CS2:Tema 1 CÓMO FORMULAR UN PROBLEMA EN CLAVE DE COHESIÓN SOCIAL LOCAL Opciones de formulación de política pública
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
Este documento es una asistencia técnica realizada en el marco de las iniciativas de formación del Programa URB-ALIII. Ha sido elaborado de acuerdo con la Convocatoria y Términos de Referencia para la contratación y publicación de un módulo de formación on -line sobre Cohesión Social, emitido por su Oficina de Coordinación y Orientación OCO.
Por parte de la entidad contratada, la coordinación del documento ha estado a cargo de la Dra. María Esther del Campo—Codirectora del Programa de Doctorado en Gobierno y Administración Pública del IUIOG y líder del Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP—y la Dra. Rosa de la Fuente, profesora titular interina del Departamento de Ciencia Política III de la Universidad Complutense de Madrid.
Los autores del documento forman parte del Programa de Doctorado en Gobierno y Administración Pública IUIOG y forman parte del GIGAPP-IUIOG.
En Madrid, España, Julio de 2011
Contenido
INTRODUCCIÓN: Cohesión social y formulación de políticas públicas Gráfico-tabla 1. Dimensiones de la cohesión social Gráfico-tabla 2. Cohesión social y formulación de políticas públicas
CAPITULO 1. El ciclo de las políticas públicas y la formulación Gráfico-tabla 3. El ciclo de las políticas y la formulación Gráfico-tabla 4. Cinco fases en la formulación de políticas públicas en clave de cohesión social
CAPITULO 2. Fases de la formulación de las políticas públicas 2.1. Determinar el punto de inicio Recuadro 1. Ejemplo sobre cómo determinar el punto de inicio en clave de cohesión social. Plan Barcelona Interculturalidad (España) 2.2. Identificar los actores relevantes Recuadro 2. Ejemplo sobre cómo identificar los actores relevantes en clave de cohesión social. Sistema Municipal de Planeación Estratégica Integral. Ayuntamiento de León, Guanajuato (México) Recuadro 3. Ejemplo sobre cómo identificar los actores relevantes en clave de cohesión social”. Construcción del Bypass Carretera Panamericana en Temuco (Chile) 2.3. Caracterizar el problema Recuadro 4. Ejemplo sobre cómo caracterizar el problema en clave de cohesión social. Proyecto Urbano Integral (PUI) de la Zona Nororiental de la ciudad de Medellín (Colombia) 2.4. Definir herramientas y soluciones Gráfico-tabla 5. Ámbitos de intervención pública en clave de cohesión social Recuadro 5. Ejemplo sobre cómo definir herramientas y soluciones en clave de cohesión social. Atención integral en salud a la población indígena con elevada movilidad en el Cantón Coto Brus (Costa Rica). 2.5. Institucionalizar Recuadro 6. Ejemplo sobre cómo institucionalizar en clave de cohesión social: Los presupuestos participativos de Porto Alegre (Brasil)
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Contenido
CAPITULO 3: Distintas formulaciones llevan a distintos resultados Gráfico-tabla 6. Ámbitos de la formulación que afectan a la cohesión social Recuadro 7. Nuevos Barrios (Córdoba, Argentina) y Chile Barrio (Iquique, Chile): dos formulaciones distintas de políticas públicas 3.1 Distintas ideas o discursos generan distintos cursos de acción Recuadro 8. Distintas ideas, distintas concepciones del problema: ¿Qué entendemos por “vivienda digna”? 3.2 Distintas herramientas y medios generan distintos cursos de acción Recuadro 9. Distintas herramientas, distintos cursos de acción: Racionalidad económica frente a racionalidad social 3.3 Distintos procesos generan distintos resultados Recuadro 10. Distintos procesos, distintos resultados: Trabajo vertical y unilateral o trabajo horizontal y participativo Gráfico-tabla 7. Comparativo entre la formulación clásica de una política pública y la formulación en clave de cohesión social. 3.4 Cómo transformar un problema en uno concebido en clave de cohesión social
CONCLUSIONES Referencias ANEXO 1. Glosario de términos ANEXO 2. Identificación de actores relevantes: El mapa de poder ANEXO 3: Estructuración y caracterización del problema en clave de cohesión social
CÓMO FORMULAR UN PROBLEMA EN CLAVE DE COHESIÓN SOCIAL LOCAL Opciones de formulación de política pública “Una comunidad socialmente cohesionada —cualquiera que sea su escala: local, regional, nacional— supone una situación global en la que los ciudadanos comparten un sentido de pertenencia e inclusión, participan activamente en los asuntos públicos, reconocen y toleran las diferencias, y gozan de una equidad relativa en el acceso a los bienes y servicios públicos y en cuanto a la distribución del ingreso y la riqueza. Todo ello, en un ambiente donde las instituciones generan confianza y legitimidad y la ciudadanía se ejerce a plenitud” (OCO 2010:25)
INTRODUCCIÓN: Cohesión social y formulación de políticas públicas
La cohesión social alude a la calidad de
A pesar de no existir consenso absoluto
las relaciones sociales, al bienestar huma-
en relación a su definición, el concepto de
no y a los derechos de la ciudadanía. Por
cohesión social está penetrando con indu-
lo mismo, este elemento fundamental de
dable fuerza no sólo en las agendas políti-
la agenda pública, es al mismo tiempo un
cas sino también en las investigaciones
fin en sí mismo y un medio para alcanzar
académicas.
otros fines igualmente urgentes, sean es-
Emparentada con conceptos como equi-
tos el desarrollo económico y social, la
dad, igualdad, redistribución, integración
profundización democrática, la superación
social, interdependencia, sentido de perte-
de la desigualdad y de la pobreza.
nencia, participación, solidaridad, apoyo
La cohesión social se ha convertido en un
mutuo, dignidad, tolerancia y justicia so-
elemento central de la agenda política lati-
cial, entre otros, el debate sobre el tema
noamericana tanto por su contribución al
suele diferenciarse analíticamente en dos
progreso y bienestar de la sociedad, como
dimensiones (gráfico-tabla 1):
por la forma de abordar el desarrollo desde una perspectiva democrática e institucional apoyada en la ciudadanía que esta
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Una dimensión objetiva, donde se destaca la importancia de las instituciones y las organizaciones sociales, así como el impacto que el crecimiento económico y el acceso a los servicios públicos tienen en la equidad y la integración social;
Una dimensión cívica o subjetiva, asociada a percepciones y sentimientos de satisfacción personal, de sentidos compartidos y de construcción de comunidad por parte de la ciudadanía y la sociedad civil. Gráfico-tabla 1. Dimensiones de la cohesión social
Subdimensiones y variables a las cuales atender
Dimensiones
Se refiere a: Contextos socioeconómicos y políticos
Dimensión objetiva
Cohesión social
Dimensión subjetiva
Formas específicas de organización de la sociedad Instituciones y su desempeño
Se refiere a: Percepciones (identidad, inclusión, pertenencia) Sentimientos de satisfacción personal
ingreso y empleo educación, salud y vivienda pensiones justicia brecha digital sistemas democráticos de generación de autoridades públicas políticas públicas reconocibles y evaluables instituciones propias de una economía de mercado
multiculturalismo confianza participación expectativas respecto del futuro sentido de pertenencia conciencia de ciudadanía solidaridad social
Fuente: Elaboración propia sobre la base de (FIIAPP 2010, Ottone y Sojo 2007).
Por tanto, la cohesión social se refiere tanto a la eficacia de los mecanismos implementados de inclusión social como a los comportamientos y valoraciones de los sujetos que forman parte de la sociedad, lo cual se convierte en un punto relevante para entender el desarrollo diferenciado en los territorios, así como una base de medición para evaluar el desempeño de las instituciones y políticas públicas
Asociada empíricamente a altos niveles
Así resulta que en la formulación de las
de desarrollo, bienestar social y democra-
políticas se puede reforzar o debilitar la
cias sólidas, la presencia de cohesión so-
cohesión social, y ello depende no sólo
cial, no obstante, no está garantizada por
de los resultados, sino también del mismo
el éxito o progreso material ni tampoco
proceso con el que se realiza dicha formu-
por la mera existencia de procesos de-
lación. Esto es así dado que la contribu-
mocráticos. Por lo mismo es necesario
ción de las políticas públicas a la cohesión
resaltar la importancia del Estado y de las
social se realiza tanto a nivel de objetivos
políticas públicas en la promoción y avan-
(directos o indirectos) de las políticas, co-
ce de la misma (Palma Irarrázaval 2008,
mo a nivel más instrumental (el relaciona-
Godínez 2010).
do con la concepción -ergo la formulación-
Ya sea en términos positivos (fomentando
y gestión del propio instrumento de inter-
el desarrollo de la cohesión social) como
vención). Por lo tanto, no se trata sólo de
negativos (generando obstáculos o barre-
pensar en clave de cohesión social como
ras a la misma), de forma directa o indire-
objetivo a lograr, también es preciso llevar
cta, el accionar público nunca es indife-
a cabo el proceso de formulación bajo es-
rente a la cohesión social: se lo propon-
te enfoque.
gan o no, las intervenciones públicas (o la falta de ellas) tienen necesarios efectos sobre la misma.
Las iniciativas por la cohesión social más eficaces no sólo apuntan a desarrollar las dimensiones objetivas y subjetivas, sino
Por tal razón, al formularse y luego pro-
también buscar crear y fortalecer las ca-
moverse una política pública debería te-
pacidades de la sociedad para gestionar
nerse presente en qué medida y cómo se
de forma satisfactoria la convivencia de
afecta la cohesión social.
individuos y grupos en su interior.
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Con base en los razonamientos expuestos, identificamos tres ámbitos clave en la formulación de una política pública en virtud de los cuales la cohesión social se podrá ver afectada (véase gráfico-tabla 2):
El conjunto de ideas, conceptos, construcciones y discursos sociales que definen el objetivo de una política pública, y sobre los cuales se legitima esta última;
Las herramientas por las que se decanta una formulación política, esto es, los instrumentos y el curso de acción privilegiado; y
El proceso mismo de formulación de la política. Este alude tanto a las características del camino a transitar (si es participativo, dialógico e inclusivo) como a las características de los actores que intervienen.
Gráfico-tabla 2. Cohesión social y formulación de políticas públicas
La identificación de estos ámbitos es crucial para nuestros propósitos, puesto que expresa la relación existente entre la formulación de políticas públicas y la cohesión social, punto fundamental del presente documento. Aunque se parta del mismo objetivo o finalidad, se obtienen distintos resultados de los cursos de acción dependiendo de si existen distintas ideas y retóricas asociadas al mismo; de si existe una batería diferenciada de alternativas para atenderlo, de si se usan o identifican distintos procesos para ponerla en marcha.
Por tanto, estos ámbitos de la formulación
Concienciar sobre la importancia de la
permiten identificar casos en donde dis-
definición de problemas y la formulación
tintas formulaciones llevan a distintos
de políticas como fase dentro del ciclo de
cursos de acción, con sus consecuentes
las políticas;
impactos en la creación y fortalecimiento,
Brindar los principales elementos con-
o en la destrucción y debilitamiento, de la
ceptuales y prácticos para la formulación
cohesión social.
de políticas públicas en clave de cohesión social para los ámbitosregional y local; y
Conscientes del papel determinante de la
Abordar y ejemplificar cómo distintas
formulación dentro del ciclo de las políti-
formulaciones implican distintos cursos de
cas públicas, este documento busca aten-
acción con su consecuente impacto sobre
der a tres objetivos principales:
la cohesión social.
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Se buscará atender a estos objetivos to-
de gobierno, promover una mayor eficacia
mando como base que:
de las políticas sectoriales y territoriales, identificando sinergias, mejores prácticas
No hay un modelo único de cohesión
y desarrollo de nuevas capacidades.
social. Los principios, instrumentos y el
Por su parte, y gracias a su ubicación de
programa de acción deben ser definidos para un momento, contexto y lugar determinado. En todo momento hay que recordar que no existen políticas universales “correctas”, y que lo que puede funcionar en un caso puede no funcionar en otro.
proximidad con la ciudadanía, los gobiernos locales cuentan con un doble potencial que no tienen los demás niveles de gobierno. Por un lado, el espacio local permite la construcción de mecanismos participativos que ayuden tanto a generar una ciudadanía democrática como a au-
Tanto las políticas públicas como la
mentar la legitimidad de la acción estatal.
cohesión social son fenómenos en
Por otro lado, gracias a que cuenta con
constante construcción. En este senti-
mayor y mejor información sobre la reali-
do, la formulación de las políticas debe orientarse a la caracterización de problemas usando como ejes rectores las dimensiones de la cohesión social, de manera que contribuyan desde su inicio a tal construcción, y que ayuden a mantener o potenciar la capacidad de la sociedad para asegurar el bienestar de todos sus miembros, minimizando disparidades y evitando la polarización, exclusión o marginación.
dad de la población, puede ser más eficiente y eficaz a la hora de formular políticas públicas que generen un verdadero impacto en su comunidad. Vemos entonces en la esfera local un potencial espacio de intercambio, interacción e integración social entre gobierno y ciudadanía, revelándose como escenario esencial no solo para generar mejores resultados de las políticas sociales, sino para consolidar una cultura ciudadana con sentido de pertenencia e integración (Blanco y Gomà
Los gobiernos regionales y locales son
2002, Font 2007).
los nuevos protagonistas. Como articuladores del territorio, los gobiernos regionales tienen el importante cometido de favorecer la coordinación entre los niveles
Se incluirán dentro del texto casos latinoamericanos y se ofrece un glosario sobre términos relevantes.
CAPÍTULO 1: El Ciclo de las políticas públicas y la formulación
En este capítulo señalaremos qué entendemos por políticas públicas, partiendo de algunas definiciones académicas, e identificaremos las fases del llamado ciclo de las políticas públicas, deteniéndonos con mayor énfasis en la fase
Palabras clave: políticas públicas; ciclo de las políticas públicas; formulación de políticas; cohesión social
Veamos las siguientes definiciones de política pública. Una política pública es “todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer” (Dye 1998). Una política pública es “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes y que van dirigidas a tener influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos” (Peters 1982). Una política pública se define como “el curso intencional de acción que siguen un actor o un conjunto de actores para tratar un problema o asunto de interés”(Anderson 1984). Las políticas públicas son “programas de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico, en el marco de los cuales, pueden identificarse: un contenido, un programa, una orientación normativa, un factor de cohesión y una competencia social” (Mény y Thœnig 1992).
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Como vemos, las definiciones propuestas señalan a las políticas públicas como instrumentos, cursos de acción que deliberadamente se buscan llevar a cabo para lograr una serie de objetivos valorados. En este documento entendemos una política pública como:
Un curso de acción estable adoptado por el gobierno con el objeto de resolver un área de problemas públicos relevantes, que se sustenta en un conjunto articulado, complejo y coherente de ideas, herramientas y procesos, que puede involucrar distintos niveles de gobierno, entidades del sector privado, organizaciones de la sociedad civil, agencias transnacionales e incluso otros Estados.
En la literatura especializada, se acepta que las políticas públicas tienen cinco fases:
La conformación de agenda.
Formulación.
Adopción.
Implementación.
Evaluación.
A continuación las examinamos en detalle.
1. Conformación de la agenda: En esta fase, el objetivo es obtener la
Por su parte, la agenda de los gobiernos
atención del gobierno hacia cuestiones
locales se alimenta no sólo de la agenda
que son preocupación de la sociedad o de
al nivel nacional, sino también de una se-
colectivos identificables.
rie de condicionantes, entre los cuales
Estas cuestiones no son necesariamente las mismas que aquellas que el gobierno
destacan: a)
Las obligaciones legales y derechos
acoge y asume como merecedoras de
recogidos en el marco legal nacional,
atención. La inclusión de estas cuestiones
y local de referencia;
dentro de la agenda de los gobiernos es
b)
Los compromisos de campaña ad-
la gran aspiración, ya que es sólo cuando
quiridos, tanto al nivel nacional como
el gobierno reconoce la existencia de es-
local;
tas situaciones problemáticas (u oportunidades de actuación) cuando se abre un
c)
bres o reuniones internacionales;
cauce de acción (con los recursos, energías, fuerza legal y mecanismos) para dar
Los compromisos asumidos en cum-
d)
Los acuerdos de cooperación esta-
atención al problema y promover solucio-
blecidos con organizaciones multila-
nes.
terales (las cuales también definen como un actor estratégico, con el
Cada nivel de gobierno cuenta con su pro-
país o la región implicada, una agen-
pia agenda. Las agendas regionales
da o batería de proyectos específi-
usualmente se alimentan de las necesida-
cos); y
des, problemáticas y políticas de carácter sectorial o de desarrollo territorial específi-
e)
Los pactos y acuerdos establecidos
co, así como de las políticas que desde el
con grupos económicos, de empre-
gobierno nacional les sean directamente
sarios, gremiales, etc., tanto a nivel
encomendadas para atender parcelas es-
local como regional.
pecíficas de actuación dentro de la agenda nacional.
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2. Formulación
4. Implementación
Una vez el problema se convierte en un
Se refiere a todas las acciones y todos los
problema ‘público’ y, por tanto, pasa a for-
procesos posteriores emanados de la
mar parte de la agenda gubernamental,
adopción de la política pública. La imple-
se entra en la fase de formulación.
mentación es la puesta en acción de la
Durante esta fase se diseña la política,
política. Por lo mismo nos permite cono-
estableciendo metas y objetivos a alcan-
cer los problemas, vacíos y aciertos del
zar, detectando y caracterizando alternati-
diseño de la política con el mundo real. En
vas para estos objetivos, valorando, com-
esta fase intervienen múltiples actores del
parando y seleccionado una opción o
poder ejecutivo, las burocracias en sus
combinación de opciones.
distintos niveles, la sociedad civil, entidades públicas, organizaciones ciudadanas,
Por su centralidad en este documento, la formulación de las políticas como procedimiento analítico y deliberativo es la etapa del ciclo que trataremos con más detalle.
etc. Esta es también la fase donde la gestión pública entra en escena y se convierte en un factor determinante del desarrollo de las políticas y en punto neurálgico de su potencial efectividad, despliegue, arti-
3. Adopción
culación y resultados.
La adopción es la plasmación legal de la
5.Evaluación:
política. Para que una política pública exista, debe emanar de una autoridad pública, debe seguir los procedimientos establecidos, debe tener su respaldo en la normativa legal existente y debe ser legalmente sancionada.
La evaluación nos permite conocer los aciertos y problemas que ha tenido una política pública, desde la conformación de la agenda hasta su implementación, y se convierte en el punto de partida de reformulaciones posteriores, dando pie a un nuevo ciclo de políticas públicas.
Aunque la lógica tradicional del proceso
Por ello, el modelo más adecuado para la
de las políticas enfatiza la linealidad
comprensión de este proceso es de tipo
(donde la formulación pareciera preceder
cíclico, mismo que reconoce que el re-
a la implementación y ésta a la evalua-
planteamiento de cualquier fase puede
ción), en realidad las fases no siempre
afectar a las precedentes tanto como al
operan en dicha lógica secuencial, y en
diseño mismo de la política. Este modelo,
muchas ocasiones pueden existir fases de
por otra parte, enfatiza el necesario papel
manera simultánea. Además, la formula-
de la retroalimentación, es decir, del cono-
ción se alimenta constantemente de la im-
cimiento y el aprendizaje adquiridos con el
plementación y de la evaluación, y no solo
propio proceso de las políticas públicas
de la conformación de la agenda que la
(todo ello bajo la óptica de entender el ci-
precede.
clo como un sistema).
A continuación se presenta un esquema del ciclo de las políticas públicas (véase gráficotabla 3):
Etapa 2 Formulación de la política
Etapa 1 Formación del Problema
Etapa 5 Evaluación
Etapa 3 Adopción
Etapa 4 Implementación
Fuente: Adaptado de Portney(Portney 1995).
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El modelo cíclico reconoce la importancia de la formulación al interior del ciclo de las políticas públicas. Con la formulación se asocian de una forma prácticamente indivisible los fines, los instrumentos, las justificaciones y la estructura de implementación que da vida a una política pública, es decir, se construye un diseño de política pública, que determinará gran parte del proceso político (pues condiciona las expectativas de los actores políticos implicados o afectados), desde la aprobación y adopción hasta su implementación y evaluación.
CAPÍTULO 2: Fases de la formulación de políticas públicas en clave de cohesión social
En esta sección se describen las cinco fases de la formulación de políticas públicas:
Determinar el punto de inicio
Identificar a los actores relevantes
Caracterizar el problema
Explorar alternativas e institucionalizar.
Se hace una breve descripción de cada una, el impacto que pueden tener en la creación o destrucción de cohesión social, y se utilizan casos específicos para ejemplificar dichas cuestiones. Palabras clave: formulación de políticas; cohesión social; caracterización del problema; alternativas.
Así como las políticas públicas tienen un ciclo, marcado por fases que no son siempre lineales y que se retroalimentan entre ellas, la formulación en específico a su vez cuenta con fases interrelacionadas en su elaboración. No son pocos los académicos que trabajan estos temas, y dichos puntos suelen cambiar ocasionalmente de autor en autor. Por lo mismo, en este documento presentamos la siguiente propuesta (gráfico-tabla 4).
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
Gráfico-tabla 4.Cinco fases en la formulación de políticas públicas en clave de cohesión
Diagnóstico y recolección de información
Formulación propiamente dicha
Fases
Objetivos
1. Determinar el punto de inicio
Definir la situación problemática, conocer los distintos acercamientos realizados
2.Identificar actores relevantes
Identificar grupos y actores afectados, sus intereses y sus agendas políticas
3.Caracterizar el problema
Definir el problema de una forma clara, concisa, en clave de cohesión social
4.Definir herramientas y soluciones
Encontrar la alternativa o el conjunto de alternativas para tratar el problema definido
5.Institucionalizar
Lograr que la política pública cuente con los elementos para el logro de sus fines
Vemos que existen cinco fases diferencia-
Cabe resaltar que, como en el caso del
das, las cuales se reúnen en dos etapas
ciclo de las políticas públicas, estas fases
distintas:
no siempre actúan de manera lineal y pro-
Una primera de diagnóstico y reco-
gresiva, puesto que mantienen una cons-
lección de información.
tante retroalimentación entre ellas.
Una segunda que se centra en la for-
Por ejemplo, la que marcamos aquí como
mulación misma de la política públi-
última fase, la institucionalización, suele (y
ca.
debe) estar presente durante todo el pro-
ceso. A continuación explicaremos en detalle las fases, intentando ejemplificarlas con
Aún así, en aras de la claridad explicativa,
casos reales, así como señalando su in-
señalaremos cada una de manera indivi-
fluencia en la creación o destrucción de
dual.
cohesión en un territorio.
2.1. Determinar el punto de inicio Lo esencial de una política pública es sa-
En esta fase también es necesario descri-
ber detallar el punto de inicio, esto es, co-
bir cómo se insertaría nuestra política de-
nocer la situación problemática que se in-
ntro del conjunto de estrategias (o planes
tenta resolver, así como las dimensiones
específicos) que a modo de “paraguas de
en las que ésta se mueve. Para ello se
políticas” definen genéricamente las agen-
requiere:
das nacionales, regionales o locales en
Un diagnóstico preliminar, que permita identificar, definir y dimensionar
El objetivo es lograr una mayor coheren-
la situación problemática, las aspira-
cia, tanto horizontal como vertical, tras-
ciones sociales, las capacidades, los
cender los “límites de la especialización
recursos y las herramientas existen-
sectorial” (Godínez 2010) en la atención a
tes.
los problemas públicos, y ofrecer una arti-
Identificar y valorar la existencia previa de formulaciones y/o propuestas de política pública vinculados a la situación problemática que se intenta resolver.
Detectar políticas públicas existentes que tengan algún nivel de influencia y/o impacto en la resolución de la situación problemática, sean estas de carácter complementario o que incidan en la definición del problema.
materia de cohesión social (FIIAPP 2008).
Identificar y valorar posibles marcos de referencia y/o buenas prácticas que se relacionen a una adecuada formulación en el diseño de la política.
culación institucional de la misma en los
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
Recuadro 1. Ejemplo sobre cómo determinar el punto de inicio en clave de cohesión social. Plan Barcelona Interculturalidad (España)
Uno de los grandes logros del Plan Barcelona Interculturalidad fue construir sobre lo ya construido. Toda su fase de formulación se afianzó en programas que el Ayuntamiento de Barcelona venía desarrollando desde 1999 en temas de interculturalidad (cuando la población inmigrante de la ciudad no llegaba al 3 por ciento), y partiendo del Plan de Trabajo Inmigración 2008 – 2011, que planteaba lineamientos y puntos de trabajo basados en el consenso, la universalización de los servicios y la participación de todos los actores en cuestión. Gracias a estos precedentes, la construcción del Plan pudo utilizar mecanismos ya existentes de participación, así como generar nuevas estrategias afianzadas en los múltiples programas que ya existían en los diversos organismos del ayuntamiento. El Plan se realizó entonces, en primera medida, por medio de la integración de la ciudadanía en su conjunto (y no solo a la población inmigrante) mediante sesiones participativas, encuestas y el uso de nuevas tecnologías, de manera que se pudiera contar con un diagnóstico completo de la situación (ver inciso a. de este apartado). Un segundo punto fue el involucramiento transversal de las diferentes áreas y sectores del ayuntamiento, que permitiera un acercamiento integral además de aprovechar los lazos ya construidos con la población (ver inciso b y c de este apartado). Por último, se realizó el análisis completo de dicho trabajo, lo cual generó el cuerpo del Plan: diez ejes temáticos, treinta objetivos específicos y noventa medidas de acción. Gracias al aprovechamiento de los recursos ya existentes y a la integración de los puntos de vista de la ciudadanía, se logró consolidar un plan estratégico de mediano y largo plazo en aras de una integración cultural más armoniosa en la ciudad catalana. Más información: Araya, M. 2010. Movimientos migratorios y cohesión social local: Análisis de experiencias relevantes en políticas públicas locales en América Latina y Europa. http://www.urb-al3.eu/uploads/documentos/ Revista_n.1_urb_alIII_2.pdf Ayuntamiento de Barcelona (2009) “Pla Barcelona Interculturalitat”Fuente:www.bcn.cat/novaciutadania/pdf/ es/PlaBCNInterculturalitatCast130510_es.pdf
Preguntas para la reflexión: ¿En qué medida se tomaron en cuenta las aspiraciones sociales, capacidades y recursos de los beneficiarios de esta política? ¿La resolución de los casos responde a aspectos coyunturales (e irrepetibles) propios de este caso en específico? ¿Qué tanto influye la evaluación de políticas públicas previas o experiencias comparadas?
Aunque esta fase se refiere más que todo a la etapa de diagnóstico del problema, es necesario estar atentos para detectar desde el principio los acercamientos previos y las políticas públicas existentes que puedan apoyar nuestra formulación en clave de co2.2. Identificar los actores relevantes
les.
En el proceso de formulación de políticas públicas intervienen una gran variedad de
actores (políticos, profesionales, técnicos, miembros de la sociedad civil, grupos de interés entre otros) que interactúan en diversas arenas y a lo largo del tiempo. Por ello, se requiere como punto prelimi-
Siguiendo los planteamientos de Choy (Choy 2005), mediante dicha identificación se hace posible:
minada política.
tión que nos compete,
asociadas a nuestro problema,
La influencia relativa que tienen cada uno de ellos,
Ayudar en los esfuerzos de construcción de consensos entre diversos
Las posturas tomadas por estos respecto de formulaciones previas o
Aportar al diseño de estrategias que mejoren la factibilidad de una deter-
La identificación de los actores políticos y sociales implicados en la cues-
Su capacidad de cooperar a lo largo del tiempo.
nar de diagnóstico:
La existencia de liderazgos funciona-
grupos.
Al facilitar que quienes establecen las políticas comprendan las perspectivas de otros actores.
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
Proporcionar un mecanismo integra-
Ahora bien, no basta con identificar los
dor de equipos como bases para la
actores (es decir armar una lista o enume-
introducción de cambios en las políti-
ración de los mismos) es preciso además
cas.
que los actores políticos encargados de la
Evaluar la relativa factibilidad de diferentes alternativas en un ambiente
formulación de una política conozcan:
Los recursos con los que cuentan tales actores (sean financieros, natu-
político complejo.
rales o tecnológicos, así como su autoridad formal, su influencia en la Es claro señalar que el mapa de poder se
opinión pública, su capacidad de mo-
actualiza a cada situación y en cada con-
vilización social, sus habilidad de li-
texto particular, por lo cual debe estar en
derazgo y su potencial aptitud para
constante construcción y actualización
cooperar a mediano y largo plazo ),
según las dinámicas locales. La identificación de actores relevantes, a
Los interés concretos y compromisos a los que tales actores están ligados,
su vez, tiene un impacto esencial en la cohesión social, puesto que si queremos
Su vinculación (sea esta positiva o
formular una política que sea integradora,
negativa) con otros actores afecta-
que permita la interacción y la confianza
dos por la situación problemática
entre los actores sociales, es necesario
que se está abordando (ver también
que se tengan en cuenta los actores más
Anexo 2. Identificación de actores
relevantes, esto es, los posibles beneficia-
relevantes).
rios y afectados por la política pública. Dejar de lado a algún grupo de relevancia puede significar no solo un debilitamiento del impacto de la política pública, sino una falla fundamental en la creación y fortalecimiento de cohesión social en nuestro territorio.
Recuadro 2. Ejemplo sobre cómo identificar los actores relevantes en clave de cohesión social. Sistema Municipal de Planeación Estratégica Integral. Ayuntamiento de León, Guanajuato (México)
Por mandato de la Ley Orgánica Municipal del estado de Guanajuato, en México, la ciudad de León implementó un Plan de Desarrollo Municipal a largo plazo, con visión a 25 años y de revisión quinquenal, que permitiera contar con objetivos claros para el desarrollo local. Para tal finalidad, el ayuntamiento coordinó espacios de interacción con otros actores sociales para sumar aportes, lograr espacios de reflexión y plantear objetivos comunes a futuro. Concibiendo desde el comienzo al municipio como un ente integrado e interdependiente, tanto de sus actores internos como del contexto regional en el que se inserta la ciudad, se estableció el Sistema Municipal de Planeación Estratégica Municipal, el cual integra consejos sectoriales y comunitarios, comités estratégicos y asambleas participativas que buscan aprovechar su ventaja comparativa (la industrial de piel y calzado) para generar planes de desarrollo basados en la innovación y en la articulación público – privada en pos del mejoramiento de la base económica de la ciudad. Vemos entonces que la identificación de los actores relevantes en su territorio y su integración dentro de su plan de acción permitió al ayuntamiento generar objetivos a largo plazo de desarrollo y mecanismos para alcanzarlos desde su propio territorio.
Más información: Godínez, V. 2010. Competitividad territorial y cohesión social: consideraciones sobre una relación compleja con referencia a tres experiencias latinoamericanas. Talleres Urbsocial, Sitges (Octubre).Fuente: http://www.urb-al3.eu/uploads/ documentos/CompTerritorialfinal.pdf
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
Recuadro 3. Ejemplo sobre cómo identificar los actores relevantes en clave de cohesión social”. Construcción del Bypass Carretera Panamericana en Temuco (Chile)
A mediados de los años 90 el gobierno chileno decidió concesionar la Ruta 5 (Carretera Panamericana) entre las poblaciones de La Serena y Puerto Montt. En su paso por la ciudad de Temuco, capital de la región de la Araucanía, dicha vía atravesaba el casco urbano, lo que implicaba un aumento desmesurado de costos tanto de construcción como de movilidad. Se estableció entonces un desvío o derivación (bypass) que atravesara la zona sin entrar en la ciudad, la cual debía realizarse justamente en territorio de los Mapuches, quienes veían la obra en cuestión con desconfianza. Antes que imponer la construcción del desvío, invocando el bien de la mayoría por encima del de los indígenas de la zona, el Ministerio de Obras Públicas de Chile, a través de la Secretaría Regional Ministerial de la IX Región, creó un equipo de trabajo que permitiera un diálogo directo con la comunidad Mapuche, de manera que se establecieran soluciones conjuntas que aseguraran un impacto negativo mínimo de la obra de infraestructura en la población indígena. Esto implicó a su vez la reestructuración de los planes originales para que minimizar el impacto negativo y la creación de un Fondo de Compensaciones para el desarrollo de la comunidad indígena. Aunque en principio el proceso de diálogo tomó más tiempo, dicho proceso no solo generó un acercamiento entre el gobierno y la comunidad Mapuche, sino que logró evitar los costos, no solo temporales o materiales sino sociales a su vez, que acarrearía el rechazo ante medidas impositivas por parte del gobierno. Más información: Sistema Regional de Información sobre Buenas Prácticas de América Latina y el Caribe (SIPAL): http://www.sipalonline.org/practicassc/resumsc/temucores.html Preguntas para la reflexión: ¿Cuáles son los recursos específicos con los que cuenta cada uno de los actores involucrados y/o afectados? ¿Se han utilizado tales recursos adecuadamente?
Interesa incorporar una descripción de
2.3. Caracterizar el problema Una vez terminadas las fases de diagnóstico, entramos de lleno a las fases de formulación propiamente dichas. Estas son: caracterización, selección de alterna-
cómo afecta dicho problema al territorio en cuestión, así como conocer las claves políticas e institucionales que rodean al mismo.
tivas e institucionalización.
Determinar los efectos potencia-
La caracterización del problema busca
les quepueden ser atribuibles direc-
realizar un ejercicio de identificación de
tamente al problema definido: Tal
los principales atributos de una situación
labor, nos permitirá argumentar la
problemática, para definirla de una forma
necesidad o pertinencia de actuar o,
clara, concisa y útil que permita la cons-
por el contrario, el peligro y conse-
trucción y elección de alternativas de ac-
cuencias que supondría tal curso de
ción.
acción.
Los pasos para la caracterización del
El ejercicio de caracterización y de defini-
problema son tres:
ción del problema es constante, y el for-
mulador de políticas deberá revisarlo o Enunciar la situación problemática como problema: Esto se realiza
adecuarlo tantas veces como sea necesario.
sobre la base de la información dis-
ponible, partiendo de las dos etapas
Es en este momento cuando debemos
anteriores. A tal fin, será conveniente
subrayar que la caracterización del pro-
tomar en consideración los atributos
blema es un punto absolutamente impres-
del problema observándolos históri-
cindible de elaborar en clave de cohesión
camente, de manera que se apre-
social, pues de la forma como nos acer-
cien las tendencias y evoluciones
quemos al problema depende directa-
alrededor de un problema en especí-
mente si se construye o se destruye la
fico.
interacción y la confianza entre actores en un territorio. Como veremos en el si-
Caracterización
del
problema:
Identificar tanto las causas principales que generan el problema como sus consecuencias.
guiente capítulo, es en las fases de formulación propiamente dicha donde se genera un mayor impacto en las posibilidades de cohesión social de una política pública (véase también Anexo 3)
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Recuadro 4. Ejemplo sobre cómo caracterizar el problema en clave de cohesión social. Proyecto Urbano Integral (PUI) de la Zona Nororiental de la ciudad de Medellín (Colombia)
Las comunas Nororientales de la ciudad de Medellín han sido durante años lugar tradicional de llegada de miles de migrantes internos y desplazados del conflicto armado colombiano, situación que ha convertido a este sector en una zona de gran densidad, con escasos recursos, niveles deficientes de calidad de vida y bajo desarrollo humano. Al mismo tiempo, las comunas han sido escenarios de todo tipo de violencia que desde los años 80 se ha apoyado en el narcotráfico como fuente de financiación, lo cual ha terminado por convertirlas en sectores segregados y estigmatizados durante años para el resto de la ciudad. Las intervenciones estatales en esta zona habían sido, de manera tradicional, de carácter policivas, puesto que las comunas eran vistas como focos de delincuencia que debían ser controladas por la fuerza pública antes de cualquier otra acción estatal. Pero con el surgimiento del Proyecto Urbano Integral (PUI) de la Zona Nororiental, la concepción de la situación problemática de esta zona de Medellín pasó de ser un problema de orden público a un problema de orden social. La nueva caracterización del problema se basó en la idea de integrar zonas históricamente marginadas (tanto física como socialmente) y realizar una intervención en clave comunitaria que permitiera el involucramiento de la ciudadanía en su propio proceso de desarrollo. Se entendió entonces que la problemática de esta zona iba más allá de las bandas y el narcotráfico, y que era necesario atender e involucrar a la gran mayoría de la población que no hacía parte de dichas redes delincuenciales.
A consecuencia, el programa buscó desde el principio afianzar una cultura participativa en la comunidad, de manera que pudiera contar con una invaluable fuente de información local que permita enfocar los esfuerzos de la alcaldía hacia los puntos prioritarios de la población. Esto obligó a la administración a realizar un esfuerzo considerable de coordinación para realizar trabajos transversales en el territorio y permitió reducir los niveles de desconfianza e informalidad en las relaciones público privadas de la comuna. Los resultados sociales son muy significativos a la fecha: se alcanzó el 100% del acceso a salud y el 98% de educación primaria y secundaria; se ejecutaron (y ejecutan) programas para la primera infancia, y atención a excombatientes y víctimas del conflicto armado; se establecieron empleos directos para la construcción de parques y bibliotecas y se generó un centro de desarrollo económico que permitió un incremento del 300% de la actividad comercial de la zona. Más información: Alcaldía de Medellín. Fuente:http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/I_gestion/ puinororientalproyectos.jsp Godás i Pérez, X. 2010. Pobreza, desigualdad y cohesión social: Análisis de experiencias significativas en políticas públicas locales en América Latina y Europa. En: http://www.urb-al3.eu/uploads/documentos/Revista_n.1_urb_alIII_2.pdf Hernández Correa, C. A. 2006. Proyecto Urbano Integral en la zona nororiental de Medellín. Un Modelo de transformación de ciudad I Congreso Internacional sobre Desarrollo Humano, Madrid. Fuente: http://www.madrid.es/UnidadesDescentralizadas/ CooperacionEInmigracion/Cooperacion/EspecialesInformativos/ ProgramaCoopDesarrollo/RedUniversitaria/Ficheros/LIBRO_Pobres.pdf Open Architecture Network. Fuente: http://openarchitecturenetwork.org/projects/puimedellin
Preguntas para la reflexión: ¿A qué razones, cree usted, obedece el enfoque adoptado? ¿Cómo podría medirse su éxito o fracaso en creación de cohesión social?
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
2.3. Definir Herramientas y Soluciones En esta fase, el objetivo es encontrar la alternativa o el conjunto de alternativas para tratar el problema definido. Recordemos también que ninguna política pública opera en el vacío, por lo cual su articulación y vinculación a otras acciones estatales es esencial. A continuación se ofrece la relación de acciones para promover un mayor grado de cohesión social del Programa URBAL-III (gráfico-tabla 5). Ahora, es necesario saber que pueden existir acciones que no se encuentren contempladas aquí, y que la elección de uno u otro modelo de intervención parte de la forma como ha sido caracterizado el problema previamente. Gráfico-tabla 5. Ámbitos de intervención pública en clave de cohesión social. Fuente: Adaptación de OCO (OCO2010) Sectores de intervención
Batería de alternativas para alcanzar cohesión social
Productiva y ocupacional: (Políticas de empleo, innovación, de apoyo a la creación de empresas, la cultura emprendedora y el asociacionismo )
Creación de empleo, Mercado de trabajo inclusivo, Formación profesional, Fomento de cultura emprendedora y cooperativismo, Creación de empresas, formalización de actividades económicas, competitividad en el tejido empresarial e innovación, asociacionismo empresarial y cadenas productivas, estructuras de apoyo y promoción de iniciativas emprendedoras, estructuras de apoyo y codesarrollo de los emigrados vinculado a las remesas, instrumentos financieros de apoyo a iniciativas emprendedoras
Social: (Acceso universal a los servicios sociales básicos y seguridad)
Provisión de servicios sociales básicos (según competencias de los niveles de gobierno), cobertura y calidad de los servicios sociales, cooperación público-privada en la prestación de servicios básicos, innovación, promoción de la seguridad ciudadana, Prevención de la violencia
Cívica: (Construcción de ciudadanía activa)
Cultura de identidad y apropiación ciudadana, participación ciudadana, igualdad de género, integración de grupos sociales más vulnerables, políticas sectoriales de participación, políticas locales de participación en la definición de políticas públicas
Territorial: (Reducción de los desequilibrios territoriales)
Planeamiento y ordenamiento integral del territorio, gestión territorial con enfoque integrado, regeneración urbana desde una perspectiva integrada, cooperación transfronteriza, institucionalización de los espacios de planificación y gestión local y subnacional.
Institucional: Fortalecimiento institucional y fiscalidad local)
Establecimiento y mejora de sistemas integrados de gestión de políticas públicas, planificación estratégica local y ámbitos subnacionales, gobernanza multinivel, capacidades de gestión locales, representatividad y mejor del clima institucional, capacidades técnicas de los cuerpos de funcionarios y actores locales, estrategias de concertación público-privada, innovaciones en la gestión local, fiscalidad y finanzas, guías y procedimientos de organización y gestión pública.
Evidentemente, definir alternativas en cla-
La adecuada utilización de recursos (racionalidad económica)
La adecuación a la legislación preexistente (racionalidad legal)
ve de cohesión social depende en gran medida del proceso mediante el cual los actores implicados establezcan preferencias y negocien cursos de acción. El deci-
la definición de herramientas en clave de
sor no obstante, puede orientar este pro-
cohesión social debe tener en cuenta,
ceso limitando las alternativas a aquellas
además de las antes mencionadas, una
que efectivamente promuevan una co-
racionalidad social, entendida como la
hesión social (véase también Anexo 4.Las
comparación de alternativas por su capa-
cosas que el gobierno hace).
cidad de crear instituciones o para conso-
También es necesario tener en cuenta que, aunque existen varios tipos de racionalidad que permiten argumentar la elección de una u otra alternativa, entre los que se incluyen,
El cumplimiento de objetivos (racionalidad técnica)
lidar la institucionalización (Dunn 1994), pues si queremos seleccionar herramientas que permitan generar impactos positivos a nivel de cohesión social, es necesario mantener siempre en mente y de manera fundamental las implicaciones sociales que conllevan las acciones asignadas a una política pública.
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
Recuadro 5. Ejemplo sobre cómo definir herramientas y soluciones en clave de cohesión social. Atención integral en salud a la poblaciónindígenacon elevada movilidad en el Cantón Coto Brus (Costa Rica). La población indígena ngöbe-buglé, naturales de Panamá, cruza la frontera con Costa Rica desde hace más de 20 años, y de manera irregular, para trabajar en las plantaciones de café. Se trata de una población que vive por debajo de los índices de pobreza, con bajo niveles educativos, con índices elevados de mortandad materno infantil y niveles elevados de desnutrición. A su vez, dada su condición de movilidad continua, su situación irregular en el país, y por ello, su desconfianza hacia las autoridades locales, la atención a dicha población no ha sido menos que problemática. Por medio de un diagnóstico elaborado por las autoridades municipales, se establecieron ciertas pautas de acción integral: dado que los indígenas no se acercaban a los puestos de salud, la opción fue acercarse a ellos en sus puestos de trabajo. Para ello, se necesitó establecer contactos con las haciendas cafeteras, a las cuales se les otorgó un sello de calidad si cumplían las disposiciones locales. Se estableció a su vez que para el tipo de necesidades médicas que presentaban los ngöbe no era necesario contratar doctores, sino que con enfermeras y con planes de educación era más que suficiente. Por último, se establecieron pautas de acción al interior de la administración para evitar cualquier tipo de discriminación, consciente o inconsciente, por parte de los funcionarios públicos. De esta manera, gracias a un trabajo de investigación con la comunidad, el Cantón pudo contar con las herramientas suficientes para tomar las decisiones más adecuadas en materia de política de atención a esta población indígena. Más información: Caja Costarricense de Seguro Social. Fuente: http://www.ccss.sa.cr/ Rey de Marulanda, N. y Tancredi, F., 2010. De la innovación Social a la Política Pública. Historias de Éxito en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL. http:// www.eclac.org/publicaciones/xml/2/41582/innovacion-social-politica-publica2010.pdf
Preguntas para la Reflexión: ¿Puede decirse que la alternativa más adecuada es ser socialmente racional en los fines y económicamente racional en los medios? ¿Es una trampa separar medios y fines en la selección de alternativas? ¿Es posible que existan incompatibilidades entre lo económico y lo social? ¿Cómo podríamos enfrentarnos a esta situación?
2.5. Institucionalizar La idea de institucionalizar implica dos
realidad en nuestros países, sobre todo
cuestiones fundamentales:
en el orden territorial.
La definición de reglas claras y con-
Aún así, existe un listado de elementos
sensuadas sobre los procesos de
esenciales que se deben tener en cuenta
toma de decisiones y de implemen-
para lograr una adecuada institucionaliza-
tación de la política.
ción:
La construcción de estructuras definidas que tengan capacidad de per-
durar en el tiempo. Esto permitirá la estabilidad, adaptabili-
Calendario de compromisos y actuaciones;
Relación de recursos necesarios pa-
dad, coordinación y coherencia de una
ra la implementación de la política
política pública.
pública;
Ahora, muchas de estas cuestiones de-
penden en gran medida de las capacidades organizativas y de gestión que se ten-
Descripción relatada de la estrategia de implementación consensuada;
Normas y sanciones en caso de in-
gan a la mano.
cumplimiento, sobre todo si son mu-
Lo ideal sería disponer de un modelo de
chos los actores implicados en la
gestión adecuado, de una infraestructura
política pública;
organizativa coherente y de recursos
Definición de los mecanismos que
humanos profesionalizados que garanti-
permitan cambios en las reglas de
cen la buena salud del diseño y formula-
juego, según sea conveniente, para
ción de la política en su fase de imple-
mantener capacidad de adaptación
mentación, lo cual no es siempre una
ante cualquier eventualidad.
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
Evidentemente, todas estas cuestiones son resultado de procesos políticos vinculados a la deliberación y participación, donde los actores políticos clave no sólo definen qué y cómo, sino también la estrategia para lograrlo. Por ello se recomienda que todos estos elementos se negocien y desarrollen durante todo el proceso de formulación de la política pública.
Recuadro 6. Ejemplo sobre cómo institucionalizar en clave de cohesión social: Los presupuestos participativos de Porto Alegre (Brasil)
El caso de Porto Alegre es tal vez el más conocido internacionalmente de intervención de la sociedad civil en temas del gobierno local. Establecidos en 1989, con la llegada del Partido de los Trabajadores (PT) al poder, los presupuestos participativos han sido base de múltiples trabajos académicos por su potencial sobre la democracia, la construcción de ciudadanía y el alcance de la eficiencia gubernamental por medio de la asignación de recursos según las preferencias de la población. Desde su misma formulación, esta política pública se basó en el involucramiento constante de la ciudadanía, en su formación y movilización, y en la construcción de relaciones entre la población y el gobierno local. Estableciendo reglas claras de juego, con responsabilidades de lado y lado, así como una constante interacción entre los actores, los presupuestos participativos fueron consolidándose tanto al interior del gobierno como entre la población, la cual ha adoptado dicho mecanismo de asignación presupuestal como parte normal de su vida en comunidad. Gracias a su diseño integrador, basado en la interacción y la construcción de capacidades, los presupuestos participativos han conseguido un gran nivel de enraizamiento entre la población de Porto Alegre, al punto que se ha mantenido durante más de veinte años hasta el día de hoy, aún con la salida del poder del PT del ayuntamiento en el 2004.
Preguntas para la Reflexión: ¿Qué elementos culturales y/o normativos pueden limitar u obstaculizar la institucionalización de procesos de formulación participativas? ¿Cómo logramos establecer reglas claras de juego entre actores antagónicos?
Como hemos observado hasta ahora, en todas las fases de la formulación de una política pública, sean de diagnóstico o de formulación propiamente dicha, se encuentran elementos que inciden las posibilidades que tiene la misma de afectar de manera positiva o negativa la cohesión social. Esto implica una relación directa entre cualquier política pública y la interacción y confianza generada al interior de una comunidad, por lo que debe tenerse en cuenta en todo momento si no queremos efectos indeseados a causa de la acción gubernamental en nuestros territorios.
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
CAPÍTULO 3: Distintas formulaciones llevan a distintos resultados
En el siguiente capítulo tocaremos a fondo los ámbitos clave de la formulación de las políticas (ideas, herramientas y procesos) en los que una política pública afecta a la cohesión social, y señalaremos cómo se relacionan éstos ámbitos con el proceso de formulación. Para ello nos serviremos del análisis de dos casos de formulación que tratan el mismo tema: la formulación de políticas de vivienda digna en barrios desfavorecidos en Argentina y Chile. Se destacan las diferencias y virtudes esenciales de las formulaciones en clave de cohesión social frente a los acercamientos más tradicionales.
Palabras clave: Cohesión social, formulación políticas pública, políticas en clave de cohesión social, políticas tradicionales.
“Las políticas públicasno constituyen solamente un conjunto de decisiones que se convierten en determinadas formas de intervención en la vida económica, social y política de las comunidades. También son una narración —o si se prefiere, una interpretación—, implícita o explícita del contexto en el que se insertan dichas decisiones e intervenciones. Esto incluye ciertas visiones de futuro, por lo que es pertinente convenir que si bien la política pública es asunto de realidades también lo es de propósitos. Convertir estos propósitos en acción pública y colectiva y hacer alcanzables aquellas visiones requiere de un horizonte sólido formado de diagnósticos y balances de problemas, pero al mismo tiempo ofertas de solución” (Godínez 2010:4)
En el capítulo anterior vimos, mediante
más completa de cómo una formulación
ejemplos al pie de cada explicación, cómo
de políticas puede hacerse en clave de
en las diferentes fases de la formulación
cohesión social y cómo ésta se diferencia
de las políticas públicas la cohesión social
de una formulación tradicional.
puede ser potenciada.
En la siguiente tabla se resumen cómo se
En este capítulo integraremos las fases
relacionan las fases de una formulación
de las políticas públicas vistas en el capí-
de políticas públicas con los ámbitos don-
tulo 2 con los tres ámbitos clave en la for-
de se afecta a la cohesión social (gráfico-
mulación de políticas (ideas, herramien-
tabla6).
tas y procesos), con el fin de dar una Gráfico-tabla 6. Ámbitos de la formulación que afectan a la cohesión social Etapas Diagnóstico e información
Formulación propiamente dicha
Fases
Ámbitos
Impactos sobre la cohesión social
1.Definir punto de inicio
Ideas: Diagnóstico
¿Cuál es el problema?
2.Identificar actores relevantes
Ideas: Diagnóstico
¿Quiénes intervienen?
3.Caracterizar el problema
Ideas: Caracterización
¿Cómo entendemos el problema?
4.Explorar y seleccionar alternativas
Herramientas
¿Qué acciones emprendemos para solucionar el problema?
5.Institucionaliza r
Procesos
¿Cómo llevamos a cabo el proceso de formulación?
Fuente: Elaboración propia Aunque está claro que el diagnóstico es
elaborada en clave de cohesión social y
fundamental para cualquier formulación
otros acercamientos más tradicionales en
de políticas públicas, en este capítulo nos
donde no está presente dicha prerrogati-
centraremos en las tres últimas fases de
va.
la formulación, donde el impacto sobre la
Veremos a continuación cómo distintas
cohesión social tiende a ser mucho más
ideas, herramientas y procesos conllevan
fuerte y donde se evidencia la gran diferencia que existe entre una formulación
a su vez a distintos impactos y resultados de la acción gubernamental, sobre todo
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
en el tema específico de la cohesión so-
Ello es debido a que los esfuerzos de abs-
cial. Al mismo tiempo, ejemplificaremos
tracción y construcción teórica (a fin de
algunos puntos destacables basándonos
ganar en claridad o coherencia y de pro-
en dos casos distintos de formulación de
fundizar su capacidad explicativa) acent-
políticas sobre un mismo problema y vere-
úan ciertos rasgos de la realidad social, a
mos puntualmente cómo la diferencia en-
la manera de los tipos ideales.
tre ideas, herramientas y procesos pueden cambiar de manera distinta el efecto de una política pública sobre la cohesión social.
Como se ha dicho, los casos en cuestión se refieren a dos respuestas públicas a un mismo problema (proveer de una vivienda digna a un sector de la población). Para
Una advertencia que debemos tomar en
tal fin, veremos en clave comparativa los
mente en este capítulo, es que no existen
casos del programa Nuevos Barrios en
ejemplos o casos prácticos que calcen
Córdoba (Argentina, 2003) y el programa
totalmente en las categorías analíticas
ChileBarrio en Iquique (Chile 2003). Los
aquí propuestas, y por tanto los dos casos
desarrollos de tales casos se encuentran
escogidos para ilustrarlo no son la excep-
en los recuadros 7, 8, 9 y 10. Ofrecemos
ción.
aquí una breve introducción en el recuadro 7.
Recuadro 7. Nuevos Barrios (Córdoba, Argentina) y Chile Barrio (Iquique, Chile): dos formulaciones distintas de políticas públicas
Durante la concepción del programa Nuevos Barrios, establecido por la Provincia de Córdoba en la Argentina en el año 2003 con ayuda del Banco Interamericano de Desarrollo, la prioridad de la política era entregarle a cada familia que habitaba en las villas seleccionadas una vivienda física en condiciones. Dado que dichos asentamientos del centro de la ciudad de Córdoba, además de presentar niveles elevados de precariedad y exclusión social, se encontraban en zonas de riesgo por inundaciones, el diseño de la política pública de intervención se fundó en la carencia de la infraestructura adecuada para que cientos de familias pudieran vivir dignamente. Se asumió entonces que con la entrega de viviendas a la comunidad se cumplirían los objetivos de reducción de precariedad, exclusión y desatención a la ciudadanía. En el caso de Iquique, Chile, la idea principal del programaChile Barrio no solo era acabar con la precariedad de la vivienda en el asentamiento de la Quinta Monroy, sino a su vez buscar alternativas para que la comunidad pudiera mantenerse en el mismo terreno donde se ubicaba el asentamiento, puesto que la política quería mantener los lazos sociales, laborales y sentimentales generados durante años por las familias beneficiadas. Vemos entonces que este programa se concibe no solo teniendo en cuenta la infraestructura necesaria para las viviendas, esto es, basándose en un acercamiento unidimensional (únicamente en su dimensión objetiva) sino que se opta más por un acercamiento multidimensional, al incorporar a su vez un acercamiento a las cuestiones subjetivas de pertenencia a un territorio por parte de la población.
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
3.1. Distintas ideas o discursos gene-
problema concreto de la agenda pública.
ran distintos cursos de acción.
Ese, sin embargo, no es el único objetivo
Las políticas públicas se diseñan sobre la
que persiguen. Buscan soluciones que
base de una construcción narrativa de la
también ayuden a encauzar las tensiones
realidad. La forma de “leer” un determina-
y los quiebres (las disparidades sociales,
do problema tiene un impacto necesario
las “brechas” en el acceso al bienestar de
sobre la solución que se diseña para
algunos grupos de población) y que con-
hacerle frente. Las construcciones narrati-
tribuyan
vas involucran un lenguaje que no está
(parcial) del ideal de sociedad cohesiona-
exento de valores y que implican una to-
da.
ma de posición sobre las visiones del futu-
En el ámbito específico de las ideas, la
ro al que se aspira, las cuales pueden fa-
diferencia esencial entre una caracteriza-
cilitar o no, la construcción de consensos
ción tradicional y una elaborada en clave
sobre la política pública así como la gene-
de cohesión social es que mientras la
ración de complicidades ciudadanas, alla-
primera busca solucionar una situación
nando el camino de la toma de decisiones
problemática puntal, la segunda busca
y en la implementación.
que dicha solución genere en lo posi-
En este sentido la cohesión social es un
ble un impacto sensible, deseado y po-
marco de referencia obligado para la
sitivo sobre la manera en que se rela-
adopción de políticas públicas, marco que
cionan los actores sociales.
también condiciona su diseño.
Para tal fin, la caracterización de un pro-
Las políticas públicas adoptadas en nom-
blema no puede ser realizada basándose
bre de la cohesión social no se limitan o
únicamente en su dimensión objetiva, es-
circunscriben a acciones focalizadas es-
to es, solo en cuestiones de provisión de
pecíficas o a la atención a grupos desfa-
servicios, sino también en su dimensión
vorecidos, sino que con sus acciones bus-
subjetiva, lo que implica tener en cuenta
can abarcar a todos los miembros de la
las percepciones de identidad, inclusión y
sociedad.
pertenencia de los distintos actores socia-
Como toda política, el propósito principal de las políticas que impulsan la cohesión social es contribuir a la solución de un
al
proceso
de
construcción
les que se ven afectados por el problema en cuestión.
Lógicamente, una caracterización del pro-
tiempo un motor que genera una gran ri-
blema elaborada de esta manera implica
queza para el diseño innovador y la elec-
que a su vez entren en el horizonte más
ción de nuevas soluciones (que no se
soluciones posibles de las que podrían
queden en cumplir únicamente objetivos
contemplarse mediante el uso de un acer-
puntuales) y que ayuden a crear un mayor
camiento unidimensional. Esta situación,
fortalecimiento de la sociedad en su con-
que mayormente no sería deseada por la
junto.
complejidad que ello implica, es al mismo
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
Recuadro 8. Distintas ideas, distintas concepciones del problema: ¿Qué entendemos por “vivienda digna”?
El derecho a una “vivienda digna” puede entenderse como el derecho a tener una vivienda física, en un sentido objetivo de la misma, o bien verse en un sentido más amplio, que admita una dimensión subjetiva, donde vivienda digna involucre a su vez preferencias, localización, utilidad de la misma según necesidades personales, convivencia con los vecinos y sentimientos de pertenencia. En los casos de erradicación de asentamientos en condiciones de precariedad, el rechazo al desplazamiento fuera del campamento es generalizado. La población afectada suele tener arraigos fuertes con el lugar donde habitan, trabajan y se han desarrollado personalmente, en ocasiones durante años. Son tan reales estas cuestiones subjetivas, generadas tanto al interior de la comunidad como al entorno del asentamiento, que aún en caso de peligro de inundación o deslizamientos las personas se niegan a dejar sus viviendas. En la forma tradicional de formulación de políticas, la caracterización del problema sería simple: dado que los asentamientos presentan altos niveles de precariedad, se necesita crear la infraestructura necesaria para la población, aún cuando implique movilizarlos lejos de su lugar de vivienda. En una formulación en clave de cohesión social, el impacto negativo que tendría la deslocalización de la población se convierte en un punto que, aunque complejiza el panorama de acción, necesita de gran consideración y de buscar alternativas innovadoras que generen el menor impacto negativo posible al interior de la comunidad afectada. Preguntas para la Reflexión: A fin de lograr una visión multidimensional del problema: ¿Qué aspectos no deben dejarse de ladoal momento de integrar las dimensiones objetiva y subjetiva de la cohesión social en la caracterización del problema?
3.1. Distintas herramientas y medios generan distintos cursos de acción. La definición de herramientas y solucio-
territorio, no se busca solamente suplir de
nes depende de manera directa del tipo
servicios sino generar interacciones a ni-
del discurso con que se realice la caracte-
veles subjetivos.
rización de una situación problemática.
Esto implica generar acciones más allá de
Como ya hemos mencionado, mantener
la ya mencionada racionalidad técnica,
una visión multidimensional genera a su
económica o legal, y entrar en una racio-
vez múltiples posibilidades de trabajo y de
nalidad social que tenga en cuenta las im-
acción. ¿Cómo podríamos escoger enton-
plicaciones sociales de cualquier acción
ces la que sea más acorde a nuestro gru-
pública estatal. Esto no significa que se
po en específico? La solución no es senci-
dejen de lado las cuestiones prácticas que
lla, y en muchos sentidos es deseable que
limitan la acción de los gobiernos locales.
no lo sea, puesto que cada situación requiere de una mirada específica y de una selección de herramientas particular. Este punto marca una segunda gran diferencia entre los acercamientos convencionales a la formulación de políticas públicas y nuestra propuesta de formulación en clave de cohesión social. En la primera la solución es simple: se seleccionan las soluciones que se puedan llevar a cabo, dadas las limitaciones legales, económicas y administrativas tan tradicionales del aparato estatal en los niveles subnacionales de gobierno. En la lógica de cohesión social, en cambio, la selección de acciones no es nada simple, puesto que aún cuando las acciones dependen de las capacidades institucionales de cada
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
Lejos de entrar a hacer una “receta mágica” para la selección de herramientas de acción, a continuación expondremos algunos puntos básicos a tener en cuenta en la selección de herramientas de políticas en clave de cohesión social: Universalismo y focalización
En términos de cohesión social la universalidad de las políticas plantea grandes posibilidades, puesto que tratan a todos los ciudadanos por igual, sin estigmatizar a nadie, sin necesidad de una burocracia que diga quiénes son beneficiarios y quienes no, y evitando el uso político de dichas estructuras. Al mismo tiempo, la acción gubernamental ayuda a crear un sentimiento de equidad y pertenencia, esenciales para la cohesión social. A pesar de ello, en casos de extrema desigualdad y marginalidad social, las acciones focalizadas pueden ser de gran ayuda para la cohesión social si la idea es atender a la población más vulnerable para que se integre al resto de la sociedad. En este sentido, el uso de herramientas focalizadas tendría un impacto positivo en la cohesión social si se dirige de manera complementaria a la universalidad, más no si se usa de manera sustitutiva.
Creación de capacidades frente al asistencialismo
Existe tradicionalmente una imagen asistencialista de la intervención estatal frente a los grupos sociales vulnerables y marginados. Las políticas públicas que se basan en esta herramienta se fundamentan en un imaginario no sólo de desprotección sino de incapacidad de un grupo de ciudadanos a los que el Estado debe ayudarle, sobre todo en cuestiones materiales puntuales, de manera unilateral. Pero aunque dichas estrategias puedan surgir de las buenas intenciones, suelen conllevar en su interior una estigmatización
social del grupo beneficiado, al mismo tiempo que se corre el peligro potencial de generar motivaciones perversas tanto en lo social como en lo político. Frente a esto, y sobre todo en términos de cohesión social, en la actualidad ha surgido la necesidad de construir capacidades al interior de los grupos ciudadanos marginales por encima de la simple entrega de recursos (PNUD 2009). Este nuevo acercamiento busca no solo proveer de insumos a una comunidad en desprotección, sino involucrarlos activamente en la consecución de sus propios objetivos de desarrollo, lo cual implica un conocimiento a priori de la comunidad específica, un acercamiento participativo de los programas de asistencia y el aprovechamiento de los conocimientos propios de la población beneficiaria. La importancia de la articulación y coordinación entre Estado y sociedad civil
En los últimos años ha surgido el concepto de gobernanza para definir las interacciones que se generan entre el Estado y la sociedad civil para construir objetivos y alcanzar metas comunes. Dicho concepto surge de la observación de colaboraciones entre lo público, lo privado y lo social, con grandes beneficios para el total de la población gracias a su participación en los procesos sociales y su empoderamiento como ciudadanía activa. Ahora, es necesario recalcar que el liderazgo y coordinación por parte del gobierno es el que determinará el éxito o fracaso de tales herramientas y de su efecto positivo o negativo en la cohesión social.
La importancia de la articulación y coordinación entre diferentes niveles de gobierno:
Los gobiernos regionales y locales no existen en el vacío, sus agendas dependen en gran medida de las directrices que llegan de los niveles superiores de gobierno. Al mismo tiempo, existen estructuras descentralizadas, dependientes del poder central o regional, que tienen finalidades similares a las establecidas en lo local.
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
La necesidad de una mejor articulación y coordinación de esfuerzos con los demás niveles es imperiosa para evitar duplicidad de esfuerzos o espacios vacíos de atención a la población. Unas reglas claras, unos mecanismos coordinados de acción, y un empoderamiento del nivel local en las decisiones políticas de su territorio, son indispensables para contar con herramientas efectivas que aprovechen la posición privilegiada de los gobiernos locales frente a la ciudadanía.
Recuadro 9. Distintas herramientas, distintos cursos de acción: Racionalidad económica frente a racionalidad social ¿Qué acción debemos tomar? En el caso Nuevos Barrios, basándose en una visión objetiva del problema, lo relevante era construir todas las casas necesarias con los mínimos requeridos (40 metros cuadrados). Dado que los asentamientos suelen ubicarse en centros urbanos, los costos de los terrenos suelen ser elevados. En ocasiones mantenerlos en el mismo lugar es imposible, pues se encuentran en terrenos de alto riesgo, pero trasladarlos cerca también es extremadamente costoso. Ante esta situación, la racionalidad económica señala como mejor alternativa una reubicación donde los terrenos sean económicos, esto es, en los extrarradios de la ciudad. De esta manera, lo que se ahorra en terreno se usa en la construcción de las viviendas.
Pero ¿qué pasa con el impacto social que genera dicha deslocalización? Si seguimos con la racionalidad social el costo de dicha reubicación puede ser demasiado elevado. Aunque en ocasiones es imposible, el mandato en este caso sería buscar alternativas para que la población pueda tener viviendas en condiciones y mantenerse en su mismo lugar de asentamiento. Esto implica, necesariamente, buscar, crear y seleccionar soluciones alternativas e innovadoras que permitan alcanzar ambos objetivos. La integración de nuevos actores, sean del ámbito privado, social o académico, permite que nuevos puntos de vista sobre un problema en específico sean tomados en cuenta, sacando así provecho de soluciones nuevas y alternativas de acción que se encuentran al interior de nuestra sociedad.
Preguntas para la reflexión: ¿Es siempre posible implementar estrategias como las del caso chileno? ¿Cabría una solución como la chilena si el terreno del asentamiento original fuera inhabitable?
De ser imposible mantener el terreno, ¿qué serie de medidas complementarias se podrían tomar a fin de que los pobladores no sufrieran las consecuencias sociales y económicas que implica la reubicación?
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3.2. Distintos procesos generan distintos resultados. La cohesión social también se construye o promueve en función de los procesos que conducen a la elaboración y formulación de una política pública. En tal sentido, es preciso preguntarse en qué medida la formulación de una política pública da cabida a la participación, la deliberación y la acción pública ciudadana, puesto que en cuanto una política se institucionalice sustentándose en pactos y consensos desde su propia formulación no solo contará con grandes oportunidades para su óptimo desarrollo e implementación, sino que se enriquece en términos de interacción entre los distintos actores sociales, favoreciendo la cohesión entre las mismas.
mientras que para los defensores de la cohesión social la participación no solo es deseada, sino que se convierte en la base ideal de los procesos de toma de decisiones, en los acercamientos más tradiciona-
En último término, en la medida en que un
les la participación es vista no como una
proceso de formulación integre a la ciuda-
herramienta vital sino como una vía o po-
danía, escuchando su voz y revalorizando
sibilidad, y en muchos casos, puede hasta
su opinión, no sólo se fortalece la política
considerarse como una vía problemática,
pública sino que se construyen las bases
que impide la eficacia de la acción guber-
de diálogo y debate inherentes a la co-
namental, la cual se concibe como vertical
hesión social.
y unilateral.
Vemos entonces una tercera diferencia
Lógicamente los procesos participativos
clara entre nuestra propuesta y las formu-
pueden generar conflictos, retrasos, des-
laciones clásicas de políticas públicas:
gastes y en ocasiones pueden hasta ser costosos presupuestalmente hablando.
En la visión tradicional, esto es visto como signo indiscutible de ineficiencia. En nuestra visión, un proceso dialogado, consensuado e institucionalizado puede que sea más complejo al corto plazo pero al largo será mucho más efectivo, puesto que habrá construido mecanismos que permitan enfrentarse a nuevas situaciones, adaptarse a nuevas eventualidades y resolver nuevos problemas. Asimismo, la inclusión de los afectados por un problema en el debate y construcción de su solución genera valor social, que significa un mejoramiento progresivo de la población.
Recordemos entonces que el valor final de un proceso como la participación, radica no tanto en su economía o eficiencia materializada en la representatividad y la toma de decisiones, sino en también en la creación de una nueva institucionalidad que garantiza la legitimidad de las políticas e infunde una capacidad de respuesta continuada al mediano y largo plazo.
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
Recuadro 10. Distintos procesos, distintos resultados: Trabajo vertical y unilateral o trabajo horizontal y participativo Los procesos son esenciales dentro de una racionalidad social enmarcada en dimensiones subjetivas de los programas sociales.
En el caso Nuevos Barrios se realizó un proceso mucho más unilateral y vertical: se decidió que se necesitaba reubicar a la población; se decidió que debía trasladar a sectores extrarradios, donde es más económica la construcción de los nuevos barrios; y por último, se decidió que es el gobierno, junto con el apoyo de la comunidad internacional, la encargada de llevar a cabo todo el proyecto. A pesar de establecer la construcción de nuevos espacios públicos, de poner a disposición algunos mecanismos de participación, de hacer un considerable esfuerzo de coordinación entre organismos estatales y de implementar un acompañamiento social a las familias afectadas por la reubicación, esta política pública concibe desde el principio al ciudadano como un actor pasivo, un receptor de la ayuda dada por el aparato estatal. En consecuencia, el proyecto careció de la información suficiente para saber que la reubicación afectaba las relaciones laborales de los pobladores, quienes trabajaban en los alrededores de los asentamientos; que al tener que desplazarse desde el extrarradio se incrementaban los costos mensuales de personas en estado de precariedad; que la segregación espacial ya existente durante el asentamiento siguió existiendo una vez trasladado el mismo, evitando su integración con el resto de la comunidad. En cambio, en el caso Chile Barrio, dada la necesidad de plantear herramientas innovadoras, se integró en el proceso de formulación no solo a los pobladores, sino a distintos actores tanto privados como académicos y sociales, que permitieron encontrar una alternativa donde no solo se mantenía a la población en su lugar se asentamiento, sino que los involucraba directamente en la construcción de su nuevo barrio. Al mismo tiempo, dentro del proceso de formulación de carácter participativo se crearon mecanismos de interacción entre los actores implicados, se generaron lazos de confianza entre la población y el gobierno que antes eran inexistentes, y se institucionalizaron reglas de juego para que la población acordara cómo quería que fuera su barrio.
Preguntas para la reflexión: ¿Cómo asegurarnos que una formulación participativa se convierta en una formulación en clave de cohesión social? Siendo que los objetivos principales se cumplieron, ¿no podría decirse que la experiencia argentina fue exitosa? Si igual la Quinta Monroy se ve diferenciada del resto de la ciudad, ¿se cumplen los objetivos de cohesión social?
Información sobre los casos trabajados: Documental del Proyecto Quinta Monroy en Iquique, Chile. Fuente: http://vimeo.com/794950?pg=embed&sec=794950 Elorza, A. L., 2009. Política de erradicación de Villas: impactos en la calidad de vida de las familias relocalizadas. Estudio de caso: Ciudad de los Niños. Dossier de Confuencias [en línea],(67). Fuente:: http://www.cpsscba.org/Revista/Digital67/dossier-67.pdf Montoya Flórez, O. L. 2006. Enseñanzas del proceso de erradicación de asentamientos marginales en Córdoba, Argentina. Revista Científica Guillermo de Ockham. Universidad San Buenaventura. Cali, Colombia., 4(2), 121-132. Fuente: http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/1053/105316853008.pdf Presentación Proyecto Elemental Quinta Monroy en Plataforma Arquitectura Fuente:http://www.plataformaarquitectura.cl/2007/09/17/quinta-monroy-elementalchile/ A manera de recapitulación se presenta el siguiente cuadro comparativo que destaca las principales diferencias en la formulación de políticas en clave de cohesión social de aquellas formulaciones más tradicionales.
Fases de la formulación de políticas públicas
Ámbitos que afectan la cohesión social
Formulación clásica de políticas públicas
Formulación de políticas públicas en clave de cohesión social
Caracterización del problema
Ideas
Unidimensional: objetivo
Multidimensional: objetivo + subjetivo
Selección de alternativas de acción.
Herramientas
Basados en racionalidad técnica y económica.
Los anteriores + racionalidad social
Institucionalización
Procesos
No necesaria. Acción vertical y unilateral
Indispensable. Acción horizontal y participativa
Gráfico-tabla 7. Comparativo entre la formulación clásica de una política pública y la formulación en clave de cohesión social. Fuente: Elaboración propia
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
3.4 Cómo transformar un problema en uno concebido en clave de cohesión social Finalmente, una cuestión clave tiene que
Transformar un problema de políticas
ver con la transformación de un problema
públicas en uno concebido en clave de
en uno formulado en clave de cohesión
cohesión social exige tomar en cuenta en
social. Prácticamente ninguna formulación
su dimensión objetiva:
de políticas públicas parte de cero. Generalmente existen formulaciones previas
La forma en cómo la definición pre-
que han determinado la agenda política
via del problema condicionó la elec-
local, y han definido las políticas públicas
ción de herramientas para atenderlo,
previas.
identificó población objetivo, definió
Por ello, antes que trabajar en la formula-
la asignación de cargas y beneficios
ción de nuevas políticas, una tarea a la
a dicha población afectada y de
que muchas veces se enfrentará el dise-
cómo integró dentro de sus acciones
ñador de políticas es la de transformar
la participación de la sociedad y de
formulaciones previamente realizadas.
los grupos afectados.
Aquí un papel central está en hacer que
Los éxitos y fracasos identificados
tales nuevas formulaciones sean repensa-
por la política pública previa. Para
das y reconstruidas en clave de cohesión-
ello es imprescindible recurrir no a
social. Para tal tarea, el punto de inicio
los
(más que definir la situación problemática
(basados en los criterios de eficacia,
e identificar actores, grupos y agendas) es
y eficiencia) sino en los indicadores
aquel que definen las acciones previas de
de impacto (es decir, aquellos que
las políticas públicas y sus consecuen-
se relacionan con la repercusión de
cias.
las acciones de políticas públicas
indicadores
de
producto
sobre el sistema en su conjunto, así como su contribución al éxito o fracaso de las otras políticas locales, es decir, su impacto transversal.
El papel y funcionamiento de las for-
fortalecimiento de valores ciudadanos
mas de organización social que se
(solidaridad social, confianza social e ins-
utilizaron para poner en marcha la
titucional, diálogo social).
política. Debemos responder a las preguntas: ¿Cómo operaron las ins-
Se trata en definitiva de determinar cómo
tancias públicas o ciudadanas res-
la política pública impactó positiva o nega-
ponsables de la ejecución, la super-
tivamente, en un mayor o menor grado en
visión o evaluación de la política?
la inclusión social y en las variables que
¿Qué problemas han sido determi-
fortalecen la confianza, la participación y
nantes en la realización de su traba-
los lazos comunitarios, etc.)
jo y en su eficacia? ¿De qué forma se trasladaron estas problemáticas
En muchas ocasiones, el diseñador de
en su desempeño y en los resulta-
políticas se percatará de que las políticas
dos de la política?
previas fueron diseñadas para aliviar o atacar síntomas específicos de un proble-
Asimismo, en su dimensión subjetiva de-
ma (tratar los síntomas y no la enferme-
beremos tomar en cuenta el papel de los
dad como tal).
objetivos instrumentales, las herramientas (los medios y técnicas para atender el
Este es un hecho recurrente en las formu-
problema) y de las formas de organiza-
laciones de políticas públicas, pues ante
ción, como facilitadoras o no una mayor
problemas públicos excesivamente com-
confianza, participación, sentido de perte-
plejos una solución práctica es la descom-
nencia,
posición del problema en subunidades más manejables.
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
CONCLUSIONES Habiendo dado cuenta de la complejidad
En segundo lugar, ofrecimos una serie de
y el carácter multidimensional del concep-
herramientas teórico-conceptuales que
to de cohesión social, iniciamos el trabajo
ayudan a comprender las dos etapas
remarcando el rol del Estado y la impor-
analíticamente diferenciables del proceso
tancia de las políticas públicas en el logro
de formulación de políticas públicas: el
de una meta tan urgente para América
diagnóstico y la formulación propiamente
Latina.
dicha.
Teniendo en cuenta las diversas etapas
Destacamos las fases de la estructuración
del
públicas
del problema (búsqueda, definición y es-
(conformación de agenda, formulación,
pecificación del problema) especificando
adopción, implementación y evaluación),
la importancia en torno a ellas de: la de-
nos focalizamos en la formulación de las
terminación del punto de inicio (y mapa de
mismas y, más específicamente, nos pre-
la cuestión), conocimiento de los actores
guntamos cómo, dicha instancia, podría
políticos relevantes y caracterización del
afectar la cohesión social.
problema.
ciclo
de
políticas
Para ello, decidimos avanzar en dos flancos sucesivamente.
Recalamos en las complejidades de la selección de alternativas a las que se en-
Primeramente, elaboramos un esquema
frentan los formuladores de políticas públi-
tripartito en aras a mostrar cómo se pod-
cas ya sea en lo que refiere a definir y ele-
ía influir en la cohesión social a partir de
gir las herramientas, como a la institucio-
diferentes ámbitos del proceso de formu-
nalización de la formulación.
lación de políticas públicas:
Ideas
Herramientas
Proceso
En el contexto de ello procuramos destacar:
la importancia de aprender la cohesión social como fenómeno multidimensional que debe ser abordado integralmente; te afectados destacando el efecto la
cómo la formulación de una política
importancia de alcanzar pactos y/o
pública se vincula e inter-penetra
acuerdos sociales entre ellos;
con el resto de etapas del ciclo de la política pública y como afecta todo ello en los resultados y objetivos ini-
las potencialidades y limitaciones que subyacen en las instancias regionales y locales como espacios de
ciales;
formulación de políticas públicas en
el modo en que, el uso en la formula-
clave de cohesión social, remarcan-
ción de una política pública de dife-
do para el caso la relevancia de co-
rentes ideas/conceptos, herramien-
ordinación multinivel de acciones.
tas/estrategias y procesos (más o menos
participativos,
dialógicos,
etc.), conduce necesariamente a diferentes productos y resultados en materia de cohesión social;
La cohesión social es de naturaleza multidimensional, y por lo mismo la mayoría de las políticas públicas, lo busquen o no, tienen un efecto sobre ella.
la importancia clave del contexto
Por lo mismo, sostenemos que toda for-
histórico, cultural, social y político en
mulación de políticas públicas en clave de
el marco del cual se formula una
cohesión social deberá atender de mane-
política pública, así como del legado
ra complementaria no solo su dimensión
de las políticas públicas previas y la
objetiva, vinculada a condiciones econó-
interrelación que la nueva política
micas, técnicas y estructurales, sino a su
está llamada a tener con las políticas
dimensión subjetiva, orientada a reforzar
públicas actuales;
sentidos de pertenencia y expectativas respecto del futuro, apelando para ello al
la relevancia de conocer el mapa de
desarrollo de la confianza social e institu-
actores interesados y potencialmen-
cional, la conciencia de ciudadanía, soli-
CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
Perder de vista lo anterior, en cualquiera de sus fases (de diagnóstico y de formulación) o en cualquier de sus ámbitos (ideas, herramientas y procesos) puede resultar en una política pública que falla en su intento por integrar la sociedad y que puede favorecer la exclusión o la anomia social. Finalmente, podemos destacar los siguientes aspectos a tener en cuenta para la formulación de políticas públicas en clave de cohesión social: Transversalidad e intersectorialidad
El trabajo conjunto entre distintos organismos e instituciones de gobierno que favorece la aplicación de un enfoque multidimensional en la formulación de la política; la coordinación e interacción entre sectores (superando la lógica de silos en el tratamiento y resolución de problemas públicos tan frecuente en acercamientos tradicionales); el trabajo conjunto entre distintos niveles de gobierno; entre otros.
Gobernanza para alcanzar metas comunes
La relevancia de la participación ciudadana, las alianzas público privadas; el trabajo colaborativo con espacios académicos y/o de asistencia técnica; la incorporación del diálogo social como espacio permanente de construcción de comunidad; entre otros.
La colaboración entre distintos actores favorece encontrar soluInnovar en contextos socialmente ciones innovadoras, aprovechando sus ideas y capacidades, y comlejos enriqueciendo el enfoque integrador de la acción pública. Elementos como la flexibilidad, la adaptación, la escucha activa y la apertura a construir conjuntamente las soluciones, configura un escenario propicio para la creación de valor público en clave de cohesión social.
Esperamos con todo ello haber ofrecido algunas proposiciones conceptuales y herramientas prácticas útiles sobre la formulación de políticas públicas para quienes participan ya sea directa o tangencialmente en el ciclo de política públicas, así tanto, algunas pistas sobre cómo la cohesión social se puede ver afectada por el modo en qué se conduzca dicha fase.
Referencias
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CS2 Tema 1: Cómo formular un problema en clave de cohesión social local
Referencias
Mény, Y. y Thœnig, J.-C., 1992. Las Políticas Públicas. Barcelona: Ariel. OCO, 2010. Guía metodológica para el Análisis de los aportes a la cohesión social de los proyectos URBAL-III. Barcelona: Oficina de Coordinación y Orientación. URBAL-III. Ottone, E. y Sojo, A., eds., 2007. Cohesión social, inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe. . Santiago de Chile: CEPAL.AECI. Secretaría Iberoamericana. Palma Irarrázaval, A. J., 2008. Las políticas públicas que no contribuyen a la cohesión social. Madrid: FIIAPP Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas. Peters, B. G., 1982. American public policy : process and performance. New York: F. Watts. PNUD, 2009. Capacity development: an UNPD prime. Washington: UNDP. Portney, K. E., 1995. Approaching public policy analysis : an introduction to policy and program research. 2nd. ed. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall.
ANEXO 1. Glosario de términos
AGENDA DE GOBIERNO
Involucra aquellas cuestiones que son preocupación de la sociedad o de colectivos identificables y que el gobierno acoge y asume como merecedoras de atención.
BUENA PRÁCTICA
Es una experiencia sistematizada y documentada que tiene como fundamento la aplicación de métodos de excelencia y/o innovadores que agregan calidad adicional al desempeño de los distintos procesos de la gestión y/o políticas públicas.
CALIDAD DE SERVICIO
La calidad del servicio es una dimensión específica del concepto de eficacia que se refiere a la capacidad de la institución para responder a las necesidades de sus clientes, usuarios o beneficiarios. Se refiere a atributos de los productos (bienes o servicios) entregados, tales como: oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega del servicio, comodidad y cortesía en la atención, entre otros.
CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Diferentes fases/etapas en que se subdivide analíticamente el proce-
COHESIÓN SOCIAL
Refiere a mecanismos instituidos de inclusión social como a los com-
so de la política pública y que está integrado por: conformación de agenda, formulación, adopción, implementación y evaluación.
portamientos y valoraciones de los sujetos que forman parte de la sociedad, constituyéndose en un concepto central para entender la armonía o tensión territorial y una dimensión importante para evaluar el desarrollo de las instituciones públicas y su desempeño generalizado.
ECONOMÍA
Este concepto se relaciona con la capacidad de una institución para generar movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos de su misión institucional.
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ANEXO 1. Glosario de términos
EFICACIA
Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir, en qué medida el área, o la institución como un todo, está cumpliendo con sus objetivos, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. Es posible obtener medidas de eficacia en tanto exista claridad respecto de los objetivos de la institución y/o políticas públicas.
EFICIENCIA
Logro de los objetivos previamente establecidos, utilizando un mínimo de recursos. El concepto de eficiencia describe la relación entre dos magnitudes físicas: la producción física de un bien o servicio, y los insumos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto.
EFECTIVIDAD
Logro de los objetivos al menor costo y con el menor número de consecuencias imprevistas. Se relaciona con el impacto de las acciones de la organización y/o políticas, planes, programas y proyectos.
ENFOQUE
La forma en que una política/organización/unidad afronta o soluciona los problemas y alcanza los objetivos que se ha propuesto referentes a un determinado criterio o diagnóstico preliminar. Para su valoración se tiene en cuenta si las acciones que se emprendan en este sentido están fundamentadas, son sistemáticas, son de aplicación continua y si están sujetas a revisión y evaluación para ser mejoradas.
ESTADO / MAPA DE LA CUESTIÓN
Ejercicio de sistematización de conocimiento e información, que integrar información y conocimiento sobre el estado del asunto desde la perspectiva del contexto y de los actores, sobre de las acciones realizadas y sus percepciones de logros o fallos. El mismo nos permitirá conocer e identificar la retórica del tema así como recabar información sobre las alternativas defendidas o propuestas por los actores
ANEXO 1. Glosario de términos
ESTRUCTURACIÓN DEL PROBLEMA
Procedimiento analítico central y permanente en la etapa de formulación de una política pública. A partir de él se define el problema público en su mayor especificidad, en su alcance, características y efectos, tanto como los instrumentos, la lógica operativa instrumental, y la perspectiva de logros potenciales en su dimensión temporal.
FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Fase sustantiva del ciclo de políticas públicas que hace viable la articulación de la agenda de gobierno en alternativas, herramientas, construcciones sociales y fundamentos que dan corporeidad y sentido a toda política pública.
GOBERNANZA
Concepto actual que se refiere a la interacción entre los actores gubernamentales, privados y del tercer sector en pos de definir objetivos sociales comunes y mecanismos conjuntos para alcanzarlos. Se basa en experiencias deliberativas y en alianzas público privadas a lo largo del mundo, y busca tanto una mayor eficiencia como una mayor legitimidad de la acción estatal.
MAPA DE PODER
Herramienta que permite identificar los actores políticos y sociales relevantes implicados en la cuestión, las posturas tomadas por estos respecto de formulaciones previas o asociadas a nuestro problema, el diferente peso que tienen cada uno de ellos, la existencia de liderazgos funcionales y su capacidad de cooperar a lo largo del tiempo.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Proceso por el cual los ciudadanos/as y las comunidades organizadas se involucran en la formulación, implementación y monitoreo de los programas y políticas públicas.
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ANEXO 1. Glosario de términos
POLÍTICAS PÚBLICAS
Curso de acción estable adoptado por el gobierno con el objeto de resolver un área de problemas públicos relevantes, que se sustenta en un conjunto articulado, complejo y coherente de ideas, herramientas y procesos, que puede involucrar distintos niveles de gobierno, entidades del sector privado, organizaciones de la sociedad civil, agencias transnacionales e incluso otros Estados.
PROCESO
Conjunto de actividades interrelacionadas que, realizadas en forma secuencial y añadiendo valor, permiten transformar uno o más insumos en un producto o servicio (final).
RACIONALIDAD SOCIAL
Proceso consciente orientado al uso de argumentos razonados para defender o promover una propuesta, basado en la comparación de alternativasde acuerdo con su capacidad para mantener o mejorar instituciones socialmente valoradas y su capacidad para favorecer la institucionalización
TOMA DE DECISIONES
Acción de seleccionar, bajo ciertos criterios, entre dos o más alternativas para dar solución a un problema. El proceso de toma de decisiones constituye un elemento central dentro del proceso de formulación y adopción de políticas públicas.
VALORES
Son las referencias conceptuales y/o normativas que orientan y describen el comportamiento de los actores y determinan todas sus relaciones.
ANEXO 2. Identificación de actores relevantes: El mapa de poder. Elementos del mapa de poder La relación de actores políticos relevantes
Descripción La relación de actores será exhaustiva en su dimensión local y territorial, y deberá estar vinculada a la situación problemática, en sus causas y efectos identificados en el diagnóstico.
autoridad formal influencia sobre la opinión pública Recursos de los actores y de las coaliciones
acceso a la información actores con grupos listos para movilizaciones recursos financieros, naturales, tecnológicos o medios de producción, habilidades de liderazgo
Descripción de intereses políticos concretos, de compromisos adquiridos y lealtades conocidas.
Capacidad de cooperación en el mediano y largo plazos.
Identificación de liderazgos funcionales emergentes.
Vinculación de los actores políticos con los grupos o colectivos afectados por la situación problemática
Es una especificación de actores relacionada con sus condicionantes políticos. Este elemento también debe incluir una identificación de los actores en grupos de actores o coaliciones políticas. Incluir una relatoría de experiencias de cooperación pasada de los actores políticos relevantes, y si es el caso, de grupos o colectivos afectados por la situación problemática. Los liderazgos, si son funcionales (no como persona sino como un conjunto de comportamientos que ayudan a un grupo de realizar su tarea o alcanzar su objetivo) puede ser una fuerza vital y muy útil para la formulación. Si los grupos o colectivos afectados por la situación problemática tienen capacidad de influencia sobre determinados actores clave, si están organizados o no, si cuentan con recursos o no. Si han demostrado tener capacidad para gestionar y llevar a cabo proyectos con apoyo de otros actores políticos, etc.
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ANEXO 3. Estructuración y caracterización del problema en clave de cohesión social
ANEXO 4. Identificación de actores relevantes: El mapa de poder.
Alternativas genéricas
Impuestos
Agregar, suprimir, cambiar un impuesto, mejorar el sistema de recaudación fiscal, gravar una externalidad
Regulaciones
Aplicar o abolir un régimen de regulaciones, estipular nuevas normas o abolir antiguas, flexibilizar o endurecer las normas o los procedimientos existentes, mejorar las inspecciones, aumentar o disminuir el nivel de efectividad de las sanciones.
Subsidios y concesiones
Agregar, suprimir, modificar un subsidio, las condiciones de elegibilidad
Presupuestos
Aumentar mucho, poco, mantener, recortar presupuestos o transferir de rubro el presupuesto
Información
Simplificar, subsidiar la producción o la divulgación de información. Exigir declaraciones, clasificar, certificar, normalizar información. Evaluar y solicitar evaluaciones
Modificación de la estructura de derechos privados
Modificar los marcos legales que regulan derechos y obligaciones de propiedad, deudas, el ámbito familiar, derechos políticos y constitucionales, derechos laborales, mercantiles, el ámbito de lo penal, resolución de conflictos, etc.
Modificación de la estructura de la actividad económica
Incentivar, controlar o inhibir la competencia, la actividad económica, la concentración, los precios y salarios, los niveles de producción, el empleo público, los incentivos fiscales, etc.
Educación y consulta
Advertir, concientizar informar, proveer asistencia técnica, mejorar habilidades, competencias, cambiar valores, capa-
Financiamiento y contratación
Crear o suprimir mercados, Modificar el régimen de contratación y de licitaciones, otorgar, garantizar, subsidiar préstamos. Fundar, privatizar, desmantelar empresas públicas, etc.
Reformas políticas y al sector público
Descentralizar, desconcentrar, centralizar, fusionar, crear, transformar organizativamente entidades públicas y dependencias. Etc. Transformar política y organizativamente estructuras consultivas, de decisión, de resolución de conflictos, de análisis y dictaminación , de coordinación intergubernamental, etc.
Provisión de servicios
Proveer, externalizar, cofinanciar, subcontratar, la prestación de servicios públicos
Fuente: Adaptado de Bardach(Bardach 1998)
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Documento para Módulo de Formación on-line sobre Cohesión Social PROGRAMA URB-AL III
Documento elaborado por: César Nicandro Cruz-Rubio María Cecilia Güemes José Andrés Hernández-Bonivento Álvaro V. Ramírez-Alujas Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas (GIGAPP) Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset (IUIOG)
[email protected] Coordinación: Dña. María Esther del Campo (IUIOG) Dña. Rosa de la Fuente Fernández (UCM)
Versión 5.0 Julio 2011
