo a la reforma de 1963, donde el Congreso era dominado por un partido hegemónico, y los partidos minoritarios carecían de representatividad. En este caso, la participación de partidos políticos minoritarios sería marginal o prácticamente nula, pues no tendrían representatividad en el Congreso, a pesar de contar con una votación superior al 2% de los electores.

5. Beneficios FERRAJOLI19 destaca tres características del sistema de representación proporcional, que en su concepto lo hacen más idóneo que ninguno otro para asegurar la representación política: — Garantiza la igualdad de los ciudadanos en los derechos políticos de voto, así como que se produzcan instituciones representativas de todo electorado. — Es el único capaz de utilizar todos los votos válidos a fin de garantizar la igualdad electoral de los ciudadanos, la cual equivale a la igualdad política. — Refleja y reproduce de mejor manera el pluralismo de las opiniones políticas, la heterogeneidad de los intereses y los conflictos de clases que atraviesa el electorado, es decir, la complejidad de la sociedad.

168

Por mi parte, de manera muy concreta, señalo algunas de las bondades que en mi concepto se deben considerar como fundamentales del sistema de representación proporcional como parte de la democracia mexicana: a) El sistema de representación proporcional pretende garantizar el voto de millones de ciudadanos cuya opción política no resulto triunfadora en los comicios, de manera que no se queden sin ser representados ante el órgano plural de decisión que forma parte del gobierno, con la finalidad de que 19

FERRAJOLI, L. Principia iuris, teoría de la democracia, cit.

LAS BONDADES DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

todos los votos se traduzcan en curules, generando una maximización del pluralismo político. b) La representación proporcional busca una “maximización del pluralismo”, evitando tener un partido dominante en el Congreso de la Unión, y asegurando que todas las fuerzas políticas que tengan un mínimo de votación se encuentren debidamente representadas, es un sistema que garantiza una representación plural, reflejo de una sociedad igualmente plural, con distintas corrientes de pensamiento. c) De no contar con legisladores electos por el sistema de representación proporcional habría un importante número de votantes que se quedarían sin representación alguna ante el Poder Legislativo, lo que haría que algunas fuerzas políticas se encuentren subrepresentadas. d) La representación proporcional permite que en Legislativo se encuentren representadas aquellas corrientes políticas o ideológicas de las minorías. e) La democracia mexicana se basa en un sistema de partidos políticos, con la representación proporcional se asegura que sus plataformas políticas sean escuchadas y debatidas en el órgano legislativo, de otra manera serían meros espectadores en la contienda electoral, y su participación en el sistema electoral sería marginal, pues nunca podrían capitalizar sus propuestas. Al final de cuentas, en el sistema de mayoría relativa, el partido triunfador obtiene todos los escaños, y aquellas fuerzas políticas que no ganaron se quedan sin representación,20 mientras que en el sistema de representación proporcional si bien el partido triunfador obtiene la mayoría de los escaños, los partidos que obtienen una cantidad de votos suficientes como para considerar que cuentan con una cierta representación del electorado, también obtienen una parte proporcional de los escaños, de manera que puedan representar a los ciudadanos que los favorecieron.

6. Conclusión 169

La pluralidad de un país se garantiza de manera más efectiva si todas las corrientes de pensamiento y de opinión tienen quien los represente ante el parlamento, o cualquier órgano colegiado de gobierno, electo popularmente, que tome decisiones que transciendan a la sociedad. 20

El sistema de mayoría relativa tiende a generar sobrerrepresentación, como ocurre en el caso del Reino Unido, en donde actualmente el Partido Laborista obtuvo el 35.2% de la votación total, y en la Cámara de representantes tiene el 53.69% de los escaños.

ARTURO ESPINOSA SILIS

El estudio realizado pretende demostrar que el sistema de representación proporcional encuentra una plena justificación en un país cuya composición multicultural genera una enorme divergencia de pensamientos, ideas, opiniones y visiones, por lo que es necesario garantizar que esta pluralidad se materialice, en la mayor medida posible, ante los órganos colegiados de gobierno que se integran a través de procesos electorales, lo cual se logra con la integración de un Congreso plural, en el que se encuentren representadas diversas formas y corrientes de pensamiento. En ese sentido, considero que la solución no es eliminar la representación proporcional de la legislación, pues millones de ciudadanos no tendrían representación alguna ante el Congreso de la Unión. Por el contrario, considero que se debe buscar una manera de complementar la representación proporcional con otras figuras que generen un vínculo mayor entre ciudadanos y representantes. Los aspectos que estimo pueden contribuir a fortalecer el sistema de representación proporcional en México, de manera que se genere un vínculo más estrecho con la ciudadanía y los candidatos de elección popular derivados del mismo, son:

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1) Procesos democráticos de selección. Es necesario que los partidos políticos garanticen la realización de procesos democráticos de candidatos, en los que las listas de representación proporcional reflejen una integración plural de ciudadanos que sean verdaderos representantes de la sociedad, y no de aquellos que puedan ser afines a las dirigencias partidistas o a intereses de sectores específicos. Para ello, sería necesario una regulación que establezca ciertos requisitos mínimos que deben seguir los procesos de selección de candidatos de cada partido político, de manera que se garantice que la postulación de candidatos sean aceptados por la ciudadanía y representen sus intereses. 2) Votación por listas. Que los partidos políticos presenten a sus candidatos en listas abiertas, de manera que sea el elector quien establezca la preferencia de los candidatos, marcando en la lista los nombres de quienes desee que lleguen a ocupar una curul; una adaptación del sistema de representación proporcional por listas y el voto único transferible. De esta manera se le daría al elector el control sobre la elección de los candidatos postulados por el principio de representación proporcional, a fin de que exista una composición plural, pero los integrantes del Congreso sean verdaderos representantes del electorado.

LAS BONDADES DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

3) Campañas de los candidatos postulados bajo el principio de representación proporcional. Una manera de acercar a los candidatos que se postulen por el principio de representación proporcional a los ciudadanos, de forma que éstos conozcan el perfil y las propuestas de los primeros, es permitir que realicen campañas electorales, lo cual si bien en la actual legislación electoral no se encuentra prohibido, lo cierto es que tampoco se encuentra regulado de manera expresa. Ello implicaría que se previeran prerrogativas sobre financiamiento y uso de tiempos en radio y televisión, así como topes de gastos de campaña y fiscalización del uso de los recursos para las campañas de candidatos postulados por el principio de representación proporcional. 4) Rendición de cuentas. Es necesario que se establezca un sistema efectivo de rendición de cuentas en el que los gobernantes tengan que someterse al escrutinio y validación de los ciudadanos a fin de que el desempeño de su cargo sea evaluado de una manera periódica por los electores, de forma que les permita conocer su trabajo y el desarrollo del mismo. Se necesita una mayor apertura para que el ciudadano conozca la labor de los funcionarios públicos, sobre todo de aquellos electos mediante el voto ciudadano, con la finalidad de que exista un verdadero escrutinio público de su desempeño. 5) Reelección. Para que quienes ocupan un cargo de elección popular puedan ser sujetos a reelección, de manera que sean los electores quienes determinen la permanencia o no de los legisladores o regidores, respectivamente, en sus cargos, lo cual generaría un sistema de evaluación de la labor desempeñada, así como un mayor vínculo entre ciudadanos y representantes. Las figuras que se proponen se complementan entre sí, pues de esta forma se puede lograr el fortalecimiento del sistema de representación proporcional con medios de participación que generen un acercamiento de los ciudadanos con sus representantes. 171

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INVIERNO

2009

REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VI NO. 30, JULIO-DICIEMBRE DE 2012, PP. 172-203

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La judicialización de la política. El caso de México en perspectiva comparada* The judicialization of politics. The case of Mexico in comparative perspective Gonzalo Farrera Bravo**

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RESUMEN

ABSTRACT

Las implicaciones de la judicialización de la política han dado a los Estados constitucionales nuevas formas de solucionar sus conflictos, ya sea entre poderes formales, de índole federal y local, así como en el ámbito municipal. Esta forma de racionalizar el conflicto social ha generado una lógica muy importante que ha dado a la supremacía constitucional la relevancia que merece. La independencia judicial viene a dar un nuevo rol al papel de los tribunales constitucionales, ya que sobre todo en nuestro continente eran simples apéndices del Ejecutivo en turno. En este escenario era impensable que los tribunales se opusieran a las “extravagancias políticas” de los poderes ejecutivos.

The implications of the judicialization of politics have given to the Constitutional States new ways to solve their conflicts, either between formal powers, federal and local in nature and at the municipal level. This way of rationalizing social conflict has generated a very important logic that has given constitutional supremacy the relevance it deserves. Judicial independence has come to give a new character to the role of constitutional courts, as especially in our continent were mere appendages of the executive in turn. This scenario was unthinkable that the courts oppose the “political extravagances” of executives.

PALABRAS CLAVE: Judicialización de la políti-

KEY WORDS: Judicialization of politics, elec-

ca, elecciones, elecciones inauténticas, México, sistema electoral mexicano, reforma electoral, democracia, Estado, ley electoral.

tions, elections inauthentic, Mexico, Mexican electoral system, electoral reform, democracy, State, electoral law.

* Recibido: 22 de agosto de 2012. Aceptado: 30 de septiembre de 2012. ** Profesor-investigador en la Escuela Libre de Derecho, México ([email protected]).

LA JUDICIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA. EL CASO DE MÉXICO...

Sumario 1. Introducción 2. Concepto de judicialización de la política 3. La jurisdicción constitucional en América Latina 4. La judicialización de la política en Colombia 5. La judicialización de la política en México A)

Antecedentes Desarrollo de la justicia electoral C) La elección de 2006 D) Las irregularidades de la elección de 2012 y el balance por parte del TEPJF B)

6. La judicialización de la política en Venezuela 7. Reflexiones finales

Toda obra, cualquiera que sea, literaria, política, científica, debe estar respaldada por una conducta. Miguel Ángel ASTURIAS

1. Introducción Dentro del léxico de la ciencia política y el derecho electoral comparado, la expresión “judicialización de la política” ha tenido una polisemia de corte negativo. Mediante esta noción aludimos a la creciente importancia que han adquirido las cortes o tribunales constitucionales en el campo de la política. A causa de ello, conflictos que antaño eran el resorte de la división clásica de poderes, o por parte de las fuerzas reales de poder (sindicatos, partidos políticos, etcétera), ahora son sometidos a una instancia judicial. La década de los años noventa llegó a la mayoría de los países de América Latina acompañada de aires de replantear sus sistemas políticos. Esta aspiración se materializó en un conjunto de reformas constitucionales que exhibieron la gran preocupación de mejorar el estatus de los poderes judiciales. Bien se trate de justicia trasnacional o de corte social, era evidente que las transformaciones pasaban por el cambio institucional. A partir de entonces, surgió una nueva manera en que los órganos jurisdiccionales se involucrarían con los asuntos públicos: el activismo judicial.1 1

El término activismo judicial hace referencia a la práctica y concepción del juez como limitador de los demás

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Con esta nueva tendencia nos damos cuenta de que la proliferación de la revisión constitucional por parte de los tribunales supremos o cortes ha venido en aumento, lo que se ha unido a un crecimiento continuo de los recursos interpuestos que demandan cuestiones de índole política ante estas instituciones, y a su vez se han desarrollado como un verdadero contrapeso a los poderes Ejecutivo y Legislativo. La naturaleza política de esta potestad ha dado origen a interacciones continuas entre los poderes públicos, caracterizados por una dinámica donde existe la posibilidad, frente a una decisión emanada de los tribunales, de una respuesta por parte de los cuerpos legislativos, ambas con referencia directa a la Constitución. El presente trabajo se divide en seis apartados, en donde se partirá de la generalidad del concepto de judicialización de la política; después un estado del arte de la jurisdicción constitucional en América Latina, y posteriormente elegiré tres casos paradigmáticos de este fenómeno en el continente, haciendo énfasis en México, que nos permiten identificar los rasgos del fenómeno en América Latina.

2. Concepto de judicialización de la política

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La judicialización de la política destaca el papel de los jueces, y la judicialización implica someter a la razón los predicamentos de los partidos políticos, cuestiones de política pública y controversias del orden político, todo lo cual es uno de los fenómenos más importantes durante los gobiernos de la última década del siglo XX y la primera de este siglo XXI. La justicia constitucional, a través del derecho procesal constitucional, con sus diversos medios de defensa de la Constitución, ha sometido diversas cuestiones tan relevantes como la libertad de expresión, el derecho de asociarse y a formar partidos políticos, igualdad de derechos, límites financieros de campañas electorales, los derechos políticos como derechos humanos, y un sinfín de tópicos que cada día ante las cortes de los diversos Estados, y cada día el derecho, se hacen más presentes en la vida humana. poderes del Estado a través de la aplicación de la Constitución y los derechos fundamentales. Reclama un mayor protagonismo de los tribunales y que las sentencias sean creadoras de derecho (al ir más allá de la mera interpretación), con la intención de generar un cambio en la legislación, la jurisprudencia o la sociedad. Responde al fenómeno judicial manifestado de manera tanto internacional como nacional. El primer uso del término se asigna al juez federal estadounidense Wayne, el cual destaca dos formas de ver el fenómeno. La primera de manera jurisprudencial, al declarar judicialmente ciertos valores o conferir determinados derechos a ciertos grupos sociales; o, de otra forma, al tomar la decisión del juez para defender un derecho vulnerado, al señalar que ese remedio judicial invade la competencia de otros órganos, como el caso de la política.

LA JUDICIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA. EL CASO DE MÉXICO...

Tanto los sistemas judiciales, como el estadounidense —con una tradición de doscientos años—, como las cortes de los países recientemente democratizados se sujetan al control de constitucionalidad y el respeto al Estado de derecho, además existe una tendencia global y regional por parte de los tribunales y cortes de derechos humanos en establecer el respeto a las libertades cívicas, así como diversos aspectos de la vida contemporánea. Además, la importancia en el ámbito político que las Cortes han tomado y su papel trascendental en la vida humana, explican cómo los tribunales ahora deciden las cuestiones más relevantes dentro de los regímenes democráticos. Muchos casos, como el recuento de votos en la elección estadounidense en 2000 o la elección mexicana de 2006, la Guerra de Chechenia, los problemas del pos-autoritarismo en América Latina, los problemas pos-apartheid en Sudáfrica, la secularización e ilegalización de partidos políticos en Turquía, la explicación del Estado judío como un Estado democrático, o los intentos de separación de Quebec y el Sahara, son algunas cuestiones trascendentales para la judicialización de la política; en palabras de ZAGREBELSKY,2 las decisiones más trascendentes de las sociedades son sometidas a la “aristocracia del saber”, o sea los juristas. A pesar de esta tendencia global, algunos sectores de la academia han sido escépticos y optan por argumentos clásicos como el de Carl SCHMITT, en donde lo político se debe seguir decidiendo dentro de la misma política, pero algunos teóricos contemporáneos, como HIRSCHL, FEREJOHN y SHAPIRO,3 señalan que la judicialización de la política obedece a dos tendencias de una convergencia global: la supremacía constitucional y el reconocimiento y adopción de los derechos humanos por parte de los Estados contemporáneos. Por otra parte, a la judicialización de la política se le atribuye un significado negativo para referirse a varios fenómenos de índole distinta: la politización del ámbito judicial4 (esta última es una de las ideas mayormente asociadas al término); el activismo judicial; la jurisprudencia de intereses y, en el caso de los países anglosajones, los denominados judicial appointments.5 Por judicialización de la política entenderemos dos procesos que se encuentran interrelacionados: en el nivel más abstracto encontramos la divulgación o 2

ZAGREBELSKY, G. Principios y votos. El tribunal constitucional y política, Trotta, Madrid, 2008. Los trabajos de estos juristas americanos se encuentra en un libro que condensa las referencias a trabajos de índole interdisciplinaria de ambas ramas: CALDEIRA, J. y KELEMEN, M. (eds.). Oxford Handbook of Law and Politics, Oxford University Press, Oxford, 2009. 4 Como podemos observar en el siguiente artículo publicado por el diario El país, se utiliza el concepto de “judicialización de la política” como sinónimo de “politización del ámbito judicial”: http://elpais.com/diario/2007/02/20/pais vasco/1172004003_850215.html. 5 En nuestro idioma, este concepto se entendería como la carrera judicial y los criterios para convertirse en parte de este Poder Judicial estatal. Véase http://jac.judiciary.gov.uk/. 3

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propagación del contenido de las normas jurídicas en una sociedad, o cultura de la legalidad, en donde los procesos paralegales han dado paso a la institucionalización de la vida social; la judicialización es un proceso en el cual la ley captura al mundo social, de la cultura popular y de la apropiación de los conflictos sociales. Este tipo de judicialización de la vida humana había sido conceptualizado por sociólogos como Emilie DURKHEIM con la frase “del status al contrato”, o el célebre Max WEBER, quien hacía hincapié en el surgimiento de un formal pero ambiguo y racional sistema legal en las sociedades de occidente. El segundo aspecto, de carácter más concreto, de la judicialización de la política es la expansión del poder de los jueces y las cortes en la sociedad, los cuales determinan los alcances de lo que tienen permitido o prohibido los habitantes de un Estado, así como el control del poder6 en diversos ámbitos, ya sea el de la administración pública, el legislativo o de organismos de carácter autónomo reconocidos constitucionalmente, en donde se puede poner en juego la competencia de actuación de los organismos estatales, así como lo referente a lo que compete a las libertades civiles clásicas, varios aspectos de los derechos de índole privado, y las colisiones entre el ámbito constitucional y el privado. En este último punto, el constitucionalismo ha redefinido los alcances de los derechos humanos con respecto a la actuación de índole gubernamental. Otro aspecto de la judicialización de la política, según el profesor HIRSCHL,7 es la proliferación de dependencias pertenecientes al Poder Ejecutivo (administración pública), como consecuencia del Estado de bienestar, y la expansión de los procesos de corte jurisdiccional-administrativo que permiten a los ciudadanos defenderse respecto a algún exceso o detrimento en su esfera patrimonial. En todos los ámbitos de la esfera jurídica existen procesos de revisión judicial, que además se rigen por principios como la equidad procesal, la transparencia y la rendición de cuentas por parte de los miembros de la administración pública, que garantizan al gobernado no ser lesionado en su esfera jurídica; por lo tanto, la judicialización es un tipo dominante del mismo sistema jurídico que desde los procesos del orden civil hasta los del orden penal, hasta áreas como la salud, la recaudación de impuestos y las relaciones laborales, somete a la justicia a las relaciones sociales; la judicialización de segundo tipo implicaría el control y alcances de las políticas públicas a favor de los gobernados. Así como desde hace 6

El jurista Diego VALADÉS (El control del poder, UNAM-EDIAR, Buenos Aires, 2005, p. 3) señala lo siguiente en torno al control de poder: “A lo largo de la historia, tan intensa como la lucha por el poder ha sido la lucha contra el poder. Se trata de una singular paradoja que impulsa a los individuos y grupos a contender en doble sentido, que recorre direcciones opuestas”. La reflexión de este jurista muestra la dualidad del poder, y por ende la necesidad de la judicialización del poder, como la justificación teleológica de la razón sobre la fuerza. 7 HIRSCHL, “Judicialization of Politics”, en CALDEIRA y KELEMEN (eds.), Oxford Handbook Law and Politics, OUP, 2009.

LA JUDICIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA. EL CASO DE MÉXICO...

dos décadas la proliferación de la judicialización ha alcanzado el ámbito internacional con la creación de numerosas cortes, paneles y organismos de arbitraje, comisiones de derechos humanos, etcétera. Uno de los ejemplos más notorios puede ser la Corte Europea de Justicia, la cual interpreta los alcances jurídicos de los tratados de la Unión Europea, la cual ha creado un enorme cuerpo de legislaciones del segundo orden que establecen las pautas jurídicas de esa comunidad trasnacional. La Corte Europea de Derechos Humanos, brazo legal del Consejo de Europa, es quien tiene la última decisión en el ámbito de los derechos humanos de los habitantes del continente en cuestión. Una tercera clase de judicialización de la política sería la referente a las cuestiones trascendentales de una sociedad, controversias políticas que pasan al ámbito jurídico, esperando que la razón de los jueces asista a los conflictos en el entramado del poder en una sociedad. En palabras de LUHMANN,8 esta judicialización de la política implica a su vez una subdivisión de la misma en: judicialización de los procesos electorales, del control de constitucionalidad, de lo que se conoce en la teoría de la Constitución como “las decisiones políticas fundamentales”; uno de los dilemas de esta judicialización de la política es la relación entre los diversos poderes de un Estado. El ámbito judicial somete a las cuestiones políticas cuando colisionan con el contenido de la Constitución o con los derechos humanos. Y esto ha tenido como consecuencia la transformación de las cortes o tribunales constitucionales en el balance del sistema político de sus respectivos países. Algunos autores, como HIRSCHL,9 se refieren a este proceso como la transición hacia la “juristocracia”.10 Pero dentro de la tradición del derecho constitucional comparado encontramos un argumento vertido por el juez Robert Jackson, en el famoso caso “Compulsory flag salute, West Virginia Board Educación versus Barnette”, de 1943, quien explica los alcances de una Constitución y, por ende, la naturaleza de la función judicial: El auténtico propósito de una Constitución es sustraer ciertas materias a las vicisitudes de las controversias políticas, colocarlas fuera del alcance de la mayorías y fun8

LUHMANN, NIKLAS. Die Politik der Gesellschaft, Suhrkamp Verlag, Munich, 1975. HIRSCHL, op. cit., 2009. 10 Según la concepción de los siglos XVII y XVIII, República indica una forma de gobierno opuesta a la monarquía. Según la concepción originaria, por el contrario, el término tiene un significado más profundo y comprensivo que Cicerón rescata: la sabiduría del general más respetado y emulado en la Roma Clásica, Escipión, El Africano, en su obra La República. En el Somnum Scipionis leemos: “La República —dijo el Africano— es lo que pertenece al pueblo, pero no es pueblo cualquier multitud de hombres reunidos del modo que sea, sino una sociedad organizada, fundada sobre la base del legítimo consenso y sobre la utilidad común”. Esto implica que la función judicial deviene de la República, no de la democracia, es decir, la toma de decisiones se debe de dar sólo a los jueces. Cfr. CICERO, The Republic, Penguin, Londres, 2001. 9

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cionarios, sancionarlas como principios legales aplicables por parte de los tribunales. El derecho de cada uno a la vida, la libertad, la propiedad, la libertad de expresión, la libertad de imprenta, la libertad de culto y de reunión y los demás derechos fundamentales no puede ser sometido al voto, no depende del éxito de ninguna votación.11

Institucionalización del conflicto social Judicialización de la política Uso político de la justicia

Conflictos sociales que trascienden el ámbito público Resolución de conflictos en el ámbito privado

Resolución por la vía judicial de cuestiones políticas fundamentales

3. La jurisdicción constitucional en América Latina

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La idea del control jurisdiccional de la Constitución o, en inglés, Judicial Review es una herencia de la tradición estadounidense que data del caso Marbury vs. Madison. Para 1847 es adoptado este modelo por la Constitución mexicana de 1847, como lo señala el jurista Héctor FIX-ZAMUDIO. La ley fundamental de 1847 dotó de facultades a los tribunales federales con la obligación de proteger los derechos y libertades consagrados en la misma, ya sea en contra de actos de los poderes Legislativo y Ejecutivo del ámbito federal y local. Ya para 1857 es cuando se introduce la figura del juicio de amparo, con el cual se sometía a los tribunales la constitucionalidad de una ley o acto de gobierno. También es para destacar el aporte que hace en la materia la Constitución argentina de 1853. En su artículo 31 consagró el principio de supremacía constitucional, pero no atribuyó ninguna competencia expresa para que los tribunales o la Corte de ese país ejerciera el control de constitucionalidad, sino hasta que fue resuelto el paradigmático caso Sojo; la justicia argentina declaró por vez primera la inconstitucionalidad de una ley, y se estableció el principio de la Judicial Review en la Constitución de ese país. Para 1887, Colombia estableció el principio 11 FRANK, J. P. The Justices of the United States Supreme Court: Their Lives and Major Opinions, Chelsea House Publishers, Londres, 1995.

LA JUDICIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA. EL CASO DE MÉXICO...

de la supremacía constitucional, dotando a todos sus tribunales de la facultad de control constitucional, pero con la reforma constitucional de 1910 fue cuando se incorporó en su texto constitucional la facultad expresa. Por su parte, Venezuela merece una mención especial, siguiendo al jurista Allan BREWER-CARÍAS, puesto que en este país se introduce el control concentrado de constitucionalidad. Este método se caracteriza por conferir un órgano único del Estado la competencia de declarar la inconstitucionalidad de una ley o acto de gobierno. Dicha facultad fue otorgada a la Corte Suprema en las hipótesis señaladas como acción popular o acción pública constitucional.12 Esta acción permitió a cualquier ciudadano, no sólo a la parte interesada y no necesariamente dentro del proceso, recurrir ante la más alta instancia de justicia para demandar la constitucionalidad de una norma. Por su parte, Brasil, en 1891, consagró el control de constitucionalidad mediante el método difuso, en el que el Tribunal Supremo Federal es la última instancia para conocer de estos casos. Atendiendo a lo antes relatado, éste fue el escenario para que en todo el continente se difundiera e instaurara el control de constitucionalidad, atendiendo a diversas modalidades. Muchos países, como Panamá, Uruguay, Costa Rica, Paraguay y Chile, son parte del modelo de control concentrado, mientras que México, Colombia, El Salvador, Venezuela, Guatemala, Brasil, Perú, Ecuador, Bolivia, Nicaragua y República Dominicana, pertenecen al desconcentrado. Para el profesor BREWER-CARÍAS, en nuestro continente el control de constitucionalidad está enfocado a garantizar la supremacía constitucional y a la defensa de los derechos humanos, y esto ha dado un nuevo enfoque a la lógica de la división de poderes en todos los Estados, impactando en el diseño institucional de los Estados; por tradición política, el Poder Ejecutivo ha tenido preeminencia frente a los poderes Legislativo y Judicial, respectivamente. PERSPECTIVA INSTITUCIONAL DE LA JUDICIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN AMÉRICA LATINA

Países

Tribunales y cortes dentro o fuera del Poder Judicial

Guatemala

•

Chile

•

Perú

•

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Salas constitucionales dentro de las cortes supremas

Sala Constitucional o entidad ponente, con competencias de casación o acciones de amparo

Es la participación activa de cualquier persona en el ámbito político-jurídico, dando un punto de vista diferente a la interpretación constitucional, para impedir la aplicación de leyes violatorias de la carta fundamental. Cfr. CIFUENTES MUÑOZ, E. La jurisdicción constitucional en Colombia, Dykinson, Madrid, 1997.

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Países

Tribunales y cortes dentro o fuera del Poder Judicial

Ecuador

•

Colombia

•

Bolivia

•

Costa Rica

Salas constitucionales dentro de las cortes supremas

Sala Constitucional o entidad ponente, con competencias de casación o acciones de amparo

•

El Salvador

•

Paraguay

•

Venezuela

•

Honduras*

•

México

•

Brasil

•

Perú

•

Colombia

•

Venezuela

•

* Por regla de unanimidad o potestad decisoria limitada. Elaboración propia con base en Boscán Carrasquero.

4. La judicialización de la política en Colombia

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Uno de los problemas más sui generis de la región es cuando un líder llega al “trono” dentro del contexto de un pueblo ilusionado que apuesta esta carta hacia el futuro, y una vez que llega al poder hace gala de la demagogia para hacerse aún más con el poder, apelando a que no ha tenido tiempo suficiente para salvar a su país y necesita una prórroga. Regularmente de manera inconstitucional, u otras veces golpista, la reelección presidencial ha corrido desde finales de los años ochenta en América Latina hasta ser tema de gran relevancia en catorce países como Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Panamá, República Dominicana, Perú, Venezuela y Uruguay. Atendiendo a su estructura constitucional, todos estos países permiten la reelección, ya sea consecutiva o tras un periodo posterior. Sólo México, Guatemala y Honduras la prohíben de manera rotunda. A partir de su último año de mandato, organizaciones a favor del presidente Uribe han promovido en la sociedad colombiana la reforma constitucional al artículo 197 de la Constitución Política:

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Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos periodos. No podrá ser elegido presidente de la República o vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos: ministro, director de departamento administrativo, magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, procurador general de la nación, Defensor del Pueblo, contralor general de la República, fiscal general de la nación, registrador nacional del estado civil, comandantes de las fuerzas militares, director general de la policía, gobernador de departamento o alcaldes. Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo periodo presidencial (modificado por el artículo 2° del Acto Legislativo No. 2 de 2004, por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones).

De lo anterior partimos que existe una prohibición expresa para reelegirse más de dos periodos, por lo que el presidente Uribe movilizó a sus grupos afines para promover un plebiscito, instrumento de la democracia directa, para modificar la ley fundamental de aquel país. En esta posición entramos a un debate muy interesante que se desarrolló en el cuerpo de la sentencia que nulificó los efectos del plebiscito, ponderando la idea de la democracia directa, pero manejada por el poder mediático del Estado frente al principio de la no-reelección contenido en la norma fundamental. Una de las peculiaridades en el caso particular de Colombia, pero no excluyente en la región, es el papel de la independencia del Poder Judicial con respecto, sobre todo, al Poder Ejecutivo. Y como señala Owen FISS, las decisiones de un juez se deben hacer valer independientemente del interés político del Estado. Una vez llevado este referendo al Parlamento, se aprobó la reforma constitucional que permitía al presidente Uribe reelegirse por un periodo más, haciendo una notable violación del principio contenido en el artículo 197 de la ley fundamental colombiana, que la prohíbe estrictamente. La Corte Constitucional, mediante un minucioso estudio, llegó a la conclusión de nulificar los efectos constitucionales del referéndum debido a su naturaleza no democrática, debido a que el Ejecutivo manipuló la voluntad popular utilizando a los medios de comunicación como un artefacto propagandístico del gobierno y de la voluntad de Álvaro Uribe.13 13

Véase http://www.corteconstitucional.gov.co/.

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En el mismo sentido, se advierte en el salvamento de voto a la sentencia cómo los magistrados, al mejor estilo de los federalistas, hacen énfasis en la importancia de la tarea del juez constitucional y la necesidad de velar por el Estado de derecho, aun tratándose de procesos de reforma constitucional: C-543/98

El juez constitucional tiene, como su primer deber, que inclusive justifica su existencia y da soporte a la necesidad de los poderes que se le otorgan, la preservación del ordenamiento en que se funda el estado, y mediante su actividad garantiza los valores, principios y normas que configuran el Estatuto supremo, resultado de la voluntad política del Constituyente, prenda insustituible de los derechos de los gobernados y límite esencial de las atribuciones de los gobernantes.

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En cuanto a la competencia de la Corte para examinar las demandas interpuestas por los ciudadanos contra los actos legislativos expedidos por el Congreso, las sentencias fueron reiterativas en sostener que su alcance estaba dado en los términos del artículo 241, numeral 134, de la Constitución Política; es decir, su análisis debía limitarse a los aspectos formales y de trámite de la reforma, sin hacer consideración alguna de tipo material o de fondo. Finalmente, una interrogante que necesariamente surge en esta parte es, específicamente, cuáles son las normas con base en las cuales se realiza este control formal a los actos reformatorios de la Constitución. Señala el artículo 379 del estatuto fundamental que los actos legislativos sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el título referente a la reforma de la Constitución. Sin embargo, el adverbio “sólo” no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la carta y del Reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la carta, y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio. Situación que adquiere una especial relevancia tratándose del Reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional (es una ley que por ende se encuentra jerárquicamente por debajo de la Constitución), su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la carta, como veremos más adelante al referirnos a los vicios de procedimiento. En 2002, Álvaro Uribe Vélez es elegido, con un amplio respaldo popular, como presidente de la República. Con un gran impulso gubernamental, el Congreso expide finalmente la Ley 796 de 2003, de convocatoria de referendo. Ley que enmarca trascendentales propuestas de reforma del Estado colombiano, tales como reducción del tamaño del Congreso, limitación de pensiones y sala-

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rios con cargo a recursos públicos y sanción al porte de drogas, entre otras. En desarrollo del control previo al que la Corte Constitucional está obligada por la Constitución, se produjo una sentencia de inmensa trascendencia que sin duda demarcaría un notable giro jurisprudencial en materia de reforma constitucional. En efecto, a partir de la sentencia C-551/0336 se configura el concepto de límites competenciales al poder de reforma constitucional. Para la Corte, la competencia del órgano que reforma la Constitución es un problema de procedimiento. Cuando el Congreso sustituye la Constitución está vulnerando la Constitución vigente, pues esta facultad se reserva al constituyente primario, así la Constitución no lo señale expresamente. De este modo, la postura original de la Corte, que limitaba su competencia al examen de los actos reformatorios en cuestiones estrictamente relacionadas con su trámite legislativo, se amplió al incluir los vicios de competencia como elemento de control. Tras once años se rompe entonces el criterio jurisprudencial defendido en los comienzos de la Corte. De ahora en adelante esta postura sería defendida por la mayoría de magistrados, y la tarea al interior de la Corte será exponer, definir y concretizar, de la mejor manera posible, los elementos del llamado juicio de sustitución en los actos reformatorios de la carta política.

5. La judicialización de la política en México A)

Antecedentes

El primer intento de judicializar la política se produce en el último tercio del siglo XIX en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por virtud del interesante debate entre dos de los más grandes juristas de ese siglo: José María Iglesias y don Ignacio L. Vallarta, y es conocido como “la tesis de la incompetencia de origen” propuesta por Iglesias a partir del supuesto de que las dos primeras leyes de amparo de 1861 y 1869 no contemplaban explícitamente dentro de los derechos protegidos a los derechos de naturaleza política ni procedimiento judicial para ello; pero tampoco existía en aquel entonces causal de improcedencia como lo contempla, a partir de 1936, el artículo 73, fracción III, de la legislación reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución federal vigente. Otro contexto necesario es que en esa época de la historia de México existía un ambiente de mucha tensión entre la Suprema Corte y el Congreso de la Unión, y a juicio del ministro Iglesias, en aquel entonces presidente de la Corte, era necesario reiterar la igualdad de ésta frente a los otros dos poderes.

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De varios casos aislados que conoció la Corte sobresale el célebre “Amparo Morelos”. En este caso, varios hacendados del estado de Morelos, a través del juicio de amparo, impugnaron la Ley de Hacienda Estatal del 12 de octubre de 1873, por considerarla violatoria del artículo 16 de la Constitución Federal de 1857, al haberse integrado el quórum de la legislatura que aprobó dicha Ley con el diputado Vicente Llamas, quien había sido electo a pesar de que la Constitución local prohibía su elección por ser jefe político de un Distrito; además de que el general Leyva —quien promulgó la ley— fue reelecto como gobernador, en contra de la prohibición expresa de la Constitución estatal, que no había sido reformada en los términos prescritos por ella; y que aun suponiendo que hubiese sido debida y legalmente reformada la Constitución para permitir su reelección, el general Leyva fue reelecto por menos de las dos terceras partes de los votos que exigía la propia Constitución reformada. Al resolverse en revisión este amparo, turnado al ministro Iglesias para su resolución, éste sostuvo en su ponencia la “tesis de la incompetencia de origen” bajo el argumento de que si el amparo cabía contra todos los actos de autoridad incompetente, procedía por lo mismo contra los actos de las falsas o ilegítimas autoridades que habían sido elevadas al poder sin contar con el voto popular o que resultaron electas infringiendo las bases electorales de la Constitución Federal o de las Constituciones de los estados. Esta breve historia concluyó cuando Vallarta llegó a la presidencia de la Corte, y lo que había sido su voto particular en contra de la tesis Iglesias, se convierte en jurisprudencia, que tuvo vigencia plena hasta 1977, y sus efectos duraron hasta 1996. Por su parte, Iglesias, en su calidad de presidente la Suprema Corte, desconoce la elección presidencial por la que se pretendía reelegir Lerdo de Tejada y, aprovechando la huida de éste ante las derrotas que sufre a manos de don Porfirio Díaz en la llamada revolución de Tuxtepec, asume el poder como presidente sustituto por ministerio de ley el 31 de octubre, para ser destituido por el general Díaz el 28 de noviembre del mismo año de 1875. Iglesias, decepcionado de la vía judicial para alcanzar el poder presidencial, contiende abiertamente por la Presidencia de la República y sufre una derrota electoral aplastante, por lo que se refugió en la vida privada, hasta su muerte en 1891. Es incuestionable que en la época de Iglesias y Vallarta la lucha por el poder entre los grupos del centro y de la mentada provincia era encarnizada, y sobre todo si tomamos en cuenta que el provinciano Benito Juárez arriba a la Presidencia de la República desde la Presidencia de la Suprema Corte y permanece 14 años en ella, desde 1858 y hasta 1872, sin necesidad de ser legitimado por proceso electoral alguno, tal vez porque contaba con una legitimación de origen

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dada su intachable conducta, y sólo un infarto lo remueve del cargo. Ya lo decía Mariano Otero, subrayando la soberanía de los estados confederados: Los estados mexicanos, por un acto espontáneo de su propia individualidad [y] soberanía, y para consolidar su independencia, afianzar su libertad, proveer a la defensa común, establecer la paz y procurar el bien, se confederaron en 1823 y constituyeron después en 1824 un sistema político de unión para su gobierno general, bajo la forma de República popular, representativa, y sobre la preexistente base de su natural y recíproca independencia.

La desconfianza en los jueces mexicanos es legado histórico francés, ya que, como es sabido, al triunfar la Revolución Francesa no se constituyó propiamente un Poder Judicial independiente por la desconfianza que a pulso se habían ganado la mayoría de los jueces que actuaron antes de la Revolución o por la teoría de la separación de los poderes impuesta por Montesquieu. Para su materialización se carecía de reglas jurídicas explícitas; la mayor herramienta utilizada era el cabildeo y la negociación, lo que de entrada le daba una gran flexibilidad para apagar cualquier estallido político sin la intervención de otro poder invasor. El cáncer de la solución política era y es el mentado mayoriteo, resultado de la desproporción en la integración del Colegio por la presencia diferenciada de cada partido en la arena política. La utilización indiscriminada del mayoriteo propició el descrédito social en la solución política de los conflictos poselectorales a partir de la segunda mitad del siglo XX. Desde la promulgación de la Constitución de 1917, el artículo 97 concedió a la Suprema Corte facultades indagatorias sobre la violación del voto público, sin que el Constituyente plasmara en el Diario de los Debates los motivos, alcances y limitaciones de dichas facultades; únicamente se dice que tal facultad es prevista como una colaboración con el Poder Legislativo. Así lo considera en su tiempo el señor ministro Islas Bravo, quien, en relación con la investigación que realizó la Corte en León, Guanajuato, llegó a conclusiones muy diversas conforme a esta disyuntiva.14 En la reforma de 1977 se modifica el artículo 60 constitucional para rescatar de las bases constitucionales presentadas por Mariano Otero, en 1847, el recurso de reclamación que, en la concepción procesalista, era la vía para reclamar la inconstitucionalidad de leyes dentro de los primeros dos meses de su vigencia, pero en su nueva presentación se trataba de un recurso en materia electoral, a 14

“Los altos comisionados designados por la Suprema Corte para investigar el caso León, fueron desconcertantes en su papel. En mi concepto, la Suprema Corte había desarrollado funciones de detective, de agente del Ministerio Público y de comisionado de la Secretaría de Gobernación”.

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cargo de la Corte, con el mismo problema de la falta de efectos vinculantes, ya que su resolución era recibida por los colegios electorales como una mera recomendación, sin obligación alguna de atender el sentido del fallo de la Corte. Esta falta de imperio en sus decisiones propició que la Corte sólo recibiera un número escaso de impugnaciones y no les diera la prioridad necesaria en su resolución, al estimar que nuevamente se atentaba contra la majestad del Poder Judicial de la Federación.15 B)

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Desarrollo de la justicia electoral

Para 1977, la reforma constitucional al artículo 97 de la ley fundamental otorgó facultades a nuestro más alto tribunal para conocer hechos que constituyeran la violación del voto, sólo en los casos en que a juicio del tribunal esto afectara el desarrollo de un proceso electoral; también se modificó la calificación por parte de los diputados de las elecciones, para dar paso a la calificación de un proceso electoral por parte del Poder Judicial. Para 1986 se efectúa una nueva reforma constitucional para suprimir el recurso de reclamación y se ordenó instaurar un tribunal que estableciera un entramado de instrumentos jurídicos para garantizar lo establecido en la carta magna. Para 1987 se publica el Código Federal Electoral, y en el libro octavo de este ordenamiento jurídico se establecen las pautas organizacionales y legales del Tribunal Contencioso Electoral (Tricoel). Para el 4 de noviembre de 1986, mediante iniciativa del Ejecutivo Federal, inició la reforma a los artículos 52 y 53 de la Constitución federal, así como la del artículo 60, la cual destaca que cada cámara (Diputados y Senadores) calificará las elecciones de sus respectivos miembros, facultando la integración de los respectivos colegios electorales y facultando al gobierno federal (Ejecutivo) para la organización y preparación de los procesos electorales. Para entender el contexto jurídico de la época transcribimos el artículo 352, que definía la naturaleza de este Tribunal Contencioso Electoral: “El organismo autónomo de carácter administrativo, dotado de plena autonomía, para resolver los recursos de apelación y de queja”. Este organismo se conformaba por siete magistrados numerarios y dos supernumerarios, nombrados por el Congreso de la Unión en el mes de mayo del año en que la Cámara de Diputados fungía como cámara de origen, mientras que el Senado como revisora. Otra característica peculiar de esta etapa de la justicia electoral es que este Tribunal Contencioso 15

Véase BARRAGÁN MOCTEZUMA, J. José María Iglesias y la justicia electoral, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1994.

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Electoral era la primera instancia en materia de la declaración de nulidad de la votación recibida en una casilla o de la elección efectuada en un distrito electoral, siendo la última instancia el colegio electoral de las respectivas cámaras que integran al Congreso de la Unión. Para 1990, la reforma política fue propuesta por una consulta pública sobre la reforma electoral; para el 6 de abril de 1990 se reformaron los artículos 60 y 41 de la ley fundamental: Artículo 60. Cada Cámara calificará a través de un Colegio Electoral la elegibilidad y la conformidad a la ley de las constancias de mayoría o de asignación proporcional a fin de declarar, cuando proceda, la validez de la elección de sus miembros. El Colegio Electoral de la Cámara de Diputados se integrará por cien presuntos diputados propietarios nombrados por los partidos políticos en la proporción que les corresponda respecto del total de las constancias otorgadas en la elección de que se trate. El Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se integrará tanto con los presuntos senadores que hubieren obtenido la declaración de la legislatura de cada estado y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en caso del Distrito Federal, como con los senadores de la anterior legislatura que continuarán el ejercicio de su encargo. Las constancias otorgadas a presuntos legisladores cuya elección no haya sido impugnada ante el tribunal serán dictaminadas y sometidas desde luego a los colegios electorales, para que sean aprobadas en términos, salvo que existiesen hechos supervenientes que obliguen a su revisión por el Colegio Electoral correspondiente. Las resoluciones del Tribunal Electoral serán obligatorias y sólo podrán ser modificadas o revocadas por los colegios electorales mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, cuando de su revisión se deduzca que existen violaciones a las reglas en materia de admisión y valoración de pruebas y en la motivación del fallo, o cuando éstas sean contrarias a derecho. Las resoluciones de los colegios electorales serán definitivas e inatacables. Artículo 41. La ley establecerá un sistema de medios de impugnación de los que conocerán el organismo público y un tribunal autónomo que será el órgano jurisdiccional en material electoral. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará que los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. El Tribunal Electoral tendrá la competencia y organización que determine la ley; funcionará en pleno o salas regionales, resolverá en una sola instancia y sus sesiones serán públicas. Los poderes Legislativo y Ejecutivo garantizarán su debida integración. Contra sus resoluciones no procederá juicio ni recurso alguno, pero aquellas que se dicten con posterioridad a la jornada electoral sólo podrán ser revisadas y en su caso modificadas por colegios electorales en los términos de los artículos 60 y 74, fracción I, de esta Constitución […].

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Ya para el 15 de agosto de 1990, en el Diario Oficial de la Federación apareció publicado el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), en donde, en el artículo 264, se establece la naturaleza del Tribunal Federal Electoral, que a continuación transcribiremos: El Tribunal Federal Electoral es un órgano jurisdiccional autónomo en materia electoral, que tiene a su cargo la sustanciación y resolución de los recursos de apelación e inconformidad, a que se refiere el título séptimo de este Código, así como la imposición de las sanciones establecidas en el título tercero del propio libro séptimo.

El Tribunal Federal Electoral era el organismo ante el cual se ventilaban las cuestiones de índole político-electoral en el país, tanto de los ciudadanos como de los partidos políticos, sujetando la actividad electoral al principio de legalidad. Este Tribunal contaba con salas regionales con sede en las cabeceras de circunscripción plurinominal, además de una sala central con sede en la ciudad de México. Las salas regionales tenían las siguientes atribuciones: a) Conocer de los recursos de apelación y de inconformidad en el proceso ordinario. b) Elecciones de diputados, senadores y presidente de la República. REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1993 • Integración y periodos de sesiones de las cámaras del Congreso de la Unión. • Desaparición de los colegios electorales de las cámaras de Diputados y Senadores. • Facultades al IFE para declarar la validez de las elecciones de diputados y senadores en cada uno de los distritos electorales uninominales y en cada una de las entidades federativas. • Posibilidad de que la declaración de validez de diputados y senadores sea impugnada ante las salas del Tribunal Federal Electoral. 188

• Reconocimiento del Tribunal Federal Electoral como un órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral. • Ratificación de la competencia del Tribunal para resolver en forma definitiva e inatacable las impugnaciones que se presenten en materia federal electoral. • Incorporación del Poder Judicial para garantizar la debida integración del Tribunal. • Ampliación sustancial de la jurisdicción del Tribunal. • Fortalecimiento de la estructura orgánica del Tribunal y creación de una nueva sala denominada de “segunda instancia” con cuatro miembros de la Judicatura Federal y el presidente del Tribunal Federal Electoral, quien la preside.

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Ya en 1993 se inició un grupo de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para dar nuevas facultades al Tribunal Federal Electoral; destaca la reforma constitucional del 3 de septiembre de 1993, la cual modificó los artículos 41, 54, 56, 60, 63, 74, fracción I, y 100 de la Constitución.16 La reforma consistió en las siguientes disposiciones: ESTRUCTURA ACTUAL Y FACULTADES DEL TRIFE • El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación. Para el ejercicio de sus atribuciones, el Tribunal funcionará en forma permanente con una Sala Superior y salas regionales; sus sesiones de resolución serán públicas, en los términos que determine la ley. Contará con el personal jurídico y administrativo necesario para su adecuado funcionamiento. • Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre: I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores; II. Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior. Las salas Superior y regionales del Tribunal sólo podrán declarar la nulidad de una elección por las causales que expresamente se establezcan en las leyes. La Sala Superior realizará el cómputo final de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular, en su caso, la declaración de validez de la elección y la de presidente electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor número de votos. • Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintas a las señaladas en las dos fracciones anteriores, que violen normas constitucionales o legales; • Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos; • Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes. Para que un ciudadano pueda acudir

16

Véase GONZÁLEZ OROPEZA, M. (coord.). La justicia electoral en México-XX años, TEPJF, México, 2009, vol. 1.

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a la jurisdicción del Tribunal por violaciones a sus derechos por el partido político al que se encuentre afiliado, deberá haber agotado previamente las instancias de solución de conflictos previstas en sus normas internas, la ley establecerá las reglas y plazos aplicables; • Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores; • Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores; • La determinación e imposición de sanciones por parte del Instituto Federal Electoral a partidos o agrupaciones políticas o personas físicas o morales, nacionales o extranjeras, que infrinjan las disposiciones de esta Constitución y las leyes, y • IX. Las demás que señale la ley. • Las salas del Tribunal Electoral harán uso de los medios de apremio necesarios para hacer cumplir de manera expedita sus sentencias y resoluciones, en los términos que fije la ley. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta Constitución, las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución.

C)

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La elección de 2006

Durante el periodo que abarcaba del 7 al 10 de julio, los partidos políticos pudieron promover ante los consejos distritales del IFE juicios de inconformidad por los resultados. Hasta el 13 de julio, a las 17 horas, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) había sido notificado de un total de 359 avisos de juicios de inconformidad, de los cuales 227 fueron promovidos por la coalición “Por el Bien de Todos” (PRD-PT-Convergencia), y 131 por el PAN y por la Alianza por México (PRI-PVEM). La resolución de cualquier inconformidad la haría el TEPJF a más tardar el 31 de agosto. El juicio madre de la coalición “Por el Bien de Todos” estuvo en manos del TEPJF, cuyo presidente era el magistrado Leonel Castillo González. Aunque se recibieron impugnaciones, los consejos distritales deben enviar los paquetes electorales al TEPJF para que valide las elecciones. El proceso finalizaría el 6 de septiembre, cuando el TEPJF efectuara el cómputo final de los votos y declarara la validez de las elecciones, resolución que se enviaría a la Cámara de Diputados para que publicara el nombre del nuevo presidente. En caso de que se anularan las elecciones, el Congreso de la Unión tendría que nombrar a un presidente interino, quien a su vez convocaría a elecciones en un plazo no mayor a un año. En sesión pública, el 5 de agosto, el TEPJF rechazó la petición de la coalición “Por el Bien de Todos” de realizar un nuevo escrutinio y cómputo de la totalidad de los votos. Además determinó la apertura y el recuento de votos en “aquellas casillas cuyas actas presentaron inconsistencias en rubros fundamentales del acta respectiva, específicamente relacionados con los votos recibidos en las casillas

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impugnadas, o cuando se advirtieron inconsistencias en aquellos rubros relacionados con boletas recibidas o sobrantes”, lo que significó la apertura de 11,839 paquetes electorales, que representaban el 9.07 por ciento del total de casillas instaladas. El recuento de los votos en estas casillas comenzó el miércoles 9 de agosto y no se detendría hasta concluir el domingo 13 de agosto. El sábado 5 de dicho mes, el TEPJF se reunió en sesión pública para pronunciarse sobre las solicitudes de López Obrador, quien alegaba irregularidades y pedía un recuento total de votos. Los siete magistrados votaron por unanimidad que había suficiente justificación legal para ordenar un recuento en sólo 11,839 urnas en 155 distritos (9.2 por ciento del total), por lo tanto se rechazó la demanda pública del PRD de que todos los votos y las urnas fueran objeto de un recuento. El Tribunal basó su decisión de un recuento parcial en el hecho de que, a pesar de la demanda pública de un recuento general o “voto por voto”, el partido de López Obrador presentó demandas legales para menos de 44 mil mesas electorales, o menos del 34 por ciento. Por lo tanto, legalmente, sólo los 44 mil puestos de votación se consideraron polémicos por el TEPJF. Posteriormente se han revisado y desahogado los 364 juicios de inconformidad (231 de la coalición “Por el Bien de Todos” y 133 del PAN). Al concluir esta etapa se efectuaría el cómputo final de la elección presidencial para realizar las declaraciones de validez de la elección y de presidente electo, la cual se hizo el 5 de septiembre de 2006. D)

Las irregularidades de la elección de 2012 y el balance por parte del TEPJF

En su escrito de demanda, la coalición Movimiento Progresista solicitó la nulidad de la elección de presidente de la República por considerar que se violaron diversos principios constitucionales rectores de la materia electoral. Las irregularidades que adujo este Movimiento en su demanda, mismas que fueron atendidas, se aglutinaron en once temas: 1) Adquisición encubierta de tiempos en radio y televisión. En este apartado se abordó lo relativo a la promoción personal y propaganda encubierta en Televisa y Radio Fórmula, así como la cobertura tendenciosa de la Organización Editorial Mexicana y de la revisa Quién. Lo relativo a Televisa fue objeto del SUP-RAP-427/2012, mientras que respecto de Radio Fórmula, Organización Editorial Mexicana y Quién, no se advierte que hubiera alguna adquisición indebida ni que se hubiera cambiado la línea editorial de los medios de comunicación para favorecer a Enrique Peña Nieto (EPN).

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2) Sesgo informativo según monitoreo realizado por la

UNAM:

a) Versó sobre la cobertura del evento en la Universidad Iberoamericana, la falta de monitoreo de las barras de opinión y la relación entre el desequilibrio informativo y la votación. No se advierte que hubiera algún sesgo informativo favorable a EPN ni se aportaron pruebas suficientes que generaran convicción de que sí existió alguna preferencia a favor de dicho candidato. También se debe considerar que las barras de opinión no fueron objeto de monitoreo, pues así se estableció por el IFE en el acuerdo CG412/2012, mismo que no fue impugnado. b) Indebida fundamentación y motivación a las peticiones de Andrés Manuel López Obrador, y mayor tiempo para Movimiento Progresista en pautas de radio y televisión. Ambos temas fueron materia de medios de impugnación: SUP-JDC-1696/2012 y SUP-RAP-578/2012, respectivamente. La asignación de tiempos en radio y televisión obedeció a las reglas establecidas en el COFIPE. c) Falta de reglamentación del derecho de réplica. No existe imposibilidad jurídica para que los partidos políticos y sus candidatos lo ejerzan. d) Situación de los medios de comunicación y la libertad de expresión en México. El diseño constitucional brinda garantías específicas a la libertad de expresión y al derecho a la información, lo cual no se acredita que haya sido ineficaz durante el proceso. 3) Uso indebido de encuestas y estudios de opinión como propaganda electoral. La encuesta Milenio GEA/ISA incumplió con entregar los criterios exigidos por el IFE. La encuesta sí cumplió con los criterios del IFE según se señala en el acuerdo CG388/2012, apegándose a los lineamientos establecidos en el acuerdo CG411/3022, entregando estudios completos. 4) Encuestas simuladas son propaganda electoral: 192

a) No se acreditó que las encuestas incumplieran con los lineamientos legales, por lo que no se puede afirmar que fueran simuladas. b) Falta de transparencia respecto de quienes patrocinaron las encuestas. En la gran mayoría de los casos se informó y transparentó el dato relativo al patrocinador de las encuestas; en aquellos en los que no se hizo no fueron señalados por Movimiento Progresista en su demanda. 5) Manipulación por difusión diaria de encuestas electorales. La difusión diaria de las encuestas no necesariamente conlleva que se cree una percep-

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ción de que la persona que se encuentre al frente de las preferencias será el ganador. No es posible advertir que a partir de la difusión diaria de las encuestas se hubiera inducido a los electores. Tampoco se acredita algún sesgo en concreto, únicamente que los resultados no fueron coincidentes con lo señalado en las encuestas. 6) Financiamiento encubierto - caso Monex: a) Contratación con Frontera Televisión Networks. Se abordó lo relativo al contrato entre GM Global Media, Jiramos y Frontera para difundir la imagen de EPN en Estados Unidos, la transferencia de 56 millones de dólares a una cuenta de Jiramos en Banco Monex y el contrato entre Intelmedia y Servicios Integrales del Sector Agropecuario y del Sector Civil. Se señala que de la información de la queja enviada por la Unidad de Fiscalización no se advierten elementos que corroboren lo afirmado por Movimiento Progresista; tampoco se acreditó vínculo alguno con la supuesta transferencia. En todo caso, se estima que el último de los contratos citados únicamente genera un indicio para revelar que se celebró un contrato entre dichas empresas. b) Otras personas vinculadas con el financiamiento. Respecto de Grupo Koleos y Grupo Empresarial Tiguan, se señala que tienen un vínculo con Comercializadora Atama y que han hecho depósitos en su cuenta en Banco Monex. De Comercializadora Atama señala que celebró un contrato con Rodrigo Fernández Noriega para realizar depósitos a Grupo Comercial Inizzio en la cuenta de Banco Monex. De Rodrigo Fernández Noriega se señala que fue mandatario de Comercializadora Atama. c) Financiamiento a través de Banco Monex por Inizzio y Efra. Está acreditada la entrega de tarjetas Monex a representantes del PRI en Guanajuato, pero no hay elementos que permitan advertir que dicha distribución se hizo con objeto de vulnerar la libertad del voto a fin de comprar sufragios a favor de EPN. De los elementos que obran en los expedientes de las quejas no se advierte que se hubieran efectuado operaciones económicas con Inizzio y Efra para que operadores del PRI compraran y coaccionaran el voto. Tampoco se demostró que la aplicación de los recursos recibidos en Guanajuato beneficiara a EPN, en virtud de que no se demuestra que sus representantes hubieren actuado a fin de movilizar el voto.

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7) Distribución de tarjetas Soriana: a) Existencia de tarjetas Soriana. Se tiene por acreditada la existencia de 5,711 tarjetas de Soriana, sin que su sola existencia implique que se hayan repartido entre ciudadanos que votaron a favor de EPN. b) Presión o coacción del electorado mediante la distribución de las tarjetas. Las pruebas no son suficientes para tener por acreditado que se hubieren repartido las tarjetas Soriana a fin de que los ciudadanos votaran a favor de EPN. El video aportado no es suficiente para acreditar que las tarjetas fueron desactivadas o que la gente que las poseía realizó compras de pánico con el temor de que les desactivaran las tarjetas. c) Aportación de empresas mercantiles. Las pruebas no son suficientes para tener por acreditada la relación contractual entre Soriana y la Coalición Compromiso por México, sin que sea suficiente lo manifestado por el representante legal de Soriana en el sentido de que en julio de 2011 celebraron un convenio con el PRI para otorgar beneficios en Nuevo León a los tenedores de una tarjeta de este tipo, pues con ello sólo se prueba la existencia del convenio para otorgar beneficios a 500 mil tenedores de tarjetas Soriana en Nuevo León, sin que las características de dichas tarjetas correspondan a las aportadas por Movimiento Progresista. d) Relación entre Soriana y gobiernos priístas. No se encuentra acreditado que la relación contractual entre Soriana y once gobiernos estatales, así como un ayuntamiento, haya tenido como objeto la distribución de tarjetas entre la ciudadanía a cambio de que votaran a favor de EPN. Aunado a que en la queja que se sigue ante el IFE, catorce entidades señalan que no guardan relación contractual con Soriana entre 2011 y 2012.17 8) Gastos excesivos en campañas de publicidad y aportaciones de empresas mercantiles:

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a) Tarjeta Premium Platino. Movimiento Progresista sólo precisa los sujetos que recibieron el beneficio de las aportaciones en la tarjeta, sin señalar quién hizo dichas aportaciones y la razón para considerar que tiene la calidad de empresa mexicana mercantil. Aunado a que en la queja Q-UFRPP-144/2012 se impuso una sanción al PVEM de $3,340,800 con motivo de la distribución de dicha tarjeta, la cual fue confirmada mediante SUP-RAP-353/2012, sin que de ello se advierta que existieron aportaciones o donaciones en dinero o en especie. 17 Para contrastar la sentencia completa, que consta de 1,346 fojas, visite: http://portal.te.gob.mx, en el 0359-2012.

SUP-JIN-

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b) Tarjeta La Tamaulipeca. De los autos de la queja Q-UFRPP147/2012 no se advierte que existió una aportación o donación de alguna persona moral, ya que sólo se desprende que existe una supuesta entrega que hizo el PRI de diversos artículos promocionales para influir en las preferencias electorales, entre ellos la tarjeta La Tamaulipeca. c) Propaganda estática y en medios impresos, gastos operativos de campaña y producción de mensajes en radio y televisión. Tanto el PRI como el PVEM tenían derecho a ejercer la prerrogativa en radio y televisión por separado, por lo que no existe irregularidad alguna. Ello fue objeto del SUP-RAP-578/2012. d) Financiamiento de actos relacionados con un evento celebrado en el Estadio Azteca. No existen elementos suficientes que permitan advertir que hubo gastos excesivos, ni que permitan vincular de manera evidente a los sujetos que aduce financiaron dicho evento con los montos erogados, ni que EPN o los partidos que lo postularon hubieren erogado las cantidades que aduce Movimiento Progresista. e) Gastos excesivos por concepto de encuestas. El audio de la entrevista del vicecoordinador de campaña de Josefina Vázquez Mota, en la que se señala que hubo un gasto excesivo por concepto de encuestas, no constituye el medio idóneo para acreditar lo que pretende Movimiento Progresista, pues ello es una declaración unilateral, sin que se adminicule la prueba con algún otro medio de convicción. 9) Intervención de funcionarios públicos: a) Intervención de gobernadores emanados del PRI, a partir de una reunión en Toluca. Si bien se demuestra la celebración de un encuentro entre dieciséis gobernadores del PRI en Toluca, no existen indicios de que dicha reunión fuera para celebrar un convenio entre ellos a fin de cubrir una cuota o cantidad de votos por cada estado o utilizar recursos públicos para comprar votos y favorecer a EPN. b) Intervención de funcionarios federales. No se acredita que funcionarios federales hubieran intervenido indebidamente en la elección presidencial, ni el presidente Felipe Calderón a través de su cuenta de Twitter. c) Uso ilícito de una bodega de la Secretaría de Educación Pública de Veracruz. Los videos que aportan constituyen únicamente indicios leves que no permiten identificar el lugar de la grabación o el momento en que ocurrieron los hechos que se pretenden demostrar.

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d) Presión y coacción del voto por elementos policiacos. Los videos que se ofrecieron como prueba únicamente constituyen indicios que hacen patente la supuesta actuación de los policías en relación con la violación a la libre emisión del voto. e) Presión y coacción del voto por el gobierno de Durango. No se acredita que hubiera existido presión o coacción del voto por parte del gobierno de Durango, al usar indebidamente programas sociales. f) Uso ilegal de recursos públicos por el gobierno de Zacatecas. Las pruebas aportadas únicamente generan indicios sobre el uso ilegal de recursos públicos del gobierno de Zacatecas, sin que sean suficientes para tener por acreditados los hechos que aduce Movimiento Progresista. g) Presión y compra de votos por el gobierno de Chihuahua. No se ofrecieron ni aportaron pruebas para acreditar el uso indebido de programas sociales por parte del gobierno del estado de Chihuahua para comprar o coaccionar el voto en favor de EPN. 10) Irregularidades en la jornada electoral:

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a) Compra y coacción del voto, previas a la jornada electoral, mediante la entrega de tarjetas para llamadas telefónicas y de beneficios. No se acreditó que las tarjetas telefónicas se entregaron con el objetivo de provocar que los electores votaran a favor de EPN. b) Robo de material y documentación electoral. De la prueba aportada sólo se genera un indicio de que se trataron de robar material y documentación electoral, sin que se cuente con mayores elementos a fin de tener por acreditados los hechos. c) Actos de coacción y presión sobre los electores, operativos Casas Amigas y Bingo. No se precisan las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se desarrollaron los operativos que señala Movimiento Progresista. d) Llamadas y mensajes telefónicos a través de call centers. No se aportaron elementos de convicción para acreditar los hechos. 11) Irregularidades en cómputos distritales: a) Falta de certeza de las casillas objeto de recuento. No se precisan las irregularidades ocurridas en los recuentos respecto de cada distrito, aunado a que en su momento debió haber señalado dichas irregularidades en el Consejo Distrital, o hacerlas valer en los juicios de inconformidad presentados ante la Sala Superior del TEPJF.

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b) Diferencia de votación entre las elecciones de presidente, diputados y senadores. La solicitud de nuevo escrutinio y cómputo en 143,114 casillas realizada ante el Consejo General del IFE carece de eficacia para demostrar que existieron irregularidades, y por ello una diferencia entre la votación de las elecciones presidenciales, de diputados y senadores. Las implicaciones de la elección de 2012 dan elementos que cuestionan la viabilidad del diseño institucional mexicano, que como antecedente directo tuvo a la desconfianza y al fraude como elementos que sirvieron para generar instituciones de corte apartidista, pero que ante la inminente realidad marcada por la lógica de los poderes fácticos rebasa el poder del Estado. Ante esta lógica, se debe replantear el sentido de las disposiciones electorales del país, ya que en esta elección el clima de incertidumbre e insatisfacción fue evidente ante la notoria exposición de violaciones a la ley electoral que implicaría generar nuevos escenarios ante estas situaciones. Tanto para el ganador como para el perdedor, la situación genera una marcada división social entre el pueblo mexicano. Los mecanismos institucionales no son del todo claros, y si se tiene en cuenta la “neutralidad de la ley” como un elemento de fe, estamos partiendo de una falacia, ya que la legislación sí tiene un específico propósito, y la manera en que se interpreta carece de un proceso que subsane estas deficiencias de corte legislativo.18 Las implicaciones sociales y jurídicas ante esta problemática permiten plantearse muchos escenarios sociales en donde este aspecto racionalidad, que implica someter a la política mediante la justicia, carezca de sentido.19

6. La judicialización de la política en Venezuela La República Bolivariana de Venezuela tiene un diseño institucional sui generis, puesto que el poder público nacional está dividido en cinco poderes, a saber: 197 18

Véase ACKERMAN, J. Autenticidad y nulidad. Por un derecho electoral al servicio de la democracia, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2012. 19 B. WATT (UK Election Law: A Critical Examination, Glass House Press, Londres, 2006) explica que existen dos maneras de interpretar la norma electoral: una desde una perspectiva ciudadana, y otra desde la lógica de entender a la democracia como una relación entre consumidores y vendedores (democracia de mercado). Ante ello, consideramos que esta supuesta neutralidad de la ley dará resultados favorables a las perspectivas, pero nos encontramos que aun en sistemas tan consolidados como el inglés, existen sesgos ideológicos en la manera de interpretar la ley, lo que implica una desigualdad para la partes. Esta perspectiva excluyente de la democracia de mercado plantea que el discurso democrático global está viciado de principios de corte ilusorio en la lógica de la competencia electoral, ya que las faltas a la lógica democrática deberían ser inexcusables y castigadas duramente, puesto que se tiene en juego a la voluntad popular (soberanía).

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el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, los cuales tienen funciones distintas. El Poder Público es el que representa y trabaja para el pueblo; este poder organiza y hace que todo sea de una manera justa. Sin este poder no se puede gobernar. El Consejo Nacional Electoral (CNE) es uno de los cinco poderes independientes de la República Bolivariana de Venezuela. Es responsable y garante de la transparencia de los procesos electorales y refrendarios que se llevan a cabo en la nación. Nace como Consejo Supremo Electoral el 11 de septiembre de 1936 a través de la Ley de Censo Electoral y de Elecciones. Es la representación visible del Poder Electoral. Desde 1997, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, deja de llamarse Consejo Supremo Electoral para adoptar el nombre que conocemos actualmente, sólo que con rango de Instituto (organismo del Estado sin personalidad jurídica propia), y no se constituyó como poder público hasta la aprobación por referéndum de la Constitución de 1999; es entonces cuando la nueva Constitución le otorga el rango de máximo órgano del Poder Electoral. Según la Ley Orgánica del Poder Electoral: El Consejo Nacional Electoral es el órgano rector del Poder Electoral, tiene carácter permanente y su sede es la capital de la República Bolivariana de Venezuela. Es de su competencia normar, dirigir y supervisar las actividades de sus órganos subordinados, así como garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales atribuidos al Poder Electoral. En forma integral y directa, las actividades relativas a la capacitación electoral y la educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, al registro y la lista de electores.

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Según establece la Constitución nacional, ningún candidato a integrante del CNE puede tener vinculación alguna con agrupaciones políticas. Éstos son seleccionados por un Comité de Postulaciones Electorales dirigidos por 11 diputados de la Asamblea Nacional de Venezuela y otros 10 miembros de otros sectores. Ellos se encargarán de seleccionar a los postulados a rectores del CNE de la siguiente forma: tres postulados por la sociedad civil con seis suplentes, uno postulado por los Consejos de las Facultades de Ciencias Jurídicas de las universidades públicas nacionales con dos suplentes, y uno postulado por el Poder Ciudadano con dos suplentes. Estos cinco rectores principales y diez suplentes son designados por el voto afirmativo de las dos terceras partes (2/3) de los diputados de la Asamblea Na-

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cional para un periodo de 7 años. Los miembros del CNE se denominan rectores, terminología que no está en la Constitución pero sí en la Ley Orgánica del Poder Electoral de noviembre de 2002. La Constitución venezolana vigente fue impulsada por Hugo Chávez y aprobada a través de un referéndum en 1999, pero a mediados de agosto de 2006, Chávez mencionó la necesidad de enmendar el artículo constitucional referido al periodo presidencial para ampliarlo, así como la posibilidad de establecer la reelección inmediata y no limitada a una oportunidad de reelección. Pero es hasta 2007 cuando se concreta la idea y por medio de la figura presidencial Hugo Chávez presenta un proyecto de reforma constitucional en el cual se pretendían reformar, además de ello, otros 68 artículos (cerca del 10 por ciento de la Constitución); sin embargo, la propuesta fue rechazada en diciembre de ese año en un referéndum constitucional por escaso margen. En esa oportunidad se pretendía modificar, como parte de uno de los bloques de artículos, el artículo 230 constitucional para ampliar de 6 a 7 años el periodo presidencial y retirar los límites para ser reelegido. Inmediatamente después del referéndum de 2007, un parlamentario del oficialista Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV) ante la Asamblea Nacional de Venezuela, Roberto Hernández, expresó que la propuesta podía ser presentada nuevamente, sólo que la iniciativa no podía partir del presidente, pero sí del Parlamento o de los ciudadanos. Un mes después, durante un discurso a la nación, Chávez dijo que para 2009 incluiría otra pregunta en el hipotético caso de un referendo presidencial, que según él podría plantearse de la siguiente forma: “¿Está usted de acuerdo con realizar una enmienda a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que permita la reelección indefinida?”. A todo esto, la oposición sostuvo que esta consulta sería ilegal, alegando que la propuesta ya había sido rechazada en el referéndum de 2007, y que no era posible presentar una reforma de la Constitución en un mismo periodo constitucional. Sin embargo, durante la mayor parte de 2008, el tema de la reelección se mantuvo de bajo perfil, porque se inició la discusión para las candidaturas de gobernadores y alcaldes para las elecciones regionales de ese año. El 1 de diciembre de 2008, una semana después de las citadas elecciones regionales, Chávez propuso un referéndum con el objetivo de levantar el límite al número de reelecciones presidenciales. La propuesta inicial del partido oficialista Patria para Todos (PPT) de incluir a todos los funcionarios electos fue rechazada inicialmente por Chávez. Para poder accionar el referendo en febrero de 2009, el postulante deberá cumplir con lo establecido en los artículos 340 y 341 de la Constitución vene-

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zolana, una de las vías puede ser a través del 15 por ciento de las firmas de los electores inscritos ante el CNE, mientras que el otro mecanismo pudiera ser por medio de la Asamblea Nacional de Venezuela, con el voto del 30 por ciento de los integrantes de la misma. La iniciativa presidencial, que también está contemplada en la Constitución venezolana, no se puede activar por haberse intentado durante un mismo periodo (en 2007). El capítulo I del título IX de la Constitución venezolana de 1999 se refiere al procedimiento para realizar una enmienda constitucional: Artículo 340. La enmienda tiene por objeto la adición o modificación de uno o varios artículos de la Constitución, sin alterar su estructura fundamental. Artículo 341. Las enmiendas a la Constitución se tramitarán en la forma siguiente: 1. La iniciativa podrá partir del quince por ciento de los ciudadanos y ciudadanas inscritas en el Registro Civil y Electoral; o de un treinta por ciento de los integrantes de la Asamblea Nacional o del presidente o presidenta de la República en Consejo de Ministros. 2. Cuando la iniciativa parta de la Asamblea Nacional, la enmienda requerirá la aprobación de ésta por la mayoría de sus integrantes y se discutirá, según el procedimiento establecido en esta Constitución para la formación de leyes. 3. El Poder Electoral someterá a referendo las enmiendas a los treinta días siguientes a su recepción formal. 4. Se considerarán aprobadas las enmiendas de acuerdo con lo establecido en esta Constitución y la ley respecto al referendo aprobatorio. 5. Las enmiendas serán numeradas consecutivamente y se publicarán a continuación de la Constitución sin alterar el texto de ésta, pero anotando al pie del artículo o artículos enmendados la referencia de número y fecha de la enmienda que lo modificó.

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Primero se había anunciado que la iniciativa partiría de los ciudadanos, pero según Hugo Chávez el proceso sería engorroso y menos expedito, al tener que recolectar alrededor de 2,550,000 firmas, por ello se decidió que la forma más rápida debía ser a través de la Asamblea Nacional. Siguiendo el procedimiento establecido en la Constitución venezolana, el 18 de diciembre de 2008 se realizó la primera discusión en la Asamblea Nacional de Venezuela para activar el mecanismo de enmienda, contando con el respaldo de 146 diputados del PSUV y el Partido Comunista de Venezuela (PCV). Además, el PSUV presentó como respaldo a la propuesta de la Asamblea Nacional un total de 4,760,485 firmas. En la segunda discusión del proyecto en el Parlamento, la propuesta fue apoyada por 156 diputados, pertenecientes al PSUV, PPT, PCV, Nuevo Camino Re-

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volucionario (NCR), Unidad Popular Venezolana (UPV), entre otros; mientras que otros 11 diputados de Podemos y el Frente Popular Humanista la rechazaron. Pregunta para el referendo: ¿Aprueba usted la enmienda de los artículos 160, 162, 174, 192 y 230 de la Constitución de la República, tramitada por la Asamblea Nacional, que amplía los derechos políticos del pueblo con el fin de permitir que cualquier ciudadano o ciudadana, en ejercicio de un cargo de elección popular, pueda ser sujeto de postulación como candidato o candidata para el mismo cargo por el tiempo establecido constitucionalmente, dependiendo su posible elección exclusivamente del voto popular? Sí/No

Para estas elecciones el oficialismo buscaba reelegir al actual presidente Hugo Chávez por tercera vez consecutiva, luego de que fuese aprobada en el referendo de 2009 la enmienda No. 1 a la Constitución que elimina las restricciones a la postulación sucesiva para los cargos de elección popular. Por su parte, la oposición, conformada principalmente por la Mesa de la Unidad Democrática (MUD) y por el Frente Constitucional, buscó, a través de una candidatura unitaria, derrotar al oficialismo. Luego de los últimos resultados electorales, que han sido calificados por ese sector como positivos, cuatro entre ellas, la más reciente suscitada en el año 2010 para la Asamblea Nacional en las elecciones parlamentarias de Venezuela de 2010, en la cual esta coalición obtuvo el 47,22 por ciento de los votos válidos.20 El CNE, máximo órgano del Poder Electoral encargado constitucionalmente del desarrollo de todos los procesos electorales en Venezuela, convocó formalmente el proceso el 29 de marzo de 2012. El domingo 2 de septiembre se realizó el simulacro previo a las elecciones con el fin de que la población venezolana pudiese familiarizarse con el sistema y asesorarse sobre las boletas electorales a utilizar, sin totalización de votos ni conteos, y sin testigos de las diferentes coaliciones políticas. El Consejo Nacional Electoral declaró que el proceso fue exitoso y transcurrió con normalidad, destacando que el proceso de votación dura entre 1 minuto 5 segundos y 1 minuto 30 segundos. El proceso fue acompañado por observadores nacionales con acreditación y contó con la participación de poco más de 1 millón 890 mil venezolanos y venezolanas.

20

Véase http://www.cne.gov.ve/web/index.php.

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ELECCIONES 2012 VENEZUELA (RESULTADOS ELECTORALES) Partido político / Coalición política

Candidato

Votos

Porcentaje

Gran Polo Patriótico

Hugo Chávez Frías

8,181,122

55,13

Mesa de la Unidad Democrática

Henrique Capriles

6,566,712

44,25

Poder Laboral

Reina Sequera

70,374

0,47

Organización Renovadora Auténtica

Luis Reyes Castillo

8,209

0,05

Partido Democrático Unidos por la Paz

María Bolívar

7,371

0,04

Partido Socialismo y Libertad

Orlando Chirino

4,137

0,02

7. Reflexiones finales

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En nuestro continente, la tentación de las oligarquías de retener el poder o la de un presidente es un factor que se destaca sobre los demás para entender la lógica de la política en la región, esto aunado al lento desarrollo de las instituciones, ya sea el desarrollo de los Parlamentos como poder o del Poder Judicial como equilibrio entre los poderes, y ha dado a este último grandes momentos para determinar si se violan o no los principios emanados de la ley fundamental, pero aún es triste que en el proceso de institucionalización, en muchos países, como Venezuela, Paraguay y otros, el Poder Judicial sea un simple acompañante del caudillo en el poder con una nula independencia y con un gran temor a actuar. Por otra parte, celebramos decisiones como la de la Corte colombiana, que hizo valer el principio de la reelección consagrada en la Constitución colombiana; este es un paso muy importante y ejemplo para todos aquellos poderes judiciales donde la timidez y lo gris de su actividad se hacen notar. Falta mucho, pero se dan importantes pasos para que los tribunales constitucionales de la región estén acorde a las necesidades de las sociedades que vigilan. Pero lo importante es que existen muchos elementos donde cada día el derecho cobra mayor relevancia en entornos donde la fuerza era el único medio de materializar el poder. Esta perspectiva comparada nos otorga muchas lecciones para el caso mexicano, en donde el papel de la justicia electoral ha generado una constante polémica porque los fallos no han satisfecho a la ciudadanía y a parte de la opinión pública. El trabajo de esta forma de judicialización del poder se destaca en un elemento que genera paz social y equilibrio.

LA JUDICIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA. EL CASO DE MÉXICO...

La doctrina electoral aún tiene mucho por qué trabajar en el sentido de hacer una separación entre la democracia procedimental y la democracia para los ciudadanos, para dar resultados más acordes a una realidad en donde los poderes fácticos se convierten en un factor para influir en la decisión de la ciudadanía. En el contexto latinoamericano, los índices de pobreza son alarmantes, como el caso de México, en donde se tiene un notable incremento del número de personas en situación de pobreza: subió de 48.8 millones a 52 millones entre 2008 y 2010, lo que significa que el 46.2 por ciento de la población se encuentra en esa situación, contra el 44.5 por ciento de 2008. Ello nos hace recordar un poco a Alexis de TOCQUEVILLE: la pobreza, al igual que la desigualdad, es una de las consecuencias de la civilización. “Entre los pueblos muy civilizados —afirmaba— la falta de muchas cosas provoca la pobreza; en el estado salvaje la pobreza consiste sólo en no hallar qué comer”. El progreso de la civilización no sólo expone a los seres humanos a nuevos infortunios, también lleva a la sociedad a intentar satisfacer necesidades y deseos que ni siquiera son imaginados en sociedades menos avanzadas. Éste es el escenario en donde los jueces electorales deben hacer un activismo judicial marcado ante esta deplorable situación; ignorarlo tal vez sea la mejor manera de negarse a la realidad del continente, y negarse a sí mismos como parte de la sociedad.

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INVIERNO

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REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA, MÉXICO, ISSN: 1870-2147. AÑO VI NO. 30, JULIO-DICIEMBRE DE 2012, PP. 204-214

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Estado anómico y protesta juvenil en las elecciones de 2012* Anomic State and the protest of young people in the 2012 elections Xóchitl Patricia Campos López** Diego Martín Velázquez Caballero***

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RESUMEN

ABSTRACT

La perspectiva de los jóvenes universitarios tomará la delantera, si no en el gobierno, en el ámbito académico y de la opinión pública libre. Los universitarios encarnan fidedignamente las legítimas aspiraciones de un gran sector social capaz de instrumentar los cambios que reclama con presteza la consolidación democrática; esto es, una democracia creadora de las condiciones necesarias para el despegue de la clase media, no de cuanto imponga, como siempre, dicha componenda entre la partidocracia y los poderes fácticos, entre el corporativismo y el clientelismo.

The perspective of university students will take the lead, if not in the government, in the academia and in the freedom of public opinion. The university students faithfully embody the legitimate aspirations of a large social sector capable of implementing changes swiftly claiming democratic consolidation, that is, a democracy creating the necessary conditions for the takeoff of the middle class, not as imposing as always, this compromise between the party-and the powers that be, between corporatism and clientelism.

PALABRAS CLAVE: Estado anómico, protesta

KEY WORDS : Anomic State, young people protest, college, university, students, elections, Mexico, democracy, internet, social networking.

juvenil, universidad, universitarios, estudiantes, elecciones, México, democracia, internet, redes sociales.

* Recibido: 22 de agosto de 2012. Aceptado: 30 de septiembre de 2012. ** Profesora en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México ([email protected]). *** Profesor en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México ([email protected]).

ESTADO ANÓMICO Y PROTESTA JUVENIL EN LAS ELECCIONES DE 2012

Sumario 1. Introducción 2. Los estudiantes universitarios como sujetos de clase media 3. Los estudiantes universitarios y sus preferencias electorales (el caso de la BUAP) 4. Internet como instrumento de liberación 5. A manera de conclusión

1. Introducción* La historia de México, en su mayoría, se distingue por años de autoritarismo y abuso del poder. Ello generó una sociedad poco participativa y poblada, en su mayoría, de individuos anárquicos que negociaban su espacio vital con los personajes políticos en detrimento del Estado y las instituciones. La ciudadanía en México estuvo a punto de desaparecer por la generalizada desobediencia a las leyes, la estructura social y el orden moral. La corrupción, el cinismo de la autoridad, el cacicazgo, la impunidad… han causado que los gobernantes sean vistos como personas nefastas, lejos de ser líderes ejemplares e influyentes sobre la población. Esta forma particular de dominación en México se nombró “corporativismo” y generó un monopolio político que se concentró en el Partido Revolucionario Institucional (PRI) en la mayor parte del siglo XX. El corporativismo y el clientelismo como formas de convivencia desarrollaron un “Estado anómico” que garantizó la estructura autoritaria en que la sociedad se desarrollaba. El régimen de la Revolución Mexicana perduró, al menos, setenta años, porque gozó de una amplia base de legitimidad social. Los grupos inconformes se mantuvieron al margen de la participación, pero al avanzar la descomposición del régimen revolucionario lograron intervenir en el contexto político; en ocasiones con éxito y la mayoría de las veces con un fracaso cargado de represión. La historia del sistema político y la transición democrática en México dan cuenta de ello. Uno de estos sectores históricamente inconformes han sido los estudiantes universitarios: los vasconcelistas en 1929, los progresistas en 1968 y el movimiento “#YoSoy132” de 2012. Estas participaciones de los jóvenes universitarios son representativas de los intereses de la clase media. El argumento central del presente trabajo sostiene que aun cuando, por muchas décadas, el sistema político mexicano se caracterizó y adquirió estabilidad gracias al corporativismo y al clientelismo, estos principios deben ser sustituidos * Los autores agradecen a César Cansino y Samuel Schmidt su colaboración para la elaboración de este artículo.

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por otros medios y prácticas si se piensa en la modernización y democratización real. Es decir, bien sea la ruta liberal o la social, la clase media y su afán de integrarse a la modernidad, la globalización, el “Faculty Club”, la “Cultura de Davos” o la “Cultura de Porto Alegre”, exigen la democracia en su estilo de vida. El corporativismo brindó una alta institucionalidad al sistema político en su conjunto. Políticos, empresarios, obreros y la sociedad en general participaban dentro de las organizaciones, canalizando sus demandas a través de las instituciones establecidas, y aceptaban la estructura del sistema como legítima. Esta estructura tenía como objetivo principal el control del poder político y no la generación de participación política. El clientelismo permitía la comunicación de la sociedad con las instituciones corporativas; así se decidían las políticas gubernamentales y las elecciones locales, estatales y nacionales. La verdadera democratización de México pasa por anular el poder de los monopolios públicos y privados, así como del clientelismo político. La democracia y la modernización del país adquieren visos reales y asequibles siempre y cuando se haga frente al corporativismo, concepción política susceptible de ser suplantada por otra más moderna y eficaz. Con este propósito, resulta significativa la idea de interpretar los intereses de la clase media a través de los jóvenes universitarios. La clase media, situada entre la opresión de los dos polos corporativistas, tiene que mantener a los unos y a los otros. Es una clase que trabaja, que paga impuestos, que tiene que estudiar y que, paradójicamente, es ignorada constantemente por la definición de la agenda pública en beneficio de los poderes fácticos “de arriba” y “de abajo”. La clase media es la inteligencia del país. De ella depende el éxito de la modernización y de la democracia mexicana; empero, sus ideas son incapaces de encontrar reflejos en la realidad, y cuando se empeña en hacerlo ha sido sometida y reducida a dos opciones: elegir el clientelismo de los pobres o el de los ricos, dejando siempre —teniendo que dejar— de ser ella misma. El hecho de que la clase media haya tenido que supeditar su interés al de los consorcios públicos y privados responde a que estos últimos están organizados para presionar la formulación de la agenda política en su favor, mientras que la clase media adolece de esta cualidad fundamental para representar, mediante su cohesión grupal, un peso específico relevante para la presión social. En otras palabras, la clase media en México es la más consciente de los problemas sociales, económicos y políticos. Su representación mediante el sector estudiantil universitario como un grupo de presión para incidir en la formulación de la agenda política nacional, pone de relieve su capacidad de organización e

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influencia como sociedad civil, lo cual puede mostrarse a través del uso de la tecnología del internet.1 La internet supone una herramienta poderosa para la comunicación de los intereses de la clase media y para la adhesión grupal anhelada, pues las posibilidades mediáticas e informativas han hecho desaparecer toda distancia temporal y espacial entre las personas que comparten esta necesidad de formar una agrupación ciudadana al margen de todo partido político, y hacer sentir su peso y opinión.

2. Los estudiantes universitarios como sujetos de clase media Definir la clase media desde las ciencias sociales entraña una enorme dificultad. Como dice ZAMORANO,2 “es como tratar de atrapar una anguila que se nos escapa de las manos”. La investigadora cita en dicho artículo los enfoques de los siguientes autores: ESCOBAR y ROBERTS, quienes la clasificaron, preeminentemente, de acuerdo al nivel de ingreso y la profesión, seguidos por la escolaridad y el estilo de vida; LOAEZA, quien considera a la educación como base de su identidad, una identidad que deviene en modos de comportamiento, patrones de consumo y códigos de diferenciación simbólica, y TARRÉS, que parte de sus espacios de residencia como reveladores de un estilo de vida y una aproximación a la vida política. Para ZAMORANO, no obstante, si bien estos criterios pragmáticos coadyuvan a la aprehensión de este particular objeto de estudio, no resuelven algunas paradojas elementales (como el hecho de que un próspero agricultor tenga ingresos mayores a los de un profesionista asalariado), por lo que prefiere recurrir a la sentencia del periodista norteamericano FRIEDMAN: “ser de clase media es un estado del alma, no una situación de ingresos”. Y ese estado del alma, en el caso de la clase media mexicana, quedó inmejorablemente plasmado en la obra de Gabriel CAREAGA.3 El sociólogo precisa, entre otras cosas, fundamentalmente dos: 1) que este heterogéneo grupo (constituido por burócratas, empleados, pequeños comerciantes, profesionistas, intelectuales, estudiantes, técnicos, gerentes de banco, secretarias…) liga al proletariado con la burguesía, y 2) se mueve “dentro de un mundo de mistificación, de ilusiones, de 1 CANSINO, C. “Comentocracia vs. tuitercracia”, columna semanal en Política para ciudadanos, disponible en: http:// politicaparaciudadanos.blogspot.mx/2012_05_01_archive.html. 2 ZAMORANO VILLARREAL, C. C. “Los hijos de la modernidad: movilidad social, vivienda y producción del espacio en la ciudad de México”, en Alteridades, México, vol. 17, No. 34, julio-diciembre de 2007, pp. 75-91 (disponible en: http:// redalyc.uaemex.mx/ src/inicio /ArtPdfRed.jsp?iCve=74711468006). 3 CAREAGA, G. Mitos y fantasías de la clase media en México, Joaquín Mortiz, México, 1974.

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sueños desaforados, de frustraciones constantes, de sentimentalismo creciente”. CAREAGA emite así su tesis principal: el mundo de la clase media es ideológico, “está mistificado”. Para explicar esta mistificación, CAREAGA se remonta a la Colonia y halla las raíces históricas de esta clase en los criollos, quienes sufrían desde entonces el desgarramiento social de “querer ser y no poder” y la inconformidad frente a la repartición de la riqueza, motivos que impelieron el deseo de cambiar el orden jurídico-político y económico-social mediante un movimiento independentista, orientado, desde luego, a la obtención del poder y, consiguientemente, una mayor riqueza. No resulta extraño, pues, que CAREAGA4 nos haga conscientes de que esta clase y, más concretamente, sus jóvenes han evolucionado, haciéndose más críticos, politizados y activos en la vida política y social. El movimiento estudiantil de 1968 —señala CAREAGA— es un claro y palpable efecto de este desarrollo. En la visión del sociólogo, la clase media decaería paulatinamente hacia un mundo banal, especialmente durante el porfiriato, gastando su dinero en un esfuerzo imitativo tan constante como infructuoso por hallar su sitio entre el prestigio, la seguridad y el bienestar que imputa a —o del que goza efectivamente— la alta sociedad. CAREAGA5 aborda exhaustivamente otros temas que conforman la descripción integral de esta clase, tales como su forma de vivir —y mistificar— el erotismo, el ocio, etcétera. Para los fines argumentativos pertinentes a este trabajo, sin embargo, creemos que basta con apreciar a este grupo social con cuanto hasta aquí se ha dicho: se trata de un grupo heterogéneo que históricamente ha existido en el querer ser, y tener que ceder ante los intereses de otros grupos más organizados o pudientes, de arriba y de abajo, a los que, de alguna forma, vincula. Su juventud está ilustrada y politizada, y su forma común de organización o inserción en la sociedad es la familia. A todo esto cabe agregar un hecho sociológico evidenciado recientemente por el analista Jorge G. CASTAÑEDA en su obra Ex Mex: From Migrants to Immigrants: 208

La nueva clase media mexicana proviene de la economía informal, de nuevas industrias o de nuevos servicios; esta clase se ha concentrado menos en la Ciudad de México y, cultural y socialmente es más ‘rougher-edged’ (agreste), así como más morena, de baja estatura y parecida al resto de la sociedad mexicana.6 4

Idem. Idem. 6 CASTAÑEDA, J. G. Ex Mex: From Migrants to Immigrants, Nueva York, The New Press, 2008, disponible en: http://books. google.com.mx/books?id=fvB1AAAAMAAJ&q=jorge+casta%C3%B1eda+ex+mex&dq=jorge+casta%C3%B1eda+ex 5

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Posteriormente, CASTAÑEDA continúa con este nuevo análisis sobre la clase media de países emergentes, apuntando que la premisa detrás de esta afirmación es que “en muchas de las llamadas sociedades emergentes, la clase media ha crecido a lo largo de los últimos 15 años, para alcanzar ya casi la mitad de la población en países como China, Brasil, Chile, México, y dentro de 10 o 15, la India”. En esa misma publicación7 el analista recurre a una definición “un poco heterodoxa” de clase media, formulada por The Economist a partir del análisis reciente de especialistas chinos, hindús y el Banco Mundial. The Economist considera tres factores: a) qué y cómo consume; b) el hecho de que tras asegurar sus necesidades básicas (vivienda y alimentación), exige que le sobre cerca de un tercio de su ingreso para gastos discrecionales, y c) disponer de un ingreso de entre 10 y 100 dólares diarios. CASTAÑEDA agrega a estos criterios uno más, “quizás más simplista y clásico —aclara— pero no menos sugerente”, y lo hace en virtud de que “no es lo mismo acceder a los niveles de consumo de clase media en Manhattan, que en Chennai, Huangzhou, Porto Alegre o Chilpancingo”, por cuanto la calidad del bien variará en concordancia con la del entorno, aunque esencialmente se refiera a lo siguiente: adquirir, consumir y poseer bienes y servicios tradicionales de clase media, tales como una vivienda digna, aunque pequeña; un automóvil; acceso a crédito; el conjunto de bienes de consumo duradero (televisión, refrigerador, lavadora de ropa, computadora, teléfono fijo o celular, etcétera); vacaciones anuales, por modestas que sean; acceso a salud y educación pública o privada, buena o mediocre, pero que permite una cierta certeza y movilidad social. Tras haber puntualizado estos criterios, el analista esclarece el porcentaje que en el México de hoy corresponde a éstos, grosso modo: entre el 60 y el 65 por ciento de los 26,541,327 hogares de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2006 (ENIGH) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Así, si México cuenta con 110 millones de habitantes, y de ésos, 40 millones son pobres, entonces 70 millones no lo son, y si no son pobres pertenecen en su mayoría a una clase media, vieja o nueva, baja o media, del norte y del centro, o incluso del sur: sean los nuevos sectores globalizados, o los petroleros de Ciudad Madero de la vieja economía protegida. Es decir, el grupo en cuestión, hoy por hoy, asciende a 70 millones de habitantes, independientemente de su nueva o vieja pertenencia a dicha clase o cualquier otro distintivo. +mex&source=bl&ots=M8jANEvPgG&sig=lgF1qGCIRbeWbPiWOaGM5ty4tJQ&hl=en&sa=X&ei=jwNAUOa8L8iq2QX mwoGYDQ&ved=0CC4Q6AEwAQ. 7 Idem.

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Hasta aquí podría vislumbrarse ya la enorme resonancia que podría tener la cohesión de un grupo de clase media con miras a incidir políticamente, pero hay más: de acuerdo con la ENIGH, los seis deciles superiores en México —continúa Castañeda—8 entran en el criterio de The Economist. El sexto, el más bajo de éstos, tuvo en 2006 un ingreso diario por persona de 180 pesos, esto es, con el tipo de cambio vigente en aquel momento, casi 20 dólares diarios. Se entiende que los cinco deciles siguientes tuvieron más ingreso (es un cálculo sencillo para transformar los datos de ingreso de la encuesta en cifras equivalentes a los criterios de la revista). En el apartado sobre el gasto, a partir del sexto decil, los mexicanos dedicamos el 30 por ciento o más del ingreso a gastos discrecionales, como bienes de consumo, automóviles…, pero también a mejorar la salud o la educación. Este decil, y quizás el quinto y el cuarto también, corresponden a lo que The Economist y nosotros podríamos llamar clase media en desarrollo, que hoy, de acuerdo con el economista hindú Surjit BHALLA, ya representa el 57 por ciento de la población mundial. Para terminar esta reflexión, conviene tener presentes dos conclusiones: 1) Un poco menos de las dos terceras partes de la sociedad mexicana ya pertenecen a esa clase media —antigua o en desarrollo—. 2) En la ENIGH, sólo el 1 por ciento de los mexicanos se autodescribió como rico; el 4 por ciento, como perteneciente a la clase media alta; el 44 por ciento a la clase media, y el 34 por ciento a la clase media baja. Como se ve, nadie realmente se asumió como pobre, de cuanto sale a relucir que, aspiracionalmente, todos o casi todos los mexicanos se entienden a sí mismos como pertenecientes a la clase —o clases— media. Un dato por demás interesante si se piensa en la resonancia que podría tener un grupo cohesionado bajo esta denominación.

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3. Los estudiantes universitarios y sus preferencias electorales (el caso de la BUAP) En el proceso electoral 2012 para elegir presidente de la República, diputados federales y senadores, se realizó una encuesta por la Escuela de Sociología y Ciencias Políticas de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (FDCS) de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP).9 Además de conocer el perfil del 8

Idem. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Encuesta 2012 sobre cultura política en los estudiantes universitarios de la BUAP, FDyCS-BUAP, Puebla, publicada en el periódico La Jornada de Oriente, mayo de 2012.

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elector universitario, sus tendencias electorales, etcétera, se buscaba aproximarse a su cultura política. Para este ensayo también se tomó en cuenta la encuesta realizada por alumnos de la Escuela de Ciencias de la Comunicación (CICOM) de la BUAP.10 Cada proyecto encuestó, por separado, a 700 y 500 alumnos, respectivamente, de diferentes facultades. La BUAP tiene una población estudiantil cercana a los 60 mil individuos. De ambos trabajos es importante resaltar los siguientes datos: aproximadamente el 54 por ciento manifestaba abiertamente una intención de voto, mientras que el 34.4 por ciento se mantenía en duda. La preferencia política que los estudiantes favorecieron fue la de la izquierda: en ambas encuestas, el 53 (FDyCS) y el 57 por ciento (CICOM) de las preferencias electorales beneficiaban a Andrés Manuel López Obrador. El resto de las preferencias se dividían entre Enrique Peña Nieto, Josefina Vázquez Mota y Gabriel Quadri. La condición del género no modificó las tendencias electorales. Empero, hay otros criterios que vale la pena resaltar. En la encuesta de la Escuela de Ciencias de la Comunicación se encontró que aproximadamente el 30 por ciento de los universitarios trabaja, y ello condiciona también su preferencia política: votan en función de quien represente condiciones laborales más favorables para ellos, así como mejora económica. En la encuesta de la Facultad de Derecho se denota una tímida secularización del pensamiento político de los jóvenes (30 por ciento aproximadamente) y una clara orientación ideológica de centro izquierda. Los universitarios son un clivaje en la estructura social de México por su pertenencia a la clase media. Los resultados nos muestran los valores de un grupo que es progresista, moderno y que considera la igualdad social como una condición sine qua non de la consolidación política del país. En 2006 la clase media se mantuvo al margen del apoyo a la izquierda; de hecho, su voto benefició al PAN, lo que permitió que las elecciones no se anularan y el régimen derechista se mantuviera en la dirección de la transición política. Para 2012 las circunstancias fueron distintas. Los doce años de presidencia panista condujeron al país hacia el Estado fallido. Sus resultados en políticas de seguridad y bienestar social han sido un fracaso y ello motivó que las preferencias políticas de la frívola clase media ahora se condujeran a la izquierda. Las elecciones presidenciales de 2012 mostraron otra división del país que también afloró en 2006. Roger BARTRA11 afirmaba que las elecciones representaban una polarización de los clivajes sociales que se manifiestan en la estructura social del país. La transición fallida puso en un dilema a la sociedad mexicana. O 10 Facultad de Ciencias de la Comunicación. Encuesta 2012. El voto y los jóvenes, FCCOM-BUAP, Puebla, publicada en el Periódico de la FCCOM, El Ahuizotito, vol. 1, No. 24, 10 de mayo de 2012. 11 BARTRA, R. La fractura mexicana, Debate, México, 2009.

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se brindaba la oportunidad a la izquierda mexicana o se retornaba al viejo régimen. Se elegía la modernidad o la tradición. Estas opciones estuvieron representadas por el electorado mexicano en su mayoría. Las clases populares eligieron el retorno del PRI, mientras la clase media impulsó a la izquierda. A este sector pertenecen los jóvenes universitarios. Estos conflictos sociales se han manifestado en forma radical durante varios periodos de la historia mexicana. Pueden ser vistos como una lucha de clases,12 una argentinización,13 o bien como el producto de un multiculturalismo que no termina de resolverse.14 Lo cierto es que la clase media, y particularmente los jóvenes universitarios, han sido más demócratas y modernizadores en la lucha por la historicidad.15 Se denomina así a la lucha por el papel en las relaciones sociales de producción, políticas y culturales, al trabajo de autoproducción de la sociedad, a la capacidad de intervenir en su propio funcionamiento, de producir sus orientaciones normativas, de desarrollo de la intersubjetividad y de construir sus prácticas en un momento determinado de su historia.

4. Internet como instrumento de liberación

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La tecnología representó en esta elección un instrumento de libertad. Su importancia para la creación de redes sociales resulta pertinente en el esfuerzo por cohesionar a los jóvenes universitarios que tienen acceso a dicho medio y que lo utilizan de manera asidua, ya para el trabajo o el ocio, lo cual implica, en primera instancia, que es un grupo que sabe, en efecto, operarlo. La creación del movimiento “#YoSoy132” se planteó como un producto netamente universitario. Sorprendentemente no fue en las universidades públicas sino privadas donde surgió. Pero, sobre todo, su nacimiento fue en las redes sociales de internet. Sostiene César CANSINO:16 la democracia se hace en Twitter. Como se ha dicho, los jóvenes universitarios son un grupo ilustrado que puede entender el contenido de la política, que comprende textos, que sabe manejar una computadora. Su posición y estatus social les brinda la posibilidad de incidir políticamente mediante una acción de bajo costo: inscribirse en el grupo o red social. 12

GILLY, A. La revolución interrumpida, Era, México, 1974. CAMACHO SOLÍS, M. “Los nudos históricos del sistema político mexicano”, en Foro Internacional, México, vol. 17, No. 4, octubre-diciembre de 1977. 14 GARCÍA CANCLINI, N. Culturas híbridas. Estrategias para entrar y salir de la modernidad, Grijalbo, México, 1994. 15 TOURAINE, A. ¿Podremos vivir juntos?, FCE, México, 2000. 16 CANSINO, C. “Comentocracia vs. tuitercracia”, op. cit. 13

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5. A manera de conclusión Los jóvenes universitarios y la internet significaron la aparición de la cultura y cibernética en la política mexicana. La internet generó la formación de un grupo representativo de los intereses de la clase media que, gracias a su capital social, tomó la delantera en la definición de la agenda pública. Su objetivo fue el despegue de la clase media frente a la imposición y componenda de la partidocracia y los poderes fácticos. El resultado de las elecciones nos muestra que las demandas modernizadoras y progresistas de la clase media serán coartadas triste y apriorísticamente, como siempre, por las empresas privadas avasalladoras del mercado y por los sindicatos públicos; es decir, por los monopolios estatales y particulares, que los comprometerán de antemano a salvaguardar sus intereses. Esta confabulación inicial representará, una vez más, la ruina de la clase media mexicana. Los oprobiosos tratos impedirán otra vez, ¡vaya tragedia!, la creación de las condiciones sociales mínimas indispensables en que nuestra estructura social podría ofrecer a nuestra clase media una verdadera oportunidad para crecer económicamente. Los jóvenes universitarios, como puede verse en los resultados de las encuestas, como puede comprobarse en la historia, como lo señalan los estudios de política comparada, tienen una nostalgia del futuro, un anhelo de modernidad. Su organización en movimientos sociales muestra su alistamiento para subsanar la disfunción primigenia de la estructura social imperante en México mediante la creación de un grupo que pugne por una sociedad antimonopólica, que desarticule los consorcios privados y estatales mediante las, así llamadas, particiones, liberando con ello verdaderamente la economía en el ámbito privado, ampliando así las alternativas para una clase media que reivindica su derecho a la movilidad social, en vez de resignarse a ser esclava de esos contubernios. La perspectiva de los jóvenes universitarios tomará la delantera, si no en el gobierno, en el ámbito académico y de la opinión pública libre. Los universitarios encarnan fidedignamente las legítimas aspiraciones de un gran sector social capaz de instrumentar los cambios que reclama con presteza la consolidación democrática; esto es, una democracia creadora de las condiciones necesarias para el despegue de la clase media, no de cuanto imponga, como siempre, dicha componenda entre la partidocracia y los poderes fácticos, entre el corporativismo y el clientelismo. Frente al futuro, México tiene una lista de pendientes a realizar. Uno de ellos —sin duda el mayor— es el establecimiento de un Estado de derecho y respeto a

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la ley, destinado a combatir la inseguridad, la impunidad, la corrupción, el narcotráfico y las conductas ilegales. Otro es la larga lista de medidas modernizadoras en los terrenos económicos: pensiones y salud, laboral, energética, fiscal, educativa, financiera, minorías, telecomunicaciones y registro de propiedad. A lo que hay que añadir la llamada reforma de Estado, cuyo objetivo es el de establecer reglas internas de gobierno que faciliten su operación y que en la práctica no ha servido de manera efectiva, puesto que los gobiernos estatales y municipales tienen su propia estructura operativa, la cual tiene que adaptarse a las exigencias federales, y en muchos de los casos hay incompatibilidad, haciendo más gravoso el trámite por parte del ciudadano. Sólo la clase media y los jóvenes universitarios son conscientes del retroceso de la democracia en México. Definitivamente estamos regresando al pasado, al inicio del siglo XX, y por ello los jóvenes universitarios manifiestan la nostalgia por el futuro. La deuda con ellos debe pagarse antes de que opten por abandonar el país.

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Colaboradores

Arturo Espinosa Silis Licenciado en derecho; cuenta con especialidades en Derecho electoral y Justicia electoral, así como estudios en análisis político y argumentación jurídica. Desde hace seis años labora en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, donde actualmente se desempeña como secretario de Estudio y Cuenta. Colabora en el portal de Grupo Expansión denominado ADNPolítico.com y ha publicado artículos en el portal jurídico de la revista Nexos, así como en la página de internet animal político.com. César Cansino Se formó como politólogo y filósofo en la UNAM. Se doctoró en las universidades de Florencia y Complutense. Ha sido catedrático en varias universidades de México y el mundo, como el European University Institute, Cambridge, Florencia, Stanford y Campinas. Fundó y dirigió durante diez años la revista Metapolítca. Actualmente se desempeña como profesor-investigador en la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla y dirige el Programa de Doctorado en Ciencia Política del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla. Su extensa obra —más de treinta libros en varios idiomas y países— comprende: La muerte de la ciencia política (2009), La revuelta silenciosa. Democracia, espacio público y ciudadanía en América Latina (2010), La fragilidad del orden deseado. México entre revoluciones (2011), y El excepcionalismo mexicano (2012). Diego Martín Velázquez Caballero Licenciado en Ciencias políticas por la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla (UPAEP); maestro en Ciencias políticas por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP); doctor en Historia y estudios regionales por la Universidad Veracruzana, campus Jalapa. Actualmente se desempeña como profesor-investigador en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la BUAP, México. Autor del libro Transfuguismo político en la Mixteca Poblana. Es la migración partidista un acto de… ¿convicción o conveniencia? (2011). Fernando Dworak Licenciado en Ciencia política por el ITAM y maestro en Estudios legislativos por la Universidad de Hull, Reino Unido. Analista y consultor político. Experto en temas legislativos. Ha sido asesor y secretario técnico de la comisión de participación ciudadana de la LVI Legislatura y director de Estudios Legislativos de la Secretaría de

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Gobernación. Actualmente se desempeña como profesor-investigador en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Es coautor del libro El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México (2003).

Francisco J. Paoli Bolio Máster en Sociología por la Universidad de Nueva York; doctor en Ciencias sociales. Fue director del Departamento de Sociología y Política de la Universidad Iberoamericana; rector de la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco. Se desempeñó como investigador en el Centro de Estudios Interdisciplinarios en Humanidades y coordinador del Área de Investigación sobre el Poder Legislativo en el Centro de Estudios para la Reforma del Estado. Ha publicado más de quince obras en temas de sociología y ciencia política. Es colaborador de numerosos medios de prensa. Actualmente se desempeña como investigador titular en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Gonzalo Farrera Bravo Maestro en Derecho electoral por la UNAM; diplomados en “Estado de derecho del siglo XXI” por la Universidad de Heidelberg, Alemania, y en “Filosofía republicana” por la Universidad de Barcelona, España. Becario del Programa “Estado de Derecho en América Latina” de la Fundación Konrad Adenauer. Profesor en la División de Estudios de Posgrado en Derecho, y del Posgrado en Pedagogía de la UNAM; catedrático e investigador en la Escuela Libre de Derecho. Participa como analista político en la serie “Elecciones estatales 2010 y 2011” para ONCE TV (México). Autor de los siguientes libros: Autonomía e independencia de los organismos electorales (2010) y Topes de campaña y propaganda velada (2011). Coordinador de los libros: Pasado, presente y futuro de los partidos políticos (2011), Partidos políticos y sucesión presidencial en México 2012 (2012), entre otros.

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John M. Ackerman Doctor en Sociología política por la Universidad de California, Santa Cruz. Investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; presidente adjunto de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo; miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel I. Experto en las temáticas de políticas públicas, transparencia, derecho electoral, combate a la corrupción, rendición de cuentas, participación ciudadana, y organismos autónomos. Es columnista de la revista Proceso y del periódico La Jornada, así como colaborador de publicaciones nacionales e internacionales de gran prestigio como The New York Times, Los Angeles Times, The Guardian, Chicago Tribune, San Francisco Chronicle, Houston Chronicle, San Diego Union-Tribune, y los periódicos Reforma y El Universal. Director editorial de Mexican Law Review.

Josep Ma. Reniu Vilamala Licenciado en Ciencias políticas por la Universidad Complutense de Madrid, España; maestro en Derecho constitucional y ciencia política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, España; doctor en Ciencias políticas y de la administración por la Universidad de Barcelona, España. Es profesor titular en el área de Ciencia Política y de la Administración en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona. Ha sido profesor visitante en centros universitarios de Francia, Egipto, Estados Unidos, Argentina y México.

Luis Efrén Ríos Vega Egresado de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Autónoma de Coahuila. Maestro en Derecho penal; Derecho fiscal, y Tratados de libre comercio. Cuenta con diplomados en derecho y política en la Universidad Complutense de Madrid, en la Universidad Carlos III de Madrid, España, y en la Universidad Iberoamericana, México. Es autor de libros de derecho y de diversos artículos jurídicos en materia constitucional publicados en revistas nacionales y extranjeras. Actualmente es director de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Autónoma de Coahuila.

Samuel Schmidt Licenciado en Ciencia política por la UNAM; maestro en Ciencia política por la Universidad Hebrea de Jerusalén; doctor en Ciencia política por la UNAM. Cuenta con estudios posdoctorales en Historia por la Universidad de California, Los Ángeles. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Dirigió el Centro de Estudios Interamericanos y Fronterizos de la Universidad de Texas, en El Paso. Actualmente se desempeña como profesor-investigador en la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo, México. Entre sus libros se encuentran: Los grandes problemas nacionales (2003), Las grandes soluciones nacionales (2005), Chistes étnicos. La risa de todos contra todos (2006), entre otros.

Xóchitl Patricia Campos López Licenciada en Derecho por la Universidad Veracruzana; maestra en Ciencia política por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP); doctora en Historia y estudios regionales por la Universidad Veracruzana, campus Jalapa. Especialista en Manuel Gómez Morín. Actualmente es profesora-investigadora en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México. Autora del libro: Persona y bien común en Manuel Gómez Morín (2011).

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N ormas de publ i c ac i ón

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1. Los artículos deben ser resultado de investigaciones o estudios teóricos en cualquiera de las áreas de la ciencia jurídica. 2. La entrega de la contribución concede los derechos de autor a la revista para su publicación en la versión impresa y digital de la misma, así como en las bases de datos y colecciones en que ésta se encuentra indexada. 3. La recepción de materiales implica que el autor certifica que su colaboración no ha sido publicada, postulada simultáneamente ni aceptada para su publicación en otra revista o medio de difusión científico. 4. Las contribuciones serán valoradas por el director de la revista en el plazo de un mes, en el que comunicará al autor su admisión preliminar o rechazo, sobre la base de su correspondencia con el perfil de la revista. Una vez aceptadas serán remitidas a dictamen. 5. La revista se acoge al sistema de dictamen doble ciego, el cual se realiza por especialistas de la cartera internacional de árbitros y otros invitados externos ad hoc, adscritos a diferentes instituciones nacionales y extranjeras, bajo estricto anonimato. 6. El proceso de dictamen se fundamenta sobre los siguientes aspectos: a) rigurosidad metodológica; b) pertinencia del tema; c) calidad de la investigación; d) coherencia expositiva, y e) cumplimiento de los requisitos editoriales de la revista. 7. Los árbitros contarán con un mes para realizar el dictamen. La conclusión podrá ser: 1) aceptado; 2) admitido, previa revisión de los señalamientos, y 3) denegado. En caso de discrepancia entre los árbitros, el director de la revista buscará la opinión de un tercer especialista. La decisión final de publicación corresponderá al Consejo Editorial y será comunicada al autor. 8. Aprobado el artículo, su publicación estará en correspondencia con el perfil temático que el Comité Editorial defina para cada número. 9. Los trabajos deben contar con título, sumario, resumen, palabras clave, desarrollo y conclusiones. El resumen será descriptivo del contenido del trabajo, de una extensión de un párrafo, con 12 líneas como máximo (aproximadamente 150 palabras). 10. Los artículos deben entregarse en idioma español. El título, resumen y palabras clave deberán traducirse al inglés. 11. El autor debe precisar su filiación institucional y dirección electrónica a continuación de su nombre completo. En página adicional incorporará una reseña curricular de un párrafo. 12. Los artículos pueden tener una extensión mínima de 15 cuartillas y máxima de 30 (entre 6,000 y 12,000 palabras). 13. Las citas y referencias se colocan a pie de página. Las fichas bibliográficas deben ser elaboradas sobre el estilo ISO (norma 690) y transcribir todos los datos de la fuente, por lo que no es necesario un listado de bibliografía al final del artículo: PÉREZ LUÑO, ANTONIO ENRIQUE. Derechos humanos, Estado de derecho y Constitución, Tecnos, Madrid, 1999, p. 25.

NIKKEN, PEDRO. “El concepto de derechos humanos”, en Estudios básicos de derechos humanos, Instituto Iberoamericano de Derechos Humanos, Costa Rica, vol. I, p. 19. VILLAVERDE, IGNACIO. “Esbozo de una teoría general de los derechos fundamentales”, en Revista Jurídica de Asturias, No. 32, 1998, p. 36. VILLABELLA ARMENGOL, CARLOS MANUEL. “Constitución y democracia en el nuevo constitucionalismo latinoamericano”, en Revista IUS, Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, No. 25, año IV, verano de 2010, pp. 49-77. DERECONS.

Red Académica de Derecho Constitucional [En línea]. Documentos constitucionales históricos básicos: Carta Magna Inglesa [Citado: 22. Enero. 2000]. Disponible en: http://constitucion. rediris.es/Princip.html.

SUANZES-CARPEGNA, JOAQUÍN VARELA. Algunas reflexiones metodológicas sobre la Historia Constitucional. Historia constitucional [En línea]. No. 8, 2007. Actualización mensual [Citado: 22. Enero. 2000]. Disponible en: http://www.historiaconstitucional.com/index.php/historiaconstitucional/issue/ view/9.

Los trabajos deben enviarse a: Omar E. MAYORGA GALLARDO Coordinador del Departamento Editorial INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA Av. 3 Oriente No. 1611, Col. Azcárate Puebla, Pue., CP 72501 E-mail: [email protected], [email protected].

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P ubl i c ati on s tandards

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1. The article must be the result of researches or theoretical studies in any of the disciplines of juridical science. 2. The submission of the article grants the copyright to the magazine for its publication in print and digital version, as well as in databases and collections in which this one is indexed. 3. The author must certify that his research has not been published, postulated or accepted for its publication in another magazine or scientific media. 4. The director of the magazine will evaluate the article within a month, period in which he will communicate his preliminary admission or rejection to the author, based on the correspondence with the magazine. Once the article is accepted, it will be submitted to report. 5. The magazine operates with the double blind peer review, which is carried out by specialists of the international portfolio of jury or ad hoc external guests, assigned to different national and foreign institutions, under strict anonymity. 6. The report process is based on the following aspects: a) methodological rigorousness; b) topic relevance; c) research quality; d) explanatory coherence, and e) compliance with editorial requirements. 7. The jury has a month to carry out the report. The conclusion can be: 1) accepted; 2) admitted, with a previous revision of the remarks, and 3) refused. In case of discrepancy among the jury members, the director of the magazine will demand the opinion of a third specialist. The ultimate decision will correspond to the Publishing Committee and it will be further communicated to the author. 8. Once the article has been accepted, its publication will be in correspondence with the subject profile defined by the Publishing Committee for each edition. 9. The article must have title, summary, abstract, keywords, development and conclusions. The one-paragraph abstract will describe the content of the article in no more than 12 lines (about 150 words). 10. The article must be submitted in Spanish language. The title, abstract and keywords must be translated into English. 11. The author must specify, after his full name, his institutional affiliation and e-mail address. He will add a one-paragraph curriculum description in another page. 12. The extension of the article should range from 15 to 30 pages (from 6,000 to 12,000 words). 13. The quotations and references are placed at foot of page. The ISO-690 standard should be used for bibliographical notes, and all information about the source must be transcribed, therefore a book list is not necessary at the end of the article: PÉREZ LUÑO, ANTONIO ENRIQUE. Derechos humanos, Estado de derecho y Constitución, Tecnos, Madrid, 1999, p. 25.

NIKKEN, PEDRO. “El concepto de derechos humanos”, en Estudios básicos de derechos humanos, Instituto Iberoamericano de Derechos Humanos, Costa Rica, vol. I, p. 19. VILLAVERDE, IGNACIO. “Esbozo de una teoría general de los derechos fundamentales”, en Revista Jurídica de Asturias, No. 32, 1998, p. 36. VILLABELLA ARMENGOL, CARLOS MANUEL. “Constitución y democracia en el nuevo constitucionalismo latinoamericano”, en Revista IUS, Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, No. 25, año IV, verano de 2010, pp. 49-77. DERECONS.

Red Académica de Derecho Constitucional [En línea]. Documentos constitucionales históricos básicos: Carta Magna Inglesa [Citado: 22. Enero. 2000]. Disponible en: http://constitucion. rediris.es/Princip.html.

SUANZES-CARPEGNA, JOAQUÍN VARELA. Algunas reflexiones metodológicas sobre la Historia Constitucional. Historia constitucional [En línea]. No. 8, 2007. Actualización mensual [Citado: 22. Enero. 2000]. Disponible en: http://www.historiaconstitucional.com/index.php/historiaconstitucional/issue/ view/9.

The articles must be sent to: Omar E. MAYORGA GALLARDO Coordinator of the Publishing Department Institute of Juridical Sciences of Puebla 1611 Ave 3 Oriente, Col. Azcárate Puebla, Pue., ZC 72501 E-mail: [email protected], [email protected].

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La entrega número 30 de IUS, Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, se terminó de imprimir en noviembre de 2012 en los talleres de Grupo Editorial Mariel, S. C., Privada 18 Sur 1812-1, Jardines de San Manuel, CP 72570, Puebla, Pue., México. El tiraje es de 1000 ejemplares.

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